Expediente D-15.643

M.P.: Jorge Enrique Ibáñez Najar

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

-Sala Plena-

SENTENCIA C-293 DE 2024

Expediente: D-15.643

Demandantes: Enán Enrique Arrieta Burgos y otros

Asunto: Acción pública de inconstitucionalidad en contra de la norma enunciada en el numeral 5 del artículo 3 de la Ley 24 de 1992 y del literal c) del artículo 174 (parcial) de la Ley 201 de 1995

Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

Síntesis de la decisión

En esta sentencia se decidió una demanda de inconstitucionalidad en contra de las normas previstas en la expresión: "o hayan sido afectados por resolución de acusación o su equivalente, debidamente ejecutoriada", contenida en el literal c del artículo 174 de la Ley 201 de 1995 y en el numeral 5 del artículo 3 de la Ley 24 de 1992. En dichas normas se prevé una inhabilidad para acceder a desempeñar el cargo de Defensor del Pueblo y los empleos de la Defensoría del Pueblo, respectivamente. La inhabilidad se produce cuando la persona que aspira a desempeñar tales cargos ha sido afectada por resolución de acusación o su equivalente.

Frente a estas normas, los actores señalan que ellas son incompatibles con lo previsto en el artículo 40.7 de la Constitución Política de 1991, en la medida en que introducen una limitación desproporcionada al derecho político fundamental a acceder al desempeño de cargos públicos.

Para soportar su dicho, los actores sostienen que tales normas persiguen una finalidad importante e imperiosa en términos constitucionales, como es la de garantizar la idoneidad de los servidores que laboren en dicha entidad, pero que el medio empleado para ello no es necesario para lograr dicha finalidad. Con fundamento en este análisis, concluyen que dichas afectan de manera desproporcionada e intensa el derecho político fundamental a acceder al desempeño de cargos públicos. De otra parte, destacan que esta misma inhabilidad, en el contexto de otras entidades, ya ha sido analizada por la Corte, que la ha encontrado incompatible con dicho derecho y, por ello, ha declarado inexequibles las normas que la prevén, de manera que en esta materia existe ya un precedente, que es preciso atender en el presente caso.

El análisis de la Sala comenzó por tres cuestiones previas. En la primera cuestión se constató si las normas demandadas están vigentes o si, en caso de no estarlo, siguen produciendo efectos jurídicos. Al revisar este asunto, la Sala pudo establecer que la norma demandada de la Ley 201 de 1995 fue parcialmente derogada, en aquello que tiene que ver con la Procuraduría General de la Nación, pero que está vigente lo relativo a la Defensoría del Pueblo. En el mismo sentido, constató que la norma demandada de la Ley 24 de 1992 está vigente. En la segunda cuestión se estudió si se configuraba o no el fenómeno de la cosa juzgada constitucional material pues sobre esta inhabilidad ya se había pronunciado la Corporación. Luego de analizar sus sentencias anteriores, la Sala concluyó que no se configuraba dicho fenómeno y que, como lo sostienen los actores, existen precedentes relevantes para el presente caso. En la tercera cuestión, suscitada por algunos intervinientes que solicitaron ampliar el parámetro de juzgamiento para incluir en él la presunción de inocencia, la Sala resolvió no hacer tal ampliación, con fundamento en su jurisprudencia.

Superado lo anterior, la Sala procedió a plantear dos problemas jurídicos. El primer problema fue el de establecer si la norma prevista en el numeral 5 del artículo 3 de la Ley 24 de 1992, conforme a la cual no será Defensor del Pueblo quien haya sido objeto de resolución acusatoria, debidamente ejecutoriada, mientras se defina su situación jurídica, salvo si aquélla se profirió por delitos políticos o culposos, es compatible con el derecho político fundamental a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, previsto en el artículo 40.7 de la Carta. El segundo problema fue el de establecer si la norma prevista en la expresión: "o hayan sido afectados por resolución de acusación o su equivalente, debidamente ejecutoriada", contenida en el literal c) del artículo 174 de la Ley 201 de 1995, conforme a la cual las personas que estén en esa situación no podrán desempeñar cargos o empleos en la Defensoría del Pueblo, es compatible con el derecho político fundamental a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, previsto en el artículo 40.7 de la Carta.

Para resolver dichos problemas, en primer lugar, la Sala reiteró su jurisprudencia sobre la coexistencia de dos sistemas de enjuiciamiento penal y la equivalencia funcional que existe entre la formulación de acusación o resolución acusatoria, que es una figura propia del procedimiento penal previsto en la Ley 600 de 2000 y el acto complejo de la acusación, que es una figura del procedimiento penal previsto en la Ley 906 de 2004. En segundo lugar, la Sala analizó los datos del sistema penal sobre investigación y juzgamiento. En tercer lugar, la Sala dio cuenta de su jurisprudencia sobre el régimen de inhabilidades para el acceso al desempeño de funciones públicas. En cuarto lugar, la Sala se refirió a su jurisprudencia sobre el derecho fundamental a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos en el contexto de los derechos políticos y sus límites. En quinto lugar, la Sala estudió sus precedentes en esta materia y, en particular, los que se encuentran en las Sentencias C-176 de 2017 y C-427 de 2023.

Con fundamento en los anteriores elementos de juicio, la Sala procedió a resolver los dos problemas jurídicos planteados. Para este propósito, el análisis comenzó por destacar el sentido y alcance de la inhabilidad en ambas normas. Sobre esta base, se dejó en claro que se estaba ante una inhabilidad requisito. El análisis prosiguió, conforme a los precedentes existentes, por fijar la intensidad del test de proporcionalidad aplicable al caso, que fue la intermedia. Al aplicar el test, se constató que la finalidad perseguida por las normas demandadas es legítima, importante e imperiosa en términos constitucionales; que el medio empleado no es efectivamente conducente para alcanzar esta finalidad; y que al analizar los beneficios y las afectaciones que se siguen de usar dicho medio, en un análisis de proporcionalidad en sentido estricto, las segundas superan a los primeros. En vista de las anteriores circunstancias, la Sala concluyó que las normas demandadas introducen una limitación desproporcionada al derecho político fundamental a acceder al desempeño de cargos públicos y, en consecuencia, no son compatibles con la Constitución. Por ello, procedió a declarar su inexequibilidad.

Bogotá D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil veinticuatro (2024)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en particular de aquella que le confiere el artículo 241.4 de la Constitución Política, profiere la siguiente

SENTENCIA

dentro del proceso adelantado, en los términos de los artículos 40.6, 241.4 y 242 de la Constitución y del Decreto Ley 2067 de 1991, con ocasión de la demanda de inconstitucionalidad presentada por los ciudadanos Enán Enrique Arrieta Burgos y otros, en contra de la norma enunciada en el  numeral 5 del artículo 3 de la Ley 24 de 1992, "Por la cual se establecen la organización y funcionamiento de la Defensoría del Pueblo y se dictan otras disposiciones en desarrollo del artículo 283 de la Constitución Política de Colombia" y en el literal c) del artículo 174 (parcial) de la Ley 201 de 1995, "Por la cual se establece la estructura y organización de la Procuraduría General de la Nación, y se dictan otras disposiciones."

I. ANTECEDENTES

Trámite procesal

1. El 27 de noviembre de 2023 los ciudadanos Enán Enrique Arrieta Burgos, Andrés Felipe Duque Pedroza, Harold Darío Zuluaga Vanegas, María José Villar Quintero, Juliana Martínez Benjumea, Carlos Mario Restrepo Pineda, José Darío Zuluaga Calle, Andrés Felipe Roncancio Bedoya, Edwin Alberto Vélez Jaramillo y Mario Heimer Flórez Guzmán, presentaron demanda de inconstitucionalidad en contra de la norma enunciada en el numeral 5 del artículo 3 de la Ley 24 de 1992, "Por la cual se establecen la organización y funcionamiento de la Defensoría del Pueblo y se dictan otras disposiciones en desarrollo del artículo 283 de la Constitución Política de Colombia", y de la norma prevista en la expresión: "o hayan sido afectados por resolución de acusación o su equivalente, debidamente ejecutoriada;", contenida en el literal c) del artículo 174 de la Ley 201 de 1995, "Por la cual se establece la estructura y organización de la Procuraduría General de la Nación, y se dictan otras disposiciones."
2. Por medio del Auto del 15 de enero de 2024, se admitió la demanda. En esta providencia se ordenó: hacer las correspondientes comunicaciones al Presidente de la República, al Ministro del Interior, al Ministro de Hacienda y Crédito Público, al Ministro de Justicia y del Derecho y a los Presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes; fijar en lista el asunto, para que cualquier ciudadano pudiera participar en la defensa o impugnación de las normas demandadas; dar traslado de la demanda a la Procuradora General de la Nación para que rinda el concepto a su cargo. En esta providencia también se invitó a presentar concepto técnico especializado a la Defensoría del Pueblo, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, al Colegio Colombiano de Abogados Administrativistas y a las Universidades de Antioquia, de Los Andes, Externado de Colombia, Javeriana, Libre, Nacional de Colombia, del Norte, de Nariño, Pontificia Bolivariana, del Rosario y Sergio Arboleda.

Las normas demandadas

3. Los textos que enuncian las normas demandadas, que se resaltan en negrillas y subrayas, son los siguientes:

"Ley 24 de 1992

(diciembre 15)[1]

Por la cual se establecen la organización y funcionamiento de la Defensoría del Pueblo y se dictan otras disposiciones en desarrollo del artículo 283 de la Constitución Política

El Congreso de Colombia,

DECRETA

[...]

Artículo 3. El Defensor del Pueblo deberá reunir las mismas calidades exigidas para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional o del Consejo de Estado.[2] Tomará posesión del cargo ante el Presidente de la República o ante quien haga sus veces en la fecha de iniciación del período.

No podrá ser Defensor del Pueblo:

1. Quien haya sido condenado por sentencia judicial ejecutoriada a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos.

2. Quien en proceso disciplinario haya sido sancionado por autoridad competente en decisión ejecutoriada con destitución o suspensión del cargo.

3. Quien haya sido excluido por medio de decisión ejecutoriada del ejercicio de una profesión.

4. Quien se halle en interdicción judicial.

5. Quien haya sido objeto de resolución acusatoria, debidamente ejecutoriada, mientras se defina su situación jurídica, salvo si aquélla se profirió por delitos políticos o culposos.

6. Quien sea pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad, primero de afinidad o primero civil o tenga vínculos por matrimonio o unión permanente con los Representantes a la Cámara que intervienen en su elección, con el Procurador General de la Nación y con el Presidente de la República o quien haga sus veces que intervenga en su postulación.

PARÁGRAFO. En todo caso, el régimen de inhabilidades establecido por la ley para el Procurador General de la Nación será aplicable al Defensor del Pueblo."

"Ley 201 de 1995

(julio 28)[3]

Por la cual se establece la estructura y organización de la Procuraduría General de la Nación y se dictan otras disposiciones

El Congreso de Colombia,

DECRETA

[...]

ARTÍCULO 174. INHABILIDADES. Además de las inhabilidades señaladas para desempeñar el cargo de Agente del Ministerio Público, no podrán desempeñar cargos o empleos en la Procuraduría General de la Nación y en la Defensoría del Pueblo:

a) Quienes se hallen en interdicción judicial;

b) Quienes padezcan alguna afección física o mental debidamente comprobada, que comprometa la capacidad necesaria para el desempeño del cargo;

c) Quienes se encuentren bajo medida de aseguramiento que implique la privación provisional de la libertad, o hayan sido afectados por resolución de acusación o su equivalente, debidamente ejecutoriada;

d) Quienes hayan sido excluidos de la profesión o suspendidos en su ejercicio;

e) Quienes por falta disciplinaria hayan sido destituidos, o suspendidos por tercera vez de un cargo público, dentro de los cinco años anteriores;

f) Quienes hayan sido condenados por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos;

g) El servidor público que haya sido condenado por delitos contra el patrimonio del Estado o por enriquecimiento ilícito;  

h) Quienes a la presente Ley hayan sido retirados del servicio por haber obtenido calificaciones deficientes por decisión en firme. Esta inhabilidad durará cuatro años;

i) Las demás que señale la ley."

La demanda

4.  En la demanda se solicita a esta Corporación que declare la inexequibilidad de las normas demandadas, por considerar que ellas son incompatibles con lo previsto en el artículo 40 de la Constitución, con fundamento en los siguientes argumentos.
5. En primer lugar, se sostiene que si bien las normas demandadas "persiguen una finalidad constitucional importante relacionada con garantizar la idoneidad de quien pretende desempeñar cargos en la Defensoría del Pueblo, no constituyen medios adecuados ni necesarios para alcanzar dicho propósito, no solo porque existen otros medios menos lesivos para determinar la idoneidad [de tales personas], [...] sino, además, porque las inhabilidades de que tratan las normas acusadas comportan una afectación intensa y desproporcionada sobre el derecho al acceso a los cargos públicos."
6. En segundo lugar, se destaca que el referido análisis ya se ha hecho respecto de otro tipo de funcionarios. Así, se muestra que en la Sentencia C-556 de 1994 se declaró la inexequibilidad de la norma que preveía, por el mismo motivo, una inhabilidad en el contexto de la Fiscalía General de la Nación; que en la Sentencia C-176 de 2017 se hizo lo propio en el contexto de los jueces de paz; y que en la Sentencia C-427 de 2023 se procedió del mismo modo en el contexto de la Procuraduría General de la Nación. De suerte que, sobre esta materia, existe un precedente constitucional reiterado, que debe ser seguido en este caso. Además, se pone de presente que sobre las normas demandadas no ha habido un pronunciamiento de esta Corporación, por lo cual respecto de ellas no se configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
7. En tercer lugar, se dedica un acápite de la demanda a demostrar que las normas demandadas están vigentes y producen efectos jurídicos. Para ello, se arguye que tales normas no han sido derogadas expresamente; que la derogatoria de la Ley 201 de 1995 por el artículo 262 del Decreto 262 de 2000 fue parcial, ya que no afectó lo relativo a la Defensoría del Pueblo, como lo pone de presente el Departamento Administrativo de la Función Pública en el concepto 098161 de 2020; y que la denominada resolución acusatoria (Ley 600 de 2000) tiene en el contexto de la Ley 906 de 2004 un equivalente funcional, dado que aquella era el acto complejo de formulación de la acusación, lo cual en el nuevo contexto tiene como correlato "tres actos procesales, resolución acusatoria, resolución de acusación y formulación de acusación, [que] persiguen la misma finalidad procesal." Esta equivalencia, por otra parte, fue reconocida en la Sentencias C-176 de 2017 y C-427 de 2023.
8. En cuarto lugar, decantado así el asunto, se procede a plantear el cargo único, relativo a que las normas demandadas son incompatibles con lo previsto en el artículo 40 de la Constitución. Para este propósito, la demandada comienza por establecer el parámetro de juzgamiento, a partir del sentido y alcance de dicha norma, fijado en las Sentencias C-408 de 2001, C-100 de 2004, C-101 de 2018 y C-093 de 2020. Se prosigue por destacar que las normas demandadas introducen una limitación desproporcionada al derecho político fundamental a acceder a cargos públicos y, para constatarlo, se propone un escrutinio estricto, dado que se estima que la afectación a tal derecho es intensa.
9. Al aplicar el test de proporcionalidad, en una primera etapa, la demanda analiza el fin perseguido por las normas demandadas. Para este propósito, con fundamento en las Sentencias C-588 de 1994 y C-176 de 2017, se precisa que la finalidad de las inhabilidades para ejercer cargos públicos es "lograr la moralización, idoneidad, probidad, imparcialidad y eficacia de quienes van a ingresar o ya están desempeñando empleos públicos." Identificada así la finalidad perseguida, se considera que ella es imperiosa en términos constitucionales y que, por tanto, se supera esta primera etapa del análisis.
10. En una segunda etapa, la demanda analiza la relación instrumental entre las normas demandadas y dicha finalidad, en los siguientes términos:

"[e]n principio, podría pensarse que establecer inhabilidades como consecuencia de una resolución acusatoria, de una resolución de acusación o de su equivalente para garantizar la probidad de la administración de justicia es una medida adecuada. No obstante, tanto la resolución de acusación, como el acto complejo de la formulación de acusación, cumplen con el propósito de llamar a juicio a una persona investigada. Al no existir certeza sobre la realización del delito, nada dice de la probidad del funcionario el llamado a juicio que hace el ente acusador respecto al sujeto procesado que pretende desempeñar cargos en la Defensoría del Pueblo. Por lo tanto, la medida no es adecuada para alcanzar la finalidad propuesta, en tanto que nada garantiza que una persona afectada con una acusación carezca de probidad."

11. En una tercera etapa, la demanda analiza la idoneidad del medio empleado. De entrada considera que dicho medio no es estrictamente necesario, para lo cual argumenta:

"Para alcanzar la finalidad perseguida por el legislador, podría señalarse con mayor detalle las conductas punibles con las cuales las inhabilidades en mención habrían de operar. En la actualidad, la sola resolución o formulación de acusación, independientemente del tipo de delito objeto de dicha acusación, excepto por delitos políticos o culposos, genera inhabilidades para la persona que pretenda ser (sic.) ocupar un cargo en la Defensoría del Pueblo o ser Defensor del Pueblo. Sin embargo, según la ley penal colombiana, no todo delito conlleva como accesoria o principal la pena de inhabilitación para ejercer cargos públicos. Como pena principal, es excepcional, y como pena accesoria, el artículo 52 del Código Penal ordena que en los casos en los que ha de imponerse la pena de inhabilitación para cargos políticos, se hará "cuando tenga relación directa con la realización de la conducta punible", lo que no ocurre en relación con todos los delitos. // En igual sentido, para la aplicación de las inhabilidades objeto de debate, sería conveniente que la ley contemplase el análisis de los antecedentes penales, disciplinarios, fiscales, etcétera. En la actualidad, las inhabilidades, y, por ende, las limitaciones al derecho fundamental consagrado en el artículo 40 de la Constitución, operan sin tener en cuenta tales antecedentes, que son los que, precisamente, certificarían, en caso de una sentencia condenatoria por determinados delitos en contra de la administración pública, la probidad de la persona que aspira a ser funcionario de la Defensoría del Pueblo. De hecho, es posible afirmar que el artículo 3 de la Ley 24 de 1992 y el artículo 174 de la Ley 201 de 1995 determinan suficientes causales de inhabilidad que garantizan el objetivo de alcanzar y mantener la moralidad pública en las actuaciones de los agentes de la Defensoría. // Así mismo los artículos 157 y 158 de la Ley 201 de 1995 indican que los servidores públicos de la Defensoría son objeto de calificaciones periódicas. Tales calificaciones tienen como finalidad determinar el rendimiento, calidad del trabajo y el comportamiento laboral de los servidores, de modo que la evaluación debe tenerse en cuenta para: (a) constituir factor de puntaje en los concursos de ascenso; (b) escalafonar en la carrera; (c) conceder estímulos a empleados; (d) formular programas de capacitación y ? (sic) determinar la permanencia o el retiro del servicio. En consecuencia, es claro que, actualmente, además de las inhabilidades consagradas en el artículo 3 de la Ley 24 de 1992 y en el artículo 174 de la Ley 201 de 1995, existen medidas menos lesivas que tienen por objeto asegurar la idoneidad y probidad del servidor público, de las cuales depende la pertenencia (sic.) del mismo en el cargo."

12. En una cuarta etapa, la demanda analiza la proporcionalidad en sentido estricto, a partir de los criterios de peso abstracto, grado de intervención y grado de certidumbre. En cuanto al peso abstracto, se sostiene que el derecho político fundamental de acceder a cargos públicos tiene un mayor peso que el principio de moralidad administrativa. En cuanto al grado de intervención, se afirma que de declararse la inexequibilidad de las normas demandadas, la afectación al principio de moralidad administrativa es mínima, pues hay otros medios que son idóneos para garantizar la idoneidad y probidad de las personas que aspiran a desempeñar cargos en la defensoría; mientras que sí habría una afectación importante a la garantía de participación en los cargos del Estado, al cercenar el acceso a ellos con la inhabilidad establecida. Y en cuanto al grado de certidumbre, se destaca que la afectación del derecho fundamental es cierta mientras que la afectación al principio de moralidad administrativa es apenas conjetural.
13. En ese sentido, la demanda concluye que las medidas establecidas en las normas impugnadas no son adecuadas, en la medida en que la situación generadora de la inhabilidad nada dice sobre la probidad de la persona; no son necesarias, al existir medidas menos lesivas; y, finalmente, no son proporcionales, al no responder a los criterios de razonabilidad.

Las intervenciones y los conceptos técnicos especializados

14. La Universidad Pontificia Bolivariana, a través del director de la Facultad de Derecho, el ciudadano Hernán Vélez Vélez, declinó la invitación a presentar concepto técnico sobre el asunto, en la medida en que la acción pública de inconstitucionalidad fue promovida por profesores y estudiantes de la Clínica Jurídica de tal universidad, por lo cual podría configurarse un conflicto de intereses, conforme a lo establecido en artículo 13 del Decreto 2067 de 1991.
15. La Fundación Jurídica Proyecto Inocencia, a través de su representante legal, la ciudadana Natalia Alexandra Insuasty Daza, intervino para solicitar que se declare la inexequibilidad de las normas acusadas. A su juicio, además de lo dicho por la demanda, tales normas son incompatibles con el principio de presunción de inocencia. Por esta línea, advierte que la restricción al acceso a cargos públicos debe operar, como se dejó en claro en la Sentencia C-558 de 1994, cuando se define la responsabilidad penal de la persona. De otra parte, considera que la inhabilidad en el asunto sub examine no sólo debe analizarse como un requisito, como se hace en la Sentencia C-176 de 2017, sino que también debe considerarse como un fenómeno sobreviniente, que ocurre cuando la persona ya ocupa el cargo, evento en el cual estima que se trata de una sanción, que sería incompatible con la presunción de inocencia. Señala que sería importante solicitar a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo un informe detallado del número de servidores que, estando en ejercicio, quedaron inmersos en la inhabilidad sobreviniente. Por último, advierte que la norma prevista en el literal c) del artículo 174 de la Ley 201 de 1995, demandada en este proceso, reproduce la norma enunciada en el "[n]umeral 4 del artículo 85 del Decreto Ley 262 de 2000", la cual fue declarada inexequible en la Sentencia C-427 de 2023.
16. La Universidad de los Andes, a través de su Consultorio Jurídico, solicita que se declare la inexequibilidad de las normas demandadas, pues considera que los argumentos expuestos en las Sentencias C-176 de 2017 y C-427 de 2023 son extrapolables a la situación que se analiza en el presente caso. Si bien no se está ante el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, pues en tales sentencias se analizó las inhabilidades para otros cargos, en todo caso se trata de precedentes relevantes para decidir este asunto. De otra parte, se destaca que las normas demandadas están vigentes, por lo cual procede un pronunciamiento de fondo sobre su constitucionalidad.
17. El Instituto Colombiano de Derecho Procesal propone algunos elementos a considerar en el análisis de constitucionalidad del presente asunto, sin referirse a la exequibilidad o no de las normas demandadas. Señala que debe tenerse en cuenta la garantía de presunción de inocencia, contemplada en el artículo 8.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos y el artículo 29 de la Constitución Política, la cual debe respetarse no solamente al interior del proceso penal, sino que también debe ser garantizada por parte de todo "el engranaje jurídico y estatal e incluso por la sociedad."[4] Por otro lado, se refiere a la existencia de dos tipos de inhabilidades: unas relacionadas con la potestad sancionatoria del Estado y otras orientadas a la protección del interés general y la efectividad de los principios constitucionales. En esa medida, el legislador, dentro de su libertad de configuración legislativa y teniendo solamente como límite la Constitución Política, puede introducir inhabilidades que no tengan como objetivo garantizar la probidad de una persona, sino que busquen prevenir los eventos en que, ante una sentencia condenatoria, quien haya sido designado deba cesar sus funciones y con ello trastocar el funcionamiento de la entidad a su cargo.
18. La Defensoría del Pueblo, a través de su Delegada de Asuntos Constitucionales y Legales, solicita que se declare la exequibilidad de las normas acusadas. Esto, en tanto considera que la medida establecida es razonable, ya que, por un lado, se trata de un derecho que debe armonizarse con otros derechos, principios y valores constitucionales y, por otro lado, la limitación para el acceso al cargo público de Defensor del Pueblo responde a un acto formal, cuyo carácter es temporal. A esto agrega que la limitación prevista en las normas demandadas persigue un fin legítimo y es coherente con la dignidad del cargo a ocupar.
19. Para llegar a esta conclusión, el concepto distingue inicialmente las dos áreas de protección del derecho establecido en el artículo 40 de la Constitución Política, señalando que por una parte está el acceso y por otra el ejercicio y permanencia en el cargo. Frente al primero, indica que se trata de un derecho que tienen las personas que no ocupan el cargo, lo cual no significa que cualquiera, sin importar sus cualidades, pueda ser elegido para ocupar la posición, sino que es una garantía que se establece solamente para quienes cumplan con determinados requisitos. En esa medida, no se trata de un derecho ilimitado.
20.  Bajo este entendido, encuentra razonable que la limitación al acceso al cargo se establezca a través de un acto formal, como lo es la resolución de acusación o los actos formales equivalentes, pues éstos se sustentan en la existencia de elementos probatorios indicativos de la responsabilidad penal. Además, debe señalarse que no se trata de una inhabilidad absoluta, sino de carácter temporal, cuya duración se sujeta al momento en que se resuelva el proceso. De esta manera, la medida adoptada persigue un fin legítimo, que es la garantía a los principios ligados a la función pública, como lo es el ejercicio autónomo de las funciones, sin estar sujeto a presiones por parte de otros órganos.
21. De manera particular, resalta el carácter del cargo del Defensor del Pueblo, cuya magistratura es de orden moral y en ello recae su legitimidad, pues es una figura en donde el prestigio del titular, su independencia, talante moral y reconocimiento social son esenciales para el ejercicio de su autoridad.
22. Por último, alude a la Sentencia C-558 de 1994, para destacar que las inhabilidades se establecen con el propósito de garantizar la transparencia, imparcialidad y ética de la gestión pública, evitar los conflictos de intereses, abusos del poder y promover la moralidad pública y la confianza en las instituciones. En ese sentido, al tratarse de los cargos más altos en el Estado, es razonable que la exigencia de idoneidad sea mayor.

El concepto de la Procuradora General de la Nación

23. De entrada, la Procuradora General de la Nación pone de presente que "la demanda de la referencia está llamada a prosperar en respeto del precedente constitucional y, por ello, solicitará que se declare la inexequibilidad de las normas demandadas con base en los argumentos que se desarrollan en la segunda parte de este concepto."
24. En la primera parte del concepto, que se denomina aclaración previa, se sostiene que la inhabilidad prevista en las normas demandadas no es incompatible con la Constitución, pues a juicio de la Procuradora ellas superan el juicio de razonabilidad.
25. Se trata de una medida que persigue una finalidad constitucional, ya que, según lo previsto en el artículo 209 de la Constitución, se debe optimizar la moralidad administrativa, para lo cual resulta legítimo exigir estándares superiores a los funcionarios que tienen a cargo la vigilancia de los demás servidores públicos, como se señaló en la Sentencia C-558 de 1994. Del mismo modo, se trata de una medida conducente, puesto que la resolución de acusación supone un análisis probatorio del que se deriva la existencia de "varios indicios graves que comprometen la responsabilidad." Se considera que la medida no es desproporcionada, ya que se trata de una limitación temporal que busca salvaguardar el interés general y lograr los fines del Estado. Para ilustrar esta afirmación, se alude a la Sentencia C-176 de 2017, en la cual se consideró que establecer requisitos y condiciones para el acceso a cargos públicos satisface los parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, ya que busca asegurar los principios que orientan la función pública. En este punto también se refiere a la Resolución 289 de 2022 de la Procuraduría General de la Nación, en la cual se considera que la inhabilidad constituía un medio legítimo para preservar la prestación del servicio a través de la idoneidad y calidad de los funcionarios públicos.
26. En la segunda parte del concepto, en sujeción al precedente constitucional y al principio de cosa juzgada, para lo cual se alude a las Sentencias C-176 de 2017 y C-427 de 2023, se solicita declarar la inexequibilidad de las normas demandadas, pues en tales sentencias y, en particular, en la última, se concluyó que este tipo de inhabilidades no supera el test de proporcionalidad y acaba por afectar de manera irrazonable el derecho fundamental a acceder a cargos públicos.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

27. Conforme a lo previsto en el artículo 241.4 de la Constitución, esta Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad de las normas demandadas en este proceso, pues ambas están contenidas en leyes de la República.

Cuestiones previas

28. Antes de analizar el fondo del asunto, la Sala considera necesario ocuparse de tres cuestiones previas, a saber: determinar si las normas demandadas están vigentes o si fueron derogadas y, en este último evento, establecer si ellas siguen o no produciendo efectos jurídicos; verificar si en el asunto sub examine se configura o no el fenómeno de la cosa juzgada constitucional; y definir si el análisis debe centrarse en el cargo planteado en la demanda o puede ampliarse, para considerar otros cargos, como lo propone un interviniente.

La vigencia de las normas demandadas

29. La cuestión de la vigencia de las normas demandadas es relevante en este proceso. Así lo reconocen los propios actores, al sostener en su demanda que dichas normas no han sido derogadas de manera expresa y que una de ellas era la única "disposición normativa de rango legal que desarrolla el régimen de inhabilidades e incompatibilidades para ocupar el cargo de Defensor del Pueblo."
30. En cuanto a la Ley 24 de 1992 se tiene que ella no ha sido derogada de manera expresa y que las modificaciones que se le han introducido a su contenido se han referido a la nomenclatura de los empleos y a la estructura orgánica de la Defensoría del Pueblo, sin que se haya llegado a modificar o alterar lo previsto sobre el régimen de inhabilidades e incompatibilidades aplicable al cargo del Defensor del Pueblo. De otra parte, debe la Sala destacar que ninguno de los intervinientes en este proceso sostiene que esta norma esté derogada y que, de hecho, el Consejo de Estado, al estudiar una demanda en contra de la última elección a través de la cual se proveyó este cargo, se refiere a la Ley 24 de 1992 en el sentido de señalar que complementa lo dispuesto por la Constitución Política en lo referente a la regulación de la designación del Defensor del Pueblo.[5]
31. En cuanto al literal c del artículo 174 de la Ley 201 de 1995, la Sala debe destacar, de una parte, que la disposición contemplada en él referente a la Defensoría del Pueblo no ha sido derogada de manera expresa y, de otra, que según lo previsto en el artículo 262 del Decreto Ley 262 de 2000, la derogatoria de la Ley 201 de 1995 se hizo salvo en lo relativo a "los artículos 171, 172, 192, 193, 194, 196, 197 y 198 y las disposiciones de dicha ley relacionadas con la Defensoría del Pueblo.". En efecto, el Decreto Ley 262 de 2000 modificó la estructura y organización de la Procuraduría General de la Nación y dictó normas sobre el funcionamiento de la entidad, para lo cual fue necesario derogar las disposiciones que fueran contrarias a la nueva regulación. Por ello, el articulo final de dicho decreto, el artículo 262, estableció expresamente que se derogaban todas las normas que le fueran contrarias, especialmente la Ley 201 de 1995, con las salvedades antes mencionadas, las cuales incluyen todo lo relacionado con la Defensoría del Pueblo.
32. En ese sentido, debe entenderse que la derogatoria efectuada por el artículo 262 del Decreto Ley 262 de 2000 sobre la Ley 201 de 1995 solo operó frente a las disposiciones que se referían a la Procuraduría General de la Nación, más no sobre las disposiciones relacionadas con la Defensoría del Pueblo, las cuales mantienen su vigencia y eficacia. De hecho, a partir de estas circunstancias, el Departamento Administrativo de la Función Pública, en el Concepto 098161 de 2020, al que se alude en la demanda, sostiene de manera expresa que: "las disposiciones legales vigentes aplicables a los servidores públicos de la Defensoría del Pueblo se encuentran en la Ley 201 de 1995.", reconociendo de esta manera la vigencia de la norma en lo relacionado con la Defensoría del Pueblo y denotando de esta manera que sus disposiciones siguen produciendo efectos jurídicos.  
33. Por lo anterior se concluye que las dos normas demandadas se encuentran vigentes al no haber sido derogadas sus disposiciones y por lo tanto gozan de eficacia jurídica.

La no configuración del fenómeno de la cosa juzgada constitucional

34. Si bien la Sala se ha pronunciado sobre la compatibilidad entre la Constitución y otras normas legales, que regulan asuntos análogos al que ahora se examina, de ello no se sigue que se configure el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. Los pronunciamientos anteriores se han hecho respecto de normas legales diferentes, cuyos destinatarios son disímiles a los de las normas sub judice. En efecto, en la Sentencia C-427 de 2023, que es citada por los actores y por varios intervinientes, se analizó si la norma prevista en el numeral cuarto del artículo 85 del Decreto 262 de 2000, que preveía una inhabilidad, en términos análogos a los usados por las normas ahora demandadas, para desempeñar cargos en la Procuraduría General de la Nación, era compatible con la Constitución. Como puede verse, se trata de leyes distintas y, lo que es más importante, de sujetos diferentes: sujetos que aspiran a desempeñar cargos en la Procuraduría General de la Nación, en el caso ya juzgado, y sujetos que aspiran a desempeñar cargos en la Defensoría del Pueblo, en el caso que ahora se juzga.
35. En la Sentencia C-427 de 2023, luego de dar cuenta del fenómeno de la cosa juzgada constitucional,[6] la Sala destacó su finalidad y los eventos en los que se configura. Sobre esta base, la sentencia analizó si se había configurado o no el fenómeno de la cosa juzgada material a partir de las Sentencias C-558 de 1994 y C-176 de 2017. Este análisis concluyó que no se había configurado dicho fenómeno. Por su relevancia para el presente caso, en el cual surge la misma inquietud, es oportuno dar cuenta más detenidamente del referido análisis, como se hace enseguida.   
36. En la Sentencia C-558 de 1994 se estudió la constitucionalidad de la norma prevista en el literal c del artículo 136 del Decreto 2699 de 1991,[7] conforme a la cual estaban inhabilitados para desempeñar cargos en la Fiscalía General de la Nación quienes se encontraran detenidos preventivamente por un delito doloso, o quienes hubieran sido afectados por una resolución de acusación o su equivalente en el proceso penal. En tal sentencia se concluyó que dicha norma no era incompatible con el principio de presunción de inocencia, por lo que se declaró su exequibilidad. En el análisis que sobre el fenómeno de la cosa juzgada se hizo en la Sentencia C-427 de 2023 se puso de presente: (i) que el cargo estudiado era diferente: en el primer caso era un cargo relativo al principio de presunción de inocencia, mientras que en el segundo era un cargo relacionado con el derecho a acceder al desempeño de cargos públicos; (ii) que los destinatarios de las normas en el primer caso eran las personas relacionadas con los cargos de la fiscalía y en el segundo las relacionadas con cargos en la procuraduría; y (iii) que el contexto normativo era diferente, pues el Decreto 2699 de 1991 ya había sido derogado.
37. En la Sentencia C-176 de 2017 se estudió la constitucionalidad de la norma prevista en el literal e del artículo 15 de la Ley 497 de 1999,[8] conforme a la cual las personas en contra de las cuales se hubiere proferido una resolución acusatoria por cualquier delito que atente contra la administración pública o la administración de justicia, no podían postularse y ser elegidos como jueces de paz. En tal sentencia se concluyó que dicha norma era incompatible con la Constitución y, por tanto, se declaró su inexequibilidad. Con el argumento de que se trataba de cargos en instituciones diferentes, en la Sentencia C-427 de 2023 se concluyó que no se configuraba el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. Se sostuvo además, que el contexto normativo era diferente, pues las normas juzgadas en el primer caso hacían parte de una ley, mientras que las que se juzgaron en el segundo caso formaban parte de un Decreto Ley, dictado por el gobierno en ejercicio de las facultades conferidas por la ley.
38. El análisis de la Sentencia C-427 de 2023 sobre el fenómeno de la cosa juzgada constitucional concluyó que: "En síntesis, la Sala considera que no existe cosa juzgada material en relación con lo resuelto en las sentencias C-558 de 1994 y C-176 de 2017 por que resolvieron cargos diferentes y debido a que se tratan de inhabilidades aplicables a destinatarios distintos y a entidades estatales de diferente naturaleza constitucional."[9]
39. Las mismas razones son ahora aplicables para concluir que no opera el fenómeno de la cosa juzgada frente a lo resuelto en la sentencia C-427 de 2023, en la medida en que se refieren a disposiciones normativas diferentes, orientadas a establecer inhabilidades a distintos sujetos, y referirse a otras entidades.
40. En efecto, el análisis realizado en la decisión C-427 de 2023 versó sobre el numeral 4 del artículo 85 del Decreto Ley 262 de 2000, cuyo contenido es similar al establecido en el literal c del artículo 174 de la Ley 201 de 1995, que originalmente también cobijaba a quienes aspiraban a desempeñarse en la Procuraduría General de la Nación. Sin embargo, como se señaló en el acápite precedente relacionado con la vigencia de las normas, el Decreto Ley 262 de 2000 derogó la Ley 201 de 1995 en las disposiciones referentes a la Procuraduría General de la Nación y mantuvo lo relativo a la Defensoría del Pueblo. Así, queda claro que el numeral 4 del artículo 85 del Decreto Ley 262 y el literal c del artículo 174 de la Ley 201 de 1995 regulan situaciones diferentes al establecer inhabilidades para el desempeño en distintas entidades y por lo tanto destinarse a distintos sujetos, impidiendo de esta forma que pueda considerarse una identidad en el objeto y por lo tanto no configurando la cosa juzgada.
41. En conclusión, como se puso de presente al iniciar el análisis de esta cuestión previa, la Sala considera que no se configura el fenómeno de la cosa juzgada material respecto de las normas demandadas, pues en las Sentencias C-558 de 1994, C-176 de 2017 y C-427 de 2023, se analizó la constitucionalidad de normas relacionadas con el acceso a cargos diferentes al de Defensor del Pueblo o a los de servidores de la Defensoría del Pueblo. Con todo, en vista de que el parámetro de juzgamiento usado en tales sentencias es el mismo que ahora se propone en la acusación, y dado que se trata de circunstancias análogas a la que ahora se analiza, la Sala debe destacar que en dichas providencias y, en particular, en la más reciente de ellas, hay un precedente relevante para el asunto sub judice.

La no ampliación del análisis a cargos diferentes a los desarrollados por la demanda

42. En el presente proceso, como se ha dejado en claro, la acusación se desarrolla a partir de considerar que las normas demandadas son incompatibles con lo previsto en el artículo 40 de la Constitución y, en particular, con el derecho político fundamental de acceder a cargos públicos. Sin embargo, en el trámite del proceso se llegó a proponer, en algunas intervenciones, analizar el asunto a partir de otro elemento de juicio. En efecto, se señaló que era importante juzgar la constitucionalidad de las normas demandadas a partir del principio de presunción de inocencia.
43. Ante tales circunstancias, la Sala debe destacar que no ampliará su análisis a cargos diferentes a los desarrollados por la demanda. En primer lugar, la estructura de la demanda y, en particular, su argumentación no se diseñó considerando el principio de presunción de inocencia, de modo que incluir este elemento en el análisis desborda de manera manifiesta la acusación. Esto, desde luego, implica que los demás intervinientes y la Procuradora General de la Nación no tuvieron la oportunidad de pronunciarse sobre el argumento sobreviniente, siendo ésta una de las razones que explica el que la Corte limite el control a los cargos planteados en la demanda, ya que es ésta la que concreta el objeto de debate constitucional y extenderlo implicaría la restricción a la intervención ciudadana.[10]
44. Ello no significa que la Corte no pueda ejercer el control constitucional sobre disposiciones demandadas considerando normas constitucionales no invocadas en la demanda, pues esto contravendría el deber de salvaguardar la integridad de la norma superior y la interpretación sistemática que de ella debe hacerse, conforme con las competencias otorgadas en los artículos 241.4 de la Constitución y 22 del Decreto 2067 de 1991.[11]
45. Sin embargo, en aras de preservar la legitimidad de las decisiones de la Corte, se han establecido ciertas condiciones bajo las cuales se permite ampliar el parámetro de control a normas constitucionales que prima facie no se consideran vulneradas. Dichos requisitos o criterios propenden por la garantía de la deliberación ciudadana e impiden que se llegue a un pronunciamiento sobre la exequibilidad o no de una norma sin haber mediado un debate público. En esa medida, deben constatarse las siguientes condiciones para que sea posible extender el control de las disposiciones acusadas bajo normas constitucionales distintas a las señaladas por el actor: (i) existencia de una demanda de inconstitucionalidad con aptitud para provocar un pronunciamiento de fondo, (ii) el control debe versar sobre una norma efectivamente demandada, o susceptible de controlarse vía integración de la unidad normativa, (iii) la disposición sujeta a control admite una revisión de constitucionalidad por razones normativas diferentes a las señaladas en la demanda, (iv) cuando el control se hace por vicios sujetos a caducidad, se exige que la demanda se presente antes de que expire el término, (v) la competencia de la Corte para efectuar el control debe ser clara, y por último (vi) se debe advertir un vicio evidente de inconstitucionalidad para ampliar el estudio a cargos no formulados; generalmente señalado por alguno de los intervinientes o en el concepto del Procurador General.[12]
46. En segundo lugar, tampoco se ampliará el estudio a cargos diferentes a los señalados en la demanda, ya que no se constata que se presente alguna de las circunstancias anteriormente mencionadas. Si bien algunos de los intervinientes solicitaron efectuar el análisis desde el principio de presunción de inocencia por estimarlo vulnerado, no resulta evidente que la norma acusada contrarie tal principio. Lo anterior en la medida en que en este caso no se está ante una inhabilidad que surja de una sanción, valga decir, de una pena accesoria impuesta en el marco de un proceso penal, sino de una inhabilidad preventiva, que no se funda en la imposición de una pena, conforme pasa a explicarse.
47. En la Sentencia C-003 de 2017, al estudiar el principio de presunción de inocencia y dar cuenta de su definición, características, contenido, alcance y aplicación en la jurisprudencia, esta Corte precisó que se trata de un derecho en virtud del cual la persona deberá ser tratada como inocente mientras no se demuestre lo contrario en el marco de un proceso judicial adelantado con todas las garantías. Del mismo modo, reiteró que la presunción de inocencia se ha entendido como uno de los principios integradores del derecho al debido proceso, establecido en el artículo 29 de la Constitución Política y reconocido en distintos instrumentos internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia, que en virtud del artículo 93 de la Constitución hacen parte del bloque de constitucionalidad.
48. Su carácter fundamental implica que deberá ser aplicado en los procesos de naturaleza sancionatoria, sean estos penales, disciplinarios o incluso aquellos que se surtan por fuera de estos contextos y tenga la finalidad de verificar la ocurrencia de una conducta que merezca ser sancionada. En esa medida, su aplicación exige que se concreten tres garantías: (i) la primera implica que nadie podrá considerarse culpable a menos que se haya demostrado la acusación formulada. Esto supone la existencia de un proceso orientado a corroborar la culpabilidad del sujeto, para lo cual se aplicará el principio de responsabilidad de acto. (ii) La segunda garantía se refiere a que la carga de la prueba recae en la acusación, la cual está a cargo del Estado, por lo cual no es necesario que la persona a quien se le atribuya la responsabilidad emprenda acciones orientadas a demostrar su inocencia y cualquier duda se resolverá a su favor. (iii) Finalmente, el trato deberá ser acorde con este principio, lo que implica ser considerado como inocente mientras no exista una condena.  
49. La anterior caracterización del principio de presunción de inocencia permite identificar la no procedencia que éste tendría en cuestiones relacionadas con el régimen de inhabilidades de tipo preventivo, conforme con la manera en que éstas se han comprendido. En efecto, de manera sumaria y sin pretender abordar aquí lo concerniente al régimen de inhabilidades, lo cual será objeto de análisis para la resolución de los problemas jurídicos planteados en esta oportunidad, las inhabilidades se han entendido como aquellas circunstancias creadas por la Constitución o la ley que impiden que una persona sea elegida, o designada para un cargo público  o que continúe en él, con el objetivo de lograr la moralización, idoneidad, probidad, imparcialidad y eficacia de quienes van a ingresar o ya están desempeñando empleos públicos.
50. A partir de dicha definición es posible identificar los contrastes que surgen con las finalidades y características atribuidas al principio de presunción de inocencia y que permiten concluir que la aplicación de cada una de las figuras tiene lugar en contextos separados, impidiendo extender el principio de presunción de inocencia a las inhabilidades requisito.  
51. En primer lugar, las inhabilidades atañen a circunstancias fácticas que no están sujetas a disputa judicial, sino que la sola existencia de ellas ha sido considerada por el legislador motivo suficiente para instituirla como límite al acceso al cargo público. Se trata de hechos que, considerados aisladamente, no merecen una valoración sobre su ocurrencia y por lo tanto no generan la necesidad de un proceso donde se debata su existencia. Por el contrario, la presunción de inocencia se erige como principio en situaciones que ameritan un juicio sobre la responsabilidad, por lo cual supone la existencia de un proceso de carácter sancionatorio, a cuyo término se desvirtúa o corrobora la condición de inocente.
52. Por otro lado, el hecho de que las inhabilidades se entiendan como circunstancias fácticas significa que no necesariamente exigen una conducta por parte del sujeto del cual se predican, mientras que la presunción de inocencia opera precisamente frente a la conducta punible que se le imputa al individuo y respecto de la cual es preciso determinar su responsabilidad. Esto explica la existencia de una acusación y su trámite en el curso de un proceso, mientras que la inhabilidad, como se ha venido indicando, no supone acusación alguna, ya que simplemente hace referencia a una situación que se verifica en un individuo, con independencia de su accionar, por lo cual no comporta un reproche a una conducta que le es atribuible.
53.  A su vez, la proyección del principio de presunción de inocencia a ámbitos distintos al penal implica que el individuo no podrá ser tratado como culpable de la conducta punible o como responsable de la conducta que sería objeto de sanción.  Es decir, la inocencia se predica en cualquier escenario, respecto a la conducta que pretende imputarse y respecto a la cual todavía no existe una decisión condenatoria, mas no tiene aplicación en situaciones que no involucran una valoración sobre la responsabilidad del individuo, ya que en esos casos la presunción de inocencia carece de objeto. En ese sentido, no tiene cabida pretender analizar la presunción de inocencia frente a inhabilidades de tipo preventivo, ya que éstas no se orientan a determinar la responsabilidad por un hecho punible.
54. Por último, el hecho de que una inhabilidad se establezca a partir de un elemento propio de los procesos sancionatorios, y particularmente del proceso penal, como lo es la resolución de acusación o su equivalente, no modifica la naturaleza de la inhabilidad, ya que su condición de circunstancia fáctica y su finalidad de preservar los principios de la función administrativa no se ven afectadas por el parámetro empleado para su fijación. Es decir, debe diferenciarse la inhabilidad en su concepción y objetivo del criterio utilizado para definirla, ya que éste puede remitirse a situaciones, figuras o actos jurídicos de diversas ramas del derecho para su concreción, sin que ello suponga una alteración en la esencia de las inhabilidades.
55. Por lo anterior, se reitera en esta oportunidad lo señalado por esta Corporación sobre la no extensión del principio de presunción de inocencia al régimen de inhabilidades y se excluye de las consideraciones para la resolución de los problemas jurídicos que sean identificados.

Problemas jurídicos a resolver y metodología de resolución

56. En el presente proceso, le corresponde a la Corte resolver dos problemas jurídicos.
57. El primer problema es el de establecer si la norma prevista en el numeral 5 del artículo 3 de la Ley 24 de 1992, conforme a la cual no será Defensor del Pueblo quien haya sido objeto de resolución acusatoria, debidamente ejecutoriada, mientras se defina su situación jurídica, salvo si aquélla se profirió por delitos políticos o culposos, es compatible con el derecho político fundamental a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, previsto en el artículo 40.7 de la Carta.
58. El segundo problema es el de establecer si la norma prevista en la expresión: "o hayan sido afectados por resolución de acusación o su equivalente, debidamente ejecutoriada",  contenida en el literal c) del artículo 174 de la Ley 201 de 1995, conforme a la cual las personas que estén en esa situación no podrán desempeñar cargos o empleos en la Defensoría del Pueblo, es compatible con el derecho político fundamental a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, previsto en el artículo 40.7 de la Carta.
59. Para resolver los problemas planteados, la Sala se referirá, en primer lugar, a los dos sistemas de enjuiciamiento penal que rigen en Colombia y, sobre esta base, reiterará su jurisprudencia sobre la equivalencia funcional entre la resolución de acusación y el acto complejo de la acusación. En segundo lugar, dará cuenta de los más recientes datos sobre la investigación y juzgamiento penal. En tercer lugar, se ocupará del derecho fundamental a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos en el contexto de los derechos políticos y sus límites. En cuarto lugar, analizará y reiterará su jurisprudencia sobre el régimen de inhabilidades para el acceso al desempeño de funciones y cargos públicos. En quinto lugar, se ocupará de estudiar las Sentencias C-176 de 2017 y C-427 de 2023 y reiterará el precedente en ellas contenido. Con fundamento en los anteriores elementos de juicio, la Sala se pronunciará sobre la compatibilidad entre las normas legales demandadas y la Constitución.

La coexistencia de dos sistemas de enjuiciamiento penal y la equivalencia funcional entre la resolución de acusación y el acto complejo de la acusación. Reiteración de jurisprudencia

60. Las normas demandadas, que son anteriores a la reforma del procedimiento penal contenida en la Ley 906 de 2004, aluden a categorías propias del sistema de tendencia inquisitiva previsto en la Ley 600 de 2000.[13] Por ello, es necesario destacar, de una parte, que los dos sistemas coexisten en la actualidad y, de otra, que la resolución de acusación, fenómeno propio del sistema de tendencia inquisitiva tiene un equivalente en el sistema de tendencia acusatoria. Esta equivalencia se ha planteado entre la resolución de acusación prevista en la Ley 600 de 2000 y el acto complejo de la acusación, previsto en la Ley 906 de 2004, el cual incluye la radicación del escrito de acusación y la audiencia de formulación de acusación.
61. En cuanto a la coexistencia de los dos sistemas antedichos, la jurisprudencia ha reconocido que no existe una norma constitucional que prohíba al legislador dictar dos códigos de procedimiento en una misma área. En el caso del procedimiento penal, la transición entre un sistema y otro está prevista en la propia Constitución, en el Acto Legislativo 03 de 2002. En el artículo 5 de este acto legislativo se prevén las reglas para la transición y, dentro de ellas, lo relativo a la aplicación gradual del nuevo sistema, a partir del 1 de enero de 2005, y la aplicación de las normas del sistema anterior a los procesos que se siguen en contra de los congresistas.[14]
62. Como se puso de presente en la Sentencia C-403 de 2022, "... la coexistencia de los procedimientos penales de la ley 600 y la 906 no va en contravía con la Constitución Política, toda vez que una de las funciones constitucionales del legislador es la de expedir los códigos y no existe prohibición alguna de que exista codificación simultánea en una misma rama del derecho."
63. Por su parte, en cuanto a la equivalencia entre la resolución de acusación en el marco de la Ley 600 de 2000 y el acto complejo de la acusación, previsto en la Ley 906 de 2004, debe señalarse que esta fue determinada por la Corte en la sentencia C-427 de 2023, modificando de esta manera el precedente sentado en la sentencia C-176 de 2017, en la cual se había llegado a la conclusión contraria. Este cambio se justificó luego de aplicar la metodología propuesta por el funcionalismo, a través de la cual es posible comparar instituciones jurídicas que, aun siendo diferentes, resultan equiparables a partir de la función o finalidad que cumplen en un sistema jurídico y las similitudes que guardan entre sí.[15] A juicio de la Sala, ambas figuras comparten la misma finalidad: terminar la etapa de instrucción y llamar a juicio a la persona investigada, por lo cual resultan equivalente sen términos funcionales.  En esta oportunidad, la Sala reitera su precedente y, por tanto, sostiene que las dos instituciones son equiparables, en los términos antedichos.

Los datos del sistema penal sobre investigación y juzgamiento

64. Con el propósito de contextualizar la controversia, dado que se ha sostenido que la restricción prevista en las normas demandadas no es onerosa, en la medida en que el proceso se tramita con diligencia y, por ello, de la acusación se pasa pronto a una decisión de fondo, la Sala considera oportuno hacer una revisión de algunos indicadores estadísticos de los sistemas procesales penales previstos en las Leyes 600 de 2000 y 906 de 2004 que ilustran mejor lo relacionado con la temporalidad de los procesos y el sentido de su resolución.
65. Con relación al índice por actuación de salida, se tiene que en 2022 se evacuaron 1.661.814 noticias criminales. El archivo de las diligencias es la principal actuación de salida, representando el 81,7%, mientras que las sentencias representan el 2,7% y las conciliaciones con acuerdo representaron el 1,4% de las evacuadas.

(Fuente: Informe de estadísticas del Sistema Penal Acusatorio en Colombia 2022).

66. Respecto de la caracterización de las sentencias, se tiene que el 23,7% de las sentencias de primera instancia en 2022 fueron absolutorias y en las sentencias condenatorias prevalecen los preacuerdos.[16]

(Fuente: Informe de estadísticas del Sistema Penal Acusatorio en Colombia 2022).

67. Al analizar la duración o tiempo en promedio que se toman los procesos, la Sala considera importante destacar los datos del último estudio realizado con ocasión de la entrada en vigencia y primeros diez años del Sistema Penal Acusatorio, con fecha de abril de 2016, llevado a cabo por el Consejo Superior de la Judicatura y la Corporación Excelencia en la Justicia.[17] En él, por ejemplo, respecto del tiempo promedio frente a los procesos adelantados bajo la Ley 600 de 2000 se destacan los siguientes datos:

(Fuente: Resultado del estudio de tiempos procesales, Tomo I, 2016 Consejo Superior de la Judicatura – Corporación Excelencia en la Justicia).

68. Sostenía el estudio que, del análisis de lo dispuesto para el proceso escritural penal, podía señalarse que la duración del proceso estaba pensada por el legislador para que una vez ejecutoriada la resolución de acusación se concluyera en máximo 133 días corrientes la primera instancia y, de proceder la segunda instancia, esta se tramitara en máximo 43 días corrientes. Si a estos tiempos se adicionaba la fase de investigación, se tenía que el proceso penal escritural, de acuerdo con el ideal del legislador, debería surtirse desde la providencia que declara la apertura de la instrucción hasta la sentencia de primera instancia en un máximo de 673 días corrientes, es decir, en un estimado de 1 año y 10 meses.
69. Con todo, el estudio pone de presente que, según los datos encontrados, el promedio nacional y los regionales superan el límite legal de manera extraordinaria, si se tiene en cuenta que el plazo legal es definido en 4 meses y 13 días, mientras que los datos informan que la primera instancia de los procesos penales tramitados bajo las reglas de la Ley 600 tiene una duración promedio de 2 años 5 meses 19 días. Por esto la media eficiente en este caso se ha situado en el 6%.
70. Ello, sin contar que las labores previas de verificación y la investigación adelantadas por la Fiscalía General de la Nación no fueron objeto de seguimiento en tal estudio, entre otras razones, debido a que el desarrollo de estas etapas no es registrado como parte del proceso judicial. El estudio entiende como fase de investigación aquella comprendida desde el momento de la indagación preliminar, al tenor de lo dispuesto en el artículo 329 de la Ley 600 de 2000, que inicia con el auto de apertura de instrucción y finaliza con la resolución de acusación.
71. Concluye el informe que el análisis regional de los datos permite concluir que el promedio de duración de la fase de juicio en los procesos penales escriturales fue de 865,5 días corrientes, calculada en un rango entre 103 días y 2.350 días corrientes. La conclusión a partir de la muestra es contundente en el sentido de que la duración de esta fase en promedio fue 8 veces mayor a la duración de la fase prevista por el legislador, lo que permitiría concluir que en el proceso penal escritural la fase de juicio es un cuello de botella.[18]
72. Los datos disponibles sobre la muestra revelan que en la etapa del juicio se destacan como factores de relevancia cuatro variables, sobre la falta de eficiencia en el cumplimiento de los términos procesales, a saber: (i) los cambios de despacho en el curso del proceso por descongestión (en el 12% de los procesos estudiados en los que se presentó el cambio la duración promedio de la fase fue de 995 días corrientes), (ii) la intervención del Ministerio Público (en el 30% de los procesos estudiados la duración de la fase de juicio fue de 1093 días corrientes), (iii) la captura en flagrancia (en el 11% de los casos estudiados que se presentó, la duración de la fase fue de 1055 días corrientes), y (iv) el concurso de delitos (en el 13% de los procesos estudiados con esta situación, la duración promedio de la fase de decisión fue de 926 días corrientes), los cuales hacen durar el juicio entre 8,5 y 9,8 veces más que el plazo fijado en la ley (108 días corrientes).[19] Por último, la duración de la segunda instancia en el proceso escritural penal se situó en un promedio de 134.2 días corrientes, que se calcula entre procesos que la evacuaron en un rango entre 26 y 512 días, superando ampliamente el promedio de 43 días corrientes.
73. Por su parte, con relación al procedimiento oral (Ley 906 de 2004), el estudio revela los siguientes datos:
74. Del análisis de lo dispuesto para el proceso oral penal puede señalarse que la duración del mismo está pensada por el legislador en un máximo de 1.055 días corrientes en la primera instancia. Pero al descontar de este cálculo los días correspondientes a la duración fijada por el legislador para la etapa de investigación, que en estricto sentido no es una etapa judicial, se tiene que la duración de la primera instancia no debería superar los 175 días corrientes desde la resolución de acusación hasta la sentencia. Sin embargo, reporta la tabla anterior que los 161 procesos ubicados en las diferentes regiones del país tuvieron una duración promedio de 336,4 días corrientes, es decir, casi el doble del ideal legislativo, pero en la medida en que el cálculo consulta procesos evacuados entre 28 y 1259 días corrientes se consideró necesario acotar el rango para eliminar la excesiva dispersión.[20]
75. El informe indica que, revisada la duración promedio de cada una de las fases procesales en este grupo se advierte que fue la extensión del juicio la que determinó ese desfase con la expectativa legal. Sin embargo, en la decisión la duración promedio casi cuadruplicó los 25 días corrientes definidos en la ley para proferir la sentencia de primera instancia.
76. La información obtenida en los 145 expedientes de muestra usado como parámetro indica que, de los procesos analizados para la primera instancia, la fase de investigación duró en promedio 240 días corrientes, mientras que la de decisión, al demandar 96 días corrientes en promedio, es superior el límite legal en casi 4 veces (3,84).[21] Además, de estos 145 procesos, solo 57 (32%) se ubicaron en la media eficiente como indica la gráfica.
77. Sostiene el estudio que el promedio de la fase de juzgamiento con 157 procesos en 294 días corrientes, lo cual excede el ideal legislativo, en el entendido que esta fase según el diseño normativo no puede superar 150 días corrientes; pero en todas las regiones se encontraron procesos dentro y fuera de la media eficiente. En etapa de decisión, dentro de los 25 días corrientes definidos por el legislador para fallar fueron decididos solo 28 procesos por lo que la media eficiente solo estableció en el 34%. Respeto de la segunda instancia, se indica que los procesos que terminaron con aceptación de cargos tuvieron una duración promedio de 132 días corrientes, mientras que los demás tardaron en resolver la decisión de apelación 128 días; es decir, no resulta significativa la forma de terminación de la primera instancia (aceptación de cargos y donde no la hubo) en la duración de la segunda.[22] Esto es, el tiempo promedio supera ampliamente los 58 días corrientes definidos por el legislador.
78. Finalmente, se considera relevante destacar un dato que se encuentra en el estudio "Informe de Estadísticas del Sistema Penal Acusatorio (SPOA)" realizado por la Corporación Excelencia en la Justicia para el año 2019, con base en las cifras aportadas por las entidades públicas a través de derecho de petición, donde respecto a la caracterización de las sentencias proferidas en juicio oral, el 57% fueron de carácter absolutorio.[23] Cifra que se incrementó con posterioridad, como demuestra la gráfica tomada del respectivo informe años 2021-2022.   
79. En conclusión, las anteriores cifras demuestran que a pesar de la obligación que le asiste a la fiscalía de investigar las conductas que lleguen a su conocimiento y que revistan las características de un delito, conforme el deber constitucional atribuido en el artículo 250 Constitucional, no en todos los casos tal situación se ve reflejada en la formalización de un proceso penal, mostrándose un alto número de denuncias archivadas o terminadas por otra vía antes que por el adelantamiento de un juicio. Pero más importante aún, que de las noticias criminales que llegan a juicio y frente a las que se pide condena de manera directa por la fiscalía, por la vía de la acusación, el mayor porcentaje termina en absolución. En estas condiciones, la Sala debe concluir, al menos desde un punto de vista empírico, que de la circunstancia de que una persona sea acusada en un alto porcentaje no se sigue que ella sea, luego de hacerse el juicio, declarada culpable.

El régimen de inhabilidades para el acceso al desempeño de funciones públicas. Reiteración de jurisprudencia

80. Las inhabilidades son prohibiciones de acceso a la función pública.[25] De manera concreta, dicha figura corresponde a "una circunstancia fáctica cuya verificación le impide al individuo en el que concurre acceder a un cargo público."[26] De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la inhabilidad no siempre es una pena, sino que es, en general, una garantía de que el comportamiento o cargo anterior del aspirante no afectará el desempeño de las funciones públicas que pretende ejercer.
81. En la Sentencia C-393 de 2019 se indicó que las inhabilidades tienen por finalidad (i) garantizar la transparencia, imparcialidad, igualdad y moralidad en el acceso y la permanencia en el servicio público;[28] y (ii) asegurar la primacía del interés general sobre el interés particular del aspirante.[29] En consecuencia, resulta razonable afirmar que aquellas están diseñadas "para asegurar ciertas cualidades y condiciones en los aspirantes a ejercer un cargo o función públicos en forma acorde con los intereses que se pretenden alcanzar con ese desempeño."
82. Las inhabilidades pueden clasificarse en sancionatorias y no sancionatorias. Por un lado, las inhabilidades sancionatorias se originan como consecuencia de la imposición de una condena o de una sanción, bien sea "en procesos de responsabilidad política, penal, disciplinaria, contravencional o correccional."[31] En otros términos, estas inhabilidades están "relacionadas directamente con la potestad sancionadora del Estado,"[32] en cualquiera de sus formas. Por otro lado, las inhabilidades no sancionatorias o inhabilidades requisito no guardan relación con el poder sancionatorio del Estado, sino con la protección de principios, tales como la lealtad empresarial, la moralidad, la imparcialidad, la eficacia, la transparencia o el sigilo profesional.[33] En otras palabras, estas inhabilidades no requieren de un juicio punitivo previo y su creación no vulnera prima facie los derechos fundamentales de defensa, debido proceso, igualdad y trabajo.
83. De manera complementaria, la jurisprudencia constitucional también ha clasificado las inhabilidades en: (i) generales, dado que operan para toda clase de servidores públicos; (ii) específicas, puesto que fueron previstas para una determinada rama, poder, entidad o cargo; (iii) temporales o permanentes, según posean o no un término máximo de duración; y, finalmente, (iv) previas o sobrevinientes, en atención al momento en que se produzcan.[35]
84. En la Sentencia C-396 de 2021 se explicó que la fuente de las inhabilidades es la Constitución o la Ley. En ese orden, la Constitución fija unas inhabilidades aplicables a todos los servidores públicos, como en el caso de quien haya cometido delitos contra el patrimonio del Estado, o de quien haya sido condenado por un juez por su pertenencia a grupos armados ilegales, delitos de lesa humanidad o por narcotráfico (art. 122 CP). En otros casos, la Constitución fija directamente el régimen de inhabilidades para un grupo de servidores, como ocurre con las que son aplicables a los Congresistas (art. 179 CP) y al Presidente de la República (art. 197 CP). En otras circunstancias, las inhabilidades tienen origen legal y el legislador dispone de un amplio margen para establecer el marco normativo de las mismas, como también de las incompatibilidades y prohibiciones aplicables a los servidores públicos. Así lo ha reconocido la Corte al señalar lo siguiente: "los artículos 123 y 150.23 de la Constitución le confieren la competencia al Legislador para regular la función pública, es decir, todos los requisitos, exigencias, condiciones, calidades e inhabilidades, entre otros, que deben acreditar las personas que desean ingresar al servicio del Estado."[36]  
85. De manera reciente, la Sala hizo un balance sobre el particular y reiteró que en materia de inhabilidades determinadas en forma directa por la Constitución, el legislador no puede modificarlas, esto es: (i) no puede ampliar su ámbito de aplicación o reducirlo; (ii) no puede modificar su componentes, es decir, su duración y ámbito de aplicación (grados de parentesco), así como tampoco puede alterar sus efectos; y, (iii) no puede modificar los sujetos a los que se aplica, como en el caso de las inhabilidades previstas para los congresistas.[37]
86. En todo caso, la competencia del legislador está limitada por la observancia de determinados principios como los de razonabilidad y de proporcionalidad, así como por aspectos de competencia. En efecto, las inhabilidades deben ser razonables y proporcionadas, esto es, que (i) persigan la materialización de los principios que rigen la función administrativa: transparencia, moralidad, igualdad, eficacia y eficiencia (C.P. art. 209); y (ii) sean definidas en atención a las características del cargo de que se trate, es decir, las atribuciones y competencias que le hayan sido asignadas y sus respectivas responsabilidades. Igualmente, la Corte ha resaltado que las inhabilidades son taxativas y de interpretación restrictiva.[38]
87. En línea con lo anterior, la Corte ha aplicado escrutinios de intensidad leve, intermedio y estricto para examinar la constitucionalidad de las inhabilidades. Lo anterior, teniendo en cuenta la relevancia constitucional de los valores que estarían en riesgo con la inhabilidad y el alcance de la facultad que tenga el legislador para proferir la regulación cuestionada.[39]
88. En ese contexto, la Sala concluye que el régimen de inhabilidades pretende garantizar la transparencia, imparcialidad, igualdad y moralidad en el acceso y la permanencia en el servicio público. A su vez, las inhabilidades se clasifican, principalmente, en: (i) sancionatorias y (ii) no sancionatorias. El legislador tiene una amplia facultad de configuración para definir el régimen de inhabilidades, la cual está limitada, por un lado, por los derechos, principios y valores constitucionales; por otro lado, por los principios de razonabilidad y de proporcionalidad, en línea con los principios de la función administrativa; y finalmente por aspectos de competencia, dentro de los cuales se incluye las situaciones en las cuales el propio constituyente ha establecido el régimen de inhabilidades.[40] Por último, la jurisprudencia constitucional ha precisado que las inhabilidades son taxativas y de interpretación restrictiva.

El derecho fundamental a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos en el contexto de los derechos políticos y sus límites. Reiteración de jurisprudencia

89. De conformidad con el artículo 40 de la Constitución, todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.[41] Dicha prerrogativa se concreta en un conjunto de posibilidades para el ciudadano:

"1) elegir y ser elegido; 2) tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática; 3) constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna, formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas; 4) revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que establecen la Constitución y la ley; 5) tener iniciativa en las corporaciones públicas; 6) interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley; y 7) acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, salvo los colombianos, por nacimiento o por adopción, que tengan doble nacionalidad."[42]

90. De esta forma, la Constitución de 1991 supera la idea según la cual los derechos políticos se traducen exclusivamente en la oportunidad de elegir y ser elegido.[43] Por el contrario, el derecho en cuestión implica un amplio conjunto de posibilidades que promueven la participación activa y pacífica de los ciudadanos en la conformación, ejercicio y control del poder político.[44] Por esta razón, la Sala ha precisado que "los derechos políticos son, ante todo, herramientas para el debate y toma de decisiones en materia política, que deben ser usadas para 'propender al logro y el mantenimiento de la paz.'"
91. Por otra parte, el artículo 23 de Convención Americana de Derechos Humanos (en adelante CADH), instrumento que integra el bloque de constitucionalidad en sentido estricto,[46] prevé como derechos políticos de los ciudadanos las oportunidades de: (i) participar en la dirección de los asuntos públicos, de forma directa o por medio de representantes libremente elegidos, (ii) votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y (iii) tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas.
92.  Dicho artículo no desconoce la posibilidad de establecer limitaciones al ejercicio de estos derechos. Dichas limitaciones han sido interpretadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante CIDH) en varios casos contenciosos. Estos estudios pueden organizarse en cuatro escenarios: (i) el de la muerte, secuestro o desaparición forzada de líderes políticos, (ii) el de la inhabilitación de servidores públicos, (iii) el de no brindar espacios de participación a las poblaciones indígenas y (iv) el de las restricciones al derecho a ser elegido, por parte de la ley electoral.
93. En relación con el segundo escenario, que es el relevante para el asunto sub judice, la CIDH ha fallados distintos casos[48] de los cuales se pueden extraer varios estándares que se deberán considerar al momento de establecer limitaciones al derecho de participación política.  Así, con ocasión de estos casos, la CIDH ha recordado que el artículo 23 de la CAHD no sólo establece que las personas gozan de derechos políticos, sino que agrega el término "oportunidades", lo cual implica la obligación del Estado de garantizar con medidas positivas y de generar las condiciones y mecanismos óptimos para que toda persona formalmente titular de esos derechos tenga la oportunidad real para ejercerlos, de forma efectiva, respetando el principio de igualdad y no discriminación. En este sentido, es necesaria la existencia de institucionalidad y mecanismos de carácter procedimental que permitan y aseguren el efectivo ejercicio del derecho, previniendo o contrarrestando situaciones o prácticas legales o de facto que impliquen formas de estigmatización, discriminación o represalias para quien lo ejerce.[49] Es decir, la potestad de establecer limitaciones no puede desconocer tajantemente la persistencia de oportunidades que debe ofrecer el Estado para que sus ciudadanos puedan ejercer sus derechos políticos.
94. Igualmente, la CIDH ha considerado que se vulnera la CADH cuando la justificación de los órganos competentes para destituir funcionarios públicos, terminar contratos públicos o privar la libertad de funcionarios preventivamente, se han cimentado en argumentos discriminatorios o contrarios al derecho al debido proceso de los afectados. En ese sentido, la vulneración del artículo 23 de la CADH no sólo depende del tipo de autoridad que impone la restricción o emite una decisión distinta a la de la condena en un proceso penal, sino de los argumentos empleados para justificar el sentido de la misma.
95. Con base en las decisiones de la CIDH, esta Corporación ha extraído las siguientes condiciones que deben cumplirse para configurar el ejercicio de los derechos y libertades políticas establecidas en la Constitución, la cual deberá interpretarse de forma armónica con la CADH[50]:
96. Las limitaciones y condiciones para el ejercicio de los derechos deben estar claramente establecidas en la ley.
97. La causa para justificar la limitación de un derecho debe estar permitida por la Convención. Esto es, deben estar previstas en las disposiciones específicas que se incluyen en determinados derechos o estar contempladas en las normas que establecen finalidades generales legítimas.
98. La medida debe satisfacer una necesidad social imperiosa, restringir en el menor grado posible el derecho protegido y ajustarse estrechamente al logro del objetivo legítimo.[51]
99. Luego de haber señalado las dimensiones del derecho de participación política en la Constitución, su consistencia con la CADH y las reglas que se han extraído sobre la limitación a este derecho a partir de las decisiones tomadas en el Sistema Interamericano de protección de derechos Humanos, se revisarán los aspectos que hacen parte del derecho específico a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, los ámbitos de protección del mismo y lo señalado respecto a las limitaciones a las que es susceptible en el contexto local.
100. De manera específica el derecho fundamental a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos es un derecho político y una expresión concreta del principio de participación en el ejercicio y control del poder público.[52] En estos términos, el ejercicio de cargos y funciones públicas ha de ser protegido, puesto que, de conformidad con el artículo 40 de la Constitución, es un medio encaminado a lograr la efectividad del derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.
101. En estos términos, la Sala ha precisado que, de conformidad con la redacción del artículo 40.7 de la Constitución Política, el derecho fundamental en comento se predica tanto del acceso como del desempeño de cargos y funciones públicas.[54] Naturalmente, el acceso hace referencia a la posibilidad de llegar al cargo y, por otro lado, el desempeño se asocia con el ejercicio de las funciones correspondientes.[55] Tal diferenciación es relevante en tanto que las garantías de protección constitucional tienen un alcance diferenciado, lo que se traduce en dos ámbitos de protección.
102. El primer ámbito de protección, relacionado con el acceso a cargos y funciones públicas, se aplica particularmente a los cargos que se proveen por el sistema de carrera administrativa e implica, entre otras cosas, que todos los ciudadanos que cumplan los requisitos previstos en la convocatoria puedan participar en los concursos sin discriminación alguna,[56] y reciban igual tratamiento durante su desarrollo.[57] Como lo ha destacado esta Corte, este ámbito de protección se vincula con el contexto de igualdad que ha de permear los mecanismos para acceder al ejercicio de cargos públicos y, específicamente, la libre concurrencia a los concursos de méritos.[58] Por lo anterior, se proscriben los actos arbitrarios del Estado, sustentados en criterios discriminatorios o desproporcionados, que dificulten injustificadamente la participación del ciudadano en estos concursos.
103. Por otra parte, el segundo ámbito de protección se relaciona con el desempeño del cargo público: "se trata de garantías que operan en casos en los que la persona cumple con los requisitos de acceso al cargo, o en los que efectivamente lo ejerce."[60] En lo que concierne a esta dimensión del derecho, es relevante el análisis frente a los requisitos para el acceso a los cargos públicos.[61] Ciertamente, se resguarda, primero, que el establecimiento de las condiciones para ejecutar y/o llegar al cargo se realice de conformidad con la Constitución y, segundo, que habiéndose satisfecho por el ciudadano los requisitos de acceso al cargo éste sea efectivamente investido.[62] Al respecto, la postura de la jurisprudencia constitucional ha sido clara en señalar que "[t]anto el derecho a la igualdad como el derecho a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, artículo 40 numeral 7 constitucional, no implican que todo ciudadano, independientemente de sus calidades, pueda ser elegido para ejercer el cargo, ya que sólo pueden serlo aquellos que reúnan las calidades exigidas por la misma Constitución o por la ley para ejercer el respectivo cargo o función."
104. En tal sentido, esta Corte ha desarrollado los mencionados ámbitos de protección y ha concluido que el derecho fundamental de acceder al ejercicio de cargos y funciones públicas, entre otras cosas, garantiza: (i) la posesión de las personas que han cumplido con los requisitos para acceder a un cargo,[64] (ii) la prohibición de establecer requisitos adicionales para entrar a tomar posesión de un cargo, cuando el ciudadano ha cumplido a cabalidad con las exigencias establecidas en el concurso de méritos,[65] (iii) la prohibición de remover de manera ilegítima a una persona que ocupen un cargo público[66] y (iv) que el establecimiento de requisitos y condiciones de acceso a los cargos públicos se realice de conformidad con la Constitución.
105. Como derecho fundamental, el acceso a cargos y funciones públicas no es absoluto y está sujeto a limitaciones, por lo cual es necesario equilibrar esta prerrogativa con otros derechos fundamentales y con otros principios y valores protegidos por la Constitución. De lo contrario, sin esta relativización necesaria, la convivencia social y el trasegar institucional no podrían llevarse a cabo de manera efectiva.[67]
106. La Constitución establece la competencia del legislador para determinar las condiciones y requisitos necesarios para ocupar cargos públicos, al igual que su facultad para definir inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones, como se indicó anteriormente.[68] Por ejemplo, el artículo 122 de la Constitución establece que ningún cargo público puede carecer de funciones específicas según lo dispuesto por ley o reglamento. Asimismo, el artículo 123 define quiénes son considerados servidores públicos y establece que deben desempeñar sus funciones de acuerdo con lo estipulado en la Constitución, la ley y el reglamento. Además, el artículo 150.23 otorga al legislador la facultad de expedir leyes que regulen el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos. Este conjunto de disposiciones constitucionales tiene sustento en el cumplimiento de los principios de la función administrativa (art. 209 C.P.), la realización de los fines del Estado (art. 2 C.P.), el principio de legalidad (art. 6 C.P.) y la sujeción de los servidores públicos a la Constitución (art. 4 C.P.).
107. En este contexto, resulta claro que el desempeño de las responsabilidades inherentes a un cargo público conlleva el cumplimiento de requisitos y condiciones específicas para su ejercicio.[70] La Constitución otorga al legislador un amplio margen de configuración para establecer dichas condiciones. De este modo, las limitaciones al derecho fundamental de acceder a cargos y funciones públicas se manifiestan a través de inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones, las cuales pueden derivar tanto directamente de la Constitución como de la ley.
108. En cualquier caso, las restricciones que el legislador establezca en ejercicio de su amplia facultad de configuración respecto del derecho fundamental a acceder a cargos públicos deben ser razonables y proporcionadas. En particular, esta Corte ha observado que las limitaciones a este derecho fundamental se reflejan en la definición de requisitos y condiciones para acceder a diversos cargos, con el fin de garantizar la idoneidad y la integridad de quienes aspiran a ocuparlos o ya están ejerciéndolos.[72]
109. Uno de los criterios esenciales para determinar si estas restricciones, ya sean requisitos o condiciones, son razonables y proporcionadas es su impacto en los objetivos del Estado (según el artículo 2 de la Constitución Política) y en los principios que guían la función administrativa (de acuerdo con el artículo 209 de la Constitución Política).[73] Por consiguiente, al evaluar cualquier prohibición, inhabilidad o incompatibilidad, es fundamental asegurar que contribuyan efectivamente a promover los principios de transparencia, moralidad, igualdad, eficacia y eficiencia en la función pública.

El precedente de esta Corte sobre la inhabilidad para acceder a cargos públicos a partir de la existencia de una resolución de acusación en contra o su equivalente

110. En dos oportunidades la Corte ha analizado la constitucionalidad de normas que instauraban inhabilidades para el acceso a cargos públicos a partir de la existencia de una resolución de acusación en contra o su equivalente, aduciendo la vulneración del derecho de participación política. Este análisis se hizo en la Sentencia C-176 de 2017 y, más recientemente, en la Sentencia C-427 de 2023. Si bien a partir de ellas no se configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional respecto de las normas sub judice, en ambas se estudian normas semejantes y se emplea el mismo parámetro de juzgamiento, por lo que a juicio de la Sala, en ellas hay un precedente aplicable a este caso.
111. Como se dijo al estudiar el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, y ahora se reitera, hay también otras sentencias en las que se estudian normas semejantes, pero el parámetro de juzgamiento era diferente. Esta es la situación de las Sentencias C-554 de 1994 y C-398 de 2011, en las cuales el análisis se hizo a partir del principio de presunción de inocencia, el cual se consideró que no opera cuando se trata de las inhabilidades requisito. Por ello, el presente análisis se centrará en las Sentencia C-176 de 2017 y C-427 de 2023.
112. En la Sentencia C-176 de 2017, en lo relevante para este caso, se estudió si la inhabilidad generada por la circunstancia de "Haber sido dictada en su contra resolución acusatoria por cualquier delito que atente contra la administración pública o de justicia", prevista en el literal e) del artículo 15 de la Ley 497 de 1999, para acceder al cargo de juez de paz, era o no compatible con el derecho fundamental a acceder a cargos públicos. En cuanto a la inhabilidad, esta Corte determinó que era una inhabilidad requisito y que ella no estaba prevista para los jueces que pertenecen a la rama judicial. Sobre esta base, puso de presente que la circunstancia a partir de la cual se genera la inhabilidad sólo tenía cabida en procesos tramitados bajo el régimen de la Ley 600 de 2000, puesto que el carácter restrictivo de las inhabilidades impedía reconocer la equivalencia funcional con el acto complejo de la acusación de la Ley 906 de 2004, frente a la cual también presenta diferencias.
113. Con fundamento en los anteriores elementos de juicio, reiteró lo dicho sobre la no vulneración del principio de presunción de inocencia cuando se trata de una inhabilidad requisito y, en lo que importa más para este caso, por tratarse del precedente, sostuvo que el derecho fundamental de participación política, en su manifestación de acceso a cargos públicos, no era compatible con esta incompatibilidad, porque ella resultaba ser desproporcionado e irrazonable. Para fundar este aserto, la sentencia aplicó un test intermedio de proporcionalidad, por considerar que la norma en esa oportunidad juzgada no establece una clasificación sospechosa, ni recae en personas o grupos especialmente protegidos por la Constitución tampoco crea un privilegio, que es cuando procede un test estricto.
114. En cuanto a la aplicación del test, se destacó: (i) que "El fin de la medida es legítimo, importante e imperioso, por cuanto el legislador buscó que las personas que se desempeñaran como jueces de paz en sus respectivas comunidades fueran idóneas y probas"; (ii) que el medio elegido, esto es la inhabilidad, era legítimo al no estar prohibido constitucionalmente; (iii) que, en cuanto a la relación medio-fin, la medida resultaba conducente al excluir como jueces de paz a quienes tuvieran un indicio de haber cometido un delito. No obstante, destacó que la medida "no conduce a proteger un bien jurídicamente amparado como lo es la probidad con la cual deben actuar los particulares que ejercen como jueces de paz." Además, consideró la existencia de medios menos lesivos para alcanzar el fin propuesto, como lo podrían ser los certificados de ausencia de responsabilidad penal, disciplinaria o fiscal o las cartas de presentación de la comunidad.
115. En la Sentencia C-427 de 2023 se estudió si la inhabilidad para desempeñar cargos en la Procuraduría General de la Nación, generada por la circunstancia de haber sido dictada en contra de la persona una resolución de acusación o su equivalente, establecida en el numeral 4 del artículo 85 del Decreto Ley 262 de 2000, era o no compatible con el derecho fundamental a acceder a cargos públicos.
116. En esta sentencia se reitera lo dicho en la anterior sobre la naturaleza de la inhabilidad, en el sentido de que se trata de una inhabilidad requisito. Sin embargo, se modifica la jurisprudencia en cuanto a la equivalencia funcional de la resolución de acusación en el régimen de la Ley 600 de 2000 y el acto complejo de la acusación en la Ley 906 de 2004, que ahora se acoge, entre otras razones porque ambas figuras comparten la misma finalidad, que no es otra que la de terminar la etapa de instrucción y llamar a juicio a la persona investigada.
117. Definido esto, planteó la Sala el problema jurídico en los siguientes términos: "determinar si la existencia de una resolución de acusación o su equivalente es una inhabilidad que desconoce el derecho a acceder y ejercer cargos públicos en la Procuraduría General de la Nación." Para abordar este problema se hicieron unas consideraciones previas sobre el derecho a acceder a cargos públicos, se revisaron los antecedentes jurisprudenciales y finalmente se aplicó un test estricto de proporcionalidad. En esto, se aprecia una segunda diferencia frente a la sentencia anterior.
118. Sobre el acceso a cargos públicos, se identificaron las dimensiones del derecho y se indicó el carácter no absoluto del mismo, señalando que es susceptible de limitación, para lo cual es posible establecer inhabilidades, las que a su vez están restringidas por los derechos, principios y valores constitucionales y los principios de razonabilidad y proporcionalidad. De la revisión jurisprudencial, la Corte concluyó que en los casos en que se estudiaba la existencia de inhabilidades para acceder a cargos públicos era necesario analizar la naturaleza y fines de la institución para la cual se establecía la inhabilidad. Así mismo, indicó que, al haber analizado el mismo cargo, seguiría los argumentos expuestos en la Sentencia C-176 de 2017, pero aplicaría un test estricto de proporcionalidad, dado que la norma analizada fue expedida por el ejecutivo en ejercicio de facultades extraordinarias, restringía fuertemente un derecho fundamental y carecía de justificación.
119. Con relación al test, la Sala encontró que la medida perseguía un fin legítimo, que era el de asegurar la probidad de las personas que se vincularan a la Procuraduría General de la Nación y dar primacía al interés general. No obstante, consideró que la medida no era efectivamente conducente ni necesaria, porque no daba certeza sobre la probidad de una persona, ya que esto solo se alcanza con la condena o la absolución. A esto se agregó que la limitación de acceder a cargos públicos no era indispensable para alcanzar los fines antedichos, lo cual hacía que el derecho se limitara de manera desproporcionada, ya que en el mismo artículo que contiene la norma examinada hay otros mecanismos menos lesivos y más apropiados para tal propósito. Por último, al sustentarse en un acto provisional como la acusación, que no es determinante, la medida no es proporcional en sentido estricto.

Solución a los problemas jurídicos planteados

120. En primer lugar, pese a sus matices, pues en un caso la norma demandada establece una inhabilidad para acceder al cargo de Defensor del Pueblo y, en el otro, la norma fija una inhabilidad para desempeñar cargos en la Defensoría del Pueblo, lo cierto es que la circunstancia que genera la inhabilidad y el parámetro de juzgamiento son los mismos. En efecto, la aludida circunstancia es la existencia de una resolución de acusación o su equivalente debidamente ejecutoriada y el parámetro de juzgamiento es la norma prevista en el artículo 40.7 de la Constitución, valga decir, el derecho político fundamental a acceder a cargos públicos. Ante este panorama, el que la norma relativa al Defensor del Pueblo tenga una excepción, relacionada con que la resolución de acusación se hubiere dictado por delitos políticos o culposos, es posible iniciar el análisis de ambas normas legales manera conjunta, aunque al momento de establecer su proporcionalidad el análisis se haga de manera separada.
121. En segundo lugar, en este caso, conforme al precedente al que acaba de hacerse alusión, la Sala encuentra que en ambas normas se establecen inhabilidades requisito; que, como lo sostuvo en su más reciente sentencia, la C-427 de 2023, la resolución de acusación es equiparable funcionalmente al acto complejo de la acusación; y que, para establecer la compatibilidad entre las normas demandadas y la Constitución, es necesario aplicar un test de proporcionalidad.
122. En cuanto a esto último, la intensidad del test fue graduada de diferente modo en las Sentencias C-176 de 2017 y C-427 de 2023. En la primera, por considerar que no se estaba ante una clasificación sospechosa, ni la inhabilidad recae en personas o grupos especialmente protegidos, ni se crea un privilegio, aunque sí se restringe el ejercicio del derecho político fundamental a acceder a cargos públicos, la Sala optó por aplicar un test de intensidad intermedia. En la segunda, en cambio, por considerar que la inhabilidad estaba prevista en un decreto ley, valga decir, en una norma que no fue dictada por el Congreso de la República, sino en ejercicio de las facultades por él otorgadas, se optó por aplicar un test de intensidad estricta.
123. En vista de las anteriores circunstancias, se tiene que en el caso sub judice ambas inhabilidades están previstas en leyes de la República, a diferencia de lo ocurrido en el caso juzgado en la Sentencia C-427 de 2023. En esta medida, la situación presente se asemeja más a la que se estudió en la Sentencia C-176 de 2017. Expuesto así el asunto, para efectos de determinar la intensidad del test a aplicar, la Sala recordará los criterios a seguir en esta materia tratándose de inhabilidades, los cuales, entre otras sentencias, se sistematizan en la Sentencia C-053 de 2021, en los siguientes términos:  

"36.1. Por regla general, la Corte ha aplicado el test de intensidad leve. Esto, debido a que "se trata de la regulación de una materia sobre la cual el Legislador cuenta con un amplio margen de configuración normativa." En estos casos, la Corte ha utilizado este test para examinar inhabilidades que no están fundadas en criterios sospechosos o que no "afectan arbitrariamente la libre competencia o el goce de un derecho constitucional no fundamental."

36.2. En otros casos, la Corte ha aplicado el test de intensidad intermedia. Al respecto, la Corte ha precisado que este test procede cuando la inhabilidad afecta un derecho fundamental, como, por ejemplo, el acceso a cargos públicos. Esto, porque, "en este escenario, un test de intensidad estricto desconocería el margen de configuración del legislador, y un test débil, por su parte, desconocería la restricción" del derecho fundamental u otros principios constitucionales.

36.3. De manera excepcional, la Corte ha también aplicado el test de intensidad estricta. Este test solo ha sido aplicado en la sentencia C-634 de 2016 en relación con una "inhabilidad permanente" respecto de ciertos sujetos "por haber sido condenado penalmente." En esta oportunidad, la Sala Plena utilizó el test estricto, bajo el entendido de que las inhabilidades de este tipo: "(i) imponen una fuerte restricción de los derechos constitucionales de las personas; (ii) son prima facie incompatibles con el fin resocializador de la pena; y (iii) tienen la potencialidad de operar como instrumentos para la discriminación injustificada en contra de las personas que, habiendo sido condenadas penalmente, han cumplido con esa sanción."

124. Por lo tanto, cuando hay una afectación a un derecho fundamental, en este caso al derecho político fundamental a acceder a cargos públicos, no es posible aplicar un test de intensidad leve. Frente a las normas sub judice, la Sala debe destacar, de una parte, que ellas no se fundan en calificaciones sospechosas, ni recaen en sujetos de especial protección constitucional, ni crean un privilegio; y, de otra, que las dos inhabilidades están previstas en leyes en sentido formal y regulan un tema que no fue agotado plenamente en las disposiciones constitucionales, lo que implica que el legislador gozaba de un amplio margen para su configuración. Además, ninguna de las inhabilidades es permanente, pues su duración está supeditada a que se resuelva la situación jurídica de la persona. Todos estos factores conllevan a determinar que tampoco es viable la aplicación de un test estricto y que, en atención a los criterios señalados de manera precedente, la Sala deberá inclinarse por aplicar un escrutinio intermedio para la resolución de los dos problemas jurídicos identificados.
125. En tercer lugar, a la diferencia ya señalada entre las dos normas sub examine, relativa a la excepción que prevé la ley a la inhabilidad que se predica de la persona que pretende acceder al cargo de Defensor del Pueblo, la Sala debe agregar que, por el sistema de elección, por las competencias a ejercer y por la jerarquía del cargo, existen diferencias entre el cargo de Defensor del Pueblo y los demás cargos en la Defensoría del Pueblo.
126. El sistema de elección del Defensor del Pueblo, conforme a lo previsto en el artículo 281 de la Constitución, parte de la selección que hace el Presidente de la República para conformar una terna, que luego remite a la Cámara de Representantes, para que sea ella la que elija a una de las tres personas ternadas. En cambio, el sistema de elección de los cargos de la Defensoría del Pueblo tiene otras particularidades, como la de ser de libre nombramiento y remoción del Defensor del Pueblo en el nivel directivo o de confianza y de ser de carrera en otros niveles, conforme a lo previsto en el artículo 125 de la Constitución. Esto último implica que los aspirantes a tales cargos participan en condiciones de igualdad en concursos públicos de méritos.
127. Las competencias del Defensor del Pueblo, previstas en el artículo 282 de la Constitución, tienen la más alta responsabilidad institucional, pues se trata de la cabeza de esta entidad y a quien se le ha confiado la promoción, ejercicio y divulgación de los derechos humanos, labor esencial para materializar un componente importante de los fines y principios establecidos en la Constitución. En cambio, las competencias de los cargos de la Defensoría del Pueblo, que están previstas en la ley y el reglamento, son de menor responsabilidad y alcance.
128. La jerarquía del cargo de Defensor del Pueblo no admite comparación con la jerarquía de cualquier otro cargo al interior de la Defensoría del Pueblo, pues entre uno y otro hay una evidente subordinación funcional.
129. Por las anteriores razones, es plausible considerar que el acceso al cargo del Defensor del Pueblo debe estar sometido a condiciones más rigurosas que el acceso a un cargo en la Defensoría del Pueblo.
130. Por último, debe la Sala destacar que, si bien ambas inhabilidades no son permanentes, el análisis sobre los datos de los dos sistemas de enjuiciamiento penal, en particular en lo relativo a los tiempos del juicio, permite sostener que la duración del juicio, en general, supera lo estimado por la ley. En efecto, los datos muestran que, bajo el régimen de la Ley 600 de 2000, la fase de juicio en primera instancia tiene en promedio una duración ocho veces mayor a la estimada legalmente y que, bajo el régimen de la Ley 906 de 2004, se duplican los términos contemplados para la duración de la primera instancia. La situación no es mejor en segunda instancia, ya que para los procesos penales escriturales la duración de esta etapa supera en más de tres veces el tiempo estimado, mientras que para los procedimientos del sistema oral se mantiene la tendencia a duplicar el plazo. Por ello, la Sala debe poner de presente que, si bien las inhabilidades son temporales, dicha temporalidad en la práctica supera, en mucho, las estimaciones de la ley.
131. El análisis de los datos también revela que la acusación, sea en un sistema o en otro, no culmina en la mayoría de los casos en una condena. Por el contrario, como se pudo ver en detalle, hay altos porcentajes de casos en los cuales la sentencia es absolutoria.
132. Luego de analizar los anteriores elementos de juicio, la Sala confirma su posición sobre la procedencia de un test de proporcionalidad de intensidad intermedia respecto de cada una de las normas sub judice. En ambos casos se está ante una limitación establecida por el legislador en desarrollo de la atribución constitucional señalada en el artículo 283 superior, que indica que lo relativo a la organización y funcionamiento de la Defensoría del Pueblo será determinado por la ley. En esa medida, la libertad para configurar la inhabilidad es mayor al no estar regulada directamente por la Constitución; además, tampoco convergen las circunstancias propias de un test de proporcionalidad de intensidad estricta, como fue mencionado previamente. No obstante, la inhabilidad configura una afectación cierta, intensa y transitoria del derecho político fundamental a acceder a cargos públicos, razón por la cual no es procedente un test de intensidad leve.
133. En este punto se hace necesario reiterar los pasos que la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido deben seguirse en la aplicación de un escrutinio intermedio, los cuales fueron definidos a través de la sentencia C-345 de 2019, al unificar y aclarar lo referente al juicio integrado de igualdad. En dicha decisión se indicó que en los test de intensidad intermedia se debe verificar: (i) que la medida persigue un fin importante constitucionalmente; (ii)el medio empleado para su consecución es conducente; y por último (iii) la medida no debe ser evidentemente desproporcionada.[75]
134. Siguiendo estos pasos, debe destacarse que las dos normas sub judice persiguen la misma finalidad, que no es otra que la de materializar los principios de la función administrativa, acorde con lo establecido en el artículo 209 de la Constitución. Bajo ese entendido la Sentencia C-427 de 2023 precisó que esta finalidad era doble: de una parte, asegurar la probidad de las personas que accederán a los cargos (art. 209 CP) y, de otra, dar primacía al interés general (art. 1 CP). Por su parte, en la Sentencia C-176 de 2017 se calificó esa finalidad como legítima, importante e imperiosa en términos constitucionales. A partir de lo anterior, se concluye que en cuanto a su finalidad, ambas normas superan el test de intensidad intermedia.
135. Por su parte, en lo que corresponde al medio empleado, la Sala debe distinguir que, en el caso de la inhabilidad para ocupar el cargo de Defensor del Pueblo, la regla es la de que quien haya sido objeto de una resolución de acusación o su equivalente debidamente ejecutoriada está inhabilitado mientras se defina su situación jurídica, y esta regla tiene como excepción el que dicha resolución de acusación o equivalente se hubiere proferido por delitos políticos o culposos, mientras que en el caso de la inhabilidad para ocupar un cargo en la Defensoría del Pueblo, la regla es la misma, aunque no se señale expresamente que ella durará mientras se defina la situación jurídica de la persona, y no hay ninguna excepción a esta regla. Como puede verse, la medida empleada es más severa cuando se trata de acceder a un cargo en la Defensoría del Pueblo, lo cual no responde de manera adecuada a las ya referidas diferencias en cuanto al sistema de elección, a las competencias y a la jerarquía de estos cargos y del cargo de Defensor del Pueblo.
136. Al analizar este medio, a partir del criterio de la efectiva conducencia, como es propio de un test de intensidad intermedia, la Sala debe destacar que, de una parte, la idoneidad y probidad de una persona no se descalifica por haberse dictado en su contra una resolución de acusación, en el contexto de la Ley 600 de 2000, o su equivalente funcional, un acto complejo de acusación, en el contexto de la Ley 906 de 2004. De hecho, el análisis empírico que puede hacerse a partir de los datos incluidos en esta sentencia muestra que el porcentaje de personas acusadas que a la postre culminan condenadas no alcanza a ser lo suficientemente alto y significativo, como para poder servir de fundamento a la calificación del medio empleado por ambas leyes como efectivamente conducente.
137. Conviene no perder de vista que la resolución de acusación y su equivalente funcional, el acto complejo de la acusación, son actos preliminares en el juicio, que de hecho se tramita con posterioridad a ellos, que en modo alguno revelan o pueden revelar la responsabilidad criminal del acusado. Y, a juzgar la cuestión por las cifras oficiales a las que ya se ha hecho referente, tampoco puede decirse que revelan siquiera de manera altamente probable, que dicha responsabilidad será declarada por las autoridades judiciales.
138. Esto de ninguna manera significa que ante la inexistencia de una condena la formulación de acusación haya sido equivocada, sino que atendiendo la gradualidad con la que se adelanta la investigación penal, el umbral de certeza requerido para emitir una resolución de acusación o efectuar el acto complejo de la acusación es diferente al necesario para proferir una sentencia. En ese sentido, los elementos de convencimiento que llevan a proferir una acusación no exigen estar más allá de toda duda razonable y por ello no eliminan la incertidumbre sobre la responsabilidad del acusado.
139. En tales condiciones, las inhabilidades sub judice, más que fundarse en un hecho cierto, se fundan en la probabilidad de que dicho hecho hubiere ocurrido. Si bien la circunstancia de haberse dictado resolución de acusación o haberse dado el acto complejo de la acusación, es objetiva y es cierta, ella, por sí misma, no brinda ninguna certeza sobre la responsabilidad penal de la persona, sino que, a lo más, muestra el riesgo o la probabilidad de que dicha responsabilidad se declare judicialmente. Con la inhabilidad se trata, pues, de precaver un riesgo, que se estima como posible.
140. Frente a la hipotética garantía de probidad que pretende dar la inhabilidad prevista en las normas demandadas, que se proyecta en realidad a partir de un riesgo, existen otras garantías de probidad que, por el contrario, se fundan en hechos ciertos y verificables, relativos a la responsabilidad ya establecida de la persona, como son los certificados de ausencia de responsabilidad penal, disciplinaria o fiscal. Como constató la Sala en la Sentencia C-427 de 2023:

"En todo caso, la resolución de acusación no es del todo conducente para llegar a la conclusión sobre la falta de probidad de una persona, pues solo la condena emitida dentro del proceso penal arroja certeza sobre esta situación. Así las cosas, inhabilitar al funcionario por esta razón es una medida tan solo preventiva para asegurar los fines legítimos antes mencionados (probidad) que, en todo caso puede llegar a afectar innecesariamente en derecho de acceso o permanencia en los cargos públicos, si finalmente no se produce una sentencia condenatoria. Así, la medida escogida por el legislador extraordinario, si bien no se encuentra prohibida constitucionalmente, no es del todo idónea para establecer la probidad del funcionario. Es tan solo una medida provisional cautelar[...]."

141. Lo anterior no cambia porque en el caso de la inhabilidad para acceder al cargo de Defensor del Pueblo haya una excepción, ya que si no se trata de un delito culposo o político, que son ciertamente minoritarios en el Código Penal, la inhabilidad se configura. En cuanto al medio empleado, ninguna de las normas demandadas supera el test de intensidad intermedia, pues las medidas en ellas adoptadas no son efectivamente conducentes para lograr las finalidades que persiguen.
142. De esta manera, la Sala debe destacar que, frente a la poca conducencia de las medidas sub examine, hay una afectación cierta del derecho político fundamental a acceder al cargo de Defensor del Pueblo, en el primer caso, y a los cargos de la Defensoría del Pueblo, en el segundo caso. La persona en contra de la cual se dicte una resolución de acusación o se profiera un acto complejo de acusación, por este motivo, no puede acceder a los mencionados cargos, conforme a lo previsto en las normas demandadas. Esto, desde luego, impide ejercer el referido derecho político fundamental.
143. Frente la precaria garantía que da el medio empleado por las normas demandadas, relativo a un riesgo, que no alcanza a ser efectivamente conducente para lograr las finalidades perseguidas, se tiene una afectación cierta y objetiva a un derecho político fundamental. Al sopesar lo uno y lo otro, la Sala encuentra que los beneficios de dicha medida, principalmente hipotéticos, son menores a los daños que ella genera en el referido derecho político fundamental. La restricción cierta al derecho fundamental se da en razón de un eventual riesgo, todavía no confirmado y constatado, que bien podría no confirmarse.
144. En ese sentido, la medida es evidentemente desproporcionada y por ello no supera el análisis estricto de proporcionalidad. Como lo dijo la Sala en la Sentencia C-427 de 2023, y ahora debe repetirse, restringir un derecho a partir de un acto que todavía es controvertido resulta desproporcionado, pues "(...) al ser un acto -la resolución de acusación- que puede ser controvertido ante un juez en etapa de juzgamiento, la Sala considera que aplicarlo tajantemente para restringir el acceso a un cargo en la Procuraduría o como fundamento para suspender el ejercicio del mismo, resulta desproporcionado en contraste con el impacto que genera sobre los demás derechos y garantías constitucionales."[76]
145. En vista de las anteriores circunstancias, dado que ninguna de las normas sub judice supera el test de proporcionalidad de intensidad intermedia, la Sala concluye que ellas son desproporcionadas y, por tanto, resultan incompatibles con el derecho político fundamental de acceder a cargos públicos, previsto en el artículo 40.7 de la Constitución. En consecuencia, la Sala declarará la inexequibilidad de la norma enunciada en la expresión "o hayan sido afectados por resolución de acusación o su equivalente, debidamente ejecutoriada", contenida en el literal c del artículo 174 de la Ley 201 de 1995, y de la norma prevista en el numeral 5 del artículo 3 de la Ley 24 de 1992.

III. DECISIÓN

146. En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

PRIMERO. Declarar la INEXEQUIBILIDAD de la norma enunciada en la expresión "o hayan sido afectados por resolución de acusación o su equivalente, debidamente ejecutoriada", contenida en el literal c del artículo 174 de la Ley 201 de 1995.

SEGUNDO. Declarar la INEXEQUIBILIDAD de la norma prevista en el numeral 5 del artículo 3 de la Ley 24 de 1992.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el expediente.

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

Ausente con comisión

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

Con impedimento aceptado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

Con salvamento de voto

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

[1] Diario Oficial No. 40.690 del 15 de diciembre de 1992.

[2] La norma enunciada en esta expresión fue declarada exequible en la Sentencia C-487 de 1993.

[3] Diario Oficial No. 41.950 del 28 de julio de 1995.

[4] En Expediente Digital. Documento: D0015643-Conceptos e Intervenciones-(2024-02-07 10-48-54).pdf.

[5] Consejo de Estado. Sección Quinta. 14 de octubre de 2021. Radicado: 11001-03-28-000-2020-00078-00, 2020-00080-00, 2020-00082-00, 2020-00086-00. Consejero Ponente: Pedro Pablo Venegas Gil.

[6] Entre las sentencias citadas se encuentran: C-153 de 2002, C-720 de 2007, C-191 de 2017, C-126 de 2019 y C-416 de 2019.

[7] "Por el cual se expide el Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación."

[8] "Por la cual se crean los jueces de paz y se reglamenta su organización y funcionamiento."

[9] Corte Constitucional. Sentencia C-427 de 2023.

[10] Corte Constitucional. Sentencia C-084 de 2018.

[11] Corte Constitucional. Sentencia C-284 de 2014.

[12] Ibidem.

[13] De hecho, las normas demandadas son incluso anteriores a la Ley 600 de 2000, por lo cual su referencia a la resolución de acusación o su equivalente es aquella a la que se hace referencia en el Código de Procedimiento Penal expedido a través del Decreto 2700 de 1991, el cual fue derogado por el artículo 535 de la Ley 600 de 2000. A pesar de esto, la figura de la resolución de acusación del Código de Procedimiento Penal de 1991 fue retomada con los mismos fines y requisitos sustanciales y formales en la Ley 600 de 2000, indicando que se trata de la decisión a través de la cual se cierra la investigación y se califica el sumario, para dar inicio a la etapa de juzgamiento.

[14] Corte Constitucional, Sentencia C-403 de 2022. Ver, también, Sentencia C-545 de 2008.

[15] Corte Constitucional, Sentencia SU-388 de 2021.

[16] Ib.

[17] Resultado del estudio de tiempos procesales, Tomo I, 2016 Consejo Superior de la Judicatura – Corporación Excelencia en la Justicia. disponible en: https://www.ramajudicial.gov.co/documents/1545778/8829673/TOMO+I+TIEMPOS+PROCESALES_18122015.pdf/2da294fd-3ef6-4820-b9e0-7a892b1bdbf0

[18] Ibidem. p. 169.

[19] Ib.

[20] Ibidem. p. 178.

[21] Ib. P. 181.

[22] Ibidem. p. 195.

[23] Informe de Estadísticas del Sistema Penal Acusatorio (SPOA)" realizado por la Corporación Excelencia en la Justica para el año 2019. Disponible en: https://cej.org.co/wp-content/uploads/2021/02/Balance-Sist.-Penal-Acusatorio-2019-1.pdf

[24] Informe de Estadísticas del Sistema Penal Acusatorio (SPOA)" realizado por la Corporación Excelencia en la Justica años 2021-2022. Disponible en: https://cej.org.co/wp-content/uploads/2022/11/SPOA-2022.pdf

[25] Corte Constitucional, Sentencia C-544 de 2005.

[26] Ibidem.

[27] Corte Constitucional, Sentencias C-111 de 1998 y C-209 de 2000.

[28] Corte Constitucional. Sentencia C-348 de 2004. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 21 de marzo 2013.

[29] Corte Constitucional. Sentencia C-037 de 2017.

[30]  Corte Constitucional. Sentencia C-952 de 2001.

[31] Sentencias C-1016 de 2012 y C-780 de 2001.

[32] Ibidem.

[33] Corte Constitucional, Sentencia C-053 de 2021.

[34] Ibidem.

[35] Ibidem.

[36] Corte Constitucional, Sentencia C-396 de 2021.

[37] Corte Constitucional, Sentencias C-053 de 2021 y C-396 de 2021.

[38] Corte Constitucional, Sentencia C-393 de 2021.

[39] Corte Constitucional, Sentencias C-101 de 2018, C-287 de 2012 y C-053 de 2021.

[40] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-427 de 2023.

[41] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-329 de 2003.

[42] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-329 de 2003. Al respecto, véase también: Corte Constitucional, Sentencias C-386 de 2022 y C-247 de 2023.

[43] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-386 de 2022.

[44] Ibidem.

[45] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia SU-221 de 2015, reiterada en la Sentencia C-386 de 2022.

[46] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-386 de 2022. Además, en la Sentencia C-143 de 2021 la Corte sostuvo que: "La Convención Americana sobre Derechos Humanos y la jurisprudencia interamericana. La CADH fue incorporada al ordenamiento jurídico interno mediante la Ley 16 de 1972. Este instrumento protege derechos humanos que no pueden suspenderse en estados de excepción. Habida cuenta de lo anterior, la Corte ha considerado que cumple los requisitos del artículo 93.1 C.P. y, por tanto, integra el bloque de constitucional stricto sensu."

[47] Cfr. Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), artículo 23.

[48] Entre ellos se encuentran: Petro Urrego v. Colombia (2020); San Miguel Sosa y otras v. Venezuela (2018); Andrade Salmón v. Bolivia (2016); López Lone y otros v. Honduras (2015);  Corte Suprema de Justicia (Quintana Coello y otros) v. Ecuador (2013);  López Mendoza v. Venezuela (2011);  Reverón Trujillo v. Venezuela (2009);  Apitz Barbera y otros ("Corte Primera de lo Contencioso Administrativo") v. Venezuela (2008) y Tribunal Constitucional v. Perú (2001).

[49] Corte Interamericana de Derechos Humanos. Miguel Sosa y otras vs. Venezuela.

[50] Sobre la interpretación armónica de la CADH con la Constitución Política puede revisarse la sentencia C-086 de 2019.

[51] Cfr. Sentencia C-030 de 2023, la cual cita el caso Castañeda Gutman vs. México.

[52] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-386 de 2022.

[53] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias T-003 de 1992, SU-339 de 2011 y C-386 de 2022.

[54] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-386 de 2022.

[55] Ibidem.

[56] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias T-254 de 2002 y C-386 de 2022.

[57] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-147 de 1998; C-473 de 1999, C-957 de 2007, T-227 de 2019 y SU-011 de 2018.

[58] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-257 de 2013.

[59] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-257 de 2013 y C-386 de 2022.

[60] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-386 de 2022.

[61] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia SU-544 de 2001.

[62] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-386 de 2022.

[63] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-452 de 2005.

[64] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-176 de 2017. En el mismo sentido, Corte Constitucional, Sentencias C-101 de 2018, SU-115 de 2019 y C-386 de 2022.

[65] Ibidem.

[66] Ibidem.

[67] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-475 de 1997. En el mismo sentido: Corte Constitucional, Sentencias C-648 de 2001, C-157 de 2002, C-622 de 2003, C-258 de 2011 y C-386 de 2022.

[68] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-475 de 1997.

[69] Ibidem.

[70] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-209 de 2000, C-540 de 2001, C-015 de 2004 y C-386 de 2022.

[71] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-780 de 2001.

[72] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-257 de 2013 y C-427 de 2023.

[73] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-386 de 2022.

[74] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-257 de 2013.

[75] Corte Constitucional. Sentencia C-345 de 2019.

[76] Sentencia C-427 de 2023.

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