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Expediente D-8167
Sentencia C-273/11
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS DE FORMA-Caducidad
ZONAS EXCLUIBLES DE LA MINERIA-Modificación introducida por la Plenaria del Senado en proyecto de ley de Código de Minas, para la protección de páramos y humedales, no vulnera la Constitución
La Corte reconoce la amplia facultad que la Constitución Política concede a las plenarias y las comisiones para introducir modificaciones, adiciones y supresiones a los proyectos de ley debatidos, que si bien no es ilimitada, resultan aceptables aquellas variaciones al texto que se juzguen necesarias y se refieran a la misma materia o que se relacionen con ella. En el caso concreto de la regla incluida en el artículo 3º de la Ley 1382 de 2010, relacionada con la protección de los páramos y humedales como zonas excluidas de la minería, fue una modificación debatida y aprobada por la Plenaria del Senado, antes de la remisión del proyecto para los correspondientes debates a la Cámara de Representantes, además de su clara conexidad temática con los objetivos, el contenido y la finalidad del proyecto de Ley.
COMISION DE CONCILIACION-Objeto e integración
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance
El principio de consecutividad exige que los proyectos de ley se tramiten en cuatro debates de manera sucesiva en las comisiones y en las plenarias de las cámaras legislativas, salvo las excepciones constitucionales o legales.
PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance/PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Introducción de modificaciones, adiciones y supresiones por Plenarias o Comisiones de las Cámaras Legislativas
El principio de identidad flexible o relativa supone que el proyecto de ley que cursa en el Congreso sea el mismo durante los cuatro debates parlamentarios, bajo el entendido que las comisiones y las plenarias de las cámaras pueden introducir modificaciones al proyecto, y que las discrepancias entre lo aprobado en una y otra Cámara se puede superar mediante el trámite de conciliación por Comisiones de Mediación, que no implica repetir todo el trámite. Por este principio, no resulta admisible cualquier adición en cualquiera de las etapas de formación de la ley, ya que se exige que dicha relación sea de conexidad clara, específica, estrecha, necesaria y evidente.
PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE O RELATIVA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Criterios para determinar qué constituye un asunto nuevo
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-No se vulnera por cambios relacionados con la materia general del proyecto
El principio de unidad de materia, con relación al proceso legislativo, si bien es amplio en aras de respetar el principio democrático y el margen de configuración del legislador, sirve para establecer si durante el trámite del proyecto se ha observado o no el principio de identidad. Así pues, si bien el principio de identidad flexible permite a las comisiones y a las plenarias de cada cámara hacer modificaciones, adiciones o supresiones a los proyectos en curso, en virtud del principio de unidad temática, esos cambios sólo pueden producirse si versan sobre la misma materia general del proyecto.
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD, IDENTIDAD FLEXIBLE Y UNIDAD TEMATICA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Reiteración jurisprudencia
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN PROYECTO MODIFICATORIO DEL CODIGO DE MINAS-No se vulneran por inclusión de norma sobre protección de páramos y humedales por Plenaria del Senado dada su relación de conexidad con el tema, contenido y objeto del proyecto
La regla incluida en el artículo 3º de la Ley 1382 de 2010, relacionada con la protección de los páramos y humedales como zonas excluidas de la minería, no viola los principios de consecutividad y de identidad flexible, por cuanto fue una modificación debatida y aprobada por la Plenaria del Senado, que en el presente caso era la cámara de origen, en aras de ajustar la protección al medio ambiente en las zonas excluidas de la minería, antes de la remisión del proyecto para los correspondientes debates en la Cámara de Representantes, además de su clara conexidad temática con los objetivos, el contenido y la finalidad del proyecto de Ley, no siendo la decisión de la Plenaria del Senado improvisada, sorpresiva o arbitraria, pues respondió a una preocupación clara y declarada de un asunto discutido en cada uno de los debates anteriores
Referencia: expediente D-8167
Demanda de inconstitucionalidad, contra el artículo 3 de la Ley 1382 de febrero 9 de 2010, “por la cual se modifica la Ley 685 de 2001, Código de Minas.”
Actora: Daniela González Manascero
Magistrada Ponente:
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., doce (12) de abril de dos mil once (2011)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
- ANTECEDENTES
- NORMAS DEMANDADAS
- DEMANDA
- INTERVENCIONES
- Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
- Organización Nacional Indígena de Colombia, ONIC
- Intervenciones ciudadanas
- CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
- CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
- Competencia
- Problema jurídico
- La acción de inconstitucionalidad por vicios de trámite fue interpuesta dentro del término constitucional
- Reiteración de jurisprudencia acerca de los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad temática, en el procedimiento de formación de las leyes
- Sentido y propósito de la Ley 1382 de 2010 y trámite de su artículo 3°
1. El 31 de mayo de 2010, Daniela González Manascero presentó acción de inconstitucionalidad, contra el artículo 3 de la Ley 1382 de febrero 9 de 2010, “por la cual se modifica la Ley 685 de 2001, Código de Minas”. Mediante Auto de 13 de julio, la magistrada sustanciadora admitió la demanda. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de referencia.
A continuación se transcribe el texto de la norma demandada.
Por la cual se modifica la Ley 685 de 2001 Código de Minas.
[…]
Artículo 3°. El artículo 34 de la Ley 685 de 2001 quedará así:
Artículo 34. Zonas excluibles de la minería. No podrán ejecutarse trabajos y obras de exploración y explotación mineras en zonas declaradas y delimitadas conforme a la normatividad vigente como de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables o del ambiente.
Las zonas de exclusión mencionadas serán las que han sido constituidas y las que se constituyan conforme a las disposiciones vigentes, como áreas que integran el sistema de parques nacionales naturales, parques naturales de carácter regional, zonas de reserva forestal protectora y demás zonas de reserva forestal, ecosistemas de páramo y los humedales designados dentro de la lista de importancia internacional de la Convención Ramsar. Estas zonas para producir estos efectos, deberán ser delimitadas geográficamente por la autoridad ambiental con base en estudios técnicos, sociales y ambientales.
Los ecosistemas de páramo se identificarán de conformidad con la información cartográfica proporcionada por el Instituto de Investigación Alexánder Von Humboldt.
No obstante lo anterior, las áreas de reserva forestal creadas por la Ley 2ª de 1959 y las áreas de reserva forestales regionales, podrán ser sustraídas por la autoridad ambiental competente. La autoridad minera al otorgar el título minero deberá informar al concesionario que se encuentra en área de reserva forestal y por ende no podrá iniciar las actividades mineras hasta tanto la Autoridad Ambiental haya sustraído el área. Para este efecto, el concesionario minero deberá presentar los estudios que demuestren la adecuada coexistencia de las actividades mineras con los objetivos del área forestal.
Efectuada la sustracción, la autoridad minera en concordancia con las determinaciones ambientales establecidas, fijará las condiciones para que las actividades de exploración y explotación propuestas se desarrollen en forma restringida o sólo por determinados métodos y sistemas, de tal forma que no afecten los objetivos del área de reserva forestal no sustraída.
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial establecerá los requisitos y el procedimiento para la sustracción a que se refiere el inciso anterior. Igualmente establecerá las condiciones en que operará la sustracción temporal en la etapa de exploración.
Parágrafo 1°. En caso que a la entrada en vigencia de la presente ley se adelanten actividades de construcción, montaje o explotación minera con título minero y licencia ambiental o su equivalente en áreas que anteriormente no estaban excluidas, se respetará tales actividades hasta su vencimiento, pero estos títulos no tendrán opción de prórroga.
Parágrafo 2°. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial una vez entrada en vigencia la presente ley, en un término de cinco años, redelimitará las zonas de reserva forestal de Ley 2ª de 1959; en cuanto a cuáles son protectoras y cuáles no procurando la participación de la autoridad minera y de los demás interesados en dicho proceso.
Parágrafo 3°. Para la declaración de las zonas de exclusión de que trata el presente artículo se requerirá un concepto previo no vinculante del Ministerio de Minas y Energía.”
La ciudadana Daniela González Manascero presentó acción de inconstitucionalidad, parcial el 31 de mayo de 2010, contra artículo 3 de la Ley 1382 de 2010, “por la cual se modifica la Ley 685 de 2001, Código de Minas”, por considerar que la modificación introducida al artículo vulnera el principio constitucional de consecutividad, aplicable a los trámites legislativos. A juicio de la demanda, el artículo acusado no fue debatido ni aprobado por el Senado de la República; ni en primer debate en la Comisión Quinta Constitucional Permanente del Senado de la República, ni en la Plenaria del Senado.
Para la demanda, el texto que aprobó la Cámara de Representantes para restringir la explotación en zonas de páramo y humedales y para regular la transición de tales casos, no fue asunto de debate por la comisión quinta constitucional del Senado de la República, lo que constituye una grave violación a la Constitución. Concretamente, argumenta que el principio de consecutividad fue violado en este caso, en los siguientes términos,
“Cuando al Proyecto de ley 010 de 2007 se le daba curso en el primer debate del Senado de la República, nada se dijo sobre la conveniencia de introducir una reforma al artículo 34 del Código de Minas.
Asimismo, en el texto propuesto para el segundo debate en Senado, tampoco se propuso reformar el artículo 34 del Código de Minas. Empero, con ocasión del debate en la Plenaria del Senado, surgió una pequeña mención a la modificación del artículo 34 del Código de Minas. […]
[…] el texto del artículo 3° que fue aprobado en Plenaria del Senado, fue aprobado incurriendo en un vicio de forma en su procedimiento, pues el asunto relativo a las zonas excluibles de la minería, no fue objeto de discusión y mucho menos de aprobación en el primer debate, como ha debido ocurrir para preservar los principios que gobiernan constitucionalmente la formación de las leyes.
[…] esta situación es una violación directa del artículo 157 de la Carta pues éste dispone que ningún Proyecto de Ley podrá ser Ley si no ha sido aprobado en primer debate en la comisión permanente de cada Cámara. La Comisión permanente Quinta constitucional del Senado, no debatió ni aprobó el artículo en mención.”[2]
Para la demandante, el hecho de que el texto se haya debatido en la Cámara de Representantes y que finalmente se haya aprobado en la Comisión accidental de conciliación, pero no haya sido debatido en el Senado, lo hace inconstitucional. “La Cámara de Representantes incluyó un texto dentro de sus debates, que no fue sometido a consideración del Senado, por lo que la Comisión accidental de conciliación no puede suplir los debates de que debieron haberse surtido respecto del texto propuesto en Cámara de Representantes”.[3]
Mediante escrito de 11 de octubre de 2010, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial participó en el proceso de la referencia, para solicitar a la Corte que declare exequible la norma acusada. Luego de analizar cuidadosamente el trámite legislativo de la disposición legal en cuestión (el artículo 3° de la Ley 1382 de 2010) y de la importancia de esa norma dentro del sistema de protección ambiental, afirmó lo siguiente,
“De manera que la modificación contenida en el artículo 3° de la Ley 1382 de 2010, fue ampliamente conocida y debatida especialmente en la Plenaria del Senado, donde incluso el Ministro de Minas y Energía fijó una posición al respecto de dicha modificación […]”.
A su juicio “[…] el simple hecho de resaltar que un artículo nuevo fue introducido durante el trámite legislativo, sin que haya sido de conocimiento de la Comisión respectiva o incluso sin que la otra Cámara lo hubiere conocido no amerita su inexequibilidad […].” Ello es así, por cuanto la Constitución Política y la Ley 5ª, el reglamento del Congreso, lo permiten, para permitir la deliberación democrática.
El Consejero de Territorio, Recursos Naturales y Biodiversidad, Javier Alexander Sánchez Reyes, participó en el proceso para manifestar la posición de su organización.
2.1. En primer lugar, consideran que la demandante tiene razón. A su juicio, el Congreso “[…] procedió de forma irregular en el proceso de aprobación de la iniciativa legislativa, la cual ulteriormente se convirtió en la Ley 1382 de 2010, coligiéndose que resulta ineluctable e imperioso declarar la inexequibilidad del precepto demandado, so pena de cohonestar la pervivencia de una disposición legal que quebranta los mandatos de la Carta Política.”
2.2. En segundo lugar, advierte la intervención que “[…] más allá de la disposición acusada, los pueblos indígenas de Colombia, representados en la Autoridad Nacional de Gobierno Indígena – ONIC, manifestamos nuestro profundo rechazo a la política minera del país y llamamos a que organismos democráticos y progresistas como la Corte Constitucional, encomiable defensora de nuestros derechos humanos y colectivos, contribuyan a redefinir esta nefasta apuesta del Estado Colombiano en contra de la vida, el ambiente y la Madre Tierra, sintetizada en la 'visión Colombia 2019: país minero'.”
3.1. ? ? ?; M y G, Grupo Empresarial SAS. Mediante escrito de 4 de octubre de 2010, Jefferson David Montoya, en calidad de representante legal de ? ? ?; M y G, Grupo Empresarial SAS, participó en el proceso, para solicitar a la Corte que declare la inconstitucionalidad de la norma acusada. Sin embargo, la intervención no hace referencia a los argumentos presentados por la demanda que fue admitida y dio lugar al presente proceso, sino a argumentos materiales, que tiene que ver con el fondo del artículo 3° de la Ley 1382 de 2010 y no con el trámite que se le dio en el Congreso de la República.
3.2. Mediante escrito de 11 de octubre de 2010, los ciudadanos Alex Julián Humberto Cediel Romero y Luis Eduardo Alvarado Pulecio participaron en el proceso, para pedir a la Corte que declare inexequible la norma acusada. Los argumentos de la intervención, son similares a los que presentó la demanda.
3.3. El 11 de octubre de 2010, Yibe Katherine Gómez Moreno también presentó un escrito para solicitar la inconstitucionalidad de la norma acusada. Fundándose en los mismos argumentos de la demanda, la interviniente considera que si la Corte constata que se desconocieron las reglas constitucionales para el trámite de una Ley, no tiene otro camino diferente a declarar la inexequibilidad del artículo demandado.
El Procurador General de la Nación, en ejercicio de las competencias descritas en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución Política, presentó el concepto N° 5039, solicitando a esta Corporación que se declare exequible la norma acusada. Para el Procurador, “[…] la introducción del artículo 3º de la Ley 1382 de 2010 durante el segundo debate en el Senado de la República, se ajustó a lo dispuesto en el artículo 160 superior, el cual no impide que las plenarias de cada cámara le introduzcan a los proyectos de ley las modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias.” El jefe del Ministerio Público sustentó su posición en los siguientes términos.
“La Ley 1382 de 2010 tuvo su origen en el Proyecto de Ley Número 010, acumulado al 042 de 2007 Senado y 344 de 2008 Cámara. Este proyecto fue publicado inicialmente en la Gaceta del Congreso No. 344 de 2007.
Al examinar las pruebas allegadas al proceso, se encuentra que la disposición acusada no fue incluida en el proyecto original, ni en el texto aprobado por la Comisión Quinta del Senado de la República. No obstante lo anterior, en el expediente obra prueba de que el artículo 3º de la Ley 1382 de 2010, que modifica el artículo 34 del Código de Minas, fue incluido y aprobado, parcialmente, en la Sesión Plenaria del Senado de la República, el 11 de junio de 2008, antes de llegar a la Comisión de Conciliación. Así se desprende del texto publicado en la Gaceta del Congreso No. 503 del 5 de agosto de 2008, que dice:
TEXTO DEFINITIVO AL PROYECTO DE LEY 010 DE 2007 SENADO.
ACUMULADO AL PROYECTO DE LEY NUMERO 042 DE 2007 SENADO, por la cual se modifica la Ley 685 de 2001, Código de Minas
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
Artículo 3º. Modifíquese el artículo 34 de la Ley 685 de 2001, Código de Minas, en su segundo inciso, el cual quedará así:
Las zonas de exclusión mencionadas serán las que se constituyan conforme a las disposiciones vigentes, como áreas que integran el sistema de parques nacionales naturales, parques naturales de carácter regional y zonas de reserva forestales, páramos y humedales designados o que se designen de importancia internacional por la Convención Ramsar. Estas zonas para producir estos efectos, deberán ser delimitadas geográficamente por la autoridad ambiental con base en estudios técnicos, sociales y ambientales con la colaboración de la autoridad minera, en aquellas áreas de interés minero.
La Comisión Accidental de Conciliación acogió en su totalidad el texto aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes, el cual corresponde en su integridad al artículo 3º de la Ley 1382 de 2010. El informe de conciliación fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 521 del 17 de junio de 2009.
El texto conciliado fue sometido a consideración de las Plenarias, siendo aprobado por ellas, según consta en el Acta de Plenaria del Senado No. 63 del 18 de junio de 2009, publicada en la Gaceta del Congreso No. 835 del 2 de septiembre de 2009, y en el Acta de Plenaria de la Cámara No. 189 del 17 de junio de 2009, publicada en la Gaceta del Congreso No. 861 del 8 de septiembre de 2009.
La revisión del material probatorio que obra en el expediente, según se da cuenta de manera breve en los párrafos anteriores, permite afirmar que en el proceso de formación del artículo 3º de la Ley 1382 de 2010 no se vulneró el principio de consecutividad. La materia regulada por el artículo fue objeto de los cuatro debates exigidos por el artículo 157 Superior para el trámite de los proyectos de ley. Vale la pena resaltar que no se trata de un tema nuevo, pues con la exclusión de las zonas de protección de los recursos naturales renovables o del ambiente, del ámbito propio de la exploración y explotación minera, se busca que la actividad manera se realice de manera armónica con el principio del desarrollo sostenible.
Lo anterior se infiere de la exposición de motivos del proyecto de ley objeto de estudio, publicada en la Gaceta del Congreso No. 530 del 18 de octubre de 2007, en la cual se señaló que: “Entre los principios que enmarca esta política (la política minera) se destacan:...el desarrollo de una minería económica y ambientalmente sostenible...”. De igual manera, se indica en el citado documento que: “para alcanzar las metas particulares asociadas a estos objetivos (objetivos específicos propuestos por la reforma del Código de Minas), se deben implementar estrategias relacionadas con... el manejo ambiental...”. (Negrilla fuera de texto).”
Concluye entonces el concepto del Ministerio Público, que el trámite del artículo 3º de la Ley 1382 de 2010 demandado no vulneró las disposiciones superiores invocadas por la demandante. “Su inclusión fue realizada en ejercicio de la facultad constitucional de modificación y adición de los proyectos de ley que tienen las plenarias de las cámaras del Congreso de la República, conforme lo establecido en el artículo 160 Superior.”
De acuerdo con el mandato contenido en el numeral 4° del artículo 241 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para conocer y decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.
En el presente caso, la Sala debe entrar a resolver el siguiente problema jurídico: ¿viola una norma el principio de consecutividad por el hecho de ser un artículo nuevo, introducido por la Plenaria de la Cámara del Congreso en donde haya iniciado su estudio, a pesar de que se trata de de una discusión que, temáticamente, ya se venía dando desde el debate en Comisión? Para la Corte Constitucional este problema jurídico plantea una cuestión que ha sido resuelta en varias ocasiones por la jurisprudencia constitucional. En el caso concreto, se considerará que la pregunta debe responderse de forma negativa.
Para mostrar su posición, la Sala presentará la jurisprudencia sobre los principios de consecutividad e identidad flexible, en la jurisprudencia constitucional. Posteriormente, mostrará cuál fue el trámite surtido por la norma para, finalmente, indicar por que los mentados principios constitucionales no fueron violados en el presente caso.
De acuerdo con lo prescrito en el numeral 3° del artículo 242 de la Carta Política, las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el término de un (1) año, contado desde la publicación del respectivo acto.
En el caso objeto de examen, la Ley 1382 de 2010, fue expedida y publicada en el Diario Oficial No. 47.618 de 9 de febrero de 2010. La demanda de inconstitucionalidad fue presentada el 31 de mayo de 2010, es decir, cuando todavía no había vencido el término mencionado, motivo por el cual se cumple con la previsión del Constituyente para ejercer la acción.
4.1. El artículo 157[4] de la Constitución Política de 1991 establece que ningún proyecto será ley de la República sin haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara y, posteriormente, haber sido aprobado en la plenaria de cada corporación legislativa en segundo debate. Son pues, cuatro los debates que reglamentariamente debe tener toda ley en el Congreso.
4.2. Pero a la vez, como lo ha resaltado esta Corporación en múltiples ocasiones,[5] la propia Constitución (artículo 160) y el Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992, artículo 160 y siguientes)[6] permiten que cada cámara, en plenaria o en comisión, introduzca a los proyectos de ley las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias. De hecho, así lo sostuvo esta Corte en una de las sentencias que pone de presente la demanda bajo estudio.[7] La facultad de las comisiones y las plenarias de alterar los proyectos de ley sometidos a su consideración exige que se surtan los cuatro debates, sin que necesariamente el texto tenga que tener exactamente el mismo tenor literal durante todos y cada uno de éstos.
Los textos aprobados en cada cámara, por tanto, no necesariamente serán idénticos, caso en el cual, las divergencias deberán resolverse de acuerdo con el artículo 161 de la Carta, mediante una Comisión de Mediación que deberá conciliar los textos aprobados, y someter a consideración de la plenaria de cada cámara una versión definitiva.[8] Es claro entonces que las comisiones y las plenarias pueden agregar al proyecto que se tramita nuevos artículos no considerados en la otra Cámara. Esta posibilidad de alterar el texto del Proyecto de ley a lo largo de su trámite en el Congreso, como lo ha señalado la jurisprudencia,[9] responde a la visión deliberativa de la democracia que consagra la Constitución de 1991 y el actual Reglamento del Congreso,[10] de acuerdo a la cual, las leyes aprobadas por el Congreso de la República deben reflejar la voluntad de la mayoría de los representantes políticos, una vez sean debatidos y confrontados los diversos puntos de vista, en especial los de las minorías.[11] Los textos de la ley deben ser producto de la deliberación democrática.
4.3. Ahora bien, es preciso señalar que la facultad que la Constitución Política concede a las plenarias y las comisiones para introducir modificaciones, adiciones y supresiones a los proyectos de ley debatidos no es ilimitada. Expresamente, la Constitución señala que serán aceptables aquellas variaciones al texto que se “juzguen necesarias” (artículo 160, inciso 2°, CP)[12] y se refieran a la “misma materia”, que “se relacionen con ella” (artículo 158, CP).
4.4. La jurisprudencia constitucional ha concluido “[…] que el proceso legislativo se rige por los principios de consecutividad, de identidad flexible y de unidad de materia”[14], a partir de las reglas constitucionales y legales referentes al trámite de las leyes, previamente citadas. (i) El principio de consecutividad “exige que los proyectos de ley se tramiten en cuatro debates de manera sucesiva en las comisiones y en las plenarias de las cámaras legislativas, salvo las excepciones constitucionales o legales”.[15] (ii) El principio de identidad flexible o relativa “supone que el proyecto de ley que cursa en el Congreso sea el mismo durante los cuatro debates parlamentarios”, bajo el entendido que las comisiones y las plenarias de las cámaras pueden introducir modificaciones al proyecto (artículo 160, CP), y que las discrepancias entre lo aprobado en una y otra Cámara se puede superar mediante un trámite especial (conciliación mediante Comisiones de Mediación), que no implica repetir todo el trámite.[16] (iii) El principio de unidad de materia, con relación al proceso legislativo, “sirve para establecer si durante el trámite del proyecto se ha observado o no el principio de identidad.”[17] Así pues, si bien “[…] el principio de identidad flexible permite a las comisiones y a las plenarias de cada cámara hacer modificaciones, adiciones o supresiones a los proyectos en curso, […] en virtud del principio de unidad temática, esos cambios sólo pueden producirse si versan sobre la misma materia general del proyecto.”
4.5. La jurisprudencia ha sostenido que “[…] el concepto de unidad temática es amplio en aras de respetar el principio democrático y el margen de configuración del legislador.”[19] Si las Cámaras del Congreso de la República no tuvieran un margen razonable de libertad para diseñar y construir el ordenamiento jurídico a lo largo del trámite legislativo, una vez se somete un proyecto de ley específico a su consideración, ¿cuál sería el propósito de la deliberación? ¿Para qué debatir y encontrar, en democracia, los errores y problemas de un proyecto de ley, si esta no puede ser arreglada ni ajustada? En una visión del procedimiento legislativo en la cual tan sólo importara que cada Comisión y Plenaria diera un visto bueno al texto, quizá tendría sentido tan rígida visión del procedimiento. Pero en un estado social y democrático de derecho, la deliberación es en sí una dimensión fundamental del procedimiento parlamentario. No sólo importa que se apruebe la norma propuesta, es preciso que ello se haya hecho en un contexto de discusión y deliberación.
4.6. No obstante, como se indicó previamente, el carácter amplio del principio de identidad flexible o relativa no admite cualquier adición a un proyecto de ley en cualquiera de sus etapas de formación. Al respecto, ha dicho la jurisprudencia lo siguiente,
“(…) no cualquier relación con lo que ha sido debatido en las etapas anteriores basta para que se respete el principio de identidad relativa o flexible. La Corte ha descartado las relaciones 'remotas', 'distantes', o meramente 'tangenciales'. Ha insistido la Corte en que la relación de conexidad debe ser 'clara y específica'[20], 'estrecha',[21] 'necesaria',[22] 'evidente'.[23] En ocasiones, refiriéndose a leyes, no a actos legislativos, según las especificidades del caso, ha exigido una relación especial de conexidad, al señalar que si la “adición” tiene autonomía normativa propia y no es de la esencia de la institución debatida en las etapas anteriores, entonces la adición es inconstitucional.
[…] Para la determinación de qué constituye “asunto nuevo” la Corte ha definido algunos criterios de orden material, no formal: (i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente;[25] (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido;[26] (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico;[27] (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema.[28] En el ámbito de los actos legislativos, el concepto de asunto nuevo es más amplio porque existe una relación estrecha entre distintos temas constitucionales dadas las características de la Constitución de 1991. Así, se ha admitido que la adición de un tema de orden orgánico y funcional –un artículo sobre la participación del Ministerio Público en el nuevo sistema acusatorio– guarda relación suficiente con un aspecto sustantivo –las garantías del investigado o acusado en el proceso penal–.”
La Corte ha precisado que los cambios en el texto pueden ser considerables, si se respeta el principio de identidad flexible o relativa, a partir de los temas principales del proyecto, no de un artículo específico.[31] Por tal motivo la Corte ha sostenido que en “[…] el análisis acerca del cumplimiento de los principios de identidad relativa y de consecutividad, el proyecto se examine en su conjunto, sin que sea posible una consideración aislada de normas para encontrar diferencias en los textos aprobados en los distintos debates, en la medida en que tales diferencias pueden carecer de significación en el contenido de regulación del proyecto mirado como un todo.”[32] La jurisprudencia ha concluido que el principio de consecutividad exige que el objeto de lo decidido a lo largo de los cuatro debates corresponda al mismo tema, así el sentido de las decisiones sea diferente e, inclusive, contrario. Ahora bien, en caso de contradicción o de divergencias, sobre el mismo objeto de la decisión, es posible armonizar el proyecto mediante el mecanismo de las comisiones de conciliación.
4.7. Siguiendo esta misma jurisprudencia, por ejemplo, la Corte Constitucional decidió en la sentencia C-940 de 2003, a propósito de un problema jurídico similar al analizado en el presente caso,[34] que cuando una norma legal guarda “una relación cercana”, “una relación temática importante” con el objeto de la ley de la cual forma parte, no desconoce el principio de identidad flexible.
Recientemente, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha mantenido la misma línea jurisprudencial. Esto es, reclamando el cumplimiento de las reglas constitucionales del debate parlamentario, so pena de que la norma mal aprobada sea declarada inconstitucional, pero a la vez, aplicando tales reglas de forma tal, que no se obstaculice el debate ni la autonomía del Congreso. Conservar este delicado balance, caso a caso, es la tarea encomendada a la jurisprudencia constitucional. Así, por ejemplo, en la sentencia C-333 de 2010, la Corte resolvió declarar inexequible una norma que, además de violar el principio de unidad de materia, había sido introducida al cuerpo del texto del proyecto por las comisiones de conciliación; un texto que nunca fue discutido por ninguna de las Comisiones constitucionales de cada Cámara.[36] En la sentencia C-321 de 2009 se consideró que no se violó el principio de consecutividad, a pesar de tratarse de una norma que había sido introducida por la Plenaria del Senado de la República [37] Esta línea jurisprudencial también ha sido objeto de desarrollo en contextos de leyes con especificidades en su proceso de aprobación, como lo es el de los proyectos de ley de iniciativa ciudadana,[38] o que requieran consultas etnoculturales previas.
4.8. De acuerdo con los parámetros y criterios jurisprudenciales expuestos, la Sala evaluara la constitucionalidad de la norma acusada de la Ley 1382 de 2010. A continuación, se presentará el sentido y propósito de la Ley en cuestión, así como el trámite que se le dio, específicamente, a la norma en cuestión.
5.1. El Proyecto de ley 010 de 2007, Senado, fue presentado por el Gobierno Nacional, por medio del Ministro de Minas y Energía.[40] El objetivo del mismo, según se informó en la exposición de motivos, era introducir una serie de reformas al Código de Minas, Ley 685 de 2001, en la medida que había transcurrido un tiempo prudencial para evaluar la política legislativa aprobada (5 años), y era posible (i) corregir las deficiencias detectadas y (ii) fortalecer la Autoridad Minera en el ejercicio de sus competencias; especialmente, “su deber de administrar de manera racional y responsable los recursos mineros de propiedad del Estado, acorde con la preservación del medio ambiente”.[41] El Proyecto de ley propuesto, respondía a la evidencia[42] que ha confirmado la “la urgencia de implantar en la administración de la importante riqueza minera de nuestro país criterios técnicos y económicos en la asignación y contratación de áreas”, con el fin de “lograr una mejor y más racional explotación de los recursos mineros, acorde [i] con la preservación del medio ambiente, [ii] beneficiosa para la economía nacional, y [iii] en condiciones de mayor seguridad para los compatriotas que trabajan en las minas”.
5.1.1. En la medida que el proyecto buscaba lograr un avance y un desarrollo en la industria minera,[44] pretendía a la vez que este desarrollo e incremento en la inversión en el campo minero, se hiciera buscando un justo y adecuado retorno, con el respeto del marco legal y el orden constitucional vigente. Por ello, el Gobierno recordó al Congreso que, de “[…] conformidad con el artículo 80 de la Constitución Política le corresponde al Estado planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, y tiene el deber de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental. Asimismo, por mandato del artículo 332 de la Carta el Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados conforme a las leyes preexistentes. || La libertad económica y la iniciativa privada son garantizadas por el artículo 333 superior dentro de los límites del bien común, en tanto que la empresa como base del desarrollo tiene una función social que implica obligaciones.”
El Gobierno precisó que el Proyecto de ley, en tanto modificación parcial, se enmarcaba en el artículo 1° del Código de Minas, de acuerdo con el cual,
“[…] son objetivos de interés público del Código […] fomentar la exploración técnica de los recursos mineros de propiedad nacional y privada y estimular estas actividades en orden a que su aprovechamiento se realice de manera armónica con los principios y normas de explotación racional de los recursos naturales no renovables y del ambiente, dentro de un concepto integral de desarrollo sostenible y del fortalecimiento económico y social del país.”[45]
Explícitamente, el Gobierno sostuvo en las motivaciones de la propuesta de política legislativa que el alcance y contenido de las modificaciones al Código de Minas propuesto al Congreso, se debía entender dentro del marco constitucional y legal descrito.[46]
5.1.2. La segunda parte de la exposición de motivos, se ocupa de señalar el fundamento de las medidas legales concretas a adoptar, para lograr los objetivos y fines propuestos. La preocupación por ponderar adecuadamente el impulso a la actividad minera con la protección a los derechos laborales de los trabajadores, de las comunidades tradicionales y la protección al medio ambiente, se incluyeron en las diferentes propuestas normativas. Así, por ejemplo, la primera norma que se propuso reformar, fue el artículo 31 del Código de Minas, el cual se ocupa de establecer 'reservas especiales', esto es, fijar en cabeza del Gobierno Nacional la función de delimitar zonas en las cuales, temporalmente, no se admitirán nuevas propuestas, sobre todos o algunos minerales, (i) por motivos de orden social o económico determinados en cada caso, (ii) de oficio o por solicitud expresa de la comunidad minera, en aquellas áreas en donde existan explotaciones tradicionales de minería informal. Se propuso introducir una adición al artículo, “a efecto de establecer la facultad del Estado para delimitar áreas en las que la información geológica existente indique la existencia de potencial minero importante […] De esta forma el área será previamente delimitada por el Gobierno Nacional con base en el conocimiento geológico que posea, lo cual evitará que la misma sea fraccionada por los solicitantes mineros en perjuicio de la explotación integral y racional del yacimiento.” Específicamente, el Gobierno manifestó interés por garantizar en los contratistas “el conocimiento y la capacidad” para cumplir con la obligaciones tributarias.[47] Respecto a esta modificación normativa se insistió en que “[…] es objetivo fundamental del Código de Minas que la explotación de los recursos naturales no renovables se haga dentro de un concepto integral de desarrollo sostenible y de fortalecimiento económico y social del país. A la cumplida ejecución de estos mandatos legales se dirige la potestad del Estado, a través de la Autoridad Minera, para la reserva de áreas especiales planteada en la adición propuesta.”
5.2. Este propósito se mantuvo y fue objeto de discusiones a lo largo de los debates en el Congreso. En la ponencia para primer debate ante la Comisión Quinta Permanente del Senado se mencionó como objetivos del proyecto el que la explotación minera se diera dentro de un concepto de desarrollo sostenible, que incluyera la prevención de factores de deterioro ambiental.[48] Hubo incluso una ponencia minoritaria negativa que proponía archivar el proyecto porque consideraba que las medidas propuestas no propendían por el desarrollo de una industria minera de tal forma que se garantizara la adecuada extracción de los recursos minerales propiedad de la Nación sin menoscabo de la diversidad biótica y cultural, y de los derechos fundamentales de todos los colombianos.
Si bien es cierto que la ponencia para primer debate en la Comisión Quinta del Senado encargada de tramitar la cuestión no incluyó un texto específico cuyo objeto fuera modificar el artículo acerca de las zonas de exclusión minera (artículo 34 del Código de Minas),[50] ni tampoco la ponencia para segundo debate en el Senado,[51] el asunto relativo a la explotación minera en un marco ambientalmente sano siempre estuvo presente, a lo largo de los cuatro debates.[52] Es por ello que no resultó sorpresivo que la Plenaria de esa Corporación decidiera incluir de manera más precisa aquellas zonas ambientalmente protegidas, que debían quedar excluidas de manera expresa de la posibilidad de explotación minera.
El texto del Proyecto de ley aprobado por el Senado de la República, en Pleno, incluyó una modificación al inciso segundo del artículo en cuestión, precisamente con el objeto de incluir como zonas excluidas de la minería, junto a las reservas forestales, “páramos y humedales designados o que se designen de importancia internacional por la Convención Ramsar.”[53]
5.2.1. La decisión de la Plenaria del Senado no fue improvisada, sorpresiva o arbitraria. Respondió a una preocupación clara y declarada de un asunto que fue discutido en cada uno de los debates anteriores. De hecho, como se sigue del debate parlamentario, la inclusión por parte del Senado de la modificación en cuestión, surgió del trabajo conjunto de varios senadores, tanto para presentar la propuesta, como para pulir y definir la redacción específica del texto normativo.
5.2.2. A continuación se reproduce en extenso la parte pertinente del debate, tal cual como se dio en torno a la forma que la norma acusada fue incluida, en su primera versión, por el Senado de la República. Este recuento del debate, evidencia cómo el Senado de la República tomó consciente y claramente la decisión de proteger explícitamente a los páramos y a los humedales. Si bien consideraban los legisladores proponentes de la modificación era en principio innecesaria, puesto que tales zonas deberían entenderse incluidas en virtud de las protecciones existentes, se consideró necesario explicitar que tales categorías se encontraban incluidas en la ley, para evitar interpretaciones que busquen eliminar o minimizar la protección en estas áreas. La preocupación, como se evidencia a lo largo del debate, respondía a varios miembros del Senado, los cuales manifestaron la importancia y el carácter estructural que a su juicio tiene el problema de la protección de páramos y humedales. Precisando que no se trataba de cualquier tipo de humedal, sino de aquellos jurídicamente protegidos; que el derecho al agua debe primar sobre la explotación minera; o que era preciso poner frenos y contrapesos a los poderes de grandes compañías internacionales o multinacionales que pueden adquirir un gran poder de facto y poner en riesgo caros bienes constitucionales. Dijeron al respecto las Senadoras y Senadores lo siguiente,
“Por Secretaría se da lectura a un artículo … presentado por los honorables Senadores Julio Alberto Manzur Abdala y Manuel Guillermo Mora Jaramillo.
El artículo 32, presentado por el Senador Manzur y el Senador Manuel Guillermo Mora, con la firma del Ministro dice: modifíquese el artículo 34 de la Ley 685 de 2001, en su segundo inciso el cual quedará así: las zonas de exclusión mencionadas serán las que se constituyan conforme a la disposiciones vigentes como áreas que integran el sistema de parques nacionales naturales, parques naturales de carácter regional, zonas de reservas forestales y páramos, Senador Jaramillo, estas zonas para producir estos efectos deberán ser delimitadas geográficamente por la autoridad ambiental, con base en estudios técnicos, sociales y ambientales, con la colaboración de autoridad minera en aquellas áreas de interés minero, en consideración el artículo nuevo, 32, señor Presidente.
La Presidencia concede el uso de la palabra a la honorable Senadora Nancy Patricia Gutiérrez Castañeda.
[…]
bueno yo lo quiero explicar Senador Manzur, para que la Plenaria decida, entonces usted ha hecho referencia en un proyecto que acaba de leer, de excluir de la zona de minerías las reservas forestales, los páramos y los humedales, Senador Manzur, pregunto si la, (sic) el Senador acaba de leer la exclusión de reservas forestales, páramos y humedales.
Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Julio Alberto Manzur Abdala:
Y páramos, no humedales porque es que allí, si cualquier persona dice que esto es humedal y lesionan la exploración y la explotación minera, eso no está bien definido que eso es un humedal, cómo está un humedal, o cómo está constituido y cualquier persona puede decir que es un humedal con páramo, sí claro, y lo tenemos bien determinado, con lo otro no lo aceptó el Gobierno Nacional y ese texto fue además conciliado con el Ministerio del Medio Ambiente, señora Presidenta del Senado de la República.
Recobra el uso de la palabra la honorable Senadora Nancy Patricia Gutiérrez Castañeda:
A ver, yo quiero explicarle a la Plenaria, que mi propuesta incluye ampliar más allá de las reservas forestales y de los páramos, por lo siguiente: hay varias zonas que entrando en vigencia esta modificación al Código de Minas, han sido declaradas o delimitadas bajo otras categorías como reservas, no solamente las categorías de orden nacional, sino también las regionales que buscan la preservación y protección de algunos recursos que han sido estudiados por las Corporaciones Autónomas Regionales.
También le solicito a la Plenaria excluir el área de parques nacionales, un área que está previamente delimitada por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, que tienen, puede ser los parques nacionales o los parques regionales decretados por la respectiva autoridad ambiental, es decir: la Corporación Autónoma Regional.
Además propongo también el tema de los humedales; Colombia firmó el Convenio de Ramsar donde está determinado qué es un humedal, razón por la cual, señor Ministro y señor Ponente, si se sabe cuáles son las zonas de humedales, ¿por qué Colombia firmó ese convenio?
Ya está determinado, yo lo solicito es para que ampliemos la exclusión; además de las zonas de reserva forestal nacional a lo que he mencionado que incluye también obviamente los páramos y los humedales.
Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Mauricio o Jaramillo Martínez:
Gracias Presidente, fíjese que nos estamos poniendo de acuerdo con la doctora Nancy Patricia, yo había presentado, voy a solicitar que se vote la proposición mía, de la modificación del artículo 34.
Porque me parece que concuerda mucho con lo que la doctora Nancy Patricia estaba hablando, y es nosotros que de alguna manera garantizar el futuro ambiental para nuestros hijos y para los hijos de nuestros hijos, y la verdad es que en un país como el nuestro donde infortunadamente no se controla y no se vigila.
Aquí ya acaba de reconocer el Ministro que hay concesionarios que llevan 20 años sin pagar, que es una cosa mucho más sencilla, entre otras el Senador Manzur concuerda en el sentido de que no se puede decir que no hay ley, porque cada tipo de estos contratos fueron celebrados a través de un contrato y en el contrato está establecido, que hay que pagar.
Si ni siquiera es capaz de regular y de vigilar el cumplimiento de las obligaciones contractuales, mucho menos la de vigilar y la de proteger zonas tan delicadas como son precisamente estas zonas.
La proposición que yo hago es, modifíquese el artículo 34 de la Ley 685 de 2001 Código de Minas, el cual quedará así: para efecto de la presente ley se considerarán zonas exclusivas de la minería las siguientes: las áreas del sistema de parques nacionales naturales, doctora Nancy Patricia para que vea que nos estamos poniendo de acuerdo, los parques naturales regionales, las reservas forestales protectores existentes o que se declaren en el futuro, y por qué señor Ministro las que se declaren en el futuro.
Porque si solamente quedan las zonas forestares, las reservas forestales, cualquier mañana una zona que se declare forestales, entonces puede llegar cualquier vivo a decir que eso no entra dentro las excluidas, los ecosistemas de páramos no solamente Senador Manzur, los páramos, sino todo el ecosistema, porque el páramo es una cosa y otra cosa es el ecosistema, todo lo que hace parte de este páramo, y los humedales designados o que se designe dentro de la lista de humedales de importancia internacional de la Convención de Ramsar.
Acá no se está pidiendo, Ministro, aquí no estamos pidiendo nada del otro mundo, cuando se habla de los humedales estamos hablando no de cualquier humedal, sino de aquellos que declara de importancia internacional de acuerdo con la Convención de Ramsar, las demás categorías nacionales o regionales de protección de los recursos naturales renovables o de ambiente existentes o que se creen por la legislación ambiental cuya normatividad aplicable o acto de aclaraciones excluya la compatibilidad con trabajos y obras de explotación o exploración minera.
Porque honorables Senadores, resulta que una Sentencia de la Corte Constitucional, la 339 de 2002, estableció precisamente de que no solamente se deben excluir las 3 categorías que están establecidas en el Código actual, sino que precisamente dejó abierto y decía que era también posible para que se categorizara otra serie de recursos para poderlos excluir y por supuesto proteger el medio ambiente.
Entonces yo también estoy de acuerdo cuando se plantea, primero que se excluyan los humedales, y como lo dijo allá no cualquier humedal sino los de importancia internacional de acuerdo a la lista establecida en la Convención de Ramsar y que no quede solamente el páramo como páramo sino los ecosistemas de páramos ya que estos ecosistemas no los conforma únicamente y exclusivamente el páramo como tal sino todo, que por supuesto lo hace viable.
En ese orden de ideas señor Presidente, yo solicito que se someta a consideración la proposición de modificación el artículo 34 de la Ley 685; gracias.
Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Manuel Antonio Virgüez Piraquive:
Gracias Presidente, es para acompañar la proposición del Senador Jaramillo y la Senadora Nancy Patricia, en el sentido que sean excluidos los humedales y los ecosistemas de páramo, es muy importante, aquí no puede prevalecer el derecho a la minería sobre el derecho fundamental al agua.
Recordemos que Colombia, los colombianos no tienen cobertura de agua potable y el Ministerio de Ambiente, está haciendo un gran esfuerzo a través de los planes departamentales para que finalmente todos los colombianos podamos consumir agua potable y so pretexto de una explotación Minera, no podemos acabar con los humedales y mucho menos con los ecosistemas de páramos, si el Gobierno no accede a esa proposición, a mí sí me da mucha pena, yo sí solicito votación nominal para esa proposición señor Presidente.
Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Juan Carlos Vélez Uribe:
Gracias señor Presidente, no, a mí me parece muy importante esa proposición y de verdad yo también la voy a apoyar me parece que incluir ahí los humedales designados así por la Convención de Ramsar, es bien importante.
Los humedales tiene un valor ecológico no de carácter local, sino internacional muchos de ellos, sirven para el paso de aves migratorias y así es como Ramsar lo ha venido considerando, pero yo quisiera hacer una pregunta al señor Ponente y es, qué pasa con las áreas de importancia arqueológica, porque hay unos parques arqueológicos que deben tener también una garantía de protección.
Entonces yo quisiera preguntarle al señor Ponente si los parques arqueológicos están también excluidos o las áreas de importancia arqueológica, por ejemplo el Parque San Agustín, la ciudad perdida de la Sierra Nevada de Santa Marta, y otras zonas que han sido declaradas así por el propio Ministerio de la Cultura, entonces señor Ponente yo le pediría el favor si me puede responder la pregunta.
Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Jorge Eliécer Guevara:
Gracias Presidente, sí, yo creo que este artículo que propone el Senador Mauricio Jaramillo, y que habíamos hecho alusión en el debate a este proyecto de ley, de excluir las zonas de páramos, las reservas forestales, es supremamente importante.
Me parece a mí que hay que ponerle una pequeña, diría yo, una importante talanquera a las multinacionales que no tienen ninguna consideración en conseguir cuanto sitio tenga un mínimo de riqueza para su explotación.
Es una condición necesaria, yo creo que es un artículo de los más necesarios aquí, para impedir que esas zonas que son patrimonio de todos los colombianos y de las colombianas, tenga una posibilidad de preservarse y que se salven de la voracidad de las multinacionales que en lo fundamental es lo que hace este proyecto al entregársela.
Por eso nosotros acompañamos esta importante propuesta, la habíamos anunciado inicialmente y creo que si se recoge en esa misma manera igualmente con el planteamiento de ampliarlo a los parques arqueológicos como lo ha planteado el Senador Vélez, yo creo que nos quedaría todavía mejor redactado el artículo y tendría por supuesto una mayor consideración y creo que pudiera ser votado por unanimidad en esta Plenaria.
Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Julio Alberto Manzur Abdala:
Presidente, le agradezco al Senador Jaramillo que me haya dado la razón por la cual no colocamos los humedales en el artículo propuesto, porque el mismo dice que: la Corte Constitucional, en un artículo por el principio de precaución, indica que el Ministerio de Medio Ambiente, puede excluir algunas áreas, determinadas si las considera de conveniencia para ser retiradas.
Los humedales en el país no están determinados y de aquí en adelante, empezar a discutir qué humedales están o no están determinados nos va a prescribir la posibilidad de adelantar una exploración y una explotación minera, yo le sugiero a la Plenaria del Senado de la República, que votemos eso tal como está allí, con la palabra páramo incluida que mejora la redacción del artículo 34 del Código de Minas.
De lo contrario sugeriría que abriéramos la discusión del artículo y lo votáramos tal como está en el Código, lo dejáramos tal como está en el Código de Minas, y no aceptáramos ningún artículo nuevo, yo creo que no es procedente además poner el ecosistemas de páramos nadie sabe dónde comienza o si podremos saber dónde comienza un ecosistemas de páramos, pero no sabemos dónde termina y de allí en adelante en las cercanías de un páramo quién delimita dónde termina un ecosistema de un páramo, si alguien puede decir, una autoridad indígena, una autoridad competente o el medio ambiente no puede determinar dónde termina el ecosistema del páramo.
Porque un ecosistema del páramo, puede ser algo muy complicado, por eso sugiero que dejemos la redacción tal como está allí y ya está votada, yo sugiero que no abramos la discusión y que permanezca la votación tal como estuvo votada ya por la Plenaria del Senado, mil gracias señor Presidente.
La Presidencia manifiesta:
No se ha votado, este artículo no se ha votado, es el artículo nuevo.
Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador José David Name Cardozo:
Señor Presidente, le solicito que someta a votación, si la Plenaria quiere incluir la palabra humedales, o no, si la Plenaria lo acepta pues queda la palabra humedales si no nos vamos a quedar toda la noche aquí esperando, pero Senador Julio, tenemos todavía dos debates más en la Cámara.
Julio es para conseguir una salida a esto porque nos vamos a quedar aquí, señor Ministro todavía hay dos debates más en la Cámara, uno en la Comisión y uno en Plenaria, aquí nos vamos a quedar toda la noche en este punto, entonces sométalo a la votación de la Plenaria señor Presidente.
Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Mauricio Jaramillo Martínez:
Gracias; primero, Senador Manzur no se ponga bravo, cálmese un poquito, porque es que usted ya quiere la ley del látigo y del fuerte, y que si no le aprobamos así que entonces no aprobamos nada, no, si nos ponemos en ese plan, entonces si ustedes no nos aprueban el artículo, nosotros nos salimos; no nos pongamos en ese plan, seamos conscientes aquí usted no puede imponer la voluntad del Senado.
Aquí estamos planteando, señor Presidente y quiero que en el artículo quede incluido el siguiente párrafo, para que sea sometido a consideración tal como está, le acepté Senador Manzur que se excluyera los ecosistemas de páramos, por las consideraciones que hiciera el Ministro y bueno en aras de la discusión vamos acceder en ese punto en cuanto que sea páramo.
Pero lo que sí yo creo que debe quedar claramente es qué es, dice: y los humedales designados o que se designe dentro de la lista de humedales de importancia internacional de la Convención de Ramsar.
Yo no sé cuál será la mina que encontraron en algún páramo, que la están defendiendo con tanto entusiasmo, pero la verdad es que no entiendo, porque esta es una legítima solicitud del Congreso de la República, en el sentido de que hombre, los humedales no pueden estar viéndose en riesgo y en peligro para que se adelante una explotación minera allí, esto no cabe en ninguna cabeza señor Ministro, esto es lo más lógico y por lo tanto simplemente le pido que si el Ministerio no lo acepta, entonces que someta a consideración el mismo artículo redactado y leído por el Senador Manzur, pero incluyéndole lo siguiente, los humedales designados o que se designe dentro de la lista de humedales de importancia internacional de la Convención de Ramsar; gracias señor Presidente.
Recobra el uso de la palabra la honorable Senadora Nancy Patricia Gutiérrez Castañeda:
Ministro y Senador Manzur, mi proposición como la expliqué es mucho más amplia, de los humedales, porque hablo de los parques naturales del sistema de parques naturales y de las reservas forestales, yo creo que tenemos que buscar un punto medio, ahora le decía, la Convención Ramsar determina claramente qué se considera humedales Ramsar.
No son todos los humedales del país, se está limitando, a mí me parece que la limitación, solamente a las de Convención Ramsar, no sé si aquí haya alguien del Ministerio de Ambiente, pero no son muchas en el país, no son más de 5, los humedales que están en convención Ramsar y a eso se está delimitando.
Yo preferiría que se incluyeran parques naturales y reservas forestales, pero lo mínimo es el tema de los humedales.
Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Oscar Josué Reyes Cárdenas:
Gracias, mira, yo creo que aquí estamos confundidos, están creyendo que una concesión minera necesita la aprobación ambiental, aquí no vamos todavía a acelerarnos, el Medio Ambiente, el Ministerio del Medio Ambiente que es diferente que el Ministerio de Minas, tendrá que darle, por eso tenga la seguridad absoluta que ni en humedales, ni en páramos, ni en parques arqueológicos, ni en ninguna zona donde el Ministerio del Medio Ambiente tenga protección, se irá a dar explotación, entonces no le metamos tanta finura al artículo de hoy; gracias señor Presidente.
Con la venia de la Presidencia y del orador interpela el señor Ministro de Minas y Energía, doctor Hernán Martínez Torres:
Estoy totalmente de acuerdo con lo que dice el Senador Reyes, el Ministerio de Medio Ambiente tiene la potestad de dar o no la licencia Ambiental en las áreas que lo considere pertinente.
Pero además yo quiero poner un punto, y quiero poner un ejemplo de lo que está pasando en Ecuador, tienen unos descubrimientos de petróleo en una zona selvática y el mundo no quiere que destruyan selva para hacer esta explotación.
Entonces Ecuador está diciendo; a mí me pagan una plata y yo protejo la selva, pero no puedo dejar enterrado ese recurso, porque el mundo diga que quiere tener la selva, yo sí creo que mirando en eso, no se debe prohibir aquí de plano los humedales, sino con el Ministerio del Medio Ambiente, en el momento que haya un caso de esos, se hable se negocie y se discuta.
Sin embargo, déjeme y termino por favor, sin embargo, si ponemos la definición que sugiere el Senador Jaramillo y la Senadora Nancy Patricia, y nos limitamos únicamente a esos, yo estaría dispuesto a aceptar esa Convención, pero estamos dando, estamos cediendo una parte importante de los derechos que tendría Colombia para negociar una cosa de estas.
Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Jorge Hernando Pedraza Gutiérrez:
Presidente yo creo que es el momento de hacer una reflexión respecto de lo que significa esta modificación al Código de Minas, precisamente señores Senadores, pasados varios años de la vigencia de esta legislación, y con los avances y la nueva tendencia mundial de la protección al Medio Ambiente, como un elemento fundamental para la preservación de la vida del ser humano, es que se armonizó desde el Gobierno a través del Ministerio, en coordinación y en armonía con la autoridad Ambiental, que es el Ministerio del Medio Ambiente, a efectos de que esta sea una Ley Minero-Ambiental sustentable.
No podemos ir al extremo de cercenárseles unas grandes posibilidades de que Colombia se convierta muy pronto en una gran potencia minera bajo el prurito de actuar de manera absolutamente extremista en lo ambiental, es decir: Ecologista.
Pienso además, que Colombia por el solo hecho de ser suscriptor de Ramsar está obligado por supuesto de proteger esos, 4 ó 5 recursos fundamentales para el equilibrio de los Ecosistemas en Colombia.
De tal manera que yo le pido a la Plenaria que avancemos, aquí hay uno de los ponentes que no ha entrado en razón sobre un tema fundamental de procedimiento, tenemos otras instancias para poder debatir más a fondo si se quiere, e incluso pedir la intervención de autoridades ambientales, mundiales que pertenezcan y sean desde luego determinantes en el Pacto de Ramsar y que desde luego también consultemos al Ministerio de Ambiente.
Pero yo le rogaría a esta Plenaria que avanzáramos, y que desde luego acatemos tal y conforme está presentado el artículo, que el ponente Manzur, y que desde luego con el aval del Ministro sea presentado haciéndole las dos adiciones que ha considerado el Senador Jaramillo; eso es todo señor Presidente.
Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Rodrigo Lara Restrepo:
Presidente, sí efectivamente existen las licencias ambientales, previos a cualquier tipo de explotación minera.
Pero yo creo que pensando en las grandes inversiones que llegarán al país, y que serán facilitadas por este Código, que es muy oportuno, y también mirando un poco los antecedentes de la explotación minera en Colombia, no sobra de ninguna forma, adoptar todo tipo de medidas que nos lleven a pensar en precauciones para proteger el medio ambiente.
Yo simplemente viendo la forma como se hace la explotación minera en el sur del departamento del Cesar, la forma como se explota el mineral del carbón y la irresponsabilidad impresionante de algunas mineras a la hora de proteger las cuencas hidrográficas, y la salud de los habitantes de todos estos municipios del sur del Cesar.
Yo creo que aquí en el Congreso no podemos ser inferiores a la responsabilidad de exigir las mayores precauciones en materia ambiental, ni las licencias, ni la capacidad del Ministerio de Medio Ambiente, han sido suficientes para poner en cintura a muchas de esas empresas que hacen la explotación carbonífera en el sur del departamento del Cesar.
Así que yo me permito con esta intervención, apoyar plenamente la proposición de la Senadora Nancy Patricia Gutiérrez y del Senador Jaramillo.
Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Álvaro Ashton Giraldo:
Gracias Presidente, la verdad señor Ponente y señor Ministro que aquí hay que conciliar, en la medida en que nos pongamos de acuerdo podemos avanzar en la discusión de este importante proyecto.
Yo sugiero que si en este aspecto hay mucha discusión, por qué, señor Ponente por favor, por qué en el ánimo de conciliar coloquemos un elemento básico que diga, en el caso de humedales se necesitará el concepto indispensable del Ministerio del Medio Ambiente.
Independientemente a que sea obligatorio, porque ustedes a pesar de que es obligatorio han insistido que necesariamente se contemple el tema de humedales, de todas maneras aquí hay que ponernos de acuerdo y yo estaría dispuesto a votar ese artículo tal como lo ha presentado el Senador Jaramillo, sí y solo si concertamos en la redacción.
Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Julio Alberto Manzur Abdala:
Señor Presidente, ponga en consideración por favor el artículo nuevo, 32, con la proposición presentada por el Senador Ashton.
La Presidencia interviene para un punto de orden:
Mire, claro que, mire, lo que propongo es que, voy a nombrar una Comisión encabezada por la Senadora Nancy Patricia Gutiérrez, el Senador Mauricio Jaramillo, que entre otras nos sirven para que ya empiecen a hacer las pases, que se sienten con el señor Ministro.
Muy rápidamente, hagan una redacción y lo ponemos en consideración ya en común acuerdo, y está resuelto el tema, y entonces le solicito señor Ponente que pasemos al siguiente artículo, le vamos dando lectura de acuerdo a lo que acuerden ellos.
Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Julio Alberto Manzur Abdala:
El Ministro y el Gobierno aceptan reservas forestales, páramos y humedales Ramsar.
La Presidencia manifiesta:
Sí Senador Manzur, pero resulta que la redacción del Senador Jaramillo es diferente a la de la Senadora Nancy Patricia Gutiérrez.
Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Julio Alberto Manzur Abdala:
Si lo acepta así Senador.
La Presidencia interviene para un punto de orden:
Entonces si la Senadora Nancy Patricia acepta esa redacción, entonces no hay ningún inconveniente, entonces mientras se ponen de acuerdo pasemos al siguiente artículo, Senador Manzur, cuál es el siguiente artículo.
La Presidencia designa a los honorables Senadores: Nancy Patricia Gutiérrez Castañeda, Mauricio Jaramillo Martínez, Jorge Eliécer Guevara y el señor Ministro de Minas y Energía, para que conjuntamente redacten el artículo nuevo, presentado por los honorables Senadores Julio Alberto Manzur Abdala y Manuel Guillermo Mora Jaramillo; e indica a la Secretaría continuar con el siguiente artículo nuevo.”[54]
Posteriormente, la cuestión se retomó, en los siguientes términos,
“Recobra el uso de la palabra el honorable Senador Julio Alberto Manzur Abdala:
Señor Presidente, leamos entonces cómo queda el artículo 34, la modificación del artículo 34 de la Ley 685, que ya fue discutido aquí, que ya está acordado por el Gobierno Nacional, el Senador Jaramillo, la Senadora Nancy Patricia Gutiérrez, etc.
Las zonas de exclusión mencionadas, serán las que constituyan conforme a las disposiciones vigentes, como áreas que integran el Sistema de Parque Nacionales, Naturales, Parques Naturales de Carácter Regional, Zonas de Reserva Forestal, Páramos, y Humedales designados o que se designen de importancia internacional, por la Convención Ramsar.
Estas zonas para producir estos efectos deberán ser delimitados geográficamente por la autoridad ambiental, con base en estudios técnicos, sociales y ambientales, con la colaboración de la autoridad minera en aquellas áreas de interés minero.
Firmada por el Coordinador Ponente, Julio Manzur. Señor Presidente, le solicito la ponga en consideración.
Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Mauricio Jaramillo Martínez:
No, me preocupa señor Presidente y Senador Manzur, es que esas áreas tengan que estar coordinadas con la parte minera, o sea, yo no sé la autoridad minera qué tiene que hablar allá.
O sea, a mí me parece supremamente peligroso que esas delimitaciones tengan que estar coordinadas con autoridad minera, eso es supremamente peligroso, porque el día de mañana la autoridad minera le dice que no, y que no, y que no, y que no, entonces nunca las van a delimitar, cómo le vamos a quitar la potestad a la autoridad ambiental para que determine y delimite esas áreas.
Recobra el uso de la palabra el honorable Senador Julio Alberto Manzur Abdala:
Pero dijeron no.
Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Mauricio Jaramillo Martínez:
O sea, hasta en eso se quiere meter la autoridad minera, no, yo esa parte no la comparto, y yo sí le pido al Senador Manzur que corrija eso.
Me parece que es la autoridad ambiental la que tiene que delimitar esas áreas, sin la influencia y sin la intervención y sin ningún tipo de problemas que pueda tener con la autoridad minera, porque si no pongamos en ese caso, la autoridad minera no está de acuerdo, entonces nunca van a poder delimitar el área, eso tiene que ver la competencia de una sola autoridad, y en este caso, ninguna otra diferente a la autoridad ambiental.
Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela la honorable Senadora Nancy Patricia Gutiérrez Castañeda:
A ver, frente a lo que dice el Senador Jaramillo, en la redacción de mi texto hay un parágrafo que dice: La exclusión de la minería en las áreas aquí previstas, opera de pleno derecho y no requiere procedimientos posteriores para surtir su efecto.
Es la única forma realmente que se garantiza que no haya alguna otra decisión posterior a la identificación por parte de la autoridad ambiental.
La Presidencia manifiesta:
¿Está de acuerdo Senador Jaramillo, está de acuerdo con esa redacción?
La Presidencia cierra la discusión del artículo nuevo leído por el honorable Senador ponente, Julio Alberto Manzur Abdala con las modificaciones propuestas por la honorable Senadora Nancy Patricia Gutiérrez Castañeda, y pregunta: ¿Adopta la Plenaria el artículo con las modificaciones propuestas? Y esta responde afirmativamente; con la abstención de voto de los honorables Senadores: Edgar Espíndola Niño, Jorge Enrique Gómez Montealegre, Antonio Guerra de la Espriella, Ricardo Arias Mora y Yolanda Pinto Afanador.”[55]
5.2.3. La Plenaria del Senado, por lo tanto, debatió, deliberó y, finalmente, decidió proteger los páramos y los humedales de forma más clara y decidida en los textos legales. Consciente del impacto que las normas y modificaciones propuestas para impulsar el progreso y desarrollo de la minería pueden tener en el respeto, protección y garantía de varios derechos constitucionales, en especial en el medio ambiente y en derechos íntimamente ligados a éste, como lo son el agua, la vida, la salud o el mínimo vital en condiciones de dignidad. El Senado consideró apropiado reforzar y precisar la protección constitucional y legal a las áreas de exclusión minera.
5.3. Una vez el Proyecto de ley para modificar el Código de Minas, fue remitido del Senado –cámara de origen– a la Cámara de de Representantes –cámara de destino–, los Representantes ponentes para el primer debate en la Comisión Quinta manifestaron su aceptación a introducir modificaciones en la norma del Código de Minas dedicada a establecer y delimitar las zonas de exclusión minera, con el fin de que asegurar que la promoción de esta actividad de la economía, se haga con el debito respeto del orden constitucional vigente. No obstante, ejerciendo las facultades constitucionales y legales propias de las cámaras parlamentarias, se introdujeron varias modificaciones al proyecto del artículo acusado [artículo 3° de la Ley 1382, mediante el cual se modificó el artículo 34 del Código de Minas], que, atendiendo en parte los reclamos y cuestiones que fueron planteados en el debate de la Plenaria del Senado acerca de esta disposición, se orientaron a fijar criterios legales más precisos para excluir los páramos y humedales de ser objeto de explotación minera.
5.3.1. De acuerdo con la ponencia presentada para el debate en Comisión, el fin de la modificación propuesta al texto, era “dar claridad” al artículo, cambiando la técnica jurídica. Se proponía respetar el texto del artículo 34 del Código de Minas y se adicionaban unos incisos, con el fin de establecer en qué zonas no es factible hacer minería y dónde hay lugar a que haya exclusiones para hacer minería bajo métodos especiales. Se propuso también adicionar un parágrafo donde se establece que “la sustracción no opera para aquellas áreas que se encuentren en etapa exploratoria.” Se buscaba establecer que “en principio en el área de paramos, no se deben otorgar títulos mineros, sin embargo si hay títulos mineros otorgados en etapa de explotación se deberán respetar hasta tanto se terminen y si existen títulos en etapa de exploración la Autoridad Ambiental determinará si otorga o no Licencia Ambiental para la etapa de explotación.”[56]
Artículo 3°. Adiciónase el artículo 34 con los siguientes incisos:
'También se entienden como zonas excluidas para la minería, los ecosistemas de páramo de conformidad con la información cartográfica identificada por el Instituto Alexander Von Humbolt, y los humedales designados o que se designen de importancia internacional por la Convención Ramsar.
Los Títulos Mineros otorgados en las áreas de ecosistemas de páramo de conformidad con la información cartográfica identificada por el Instituto Alexander Von Humbolt y los humedales designados o que se designen de importancia internacional por la Convención Ramsar, se respetarán hasta su vencimiento, siempre y cuando cuenten con licencia ambiental. Estos títulos no tendrán la opción de prórroga.
La autoridad ambiental tendrá un plazo de tres (3) años contados a partir de la vigencia de la presente ley, con el fin de que decida si otorga o no el licenciamiento ambiental para aquellos títulos mineros que se encuentran en etapa de exploración y se superpongan con ecosistemas de páramo de conformidad con la información cartográfica identificada por el Instituto Von Humbolt y los humedales designados o que se designen de importancia internacional por la Convención Ramsar. En caso de obtener la licencia ambiental dichas actividades mineras de explotación se adelantarán en forma restringida o por determinados métodos y sistemas de extracción que no afecten los objetivos de dichos ecosistemas, previo análisis de la información entregada por el titular minero.
Parágrafo. La sustracción de que trata el presente artículo no aplicará para aquellas áreas que se encuentren en etapa exploratoria.'
5.3.2. Se propuso también eliminar el artículo 4° aprobado por la Plenaria del Senado, por considerar que era contrario al propósito de la norma, pretender que la misma requería de trámites y procedimientos adicionales, si no se aclaraba expresamente que los mismos no era necesarios.[57] Para los ponentes, “el texto contradice el fin del artículo 34 del Código de Minas. En efecto en algunas zonas del territorio nacional se prohíbe otorgar títulos mineros y en otras se pueden otorgar pero exige el trámite de sustracción y solo se puede hacer minería bajo ciertos métodos, para lo cual son necesarios los estudios de que habla el artículo 34 del Código Minero.”
5.4. La Ponencia para segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes, retomó la cuestión y propuso nuevos ajustes y modificaciones al artículo propuesto, con el propósito de lograr mejor ambos cometidos propuestos. Lograr la protección y salvaguarda efectiva de los páramos y los humedales, sin que ello implique el desconocimiento de derechos adquiridos, cuando, conservando el ambiente, puedan ser reconocidos y protegidos. El texto normativo propuesto fue el siguiente,
“Artículo 3°. El artículo 34 de la Ley 685 de 2001 quedará así:
'Artículo 34. Zonas excluibles de la minería. No podrán ejecutarse trabajos y obras de exploración y explotación mineras en zonas declaradas y delimitadas conforme a la normatividad vigente como de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables o del ambiente.
Las zonas de exclusión mencionadas serán las ya constituidas y las que se constituyan conforme a las disposiciones vigentes, como áreas que integran el sistema de parques nacionales naturales, parques naturales de carácter regional, zonas de reserva forestales protectoras y demás reservas forestales, ecosistemas de páramos y los humedales designados dentro de la lista de humedales de importancia internacional de la Convención Ramsar, declarados o por declarar. Estas zonas para producir estos efectos, deberán ser delimitadas geográficamente por la autoridad ambiental con base en estudios técnicos, sociales y ambientales.
Los ecosistemas de páramo se identificarán de conformidad con la información cartográfica proporcionada por el Instituto de Investigación Alexander Von Humboldt.
No obstante, la Autoridad Minera previo acto administrativo fundamentado de la autoridad ambiental que decrete la sustracción del área requerida, podrá autorizar que en las zonas mencionadas en el presente artículo, con excepción de los parques nacionales naturales o de carácter regional, ecosistemas de páramos, humedales designados dentro de la lista de humedales de importancia internacional de la Convención Ramsar y las reservas forestales protectoras nacionales, puedan adelantarse actividades mineras en forma restringida o sólo por determinados métodos y sistemas de extracción que no afecten los objetivos de la zona de exclusión, aprobados por la Autoridad Minera y avalados por la autoridad ambiental que sustrae el área. Para tal efecto, el interesado en el Contrato de Concesión deberá presentar los estudios que demuestren la compatibilidad de las actividades mineras con tales objetivos.
Parágrafo 1°. En caso de que a la entrada en vigencia de la presente ley se esté adelantando explotación minera en las áreas excluidas de la minería, con base en títulos legalmente otorgados y licencia ambiental de la autoridad ambiental o su equivalente, se respetará su explotación hasta su vencimiento, pero estos títulos no tendrán opción de prórroga. Lo anterior no aplicará para el Sistema de Parques Nacionales y Regionales Naturales.
Parágrafo 2°. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial una vez entrada en vigencia la presente ley, en un término de tres años, presentará al Congreso la propuesta de redelimitación de las áreas de reservas forestales de Ley 2ª de 1989; la cual se adelantará asegurando la participación de la Autoridad Minera y de los demás interesados en dicho proceso.
Parágrafo 3°. Para las nuevas áreas señaladas en el presente artículo que se declaren, se asegurará la participación de la Autoridad Minera y de los demás interesados en dicho proceso'.”
L a ponencia para debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes no realizó comentarios específicos para justificar las modificaciones propuestas en el texto.[59]
5.5. Finalmente, teniendo en cuenta que el texto del Proyecto de ley aprobado por cada una de las Cámaras fue distinto al de la otra, era preciso, de conformidad con el artículo 161 de la Constitución Política, conciliar los textos. En tal sentido, las Comisiones Quintas de Senado y Cámara presentaron el 17 de junio de 2009 el Informe de Conciliación al Proyecto de Ley 010, 042 de 207, Senado, 334 de 2008, Cámara. El texto conciliado fue el siguiente,
“Artículo 3º. El artículo 34 de la Ley 685 de 2001 quedará así:
Artículo 34. Zonas excluibles de la minería. No podrán ejecutarse trabajos y obras de exploración y explotación mineras en zonas declaradas y delimitadas conforme a la normatividad vigente como de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables o del ambiente.
Las zonas de exclusión mencionadas serán las que han sido constituidas y las que se constituyan conforme a las disposiciones vigentes, como áreas que integran el sistema de parques nacionales naturales, parques naturales de carácter regional, zonas de reserva forestal protectora y demás zonas de reserva forestal, ecosistemas de páramo y los humedales designados dentro de la lista de importancia internacional de la Convención Ramsar. Estas zonas para producir estos efectos, deberán ser delimitadas geográficamente por la autoridad ambiental con base en estudios técnicos, sociales y ambientales.
Los ecosistemas de páramo se identificarán de conformidad con la información cartográfica proporcionada por el Instituto de Investigación Alexander Von Humboldt.
No obstante lo anterior, las áreas de reserva forestal creadas por la Ley 2ª de 1959 y las áreas de reserva forestales regionales, podrán ser sustraídas por la autoridad ambiental competente. La autoridad minera al otorgar el título minero deberá informar al concesionario que se encuentra en área de reserva forestal y por ende no podrá iniciar las actividades mineras hasta tanto la Autoridad Ambiental haya sustraído el área. Para este efecto, el concesionario minero deberá presentar los estudios que demuestren la adecuada coexistencia de las actividades mineras con los objetivos del área forestal.
Efectuada la sustracción, la autoridad minera en concordancia con las determinaciones ambientales establecidas, fijará las condiciones para que las actividades de exploración y explotación propuestas se desarrollen en forma restringida o sólo por determinados métodos y sistemas, de tal forma que no afecten los objetivos del área de reserva forestal no sustraída.
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial establecerá los requisitos y el procedimiento para la sustracción a que se refiere el inciso anterior. Igualmente establecerá las condiciones en que operará la sustracción temporal en la etapa de exploración.
Parágrafo 1°. En caso que a la entrada en vigencia de la presente ley se adelanten actividades de construcción, montaje o explotación minera con título minero y licencia ambiental o su equivalente en áreas que anteriormente no estaban excluidas, se respetará tales actividades hasta su vencimiento, pero estos títulos no tendrán opción de prórroga.
Parágrafo 2°. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial una vez entrada en vigencia la presente ley, en un término de cinco años, redelimitará las zonas de reserva forestal de Ley 2ª de 1959; en cuanto a cuáles son protectoras y cuáles no procurando la participación de la autoridad minera y de los demás interesados en dicho proceso.
Parágrafo 3°. Para la declaración de las zonas de exclusión de que trata el presente artículo se requerirá un concepto previo no vinculante del Ministerio de Minas y Energía.”[60]
5.6. Finalmente el proyecto de ley en cuestión fue publicado en el Diario Oficial N° 47.618 de 2010, incluyendo el artículo 3° en los términos que fue conciliado.[61]
Una vez efectuado el recuento anterior, pasa la Corte a señalar por qué en el presente caso, la norma en cuestión no desconoció el principio constitucional de consecutividad en el procedimiento legislativo.
- La protección a los páramos y humedales, como zonas excluidas de la minería, una regla incluida en el artículo 3° de la Ley 1382 de 2010, por la Plenaria del Senado de la República, y ratificada y modificada por la Comisión y la Plenaria de la Cámara. Posteriormente conciliada y aprobada, no desconoce el principio de consecutividad.
- Conclusión
- DECISIÓN
6.1. El artículo 3° de la Ley 1382 de 2010 no violó los principios de consecutividad y de identidad flexible, por cuanto fue una modificación introducida, relativa a un asunto debatido y aprobado por la Plenaria del Senado, antes de remitir el Proyecto para los correspondientes debates en la Cámara de Representantes, sobre una cuestión que tiene una clara conexidad temática con los objetivos de proyecto de ley y que hace parte del contenido temático del Proyecto de Ley, es decir no se trataba de un asunto nuevo, ajeno al sentido y finalidad del mismo.
Como lo muestra el recuento de los hechos ocurridos durante el trámite legislativo del artículo acusado de inconstitucional dentro del presente proceso, se trata de una norma que fue introducida por el Senado de la República, no por la Cámara de Representantes, como lo parece sugerir la demandante. Como se dijo en los antecedentes, la acción de inconstitucionalidad presentada, alega que “cuando al Proyecto de ley 010 de 2007 se le daba curso en el primer debate del Senado de la República, nada se dijo sobre la conveniencia de introducir una reforma al artículo 34 del Código de Minas”. Adicionalmente, considera que “[…] en el texto propuesto para el segundo debate en Senado, tampoco se propuso reformar el artículo 34 del Código de Minas. Empero, con ocasión del debate en la Plenaria del Senado, surgió una pequeña mención a la modificación del artículo 34 del Código de Minas. […]”.
6.2. Como se señaló, desde el inicio del trámite legislativo, el tema del Proyecto de ley en cuestión fue corregir la promoción del sector de la minería. En la medida que el proyecto buscaba lograr un avance y un desarrollo en la industria minera, pretendía a la vez que este mayor avance, este incremento en la inversión en el campo minero, se hiciera buscando un justo y adecuado retorno, con el respeto del marco legal y el orden constitucional vigentes. En la exposición de motivos del Proyecto de ley, el Gobierno recordó al Congreso que, de “[…] conformidad con el artículo 80 de la Constitución Política le corresponde al Estado planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, y tiene el deber de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental.”
6.3. Así pues, es con el propósito de cumplir los objetivos específicos de la política legislativa, que se buscó desde la Plenaria del Senado de la República –en este caso la Cámara de origen, ajustar la protección al medio ambiente en las zonas excluidas de la minería. La decisión de la Plenaria del Senado, como se concluye a partir de los apartes transcritos, no fue improvisada o arbitraria. Respondió a una preocupación clara y declarada, que fue discutida y deliberada. De hecho, como se sigue del debate parlamentario, la inclusión por parte del Senado de la modificación en cuestión, surgió del trabajo conjunto de varios senadores, tanto para presentar la propuesta, como para pulir y definir la redacción específica del texto normativo. La Cámara de Representantes, en gran medida, se ocupó de precisar y desarrollar las medidas normativas adoptadas por la Plenaria del Senado.
6.4. Es claro que la norma acusada es un artículo introducido por la Plenaria del Senado, la primera Cámara que discutió el Proyecto de ley, que guarda relación temática con el mismo. Posteriormente, discutido en Comisión y Plenaria de la Cámara, conciliado en Comisión de conciliación y aprobado finalmente por ambas Plenarias. Se trata pues, de una disposición legal que no desconoce el principio de consecutividad ni el principio de identidad flexible.
6.5. La aplicación que se hace de los principios de consecutividad e identidad flexible en este caso, además de coincidir con las decisiones jurisprudenciales previamente citadas, está de acuerdo con los fallos referidos en la demanda. Por ejemplo, en la sentencia C-702 de 1999[62] la Corporación decide que sí hay violación del principio de consecutividad en el caso estudiado en aquella oportunidad, pero es un asunto muy distinto al que se analiza en el presente. En aquella ocasión, la Cámara de origen [en ese caso, la Cámara de Representantes] recibió un artículo nuevo sobre un tema nuevo, sólo después de que la Comisión de Conciliación llegara a un acuerdo sobre el texto definitivo a aprobar. En el presente caso, la Cámara de origen [el Senado], antes de remitir el proyecto a la Cámara de destino [Cámara de Representantes], fue la que introdujo en el debate en Plenaria la modificación al artículo 34 de la Ley 685 de 2001 “por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones”, sobre un tema que se venía tratando desde la Comisión, luego de deliberar sobre la cuestión, y de acuerdo con el Gobierno.
6.6. Así pues, la Sala concluye que el principio de consecutividad no fue violado por el artículo 3° de la Ley 1382 de 2010 y, en tal medida, se declarará exequible, por lo cargos analizados en la presente sentencia. No entra la Corte a pronunciarse sobre los aspectos de fondo de la norma acusada, a pesar de haber sido tratados por algunos de los intervinientes, en razón a no ser parte de los cargos admitidos con la demanda que dio inicio al presente proceso.
La Sala reitera que la facultad que la Constitución Política concede a las plenarias y las comisiones para introducir modificaciones, adiciones y supresiones a los proyectos de ley debatidos no es ilimitada; son aceptables aquellas variaciones al texto que se “juzguen necesarias” (artículo 160, inciso 2°, CP)[63] y se refieran a la “misma materia”, que “se relacionen con ella” (artículo 158, CP).
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el artículo 3° de la Ley 1382 de 2010, por los cargos analizados en la presente sentencia.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Publicada en el Diario Oficial N° 47618 de 9 de febrero de 2010.
[2] Acción de inconstitucionalidad del proceso de la referencia. Expediente, cuaderno principal, folios 1 a 11.
[3] Acción de inconstitucionalidad del proceso de la referencia. Expediente, cuaderno principal, folios 1 a 11.
[4] Constitución Política, artículo 157.– "Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes: (1) Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva. (2) Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas Cámaras. (3) Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate. (4) Haber obtenido la sanción del Gobierno".
[5] A lo largo de este apartado serán citadas varias sentencias al respecto.
[6] Ley 5ª de 1992, artículo 160.– "Presentación de enmiendas. Todo Congresista puede presentar enmiendas a los proyectos de ley que estuvieren en curso. Para ello se deberán observar las condiciones siguientes, además de las que establece este Reglamento: (1) El autor o proponente de una modificación, adición o supresión podrá plantearla en la Comisión Constitucional respectiva, así no haga parte integrante de ella. (2) El plazo para su presentación es hasta el cierre de su discusión, y se hará mediante escrito dirigido a la Presidencia de la Comisión. (3) Las enmiendas podrán ser a la totalidad del proyecto o a su articulado. || Artículo 161. Enmiendas a la totalidad. Serán enmiendas a la totalidad las que versen sobre la oportunidad, los principios o el espíritu del proyecto, o las que propongan un texto completo alternativo al del proyecto". Artículo 162. "Enmiendas al articulado. Estas podrán ser de supresión, modificación o adición a algunos artículos o disposiciones del proyecto".
[7] En la sentencia C-702 de 1999 (MP Fabio Morón Díaz SPV Antonio Barrera Carbonell, Carlos Gaviria Díaz, y Fabio Morón Díaz; Álvaro Tafur Galvis; José Gregorio Hernández Galindo; SV Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo Mesa), la Corte consideró que en el segundo debate de cada Cámara puede modificarse o adicionarse el proyecto, pero sí se ha aprobado un texto en el primer debate en la Comisión Constitucional Permanente. Es decir, en el segundo debate puede existir un artículo nuevo bajo la forma de una adición o modificación, siempre y cuando se trate de un asunto o una materia que haya sido objeto de aprobación en primer debate. Como lo muestran el número de salvamentos de voto a la sentencia, parciales o totales, se trató de una sentencia polémica y controvertida.
[8] Al respecto ver el artículo 186 y siguientes del Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992).
[9] Ver entre otras, la sentencia C-453 de 2006 (MP Manuel José Cepeda Espinosa) En este caso la Corte Constitucional, reiterando su jurisprudencia, decidió que los artículos 4°, 7°, 11, 12, 16, 17, 18 y 19, parágrafo transitorio, no desconocen los principios de consecutividad y de identidad flexible o relativa. Estas normas fueron declaradas exequibles por los cargos analizados. Asimismo, la Corte considero que el artículo transitorio 20 contemplaba un tema nuevo, con autonomía normativa, que fue introducido, sin mediar debate, en el cuarto debate, ante la Plenaria de la Cámara de Representantes. Por ello, fue declarado inexequible.
[10] Ley 5ª de 1992, artículo 2°– Principios de interpretación del Reglamento. En la interpretación y aplicación de las normas del presente Reglamento, se tendrán en cuenta los siguientes principios: [...] (3) Regla de mayorías. El Reglamento debe aplicarse en forma tal que toda decisión refleje la voluntad de las mayorías presentes en la respectiva sesión y consulte, en todo momento, la justicia y el bien común. (4) Regla de minorías. El Reglamento garantiza el derecho de las minorías a ser representadas, a participar y a expresarse tal como lo determina la Constitución.
[11] La Corte Constitucional ha señalado acerca de la posibilidad que tiene cada Cámara de modificar los textos de los Proyectos de ley durante su trámite: "La actividad legislativa consiste en la facultad reconocida en los regímenes democráticos a los órganos representativos, de regular de manera general, impersonal y abstracta, a través de la ley, los distintos supuestos de hecho relevantes para la obtención de los fines esenciales del Estado. Esta facultad regulatoria, admite una gama amplia de posibilidades, es decir, un mismo supuesto de hecho puede ser regulado de distintas maneras, y la elección de la fórmula precisa que finalmente es recogida en la ley, es fruto de variados factores, como lo son la particular concepción política mayoritaria en el cuerpo legislativo, la influencia del pensamiento de las minorías que propicia fórmulas de conciliación, las circunstancias históricas que ameritan adecuar las formas jurídicas a las especificidades del momento, y otros factores que, como los anteriores, confluyen a determinar las fórmulas de regulación jurídica que resultan ser las finalmente adoptadas. || En los regímenes democráticos, el mecanismo mediante el cual se llega a la formación y determinación de la voluntad del legislador en cada fórmula legal concreta, debe estar abierto a la confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentran su espacio en las corporaciones que ostentan esa representación popular. Por ello, las distintas normas que tanto en la Constitución como en la Ley Orgánica del Reglamento del Congreso regulan el trámite de la adopción de la ley, están dirigidas a permitir un proceso en el cual puedan intervenir todas las corrientes mencionadas, y en el cual la opción regulativa finalmente adoptada sea fruto de una ponderada reflexión. Por ello se han previsto cuatro debates, dos a nivel de las comisiones del Congreso, y dos a nivel de la plenaria de cada Cámara (Art. 157 C.P.), lo cual permite, de un lado, que las propuestas sean estudiadas y debatidas con la especialidad y puntualidad que ello amerita, y de otro, que todo el universo de las opiniones representadas en el Congreso, tenga la oportunidad real de incidir el la adopción final de ley. También por esto, la posibilidad de introducir modificaciones a los proyectos que vienen de etapas anteriores del trámite, reconocida por el segundo inciso del artículo 160 de la Constitución, es propia de los regímenes que conceden amplia importancia a la efectividad del principio democrático." Corte Constitucional, sentencia C-760 de 2001 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra & Manuel José Cepeda; AV. Jaime Araujo Rentería; SPV Clara Inés Vargas Hernández; SV. Rodrigo Escobar Gil), en este caso la Corte estudió una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 600 de 2000 (Código de Procedimiento Penal), por vicios de procedimiento en su formación.
[12] Constitución Política, artículo 160, inciso segundo: 'Durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias'.
[13] Constitución Política, artículo 158. "Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El Presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma comisión. La ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas".
[14] Corte Constitucional, Sentencia C-940 de 2003 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra). En este caso la Corte estudió una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 110 y 111 de la Ley 795 de 2003 por vicios de procedimiento en su formación, entre otros cargos, por cuanto habían sido introducidos al Proyecto de ley por el Senado de la República, luego de haber hecho tránsito en la Cámara de Representantes.
[15] Corte Constitucional, Sentencia C-940 de 2003 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[16] Corte Constitucional, Sentencia C-940 de 2003 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra). En la sentencia, la Corte consideró que el principio de identidad "(...) adquiere en la Constitución de 1991 una connotación distinta a la que tenía en el régimen constitucional anterior, (...) si en la Carta de 1886 se exigía que el texto aprobado en cada uno de los debates fuera exactamente el mismo, por lo cual cualquier modificación aun menor implicaba repetir todo el trámite, hoy en día se ha abandonado el principio de identidad rígido, para permitir que las comisiones y las plenarias de las cámaras puedan introducir modificaciones al proyecto (CP art. 160), y que las discrepancias entre lo aprobado en una y otra Cámara no obliguen a repetir todo el trámite, sino que las comisiones accidentales preparen un texto unificado que supere las diferencias, texto que es entonces sometido a la aprobación de las plenarias."
[17] Corte Constitucional, sentencia C-940 de 2003 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[18] Corte Constitucional, sentencia C-940 de 2003 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[19] Corte Constitucional, sentencia C-453 de 2006 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
[20] Corte Constitucional, sentencia C-307 de 2004 (MP. Rodrigo Escobar Gil, Manuel José Cepeda Espinosa, Alfredo Beltrán Sierra; SV. Jaime Araujo Rentería; SV. Alfredo Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández; SPV. Rodrigo Escobar Gil, Eduardo Montealegre Lynett y Marco Gerardo Monroy Cabra). En este caso la Corte consideró: "La simple comparación del texto originalmente aprobado y el texto definitivo del proyecto muestra que, sin necesidad de examinar los textos intermedios, no obstante las modificaciones y adiciones que el proyecto recibió a lo largo de los debates legislativos, se ha respetado el principio de identidad relativa, por cuanto lo finalmente aprobado tiene una clara y específica relación de conexidad con lo aprobado en el primer debate de manera que puede predicarse la existencia de identidad temática entre el texto definitivo del proyecto y lo inicialmente aprobado en el primer debate en la Comisión Primera del Senado. Las diferencias entre los dos textos obedecen a precisiones técnicas, opciones y alternativas que giran alrededor de un mismo concepto, y que claramente son un desarrollo de la propuesta inicialmente aprobada."
[21] Corte Constitucional, sentencia C-1147 de 2003 (MP. Rodrigo Escobar Gil; SV. Eduardo Montealegre Lynett; AV. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil). En este caso la Corte consideró que "(...) a propósito del principio de identidad, es entonces claro que un proyecto de ley puede ser objeto de cambios y modificaciones en el transcurso de las diversas etapas parlamentarias, pero sólo en la medida en que dichos cambios y modificaciones se refieran a temas tratados y aprobados en primer debate, sin perjuicio de que también éstos deban guardar estrecha relación con el contenido del proyecto, es decir, respeten igualmente el principio de unidad de materia." (acento fuera del texto original). Esta posición ha sido reiterada, por ejemplo en la sentencia C-372 de 2004 (MP. Clara Inés Vargas Hernández; SV. Manuel José Cepeda Espinosa, Eduardo Montealegre Lynett, Álvaro Tafur Galvis). En la sentencia C-754 de 2004 (MP. Álvaro Tafur Galvis; SPV. Álvaro Tafur Galvis) la Corte señaló que el principio de identidad relativa no se viola cuando se introducen modificaciones ha de tratarse de 'asuntos [que] estén estrechamente ligados'.
[22] El segundo inciso del artículo 160 de la Constitución Política señala que durante "el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias."
[23] En la sentencia C-753 de 2004 (MP. Alfredo Beltrán Sierra; SV. Jaime Araujo Rentería) se declaró exequible un aparte de el Acto Legislativo N° 01 de 2003 (artículo 15, parcial) adicionado en el séptimo debate por considerar que se trataba de un 'instrumento necesario' y con una 'relación de conexidad evidente' con el resto de la norma aprobada.
[24] Corte Constitucional, sentencia C-312 de 2004 (MP. Alfredo Beltrán Sierra; SV. Manuel José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett; AV. Jaime Araujo Rentería) La Corte resolvió declarar inexequibles varias expresiones del artículo 44 de la Ley 795 de 2003, mediante la cual se modifica el numeral 5º del artículo 193 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, pues consideró que "(...) que el texto final del artículo 44 de la Ley 795 de 2003 en cuanto incluyó la contribución al Fondo de Solidaridad y Garantía y la manera de calcularla en el Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito es una materia que por sí misma tiene autonomía y relevancia jurídica que no hacen indispensable su inclusión en las cláusulas que de suyo ha de contener el contrato de seguro que se recoge en la póliza correspondiente (...)".
[25] Corte Constitucional, Sentencia C-801 de 2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño), en este caso se examinó los cambios sufridos por el artículo 51 de la Ley 789 de 2003 (jornada laboral flexible), frente al cual el Congreso ensayó distintas fórmulas en todos los debates. El artículo, tal y como fue finalmente aprobado, no hizo parte ni del proyecto del gobierno, ni de la ponencia para primer debate en comisiones. En la ponencia para segundo debate en plenaria de la Cámara fue incluido y aprobado el artículo sobre jornada laboral flexible. En la ponencia para segundo debate en plenaria del Senado, no existía el artículo sobre jornada laboral flexible, pero sí el asunto de la jornada laboral. La comisión de conciliación adopta el artículo sobre jornada laboral flexible y fórmula que es aprobada por las Cámaras. Aun cuando el artículo como tal sólo es aprobado inicialmente en la Plenaria de la Cámara, el asunto sobre la regulación de la jornada laboral si fue aprobado en los 4 debates.
[26] Corte Constitucional, sentencia C-1092 de 2003 (MP. Álvaro Tafur Galvis; SPV. Jaime Araujo Rentería, AV. Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett). En este caso la Corte resolvió, entre otras cosas, declarar exequible el artículo 5 transitorio del Acto Legislativo 03 de 2002, por el cargo analizado en la parte motiva de la sentencia.
[27] Corte Constitucional, sentencia C-920 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil). La Corte declara la inexequibilidad de una disposición. Introducida en el último debate, que constituía un asunto nuevo, sin relación con la materia debatida hasta ese momento.
[28] Ver Corte Constitucional, sentencia C-198 de 2002 (MP. Clara Inés Vargas Hernández, SV. Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Álvaro Tafur Galvis).
[29] Corte Constitucional, sentencia C-996 de 2004 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra)
[30] Corte Constitucional, sentencia C-332 de 2005 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa; AV. Jaime Araujo Rentería; Jaime Córdoba Triviño; Marco Gerardo Monroy Cabra, y Álvaro Tafur Galvis). En este caso la Corte resolvió declarar inexequible el artículo 10° del Acto Legislativo 01 de 2003.
[31] Corte Constitucional, sentencia C-614 de 2002 (MP. Rodrigo Escobar Gil; AV. Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández). En este caso, la Corte consideró que "(...) como resultado de los debates en segunda vuelta, el proyecto aprobado en la primera puede ser objeto, en primer lugar, de modificaciones que tengan un alcance meramente formal, como cambios en las palabras, o en la redacción. Tales cambios puede afectar también la estructura de un artículo, de tal modo que se fundan en uno solo los contenidos de varios incisos, o, en un proyecto complejo, puede ocurrir que haya intercambio de textos entre distintos artículos. Y puede ocurrir que en ninguno de tales eventos se modifique el contenido de regulación del proyecto. Y así, puede suceder que el inciso que se echa de menos en una disposición se encuentre incorporado en otro de la misma norma, o que el artículo que parece ser nuevo no sea sino el producto de la regulación separada de materias que antes se habían tratado de manera conjunta en una sola norma, etc."
[32] Corte Constitucional, sentencia C-614 de 2002 (MP. Rodrigo Escobar Gil; AV. Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández). Para la Corte, "[c]omo resultado del debate, en cualquiera de sus etapas, pueden presentarse modificaciones que afecten el contenido normativo de las disposiciones de un proyecto, o le incorporen regulaciones complementarias, con la condición de que no comporten cambios esenciales sobre lo que ha sido previamente aprobado." Por 'cambios esenciales' dice la Corte en este caso, se entiende modificaciones "(...) en las disposiciones aprobadas, en tal medida significativas, que no permitan afirmar que se trata de modificaciones o adiciones a una iniciativa aprobada con anterioridad, sino que constituyan verdaderas propuestas nuevas, que no habrían recibido los debates reglamentarios y que no habrían sido consideradas en la primera vuelta."
[33] Tal como lo ha definido la jurisprudencia constitucional, la competencia de las comisiones de conciliación "(...) está circunscrita únicamente a las diferencias que hubieren podido surgir entre lo aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes y lo aprobado en la plenaria del Senado. Tales discrepancias se pueden expresar de diversas formas, por ejemplo: (i) cuando no hay acuerdo sobre la redacción de un texto normativo, (ii) cuando el contenido de un artículo difiere del aprobado en la otra plenaria y, (iii) cuando se aprueban artículos nuevos en una cámara." Corte Constitucional, sentencia C-292 de 2003 (MP. Eduardo Montealegre Lynett; SPV. Jaime Araujo Rentería; Manuel José Cepeda Espinosa; Eduardo Montealegre Lynett; AV. Álvaro Tafur Galvis). Mediante esta sentencia la Corte revisó la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria numero 022 de 2001 Senado, 149 de 2001 Cámara, "por medio de la cual se reglamentan las veedurías ciudadanas".
[34] En la sentencia C-940 de 2003, entre otros cargos, la Corte Constitucional resuelve el siguiente: "A [juicio del demandante], los artículos 110 y 111 de la Ley 795 de 2003, que fueron introducidos al proyecto correspondiente durante el primer debate en el Senado de la República sin haber sido considerados antes ni en la comisión permanente ni en la plenaria de la Cámara de Representantes, versan sobre un asunto nuevo que carece de unidad temática con el resto del proyecto que se venía tramitando, por lo cual no podían ser objeto de la actividad de la comisión accidental. Por lo anterior, los mencionados artículos habría sido aprobados si cumplir con el requisito de los cuatro debates parlamentarios a que se refiere el artículo 157 de la Constitución, y con infracción del canon 158 ibidem, que exige que los proyectos de ley se refieran a un mismo tema."
[35] En la sentencia C-940 de 2003 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra) la Corte consideró que "(...) la materia de la que versan las normas acusadas sí tienen una relación cercana con aquella que de manera general regula el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero que la Ley 795 de 2003 entra a modificar. En efecto, dicho Estatuto establece las directrices generales para la actividad aseguradora en Colombia, la cual se encuentra sujeta a supervisión estatal, ejercida por la Superintendencia Bancaria. Son destinatarias de su regulación las empresas que se organicen y funcionen como compañías o cooperativas de seguros (EOSF art. 38). En tal virtud, no resulta extraño que en una ley que pretende entre otros objetos modificar el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero se introduzcan presiones relativas a la calidad no aseguradora de cierta actividad, en este caso la prestación de servicios funerarios. En efecto, estima la Corte, la definición del punto sí cobra importancia de cara a la aplicación o no aplicación a dicha actividad de las normas generales que regulan la actividad aseguradora, contenidas precisamente en el mencionado Estatuto. || La jurisprudencia constitucional considera que el principio de unidad de materia pretende alcanzar objetivos de seguridad jurídica sustancial, propiciando normas legales que observen una coherencia material interna, sin embargo la relación de conexidad no puede ser interpretada con tal rigidez que termine por acabar con el principio democrático (...)"
[36] Corte Constitucional, sentencia C-333 de 2010 (MP. Mauricio González Cuervo; SPV. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). La Corte decidió que, "[...] teniendo en cuenta que las normas acusadas y el tema al que ellas se refieren estuvieron enteramente ausentes durante el trámite surtido por este proyecto de ley ante las comisiones constitucionales competentes, y que en razón a la ya explicada inexistencia de unidad de materia entre tales preceptos y las restantes disposiciones de la Ley 1328 de 2009, no podría en forma alguna asumirse que el tema fue conocido o debatido por tales comisiones, concluye la Corte que los incisos y el parágrafo aquí demandados no cumplieron con la totalidad de los requisitos necesarios para su expedición y puesta en vigencia, situación que igualmente ocasiona su inexequibilidad." Finalmente la Corte resolvió declara inexequibles "desde la fecha de su promulgación, los incisos 3°, 4°, 5° y 6° y el parágrafo del artículo 77 de la Ley 1328 de 2009, 'Por la cual se dictan normas en materia financiera, de seguros, del mercado de valores y otras disposiciones Ley de Reforma Financiera'."
[37] Corte Constitucional, sentencia C-321 de 2009 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto); en las objeciones, el Presidente de la República alegaba "[...] que el parágrafo 3º del artículo 4º del proyecto de ley fue adoptado en violación de los principios de identidad relativa y consecutividad, por cuanto aquél fue incorporado durante el último debate, es decir, en la Plenaria del Senado de la República. El Congreso de la República, por su parte, no acoge la objeción, trayendo a colación un aparte del debate que tuvo lugar en la Comisión VI del Senado." Para la Corte, luego de analizado el proceso legislativo, "[...] si bien fue en el Senado de la República donde se discutió acerca de si las nuevas licencias iban a ser gratuitas, simplemente es la continuación de un debate, que tuvo lugar en el seno de la Cámara de Representantes, referente a dotar de nuevas especificaciones técnicas a las futuras licencias de conducción. En otras palabras, no se trató realmente de un tema novedoso planteado exclusivamente durante el tercer debate del proyecto de ley." Por ello resolvió "[...] que la objeción presidencial [era] infundada por cuanto no se vulneraron los principios de identidad relativa y consecutividad."
[38] Sobre los proyectos de ley de iniciativa ciudadana, puede verse, por ejemplo, la sentencia C-141 de 2010 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto; AV. María Victoria Calle Correa; Nilson Elías Pinilla Pinilla; Humberto Antonio Sierra Porto; SV. Mauricio González Cuervo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub); en este caso se resolvió declarar inexequible, en su totalidad, la Ley 1354 de 2009 "Por medio de la cual se convoca a un referendo constitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional".
[39] Al respecto ver, por ejemplo, la sentencia C-175 de 2009 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva, SV. Nilson Elías Pinilla Pinilla y Humberto Antonio Sierra Porto; Cristina Pardo Schlesinger, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). En este caso se decidió al respecto "de conformidad con los argumentos de índole fáctica recopilados en esta sentencia, la Corte pudo comprobar que las actividades desarrolladas por el Gobierno Nacional no cumplieron con las condiciones constitucionales de la consulta. En especial, los procesos de acercamiento fueron realizados de forma inoportuna, cuando el trámite legislativo ya se encontraba en curso, circunstancia incompatible con la vigencia del principio de buena fe en los procesos de consulta previa. Adicionalmente, no se comprobó que fuera adelantado un procedimiento preconsultivo con las comunidades tradicionales, tendiente a definir las reglas de deliberación del proceso de consulta previa. De este modo, resulta desacertado sostener que dichos acercamientos extemporáneos suplen el requisito de consulta previa, puesto que fueron ejecutados luego de haberse iniciado el trámite legislativo y en escenarios propios de éste. En ese sentido, responden a formas de participación democrática de carácter general, los cuales difieren de las modalidades concretas de incidencia de las comunidades indígenas y afrodescendientes a las que se refiere el artículo 6º del Convenio 169 de la OIT, las cuales corresponde a un procedimiento sustantivo de índole constitucional, dirigido a satisfacer el derecho fundamental a la consulta previa, del cual son titulares las comunidades indígenas y afrodescendientes."
[40] Ministro Hernán Martínez Torres.
[41] Gaceta del Congreso, N° 344 de 2007. Concretamente se dijo: "El proyecto de ley que hoy presentamos al honorable Congreso de la República tiene por objeto la modificación de algunas disposiciones de la Ley 685 de 2001 - Código de Minas. Los cinco años que han transcurrido desde la aprobación de dicha ley han permitido detectar deficiencias que deben ser corregidas e identificar la necesidad de fortalecer a la Autoridad Minera en el ejercicio de sus competencias, principalmente de su deber de administrar de manera racional y responsable los recursos mineros de propiedad del Estado."
[42] La exposición de motivos hace referencia al "estudio de experiencias exitosas en el manejo y contratación de la exploración y explotación de recursos naturales no renovables, como es el caso de la Agencia Nacional de Hidrocarburos, ANH". Gaceta del Congreso, N° 344 de 2007.
[43] Gaceta del Congreso, N° 344 de 2007, p. 19 y 22.
[44] Dijo al respecto la exposición de motivos del Proyecto de ley: "Si bien es indiscutible que la Ley 685 de 2001 unificó y redujo trámites en la contratación de áreas mineras con el propósito de incentivar la inversión extranjera y de promover la minería en un marco de estabilidad jurídica tendiente al desarrollo económico, social y ambiental del país, no es menos cierto que después de casi seis años de su entrada en vigencia y no obstante los niveles de seguridad alcanzada en el país, las inversiones no reflejan el progreso esperado. || La figura única del Contrato de Concesión ha sido precaria en sus requisitos y exigencias lo que ha conducido a que cualquier persona, sin acreditar capacidad técnica y económica alguna, adquiera la calidad de titular de contratos y sean muy escasos los proyectos serios y eficientes de desarrollo sostenible y racional del recurso minero. || Las modificaciones que el Gobierno Nacional somete a consideración del órgano legislativo se encaminan a conseguir para Colombia una verdadera industria minera como la que poseen otros países, incluso menos ricos que el nuestro en variedad y reservas de minerales. El desarrollo de la industria minera permitirá la ejecución de los grandes proyectos estratégicos y de especial importancia para la economía del país por parte de empresas sólidas y expertas, a la vez que hará posible tecnificar y mejorar las condiciones de la minería artesanal o de pequeña escala que se desarrolla en diversas regiones del territorio nacional y que constituye la fuente de subsistencia de muchos de nuestros conciudadanos."
[45] Gaceta del Congreso, N° 344 de 2007.
[46] Dentro del marco constitucional y legal antes descrito explicamos a continuación el alcance y contenido de las modificaciones al Código de Minas que proponemos al honorable Congreso de la República. Gaceta del Congreso, N° 344 de 2007.
[47] Añadió al respecto la exposición de motivos del Proyecto de ley: "Adicionalmente, al imponerse la selección objetiva de los participantes la Autoridad Minera podrá fijar las reglas necesarias para garantizar contratistas cuya capacidad y conocimiento del negocio les permitan no sólo cumplir con las obligaciones legales y convencionales en materia minera, ambiental y tributaria, entre otras, sino realizar las inversiones y labores requeridas para el desarrollo eficiente del proyecto minero, aumentando así la productividad del mismo y generando por ende mayores regalías para la Nación."
[48] Gaceta del Congreso No.493 de 2007, Ponencia para I debate ante la Comisión Quinta del Senado.
[49] Ver Gaceta del Congreso No. 575 de 2007, p.2.
[50] El texto del Proyecto de ley aprobado por la Comisión Quinta del Senado de la República se publicó en la Gaceta del Congreso, N° 83 de 2008.
[51] El texto del Proyecto de ley propuesto por la ponencia para segundo debate a la Plenaria del Senado de la República se publicó en la Gaceta del Congreso, N° 83 de 2008.
[52] El proyecto de ley N° 007 Senado Gaceta 344 de 2007, pág. 2.
[53] El artículo 34 del Código, tal como fue aprobado y, posteriormente, declarado exequible, establecía que 'Las zonas de exclusión mencionadas serán las que se constituyan conforme a las disposiciones vigentes, como áreas que integran el sistema de parques nacionales naturales, parques naturales de carácter regional y zonas de reserva forestales. Estas zonas para producir estos efectos, deberán ser delimitadas geográficamente por la autoridad ambiental con base en estudios técnicos, sociales y ambientales con la colaboración de la autoridad minera, en aquellas áreas de interés minero.' El texto aprobado por la Plenaria del Senado de la República fue el siguiente: "Las zonas de exclusión mencionadas serán las que se constituyan conforme a las disposiciones vigentes, como áreas que integran el sistema de parques nacionales naturales, parques naturales de carácter regional y zonas de reserva forestales, páramos y humedales designados o que se designen de importancia internacional por la Convención Ramsar. Estas zonas [...]"Gaceta del Congreso, N° 503 de 2008.
[54] Gaceta del Congreso, N° 560 de 2008.
[55] Gaceta del Congreso, N° 560 de 2008. Una vez aprobado el artículo se dio la siguiente discusión: "La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador ponente, Julio Alberto Manzur Abdala. Palabras del honorable Senador Julio Alberto Manzur Abdala. || Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Julio Alberto Manzur Abdala: Presidente, Presidente mire, Presidente, juguémonos despacito, mire, yo tengo un documento en la mano, firmado por los Senadores, por el Ministro y por mí. || Yo quiero decir que es que si la firma de ellos no es una firma válida o que ya cambiaron de parecer, pero no podemos modificar un artículo incluyéndole un artículo leído a la velocidad del rayo, sin que el Gobierno Nacional, que es un Código de Minas. || Estamos hablando de un Código de Minas, no estamos hablando de circunstancias fáciles de digerir, de la manera así como se está proponiendo. Yo sugiero respetuosamente que se apruebe el texto que está firmado por los Senadores y por el Ministro del ramo. || La Presidencia manifiesta: Ya fue aprobado. || Recobra el uso de la palabra el honorable Senador Julio Alberto Manzur Abdala: Yo lo quiero poner a consideración y si quiere lo votamos señor Presidente. || La Presidencia manifiesta: No, no, ya fue aprobado, sigamos con el siguiente artículo. || [...] || Recobra el uso de la palabra el honorable Senador Julio Alberto Manzur Abdala: Señor Presidente, hay otro artículo presentado de la modificación del 34, presentado por el Senador Jaramillo, pero ya estuvo concertado con nosotros, solicito que el Senador Jaramillo retire el artículo de manera oficial en la noche del día de hoy, el 34. || El artículo 34 que es exactamente del mismo que estabas hablando donde se incluyeron los páramos, las zonas de humedales, del Proyecto Ramsar, que usted anotó y que la doctora Nancy Patricia, incluyó y que debe quedar así, registrada en el acta, gracias. || Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Mauricio Jaramillo Martínez: Sí señor Presidente para retirarlo porque fue aprobado con la modificación que usted anotó y que la doctora Nancy Patricia incluyó y que debe quedar así, registrada en el acta."
[56] Gaceta del Congreso, N° 896 de 2008. Ponencia para primer debate al Proyecto de ley 334 de 2008, Cámara, y 010 de 2007, Senado.
[57] La Plenaria del Senado aprobó como artículo 4° del Proyecto de ley en cuestión, el siguiente texto: 'Adiciónase el artículo 34 de la Ley 685 de 2001, Código de Minas, con el siguiente parágrafo: 'Parágrafo. La exclusión de la minería en las áreas aquí previstas opera de pleno derecho y no requiere de procedimientos posteriores para surtir su efecto.'" Gaceta del Congreso, N° 503 de 2008.
[58] Gaceta del Congreso, N° 896 de 2008.
[59] Gaceta del Congreso, N° 396 de 2009.
[60] Gacetas del Congreso, N° 521 y 522 de 2009 (publicación de los informes de conciliación)
[61] El artículo fue publicado en los siguientes términos: Artículo 3o. El artículo 34 de la Ley 685 de 2001 quedará así: 'Artículo 34. Zonas excluibles de la minería. No podrán ejecutarse trabajos y obras de exploración y explotación mineras en zonas declaradas y delimitadas conforme a la normatividad vigente como de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables o del ambiente. || Las zonas de exclusión mencionadas serán las que han sido constituidas y las que se constituyan conforme a las disposiciones vigentes, como áreas que integran el sistema de parques nacionales naturales, parques naturales de carácter regional, zonas de reserva forestal protectora y demás zonas de reserva forestal, ecosistemas de páramo y los humedales designados dentro de la lista de importancia internacional de la Convención Ramsar. Estas zonas para producir estos efectos, deberán ser delimitadas geográficamente por la autoridad ambiental con base en estudios técnicos, sociales y ambientales. || Los ecosistemas de páramo se identificarán de conformidad con la información cartográfica proporcionada por el Instituto de Investigación Alexánder Von Humboldt. || No obstante lo anterior, las áreas de reserva forestal creadas por la Ley 2ª de 1959 y las áreas de reserva forestales regionales, podrán ser sustraídas por la autoridad ambiental competente. La autoridad minera al otorgar el título minero deberá informar al concesionario que se encuentra en área de reserva forestal y por ende no podrá iniciar las actividades mineras hasta tanto la Autoridad Ambiental haya sustraído el área. Para este efecto, el concesionario minero deberá presentar los estudios que demuestren la adecuada coexistencia de las actividades mineras con los objetivos del área forestal. || Efectuada la sustracción, la autoridad minera en concordancia con las determinaciones ambientales establecidas, fijará las condiciones para que las actividades de exploración y explotación propuestas se desarrollen en forma restringida o sólo por determinados métodos y sistemas, de tal forma que no afecten los objetivos del área de reserva forestal no sustraída. || El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial establecerá los requisitos y el procedimiento para la sustracción a que se refiere el inciso anterior. Igualmente establecerá las condiciones en que operará la sustracción temporal en la etapa de exploración. || Parágrafo 1o. En caso que a la entrada en vigencia de la presente ley se adelanten actividades de construcción, montaje o explotación minera con título minero y licencia ambiental o su equivalente en áreas que anteriormente no estaban excluidas, se respetará tales actividades hasta su vencimiento, pero estos títulos no tendrán opción de prórroga. || Parágrafo 2o. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial una vez entrada en vigencia la presente ley, en un término de cinco años, redelimitará las zonas de reserva forestal de Ley 2ª de 1959; en cuanto a cuáles son protectoras y cuáles no procurando la participación de la autoridad minera y de los demás interesados en dicho proceso. || Parágrafo 3o. Para la declaración de las zonas de exclusión de que trata el presente artículo se requerirá un concepto previo no vinculante del Ministerio de Minas y Energía."
[62] MP. Fabio Morón Díaz. SPV. Álvaro Tafur Galvis, José Gregorio Hernández Galindo, Antonio Barrera Carbonell, Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero. SV. Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo Mesa. En esa ocasión la Sala Plena sostuvo lo siguiente: "Resulta, pues, evidente, que el caso presente difiere en sus supuestos de hecho de la hipótesis a que alude el artículo 178 de la Carta, pues el texto nuevo sobre las facultades extraordinarias es, sin lugar a dudas, una materia nueva, que mal podría haber aprobado en primer y en segundo debate la Cámara de Representantes, cuando, la solicitud del gobierno, se planteó durante el primer debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado que fue en el tiempo, posterior a los ya mencionados."
[63] Constitución Política, artículo 160, inciso segundo: 'Durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias'.
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
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Última actualización: 31 de octubre de 2024 - (Diario Oficial No. 52.908 - 13 de octubre de 2024)
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