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Corte Constitucional
Comunicado de Prensa No. 28 del 9 y 10 de septiembre de 2026
<Disponible el 11 de septiembre de 2026>
La Corte Constitucional se declaró inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo sobre la demanda presentada contra el artículo 1 del Acto Legislativo 03 de 2024, al considerar que los cargos de inconstitucionalidad no cumplían las exigencias mínimas argumentativas de certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia requeridas para adelantar un juicio de sustitución de la Constitución
Sentencia C-291/26 (9 de septiembre)
M.P. Miguel Polo Rosero
Expediente D-17151
1. Norma demandada
ACTO LEGISLATIVO NÚMERO 03 DE 2024
(diciembre 27)
Por el cual se fortalece la autonomía de los departamentos, distritos y municipios, se modifican los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones
EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA:
ARTÍCULO 1°. Modifíquese el artículo 356 de la Constitución Política, el cual quedará así: “Artículo 356. Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley orgánica, a iniciativa del Gobierno, fijará las competencias a cargo de la Nación, de los Departamentos, Distritos, municipios y entidades territoriales indígenas. Para efectos de atender los servicios a cargo de estos y proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación, se crea el Sistema General de Participaciones del que serán beneficiarios los Departamentos, Distritos, municipios y las entidades territoriales indígenas.
Así mismo, la ley establecerá a los resguardos indígenas como beneficiarios, siempre que estos no se hayan constituido en entidades territoriales indígenas.
La ley establecerá la organización y el funcionamiento del Sistema General de Participaciones y la distribución de competencias entre niveles de gobierno. No se podrán descentralizar competencias sin la previa asignación de los recursos fiscales suficientes para atenderlas, y no se podrán asignar recursos a las entidades beneficiarias del Sistema General de Participaciones sin la previa descentralización de competencias.
El Gobierno nacional, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá presentar el proyecto de ley orgánica tendiente a efectuar los ajustes necesarios a la estructura de la administración pública, en razón de la transferencia de competencias de la que trata el presente artículo, garantizando la eficiencia del gasto público y evitando la duplicidad de funciones entre los distintos niveles de gobierno.
La transferencia de recursos fiscales, responsabilidades de gasto y competencias adicionales entre la Nación y las entidades beneficiarias, incluyendo las asignadas para el cierre de brechas económicas, sectoriales y territoriales, que resulte en virtud de la modificación del Sistema General de Participaciones y del régimen de competencias, se hará de manera gradual, simultánea y equivalente, de modo tal que no comprometa el marco constitucional de la sostenibilidad fiscal del Estado y sea compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo y la Regla Fiscal.
Atendiendo al principio de transparencia fiscal, cada Ley del Presupuesto General de la Nación expedida con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley orgánica de la que trata el presente artículo, deberá reflejar los gastos que dejarán de ser competencia de la Nación y que serán transferidos a las entidades beneficiarias del Sistema General de Participaciones.
Los recursos del Sistema General de Participaciones se destinarán a financiar las competencias a cargo de las entidades beneficiarias, dándoles prioridad a los derechos y servicios de salud, educación preescolar, básica, media y superior, y agua apta para el consumo humano y saneamiento básico con el fin de cerrar las brechas económicas, sectoriales y territoriales. Los recursos del Sistema también se utilizarán para la financiación del propósito general.
De los recursos adicionales de crecimiento del Sistema General de Participaciones, la ley determinará el porcentaje que de manera progresiva garantizará la universalidad de la cobertura en los sectores de salud, educación y agua para el consumo humano y saneamiento básico, así como el porcentaje que se dedicará a propósito general.
La ley determinará los casos en los cuales la Nación podrá concurrir en la cofinanciación de los gastos anteriormente descritos, siempre que se respete la autonomía territorial y se eviten interferencias o duplicidades en el ejercicio de las funciones asignadas a las entidades beneficiarias.
La ley reglamentará los criterios de distribución de los recursos del Sistema General de Participaciones a sus entidades beneficiarias, de acuerdo con las competencias, los sectores y las brechas sociales y económicas de los territorios. Así mismo, tendrá en cuenta las capacidades institucionales de las entidades territoriales; y contendrá las disposiciones necesarias para poner en operación el Sistema General de Participaciones.
El monto de recursos que se asigne para los sectores de salud, educación, agua apta para el consumo humano y saneamiento básico, y propósito general, durante el primer año de vigencia del presente acto legislativo, no podrá ser inferior al monto de los recursos apropiados en la vigencia fiscal inmediatamente anterior. Los recursos que se asignen a los sectores priorizados de salud, educación, agua apta para el consumo humano y saneamiento básico, con ocasión de la reforma al Sistema General de Participaciones, no podrán ser utilizados en otros sectores.
La ley podrá autorizar incentivos para aquellas entidades beneficiarias que hagan esfuerzos de generación propia de recursos o que promuevan proyectos de inversión de carácter asociativo entre las entidades territoriales.
El Gobierno nacional definirá una estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto ejecutado por las entidades beneficiarias del Sistema General de Participaciones. Esta estrategia buscará asegurar el cumplimiento de las metas de cobertura y calidad, y la eficiencia en el uso de los recursos. Además, podrá contar con concurrencia de recursos nacionales y territoriales, respetando la autonomía territorial y fortalecerá los espacios para la participación ciudadana y comunitaria en el control social y en los procesos de rendición de cuentas, mediante la participación de veedurías ciudadanas, organismos de control, asociaciones gremiales, Consejos Territoriales de Planeación o quienes hagan sus veces, organizaciones sin ánimo de lucro y otras formas de organización social. Las entidades beneficiarias del Sistema General de Participaciones deberán garantizar el acceso público a la totalidad de la información relacionada con la ejecución de los recursos y competencias a su cargo.
El Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a partir de la estrategia de monitoreo; seguimiento y control integral, presentarán un informe de rendición de cuentas semestral a las comisiones económicas del Congreso de la República. Las corporaciones públicas de elección popular deberán citar a sesión de control político por lo menos dos (2) veces al año; con el objetivo de hacerles seguimiento a los proyectos de inversión del Sistema General de Participaciones.
La Contraloría General de la República hará seguimiento a los gastos de inversión y funcionamiento que efectúen las entidades beneficiarias con los recursos transferidos por el Sistema General de Participaciones, para garantizar su buen uso y supervisar, vigilar y verificar las políticas públicas en las que se inviertan.
La ley determinará una participación especial para los municipios de menores categorías y población, según la clasificación que determine el Gobierno nacional, en los criterios de distribución de la participación de propósito general. En todo caso, el monto para dichos municipios no podrá ser inferior a la que reciben para la entrada en vigencia del presente acto legislativo.
Las ciudades de Buenaventura y Tumaco se organizan como Distritos Especiales, Industriales, Portuarios, Biodiversos y Ecoturísticos. Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determine la Constitución y las leyes especiales, que para el efecto se dicten, y en lo no dispuesto en ellas, las normas vigentes para los municipios.
La ciudad de Barrancabermeja se organiza como Distrito Especial Portuario, Biodiverso, Industrial y Turístico. Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determine la Constitución y las leyes especiales que para el efecto se dicten, y en lo no dispuesto en ellas las normas vigentes para los municipios.
La ciudad de Medellín se organiza como Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación, su régimen político y fiscal será el previsto en la Constitución y las leyes especiales que para el efecto se dicten (…)”.
2. Decisión
Único. Por ineptitud sustantiva de los cargos, declararse INHIBIDA para adoptar un pronunciamiento de fondo sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada por el señor Andrés Caro Borrero en contra del artículo 1 (parcial) del Acto Legislativo 03 de 2024, “por el cual se fortalece la autonomía de los departamentos, distritos y municipios, se modifican los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.
3. Síntesis de los fundamentos
La Corte Constitucional estudió una demanda, por sustitución de la Carta Política, presentada contra la expresión: “salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley orgánica, a iniciativa del Gobierno, fijará las competencias a cargo de la Nación, de los Departamentos, Distritos, municipios y entidades territoriales indígenas”, incorporada al artículo 356 de la Constitución, por el Acto Legislativo 03 de 2024. El demandante sostuvo que dicha reforma sustituyó los ejes definitorios de autonomía territorial y Estado descentralizado (primer cargo), y separación de poderes y principio democrático (segundo cargo), (i) al trasladar al legislador orgánico la fijación de las competencias de las distintas autoridades (especialmente las territoriales) en perjuicio de aquellas que directamente fija la Constitución, y (ii) al someter su regulación a la iniciativa exclusiva del Gobierno nacional, generando un poder de veto preventivo a favor del ejecutivo.
La Sala Plena encontró que es competente para conocer de la acusación, por cuanto esta se dirige contra un acto reformatorio de la Constitución y plantea un presunto vicio competencial. Asimismo, verificó que la acción fue presentada dentro del término de caducidad previsto en el artículo 379 del Texto Superior. Sin embargo, al examinar la aptitud sustantiva de la demanda, concluyó que, aunque la argumentación satisface la exigencia de claridad, no cumple con el deber de integrar la proposición jurídica completa, ni con las cargas de certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia, necesarias para que el juicio por sustitución de la Constitución pueda dar lugar a un pronunciamiento de fondo.
En concreto, en primer lugar, la Sala evidenció que el demandante omitió dirigir los cargos contra la totalidad de los contenidos normativos que concurren a producir el efecto de desbordamiento competencial denunciado, es decir, no integró adecuadamente la proposición jurídica completa. En este sentido, advirtió que, al impugnar únicamente un fragmento aislado de la reforma, una eventual declaratoria de inexequibilidad dejaría incólumes otras disposiciones del artículo 356 de la Constitución, que mantienen vigente el régimen cuestionado.
Asimismo, la Sala Plena identificó que los cargos se estructuraron a partir de una lectura aislada y descontextualizada del texto reformado contraria a la carga de certeza, pues el demandante no tuvo en cuenta que: (i) la reserva de ley orgánica, cualificada por la iniciativa gubernamental, se circunscribe a la ordenación de las competencias vinculadas al Sistema General de Participaciones, en los términos expresamente dispuestos por la Carta, y (ii) la expedición de dicha ley orgánica debe sujetarse a las competencias que la propia Constitución fija y atribuye directamente a las autoridades territoriales. Estas reglas evidencian que la proposición jurídica que sustenta el cargo del actor no goza de respaldo, a partir de una lectura sistemática de la reforma y del Texto Superior.
Igualmente, esta Corporación evidenció que la demanda parte de premisas erróneas, al distorsionar el marco constitucional preexistente. De un lado, el demandante asumió que la distribución de competencias territoriales estaba reservada exclusivamente a la Constitución, pese a que desde 1991 existe un esquema mixto en el que interviene el legislador orgánico. Y, del otro, atribuyó a la reforma la creación de una restricción inédita a la iniciativa legislativa del Congreso y de la ciudadanía, pese a que la exigencia de iniciativa gubernamental ya regía respecto de las materias reguladas en los artículos 356 y 357 de la Carta Política.
En relación con este último punto, en segundo lugar, la Sala Plena resaltó que la lectura parcializada del Texto Superior también condujo a la formulación inadecuada de las premisas mayores del juicio de sustitución, lo que impide tener por satisfecha la carga de pertinencia. Ello, dado que el debate terminó desplazándose del análisis de un eventual desbordamiento de la competencia de reforma a una deliberación sobre la conveniencia de la enmienda constitucional.
En tercer lugar, la Corte encontró incumplida la carga de especificidad, ya que las premisas menores de ambos juicios son generales e indeterminadas y no permiten identificar concretamente la transformación de los ejes definitorios invocados. En el primer cargo, el demandante no señaló qué competencia constitucionalmente protegida quedaría a disposición del legislador orgánico, ni explicó cómo la reforma afectaría alguna de las manifestaciones del núcleo esencial de la autonomía territorial. En el segundo, tampoco precisó cómo operaría el supuesto poder de veto preventivo atribuido al ejecutivo, ni cuál sería el nuevo obstáculo para la iniciativa legislativa del Congreso o de la ciudadanía, teniendo en cuenta que la iniciativa gubernamental ya operaba en esta materia.
Sobre el particular, la Sala Plena destacó que estas deficiencias impiden establecer: (i) cuál es el cambio constitucional efectivamente introducido por la reforma; (ii) cuál era el contenido del régimen anterior que habría sido reemplazado; y (iii) por qué la modificación tendría una entidad tal que resultaría incompatible con un eje definitorio de la Constitución de 1991.
Finalmente, la Corte concluyó que las falencias de certeza, pertinencia y especificidad también determinan la insuficiencia de los cargos, pues no generan una duda razonable para sustentar la alegación de que el Congreso haya excedido su competencia en ejercicio del poder de reforma. Por ende, la Sala Plena se inhibió para emitir un pronunciamiento de fondo sobre las acusaciones formuladas contra el artículo 1 del Acto Legislativo 03 de 2024.
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 15 de octubre de 2026 - (Diario Oficial No. 53.651 - 7 de octubre de 2026)
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