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Corte Constitucional
Comunicado de Prensa No. 28 del 9 y 10 de septiembre de 2026
<Disponible el 11 de septiembre de 2026>
La Corte Constitucional declaró que las competencias de la Superintendencia de Industria y Comercio, en materia de libre competencia, para investigar y sancionar a la Rama Legislativa, la Rama Judicial, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, el Consejo Nacional Electoral, la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Banco de la República son inconstitucionales, por desconocer el principio de separación de poderes
Sentencia C-293/26 (10 de septiembre)
M.P. Miguel Polo Rosero
Expediente D-17041
1. Normas revisadas
“LEY 1340 DE 2009
Por medio de la cual se dictan normas en materia de protección de la competencia.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
Artículo 2o. Ámbito de la ley. Adiciónese el artículo 46 del Decreto 2153 de 1992 con un segundo inciso del siguiente tenor:
Las disposiciones sobre protección de la competencia abarcan lo relativo a prácticas comerciales restrictivas, esto es acuerdos, actos y abusos de posición de dominio, y el régimen de integraciones empresariales. Lo dispuesto en las normas sobre protección de la competencia se aplicará respecto de todo aquel que desarrolle una actividad económica o afecte o pueda afectar ese desarrollo, independientemente de su forma o naturaleza jurídica y en relación con las conductas que tengan o puedan tener efectos total o parcialmente en los mercados nacionales, cualquiera sea la actividad o sector económico.
(…)
Artículo 4o. Normatividad Aplicable. La Ley 155 de 1959, el Decreto 2153 de 1992, la presente ley y las demás disposiciones que las modifiquen o adicionen, constituyen el régimen general de protección de la competencia, aplicables a todos los sectores y todas las actividades económicas. En caso que existan normas particulares para algunos sectores o actividades, estas prevalecerán exclusivamente en el tema específico.
(…)
Artículo 6. Autoridad Nacional de Protección de la Competencia. La Superintendencia de Industria y Comercio conocerá en forma privativa de las investigaciones administrativas, impondrá las multas y adoptará las demás decisiones administrativas por infracción a las disposiciones sobre protección de la competencia, así como en relación con la vigilancia administrativa del cumplimiento de las disposiciones sobre competencia desleal.
Parágrafo. Para el cumplimiento de este objetivo las entidades gubernamentales encargadas de la regulación y del control y vigilancia sobre todos los sectores y actividades económicas prestarán el apoyo técnico que les sea requerido por la Superintendencia de Industria y Comercio.”
2. Decisión
Primero. DECLARAR LA EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de las expresiones “independientemente de su forma o naturaleza jurídica” y “cualquiera sea la actividad o sector económico” del artículo 2, “aplicables a todos los sectores” del artículo 4, “en forma privativa” del artículo 6, y “en todos los sectores de la economía” del artículo 28 de la Ley 1340 de 2009, en el entendido de que la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC), como autoridad nacional de protección de la competencia, no tiene atribuciones de investigación, ni de decisión, ni de sanción, respecto de la Rama Legislativa, la Rama Judicial, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, el Consejo Nacional Electoral, la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Banco de la República, ni frente a sus servidores, por conductas realizadas en ejercicio de sus funciones y vinculadas a actuaciones atribuibles a dichos órganos constitucionales.
Segundo. Esta decisión genera efectos inmediatos a partir de su comunicación, por lo que se ORDENA a la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) terminar las investigaciones que estén en curso, en las que esté ejerciendo sus competencias como autoridad nacional de protección de la competencia, contra los órganos o servidores mencionados en el resolutivo primero de esta providencia. Para el efecto, deberá remitir las actuaciones a las autoridades que corresponda, conforme con lo señalado en la parte motiva de esta providencia.
3. Síntesis de los fundamentos
Los accionantes demandaron las expresiones “independientemente de su forma o naturaleza jurídica” y “cualquiera sea la actividad o sector económico” del artículo 2, “aplicables a todos los sectores” del artículo 4, y “en forma privativa” del artículo 6 de la Ley 1340 de 2009. Sostuvieron que estas disposiciones, interpretadas de manera conjunta, atribuyen a la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) una competencia general para investigar, vigilar y sancionar, en materia de libre competencia, a cualquier persona o entidad, incluidas las Ramas del poder público y los órganos constitucionales autónomos.
Según los accionantes, la amplitud de esas facultades permite que una entidad perteneciente a la Rama Ejecutiva ejerza funciones de inspección, vigilancia, control y sanción sobre la Rama Judicial, la organización electoral, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo, lo que desconoce los artículos 113, 120, 121, 228, 267, 275 y 281 del Texto Superior. A su juicio, ello compromete la autonomía, independencia y autogobierno de dichos órganos y altera el principio de separación de poderes.
Algunos intervinientes y la propia SIC defendieron la exequibilidad de las normas demandadas, al considerar que el régimen de competencia opera con un criterio material y solo se aplica cuando las entidades públicas participan en actividades económicas o afectan su desarrollo, sin comprometer sus funciones constitucionales misionales. Otros intervinientes solicitaron la inexequibilidad o la exequibilidad condicionada, al estimar que las facultades de la SIC causan un escenario de subordinación al ejecutivo para los órganos constitucionales autónomos. Por su parte, el Procurador General de la Nación pidió declarar la exequibilidad condicionada, en el sentido de precisar que las disposiciones acusadas no podían extenderse al ejercicio de las funciones propias de las Ramas del poder público y de los órganos constitucionales autónomos.
Como cuestiones preliminares, la Corte (i) constató la inexistencia de cosa juzgada respecto de la sentencia C-172 de 2014, y (ii) evaluó la aptitud de la demanda. En este último punto, la Sala evidenció que era necesario realizar una integración de la unidad normativa con la expresión “en todos los sectores de la economía” del artículo 28 de la Ley 1340 de 2009, toda vez que se encontraba íntimamente relacionada con la proposición jurídica propuesta por los demandantes.
Luego, la Sala Plena planteó como problema jurídico: si las expresiones acusadas vulneran el principio de separación de poderes y la autonomía e independencia de la Rama Judicial, la organización electoral, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo, al atribuir a la Superintendencia de Industria y Comercio, entidad de la Rama Ejecutiva, cuyo superintendente es de libre nombramiento y remoción del presidente de la República, la facultad de fiscalizar y sancionar de oficio el cumplimiento del régimen de libre competencia frente a ellos.
Para resolverlo desarrolló las siguientes consideraciones: (i) el principio de separación de poderes, (ii) la autonomía de la Rama Judicial y de los órganos autónomos, (iii) el derecho a la libre competencia, (iv) el marco normativo del derecho de la competencia en Colombia, (v) la naturaleza y alcance de las competencias de la SIC, y (vi) algunos referentes de derecho comparado.
Con sustento en estas consideraciones, la Corte construyó su análisis a partir de dos premisas. Por virtud de la primera premisa: el principio de separación de poderes impide que el ejecutivo ejerza competencias que impliquen la subordinación o el sometimiento de las demás Ramas del poder público y de los órganos constitucionales autónomos. Al respecto, este Tribunal señaló que la separación de funciones del poder público se materializa, desde una perspectiva dinámica, en un sistema de colaboración y control mutuo entre los órganos constitucionales. Estos controles se desarrollan a partir de las previsiones consagradas en la Constitución. Bajo esta premisa, la Carta sustrajo de la injerencia e intervención del ejecutivo tanto a las Ramas Legislativa y Judicial, en su condición de ramas separadas del poder público, como a los órganos constitucionales autónomos, varios de los cuales tienen precisamente la función de controlar al ejecutivo o el deber de actuar con independencia frente a él.
La Corte precisó que esa protección frente al ejecutivo es particularmente intensa, cuando en un órgano concurren tres características: (i) que el mismo ejerza funciones esenciales para el funcionamiento del Estado de derecho; (ii) que la Constitución haya definido directamente sus funciones y le haya otorgado autonomía e independencia frente a los demás órganos del poder público; y (iii) que la propia Carta haya regulado específicamente su relación con el ejecutivo mediante mecanismos de control o de coordinación. Estas tres características fueron determinantes para definir qué órganos quedan cobijados por la decisión.
Por su parte, la segunda premisa implica que las normas demandadas otorgan a la SIC, una entidad de la Rama Ejecutiva, una competencia privativa, general y oficiosa para investigar y sancionar a las Ramas Legislativa y Judicial del poder público y a otros órganos constitucionales autónomos, mediante potestades de alta intensidad capaces de interferir en el ejercicio de sus funciones constitucionales. La Sala llegó a esta conclusión tras examinar tres aspectos de esa competencia: su alcance, la intensidad de sus instrumentos de investigación y el poder de dictar órdenes y medidas cautelares.
En cuanto a su alcance, la Sala constató que las normas demandadas permiten a la SIC investigar y sancionar a cualquier entidad pública, sin consideración a su naturaleza jurídica, siempre que sus actuaciones desarrollen o puedan afectar una actividad económica. Según la interpretación sostenida por la propia SIC, ello ocurre, por ejemplo, cuando esas entidades actúan como contratantes en procesos de selección o cuando, en ejercicio de sus funciones, adoptan decisiones capaces de incidir en las condiciones de acceso, permanencia o competencia en un mercado. Las atribuciones de la SIC se extienden, además, a los servidores de esos órganos e incluso a quienes los dirigen o representan, como el Registrador Nacional del Estado Civil, el Procurador General de la Nación o el Contralor General de la República.
En cuanto a la intensidad de sus instrumentos de investigación, la Sala resaltó que la SIC puede ejercer amplias facultades de inspección, vigilancia y control, desde las etapas iniciales de la actuación administrativa, incluso antes de que se determine si existe una infracción. En este marco, puede practicar visitas administrativas, recaudar pruebas, acceder a documentos, correos y dispositivos electrónicos, exigir información e incluso sancionar a quienes no atiendan sus requerimientos o dificulten la investigación.
En cuanto al poder de dictar órdenes y medidas cautelares, la Corte destacó que dichas atribuciones no se limitan a la eventual imposición de multas. La SIC también puede impartir otras órdenes y adoptar medidas cautelares durante el curso de la actuación, capaces de incidir directamente en contratos, actos, sistemas de información u operaciones necesarias para el cumplimiento de funciones constitucionales.
A juicio de la Sala Plena, ello resulta especialmente problemático porque tales medidas pueden adoptarse con base en una valoración apenas preliminar del caso, antes de que se haya establecido si existe una infracción. La Corte resaltó que, si la Constitución Política reservó a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la facultad de suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos, con mayor razón una autoridad adscrita al ejecutivo no puede quedar habilitada para paralizar, mediante decisiones cautelares adoptadas de forma sumaria, actos, contratos, sistemas de información u operaciones de las que depende el ejercicio de las funciones superiores que se otorgan a los órganos constitucionales autónomos que integran al Estado.
Al confrontar ambas premisas, la Corte concluyó que las normas demandadas generan una tensión con el principio de separación de poderes, pues permiten que una autoridad de la Rama Ejecutiva, dirigida por un funcionario de libre nombramiento y remoción del presidente de la República, ejerza potestades capaces de generar relaciones de subordinación o interferencia respecto de órganos que la Constitución sustrajo de la dirección e intervención del ejecutivo. En la práctica, ello implica que una entidad que depende del presidente podría, por su propia iniciativa, inspeccionar, requerir, sancionar e incluso suspender actos y contratos de la organización electoral, la Contraloría, la Procuraduría, la Defensoría del Pueblo o la Rama Judicial, órganos llamados precisamente a controlar al ejecutivo o a actuar con independencia frente a él.
Identificada la citada tensión, la Corte debía establecer si la afectación estaba constitucionalmente justificada. Para ello, la Sala Plena aplicó un juicio de proporcionalidad de intensidad intermedia sobre la medida prevista en las disposiciones demandadas, y que fue cuestionada por los accionantes. Este juicio exige verificar (i) si la medida persigue un fin constitucionalmente importante, (ii) si es efectivamente conducente para alcanzarlo y (iii) si no resulta evidentemente desproporcionada, es decir, si los beneficios que produce compensan el sacrificio que impone sobre otros principios constitucionales.
La Corte concluyó que la medida superó las dos primeras exigencias. En efecto, persigue un fin constitucionalmente importante, pues busca asegurar la aplicación uniforme del régimen de libre competencia respecto de todos los sujetos cuyas actuaciones tengan incidencia en el mercado. Además, concentrar esas competencias de manera privativa en una única autoridad especializada constituye un medio efectivamente conducente para alcanzar tal propósito, al favorecer la aplicación uniforme y especializada de las normas de competencia en todos los sectores de la economía o que tengan incidencia sobre ella.
Sin embargo, la medida no superó la tercera exigencia, porque resulta evidentemente desproporcionada, cuando se aplica sobre las Ramas del poder público y los órganos constitucionales autónomos identificados en la demanda. La Corte llegó a esta conclusión, al comparar el sacrificio que la medida impone con el beneficio que aporta.
En primer lugar, el sacrificio que impone es particularmente intenso. La atribución a una autoridad del ejecutivo de una competencia general que comprende facultades de especial intensidad puede traducirse en formas de interferencia o subordinación, respecto de órganos cuya independencia y autonomía la Constitución protege de manera reforzada. Además, el daño institucional puede ser irreversible, porque, por ejemplo, una elección que no se celebra oportunamente o una función de control que se ve interrumpida no se restablecen plenamente mediante un control judicial posterior. La Corte precisó que esta afectación no depende de que la SIC haga un uso abusivo o ilegal de sus facultades, sino del diseño mismo de las normas acusadas, pues –incluso ejercidas dentro de los límites legales– estas potestades tienen la entidad suficiente para afectar la autonomía de esos órganos constitucionales.
En segundo lugar, el beneficio adicional que la medida aporta a la protección de la libre competencia es limitado. Aunque la Corte reconoció la relevancia constitucional de contar con una autoridad única de protección de la competencia y de asegurar una aplicación uniforme del régimen, identificó varias razones por las cuales ese beneficio tiene un alcance reducido, cuando se trata de los órganos constitucionales cobijados por la decisión. Primero, estos órganos o sus funcionarios no participan en los mercados como competidores. Segundo, cuando intervienen en procesos de contratación pública, la SIC conserva plenamente sus competencias para investigar y sancionar a los particulares que incurran en prácticas colusorias. Tercero, cuando la afectación de la competencia se produce a través de actuaciones de servidores públicos en ejercicio de sus funciones, los hechos corresponden, principalmente, a irregularidades en el ejercicio de la función pública, frente a las cuales operan los controles y sanciones previstos en los regímenes disciplinario, fiscal y penal. Ello no supone equiparar esos regímenes al de protección de la competencia, que tutela un bien jurídico distinto, pero sí advertir otros esquemas de control que permiten preservar, al final de cuentas, las reglas de la competencia. Cuarto, la multa (como sanción que impone la SIC) tiene una capacidad limitada para disuadir o corregir la conducta de estos órganos, ya que se pagaría con recursos públicos y recaería sobre una entidad que no obtuvo beneficio económico alguno de la conducta sancionada.
A lo anterior se suma que las decisiones adoptadas por estos órganos continúan sujetas al control judicial. Por lo tanto, la exclusión no deja sin respuesta institucional las actuaciones de dichos órganos o de sus servidores que puedan incidir en la libre competencia. Por estas razones, la Sala encontró que los beneficios que la medida aporta para la protección de la libre competencia no compensan la intensa afectación que produce sobre la separación de poderes y la autonomía de dichos órganos.
Como resultado del juicio adelantado, la Sala Plena de la Corte concluyó que las expresiones acusadas solo podían mantenerse en el ordenamiento jurídico, mediante un condicionamiento que excluyera la competencia de la SIC sobre los órganos constitucionales respecto de los cuales dicha intervención resulta desproporcionada. Con esta fórmula, se preservaron las competencias de dicha entidad frente a los demás sujetos, particulares y entidades no comprendidas en el condicionamiento, y se limitó su pronunciamiento tan solo al alcance de las normas demandadas que resultaba incompatible con la Constitución. Con todo, la Sala advirtió que la decisión no versó sobre la aplicación sustantiva de las normas de competencia a los órganos constitucionales autónomos, en aquello que les resulta exigible, pues estos continúan obligados a observarlas.
Al definir qué órganos quedan cubiertos por el condicionamiento adoptado, la Sala Plena concluyó que la exclusión no debía limitarse a los mencionados por los demandantes, sino extenderse también a la Rama Legislativa y al Banco de la República. La razón es que estos órganos reúnen las tres características que, según la primera premisa antes mencionada, justifican una protección reforzada frente a la intervención del ejecutivo, esto es, ejercen funciones esenciales para el funcionamiento del Estado de derecho, cuentan con garantías de autonomía e independencia definidas directamente por la Constitución y mantienen con el ejecutivo relaciones constitucionalmente delimitadas de control o coordinación.
Con fundamento en las razones expuestas, la Corte declaró la exequibilidad condicionada de las expresiones demandadas de los artículos 2, 4, 6 y 28 de la Ley 1340 de 2009, en el entendido de que la Superintendencia de Industria y Comercio, en su condición de autoridad nacional de protección de la competencia, carece de atribuciones de investigación, decisión y sanción respecto de la Rama Legislativa, la Rama Judicial, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, el Consejo Nacional Electoral, la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Banco de la República, así como frente a sus servidores, cuando se trate de conductas realizadas en ejercicio de sus funciones y vinculadas a actuaciones atribuibles a dichos órganos constitucionales.
Finalmente, la Sala Plena precisó que la decisión produce efectos inmediatos a partir de su comunicación. Por ello, ordenó a la Superintendencia de Industria y Comercio dar por terminadas las investigaciones en curso que adelante, como autoridad nacional de protección de la competencia, contra los órganos y servidores cobijados por esta sentencia, y remitir las actuaciones a las autoridades correspondientes, conforme con lo dispuesto en la parte motiva de esta providencia.
4. Salvamento y aclaraciones de voto
El magistrado Vladimir Fernández Andrade salvó el votó. Por su parte, los magistrados Carlos Camrgo Assis y Héctor Alfonso Carvajal aclararon el voto.
El magistrado Fernández Andrade salvó su voto al considerar que las disposiciones examinadas debían declararse exequibles sin condicionamientos. Aunque compartió que las potestades de la SIC no pueden interferir, sustituir o condicionar el ejercicio de funciones constitucionalmente atribuidas a otras ramas u órganos, estimó que la posibilidad legal de ejercer frente a ellos facultades coercitivas de policía administrativa –incluso requerimientos, órdenes, sanciones o medidas cautelares– no demuestra, por sí misma, una afectación constitucionalmente inadmisible de su autonomía, pues su atribución recae sobre un ámbito material específico y no convierte a la SIC en superior jerárquico o funcional de tales autoridades. Asimismo, consideró que el balance efectuado por la mayoría no acreditó el carácter evidentemente desproporcionado de la medida exigido por el juicio intermedio, en especial porque atribuyó un peso insuficiente al beneficio constitucional de contar con una autoridad especializada y con una aplicación uniforme del régimen de libre competencia. En consecuencia, a su juicio, correspondía preservar el margen de configuración del legislador, sin perjuicio del control de los eventuales ejercicios de esas competencias que, en casos concretos, invadan o comprometan funciones constitucionales ajenas.
Por su parte, el magistrado Camargo Assis aclaró su voto. Aunque compartió la decisión de restringir la actuación oficiosa de la Superintendencia de Industria y Comercio frente a las ramas del poder público y los órganos constitucionalmente autónomos protegidos, consideró necesario precisar algunos aspectos relacionados con el alcance del condicionamiento adoptado por la Sala Plena. En particular, destacó que la intervención de una entidad de la Rama Ejecutiva sobre órganos como la organización electoral puede comprometer su autonomía y afectar el principio democrático, especialmente cuando el ejercicio de facultades de inspección, vigilancia o control pueda traducirse en formas de injerencia o coadministración sobre el cumplimiento de sus funciones constitucionales.
En concreto, el magistrado señaló que la exclusión de la actuación oficiosa de la SIC puede generar interrogantes sobre la protección especializada de la libre competencia cuando una posible infracción sea atribuible al propio órgano o a uno de sus servidores y aquel no solicite la intervención de la Superintendencia. Esto, porque las responsabilidades disciplinaria, fiscal o penal no necesariamente sustituyen la responsabilidad administrativa derivada de la vulneración del régimen de libre competencia. Por esta razón, consideró necesario precisar cómo se garantiza ese control especializado en tales eventos.
Asimismo, advirtió que debía explicarse con mayor claridad el alcance de la actuación de la Superintendencia de Industria y Comercio cuando el propio órgano solicita su intervención. A su juicio, era necesario determinar si esa solicitud simplemente habilita el ejercicio de las competencias ordinarias de inspección, vigilancia, control y sanción previstas en la ley o si configura una actuación especial de alcance más limitado, así como precisar qué decisiones puede adoptar efectivamente la Superintendencia y cómo se diferencia esa intervención de las funciones preventivas o de control atribuidas a otras autoridades.
Finalmente, consideró necesario delimitar la prohibición de adoptar medidas que interfieran actos, contratos, sistemas de información u operaciones de los que dependa, directa o indirectamente, el cumplimiento de funciones constitucionales. En su criterio, la referencia al cumplimiento “indirecto” podría resultar demasiado amplia si no se precisa el grado de conexión necesario. También estimó necesario aclarar qué efectos tendría una eventual reforma de la naturaleza o estructura de la Superintendencia de Industria y Comercio sobre el condicionamiento fijado por la Corte Constitucional.
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 15 de octubre de 2026 - (Diario Oficial No. 53.651 - 7 de octubre de 2026)
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