REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

Sentencia C-268 de 2025

Referencia: expediente RE-381.

Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 180 de 14 de febrero de 2025 “por el cual se adoptan medidas excepcionales para desvincular a los núcleos familiares que dependan de cultivos de uso ilícito y promover su tránsito a economías lícitas en el marco del estado de conmoción interior declarado mediante el Decreto 062 del 24 de enero de 2025”.

Magistrado ponente:

José Fernando Reyes Cuartas

Bogotá D.C., dieciocho (18) de junio de dos mil veinticinco (2025).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus funciones constitucionales y legales, especialmente las previstas en el numeral 7 del artículo 241 y el numeral 6º del artículo 214 de la Constitución Política, una vez cumplidos los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

Síntesis de la decisión

La Corte revisó la constitucionalidad del Decreto Legislativo 180 del 14 de febrero de 2025, que busca ayudar a las familias que dependen de cultivos ilícitos a pasarse a economías legales. Esto se evaluó en el marco de la Sentencia C-148 de 2025, que declaró parcialmente válido el Decreto 062 de 2025 sobre el estado de conmoción interior.

La Sala Plena analizó primero las medidas del decreto para entender su alcance. Luego, comparó estas medidas con los problemas declarados previamente inconstitucionales. La Corte concluyó que el decreto objeto de estudio pretendía atender problemas estructurales generados por la concentración de cultivos de uso ilícito en la región y por las deficiencias del PNIS, lo cual corresponde con dos de las dimensiones declaradas inexequibles por la Corte Constitucional en la Sentencia C-148 de 2025. La Sala reiteró que justificar la expedición del decreto en la necesidad de implementar, de forma urgente y prioritaria, medidas extraordinarias tendientes a impulsar la sustitución de cultivos de uso ilícito en todos los municipios de la región del Catatumbo, desconoce que el problema de los cultivos de uso ilícito es histórico y estructural y, por lo tanto, no puede ser atendido a partir de medidas extraordinarias. La adopción de medidas para conjurar una situación permanente desconoce de manera flagrante la finalidad para la cual fueron consagrados los estados de conmoción.

La Sala declaró la inexequibilidad por consecuencia con efectos inmediatos y hacia futuro. Ello implica que  se mantendrán las siguientes situaciones jurídicas consolidadas o que estén en curso a la fecha de expedición de esta sentencia: (i) los pagos efectivamente realizados por concepto de erradicación voluntaria y Asistencia Alimentaria Inmediata, realizados con anterioridad a la comunicación de esta sentencia; (ii) las solicitudes de exención del IVA ya pagadas, y las presentadas que ya estén admitidas o que sean admisibles, de acuerdo con las normas de devolución; y (iii) los trámites administrativos priorizados.

En todo caso, el Gobierno Nacional deberá adoptar las operaciones presupuestales que correspondan con el fin de cesar la ejecución de las medidas dispuestas en el Decreto 180 de 2025 y restituir los recursos no comprometidos a los fondos o entidades a los que, conforme con las normas presupuestales ordinarias, corresponda su administración y ejecución.

Finalmente, la Corte aclaró que, aunque el Gobierno extendió la vigencia del Decreto 180 de 2025 mediante el Decreto 467 de 2025, al declarar la inexequibilidad, su aplicación no puede continuar.

ANTECEDENTES

El Gobierno, invocando las facultades previstas en el
artículo 213 de la Constitución Política, expidió el Decreto 062 del 24 de enero del año en curso, por medio del cual declaró el Estado de Conmoción Interior por el término de 90 día. En desarrollo de lo anterior, expidió el Decreto Legislativo 180 del 14 de febrero de 202.

El 17 de febrer, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió copia auténtica del decreto en mención. Por auto de 24 de febrero, la Corte asumió el conocimiento del asunto; comunicó el inicio del proceso de revisión; decretó la práctica de prueba; fijó en lista el proceso para intervención ciudadana; invitó a algunas autoridades, organizaciones y universidades; y dio traslado a la Procuraduría General de la Nación para el concepto de rigor.

Posteriormente, en providencia del 4 de abril de 2025, el magistrado ponente -luego de evaluar las respuestas y medios de prueba recaudados- dispuso insistir en la remisión de la información solicitad.  Luego de ello, mediante auto de fecha 5 de mayo de 2025, ordenó continuar el trámite del asunto según lo previsto en la providencia que avocó conocimiento.   

EL DECRETO LEGISLATIVO OBJETO DE REVISIÓN

El texto del Decreto Legislativo 180 de 2025 se transcribe integralmente en el Anexo 1. Su descripción general es la siguient:

Consideraciones.
Art. 1	Ámbito de aplicación.
TÍTULO 1 Medidas excepcionales para fomentar economías lícitas vinculadas a estrategias de sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito
Art. 2	Creación del pago por erradicación voluntaria de carácter humanitario y extraordinario condicionado a la sustitución de cultivos para la transición hacia economías lícitas.
Art. 3	Definición y alcance de los pagos por erradicación voluntaria de carácter humanitario y extraordinario.
Art. 4	Procedimientos, términos y condiciones para el acceso a los pagos.
Art. 5	Verificación del cumplimiento de condiciones de erradicación voluntaria o resiembra.
Art. 6	Armonización de la renegociación del PNIS con las medidas extraordinarias.
Art. 7	Exención al impuesto sobre las ventas (IVA) a bienes y servicios para el tránsito a economías lícitas en el Catatumbo.
Art. 8	Requisito para acceder a la exención.
Art. 9	Control y supervisión.
Art. 10	Flexibilización y agilización de procedimientos de prevención, inspección, vigilancia y control de autorizaciones y registros sanitarios y fitosanitarios.
Art. 11	Adición.
Art. 12	Flexibilización de los requisitos generales para el acceso al sistema financiero
Art. 13	Recursos para la implementación de las estrategias
TÍTULO 2 Medidas extraordinarias para la sustitución en el marco del fomento agropecuario y el desarrollo rural
Art. 14	Formalización de predios en áreas afectadas por cultivos de uso ilícito.
Art. 15	Vigencia.

PRUEBAS

Teniendo en cuenta los diferentes medios de prueba aportados, en el Anexo 2 se sintetiza la información solicitada en cada una de las providencias, las respuestas, así como su ubicación en el expediente de acceso público. En cuanto ello se requiera para fundamentar la decisión de la Corte, se hará una referencia específica a su contenido. A continuación, se presenta una breve mención de las pruebas recibidas.

Entidades	Pruebas
Presidencia de la República Ministerio de Agricultura Ministerio de Defensa Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (DSCI)	Requisitos formales
Adjuntaron los decretos, actas de posesión y constancias que acreditan el encargo de ocho ministerio. Precisaron que el decreto cuenta con la firma del ministro de Salud y Protección Social con funciones presidenciales y los ministros, se profirió dentro de la vigencia de la conmoción interior, está debidamente motivado y se circunscribe al ámbito territorial del decreto declaratorio.
Requisitos materiales
No tienen una duración excesiva. No aborda problemas estructurales de largo plazo. Cumplen con los juicios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, coherencia y no discriminación. El decreto busca conjurar las causas de la perturbación del orden público y sus medidas se orientan también a impedir la extensión de sus efectos, en tanto que buscan permitir una desvinculación rápida y segura de las familias de la economía ilícita, rompiendo así la fuente de financiación de los grupos armados ilegales.
Respondieron las preguntas planteadas
En términos generales explicaron cada una de las medidas y aclararon su alcance.

IV. INTERVENCIONES

A continuación, se sintetiza el sentido de cada participación.

Intervinientes e invitados	Solicitud
Defensoría del Pueblo. El Decreto 180 de 2025 perdió su fundamento constitucional debido a la declaratoria de inexequibilidad parcial del Decreto 062 de 2025, por tres razones. Primero, el fundamento habilitante desapareció del ordenamiento jurídico y, en consecuencia, el decreto pierde su base de validez constitucional. Segundo, las medidas constituyen reformas estructurales de política agraria y desarrollo rural. Tercero, las medidas responden a problemáticas estructurales de largo plazo (cultivos ilícitos, formalización de tierras, programas de sustitución) que, según lo establecido por la Corte, exceden el ámbito temporal y material del estado de conmoción interior declarado.	Inexequibilidad por consecuencia
Instituto Colombiano de Derecho Tributario y Aduanero.  Considera que los artículos 7 a 9 del Decreto 180 de 2025, relacionados con la exención del IVA a bienes y servicios para el tránsito de cultivos ilícitos a economías lícitas en el Catatumbo, garantiza los principios de equidad y progresividad tributarias, en el contexto del estado de conmoción interior. En todo caso, sugiere que la exención del IVA debería incluir el derecho a la compensación o devolución de saldos a favor generados.	Exequibilidad de los artículos 7 al 9
Fundación para el Estado de Derecho. En el Decreto 180 de 2025 se configuró un vicio formal de competencia insubsanable, ya que dicho acto legislativo no fue firmado por el presidente de la República, sino por “el Ministro de Salud y Protección de la República de Colombia, delegatario de funciones presidenciales”, en contravía del artículo 69 de la Ley 4ª de 1913 -en concordancia con el artículo 211 de la Constitución- que establece con claridad que las funciones del presidente relacionadas con el poder legislativo son indelegables. Adicionalmente, las medidas no cumplen con los presupuestos de necesidad, idoneidad y subsidiariedad frente a los instrumentos ordinarios ya existentes; pues se trata de medidas propias de una política pública estructural.	Inexequibilidad
Daniel Zapata Molina, Nicolás Tomás García Montalvo, Paula Valentina Cáceres Católico y Carlos Andrés Echeverry Restrepo. Las facultades que se le atribuyen al Gobierno durante el estado de conmoción interior son indelegables, ya que ellas están radicadas en cabeza únicamente del presidente de la República, según los artículos 212, 213, 214 y 215 de la Constitución. Pese a lo anterior, el Decreto Legislativo 180 de 2025 fue expedido por ministro delegatario.	Inexequibilidad
Harold Eduardo Sua Montaña señaló que el decreto debe ser declarado inexequible porque no existe una relación clara entre su motivación y las circunstancias que justificaron la declaratoria de conmoción. Además, indicó que no hay pruebas de que Adriana del Rosario Mendoza Agudelo y Octavio Hernando Sandoval Rozo fueran ministros al momento de firmarlo.	Inexequibilidad por consecuencia

^{V. EL CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN}

Propuso declarar la inconstitucionalidad del decreto, argumentando que este carece de base jurídica debido a la invalidez de la declaratoria de conmoción interior establecida en el Decreto Legislativo 062 de 2025 en relación con los cultivos ilícitos y la implementación del PNIS. Según el Ministerio Público, estas deficiencias justifican su inexequibilidad.

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Competencia

La Corte Constitucional es competente para juzgar la constitucionalidad del Decreto Legislativo 180 de 2025, en virtud de lo dispuesto en los artículos 214.6 y 241.7 de la Constitución.  

Cuestión previa

Según los artículos 241.7 y 242 de la Constitución, junto con el Decreto 2067 de 1991, el control judicial de los decretos legislativos por parte de la Corte es automático, posterior, integral, participativo y definitivo. Si al revisar el decreto declaratorio de un estado de excepción, la Corte determina que este depende de una condición para ser válido, primero debe verificar si los decretos relacionados cumplen con dicha condición. Si el vínculo no existe, debe declararse la inconstitucionalidad por consecuencia. Si existe, se procede a evaluar su validez.

En la Sentencia C-148 de 2025, la Corte declaró parcialmente exequible el Decreto 062 de 2025, que estableció el estado de conmoción interior por 90 días en el Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta y partes del Cesar. La Corte señaló que la exequibilidad solo aplicaba a ciertos hechos y medidas considerados al declarar la conmoción. La sentencia especifica su alcance de manera clara.

Sentencia C-148 de 2025

Hechos y consideraciones comprendidos por la declaratoria de exequibilidad parcial

Intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAOr. Ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la población civil y los firmantes del Acuerdo Final de Paz con las FARC. Crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados -internos y transfronterizos- y confinamientos masivos que ha desbordado la capacidad institucional del Estado para atenderla.

Medidas comprendidas por la declaratoria de exequibilidad parcial

Aquellas medidas que, relacionadas con los hechos y consideraciones declarados exequibles, sean necesarias para: El fortalecimiento de la fuerza pública. La atención humanitaria. Los derechos y garantías fundamentales de la población civil. La financiación para esos propósitos específicos.

  

Sentencia C-148 de 2025

Hechos y consideraciones comprendidos por la inexequibilidad

Presencia histórica del ELN, los GAOr y GDO. Concentración de cultivos ilícitos. Deficiencias e incumplimientos en la implementación del PNIS. Necesidades básicas insatisfechas de la población por insuficiencia en la política social. Daños a la infraestructura energética y vial, así como las afectaciones a las operaciones del sector de hidrocarburos.

A continuación, la Sala Plena caracterizará el Decreto 180 de 2025 con el fin de identificar su alcance. Luego de ello, correspondería establecer si guarda relación con los hechos comprendidos por la decisión de exequibilidad parcial. Sin embargo, debido a la motivación específica del decreto de desarrollo objeto de estudio, en esta oportunidad la Sala Plena comenzará por valorar si el decreto está comprendido por los hechos declarados inexequibles.

Objeto y alcance del Decreto 180 de 2025

Según el Decreto 180 de 2025 su objetivo es adoptar medidas “excepcionales y urgentes” tendientes a desvincular a los núcleos familiares que dependen de cultivos de uso ilícito y promover su tránsito a economías lícitas. Con el fin de identificar el objeto y alcance del decreto, a continuación, se presenta una síntesis de la motivación general y de las motivaciones particulares que se relacionan de manera directa con el articulado.

Decreto 180 de 2025
Consideraciones normativas generales
Artículos 1, 2, 13, 64, 209, 213, 334, 355 y 356 de la Constitución Política. Puntos 1 y 2 del Acuerdo Final de Paz. Acto Legislativo 02 de 2017. Ley 137 de 1994. Inciso 5° del artículo 65 de la Ley 160 de 1994. Decreto Ley 902 de 2017 artículo 4°. Decreto 68 de 2025. Decreto número 4765 de 2008. Sentencias C-159/98, C-042/06, C-507/08, C-174/20, C-142/22 (todas relacionadas con la prohibición prevista en el artículo 355 de la C.P.)
Consideraciones fácticas relacionadas con la declaratoria del estado de conmoción
El Gobierno incentivó y promovió en la región del Catatumbo ofertas institucionales dirigidas a la sustitución de los cultivos de uso ilícito y la vinculación a actividades de economía productiva legal. No obstante, en los municipios de Norte de Santander pertenecientes a la región del Catatumbo dichos cultivos se han incrementado, habida cuenta de la reactivación del mercado de la coca para fines ilícitos.  El descenso en los precios de la coca y de la pasta base de coca registrado a partir de 2021 generó un pacto entre organizaciones armadas ilegales frente a la repartición del negocio ilícito y la entrada de compradores al territorio. No obstante, la progresiva recuperación de este mercado ilegal generó que a finales del año 2024 dicho pacto finalizara y se acrecentaran las confrontaciones armadas a partir del 15 de enero de 2025. El PNIS -municipios de Sardinata y Tibú- vinculó a 2.328 núcleos familiares en las categorías de cultivadores, no cultivadores y recolectores, quienes realizaron la erradicación voluntaria de 1.157 hectáreas de coca. Sin embargo, este esfuerzo fue insuficiente para atender la magnitud del problema y requiere una ampliación significativa en su alcance y efectividad.  La dimensión del área sembrada (43.867 ha en Norte de Santander, 17% del total nacional), área que no se alcanza a sembrar en poco tiempo. El nivel de dependencia económica de las comunidades (94,77% según la Encuesta de Economías Lícitas), lo cual habla de un problema profundamente arraigado en la región. Las fallas estructurales adicionales del PNIS como política pública y el impulso que busca darse al programa RenHacemos política adoptada por el Gobierno para mejorar el impacto de los programas de sustitución de cultivos ilícitos. La afectación diferenciada a líderes sociales y firmantes del Acuerdo de Paz. Es urgente y prioritario implementar medidas extraordinarias para impulsar la sustitución de cultivos de uso ilícito en todos los municipios de la región del Catatumbo y promover condiciones de vida dignas y sostenibles para las comunidades campesinas hoy dependientes de la economía ilícita, en aras de satisfacer las necesidades básicas de la población y fomentar la participación comunitaria con un enfoque integral, territorial y derechos humanos.  Las medidas se orientan a proteger los derechos fundamentales de quienes dependen económicamente del circuito ilícito del narcotráfico; buscan generar una estabilidad económica y social en la zona, con lo cual se contribuye a reducir la violencia, en tanto se ofrecen unas alternativas económicas legales a las comunidades afectadas y disminuir la dependencia que tienen sobre actividades ilícitas; y disminuye la influencia de los GAO, los GAOr y los GDO.
Artículos	Motivación
1. Establece que el decreto es aplicable a los núcleos familiares de las zonas objeto de declaratoria de conmoción interior, en las cuales exista presencia de cultivos de uso ilícito.	Expone varias razones para justificar la medida que autoriza el pago extraordinari. Afirma que el ordenamiento jurídico colombiano no contempla mecanismos de choque para hacer pagos a los grupos familiares vulnerables que dependen de los cultivos de uso ilícito para su subsistencia. Asegura que la medida garantiza que las iniciativas productivas de ciclo corto, promovidas como alternativas económicas a los cultivos ilícitos, alcancen una fase de maduración que permita generar rendimientos tanto productivos como económicos. Además, contribuye a la seguridad alimentaria y a la consolidación de proyectos productivos, evitando el riesgo de resiembra debido a la falta de ingresos en etapas tempranas del proceso de sustitución. En condiciones de normalidad, los procesos de sustitución enfrentan significativos desafíos para su implementación. Para la región del Catatumbo desataca las dificultades en la implementación del PNIS: (a) el Decreto Ley 896 de 2017 incluyó únicamente a dos municipios de la región: Tibú y Sardinata; (b) los retrasos en la entrega de los componentes del Plan de Atención Inmediata (PAI); y (c) el impacto del programa en esta región ha sido muy limitado. Acorde con la Encuesta de Medición de Economías Lícitas en Zonas de Cultivos de Coca del año 2020, el porcentaje de dependencia monetaria a economías derivadas de cultivos de uso ilícito en la región del Catatumbo es del 94,77%.
2. Crea el pago por erradicación voluntaria de carácter humanitario y extraordinario condicionado a la sustitución de cultivos para la transición hacia economías lícitas.
3. Establece que el pago -1SMMLV- es una medida excepcional dirigida a los núcleos familiares vulnerables y dependientes de cultivos de uso ilícito del Catatumbo que se desvinculen del circuito económico del narcotráfico, que promueve su transición hacia economías lícitas y ambientalmente sostenibles, mediante acuerdos de sustitución voluntaria y no genera derechos adquiridos para su continuidad en el tiempo.  También establece tres condiciones para acceder al pago y prioriza el pago para las mujeres cabeza de familia.
4. Asigna a la DSCI la competencia para fijar los procedimientos, términos y condiciones especiales para regular la convocatoria para acceder al pago.
5. Asigna a la DSCI la competencia para implementar mecanismos para garantizar el cumplimiento de las condiciones para acceder al pago. En caso de incumplimiento cesará el pago. Adicionalmente, establece que “[l]os cultivos de uso ilícito que sean sembrados con posterioridad a la expedición del presente decreto serán objeto de erradicación forzosa”.
6. Permite a la DSCI ampliar hasta un 25% el componente de Asistencia Alimentaria Inmediata (AAI.	El PND permitió que las familias beneficiarias del PNIS renegociaran una única vez la operación de los proyectos productivos de ciclo corto y ciclo largo. Sin embargo, la implementación de dicha renegociación se ha visto afectada. Por lo tanto, se hace necesaria una nueva renegociación que armonice la ejecución del PNIS con las medidas extraordinarias establecidas en el presente decreto y otros modelos de sustitución voluntaria que diseñe la DSCI.
7. Establece una exención al impuesto sobre las ventas (IVA) a bienes y servicios -importados, enajenados o suministrados en el marco de las estrategias que establezca la DSCI-.	El IVA puede afectar la sostenibilidad financiera de las estrategias de sustitución considerando que la implementación de las estrategias enfrenta complejas condiciones, incluyendo la insuficiencia de infraestructura adecuada para la producción y la movilidad, lo que impacta negativamente en su competitividad.
8. Reglamenta los requisitos para acceder a la exención.
9. Ordena a la DIAN adelantar las labores de control y fiscalización necesarias para la correcta aplicación de la exención del IVA. También le da competencia a la DSCI y a Min Agricultura para establecer los mecanismos de control y supervisión necesarios.
10. Exceptúa el sistema de turnos para todos los trámites que adelante el Invima y ICA con el fin de agilizar los trámites para materias primas o productos derivados de las estrategias de sustitución diseñadas e implementadas por la DSCI.	Los procedimientos excesivamente prolongados sometidos a las competencias del ICA, los términos para responder peticiones, quejas y reclamos, y las funciones de evaluación, seguimiento y control, pueden resultar demasiado estrictos y prolongados al punto de afectar a las comunidades campesinas y étnicas en condición de vulnerabilidad que decidan, de manera voluntaria, vincularse a procesos de sustitución de cultivos de uso ilícito. Por ello es necesaria la flexibilización del denominado “derecho a turno”.
11. Autoriza utilizar los recursos del Fondo para el Acceso a los Insumos Agropecuarios (FAIA) para las iniciativas productivas derivadas de procesos de sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito.	Esta medida es necesaria para atender las condiciones especiales de vulnerabilidad que enfrentan los grupos familiares vinculados a los procesos de sustitución de cultivos de uso ilícito, especialmente en lo relacionado con los costos para la adquisición de insumos y materiales para sus iniciativas lícitas.
12. Autoriza a las entidades financieras para flexibilizar las condiciones de crédito a la población vulnerable en el área de influencia y permite la utilización de fuentes alternativas de información para el análisis de riesgo crédito.	El acceso a productos y servicios financieros exige el cumplimiento de requisitos como la evaluación de la capacidad de pago, el registro y verificación de información financiera, y el reporte a centrales de riesgo, entre otros, con el fin de garantizar la viabilidad de los productos otorgados. La flexibilización de las líneas de crédito tiene como propósito atender de manera inmediata las necesidades económicas y sociales de las personas y comunidades afectadas por la emergencia.
13. Dispone que las medidas descritas podrán financiarse con recursos provenientes del Presupuesto General de la Nación, el Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado (Frisco), recursos de cooperación y donaciones; estos recursos serán administrados y ejecutados a través del Fondo Colombia en Paz (FCP). También podrán financiarse con recursos del Sistema General de Regalías, caso en el cual se hará a través de proyectos de inversión en el marco de las normas propias de dicho sistema.
14. Habilita a la Agencia Nacional de Tierras para adelantar, de forma prioritaria, los procesos de formalización de propiedad privada y adjudicación de bienes baldíos de la Nación, en áreas afectadas por la presencia de cultivos de uso ilícito.	Según la UPRA en el departamento de Norte de Santander existe un 65,61% de áreas en presunta informalidad. Esto impacta en el ingreso efectivo de las familias y comunidades a procesos sostenibles de sustitución de cultivos de uso ilícito, y favorece el crecimiento y la expansión de dichos cultivos. La medida excepcional de formalización de predios con cultivos de uso ilícito atiende a las reglas de la figura de caducidad del derecho reconocido y resulta necesaria para incluir de manera efectiva a la comunidad, proteger sus derechos fundamentales como comunidades campesinas y étnicas, impactar el índice de informalidad de la tierra, desvincular a la comunidad de la economía ilícita y despojar a los actores armados de su principal fuente económica.
15. Vigencia a partir de su publicación.

En síntesis, el Decreto Legislativo 180 de 2025 se basa principalmente en el Decreto 062 de 2025, el artículo 355 de la Constitución (subsidios), los puntos 1 y 4 del Acuerdo de Paz (erradicación de cultivos ilícitos) y las regulaciones del PNIS. Sus fundamentos incluyen: el aumento de cultivos ilícitos en la región, los problemas para implementar programas de sustitución, y el incremento de violencia por rupturas entre grupos armados ilegales. Además, justifica sus medidas por la limitada implementación del PNIS en el Catatumbo, retrasos en la entrega de ayuda entre 2017 y 2022, y los altos niveles de informalidad en la tenencia de tierras, que dificultan las políticas de sustitución.

El Decreto 180 de 2025 debe ser declarado inconstitucional por consecuencia

En reiterada jurisprudencia constituciona se ha determinado que la inconstitucionalidad por consecuencia se presenta a causa de la desaparición del instrumento jurídico mediante el cual el presidente de la República se reviste de facultades de excepción, incluidas las de legislador temporal a través de decretos con fuerza de ley. Una vez se declara la inexequibilidad de la norma que declaró el estado de conmoción, los decretos legislativos dictados a su amparo han de correr igual suerte. Cuando tal situación se presenta, la Corte Constitucional no puede entrar en el análisis de forma y fondo de cada uno de los decretos legislativos expedidos, pues todos carecen de causa jurídica y son inconstitucionales por ello, independientemente de que las normas que consagran, consideradas en sí mismas, pudieran o no ser compatibles con la Constitución.

La Sala Plena considera que el Decreto 180 de 2025 debe ser declarado inexequible por consecuencia porque los hechos que lo sustentan fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la Sentencia C-148 de 202.

Según se indicó más arriba, en la Sentencia C-148 de 2025 la Corte declaroì inexequible el Decreto 062 de 2025 en cuanto a los hechos relacionados con: (i) la presencia histórica del ELN, los grupos armados organizados y los grupos de delincuencia organizada; (ii) la concentración de cultivos ilícitos; (iii) las deficiencias e incumplimientos en la implementación del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS); (iv) las necesidades básicas insatisfechas de la población por insuficiencia en la política social y (v) los daños a la infraestructura energética y vial, así como las afectaciones a las operaciones del sector de hidrocarburos.

La Corte consideró que aquellos hechos y consideraciones no cumplían con el presupuesto valorativo propio del estado de conmoción interior, en la medida en que se trataba de situaciones y problemáticas estructurales anteriores a la declaratoria de conmoción interior. Al respecto, la Sala Plena resaltó que “no está permitido la utilización expansiva de los poderes excepcionales para resolver problemas crónicos o estructurales. Para la Corte, “tales problemas deben ser solucionados por las autoridades mediante los mecanismos ordinarios, y no mediante los estados de excepción.

Para la Corte el decreto objeto de análisis se encuentra comprendido por dos de los hechos respecto de los cuales la Corte declaró la inexequibilidad: (i) la concentración de cultivos ilícitos y (ii) las deficiencias e incumplimientos en la implementación del PNIS.

El Decreto 180 de 2025 propone medidas urgentes para ayudar a las familias que dependen de cultivos ilícitos a pasar a economías legales. Incluye pagos especiales por erradicación de cultivos, más asistencia alimentaria, exenciones de IVA para insumos agrícolas, menos requisitos administrativos, mayor acceso a financiamiento y formalización de tierras. Todo esto busca enfrentar el aumento de la violencia en el Catatumbo y mejorar la vida de las comunidades campesinas.

Sobre la ineficacia de las medidas ordinarias dirigidas a implementar programas para la sustitución de los cultivos de uso ilícito y la vinculación de la población en actividades de economía productiva legal. El Gobierno admite que las medidas ordinarias aplicadas para sustituir cultivos ilícitos y vincular a las comunidades a economías legales no han sido efectivas en la región del Catatumbo. A pesar de los esfuerzos, los cultivos han aumentado y el mercado ilícito de coca se ha reactivado, intensificando los conflictos armados desde enero de 2025. Estos hechos están relacionados con lo declarado inconstitucional por la Corte Constitucional sobre la concentración de cultivos ilícitos.

La sentencia C-148 de 2025 aclaró que los problemas estructurales, como la concentración de cultivos ilícitos en el Catatumbo, no pueden justificar un estado de conmoción interior. Estas situaciones deben solucionarse a través de instituciones democráticas y dentro del marco constitucional normal. El Ministerio Público reconoció que el Catatumbo enfrenta conflictos históricos como pobreza, grupos armados ilegales y cultivos ilícitos. A lo largo de los años, distintos gobiernos han intentado abordar estas problemáticas con medidas y estrategias. Sin embargo, la Corte reiteró que estos problemas son crónicos y deben tratarse con políticas ordinarias, no de excepción.

La PGN destacó varias leyes que abordan los cultivos ilícitos: (i) el Decreto Ley 896 de 2017, que creó el PNIS tras el Acuerdo de Paz de 2016; (ii) el Decreto Ley 902 de 2017, enfocado en la adjudicación de tierras a campesinos, priorizando hogares en áreas del PNIS; (iii) el Decreto 362 de 2018, que reglamenta la operación del PNIS con enfoque integral y territorial; y (iv) el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, que busca cerrar brechas del PNIS y promover proyectos productivos e infraestructura para economías lícitas.

Recientemente, en el marco del orden público en el Catatumbo y bajo la Ley 2294 de 2023, se implementó el programa RenHacemos mediante la Resolución 76 del 9 de abril de 2025. Este programa busca sustituir cultivos ilícitos por economías legales y ofrece apoyo económico temporal a las familias que se desvinculen de dichos cultivos, incentivándolas a la erradicación. Los cultivos ilícitos son una causa del conflicto armado en Colombia, ya que generan pobreza, marginalidad, crimen y débil institucionalidad. El Acuerdo Final para la Paz abordó este problema con el objetivo de encontrar soluciones definitivas para drogas ilícitas y sus efectos en el país. La región del Catatumbo, gravemente afectada por los cultivos de uso ilícito, enfrenta problemas como pobreza, violencia y vulneración de derechos fundamentales. Es deber urgente del Gobierno abordar esta situación usando medios ordinarios, mejorando el bienestar y las condiciones de vida de las comunidades afectadas, y combatiendo tanto las organizaciones criminales del narcotráfico como los problemas estructurales que estos cultivos generan.

Para la Corte, si bien los cultivos ilícitos constituyen una fuente de financiación de los grupos armados ilegales, esta condición estructural no habilita, por siì sola, el uso de las facultades excepcionales de la conmoción interior. La conexidad, al analizar la cuestión previa, requiere una relación directa, específica e inmediata con los hechos que motivaron la declaratoria de excepción, los cuales, según la sentencia C-148 de 2025 no incluyen la política de sustitución de cultivos ilícitos ni los problemas estructurales asociados al desarrollo rural.

Sobre la insuficiencia en la implementación del PNIS. El Gobierno asegura que el PNIS, en la región del Catatumbo, solamente incluye los municipios de Sardinata y Tibú- y pese a que vinculó a 2.328 núcleos familiares en las categorías de cultivadores, no cultivadores y recolectores, quienes realizaron la erradicación voluntaria de 1.157 hectáreas de coca, este esfuerzo fue insuficiente para atender la magnitud del problema. Por lo tanto, el PNIS requiere de una ampliación significativa en su alcance y efectividad. Esta motivación está, sin lugar a duda, relacionada con una dimensión de las declaradas inconstitucionales por la Corte, esto es, las deficiencias e incumplimientos en la implementación del PNIS.

Sin perjuicio de las consideraciones dispuestas en la Sentencia C-148 de 2025 que sustentaron dicha inexequibilidad, es importante reiterar que el PNIS es un programa que tiene por objeto promover la sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito a través del desarrollo de programas y proyectos para contribuir a la superación de condiciones de pobreza y marginalidad de las familias campesinas que derivan su subsistencia de los cultivos de uso ilícito. Es un programa que surgió del Acuerdo Final para la Paz con el fin de “generar condiciones materiales e inmateriales de bienestar y buen vivir para las poblaciones afectadas por cultivos de uso ilícito, en particular para las comunidades campesinas en situación de pobreza que en la actualidad derivan su subsistencia de esos cultivos, y de esa manera encontrar también una solución sostenible y definitiva al problema de los cultivos de uso ilícito y a todos los problemas asociados a ellos en el territorio.

Las deficiencias estructurales de la implementación del PNIS fueron reconocidas en la Sentencia SU-545 de 2023. En esa oportunidad, la Corte evidenció problemas en los departamentos del Cauca, Nariño, Norte de Santander y Putumayo, en particular, “(i) déficit presupuestal para la implementación integral del programa – ausencia de sostenibilidad financiera; (ii) incumplimiento en la ejecución de los componentes del PNIS por parte del Estado; (iii) suspensión y retiro de los beneficiarios del PNIS con el desconocimiento de garantías al debido proceso administrativo, (iv) la ausencia de un enfoque étnico efectivo en la ruta de vinculación al PNIS y (v) la existencia de un riesgo o peligro que amenaza la vida de los líderes que han promovido la sustitución voluntaria de cultivos ilícitos”.

En consecuencia, la Sala Plena emitió una serie de órdenes que constituyen las medidas imprescindibles a través de las cuales se debe honrar el cumplimiento del PNIS, y con ello, reconstruir la confianza de las familias y comunidades que suscribieron acuerdos individuales y colectivos. Todo ello, en el marco de las competencias de las diferentes entidades estatales del orden nacional líderes en la implementación de los Programas de sustitución de cultivos de uso ilícito y la Reforma Rural Integral señaladas en el Plan Marco de Implementación, de acuerdo con el Acuerdo Final para la Paz, el Acto Legislativo 02 de 2017 y el Decreto Ley 896 de 2017. En este sentido, la Corte le ordenó a la DSCI de la ART, realizar una propuesta de ajuste de mejora en la que se formularan las estrategias, su planificación e indicadores correspondientes, que sirvan para corregir las fallas de ejecución del PNIS en los municipios analizados dentro de los departamentos de Nariño, Putumayo, Norte de Santander y Cauca.

El breve panorama descrito permite concluir que el Gobierno tenía conocimiento de las deficiencias identificadas en el programa PNIS y que, además de las descritas por la Corte, tenía la capacidad de identificar otros aspectos y ajustar, dentro del marco normativo ordinario, todas aquellas medidas tendientes a mejorar e implementar de manera óptima el programa. Por lo tanto, no es de recibo justificar la expedición de este decreto en el hecho de que el PNIS no incluye algunos municipios de la región del Catatumbo, porque dicha situación ha debido resolverse con la implementación de otros programas o políticas públicas en el marco del normal funcionamiento del Estado.

Así las cosas, cuando el Gobierno justifica la expedición del decreto en la necesidad de implementar, de forma urgente y prioritaria, medidas extraordinarias tendientes a impulsar la sustitución de cultivos de uso ilícito en todos los municipios de la región del Catatumbo, desconoce que el problema de los cultivos de uso ilícito es histórico y estructural y, por lo tanto, no puede ser atendido a partir de medidas extraordinarias. Así lo entendió la Corte Constitucional en la Sentencia C-148 de 2025 y, en consecuencia, excluyó de las razones constitucionales para declarar el estado de conmoción aquellas relacionadas con las deficiencias e incumplimientos en la implementación del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos.

Sobre la necesidad de promover condiciones dignas para las comunidades campesinas afectadas con los cultivos de uso ilícito. El decreto se sustenta en la necesidad de “promover condiciones de vida dignas y sostenibles para las comunidades campesinas hoy dependientes de la economía ilícita, en aras de satisfacer las necesidades básicas de la población y fomentar la participación comunitaria con un enfoque integral, territorial y derechos humanos”. Además, la motivación destaca la urgencia de “proteger los derechos fundamentales de quienes dependen económicamente del circuito ilícito del narcotráfico”. Esta motivación, igual que las anteriores, tienen fundamento en la histórica problemática sobre el uso de cultivos de uso ilícito y en la ausencia de medidas ordinarias para corregir los problemas identificados del PNIS o complementar su objeto con otras políticas públicas.  

La Sala reitera que garantizar los derechos fundamentales de toda la población colombiana y, en concreto, de los ciudadanos y las ciudadanas de la región del Catatumbo es un deber imperioso e inaplazable del Estado. Por lo tanto, el Gobierno debe concentrar todos sus esfuerzos en implementar políticas públicas dirigidas a tal fin; no es aceptable -desde el ámbito constitucional- acudir a competencias excepcionales para ello.

Para la Corte, los problemas relacionados con la presencia histórica de los cultivos de uso ilícito, que incluye las deficiencias en la implementación del PNIS y los procesos de formalización de propiedad privada y adjudicación de bienes baldíos de la Nación en las áreas afectadas por la presencia de cultivos de uso ilícito, son estructurales. Por ello, no es viable catalogar estos hechos como extraordinarios o sobrevinientes para justificar el uso de competencias excepcionales. Así las cosas, estas problemáticas deben ser abordadas mediante instrumentos ordinarios y en escenarios democráticos, no mediante estados de excepción.

Aunque el Decreto 180 de 2025 desarrolla la doctrina constitucional sobre la posibilidad de otorgar subsidios a poblaciones vulnerables bajo escenarios de emergencia, conforme a los desarrollos jurisprudenciales en torno al artículo 355 C.P., el déficit de constitucionalidad no radica en la figura del subsidio como tal, sino en la utilización de facultades excepcionales para regular materias estructurales de política pública, cuya definición corresponde al Legislador.

En síntesis, la Sala encuentra que las medidas que incluyen los pagos humanitarios condicionados a la erradicación voluntaria de cultivos ilícitos, el aumento en el pago de la asistencia alimentaria inmediata, las exenciones tributarias, la flexibilización de trámites sanitarios y el acceso preferente a mecanismos financieros y formalización de tierras en zonas con alta presencia de cultivos de uso ilícito; todas ellas tendientes a fomentar la transición de núcleos familiares campesinos del Catatumbo hacia economías lícitas, son inconstitucionales por consecuencia.

Efectos de la declaratoria de la inexequibilidad por consecuencia

El artículo 45 de la Ley 270 de 1996 establece que las sentencias que profiere la Corte Constitucional tienen efectos hacia el futuro, a menos que la Corporación resuelva lo contrario. Así las cosas, por regla general, para garantizar los principios de seguridad jurídica y buena fe, las decisiones de este Tribunal tienen efectos ex nunc -desde entonces. Sin embargo, “cuando no retrotraer los efectos de la declaratoria pueda significar que la inconstitucionalidad que se evidenció perdure en el tiempo, con un claro desconocimiento del principio de supremacía constitucional, la Corte puede, de manera excepcional, otorgar efectos ex tunc -hacia el pasado- a sus decisiones. En ciertos casos, “reconocer solamente efectos hacia futuro a las decisiones de inexequibilidad, sería admitir como justas aquellas afectaciones generadas por la aplicación de un precepto inconstitucional.

El Decreto contiene tres tipos de medidas que se pueden agrupar así: (i) los pagos directos a los beneficiarios; (ii) las fuentes de financiación de las medidas; y (iii) los trámites administrativos.

En el primer grupo se encuentra el pago por erradicación voluntaria de carácter humanitario y extraordinario condicionado a la sustitución de cultivos para la transición hacia economías lícitas, por valor de 1SMMLV; la ampliación de hasta un 25% del componente de Asistencia Alimentaria Inmediata; y la exención al impuesto sobre las ventas (IVA) a bienes y servicios -importados, enajenados o suministrados en el marco de las estrategias que establezca la DSCI. En el segundo grupo se advierte que las medidas podrían ser financiadas con recursos provenientes del Fondo para el Acceso a los Insumos Agropecuarios (FAIA), del Presupuesto General de la Nación, del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado (Frisco), de recursos de cooperación y donaciones; y del Sistema General de Regalías. Estos recursos, según el artículo 13 del decreto serían administrados y ejecutados a través del Fondo Colombia en Paz (FCP). En el tercer grupo está la flexibilización de trámites sanitarios, el acceso preferente a mecanismos financieros y la priorización de formalización de tierras en zonas con alta presencia de cultivos de uso ilícito.

La Corte advierte que durante la vigencia del Decreto Legislativo 180 de 2025, pudieron haberse ejecutado y comprometido la entrega de recursos públicos con el fin de materializar las medidas allí adoptadas. Además, dichos recursos están dirigidos, en su mayoría, a los núcleos familiares de las zonas objeto de declaratoria de conmoción interior en las cuales exista presencia de cultivos de uso ilícito; una población de especial protección constitucional y vulnerabl.

La Sala reconoce que la decisión de inexequibilidad que se adopta en esta sentencia, cuyo propósito fundamental es garantizar la supremacía del orden constitucional, puede generar consecuencias sobre personas vulnerables afectadas por el conflicto armado interno, cuya garantía de derechos fundamentales también constituye un imperativo superior. En esa medida, el restablecimiento del orden constitucional que se busca con la declaratoria de inexequibilidad debe ser armonizado con el déficit de protección de dicha población vulnerable, que, históricamente, ha enfrentado dificultades producto de los cultivos de uso ilícito.

En consecuencia, la Sala considera necesario precisar que la declaratoria de inexequibilidad del Decreto Legislativo 180 de 2025 tiene efectos inmediatos y hacia el hacia futuro. Por tanto, se mantendrán las siguientes situaciones jurídicas consolidadas o que estén en curso a la fecha de expedición de esta sentencia: (i) los pagos efectivamente realizados por concepto de erradicación voluntaria y Asistencia Alimentaria Inmediata, realizados con anterioridad a la comunicación de esta sentencia; (ii) las solicitudes de exención del IVA ya pagadas, y las presentadas que ya estén admitidas o que sean admisibles, de acuerdo con las normas de devolución; y (iii) los trámites administrativos priorizado

.

En todo caso, el Gobierno Nacional deberá adoptar las operaciones presupuestales que correspondan con el fin de cesar la ejecución de las medidas dispuestas en el Decreto 180 de 2025 y restituir los recursos no comprometidos a los fondos o entidades a los que, conforme con las normas presupuestales ordinarias, corresponda su administración y ejecución.

Finalmente, se debe precisar que aun cuando mediante el Decreto 467 del 23 de abril de 2025 el Gobierno dispuso levantar el estado de conmoción interior y a la vez prorrogó por 90 días, entre otros, el Decreto 180 de 2025, los efectos prácticos de esta decisión, al declarar la inexequibilidad por consecuencia, conducen a que su vigencia, por supuesto, no se pueda extender más en el tiempo.

VII. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Primero. Declarar INEXEQUIBLE por consecuencia el Decreto Legislativo 180 del de 14 de febrero de 2025 “por el cual se adoptan medidas excepcionales para desvincular a los núcleos familiares que dependan de cultivos de uso ilícito y promover su tránsito a economías lícitas en el marco del estado de conmoción interior declarado mediante el Decreto 062 del 24 de enero de 2025”.

SEGUNDO. La decisión de inexequibilidad prevista en el ordinal anterior producirá efectos inmediatos y hacia el futuro. Se mantendrán las siguientes situaciones jurídicas consolidadas o estén en curso a la fecha de expedición de esta sentencia: (i) los pagos efectivamente realizados por concepto de erradicación voluntaria y Asistencia Alimentaria Inmediata, realizados con anterioridad a la comunicación de esta sentencia; (ii) las solicitudes de exención del IVA ya pagadas, y las presentadas que ya estén admitidas o que sean admisibles, de acuerdo con las normas de devolución; y (iii) los trámites administrativos priorizados. En todo caso, el Gobierno Nacional deberá adoptar las operaciones presupuestales que correspondan con el fin de cesar la ejecución de las medidas dispuestas en el Decreto 180 de 2025 y restituir los recursos no comprometidos a los fondos o entidades a los que, conforme con las normas presupuestales ordinarias, corresponda su administración y ejecución.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase y archívese el expediente.

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

Ausente con comisión

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CAROLINA RAMÍREZ  PÉREZ

Magistrada (e)

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

ANEXO 1

Texto del Decreto Legislativo 0180 de 2025

DECRETO NÚMERO 0180

14 febrero 202

“por el cual se adoptan medidas excepcionales para desvincular a los núcleos familiares que dependan de cultivos de uso ilícito y promover su tránsito a economías lícitas en el marco del estado de conmoción interior declarado mediante el Decreto 062 del 24 de enero de 2025”

EL MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA

Delegatario de Funciones Presidenciales Mediante Decreto número 0142 de 2025, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas en el artículo 213 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 062 del 24 de enero de 2025, por el cual se decreta el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar, y 

CONSIDERANDO

Que el artículo 213 de la Constitución Política confiere al presidente de la República la facultad para decretar el estado de conmoción interior en todo o en parte del territorio nacional en caso de grave perturbación del orden público, que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana, pudiendo adoptar las medidas necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos. 

Que en desarrollo del artículo 213 de la Constitución Política y de conformidad con lo previsto en la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción (LEEE), el Gobierno nacional puede dictar Decretos legislativos que contengan las medidas destinadas a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, siempre que: 

(i) se refieran a materias que tengan relación directa y específica con el estado de conmoción interior; (ii) su finalidad esté encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos; (iii) sean necesarias para alcanzar los fines que motivaron la declaratoria del estado de conmoción interior; (iv) guarden proporción o correspondencia con la gravedad de los hechos que se pretenden superar; (v) no entrañen discriminación alguna fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica; (vi) contengan motivación suficiente, a saber, que el Gobierno nacional presente razones suficientes para justificar las medidas; (vii) cuando se trate de medidas que suspendan leyes se expresen las razones por las cuales son incompatibles con el estado de conmoción interior y (viii) no contener medidas que impliquen contradicción específica con la Constitución Política, los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia ni la Ley 137 de 1994. 

Que, de igual manera, en el marco de lo previsto en la Constitución Política, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia, las medidas adoptadas en los decretos de desarrollo no pueden: (i) suspender o vulnerar los derechos y garantías fundamentales; (ii) interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado; (iii) suprimir ni modificar los organismos y funciones básicas de acusación y juzgamiento; y (iv) tampoco restringir aquellos derechos que no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepción. 

Que el estado de conmoción interior fue decretado por el Gobierno nacional con el fin de conjurar la grave perturbación del orden público que de manera excepcional y extraordinaria se está viviendo en la región del Catatumbo –y cuyos efectos y consecuencias se proyectan sobre las demás zonas del territorio delimitadas en la declaratoria de Conmoción Interior– derivada de fuertes enfrentamientos entre grupos armados, amenazas, desplazamientos forzados masivos, afectaciones al ejercicio de los derechos fundamentales de la población civil, alteración de la seguridad y daños a bienes protegidos y al ambiente. 

Que en atención a la gravedad de la situación que se vive en la región del Catatumbo, excepcional y extraordinaria, caracterizada por el aumento inusitado de la violencia, una crisis humanitaria desbordada, el impacto en la población civil, las amenazas a la infraestructura crítica y el desbordamiento de las capacidades institucionales, el Gobierno nacional se ha visto obligado a la adopción de medidas extraordinarias que permitan conjurar la perturbación, restablecer la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana, así como, garantizar el respeto de los derechos fundamentales, en dicha región, así como en el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar. 

Que, dentro de las razones generales tenidas en cuenta para la adopción de dicha medida se incluyeron entre otras, las siguientes: 

“Que, (...) el Gobierno ha incentivado y promovido la presencia y las ofertas institucionales en la región del Catatumbo, mediante programas dirigidos a la sustitución de los cultivos de uso ilícito y la vinculación a actividades de economía productiva legal, entre otros. 

Que, no obstante lo anterior, según el reporte para 2023 del Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos (SIMCI), administrado por el Observatorio de Drogas de Colombia del Ministerio de Justicia y del derecho, los municipios de Norte de Santander pertenecientes a la región Catatumbo concentraban 43.178,86 hectáreas de cultivos de coca, de las cuales el 62,49% (26.985,96 hectáreas) estaban ubicadas en los municipios de Sardinata y Tibú; así mismo, que, desde entonces, dichos cultivos se han incrementado, habida cuenta de la reactivación del mercado de la coca para fines ilícitos”. 

“Que, el descenso en los precios de la coca y de la pasta base de coca registrado a partir de 2021, con el subsecuente estancamiento temporal del circuito económico ilícito generó, de una parte, una situación de crisis alimentaria entre las familias vulnerables que subsisten de este, y por otra, un pacto entre organizaciones armadas ilegales frente a la repartición del negocio ilícito y la entrada de compradores al territorio. 

Que, con la progresiva recuperación de este mercado ilegal, a finales del año 2024 dicho pacto finalizó y se acrecentaron las confrontaciones armadas a partir del 15 de enero de 2025, debido a que el ELN desató una imprevisible y violenta ofensiva contra la población civil, líderes sociales y firmantes del acuerdo final de paz”. 

“Que el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos (PNIS), reglamentado por el Decreto Ley 896 de 2017, fue inicialmente focalizado para la región del Catatumbo, en los municipios de Sardinata y Tibú. Conforme a su enfoque familiar, el PNIS vinculó a 2.328 núcleos familiares en las categorías de cultivadores, no cultivadores y recolectores, quienes realizaron la erradicación voluntaria de 1.157 hectáreas de coca. 

Que, sin embargo, este esfuerzo ha resultado insuficiente para atender la magnitud del problema y requiere una ampliación significativa en su alcance y efectividad. 

Que, en virtud de lo expuesto, resulta urgente y prioritario implementar medidas extraordinarias para impulsar la sustitución de cultivos de uso ilícito en todos los municipios de la región del Catatumbo y promover condiciones de vida dignas y sostenibles para las comunidades campesinas hoy dependientes de la economía ilícita, en aras de satisfacer las necesidades básicas de la población y fomentar la participación comunitaria con un enfoque integral, territorial y derechos humanos”. 

Que, de otra parte, la Constitución Política en sus artículos 1° y 2° establece que Colombia es un Estado social de derecho, democrático, participativo y pluralista, basado en el respeto a la dignidad humana, el trabajo y la solidaridad de su ciudadanía. Por tanto, su fin esencial es servir a la comunidad. promover la prosperidad general y garantizar los principios, derechos y deberes, permitiendo la participación de todos en las decisiones que los afectan, así como en la vida económica, política, administrativa y cultural. Además, busca defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y un orden justo. 

Que, en esa misma línea, el artículo 13 de la Constitución Política establece que todas las personas son libres e iguales ante la ley, deben recibir el mismo trato y protección de las autoridades, y tienen derecho al ejercicio de libertades, derechos y oportunidades. Además, obliga al Estado a garantizar la igualdad real y efectiva, adoptando medidas para favorecer a grupos discriminados o marginados, y a proteger especialmente a quienes se encuentren en situación de debilidad manifiesta por razones económicas, físicas o mentales. 

Que el artículo 64 de la Constitución Política de Colombia reconoce a la población campesina como sujetos de derechos y de especial protección, pues como grupo social tiene un particular relacionamiento con la tierra basado en la producción de alimentos en garantía de la soberanía alimentaria, tiene formas de territorialidad especiales, así como condiciones geográficas, demográficas, organizativas y culturales que lo distingue de otras colectividades sociales. 

Que, esa misma norma constitucional prevé que (...) el Estado reconoce la dimensión económica, social, cultural, política y ambiental del campesinado, así como aquellas que le sean reconocidas y velará por la protección, respeto y garantía de sus derechos individuales y colectivos, con el objetivo de lograr la igualdad material desde un enfoque de género, etario y territorial, el acceso a bienes y derechos como a la educación de calidad con pertinencia, la vivienda, la salud, los servicios públicos domiciliarios, vías terciarias, la tierra, el territorio, un ambiente sano, el acceso e intercambio de semillas, los recursos naturales y la diversidad biológica, el agua, la participación reforzada, la conectividad digital: la mejora de la infraestructura rural, la extensión agropecuaria y empresarial, asistencia técnica y tecnológica para generar valor agregado y medios de comercialización para sus productos”. 

Que, en virtud de este mandato constitucional, es imperativo que el Estado implemente políticas públicas que protejan los derechos del campesinado, fomenten su autonomía y dignidad, y aseguren condiciones de equidad y justicia social en los territorios rurales, especialmente en aquellos afectados por la pobreza, la exclusión, la presencia de economías ilícitas y la violencia ejercida por los grupos armados al margen de la ley. 

Que el artículo 209 de la Constitución Política de Colombia establece que: (...) a función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley...”. 

Que esa misma norma constitucional prevé, como elemento central del debido proceso administrativo, el respeto por los derechos humanos entendiendo que las acciones del Estado deben en todo momento salvaguardar los derechos fundamentales de los individuos, integrando una perspectiva de justicia social en su gestión. En esa línea, cualquier actuación administrativa debe estar guiada por la observancia estricta de los principios allí establecidos, bajo el entendido de que su cumplimiento contribuye a la consolidación de un orden público justo y equitativo, conforme a los mandatos constitucionales. 

Que el punto 1 del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (en adelante Acuerdo Final de Paz) determinó como parte de las personas beneficiarias de la Reforma Rural Integral a las (...) asociaciones de trabajadores y trabajadoras con vocación agraria sin tierra o con tierra insuficiente, así como personas y comunidades que participen en programas de asentamiento y reasentamiento con el fin, entre otros, de proteger el medio ambiente, sustituir cultivos ilícitos y fortalecer la producción alimentaria(...)”. 

Que el punto 4 del Acuerdo Final de Paz señaló que: “[l]a persistencia de los cultivos está ligada en parte a la existencia de condiciones de pobreza, marginalidad, débil presencia institucional, además de la existencia de organizaciones criminales dedicadas al narcotráfico. (...) Que muchas regiones y comunidades del país, especialmente aquellas en condiciones de pobreza y abandono, se han visto afectadas directamente por el cultivo, la producción y comercialización de drogas ilícitas, incidiendo en la profundización de su marginalidad, de la inequidad, de la violencia en razón del género y en su falta de desarrollo”. 

Que, el Acuerdo Final de Paz también determinó que: “(...) para construir soluciones sostenibles, garantizar los derechos de los ciudadanos y las ciudadanas y el no resurgimiento del problema, la política debe tener un enfoque territorial basado en la participación ciudadana y en la presencia y el fortalecimiento, en términos de efectividad, eficiencia y transparencia, especialmente de las instituciones responsables de la atención social y de las responsables de la seguridad y protección de las comunidades (...)” y “(...) que sin perjuicio de las limitaciones que tiene el país para dar una solución definitiva a una problemática de carácter transnacional, se empeñarán todos los esfuerzos para transformar las condiciones de las comunidades en los territorios y asegurar que Colombia sea un país sin cultivos de uso ilícito y sin narcotráfico”. 

Que bajo esa perspectiva el Acuerdo Final de Paz estableció que “(...) la solución definitiva al problema de los cultivos de uso ilícito se encuentra en el carácter voluntario y concertado y, por tanto, en la manifiesta voluntad de las comunidades –hombres y mujeres– de transitar caminos alternativos a los cultivos de uso ilícito, y el compromiso del Gobierno de generar y garantizar condiciones dignas de vida y de trabajo para el bienestar y el buen vivir(...)”. 

Que el Acto Legislativo 02 de 2017 dispuso que los contenidos del Acuerdo Final de Paz relacionados con derechos fundamentales y conexos son guía para interpretar, desarrollar y validar las normas de su implementación. Además, obliga a las instituciones y autoridades del Estado a cumplirlo de buena fe. 

Que el artículo 334 de la Constitución Política de Colombia establece que el Estado, puede intervenir en la economía a través de leyes, en temas como la explotación de los recursos naturales, el uso del suelo, la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados. Lo anterior con el objetivo de racionalizar la economía para conseguir un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y, la preservación de un ambiente sano, propiciando así el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población, en especial de los sectores más vulnerables. 

Que el artículo 355 de la Constitución Política establece que ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado. También establece que el Gobierno nacional y territoriales, con recursos de sus respectivos presupuestos, pueden celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el Plan Nacional y los planes seccionales de Desarrollo. 

Que el artículo 366 de la Constitución Política establece que el bienestar general y la mejora de la calidad de vida de la población son fines esenciales del Estado. Para ello, se prioriza la solución de las necesidades insatisfechas en temas como salud, educación, saneamiento ambiental y agua potable, en esas áreas el Estado debe intervenir, dirigir y coordinar la acción pública y privada, en cumplimiento de su función social y su obligación de garantizar el bienestar colectivo. 

Que la Corte Constitucional, en la Sentencia C-159 de 1998 señaló que la prohibición de otorgar auxilios por parte del Estado no puede ser entendida como una regla inmutable de proscripción, pues admite “(...) no sólo la excepción a que se refiere el segundo aparte del artículo 355 Superior, sino las que surgen de todos aquellos supuestos que la misma Constitución autoriza, como desarrollo de los deberes y finalidades sociales del Estado con el fin de conseguir el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población del país(...)”. 

Que en la Sentencia C-042 de 2006, la Corte Constitucional señaló, en el marco de la aplicación de la prohibición contenida en el artículo 355, a los subsidios como: “(...) un instrumento económico en virtud del cual el Estado procura que toda la población, en particular la de menores recursos, tenga acceso a los servicios públicos para satisfacer sus necesidades básicas, dando aplicación al principio de solidaridad previsto en los artículos 1° y 95, numeral 9 de la Constitución Política, los cuales son acordes con lo establecido en el artículo 365 superior, según el cual los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, quien a su vez tiene el deber de asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional (...)”. 

Que la Corte Constitucional en la Sentencia C-507 de 2008 señaló que la prohibición contenida en el artículo 355 “(...) no significa que el Estado no pueda implementar políticas sociales o económicas que tengan como herramienta la asignación de bienes o recursos sin una contraprestación directa e inmediata a cargo del beneficiario. Por el contrario, en un Estado social de derecho, el Estado tiene ciertas obligaciones sociales que se concretan, entre otras, en la asignación de bienes o recursos públicos a sectores especialmente protegidos por la Constitución (...)”. 

Que la Corte Constitucional en Sentencia C-174 de 2020 dispuso que pese a la prohibición contenida al artículo 355 de la Constitución Política, la dispersión de transferencias monetarias no condicionadas es a fin con los principios constitucionales, por las siguientes razones: 

“[...] Pese al carácter terminante y categórico de esta prohibición, el mismo artículo 355 establece una serie de salvedades expresas a este mandato general y, además, la Carta Política contiene otros principios y reglas cuya observancia exige matizar el alcance de la proscripción constitucional. 

Por ello, este tribunal ha considerado que las erogaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado pueden ser constitucionalmente admisibles en distintos escenarios. Así, siguiendo las directrices del mismo artículo 355, podrían ser válidas cuando se enmarcan dentro de contrataciones “con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el Plan Nacional y los planes secciones de Desarrollo”. De igual modo, podrían serlo cuando el auxilio o incentivo no constituye un acto de mera liberalidad del Estado y apunta al cumplimiento de deberes constitucionales expresos orientados a garantizar la igualdad material en el marco de la justicia distributiva, o cuando persigue el estímulo de una determinada actividad económica que reporta un beneficio social, en desarrollo de la facultad de intervención del Estado en la economía. Ello ocurre, por ejemplo, con los subsidios en materia de servicios públicos domiciliarios, el fomento de la investigación y transferencia de tecnología, la promoción de la construcción de obras de infraestructura física y adecuación de tierras, la adquisición de predios para los trabajadores agrarios, y la ejecución de proyectos de vivienda social y para la prestación de servicios públicos de salud y educación, todos los cuales tienen una base constitucional clara y directa [...]. 

En este contexto, la Sala considera que la entrega de recursos monetarios no condicionados en el marco del Programa Ingreso Solidario a las personas y hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad económica no contraviene el artículo 355 de la Carta Política. Lo anterior, en tanto este mecanismo apunta al cumplimiento del deber del Estado de satisfacer el derecho al mínimo vital de los grupos sociales que, en razón de su mayor vulnerabilidad, enfrentan un riesgo concreto, cierto e inminente de no poder satisfacer sus necesidades básicas en el actual contexto en el que, por las medidas de confinamiento decretadas por el Gobierno nacional, no es posible adelantar las actividades económicas que permiten la subsistencia. Así pues, el referido programa apunta a la materialización de mandatos constitucionales expresos orientados a garantizar la igualdad material, en el marco de la justicia distributiva, así como el derecho al mínimo vital. 

Así las cosas, este tribunal concluye que la iniciativa satisface los juicios de proporcionalidad, no arbitrariedad, de intangibilidad de derechos, de no contradicción especifica. Lo anterior, en tanto el programa gubernamental consistente con la naturaleza y la gravedad de la problemática que se pretende enfrentar, no establece una restricción o una limitación al núcleo esencial de los derechos considerados como intangibles, y, por el contrario, apunta a garantizar el derecho al mínimo vital de la población vulnerable, y tampoco desconoce ninguna de las cláusulas especiales establecidas para el estado de emergencia económica y social ni en particular las relativas a la prohibición de restringir los derechos sociales de los trabajadores o de disponer la parálisis o la suspensión en la actividad estatal”. 

Que en la Sentencia C-142 de 2022, la propia Corte Constitucional desarrolló los elementos que conforman la regla introducida en el artículo 355 de la Constitución Política en el siguiente sentido: “(...) que la prohibición prevista en el inciso primero del artículo 355 de la Carta no se activará cuando un auxilio o donación, cualquiera que sea su origen, se ajuste a ciertos preceptos (...) la creación de auxilios o donaciones deberá observar las siguientes condiciones: (i) toda asignación de recursos públicos debe ser decretada por el Congreso de la República e incluida en una ley. De tal manera, se prohíbe al gobierno hacer gastos que no cumplan con este requerimiento; (ii) la ley debe determinar de manera concreta y explícita su finalidad, destinatarios, alcances materiales y temporales, condiciones y criterios de asignación, publicidad e impugnación, así como los límites a la libertad económica; (iii) cualquier asignación de recursos o bienes públicos que haga el Gobierno nacional de conformidad con una ley preexistente deberá ser compatible con el respectivo plan nacional de desarrollo y la ley de inversiones; (iv) el costo del auxilio o donación debe ser menor que el beneficio a obtener, y no puede beneficiar sólo a un grupo de interés sin que beneficie a la sociedad en su conjunto; (v) la distribución de recursos no puede dirigirse “a quienes menos los necesitan o menos los merecen”; (vi) el auxilio o donación no puede tener vocación de permanencia, pues debe responder sólo al alivio de situaciones coyunturales; y (vii) el auxilio o donación no puede ser creado con fines de desviación de poder; esto es, cuando la decisión se haya proferido buscando el beneficio de intereses particulares y no colectivos. 

Que, en línea con lo anterior, la medida consistente en el establecimiento de un pago extraordinario condicionado a la erradicación voluntaria de cultivos de uso ilícito, en clave de su componente humanitario y de emergencia en el marco de la declaratoria del estado de conmoción interior, se encuentra acorde con las disposiciones del artículo 355 de la Constitución Política, por las siguientes razones: i) la norma bajo análisis tiene naturaleza de decreto legislativo; ii) en su parte dispositiva, establece de manera clara su finalidad, destinatarios, alcances materiales y temporales, así como las condiciones y criterios de acceso; iii) La medida se encuentra enmarcada en los lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo “Colombia Potencia Mundial de la Vida”, específicamente en los artículos 9°, 10 y 11, así como en el Plan Plurianual de Inversiones correspondiente; iv) el beneficio de reducir la dependencia de las comunidades al cultivo de uso ilícito no solo mejora su calidad de vida, sino que también contribuye al objetivo de recuperar el orden público de la región del Catatumbo, al interrumpir el flujo de recursos hacia actores armados ilegales que hoy amenazan el orden público en el Catatumbo; v) la medida está dirigida exclusivamente a población en condiciones de vulnerabilidad con protección constitucional reforzada; vi) su aplicación está limitada a un periodo de tiempo específico; y vii) tiene como propósito principal proteger el sustento de las familias que decidan vincularse voluntariamente a los procesos de sustitución d cultivos de uso ilícito. 

Que el ordenamiento jurídico colombiano no contempla mecanismos de choque para hacer pagos a los grupos familiares vulnerables que dependen de los cultivos de uso ilícito para su subsistencia. Por tanto, se hace necesario una medida que permita desvincularlos rápidamente de la economía ilícita y así quitar la influencia de los grupos ilegales sobre esta población. 

Que la medida consistente en el pago por erradicación voluntaria de carácter humanitario y extraordinario previsto en el presente decreto resulta necesaria para garantizar que las iniciativas productivas de ciclo corto, promovidas como alternativas económicas a los cultivos ilícitos, alcancen una fase de maduración que permita generar rendimientos tanto productivos como económicos. La medida, además, contribuye a la seguridad alimentaria y a la consolidación de proyectos productivos, evitando el riesgo de resiembra debido a la falta de ingresos en etapas tempranas del proceso de sustitución. 

Que, en condiciones de normalidad, los procesos de sustitución enfrentan significativos desafíos para su implementación, los cuales pueden sintetizarse en: i) la falta de recursos suficientes para implementar estrategias de sustitución integrales, evitando que se limiten únicamente a proyectos productivos; ii) el alto precio de los insumos y materiales agropecuarios que inciden directamente en la eficiencia de las medidas de sustitución de cultivos de uso ilícito; iii) la complejidad y los términos de los procedimientos administrativos necesarios para desarrollar cualquier medida de intervención territorial, especialmente aquellas orientadas a la sustitución de cultivos de uso ilícito; y iv) la presión ejercida por grupos armados ilegales con influencia en los territorios donde existen cultivos de uso ilícito, quienes inciden en que la población continúe involucrada en dichas actividades. 

Que, en el caso de la región del Catatumbo, la complejidad es aún mayor debido a las dificultades en la implementación del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS). Por un lado, el proceso de focalización derivado de la expedición del Decreto Ley 896 de 2017 incluyó únicamente a dos municipios de la región: Tibú y Sardinata. Por otro, los retrasos en la entrega de los componentes del Plan de Atención Inmediata (PAI) familiar entre los años 2017 y 2022 debilitaron la legitimidad del proceso y postergaron la efectividad de sus medidas en el ámbito territorial. Adicionalmente, el impacto del programa en esta región ha sido muy limitado. Según lo señalado en el Decreto número 062 de 2025, solo se vinculó a 2.328 núcleos familiares, logrando intervenir únicamente 1.157 hectáreas de cultivos de coca. 

Que el Ministerio de Justicia y del Derecho, a partir de la información obtenida en la Encuesta de Medición de Economías Licitas en Zonas de Cultivos de Coca del año 2020, el porcentaje de dependencia monetaria a economías derivadas de cultivos de uso ilícito en la región del Catatumbo es del 94,77%. En consecuencia, la implementación de una estrategia basada únicamente en la eliminación material de los cultivos de uso ilícito expondría a las comunidades que dependen de ellos como fuente de subsistencia a una situación de vulnerabilidad aún más profunda, pues priva a esa comunidad de sus principales ingresos. Por ello, resulta necesario que el Estado intervenga de manera inmediata estas poblaciones, con el fin de evitar una agudización de la crisis humanitaria o el reclutamiento forzado. 

Que, según la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA), el Índice de Informalidad de la Tierra en Colombia ascendió al 52% durante el período 2020-2022. Según dicho índice el departamento de Norte de Santander se ubicó en el tercer lugar a nivel nacional, con un 65,61% de áreas en presunta informalidad. Por su parte, el departamento del Cesar ocupó el puesto 17, con un índice del 42,39%. 

Que, concretamente, los municipios sobre los cuales recayó la declaratoria del estado de conmoción interior, tienen los siguientes índices de informalidad de la tierra: 

Departamento/Área	Municipio	Índice de informalidad de la tierra (UPRA 2020-2022)
Ocaña		59.20%
Ábrego		53.35%
El Carmen		67.35%
Convención		60.80%
Teorama		78.49%
San Calixto		86.41%
Hacarí		71.54%
La Playa		58.16%
El Tarra		74.80%
Tibú		71.66%
Sardinata		63.44%
Cúcuta		66.70%
Villa del Rosario		61.54%
Los Patios		53.35%
El Zulia		40.82%
San Cayetano		74.36%
Puerto Santander		46.98%
Río de Oro		62.57%
González		32.88%

Índice de informalidad. Indicador de informalidad de la tenencia de la tierra [UPRA] (2023)

Que la falta de formalización de la propiedad rural, tanto individual como colectiva, impacta de manera significativa y negativa el ingreso efectivo de las familias y comunidades a procesos sostenibles de sustitución de cultivos de uso ilícito. Asimismo, dificulta la implementación de medidas de control territorial, especialmente en lo relacionado con la caracterización predial, lo que favorece el crecimiento y la expansión de este tipo de cultivos. 

Que el inciso 5°, del artículo 65 de la Ley 160 de 1994 señaló que no puede hacerse adjudicación de baldíos sino por ocupación previa, en tierras con aptitud agropecuaria que se estén explotando conforme a las normas sobre protección y utilización racional de los recursos naturales renovables. 

  

Que el Decreto Ley 902 de 2017, en su artículo 4°, estableció a los sujetos de acceso a tierra y formalización a título gratuito como: “(...) los campesinos, campesinas, trabajadores, trabajadoras y las asociaciones con vocación agraria o las organizaciones cooperativas del sector solidario con vocación agraria y sin tierra o con tierra insuficiente, así como personas y comunidades que participen en programas de asentamiento y reasentamiento con el fin, entre otros, de proteger el medio ambiente, sustituir cultivos ilícitos y fortalecer la producción alimentaria, priorizando a la población rural victimizada, incluyendo sus asociaciones de víctimas, las mujeres rurales, mujeres cabeza de familia y a la población desplazada (...)” estableciendo, además los requisitos necesarios para ese propósito. 

Que, además, dadas las limitaciones que plantean la Ley 160 de 1994 y el Decreto Ley 902 de 2017, en cuanto a la formalización de predios con cultivos de uso ilícito, la medida excepcional de la titulación, vinculada a las estrategias de intervención establecidas en este decreto, en todo caso, atiende a las reglas de la figura de caducidad del derecho reconocido y resulta necesaria para incluir de manera efectiva a la comunidad, proteger sus derechos fundamentales como comunidades campesinas y étnicas, impactar el índice de informalidad de la tierra, desvincular a la comunidad de la economía ilícita y despojar a los actores armados de su principal fuente económica. 

Que, debido a las limitaciones generadas por la presencia de cultivos de uso ilícito en la implementación de acciones y mecanismos de desarrollo agropecuario por parte de la institucionalidad estatal, resulta necesario que la Agencia de Desarrollo Rural (ADR), en ejercicio de las competencias establecidas en el Decreto Ley 2364 de 2015 y en el marco de la excepcionalidad derivada de la declaratoria de conmoción interior, inicie de manera inmediata la implementación de alternativas productivas y de asistencia técnica en los territorios afectados por la emergencia, priorizando a campesinos y comunidades étnicas en condición de vulnerabilidad que dependan de estos cultivos. Este proceso deberá llevarse a cabo en articulación con la DSCI, mediante proyectos orientados a fomentar la erradicación voluntaria de los cultivos de uso ilícito y la promoción de economías legales y sostenibles. 

Que, el Decreto número 4765 de 2008 reestructuró el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) y en su artículo 6°, estableció las funciones generales del instituto relacionadas con la prevención, vigilancia y control fitosanitaria de especies vegetales y anímales en el país, incluyendo las condiciones para su comercialización, transporte, licenciamiento y registro, así como los requisitos para adelantar actividades productivas con estos elementos. Concretamente en el numeral 19 señala que, le corresponde al ICA: (...) Conceder, suspender o cancelar licencias, registros, permisos de funcionamiento, comercialización, movilización, importación o exportación de animales, plantas, insumos, productos y subproductos agropecuarios, directamente o a través de los entes territoriales o de terceros, en los asuntos propios de su competencia ...” 

Que estos procedimientos, sometidos a las competencias del ICA, pueden resultar excesivamente prolongados en el contexto de la emergencia que atraviesa la región del Catatumbo y las demás zonas establecidas en el Decreto número 062 de 2025. Esta situación afecta particularmente a las comunidades campesinas y étnicas en condición de vulnerabilidad que decidan, de manera voluntaria, vincularse a procesos de sustitución de cultivos de uso ilícito, haciendo necesaria la flexibilización de algunas reglas aplicables, en especial la relacionada con el denominado “derecho a turno”. 

  

Que, en igual sentido, los procedimientos establecidos por las autoridades sanitarias a partir de lo establecido en el artículo 245 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto número 2078 de 2012 en lo que tiene que ver con. sus labores de evaluación, seguimiento y control de productos utilizados como materias primas o para el consumo, pueden resultar demasiado estrictos y prolongados para las comunidades campesinas y étnicas vinculadas a procesos de sustitución de cultivos de uso ilícito. Por ello, se hace necesario, también desde la perspectiva de la competitividad, flexibilizar los requisitos y reducirlos a lo estrictamente necesario, con el fin de cumplir los objetivos de control y garantizar la sostenibilidad económica de las iniciativas de sustitución de cultivos implementados en el marco de la conmoción interior declarada por el Decreto número 062 de 2025. 

Que el artículo 15 de la Ley 962 de 2005 establece el principio del “derecho de turno” para las peticiones, quejas o reclamos, obligando a las entidades públicas a respetar estrictamente el orden de presentación de las solicitudes, salvo en casos de prelación legal. Ahora bien, teniendo en cuenta la naturaleza excepcional del estado de conmoción interior declarado por el Decreto número 062 de 2025, ciertos procedimientos específicos sanitarios y fitosanitarios en relación de prelación, ser puestos primero si provienen de la región del Catatumbo permitiendo una atención más ágil y eficiente, garantizando que los trámites necesarios para la ejecución de las estrategias de sustitución y restablecimiento del orden público se realicen sin las restricciones e este derecho, lo que podría retrasar el cumplimiento de los objetivos planteados. 

Que la carga impositiva dirigida a los productos utilizados en los procesos de sustitución de cultivos de uso ilícito, en particular el Impuesto al Valor Agregado (IVA) establecido en los artículos 420 y subsiguientes del Estatuto Tributario, puede afectar la sostenibilidad financiera de las estrategias de sustitución. Esto se debe a que el contexto productivo de dichas estrategias enfrenta complejas condiciones, incluyendo la insuficiencia de infraestructura adecuada para la producción y la movilidad, lo que impacta negativamente en su competitividad, motivando suficientemente la necesidad de una exención transitoria a dicha carga impositiva. 

Que la Ley 2183 de 2022 creó el Fondo de Acceso a los Insumos Agropecuarios (FAIA) con el objetivo de facilitar el acceso a insumos agrícolas a través de diversas operaciones establecidas en su artículo 19, entre las cuales están: el financiamiento de apoyos a la producción, transporte. almacenamiento y demás actividades necesarias para el uso eficiente, competitivo, racional y sostenible de los insumos agropecuarios; adelantar compras centralizadas de insumos agropecuarios; otorgar garantías en las operaciones de importación que adelanten los agentes del mercado que adquieren insumos agropecuarios; adquirir instrumentos financieros o pólizas de cobertura por diferencial cambiaria. 

Que, en atención a las condiciones especiales de vulnerabilidad que enfrentan los grupos familiares vinculados a los procesos de sustitución de cultivos de uso ilícito, especialmente en lo relacionado con los costos para la adquisición de insumos y materiales para sus iniciativas lícitas, resulta necesario establecer una priorización temporal para aquellas iniciativas que involucren a estos grupos familiares dentro del ámbito territorial del estado de conmoción, a fin de facilitar su acceso a las operaciones de las que dispone el FAIA. 

  

Que, de conformidad con la Ley 1328 de 2009 y el Decreto número 2555 de 2010, el acceso a productos y servicios financieros exige el cumplimiento de requisitos como la evaluación de la capacidad de pago, el registro y verificación de información financiera, y el reporte a centrales de riesgo, entre otros, con el fin de garantizar la viabilidad de los productos otorgados. 

Que el Plan Nacional de Desarrollo “Colombia Potencia Mundial de la Vida”, adoptado por la Ley 2294 de 2023, a través de su artículo 10, adicionó el parágrafo 5° al artículo 7° del Decreto Ley 896 de 2017, permitiendo que las familias beneficiarias del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) renegocien una única vez la operación de los proyectos productivos de ciclo corto y ciclo largo para alinearlos con los fines del Acuerdo Final de Paz. 

Que, sin embargo, debido a la situación que motivó la declaratoria del estado de conmoción interior mediante el, Decreto número 062 de 2025, la implementación de dicha renegociación se ha visto afectada. Por lo tanto, se hace necesaria una nueva renegociación que armonice la ejecución del PNIS con las medidas extraordinarias establecidas en el presente decreto y otros modelos de sustitución voluntaria que diseñe la DSCI. 

Que el artículo 23 del Decreto número 1223 de 2020 estableció que la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito de la Agencia de Renovación del Territorio (ART) es una dependencia de esta última, con autonomía administrativa y financiera, de conformidad con lo establecido en el literal j) del artículo 54 de la Ley 489 de 1998. 

Que el numeral 7 de esa misma norma, estableció que la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito tiene bajo su competencia el diseño e implementación de nuevos modelos y proyectos alternativos de sustitución de cultivos ilícitos para ser aplicados aquellos territorios que para el efecto determine el Consejo Directivo de la ART. 

Que, ante la situación excepcional generada por el recrudecimiento de los enfrentamientos entre grupos armados, cuya principal fuente de financiamiento es el narcotráfico, resulta necesario diseñar herramientas ágiles para la sustitución de cultivos de uso ilícito. Estas herramientas deben permitir, por una parte, romper la dependencia inmediata de las comunidades rurales vulnerables hacia dicho circuito económico, iniciar un proceso sostenible de tránsito hacia economías lícitas y, por otra, eliminar esta actividad como fuente de financiación del conflicto armado en la región del Catatumbo. 

Que, sin embargo, en el marco de la declaratoria de conmoción interior y con el propósito de atender de manera inmediata las necesidades económicas y sociales de las personas y comunidades afectadas por la emergencia, resulta necesario evaluar mecanismos de flexibilización temporal para el acceso a productos financieros, especialmente de crédito. Esta flexibilización deberá considerar esquemas de mitigación del riesgo financiero, tales como garantías estatales, fondos de cobertura o líneas de crédito especiales con respaldo gubernamental, que permitan otorgar financiamiento sin afectar la estabilidad del sistema financiero ni comprometer el cumplimiento de las obligaciones crediticias. 

Que las medidas excepcionales propuestas en la presente norma materializan los fines del Estado Social de Derecho y se orientan a proteger los derechos fundamentales de los sujetos sobre los cuales concurren varios criterios de protección constitucional reforzada y que, actualmente, habitan en la región del Catatumbo en un estado de vulnerabilidad manifiesta, debido a su dependencia económica del circuito ilícito del narcotráfico, la situación sobreviniente de reactivación de combates entre grupos armados ilegales y los consecuentes desplazamientos forzados. 

Que las medidas adoptadas en el presente decreto buscan generar una estabilidad económica y social en la zona, con lo cual se contribuye a reducir la violencia, en tanto se ofrecen unas alternativas económicas legales a las comunidades afectadas y disminuir la dependencia que tienen sobre actividades ilícitas. 

Que promover el desarrollo de economías lícitas es una forma de disminuir la influencia de los Grupos Armados Organizados (GAO), Grupos Armados Organizados residuales (GAOr) y los Grupos Delincuenciales Organizados (GDO) con presencia en la región del Catatumbo cuya principal fuente de financiación proviene de la economía ilegal del narcotráfico. 

Que, en tal medida, es necesario adoptar medidas urgentes, excepcionales y humanitarias para atender a la población vulnerable que depende económicamente de los cultivos de uso ilícito, con el propósito de restablecer el orden público. 

En mérito de lo expuesto, 

DECRETA:

Artículo 1°. Ámbito de aplicación. Las medidas adoptadas en el presente decreto serán aplicables a los núcleos familiares de las zonas objeto de declaratoria de conmoción interior, conforme lo dispone el artículo 1° de Decreto número 062 del 24 de enero de 2025, en las cuales exista presencia de cultivos de uso ilícito, de acuerdo con los datos del Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos (Simci) y otras fuentes de verificación de las que disponga o pueda disponer el Gobierno nacional. 

TÍTULO 1

MEDIDAS EXCEPCIONALES PARA FOMENTAR ECONOMÍAS LÍCITAS VINCULADAS A ESTRATEGIAS DE SUSTITUCIÓN VOLUNTARIA DE CULTIVOS DE USO ILÍCITO

Artículo 2°. Creación del pago por erradicación voluntaria de carácter humanitario y extraordinario condicionado a la sustitución de cultivos para la transición hacia economías lícitas. Créase el pago por la erradicación de raíz de los cultivos de uso ilícito, corno una medida humanitaria y extraordinaria, gestionada por la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito. 

Artículo 3°. Definición y alcance de los pagos por erradicación voluntaria de carácter humanitario y extraordinario. Este pago es una medida excepcional dirigida a los núcleos familiares vulnerables y dependientes de cultivos de uso ilícito del Catatumbo que se desvinculen del circuito económico del narcotráfico, que promueve su transición hacia economías lícitas y ambientalmente sostenibles, mediante acuerdos de sustitución voluntaria y no genera derechos adquiridos para su continuidad en el tiempo.  

  

Estos pagos estarán condicionados a: (i) la erradicación total, voluntaria y verificable de los cultivos de uso ilícito en la totalidad del área sembrada; (ii) la no resiembra comprobada por medio de los mecanismos que defina la Dirección de Sustitución de Cultivos de uso Ilícito; y (iii) el inicio o fortalecimiento de una economía lícita, para lo cual el Estado, a través de las entidades competentes, hará la entrega de activos productivos, maquinaria y asistencia técnica necesaria. Para ello, se priorizarán proyectos. productivos asociativos o agroindustriales que sean encabezados por mujeres.  

Parágrafo 1°. Los pagos se entregarán prioritariamente a los núcleos familiares cuya cabeza sea mujer, siendo esta la beneficiaria titular de las mismas.  

Parágrafo 2°. El valor del pago por núcleo familiar será por hasta un salario mínimo mensual legal vigente.  

Parágrafo 3°. Al término de la vigencia del presente decreto, los núcleos familiares beneficiarios de los pagos de los que trata el artículo 2° serán vinculados a las estrategias de sustitución voluntaria, de conformidad con los términos que establezca la Dirección de Sustitución de Cultivos de uso Ilícito para este efecto.  

Artículo 4°. Procedimientos, términos y condiciones para el acceso a los pagos. La Dirección de Sustitución de Cultivos de uso Ilícito fijará los procedimientos, términos y condiciones especiales para implementar de forma expedita la convocatoria de acceso a los pagos de que trata el artículo 2° del presente decreto, con el propósito de desvincular a los núcleos familiares que dependan de cultivos de uso ilícito y promover su tránsito a economías lícitas en la región del Catatumbo. 

Artículo 5°. Verificación del cumplimiento de condiciones de erradicación voluntaria o resiembra. La Dirección de Sustitución de Cultivos de uso Ilícito implementará mecanismos rigurosos para garantizar el cumplimiento de las condiciones frente a la entrega del pago de que trata el artículo 2° de este decreto, como monitoreo satelital, visitas periódicas al territorio, auditorías con acompañamiento comunitario, entre otras. 

En caso de que en la verificación se evidencie el incumplimiento, se procederá a la cesación de pagos para el núcleo familiar respectivo y la erradicación forzosa, sin perjuicio de las acciones administrativas o judiciales a las que haya lugar. 

Parágrafo 1°. Los cultivos de uso ilícito que sean sembrados con posterioridad a la expedición del presente decreto serán objeto de erradicación forzosa. 

Artículo 6°. Armonización de la renegociación del PNIS con las medidas extraordinarias. Adiciónese al artículo 9° de la Ley 2294 de 2023 la posibilidad de ampliar hasta un 25% el componente de Asistencia Alimentaria Inmediata (AAI), por una sola vez, para los núcleos familiares vinculados a ese programa en la región del Catatumbo. Esta medida deberá estar orientada al cumplimiento de los objetivos del Acuerdo Final de Paz, la eliminación definitiva de los cultivos de uso ilícito y a la mitigación de las causas que motivaron la declaratoria del estado de conmoción interior mediante el Decreto número 062 de 2025. 

Parágrafo. La DSCI será responsable de dirigir el proceso de ampliación de la Asistencia Alimentaria Inmediata (AAI), adoptando las medidas administrativas necesarias para armonizarlo con la implementación de las medidas extraordinarias establecidas en este decreto y con otros modelos de sustitución. 

Artículo 7°. Exención al impuesto sobre las ventas (IVA) a bienes y servicios para el tránsito a economías lícitas en el Catatumbo. Estarán exentos del impuesto sobre las ventas (IVA), sin derecho a devolución ni compensación, los bienes y servicios importados, enajenados o suministrados en el marco de las estrategias que establezca la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos (DSCI) para facilitar la transición a una economía lícita de los núcleos familiares descritos en el artículo primero del presente decreto. 

Esta medida aplicará a los materiales, insumos agropecuarios y maquinaria agrícola necesaria para la implementación de acciones productivas de sustitución. Asimismo, incluirá el transporte de estos insumos y de los productos resultantes de las intervenciones adelantadas por la DSCI. 

Parágrafo 1°. Los saldos a favor generados en las declaraciones tributarias del impuesto sobre las ventas (IVA) podrán ser imputados en las declaraciones de los períodos siguientes, pero en ningún caso podrán ser objeto de devolución y/o compensación. 

Parágrafo 2°. El responsable ·del impuesto sobre las ventas (IVA) que enajene los bienes exentos de que trata el presente decreto, tiene derecho a impuestos descontables en el impuesto sobre las ventas (IVA), siempre y cuando cumpla con los requisitos consagrados en el Estatuto Tributario y en especial en el artículo 485 de dicho estatuto. 

Parágrafo 3°. Los bienes y servicios excluidos del impuesto sobre las ventas (IVA) de conformidad con el Estatuto Tributario mantendrán esa naturaleza. 

Artículo 8°. Requisito para acceder a la exención. Para hacer efectiva la exención del Impuesto sobre las ventas (IVA) de la que trata el artículo 2° del presente decreto, los responsables del impuesto sobre las ventas (IVA) deberán estar debidamente inscritos, reconocidos o registrados como proveedores o aliados estratégicos aprobados por la DSCI o por entidades del Sector administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural, y cumplir con el siguiente procedimiento: 

1. Al momento de facturar la operación de venta de bienes exentos, y durante la conmoción interior, a través de los sistemas de facturación vigentes, el facturador deberá incorporar en el documento una leyenda que indique: “Bienes y servicios exentos - Decreto número 062 del 24 de enero de 2025”. 

2. La importación, la venta y la entrega de los bienes deberá ser realizada dentro del término previsto en el artículo 4° del presente decreto. 

3. El adquiriente del bien o servicio deberá entregar copia del documento que lo acredita como beneficiario de las estrategias donde se le indique la línea productiva lícita. Así mismo, el proveedor previamente verificará que los bienes y servicios objeto de venta, estén relacionados con el cultivo lícito aprobado, soportando la venta con este documento. 

4. El responsable del impuesto sobre las ventas (IVA) deberá rendir un informe de ventas con corte al último día de vigencia de la medida, el cual deberá ser remitido dentro del mes siguiente a la finalización de la medida a la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas que corresponda al domicilio fiscal del responsable del impuesto sobre las ventas (IVA) que efectúa la venta exenta, certificado por contador público o revisor fiscal, según sea el caso, en el cual se detallen las facturas o documentos equivalentes, registrando número, fecha, cantidad, especificación del bien y valor de la operación. 

5. El responsable del impuesto sobre las ventas (IVA) deberá rendir un informe de las declaraciones de los bienes importados y amparados con la exención del impuesto sobre las ventas (IVA) de que trata el artículo 2° del presente decreto, con corte al último día de vigencia de la medida, el cual deberá ser remitido dentro del mes siguiente a la finalización de la medida a la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas que corresponda al domicilio fiscal del responsable del impuesto sobre las ventas (IVA) que efectúa la importación exenta, certificado por contador público o revisor fiscal, según sea el caso, en el cual se detalle: la declaración de importación, registrando número, fecha, cantidad, especificación del bien, valor de la operación y el número de la factura del proveedor del exterior. 

Artículo 9°. Control y supervisión. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) con base en las facultades previstas en el artículo 688 del Estatuto Tributario adelantará sus labores de control y fiscalización necesarias para la correcta aplicación de la exención del impuesto sobre las ventas (IVA). La DSCI y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) podrán establecer los mecanismos de control y supervisión requeridos para prevenir abusos y garantizar que la exención se utilice exclusivamente para los fines establecidos en el presente decreto. 

Artículo 10. Flexibilización y agilización de procedimientos de prevención, inspección, vigilancia y control de autorizaciones y registros sanitarios y fitosanitarios. Exceptúese la aplicación del artículo 15 de la Ley 962 de 2005 para todos los trámites que adelante el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (Invima) y el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) en el ejercicio de sus funciones de prevención, inspección, vigilancia y control, así como en la expedición de autorizaciones y registros de su competencia. Esta excepción tiene como finalidad agilizar dichos trámites para materias primas o productos derivados de las estrategias de sustitución diseñadas e implementadas por la DSCI. 

Parágrafo 1°. El Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (Invima) y el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) podrán crear grupos especiales para la atención prioritaria de las solicitudes relacionadas con materias primas o productos derivados de las estrategias de sustitución en los territorios incluidos en la declaratoria de conmoción interior, con el fin de agilizar su trámite y garantizar una respuesta oportuna. 

Parágrafo 2°. Las mencionadas entidades podrán flexibilizar otros requisitos en los trámites de su competencia para facilitar la expedición de autorizaciones y registros en dichos territorios. Para ello, deberán expedir los actos administrativos que regulen estas medidas asegurando el cumplimiento de sus funciones de prevención, inspección, vigilancia y control. 

Artículo 11. Adición. Adiciónese un parágrafo transitorio al artículo 19 de la Ley 2183 de 2022, el cual quedará así: 

Parágrafo 4°. Las operaciones autorizadas en el presente artículo serán priorizadas para las iniciativas productivas derivadas de procesos de sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito, implementados en el marco del estado de conmoción interior declarado por el Decreto número 062 de 2025. 

El Gobierno nacional, a través del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y en coordinación con la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (DSCI), reglamentará los criterios de asignación, ejecución y control de estas operaciones, garantizando su aplicación eficiente y su alineación con las políticas de desarrollo rural integral y transformación territorial. 

Artículo 12. Flexibilización de los requisitos generales para el acceso al sistema financiero. Durante la vigencia del. estado de conmoción interior declarado por el Decreto número 062 del·24 de enero de 2025, las entidades financieras podrán flexibilizar las condiciones de crédito a la población vulnerable en el área de influencia del Decreto número 062 de 2025. La superintendencia financiera de Colombia dará instrucciones para la utilización de fuentes alternativas de información para el análisis de riesgo crédito y sobre mecanismos de atención e inclusión para el consumidor financiero y otras medidas relacionadas con este apartado. 

Artículo 13. Recursos para la implementación de las estrategias. Las estrategias para la desvinculación de las actividades ilícitas para los núcleos familiares descritos en este decreto, podrán financiarse con recursos provenientes del Presupuesto General de la Nación, el Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado (Frisco), recursos de cooperación y donaciones; estos recursos serán administrados y ejecutados a través del Fondo Colombia en Paz (FCP). 

También podrán financiarse con recursos del Sistema General de Regalías, caso en el cual se hará a través de proyectos de inversión en el marco de las normas propias de dicho sistema. 

  

TÍTULO 2

MEDIDAS EXTRAORDINARIAS PARA LA SUSTITUCIÓN EN EL MARCO DEL FOMENTO AGROPECUARIO Y EL DESARROLLO RURAL

Artículo 14. Formalización de predios en áreas afectadas por cultivos de uso ilícito. En el proceso de estabilización social, económica y productiva de las comunidades afectadas por los impactos derivados de la grave perturbación del orden público, la Agencia Nacional de Tierras adelantará, de forma prioritaria, los procesos de formalización de propiedad privada y adjudicación de bienes baldíos de la Nación, incluso en áreas afectadas por la presencia de cultivos de uso ilícito. 

La adjudicación o reconocimiento de derechos en áreas afectadas por la presencia de cultivos estará sometida a la obligación de sustituir los cultivos de uso ilícito so pena de la caducidad del derecho. Para el efecto se establecerá un plan de sustitución que será verificado por la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos. 

La Agencia de Desarrollo Rural intervendrá de manera directa y concomitante los predios a efectos de establecer las actividades productivas agropecuarias, y las actividades sustitutivas cuando haya lugar y dispondrá de insumos agropecuarios para el inicio de los ciclos productivos. 

  

Artículo 15. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación. 

Publíquese y cúmplase. 

Dado a 14 de febrero de 2025. 

El Ministro de Salud y Protección Social de la República de Colombia, delegatario de funciones presidenciales mediante Decreto número 0142 de 2025, 

GUILLERMO ALFONSO JARAMILLO MARTÍNEZ

  

La Directora Técnica de la Dirección de Asuntos Económicos, Sociales y Ambientales del Ministerio de Relaciones Exteriores encargada de las funciones del despacho de la Ministra de Relaciones Exteriores, 

Adriana del Rosario Mendoza Agudelo.  

  

El Ministro de Hacienda y Crédito Público, 

Diego Alejandro Guevara Castañeda.  

  

La Ministra de Justicia y del Derecho, 

Ángela María Buitrago Ruiz.  

  

El Ministro de Defensa Nacional, 

Iván Velásquez Gómez.  

  

La Ministra de Agricultura y Desarrollo Rural, 

Martha Viviana Carvajalino Villegas.  

  

El Ministro de Salud y Protección Social, 

Guillermo Alfonso Jaramillo Martínez.  

  

La Ministra de Trabajo, 

Gloria Ines Ramírez Ríos.  

  

La Viceministra de Minas del Ministerio de Minas y Energía, encargada de las funciones del despacho del Ministro de Minas y Energía, 

Kelly Johana Rocha Gómez.  

  

El Director Técnico de la Dirección de Relaciones Comerciales, encargado de las funciones del despacho del Ministro de Comercio, Industria y Turismo, 

Eduardo Andrés Cubides Durán.  

  

El Ministro de Educación Nacional, 

José Daniel Rojas Medellín.  

  

La Ministra de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 

María Susana Muhamad González.  

  

La Ministra de Vivienda, Ciudad y Territorio, 

Helga María Rivas Ardila.  

  

La Directora de Apropiación de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones encargada de las funciones del despacho del Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, 

Yeimi Carina Murcia Yela.  

  

La Subdirectora General de Programas y Proyectos del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social encargada del empleo del despacho del Ministro de Transporte, 

María Fernanda Rojas Mantilla.  

  

El Asesor del Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes encargado de las funciones del despacho del Ministro de las Culturas, las Artes y los Saberes, 

William Fabián Sánchez Molina.  

  

La Ministra del Deporte, 

Luz Cristina López Trejos.  

  

El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, encargado de las funciones del despacho de la Ministra de Ciencia, Tecnología e Innovación, 

Octavio Hernando Sandoval Rozo.  

  

La Ministra de Igualdad y Equidad, 

Francia Elena Márquez Mina.  

  

El Viceministro General del Interior encargado del empleo del despacho del Ministro del Interior, 

Gustavo García Figueroa. 

ANEXO 2

Síntesis del material probatorio recaudado

AUTO 24 DE FEBRERO DE 2025
PREGUNTA	RESPUESTA
Requisitos formales
Informar la situación administrativa de las y los ministros que suscribieron el Decreto Legislativo 0180 de 2025, esto es, si se encontraban en ejercicio de sus funciones en la fecha de su expedición. Para el efecto deberán aportar los actos administrativos de nombramiento de las ministras y los ministros que suscriben el referido decreto, así como del Decreto 142 de 2025 por medio del cual se delegan funciones presidenciales en el ministro de Salud y Protección Social.	El DAPR remitió los decretos de nombramiento y de encargo de las personas que suscribieron el Decreto Legislativo 180 de 2025, y aseguró que “la totalidad de ministras y ministros titulares que suscribieron el Decreto Legislativo 180 de 2025, se encontraban en ejercicio de sus funciones en la fecha de expedición”, salvo los ministerios del Interior, de Relaciones Exteriores, de Minas y Energía, de Comercio, Industria y Turismo, de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, de Transporte, de las Culturas, las Artes y los Saberes y de Ciencia, Tecnología e Innovación, que estaban en encargo de funciones ministeriales.
Sobre el grupo de medidas decretadas y las consideraciones previstas en el decreto de desarrollo
Indicar cómo el Decreto 0180 de 2025: (a) se inscribe dentro de “las facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos” (art. 213 CP); (b) solamente refiere a “materias que tengan relación directa y específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria del estado de excepción” (art. 214-1 CP); y (c) responde a las facultades precisas del artículo 38 de la Ley 137 de 1994 (estatutaria de los estados de excepción), tratándose de la conmoción interior.	La Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícit– indicó que el Decreto 062 de 2025 identificó como causa central de la crisis en la región del Catatumbo el fortalecimiento de los grupos armados ilegales a través de la economía de la coca, lo que ha exacerbado la violencia, los desplazamientos forzados, la crisis humanitaria y el deterioro de la seguridad en la región. Por su parte, el Decreto Legislativo 0180 de 2025 se dirige directamente a conjurar dichas causas de la perturbación y sus medidas se orientan también a impedir la extensión de sus efectos, toda vez que: (i) Rompe la fuente de financiación de los grupos armados ilegales al permitir una desvinculación rápida de las familias de la economía ilícita sin exponerlas a una crisis económica que las obligue a reincidir. (ii) Amplía el componente de Asistencia Alimentaria Inmediata del PNIS en un 25 % lo que permite atender a familias vulnerables que no habían sido cubiertas por programas previos, mitigando el impacto humanitario de la crisis. (iii) Adopta incentivos para garantizar que los agricultores puedan mantener cultivos legales a largo plazo sin depender de economías ilícitas. (iv) Reduce la dependencia de las comunidades hacia la economía de la coca disminuyendo el control de estos grupos sobre la población. Explicó que la dependencia económica de las comunidades de los cultivos de uso ilícito no solo ha perpetuado la pobreza y la exclusión en estas comunidades, sino que también ha obstaculizado el surgimiento y consolidación de economías locales diversas y sostenibles. Así, los cultivos de uso ilícito, como factor principal de financiación de los grupos armados al margen de la ley, ha fortalecido la influencia y dominio de estos en las dinámicas sociales, territoriales y económicas de la región, exacerbando la violencia y la inestabilidad. Por ello, las medidas contempladas contribuyen a combatir la principal fuente de financiamiento de dichos actores armados, a través de: i) la reducción de manera eficiente y expedita del número de hectáreas con cultivos de uso ilícito, ii) la desvinculación de la población civil del circuito económico ilegal, y iii) el aumento de la presencia institucional que implicará la reducción de las redes de apoyo de los grupos armados ilegales. Afirmó que las medidas excepcionales son necesarias y proporcionales teniendo en cuenta (i) la insuficiencia en la cobertura del PNIS y (ii) la inexistencia de otros instrumentos jurídicos. Sobre la primer cuestión, informó que la crisis de orden público en la región del Catatumbo no podía ser atendida a partir del PNIS porque dentro del programa solo los municipios de Tibú y Sardinata fueron priorizados para su atención y solamente 2.328 núcleos familiares están vinculados, lo cual es insuficiente. Aseguró que el PNIS tuvo enormes problemas en el diseño de su implementación porque: i) dio preponderancia casi que exclusiva a los acuerdos familiares -individuales- de sustitución a pesar de que el propio AFP tenía un fuerte componente comunitario y desatendió el carácter territorial; ii) no se detuvo en establecer mecanismos ciertos de encadenamiento productivo, ni en clave de transformación, ni en clave de comercialización; iii) no potenció una atención integral por parte del Estado, quedándose únicamente en el establecimiento de proyectos productivos y, iv) esa implementación fragmentó el esfuerzo administrativo e impidió que las iniciativas fueran sostenibles económicamente y en el tiempo. Incluso si se admitiera que el modelo implementado por el PNIS es viable para resolver la situación que generó la declaratoria de conmoción interior, lo cierto es que la totalidad de su presupuesto resultaría insuficiente para abordar de manera decisiva la problemática de los cultivos de uso ilícito en el Catatumbo. En síntesis, las medidas extraordinarias no solo complementan el esfuerzo del PNIS, sino que suplen sus deficiencias en términos de cobertura y oportunidad, asegurando que la estrategia de sustitución pueda tener un impacto inmediato y eficaz en la reducción de los cultivos ilícitos y la pacificación del territorio. Sobre la segunda cuestión informó el ordenamiento jurídico interno carece de disposiciones normativas que permitan abordar la situación de crisis que presenta la región del Catatumbo, dada su magnitud y las graves consecuencias de esta, así como sus causas estructurales, relacionadas con la presencia de actores armados, la exacerbación de los cultivos de uso ilícito y una economía dependiente de los cultivos de uso ilícito. El PNIS se torna inocuo frente al actual estado de conmoción puesto que implica la ejecución de una serie de pasos concatenados, que en condiciones ordinarias pueden tomar hasta dos (2) años, los cual impide actuar con la celeridad requerida. Por el contrario, la implementación de un pago por erradicación a los núcleos familiares que suscriban este compromiso garantiza la entrega a las familias de recursos con la suficiente inmediatez, para cortar de manera inmediata su relación con el circuito del narcotráfico. Esta medida, si bien contempla la necesidad del compromiso de hacer tránsito a estrategias de sustitución, no implica de manera inmediata su implementación como parte del paquete de medidas urgentes, sino que constituye el primer paso necesario para llegar a ellas. La demora en la entrega del pago podría obligar a muchas familias a abandonar sus tierras en busca de alternativas económicas, lo que generaría un nuevo ciclo de desplazamiento forzado y desarraigo social o puede ser aprovechada por grupos los armados ilegales con presencia en la zona para reclutar a esta población vulnerable, perpetuando el ciclo de violencia y narcotráfico en la región. Por su parte, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rura precisó que exceptuar la aplicación del artículo 15 de la Ley 962 de 2005, permitiendo que el Invima y el ICA aceleren los trámites relacionados con la producción y comercialización de productos derivados de las estrategias de sustitución, garantiza que los productores puedan ingresar rápidamente al mercado formal y de esta manera lograr reducir la dependencia de la sociedad de las economías ilícitas. En condiciones normales, los trámites administrativos gestionados ante el ICA requieren un análisis extenso, detallado y riguroso, particularmente respecto de los procedimientos contemplados en el artículo 10 del Decreto 0180 de 2025, lo cual no se compadece de la situación de la región.
Explicar la temporalidad o permanencia de cada una de las medidas legislativas adoptadas en el decreto de desarrollo ya mencionadas.	La Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícit– explicó que todas las medidas excepcionales adoptadas son temporales (artículo 41 de la Ley 137 de 1994): Pagos por erradicación voluntaria de carácter humanitario y extraordinario (artículos 2, 3, 4 y 5): están circunscritos al término de vigencia del Decreto Legislativo 0180 de 2025. Vencido este término, los núcleos familiares beneficiarios serán vinculados a las estrategias de sustitución voluntaria que sí tienen una vocación de permanencia. Armonización de la renegociación del PNIS con las medidas extraordinarias (artículo 6º): se realizará por una sola vez. Exención al impuesto sobre las ventas (IVA) a bienes y servicios para el tránsito a economías lícitas en el Catatumbo (artículo 7º): durante el término de vigencia del Decreto 0180 de 2025. Flexibilización y agilización de procedimientos de prevención, inspección, vigilancia y control de autorizaciones y registros sanitarios y fitosanitarios: por el término general de vigencia de los decretos legislativos de desarrollo del estado de conmoción interior. Priorización de las operaciones autorizadas al Fondo para el Acceso a los Insumos Agropecuarios (FAIA) para las iniciativas productivas derivadas de procesos de sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito, implementados en el marco del estado de conmoción interior (artículo 11): se trata de la adición de un parágrafo transitorio al artículo 19 de la Ley 2183 de 2022. Formalización de predios en áreas afectadas por cultivos de uso ilícito (artículo 14): se trata de la priorización de los procesos de formalización de propiedad privada y adjudicación de bienes baldíos de la Nación, estado por naturaleza transitorio. Agregó que posteriormente se diseñarán estrategias para articular las medidas con las estrategias de sustitución permanentes, de conformidad con lo establecido en el parágrafo del artículo 6° del Decreto legislativo 0180 de 2025.
Señalar qué estudios y diagnósticos específicos sirvieron de soporte o base cierta para adoptar este tipo de medidas de desarrollo

La Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícit– indicó que sirvieron de soporte los siguientes:

Análisis anual 2022-2023, basado en el SIMC–

––

, sobre i) aumento de cultivos; ii) zonas en las que se concentran y iii) disminuciones de cultivos, en los municipios de: Ábrego, Convención, área metropolitana de Cúcuta, El Carmen, El Tarra, El Zulia, Hacarí, La Playa, Ocaña, San Calixto, Sardinata, Teorama y Tibú, en Norte de Santander, y González y Río de Oro en el departamento del Cesar. Según lo reportado por el Sistema de Información de Drogas de Colombia –SIDCO- del Observatorio de Drogas de Colombia del Ministerio de Justicia y el Derecho, a partir del censo del SIMCI: (i) Norte de Santander ocupa el tercer lugar en los departamentos con más área sembrada de cultivos de coca y aporta el 17% al total nacional con 43. hectáreas; (ii) los cultivos de coca se ubican principalmente en los municipios que componen la región de El Catatumbo; (iii) el municipio de Tibú es el segundo municipio en mayor amenaza a nivel nacional por cultivos de uso ilícito con 23.030 ha reportadas en 2023; (iv) Bucarasica es el municipio con menor número de cultivos de uso ilícito con 5,95 hectáreas; y (v) el total del departamento es de 43.867 hectáreas, distribuidas en 14 municipios. Informe denominado “Evaluación Institucional y de Resultados del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (Pnis) en el Marco de la Política Integral de Drogas del Estado Colombiano”, presentado el 19 de noviembre de 2023 por el Departamento Nacional de Planeación, del cual se evidencia cómo las estrategias del PNIS no han logrado mitigar de manera sostenible la problemática derivada de la economía cocalera en el Catatumbo. El estudio demuestra que la falta de articulación institucional, la insuficiente implementación de los componentes del programa y el incumplimiento de compromisos han limitado su impacto en la erradicación de cultivos ilícitos y la transformación socioeconómica de la región. Además, resalta que, en algunos casos, la implementación del programa ha coincidido con un aumento en los cultivos de coca y la deforestación en zonas vecinas, lo que refuerza la necesidad de adoptar medidas adicionales y más efectivas.
Sobre las medidas relacionadas con los pagos por erradicación y sustitución de cultivos ilícitos (artículos 2, 3, 4 y 5)
¿Cuáles son los programas de erradicación manual - voluntaria y la ejecutada por autoridades que se encuentran vigentes para todo el territorio nacional y cuáles son los que específicamente se están implementando y ejecutando en la zona de la declaratoria de conmoción interior?, ¿Por qué razón esos no son suficientes para atender la situación particular en estudio?	La Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícit– respondió que, de acuerdo con el numeral 4.1. del Acuerdo Final, el Gobierno Nacional se comprometió a la creación y puesta en marcha del PNI. Para la implementación del programa, entre 2017 y 2018 se focalizaron 56 municipios en 14 departamentos de la geografía nacional. Para el caso específico de los municipios de los que trata el Decreto 062 de 2025, el PNIS fue priorizado para su implementación únicamente en los municipios de Tibú y Sardinata, en el departamento de Norte de Santander. En este punto reitera la insuficiencia del programa para la región del Catatumbo. De otro lado, existe la Política Nacional de Erradicación Manual de Cultivos de uso Ilícito -CONPES 3669 de 201- para las comunidades que no manifiesten voluntad de vincularse a procesos de sustitución voluntaria o, donde habiéndolo hecho, ese mecanismo haya fracasado. En estos casos, las entidades competentes proceden con los procedimientos de erradicación forzosa, cumpliendo con los requisitos constitucionales y legales, sin una participación directa en ese proceso por parte de la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito. Al respecto, el Ministerio de Defens– informó que se intervendrán los municipios de Cúcuta, Abrego, La Playa y Zulia, bajo la modalidad de erradicación manual por personal de la Policía Nacional y por Grupos Móviles de Erradicación (GME).
¿Existen en la actualidad acuerdos con las comunidades situadas en la zona objeto de la declaratoria de conmoción interior para efectuar sustitución de cultivos, cuáles son y de qué modo vienen ejecutándose? De existir, ¿por qué razón esos no son suficientes para atender la situación particular en estudio?	La Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícit– respondió que en el marco del PNIS, en el Departamento de Norte de Santander se suscribieron dos (2) acuerdos colectivos de sustitución voluntaria en los municipios de Tibú y Sardinata departamento Norte de Santander. En cumplimiento de los compromisos establecidos en el Acuerdo Colectivo, se formalizaron y suscribieron un total de 2.684 acuerdos individuales de vinculación en el municipio de Tibú y 302 acuerdos individuales en el municipio de Sardinata. Estos acuerdos constituyen la población objeto de atención del programa en el departamento de Norte de Santander. Sin embargo, esta población representa menos del 10 % de la población total de cada municipio, según el censo poblacional del DANE de 2018. Por lo tanto, este número es insuficiente para abordar adecuadamente la problemática derivada de la presencia de cultivos ilícitos. Además, el Plan de Atención Inmediata (PAI) familiar no contempla medidas dirigidas a la atención de situaciones de orden público, ya que cada núcleo beneficiario del PAI recibe beneficios que están condicionados al cumplimiento de los compromisos adquiridos con el programa y bajo el desarrollo de las siguientes fases: monitoreo, asistencia alimentaria inmediata, asistencia técnica integral, auto sostenimiento y seguridad alimentaria, proyectos productivos y plan de acción inmediata a recolectores. Ante las dificultades y retrasos en la implementación del PNIS, el artículo 10 de la Ley 2294 de 2023 (Plan Nacional de Desarrollo -PND-) adicionó el parágrafo 5° al artículo 7° del Decreto-ley 896 de 2017, en el sentido de permitir la renegociación de los proyectos productivos de ciclo corto y largo por una sola vez, de forma concertada con el Gobiern. A la fecha se han realizado las siguientes acciones: 171 planes de inversión firmados y aprobados en Sardinata y 1.394 en Tibú; pago de labores de alistamiento previo a la implementación del proyecto productivo por $510 millones en Sardinata y $4.149 millones en Tibú y entrega de insumos por $777.390.621 en Sardinata y $2.939.147.908 en Tibú. El programa continúa implementándose, pero con ajustes, para superar las deficiencias que se presentaron en el pasado por la intermediación de algunos operadores en la ejecución de cada uno de los componentes. La seguridad alimentaria de los beneficiarios actuales del PNIS, de ninguna manera resuelve esa problemática para los habitantes de la zona comprendida en el ámbito de aplicación territorial del Decreto 062 de 2025 aun cuando se dediquen a actividades relacionadas con los cultivos de uso ilícito, pues, como ya se explicó el impacto del programa solamente abarca a 1.694 núcleos familiares activos (familias cultivadoras, no cultivadoras y recolectoras), en los municipios de Sardinata y Tibú.
¿En qué se diferencia el pago por sustitución voluntaria de cultivos ilícitos contenido en el artículo 2 del Decreto 0180 de 2025, con el auxilio por erradicación voluntaria de cultivos ilícitos adoptada en la vigencia del PNIS en el Decreto 896 de 2017 y por qué dicho contenido no es suficiente para atender la situación?	La Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícit– explicó que el pago por erradicación voluntaria de cultivos de uso ilícito contenido en los artículos 2 y 3 del Decreto legislativo 0180 de 2025 y la Asistencia Alimentaria Inmediata (AAI) del PNIS establecida en el Acuerdo Final de Paz y en el Decreto-ley 896 de 2017 son mecanismos distintos en naturaleza, alcance y función dentro del proceso de sustitución de cultivos de uso ilícito. El pago por erradicación voluntaria del Decreto legislativo 0180 de 2025 es una medida excepcional y de naturaleza humanitaria que incentiva la desvinculación inmediata de los cultivos de uso ilícito y pretende aminorar las condiciones de vulnerabilidad de las familias sometidas a los rigores del recrudecimiento de la violencia y que aún derivan su sustento de los cultivos de uso ilícito. Aplicación exclusiva en el lapso del estado de conmoción interior. Por su parte, la Asistencia Alimentaria Inmediata (AAI), como uno de los componentes del PAI Comunitario, busca garantizar la seguridad alimentaria de las comunidades que voluntariamente se vincularon al PNIS y su implementación se da en el marco del Acuerdo Final de Paz. Ante la ineficiencia del PNIS se requiere una estrategia distinta y expedita que permita conjurar la crisis de seguridad y derechos humanos en el Catatumbo. Así, el Decreto legislativo 0180 de 2025 se justifica en el estado de conmoción interior, con base en la conexidad teleológica con la crisis, ya que responde directamente a la perturbación del orden público, causada por el incremento de la violencia y el aumento incontrolado de los cultivos de uso ilícito.
¿Qué estudios de impacto ha realizado para determinar que las medidas adoptadas en el PNIS han resultado insuficientes para atender la problemática derivada de la sustitución que cultivos ilícitos en el Catatumbo? (Esto con fundamento en la justificación externa de la medida que se hizo en la pág. 3 del Decreto)	La Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícit– indicó que además de los estudios y diagnósticos señalados para la respuesta dada al punto 4, el Departamento Nacional de Planeación presentó varios documentos: la evaluación institucional y de resultados del PNIS, el informe de resultados del PNIS y el resumen de evaluación de impacto del PNIS, los cuales respaldan la afirmación de que el PNIS ha sido insuficiente para atender la problemática de la sustitución de cultivos ilícitos en el Catatumbo. Se evidencian fallas en la implementación, falta de impacto en la reducción de cultivos y desigualdad en los beneficios otorgados a los campesinos, lo que justifica la necesidad de medidas adicionales y excepcionales.
Indicar la forma en la que se han cumplido las órdenes dadas en la SU-454 de 2023, específicamente en la zona de la declaratoria de la conmoción y las razones por las que, al parecer, ahora se privilegia emitirlas en un estado de conmoción.	La Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícit– respondió que, en cumplimiento de la Sentencia SU-545 de 2023, el Gobierno ha priorizado la sustitución voluntaria como estrategia principal en los municipios de Tibú y Sardinata, implementando un enfoque de articulación con los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) y los Planes Integrales de Sustitución y Desarrollo Alternativo (PISDA). No obstante, la limitada cobertura del PNIS, el incumplimiento en la entrega de incentivos económicos y la falta de garantías de seguridad para las comunidades vinculadas han impedido su aplicación efectiva en otras zonas del Catatumbo. Por esta razón, el Decreto 0180 de 2025 introduce medidas extraordinarias para acelerar la transición a economías lícitas, estableciendo incentivos económicos inmediatos, la ampliación del componente de Asistencia Alimentaria Inmediata y el fortalecimiento de la presencia institucional en zonas donde no ha sido posible implementar acuerdos colectivos de sustitución. Estas medidas no sustituyen la estrategia de erradicación voluntaria, sino que la refuerzan en un contexto de crisis humanitaria y violencia armada. Actualmente, el departamento de Norte de Santander cuenta con un total de 9 iniciativas PISDA-PDET, de las cuales 6 tienen una Ruta de Implementación Activa (RIA), lo que representa un avance del 67% en ejecución. Las 3 iniciativas restantes (2 en Tibú y 1 en Sardinata) se encuentran en fase de gestión para su movilización y activación. Estas tres iniciativas están directamente relacionadas con el Pilar 1: Ordenamiento Social de la Propiedad Rural y Uso del Suelo, específicamente en el componente de Gestión Catastral Multipropósito. La declaratoria de estado de conmoción interior podría ser una herramienta de fortalecimiento para agilizar la implementación de los PISDA-PDET, especialmente en aspectos relacionados con la seguridad y la coordinación interinstitucional. Conforme al reporte anual 2022-2023 del Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos (SIMCI), en el marco de la implementación del PNIS, el total acumulado de hectáreas sustituidas voluntariamente entre Sardinata y Tibú asciende a 1.159, lo cual es preocupante si se tiene en cuenta que la expansión de cultivos en Tibú registra un total de 23.030 hectáreas y en Sardinata reporta 4.300 hectáreas. Lo anterior evidencia que la sustitución voluntaria promovida a través del PNIS ha sido insuficiente, lo que hace imperativo adoptar medidas extraordinarias para conjurar las causas de la crisis. Así mismo, el Ministerio de Defens– precisó que en cumplimiento de la SU-454 de 2023 suspendió toda actividad de erradicación forzosa en los territorios señalados por dicha sentencia.
¿Cuál será el seguimiento y acciones que se concretarán antes, durante y después de la aplicación de estas medidas para procurar la seguridad, la vida y la integridad personal de las familias -o personas- a las que se dirige la medida, a efectos de conjurar mayores ataques, violencias y presiones por parte de los grupos enfrentados respecto de los cuales se asegura son financiados con dichos cultivos? Es decir, ¿cómo esta medida más allá de conjurar la existencia de cultivos ilícitos, no pondría en riesgo a la comunidad en un momento en el que se está frente a un “recrudecimiento de los enfrentamientos entre grupos armados, cuya principal fuente de financiamiento es el narcotráfico”?	La Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícit– respondió que desde antes de la situación que generó la conmoción interior, ha implementado diversas medidas de protección como: (i) la Evacuación de Contratistas en Riesgo con la cooperación del Ministerio de Defensa y otros organismos internacionales y (ii) la Coordinación con Autoridades Locales e Internacionales (Consejería Comisionada de Paz, el Ministerio de Defensa, y organismos internacionales como la MAPP-OEA y la Misión de Verificación de la ONU) para garantizar la seguridad en los territorios afectados por el conflicto armado. Además, en 2024, el área de Seguridad y Derechos Humanos de la DSCI llevó a cabo talleres de seguridad y autoprotección con la UNP dirigidos a los beneficiarios del PNIS. También se han actualizado constantemente directorios de actores estratégicos para la seguridad y derechos humanos en las oficinas territoriales, y se han elaborado mapas de riesgos y conflictos en los 14 departamentos priorizados por el Programa. Durante los meses de enero y febrero de 2025, la DSCI coordinó con la UNP para atender emergencias relacionadas con liderazgos del PNIS en el Catatumbo.Cada una de las acciones implementadas por la DSCI en materia de seguridad para los liderazgos del PNIS, son gestionadas mediante la Coordinación Territorial del Norte de Santander, toda vez que gracias al despliegue y articulación en el territorio, a través de los profesionales de campo se mantiene un vínculo directo con las comunidades adscritas al PNIS en la región. Además, debido a la situación de alteración del orden público en el Catatumbo, se expidió el Decreto 0137 de 202, según el cual, las solicitudes de protección en rutas individuales y colectivas deberán ser tramitadas mediante el procedimiento de emergencia, bajo presunción de riesgo, la supresión de instancias intermedias, tiempos reducidos y eliminación de algunas formalidades. Así, paralelamente a las estrategias económicas, se consolidarán esquemas de presencia institucional permanente en los territorios priorizados, con la instalación de Puestos de Mando Unificado (PMU) especializados en seguridad rural; garantizando que la acción estatal no se limite únicamente a la erradicación, sino que promueva un entorno seguro y sostenible para la transformación de la economía campesina.
De qué forma se garantizó, se garantiza y se garantizará la presencia del Estado en la zona objeto de las medidas que permita dar seguridad a la población que en caso de la constitucionalidad de las medidas de sustitución y pagos decida acceder a ellas.	La Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícit– indicó que mantiene una articulación y comunicación constante con las entidades del Estado y los organismos internacionales cuya misión y funciones permiten brindar o garantizar medidas de seguridad, tanto individuales como colectivas (comunidades en las que el programa interviene). Al respecto, el Ministerio de Defens– indicó que las medidas de seguridad para la región del Catatumbo en el marco de las medidas de conmoción interior se enmarcan en la Operación Catatumbo liderada por las Fuerzas Militares y Policía Nacional y están orientadas a contrarrestar la situación de orden público generada por los actores armados, recuperar el control territorial, fortalecer la seguridad y garantizar la protección de los derechos fundamentales de la población.
(iii) Sobre las medidas relacionadas con la exención del impuesto sobre las ventas IVA y la flexibilización para el acceso al servicio financiero (artículos 7, 8, 9 y 12)
¿Qué estudios sociales y económicos permiten concluir que la exención del IVA a bienes y servicios es la herramienta adecuada para el tránsito a economías lícitas en el Catatumbo, en concreto, para romper la dependencia inmediata de las comunidades rurales vulnerables sobre los cultivos de uso ilícito y su reemplazo por otras actividades lícitas como fuente de financiación?	La Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícit– señaló que uno de los factores más importantes para que las comunidades rurales vulnerables dependan para su subsistencia de los cultivos de uso ilícito es la ausencia de alternativas económicamente viables para ello. Las condiciones topográficas, el aislamiento, la falta de vías hacia mercados que les permitan comercializar sus productos y el alto precio de los insumos agrícolas condenan al campesinado al cultivo de coca, dado que este no demanda mayores cuidados ni abonos, y su procesamiento en forma de pasta hacen que la cosecha por hectárea pueda ser transportada de manera sencilla sin necesidad de grandes despliegues logísticos o de infraestructura. La estrategia de bajar costos a los productos utilizados en los procesos de sustitución de cultivos de uso ilícito es imprescindible para su viabilidad y para hacerlos competitivos económicamente. La exención planteada en el Decreto legislativo 0180 de 2025 contribuiría de una manera muy importante en esta reducción de costos y en que las alternativas lícitas de subsistencia puedan hacerse realidad.
¿De qué manera la exención del IVA a bienes y servicios para el tránsito a economías lícitas en el Catatumbo garantiza los principios de equidad y progresividad tributarias, en el contexto del estado de conmoción declarado mediante el Decreto Legislativo 062 de 2025?	La Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícit– precisó que la exención del IVA a bienes y servicios para el tránsito a economías lícitas en el Catatumbo garantiza los principios de equidad y progresividad tributarias, en la medida en que establece una regulación diferenciada en un contexto diferenciado, y reconoce que la capacidad de pago en esta región es notablemente inferior al de otras regiones del país, tanto por sus condiciones de aislamiento como por la incidencia que las graves condiciones de orden público que han llevado la declaración del estado de conmoción interior. La exención del IVA para bienes y servicios, aplicada en el marco del estado de conmoción interior, busca mitigar la carga tributaria sobre sectores económicamente vulnerables y favorecer su transición hacia economías lícitas.
¿Cómo se pretende compensar, fiscalmente, los recursos que se dejan de percibir como consecuencia de la aplicación de la exención del IVA a bienes y servicios para el tránsito a economías lícitas en el Catatumbo? Para el efecto, se deberá allegar el estudio de impacto fiscal que sirvió para la implementación de esta medida.	Sin respuesta.
¿Cómo la exención del IVA a bienes y servicios facilitará el tránsito a economías lícitas en el Catatumbo durante el término de duración del estado de conmoción interior si se tiene en cuenta que existen medidas análogas ordinarias como, por ejemplo, las previstas en (i) el artículo 424 del Estatuto Tributario que establece los bienes que no causan el impuesto sobre las ventas, entre los cuales se encuentran maquinarias, materiales e insumos agropecuarios y agrícolas y (ii) en el artículo 11 de la Ley 2010 de 2019 que exceptúa del IVA a ciertos servicios y bienes relacionados con la producción agropecuaria?	La Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícit– respondió que el Ministerio de Justicia y del Derecho, a partir de la información obtenida en la Encuesta de Medición de Economías Lícitas en Zonas de Cultivos de Coca del año 2020, determinó que el porcentaje de dependencia monetaria a economías derivadas de cultivos de uso ilícito en la región del Catatumbo es del 94,77 %, lo que las hace especialmente vulnerables ante las medidas tributarias ordinarias. En este contexto, la falta de acceso a insumos y maquinaria con costos reducidos dificulta la consolidación de alternativas productivas legales, perpetuando la dependencia de la economía ilícita y contribuyendo al financiamiento de actores armados ilegales. De esta manera, la exención establecida en el artículo 10 del Decreto legislativo 0180 de 2025 responde a la necesidad de conjurar la grave perturbación del orden público en esta zona, en aplicación del artículo 213 de la Constitución Política y de la Ley 137 de 1994, cumpliendo con los requisitos materiales de los decretos legislativos de conexidad material, finalidad, motivación suficiente, ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, no contradicción específica, incompatibilidad y necesidad fáctica. Aclaró que el concepto de exención del IVA, establecido en el artículo 7 del Decreto 0180 de 2025 es diferente al de exclusión, establecido en los artículos 427 del Estatuto Tributario y 11 de la Ley 2010 de 2019.
Teniendo en cuenta las medidas ordinarias mencionadas, ¿de qué manera la exención del impuesto sobre las ventas establecida en el decreto, guarda una relación exclusiva, directa y específica con el estado de conmoción interior o la intención de conjurar la extensión de sus efectos?	La Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícit– refirió que la exención del IVA se vincula de manera exclusiva, directa y específica con el estado de conmoción interior porque es una herramienta diseñada para mitigar las consecuencias económicas de la crisis, apoyar la transición de las comunidades afectadas a actividades lícitas y romper el ciclo de dependencia económica de los cultivos de uso ilícito, en un contexto de emergencia que demanda respuestas fiscales y económicas extraordinarias. Por consiguiente, se tiene que la medida de exención del IVA satisface el requisito de finalidad. Por otra parte, su implementación es proporcional y justificada bajo los principios de necesidad y conexidad exigidos en los estados de excepción.
¿De qué forma la flexibilización de los requisitos generales para el acceso al sistema financiero permitirá atender de manera inmediata las necesidades económicas y sociales de las personas y comunidades afectadas por la emergencia, si se tiene en cuenta la existencia de medidas análogas previstas en el Decreto Ley 902 de 2017, como el Subsidio Integral de Acceso a Tierra (artículo 29) o el Crédito Especial de Tierras (artículo 35) que establecen alivios financieros?	La Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícit– explicó que la flexibilización de los requisitos generales para el acceso al sistema financiero tiene como objetivo fundamental garantizar el acceso inmediato a liquidez y capital de trabajo para las comunidades afectadas por la crisis en el Catatumbo, facilitando así su transición hacia economías lícitas y reduciendo su dependencia de los cultivos de uso ilícito. Aseguró que, aunque el Decreto-ley 902 de 2017 contempla mecanismos financieros como el Subsidio Integral de Acceso a Tierra (artículo 29) y el Crédito Especial de Tierras (artículo 35), estas medidas no han sido suficientes para responder con la rapidez y alcance que demanda la actual crisis de orden público, debido a diversas barreras operativas y administrativas que han limitado su impacto, tales como: trámites administrativos prolongados pues el subsidio integral de acceso a tierra requiere procesos de postulación, evaluación y adjudicación. La relación entre la medida y el estado de conmoción interior es directa y específica, ya que su implementación inmediata es fundamental para impedir la extensión de la crisis y estabilizar la región; toda vez que elimina barreras de acceso a créditos y subsidios, reduce tiempos y simplifica trámites e incluye garantías estatales asegurando que familias sin historial crediticio puedan acceder a financiamiento, disminuyendo la dependencia de los cultivos ilícitos. La medida cumple con los principios de necesidad, conexidad y proporcionalidad exigidos en los estados de excepción; especialmente porque las medidas ordinarias del Decreto-ley 902 de 2017 han sido insuficientes para garantizar acceso financiero inmediato a las comunidades afectadas y el financiamiento formal sigue siendo inaccesible para muchas familias campesinas, lo que refuerza su permanencia en la economía ilícita.
(iv) Sobre el PNIS, la flexibilización de trámites, formalización de créditos (artículos 6, 10, 11, 13, 14)
¿Por qué la exención de la aplicación del derecho de turno (artículo 15 de la Ley 962 de 2005), para todos los trámites que adelante el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (Invima) y el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) es necesaria para conjurar las causas de la perturbación de orden público e impedir la extensión de sus efectos, máxime cuando no se limita a los trámites que adelanten los beneficiarios de la declaratoria de la conmoción interior, sino que está diseñada para que sea aplicable de forma general a todos los trámites para materias primas o productos derivados de las estrategias de sustitución diseñadas e implementadas por la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (DSCI)?	La Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícit– precisó que si bien el artículo 15 de la Ley 962 de 2005 establece un régimen ordinario de turnos para la gestión de trámites ante el INVIMA y el ICA, esta regla general resulta insuficiente en el contexto del estado de conmoción interior. La exención del derecho de turno permite que las materias primas y los productos derivados de la sustitución de cultivos de uso ilícito accedan rápidamente al mercado legal. Sin esta medida, los beneficiarios de la sustitución enfrentarían barreras comerciales que los obligarían a regresar a la economía ilegal. La perturbación del orden público ha estado vinculada a la falta de alternativas económicas viables para las comunidades campesinas. Al facilitar la certificación y comercialización de productos legales, se fortalece la sostenibilidad de los proyectos productivos y se genera estabilidad social y económica en las regiones más afectadas. No implica un privilegio comercial injustificado, sino que se justifica en la urgencia de dinamizar las economías lícitas en zonas afectadas por la crisis. Es una medida transitoria y focalizada, sin efectos permanentes sobre el régimen general de trámites administrativos.
Dentro de las medidas que adopta el decreto, tienen un impacto económico las relacionadas con (a) el pago por la erradicación de raíz de los cultivos de uso ilícito a cargo de la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito, y (b) la posibilidad de ampliar hasta el 25% el componente de Asistencia Alimentaria Inmediata (AAI), previsto en el artículo 9 de la Ley 2294 de 2023, que corresponde también al Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS). Teniendo en cuenta que se trata de erogaciones con cargo a programas existentes en el ordenamiento jurídico, con fuentes de recursos definidas: a. ¿Cuáles son las razones por las que se hace necesario disponer en el Decreto 0180 de 2025 como fuentes de financiación los recursos provenientes del Presupuesto General de la Nación, el Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado (FRISCO), recursos de cooperación y donaciones? b. ¿Cuáles fueron los estudios y diagnósticos específicos que sirvieron de soporte o de base cierta para adoptar esta medida? c. ¿Bajo qué criterios y controles estos recursos serán administrados y ejecutados?	La Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícit– respondió que la fuente primigenia de los recursos es el Presupuesto General de la Nación, toda vez que los planes, programas y proyectos que ejecuten las entidades públicas deben financiarse con cargo a dicho presupuesto. Aclaró que el artículo 13 del Decreto ratifica lo dispuesto en las disposiciones normativas existentes en lo que respecta a las fuentes de recursos para la financiación de las estrategias de sustitución (Presupuesto General de la Nación, FRISCO, y recursos de cooperación y donaciones). Sin embargo, introduce un elemento normativo adicional, no contemplado en la normativa existente, al disponer que el Fondo Colombia en Paz adquiera la facultad de administrar y ejecutar los recursos destinados a atender la situación de excepción en la región del Catatumbo.
¿Cuál es la justificación para implementar medidas adicionales de priorización a las previstas en el Decreto 902 de 2017 y en la Resolución 10302880636 de 2024 para los procesos de formalización y adjudicación de propiedad privada y de bienes baldíos de la Nación relacionados con los cultivos de uso ilícito?	La Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícit– recuerda que el acceso a la tierra es un factor determinante para la estabilidad social y económica de las comunidades rurales afectadas por el aumento inusitado de la violencia en la región del Catatumbo, y su falta ha sido una de las principales causas del conflicto en Colombia. La implementación de medidas adicionales de priorización en los procesos de formalización y adjudicación de bienes baldíos de la Nación y propiedad privada es necesaria para conjurar la crisis de orden público y evitar la extensión de sus efectos; la falta de formalización de la tierra ha sido un factor estructural en la persistencia de cultivos ilícitos y en la inestabilidad territorial en la región del Catatumbo. En este contexto, la priorización en la formalización y adjudicación de predios es una medida directamente vinculada con la crisis, ya que la inseguridad jurídica sobre la tierra es un factor que impide la estabilización del territorio y la erradicación definitiva de cultivos de uso ilícito. Si bien el Decreto-ley 902 de 2017 y la Resolución 10302880636 de 2024 ya contemplan mecanismos para la formalización y adjudicación de predios rurales, estas medidas no han sido suficientes para responder a la urgencia de la crisis derivada de la informalidad en la tenencia de la tierra, lo que justifica la necesidad de adoptar criterios de priorización excepcional. Esto, debido a que su implementación ha sido lenta y con obstáculos administrativos. Al respecto, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rura precisó que el Decreto Ley 902 de 2017 contempla medidas de acceso a tierras y formalización de la propiedad, que corresponden a la implementación de la política de ordenamiento social de la propiedad rural y al desarrollo de la Reforma Rural Integral prevista en el Acuerdo Final. Para ello, se establecieron los instrumentos y mecanismos allí previstos, desarrollados a través del reglamento operativo del Procedimiento Único de Ordenamiento Social de la Propiedad. Por su parte, los modelos o estrategias de sustitución responden a la implementación de la política nacional de drogas que, al privilegiar la estrategia de desarrollo alternativo, contempla en sus programas la incorporación del componente de formalización. Aunque ambos responden a programas de acceso a tierras y formalización para el primero de los casos se establece conforme a los criterios que contempla el Decreto Ley 902 de 2017 buscando democratizar el acceso progresivo a la propiedad de la tierra mediante un sistema de atención por oferta; mientras que en el segundo de los casos se trata de la articulación interinstitucional desplegando las actuaciones administrativas como complemento a la estrategia de sustitución en los términos establecidos para los programas que desarrollan dicha política, como lo es el caso del PNIS y, específicamente en el marco de la conmoción interior, con la estrategia denominada “RENHACEMOS CATATUMBO” creada por la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito de la ART, en atención al Plan de Seguridad Campesina para el Catatumbo adoptado por la ANT mediante la Resolución No. 202510300332286.
AUTO 4 DE ABRIL DE 2025
PREGUNTA	RESPUESTA
(i) Sobre los requisitos formales
Remitir el acto administrativo por medio del cual se efectuó el nombramiento en encargo de Gustavo García Figueroa, viceministro general del Interior, como encargado del empleo del despacho del ministro del Interior.	El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República remitió el decreto y el acta de posesión pedid.
(i) Sobre el grupo de medidas decretadas y las consideraciones previstas en el decreto de desarrollo
¿cuáles son las medidas de tránsito y las estrategias de sustitución previstas que permitirán garantizar la finalidad para la cual fue establecido el pago por erradicación una vez este deje de efectuarse? Lo anterior, de conformidad con lo señalado por la entidad y lo previsto en el parágrafo 3, artículo 3 del Decreto 0180 de 2025.	Indica la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícit que la ampliación del componente de Asistencia Alimentaria Inmediata (AAI) del PNIS obedece, principalmente, a un propósito humanitario. La ampliación del componente de AAI no está condicionada a la reducción de áreas con cultivos de uso ilícito; toda vez que, en principio, las familias beneficiarias del PNIS cumplieron con el compromiso de erradicar de manera total y de raíz dichos cultivos, dado su compromiso previo con la sustitución voluntaria. En ese sentido, la ampliación de este componente responde a la necesidad de brindar apoyo inmediato que permita a estas comunidades continuar vinculadas a los procesos del programa, mientras se estabilizan las condiciones para avanzar hacia fases posteriores de intervención integral. Busca garantizar condiciones mínimas de manutención a las familias vinculadas al programa. De igual forma, el pago por erradicación voluntaria con enfoque humanitario, cumple una función inicial y transitoria dentro del tránsito hacia economías lícitas, al ofrecer un incentivo inmediato a núcleos familiares que manifiestan su decisión de desvincularse de los cultivos de uso ilícito, a la vez que interrumpe la cadena de financiación de economías ilícitas en contextos críticos como el que se presenta en la región del Catatumbo, allanando el camino para que, una vez superada la crisis de orden público, se puedan implementar estrategias estructurales de sustitución y desarrollo alternativo, con participación comunitaria y sostenibilidad en el mediano y largo plazo. El decreto no regula una estrategia de sustitución en sí misma, sino que facilita su implementación futura y crea incentivos en el marco de la situación extraordinaria en la región del Catatumbo. Es decir, son instrumentos jurídicos y operativos diferenciados, aunque complementarios. Por su parte, en el marco de lo dispuesto en artículo 9° de la Ley 2294 de 2023, la DSCI estructuró la estrategia RenHacemos, concebida como una respuesta correctiva a las limitaciones estructurales que se evidenciaron en el diseño e implementación del PNIS; a través de la cual el Gobierno nacional pretende impulsar el tránsito sostenible de economías basadas en cultivos de uso ilícito hacia economías lícitas y ambientalmente sostenibles, mediante un enfoque de seguridad humana, desarrollo sostenible y justicia social. La estrategia RenHacemos se enmarca en el principio de asociatividad y economía popular, promoviendo esquemas de encadenamiento productivo que fortalezcan las capacidades organizativas de las comunidades y fomenten su autonomía económica, que garanticen sostenibilidad para los pequeños productores rurales. RenHacemos no implica una ampliación del PNIS, sino una respuesta superadora que recoge sus elementos esenciales (como el enfoque diferencial, la voluntariedad y la concertación), pero además potencia aspectos estructurales no considerados en el diseño inicial del programa, como la vinculación directa a líneas productivas priorizadas, la asociatividad como eje estructurante y la conexión con instrumentos de planificación local y regional. Estrategia para la que, en la región del Catatumbo, las medidas excepcionales y urgentes resultan indispensables para preparar lo necesario para su despliegue, permitiendo superar las graves causas que originaron, en primer lugar, la declaratoria del estado de conmoción interior.
Responder la pregunta del numeral segundo del cuestionario del auto del 24 de febrero frente a las medidas de exención al impuesto sobre las ventas a bienes y servicios para el tránsito a economías lícitas en el Catatumbo y la flexibilización de los requisitos generales para el acceso al sistema financiero.	El Ministerio de Haciend refirió que este conjunto de medidas tienen como objetivo incentivar y facilitar el tránsito a actividades lícitas, especialmente agrícolas, en el marco de las estrategias definidas por la DSCI, permitiendo fortalecer las herramientas para sustituir la dependencia económica de cultivos ilícitos, y así contribuir a la erradicación de cultivos ilícitos, como factor que contribuye a deteriorar el orden público en la Región objeto de declaratoria. Se busca abaratar el costo de insumos y bienes necesarios para la puesta en marcha de actividades agrícolas, entendiendo que la no dependencia de actividades ilícitas, es una herramienta fundamental en la estrategia de erradicación de cultivos ilícitos, allanando el camino para que posteriormente, superada la situación de orden público, se puedan implementar estrategias estructurales de sustitución y desarrollo alternativo, con participación comunitaria y sostenibilidad en el mediano y largo plazo. Por tratarse de un beneficio en materia tributaria, en atención al principio de legalidad, las facultades ordinarias del ejecutivo no le permiten adoptar este tipo disposiciones, y la realización de un trámite legislativo para su adopción no se acompasa con las necesidades urgentes de su implementación. Por su parte, flexibilizar las condiciones de acceso a productos crediticios orientados a la población vulnerable de la región objeto de la declaratoria de conmoción (art.12) tiene como objetivo reconocer la situación de vulnerabilidad a la que se ven avocadas las personas que habitan en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar, que dificulta, la realización de trámites, de otra forma ordinarios, como la obtención de créditos, para los que usualmente se requieren una serie de requisitos y soportes documentales, y permitir a los establecimientos financieros que así lo determinen flexibilizar los requisitos, y en virtud de ello, por ejemplo, acceder a bases de datos de información diferentes a los normalmente empleados. Lo anterior, con la finalidad de posibilitar a los habitantes de la región el acceso a herramientas de financiación, que les permitan solventar sus necesidades, minimizando las afectaciones en su calidad de vida y la satisfacción de sus necesidades básicas, apoyando la transición de núcleos familiares dependientes de cultivos ilícitos, hacia economías lícitas.
(ii) Sobre las medidas relacionadas con los pagos por erradicación y sustitución de cultivos ilícitos (artículos 2, 3, 4 y 5)
Informar si conforme a los criterios de priorización previstos en el parágrafo 3 del artículo 7 del Decreto Ley 896 de 2017, se podrían priorizar en el programa PNIS los demás municipios que hacen parte de la zona de la declaratoria de conmoción interior -además de Sardinata y Tibú que están priorizados-, dada sus circunstancias especiales.	La Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícit recordó, en primer lugar, que el numeral 4.1.3.3. del Acuerdo Final de Paz, estableció unos criterios para la priorización de los territorios para la implementación del PNIS, los cuales fueron recogidos en el Parágrafo 3° del artículo 7° del Decreto-ley 894 de 2017. Debido a consideraciones presupuestales y de eficiencia en la distribución de recursos públicos -recogidas ampliamente en la jurisprudencia- y los criterios de priorización señalados, solo se alcanzó la implementación del PNIS en ciertos territorios –por ejemplo, en el Catatumbo, exclusivamente Tibú y Sardinata–. Bajo esta lógica, no resulta jurídicamente viable reabrir o extender el programa a nuevos municipios sin pasar por las instancias de gobernanza del programa dispuestas en la ley y en el Acuerdo Final de Paz, menos aun cuando el PNIS se encuentra en etapa de renegociación y cierre y se rige por límites temporales claros, así como por la prohibición de vincular a quienes sembraron cultivos con posterioridad al 10 de julio de 2016. De conformidad con la Sentencia C-493 de 2017, la fijación de dicha fecha límite obedeció a la potestad regulativa del legislador en el contexto de la transición y la justicia transicional, garantizando la planeación y sostenibilidad fiscal del PNIS, así como la exclusión de nuevos beneficiarios que pudieran incurrir en siembras posteriores. Así, la imposibilidad de priorizar nuevos municipios en la región del Catatumbo se explica por el propio diseño normativo y los objetivos constitucionales que sustentan el programa. En lo que respecta a la eventual priorización de otros municipios de Norte de Santander conforme al parágrafo 3 del artículo 7 del Decreto-ley 896 de 2017, resulta inviable reabrir y reconfigurar el PNIS sin surtir los procedimientos e instancias de decisión previstos, máxime cuando se trata de una política sujeta a lineamientos concertados en el Acuerdo Final, subrayando la imposibilidad de modificar unilateralmente el PNIS y enfatizando en tal tarea no se compadece con la urgencia que plantea la declaratoria de conmoción interior. De ahí que las medidas adoptadas mediante el Decreto Legislativo 0180 de 2025 respondan exclusivamente a la necesidad de mitigar de manera inmediata la crisis humanitaria y de orden público en el Catatumbo, sin pretender reformar o expandir el PNIS o reglamentar un nuevo programa de sustitución.
Explicar si bajo los términos de los acuerdos colectivos aludidos, suscritos en Tibú y Sardinata, es posible formalizar y suscribir nuevos acuerdos individuales de vinculación al programa del PNIS.	La Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícit reiteró que el decreto no establece un modelo de sustitución. Si bien, parte del análisis de su fundamentación pasó por las deficiencias de cobertura del PNIS, lo cierto es que las medidas allí incluidas pueden aplicarse a cualquier modelo de sustitución. Así las cosas, no resulta viable la posibilidad de ampliar el programa, como se dijo; ello, conforme al marco normativo y político del PNIS. En desarrollo de estos lineamientos, los municipios de Tibú y Sardinata, en el departamento de Norte de Santander, fueron los únicos priorizados para la atención del PNIS, conforme a los análisis técnicos, sociales y territoriales realizados por el Gobierno nacional en la época en la que iniciaron las inscripciones al programa. Esta priorización posibilitó la celebración de acuerdos colectivos de sustitución, que posteriormente derivaron en la caracterización y formalización de acuerdos individuales de vinculación con los núcleos familiares que cumplían con los requisitos del programa. En consecuencia, y con fundamento en el principio de planificación territorial que guía el diseño del PNIS, una vez agotada la celebración de acuerdos colectivos y culminada la etapa de caracterización y validación, el programa cerró su fase de vinculación de nuevos beneficiarios, restringiéndose exclusivamente a los 99.097 núcleos familiares inicialmente reconocidos. Por tanto, no es jurídicamente procedente celebrar nuevos acuerdos individuales de vinculación al PNIS en virtud de acuerdos colectivos previamente suscritos. Si en gracia de discusión desde la perspectiva jurídica pudiera plantearse una nueva priorización por parte de la JDE, ello requeriría agotar una serie de etapas técnicas y procedimentales que no responden con la urgencia y oportunidad necesarias a la crisis estructural de seguridad, derechos humanos y economía derivada de los cultivos de uso ilícito que enfrenta hoy la región del Catatumbo. No es jurídicamente imposible, pero sí resulta inviable -por ineficiente (limitaciones estructurales del modelo) y desproporcionado- frente al contexto actual que exige medidas más ágiles y directas. De otra parte, la definición de nuevos territorios para implementación del PNIS o la eventual apertura de procesos de vinculación individual posterior a los acuerdos colectivos recae de forma exclusiva en la Junta de Direccionamiento Estratégico del PNIS (artículo 2.2.5.1.2 del Decreto 1081 de 2015, adicionado por el Decreto 362 de 2018), y la JDE no ha aprobado nuevas rutas de implementación ni ha habilitado procesos de vinculación en esas zonas desde la etapa de cierre del PNIS. Por último, el Decreto Legislativo 0180 de 2025 no solo respeta el principio de reserva legal, sino que se justifica en las enormes dificultades estructurales y jurídicas de ampliar el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS), actualmente en etapa de cierre, cuya ejecución estuvo limitada a los territorios y núcleos familiares priorizados. Y, dado que estos instrumentos no previeron ni habilitaron procesos posteriores de vinculación a partir de acuerdos colectivos ya ejecutados (especialmente respecto de núcleos familiares con cultivos sembrados con posterioridad al 10 de julio de 2016, como ocurre en la región del Catatumbo) y, ante el aumento inusitado de la violencia por los cultivos de uso ilícito, el Gobierno nacional se vio compelido a adoptar medidas legislativas extraordinarias, como las previstas en el Decreto 0180 de 2025, para responder de forma eficaz, oportuna y constitucional a las nuevas condiciones sociales, económicas y de seguridad en zonas como el Catatumbo.
Ilustrar sobre los diseños, avances, ejecución y resultados de los programas desarrollados en El Plateado, como una forma de contextualizar el análisis que deba hacer la Corte al decidir esta cuestión.	La Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícit explicó que la situación de Argelia y del Catatumbo es muy distinta. En primer lugar, mientras que en Argelia se registran aproximadamente 3.319 hectáreas de cultivos de uso ilícito, en el Catatumbo la cifra asciende a 43.178 hectáreas. A diferencia del Catatumbo, en el municipio de Argelia el Ejército ha logrado avanzar en la recuperación territorial y en procesos de consolidación. Así las cosas, en Argelia ha sido posible adelantar acciones, entre las cuales destacan: el levantamiento de líneas base de cultivos de coca, lote por lote, y la socialización puerta a puerta y reuniones con juntas de acción comunal, lo que ha permitido un acercamiento directo con las comunidades. Por la magnitud, la estrategia de intervención en el Catatumbo requiere esfuerzos administrativos, presupuestales, técnicos y operativos de mayor escala y complejidad. Precisa que la estrategia que se está implementando en Argelia no hace parte del programa RenHacemos y tampoco es la misma que se implementará en el Catatumbo, ello sin perjuicio de que la estrategia de sustitución que se implemente en el Catatumbo se adopten algunos elementos de la que se está implementando en Argelia, como buenas prácticas aprendidas. En conclusión, la intervención en Argelia no puede replicarse de manera idéntica en el Catatumbo, debido a las diferencias en escala, complejidad y condiciones de seguridad. Esto demanda flexibilidad institucional, capacidad adaptativa, y recursos adicionales para atender las urgentes necesidades humanitarias y avanzar, con legitimidad y efectividad, en procesos de sustitución sostenible en esta región. En cuanto a los avances en El Plateado, la convocatoria continúa abierta hasta el 15 de abril y a la fecha, se tienen 30 inscritos que representan 35 hectáreas de coca. Esta cifra es baja pese al interés de las comunidades, ya que es evidente el temor frente al proceso de inscripción por temas de seguridad y por incumplimiento previos del Estado. El proceso ordinario de diseño e implementación de la estrategia de sustitución en el corregimiento de El Plateado, como parte del convenio suscrito con las Naciones Unidas, a la fecha se encuentra en fase de convocatoria para la inscripción voluntaria de familias y asociaciones vinculadas a cultivos de uso ilícito. No obstante, a pesar de los esfuerzos institucionales y del compromiso territorial para avanzar en su puesta en marcha, la ejecución formal de esta estrategia no ha podido materializarse debido a la complejidad operativa y a lo dispendioso de cada una de sus etapas. Esta situación evidencia las limitaciones de los mecanismos ordinarios para atender, con oportunidad y eficacia, contextos de crisis como el que se presenta en la región del Catatumbo.
(iii) Sobre las medidas relacionadas con la exención del impuesto sobre las ventas IVA y la flexibilización para el acceso al servicio financiero (artículos 7, 8, 9 y 12)
¿Qué estudios sociales y económicos permiten concluir que la exención del IVA a bienes y servicios es la herramienta adecuada para el tránsito a economías lícitas en el Catatumbo, en concreto, para romper la dependencia inmediata de las comunidades rurales vulnerables sobre los cultivos de uso ilícito y su reemplazo por otras actividades lícitas como fuente de financiación?	El Ministerio de Hacienda y Crédito Públic indicó que la exención del impuesto sobre las ventas -IVA a bienes y servicios disminuye los costos de todas las etapas del proceso económico lícito, facilitando la transición a economías lícitas y rompiendo la dependencia inmediata de las comunidades rurales vulnerables de las economías ilegales. Recuerda que la Corte Constitucional ha declarado exequibles exenciones y exclusiones transitorias de impuesto sobre las ventas - IVA en contextos de decretos legislativos, a saber: (i) exención transitoria del impuesto sobre las ventas -IVA para ciertos productos médicos y clínicos (cfr. sentencia C-292 de 2020); (ii) exención de impuesto sobre las ventas -IVA en las donaciones vinculadas con el Decreto 417 de 2020; y (iii) exclusión de impuesto sobre las ventas -IVA sobre arrendamiento de locales comerciales (cfr. sentencia C-430 de 2020). Así como en la Sentencia C-292 de 2020 avaló exenciones transitorias del impuesto sobre las ventas -IVA, resaltando que estas permiten reorientar rápidamente comportamientos económicos, como sucedió con los bienes esenciales durante la emergencia sanitaria por COVID-19. Análogamente, en el contexto del Catatumbo, la exención busca incentivar de forma inmediata actividades agrícolas lícitas, sustituyendo la dependencia económica de cultivos ilícitos, garantizando así recursos accesibles y rentables para la sustitución voluntaria.
¿De qué manera la exención del IVA a bienes y servicios para el tránsito a economías lícitas en el Catatumbo garantiza los principios de equidad y progresividad tributarias, en el contexto del estado de conmoción declarado mediante el Decreto Legislativo 062 de 2025?	El Ministerio de Hacienda y Crédito Públic aseguró que la exención del IVA establecida en el Decreto 180 de 2025 respeta y garantiza los principios constitucionales de equidad y progresividad tributaria (art. 363 C.P.), como la Corte Constitucional ha sostenido en decisiones previas (Sentencias C-159/2020, C-216/2020 y C-430/2020). Tales decisiones destacan que la equidad tributaria no solo implica igualdad formal, sino también justicia material y focalización de los beneficios en los sectores más afectados por la crisis. En este contexto particular de conmoción interior, dicha medida promueve la equidad al reducir temporalmente las barreras tributarias que limitan la adopción de economías lícitas por parte de las comunidades rurales vulnerables, generando condiciones mínimas para la igualdad real dirigidas específicamente a beneficiarios de estrategias donde se indiquen líneas productivas lícitas. Adicionalmente, la progresividad se cumple en sentido amplio, pues la exención beneficia directamente a un sector altamente vulnerable y dependiente de cultivos ilícitos, en contraste con contribuyentes con mayor capacidad económica que continúan aportando plenamente a las cargas tributarias, asegurando un reparto equitativo de los costos de la crisis.
¿Cómo se pretende compensar, fiscalmente, los recursos que se dejan de percibir como consecuencia de la aplicación de la exención del IVA a bienes y servicios para el tránsito a economías lícitas en el Catatumbo? Para el efecto, se deberá allegar el estudio de impacto fiscal que sirvió para la implementación de esta medida.	El Ministerio de Hacienda y Crédito Públic explicó que, considerando que la región del Catatumbo pesa 0,33% en el valor agregado del país, se considera que el efecto de la exención no genera presiones significativas sobre el recaudo tributario total, y su costo fiscal, resulta marginal; en especial, al valorarlo frente a los beneficios que genera al disminuir los costos de bienes e insumos necesarios para la implementación y tránsito a actividades lícitas por parte de las familias que habitan en la zona.
¿Cómo la exención del IVA a bienes y servicios facilitará el tránsito a economías lícitas en el Catatumbo durante el término de duración del estado de conmoción interior si se tiene en cuenta que existen medidas análogas ordinarias como, por ejemplo, las previstas en (i) el artículo 424 del Estatuto Tributario que establece los bienes que no causan el impuesto sobre las ventas, entre los cuales se encuentran maquinarias, materiales e insumos agropecuarios y agrícolas y (ii) en el artículo 11 de la Ley 2010 de 2019 que exceptúa del IVA a ciertos servicios y bienes relacionados con la producción agropecuaria?	El Ministerio de Hacienda y Crédito Públic refirió que el decreto explícitamente establece que la medida se aplica exclusivamente a aquellos bienes y servicios que no están contemplados dentro de los bienes excluidos por las normas ordinarias, lo cual garantiza su carácter excepcional y conexo con la emergencia declarada. Lo anterior, para evitar que personas que no son responsables de impuesto sobre las ventas -IVA por vender bienes excluidos, terminen con costos transaccionales altos al volverse responsables por venta de bienes temporalmente exentos.
Teniendo en cuenta las medidas ordinarias mencionadas, ¿de qué manera la exención del impuesto sobre las ventas establecida en el decreto guarda una relación exclusiva, directa y específica con el estado de conmoción interior o la intención de conjurar la extensión de sus efectos?	El Ministerio de Hacienda y Crédito Públic señaló que la exención temporal del IVA a bienes y servicios no previstos como excluidos por las normas ordinarias cumple esta exigencia constitucional, pues su implementación busca de manera urgente y específica incentivar el acceso inmediato y preferente a recursos e insumos necesarios para la adopción inmediata de actividades económicas lícitas, conjurando así la crisis y evitando que la economía ilícita se siga extendiendo durante el estado de conmoción interior.
¿De qué forma la flexibilización de los requisitos generales para el acceso al sistema financiero permitirá atender de manera inmediata las necesidades económicas y sociales de las personas y comunidades afectadas por la emergencia, si se tiene en cuenta la existencia de medidas análogas previstas en el Decreto Ley 902 de 2017, como el Subsidio Integral de Acceso a Tierra (artículo 29) o el Crédito Especial de Tierras (artículo 35) que establecen alivios financieros?	El Ministerio de Hacienda y Crédito Públic indicó que esta medida tiene la misma finalidad, esto es, el fortalecimiento de la transición de núcleos familiares dependientes de cultivos ilícitos a actividades lícitas. Por lo que, la flexibilización de requisitos de acceso a productos crediticios, acompañada de medidas como la concesión de períodos de gracia y herramientas de divulgación y educación financiera (Circular Externa 004 de 2025 de la Superintendencia Financiera), resulta pertinente para permitir a estas familias acceder a recursos, que les permitan solventar sus necesidades, al no contar con los recursos derivados de los cultivos ilícitos, y tener el capital suficiente que se requiere para migrar a la realización de una actividad licita, tal como insumos y materias primas.
Se pronuncie sobre la presunta inconsistencia referida por la DSCI de “si bien el artículo 6 del Decreto Legislativo 0180 de 2025 adiciona al artículo 9 de la Ley 2294 de 2023 la posibilidad de ampliar hasta un 25% el componente de Asistencia Alimentaria Inmediata (AAI), presumiblemente existió un error de redacción en la primera de aquellas disposiciones” e indique si esta fue corregida	La Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícit informó que a la fecha, la posible incongruencia no ha sido corregida; sin embargo, es muy relevante señalar que la misma no tiene impacto en la implementación urgente de la medida excepcional, pues es clara respecto al componente de Asistencia Alimentaria Inmediata -AAI- del programa PNIS que debe adicionarse, y la población objeto de esta medida está claramente determinada. Si bien el artículo 6° del Decreto Legislativo 0180 de 2025 adiciona al artículo 9 de la Ley 2294 de 2023 la posibilidad de ampliar hasta un 25 % el componente de Asistencia Alimentaria Inmediata (AAI), presumiblemente existió un error de redacción en la primera de aquellas disposiciones, toda vez que la prescripción normativa que atañe a la ampliación hasta el 25% de dicho componente para los beneficiarios del PNIS no guarda relación con la renegociación del programa, sino con el componente de asistencia alimentaria inmediata, que hace parte del Plan de Atención Inmediata (PAI), contemplado en el Parágrafo 2°, del artículo 7° del Decreto-ley 896 de 2017. La razón de ser del componente de asistencia alimentaria inmediata se afinca en un elemento humanitario, toda vez que pretende aminorar las condiciones de vulnerabilidad de las familias que derivaban su sustento de los cultivos de uso ilícito. También señaló que la Dirección ha adelantado las gestiones necesarias ante el Fondo Colombia en Paz (FCP) y el Banco Agrario de Colombia, con el fin de establecer los requisitos, el procedimiento documental y los costos asociados a la realización de las transferencias a las familias que cumplen con los criterios establecidos para recibir esta ayuda. Como resultado de estas gestiones, la DSCI, mediante el Oficio con número de radicado 20256000030791, del 3 de abril de 2025 (anex ), solicitó al FCP el trámite correspondiente para materializar el pago por concepto de “Conmoción interior AAI adicional” para 2.253 beneficiarios titulares ubicados en la región del Catatumbo. En dicho Oficio, la DSCI solicitó al FCP el pago a 2.253 titulares, cada uno por un valor de $3.000.000, para un total de $6.759.000.000. Posteriormente, el día 8 de abril de 2025, el Banco Agrario de Colombia remitió a través del correo institucional la programación de pagos a los 2.253 beneficiarios, con fecha de inicio el 11 de abril del presente año.
¿Cuál es la justificación para implementar medidas adicionales de priorización a las previstas en el Decreto 902 de 2017 y en la Resolución 10302880636 de 2024 para los procesos de formalización y adjudicación de propiedad privada y de bienes baldíos de la Nación relacionados con los cultivos de uso ilícito?	No respondieron.

ANEXO 2

Síntesis del material probatorio recaudado

AUTO 24 DE FEBRERO DE 2025
PREGUNTA	RESPUESTA
Requisitos formales
Informar la situación administrativa de las y los ministros que suscribieron el Decreto Legislativo 0180 de 2025, esto es, si se encontraban en ejercicio de sus funciones en la fecha de su expedición. Para el efecto deberán aportar los actos administrativos de nombramiento de las ministras y los ministros que suscriben el referido decreto, así como del Decreto 142 de 2025 por medio del cual se delegan funciones presidenciales en el ministro de Salud y Protección Social.	El DAPR remitió los decretos de nombramiento y de encargo de las personas que suscribieron el Decreto Legislativo 180 de 2025, y aseguró que “la totalidad de ministras y ministros titulares que suscribieron el Decreto Legislativo 180 de 2025, se encontraban en ejercicio de sus funciones en la fecha de expedición”, salvo los ministerios del Interior, de Relaciones Exteriores, de Minas y Energía, de Comercio, Industria y Turismo, de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, de Transporte, de las Culturas, las Artes y los Saberes y de Ciencia, Tecnología e Innovación, que estaban en encargo de funciones ministeriales.
Sobre el grupo de medidas decretadas y las consideraciones previstas en el decreto de desarrollo
Indicar cómo el Decreto 0180 de 2025: (a) se inscribe dentro de “las facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos” (art. 213 CP); (b) solamente refiere a “materias que tengan relación directa y específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria del estado de excepción” (art. 214-1 CP); y (c) responde a las facultades precisas del artículo 38 de la Ley 137 de 1994 (estatutaria de los estados de excepción), tratándose de la conmoción interior.	La Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícit– indicó que el Decreto 062 de 2025 identificó como causa central de la crisis en la región del Catatumbo el fortalecimiento de los grupos armados ilegales a través de la economía de la coca, lo que ha exacerbado la violencia, los desplazamientos forzados, la crisis humanitaria y el deterioro de la seguridad en la región. Por su parte, el Decreto Legislativo 0180 de 2025 se dirige directamente a conjurar dichas causas de la perturbación y sus medidas se orientan también a impedir la extensión de sus efectos, toda vez que: (i) Rompe la fuente de financiación de los grupos armados ilegales al permitir una desvinculación rápida de las familias de la economía ilícita sin exponerlas a una crisis económica que las obligue a reincidir. (ii) Amplía el componente de Asistencia Alimentaria Inmediata del PNIS en un 25 % lo que permite atender a familias vulnerables que no habían sido cubiertas por programas previos, mitigando el impacto humanitario de la crisis. (iii) Adopta incentivos para garantizar que los agricultores puedan mantener cultivos legales a largo plazo sin depender de economías ilícitas. (iv) Reduce la dependencia de las comunidades hacia la economía de la coca disminuyendo el control de estos grupos sobre la población. Explicó que la dependencia económica de las comunidades de los cultivos de uso ilícito no solo ha perpetuado la pobreza y la exclusión en estas comunidades, sino que también ha obstaculizado el surgimiento y consolidación de economías locales diversas y sostenibles. Así, los cultivos de uso ilícito, como factor principal de financiación de los grupos armados al margen de la ley, ha fortalecido la influencia y dominio de estos en las dinámicas sociales, territoriales y económicas de la región, exacerbando la violencia y la inestabilidad. Por ello, las medidas contempladas contribuyen a combatir la principal fuente de financiamiento de dichos actores armados, a través de: i) la reducción de manera eficiente y expedita del número de hectáreas con cultivos de uso ilícito, ii) la desvinculación de la población civil del circuito económico ilegal, y iii) el aumento de la presencia institucional que implicará la reducción de las redes de apoyo de los grupos armados ilegales. Afirmó que las medidas excepcionales son necesarias y proporcionales teniendo en cuenta (i) la insuficiencia en la cobertura del PNIS y (ii) la inexistencia de otros instrumentos jurídicos. Sobre la primer cuestión, informó que la crisis de orden público en la región del Catatumbo no podía ser atendida a partir del PNIS porque dentro del programa solo los municipios de Tibú y Sardinata fueron priorizados para su atención y solamente 2.328 núcleos familiares están vinculados, lo cual es insuficiente. Aseguró que el PNIS tuvo enormes problemas en el diseño de su implementación porque: i) dio preponderancia casi que exclusiva a los acuerdos familiares -individuales- de sustitución a pesar de que el propio AFP tenía un fuerte componente comunitario y desatendió el carácter territorial; ii) no se detuvo en establecer mecanismos ciertos de encadenamiento productivo, ni en clave de transformación, ni en clave de comercialización; iii) no potenció una atención integral por parte del Estado, quedándose únicamente en el establecimiento de proyectos productivos y, iv) esa implementación fragmentó el esfuerzo administrativo e impidió que las iniciativas fueran sostenibles económicamente y en el tiempo. Incluso si se admitiera que el modelo implementado por el PNIS es viable para resolver la situación que generó la declaratoria de conmoción interior, lo cierto es que la totalidad de su presupuesto resultaría insuficiente para abordar de manera decisiva la problemática de los cultivos de uso ilícito en el Catatumbo. En síntesis, las medidas extraordinarias no solo complementan el esfuerzo del PNIS, sino que suplen sus deficiencias en términos de cobertura y oportunidad, asegurando que la estrategia de sustitución pueda tener un impacto inmediato y eficaz en la reducción de los cultivos ilícitos y la pacificación del territorio. Sobre la segunda cuestión informó el ordenamiento jurídico interno carece de disposiciones normativas que permitan abordar la situación de crisis que presenta la región del Catatumbo, dada su magnitud y las graves consecuencias de esta, así como sus causas estructurales, relacionadas con la presencia de actores armados, la exacerbación de los cultivos de uso ilícito y una economía dependiente de los cultivos de uso ilícito. El PNIS se torna inocuo frente al actual estado de conmoción puesto que implica la ejecución de una serie de pasos concatenados, que en condiciones ordinarias pueden tomar hasta dos (2) años, los cual impide actuar con la celeridad requerida. Por el contrario, la implementación de un pago por erradicación a los núcleos familiares que suscriban este compromiso garantiza la entrega a las familias de recursos con la suficiente inmediatez, para cortar de manera inmediata su relación con el circuito del narcotráfico. Esta medida, si bien contempla la necesidad del compromiso de hacer tránsito a estrategias de sustitución, no implica de manera inmediata su implementación como parte del paquete de medidas urgentes, sino que constituye el primer paso necesario para llegar a ellas. La demora en la entrega del pago podría obligar a muchas familias a abandonar sus tierras en busca de alternativas económicas, lo que generaría un nuevo ciclo de desplazamiento forzado y desarraigo social o puede ser aprovechada por grupos los armados ilegales con presencia en la zona para reclutar a esta población vulnerable, perpetuando el ciclo de violencia y narcotráfico en la región. Por su parte, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rura precisó que exceptuar la aplicación del artículo 15 de la Ley 962 de 2005, permitiendo que el Invima y el ICA aceleren los trámites relacionados con la producción y comercialización de productos derivados de las estrategias de sustitución, garantiza que los productores puedan ingresar rápidamente al mercado formal y de esta manera lograr reducir la dependencia de la sociedad de las economías ilícitas. En condiciones normales, los trámites administrativos gestionados ante el ICA requieren un análisis extenso, detallado y riguroso, particularmente respecto de los procedimientos contemplados en el artículo 10 del Decreto 0180 de 2025, lo cual no se compadece de la situación de la región.
Explicar la temporalidad o permanencia de cada una de las medidas legislativas adoptadas en el decreto de desarrollo ya mencionadas.	La Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícit– explicó que todas las medidas excepcionales adoptadas son temporales (artículo 41 de la Ley 137 de 1994): Pagos por erradicación voluntaria de carácter humanitario y extraordinario (artículos 2, 3, 4 y 5): están circunscritos al término de vigencia del Decreto Legislativo 0180 de 2025. Vencido este término, los núcleos familiares beneficiarios serán vinculados a las estrategias de sustitución voluntaria que sí tienen una vocación de permanencia. Armonización de la renegociación del PNIS con las medidas extraordinarias (artículo 6º): se realizará por una sola vez. Exención al impuesto sobre las ventas (IVA) a bienes y servicios para el tránsito a economías lícitas en el Catatumbo (artículo 7º): durante el término de vigencia del Decreto 0180 de 2025. Flexibilización y agilización de procedimientos de prevención, inspección, vigilancia y control de autorizaciones y registros sanitarios y fitosanitarios: por el término general de vigencia de los decretos legislativos de desarrollo del estado de conmoción interior. Priorización de las operaciones autorizadas al Fondo para el Acceso a los Insumos Agropecuarios (FAIA) para las iniciativas productivas derivadas de procesos de sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito, implementados en el marco del estado de conmoción interior (artículo 11): se trata de la adición de un parágrafo transitorio al artículo 19 de la Ley 2183 de 2022. Formalización de predios en áreas afectadas por cultivos de uso ilícito (artículo 14): se trata de la priorización de los procesos de formalización de propiedad privada y adjudicación de bienes baldíos de la Nación, estado por naturaleza transitorio. Agregó que posteriormente se diseñarán estrategias para articular las medidas con las estrategias de sustitución permanentes, de conformidad con lo establecido en el parágrafo del artículo 6° del Decreto legislativo 0180 de 2025.
Señalar qué estudios y diagnósticos específicos sirvieron de soporte o base cierta para adoptar este tipo de medidas de desarrollo

La Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícit– indicó que sirvieron de soporte los siguientes:

Análisis anual 2022-2023, basado en el SIMC–

––

, sobre i) aumento de cultivos; ii) zonas en las que se concentran y iii) disminuciones de cultivos, en los municipios de: Ábrego, Convención, área metropolitana de Cúcuta, El Carmen, El Tarra, El Zulia, Hacarí, La Playa, Ocaña, San Calixto, Sardinata, Teorama y Tibú, en Norte de Santander, y González y Río de Oro en el departamento del Cesar. Según lo reportado por el Sistema de Información de Drogas de Colombia –SIDCO- del Observatorio de Drogas de Colombia del Ministerio de Justicia y el Derecho, a partir del censo del SIMCI: (i) Norte de Santander ocupa el tercer lugar en los departamentos con más área sembrada de cultivos de coca y aporta el 17% al total nacional con 43. hectáreas; (ii) los cultivos de coca se ubican principalmente en los municipios que componen la región de El Catatumbo; (iii) el municipio de Tibú es el segundo municipio en mayor amenaza a nivel nacional por cultivos de uso ilícito con 23.030 ha reportadas en 2023; (iv) Bucarasica es el municipio con menor número de cultivos de uso ilícito con 5,95 hectáreas; y (v) el total del departamento es de 43.867 hectáreas, distribuidas en 14 municipios. Informe denominado “Evaluación Institucional y de Resultados del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (Pnis) en el Marco de la Política Integral de Drogas del Estado Colombiano”, presentado el 19 de noviembre de 2023 por el Departamento Nacional de Planeación, del cual se evidencia cómo las estrategias del PNIS no han logrado mitigar de manera sostenible la problemática derivada de la economía cocalera en el Catatumbo. El estudio demuestra que la falta de articulación institucional, la insuficiente implementación de los componentes del programa y el incumplimiento de compromisos han limitado su impacto en la erradicación de cultivos ilícitos y la transformación socioeconómica de la región. Además, resalta que, en algunos casos, la implementación del programa ha coincidido con un aumento en los cultivos de coca y la deforestación en zonas vecinas, lo que refuerza la necesidad de adoptar medidas adicionales y más efectivas.
Sobre las medidas relacionadas con los pagos por erradicación y sustitución de cultivos ilícitos (artículos 2, 3, 4 y 5)
¿Cuáles son los programas de erradicación manual - voluntaria y la ejecutada por autoridades que se encuentran vigentes para todo el territorio nacional y cuáles son los que específicamente se están implementando y ejecutando en la zona de la declaratoria de conmoción interior?, ¿Por qué razón esos no son suficientes para atender la situación particular en estudio?	La Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícit– respondió que, de acuerdo con el numeral 4.1. del Acuerdo Final, el Gobierno Nacional se comprometió a la creación y puesta en marcha del PNI. Para la implementación del programa, entre 2017 y 2018 se focalizaron 56 municipios en 14 departamentos de la geografía nacional. Para el caso específico de los municipios de los que trata el Decreto 062 de 2025, el PNIS fue priorizado para su implementación únicamente en los municipios de Tibú y Sardinata, en el departamento de Norte de Santander. En este punto reitera la insuficiencia del programa para la región del Catatumbo. De otro lado, existe la Política Nacional de Erradicación Manual de Cultivos de uso Ilícito -CONPES 3669 de 201- para las comunidades que no manifiesten voluntad de vincularse a procesos de sustitución voluntaria o, donde habiéndolo hecho, ese mecanismo haya fracasado. En estos casos, las entidades competentes proceden con los procedimientos de erradicación forzosa, cumpliendo con los requisitos constitucionales y legales, sin una participación directa en ese proceso por parte de la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito. Al respecto, el Ministerio de Defens– informó que se intervendrán los municipios de Cúcuta, Abrego, La Playa y Zulia, bajo la modalidad de erradicación manual por personal de la Policía Nacional y por Grupos Móviles de Erradicación (GME).
¿Existen en la actualidad acuerdos con las comunidades situadas en la zona objeto de la declaratoria de conmoción interior para efectuar sustitución de cultivos, cuáles son y de qué modo vienen ejecutándose? De existir, ¿por qué razón esos no son suficientes para atender la situación particular en estudio?	La Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícit– respondió que en el marco del PNIS, en el Departamento de Norte de Santander se suscribieron dos (2) acuerdos colectivos de sustitución voluntaria en los municipios de Tibú y Sardinata departamento Norte de Santander. En cumplimiento de los compromisos establecidos en el Acuerdo Colectivo, se formalizaron y suscribieron un total de 2.684 acuerdos individuales de vinculación en el municipio de Tibú y 302 acuerdos individuales en el municipio de Sardinata. Estos acuerdos constituyen la población objeto de atención del programa en el departamento de Norte de Santander. Sin embargo, esta población representa menos del 10 % de la población total de cada municipio, según el censo poblacional del DANE de 2018. Por lo tanto, este número es insuficiente para abordar adecuadamente la problemática derivada de la presencia de cultivos ilícitos. Además, el Plan de Atención Inmediata (PAI) familiar no contempla medidas dirigidas a la atención de situaciones de orden público, ya que cada núcleo beneficiario del PAI recibe beneficios que están condicionados al cumplimiento de los compromisos adquiridos con el programa y bajo el desarrollo de las siguientes fases: monitoreo, asistencia alimentaria inmediata, asistencia técnica integral, auto sostenimiento y seguridad alimentaria, proyectos productivos y plan de acción inmediata a recolectores. Ante las dificultades y retrasos en la implementación del PNIS, el artículo 10 de la Ley 2294 de 2023 (Plan Nacional de Desarrollo -PND-) adicionó el parágrafo 5° al artículo 7° del Decreto-ley 896 de 2017, en el sentido de permitir la renegociación de los proyectos productivos de ciclo corto y largo por una sola vez, de forma concertada con el Gobiern. A la fecha se han realizado las siguientes acciones: 171 planes de inversión firmados y aprobados en Sardinata y 1.394 en Tibú; pago de labores de alistamiento previo a la implementación del proyecto productivo por $510 millones en Sardinata y $4.149 millones en Tibú y entrega de insumos por $777.390.621 en Sardinata y $2.939.147.908 en Tibú. El programa continúa implementándose, pero con ajustes, para superar las deficiencias que se presentaron en el pasado por la intermediación de algunos operadores en la ejecución de cada uno de los componentes. La seguridad alimentaria de los beneficiarios actuales del PNIS, de ninguna manera resuelve esa problemática para los habitantes de la zona comprendida en el ámbito de aplicación territorial del Decreto 062 de 2025 aun cuando se dediquen a actividades relacionadas con los cultivos de uso ilícito, pues, como ya se explicó el impacto del programa solamente abarca a 1.694 núcleos familiares activos (familias cultivadoras, no cultivadoras y recolectoras), en los municipios de Sardinata y Tibú.
¿En qué se diferencia el pago por sustitución voluntaria de cultivos ilícitos contenido en el artículo 2 del Decreto 0180 de 2025, con el auxilio por erradicación voluntaria de cultivos ilícitos adoptada en la vigencia del PNIS en el Decreto 896 de 2017 y por qué dicho contenido no es suficiente para atender la situación?	La Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícit– explicó que el pago por erradicación voluntaria de cultivos de uso ilícito contenido en los artículos 2 y 3 del Decreto legislativo 0180 de 2025 y la Asistencia Alimentaria Inmediata (AAI) del PNIS establecida en el Acuerdo Final de Paz y en el Decreto-ley 896 de 2017 son mecanismos distintos en naturaleza, alcance y función dentro del proceso de sustitución de cultivos de uso ilícito. El pago por erradicación voluntaria del Decreto legislativo 0180 de 2025 es una medida excepcional y de naturaleza humanitaria que incentiva la desvinculación inmediata de los cultivos de uso ilícito y pretende aminorar las condiciones de vulnerabilidad de las familias sometidas a los rigores del recrudecimiento de la violencia y que aún derivan su sustento de los cultivos de uso ilícito. Aplicación exclusiva en el lapso del estado de conmoción interior. Por su parte, la Asistencia Alimentaria Inmediata (AAI), como uno de los componentes del PAI Comunitario, busca garantizar la seguridad alimentaria de las comunidades que voluntariamente se vincularon al PNIS y su implementación se da en el marco del Acuerdo Final de Paz. Ante la ineficiencia del PNIS se requiere una estrategia distinta y expedita que permita conjurar la crisis de seguridad y derechos humanos en el Catatumbo. Así, el Decreto legislativo 0180 de 2025 se justifica en el estado de conmoción interior, con base en la conexidad teleológica con la crisis, ya que responde directamente a la perturbación del orden público, causada por el incremento de la violencia y el aumento incontrolado de los cultivos de uso ilícito.
¿Qué estudios de impacto ha realizado para determinar que las medidas adoptadas en el PNIS han resultado insuficientes para atender la problemática derivada de la sustitución que cultivos ilícitos en el Catatumbo? (Esto con fundamento en la justificación externa de la medida que se hizo en la pág. 3 del Decreto)	La Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícit– indicó que además de los estudios y diagnósticos señalados para la respuesta dada al punto 4, el Departamento Nacional de Planeación presentó varios documentos: la evaluación institucional y de resultados del PNIS, el informe de resultados del PNIS y el resumen de evaluación de impacto del PNIS, los cuales respaldan la afirmación de que el PNIS ha sido insuficiente para atender la problemática de la sustitución de cultivos ilícitos en el Catatumbo. Se evidencian fallas en la implementación, falta de impacto en la reducción de cultivos y desigualdad en los beneficios otorgados a los campesinos, lo que justifica la necesidad de medidas adicionales y excepcionales.
Indicar la forma en la que se han cumplido las órdenes dadas en la SU-454 de 2023, específicamente en la zona de la declaratoria de la conmoción y las razones por las que, al parecer, ahora se privilegia emitirlas en un estado de conmoción.	La Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícit– respondió que, en cumplimiento de la Sentencia SU-545 de 2023, el Gobierno ha priorizado la sustitución voluntaria como estrategia principal en los municipios de Tibú y Sardinata, implementando un enfoque de articulación con los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) y los Planes Integrales de Sustitución y Desarrollo Alternativo (PISDA). No obstante, la limitada cobertura del PNIS, el incumplimiento en la entrega de incentivos económicos y la falta de garantías de seguridad para las comunidades vinculadas han impedido su aplicación efectiva en otras zonas del Catatumbo. Por esta razón, el Decreto 0180 de 2025 introduce medidas extraordinarias para acelerar la transición a economías lícitas, estableciendo incentivos económicos inmediatos, la ampliación del componente de Asistencia Alimentaria Inmediata y el fortalecimiento de la presencia institucional en zonas donde no ha sido posible implementar acuerdos colectivos de sustitución. Estas medidas no sustituyen la estrategia de erradicación voluntaria, sino que la refuerzan en un contexto de crisis humanitaria y violencia armada. Actualmente, el departamento de Norte de Santander cuenta con un total de 9 iniciativas PISDA-PDET, de las cuales 6 tienen una Ruta de Implementación Activa (RIA), lo que representa un avance del 67% en ejecución. Las 3 iniciativas restantes (2 en Tibú y 1 en Sardinata) se encuentran en fase de gestión para su movilización y activación. Estas tres iniciativas están directamente relacionadas con el Pilar 1: Ordenamiento Social de la Propiedad Rural y Uso del Suelo, específicamente en el componente de Gestión Catastral Multipropósito. La declaratoria de estado de conmoción interior podría ser una herramienta de fortalecimiento para agilizar la implementación de los PISDA-PDET, especialmente en aspectos relacionados con la seguridad y la coordinación interinstitucional. Conforme al reporte anual 2022-2023 del Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos (SIMCI), en el marco de la implementación del PNIS, el total acumulado de hectáreas sustituidas voluntariamente entre Sardinata y Tibú asciende a 1.159, lo cual es preocupante si se tiene en cuenta que la expansión de cultivos en Tibú registra un total de 23.030 hectáreas y en Sardinata reporta 4.300 hectáreas. Lo anterior evidencia que la sustitución voluntaria promovida a través del PNIS ha sido insuficiente, lo que hace imperativo adoptar medidas extraordinarias para conjurar las causas de la crisis. Así mismo, el Ministerio de Defens– precisó que en cumplimiento de la SU-454 de 2023 suspendió toda actividad de erradicación forzosa en los territorios señalados por dicha sentencia.
¿Cuál será el seguimiento y acciones que se concretarán antes, durante y después de la aplicación de estas medidas para procurar la seguridad, la vida y la integridad personal de las familias -o personas- a las que se dirige la medida, a efectos de conjurar mayores ataques, violencias y presiones por parte de los grupos enfrentados respecto de los cuales se asegura son financiados con dichos cultivos? Es decir, ¿cómo esta medida más allá de conjurar la existencia de cultivos ilícitos, no pondría en riesgo a la comunidad en un momento en el que se está frente a un “recrudecimiento de los enfrentamientos entre grupos armados, cuya principal fuente de financiamiento es el narcotráfico”?	La Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícit– respondió que desde antes de la situación que generó la conmoción interior, ha implementado diversas medidas de protección como: (i) la Evacuación de Contratistas en Riesgo con la cooperación del Ministerio de Defensa y otros organismos internacionales y (ii) la Coordinación con Autoridades Locales e Internacionales (Consejería Comisionada de Paz, el Ministerio de Defensa, y organismos internacionales como la MAPP-OEA y la Misión de Verificación de la ONU) para garantizar la seguridad en los territorios afectados por el conflicto armado. Además, en 2024, el área de Seguridad y Derechos Humanos de la DSCI llevó a cabo talleres de seguridad y autoprotección con la UNP dirigidos a los beneficiarios del PNIS. También se han actualizado constantemente directorios de actores estratégicos para la seguridad y derechos humanos en las oficinas territoriales, y se han elaborado mapas de riesgos y conflictos en los 14 departamentos priorizados por el Programa. Durante los meses de enero y febrero de 2025, la DSCI coordinó con la UNP para atender emergencias relacionadas con liderazgos del PNIS en el Catatumbo.Cada una de las acciones implementadas por la DSCI en materia de seguridad para los liderazgos del PNIS, son gestionadas mediante la Coordinación Territorial del Norte de Santander, toda vez que gracias al despliegue y articulación en el territorio, a través de los profesionales de campo se mantiene un vínculo directo con las comunidades adscritas al PNIS en la región. Además, debido a la situación de alteración del orden público en el Catatumbo, se expidió el Decreto 0137 de 202, según el cual, las solicitudes de protección en rutas individuales y colectivas deberán ser tramitadas mediante el procedimiento de emergencia, bajo presunción de riesgo, la supresión de instancias intermedias, tiempos reducidos y eliminación de algunas formalidades. Así, paralelamente a las estrategias económicas, se consolidarán esquemas de presencia institucional permanente en los territorios priorizados, con la instalación de Puestos de Mando Unificado (PMU) especializados en seguridad rural; garantizando que la acción estatal no se limite únicamente a la erradicación, sino que promueva un entorno seguro y sostenible para la transformación de la economía campesina.
De qué forma se garantizó, se garantiza y se garantizará la presencia del Estado en la zona objeto de las medidas que permita dar seguridad a la población que en caso de la constitucionalidad de las medidas de sustitución y pagos decida acceder a ellas.	La Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícit– indicó que mantiene una articulación y comunicación constante con las entidades del Estado y los organismos internacionales cuya misión y funciones permiten brindar o garantizar medidas de seguridad, tanto individuales como colectivas (comunidades en las que el programa interviene). Al respecto, el Ministerio de Defens– indicó que las medidas de seguridad para la región del Catatumbo en el marco de las medidas de conmoción interior se enmarcan en la Operación Catatumbo liderada por las Fuerzas Militares y Policía Nacional y están orientadas a contrarrestar la situación de orden público generada por los actores armados, recuperar el control territorial, fortalecer la seguridad y garantizar la protección de los derechos fundamentales de la población.
(iii) Sobre las medidas relacionadas con la exención del impuesto sobre las ventas IVA y la flexibilización para el acceso al servicio financiero (artículos 7, 8, 9 y 12)
¿Qué estudios sociales y económicos permiten concluir que la exención del IVA a bienes y servicios es la herramienta adecuada para el tránsito a economías lícitas en el Catatumbo, en concreto, para romper la dependencia inmediata de las comunidades rurales vulnerables sobre los cultivos de uso ilícito y su reemplazo por otras actividades lícitas como fuente de financiación?	La Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícit– señaló que uno de los factores más importantes para que las comunidades rurales vulnerables dependan para su subsistencia de los cultivos de uso ilícito es la ausencia de alternativas económicamente viables para ello. Las condiciones topográficas, el aislamiento, la falta de vías hacia mercados que les permitan comercializar sus productos y el alto precio de los insumos agrícolas condenan al campesinado al cultivo de coca, dado que este no demanda mayores cuidados ni abonos, y su procesamiento en forma de pasta hacen que la cosecha por hectárea pueda ser transportada de manera sencilla sin necesidad de grandes despliegues logísticos o de infraestructura. La estrategia de bajar costos a los productos utilizados en los procesos de sustitución de cultivos de uso ilícito es imprescindible para su viabilidad y para hacerlos competitivos económicamente. La exención planteada en el Decreto legislativo 0180 de 2025 contribuiría de una manera muy importante en esta reducción de costos y en que las alternativas lícitas de subsistencia puedan hacerse realidad.
¿De qué manera la exención del IVA a bienes y servicios para el tránsito a economías lícitas en el Catatumbo garantiza los principios de equidad y progresividad tributarias, en el contexto del estado de conmoción declarado mediante el Decreto Legislativo 062 de 2025?	La Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícit– precisó que la exención del IVA a bienes y servicios para el tránsito a economías lícitas en el Catatumbo garantiza los principios de equidad y progresividad tributarias, en la medida en que establece una regulación diferenciada en un contexto diferenciado, y reconoce que la capacidad de pago en esta región es notablemente inferior al de otras regiones del país, tanto por sus condiciones de aislamiento como por la incidencia que las graves condiciones de orden público que han llevado la declaración del estado de conmoción interior. La exención del IVA para bienes y servicios, aplicada en el marco del estado de conmoción interior, busca mitigar la carga tributaria sobre sectores económicamente vulnerables y favorecer su transición hacia economías lícitas.
¿Cómo se pretende compensar, fiscalmente, los recursos que se dejan de percibir como consecuencia de la aplicación de la exención del IVA a bienes y servicios para el tránsito a economías lícitas en el Catatumbo? Para el efecto, se deberá allegar el estudio de impacto fiscal que sirvió para la implementación de esta medida.	Sin respuesta.
¿Cómo la exención del IVA a bienes y servicios facilitará el tránsito a economías lícitas en el Catatumbo durante el término de duración del estado de conmoción interior si se tiene en cuenta que existen medidas análogas ordinarias como, por ejemplo, las previstas en (i) el artículo 424 del Estatuto Tributario que establece los bienes que no causan el impuesto sobre las ventas, entre los cuales se encuentran maquinarias, materiales e insumos agropecuarios y agrícolas y (ii) en el artículo 11 de la Ley 2010 de 2019 que exceptúa del IVA a ciertos servicios y bienes relacionados con la producción agropecuaria?	La Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícit– respondió que el Ministerio de Justicia y del Derecho, a partir de la información obtenida en la Encuesta de Medición de Economías Lícitas en Zonas de Cultivos de Coca del año 2020, determinó que el porcentaje de dependencia monetaria a economías derivadas de cultivos de uso ilícito en la región del Catatumbo es del 94,77 %, lo que las hace especialmente vulnerables ante las medidas tributarias ordinarias. En este contexto, la falta de acceso a insumos y maquinaria con costos reducidos dificulta la consolidación de alternativas productivas legales, perpetuando la dependencia de la economía ilícita y contribuyendo al financiamiento de actores armados ilegales. De esta manera, la exención establecida en el artículo 10 del Decreto legislativo 0180 de 2025 responde a la necesidad de conjurar la grave perturbación del orden público en esta zona, en aplicación del artículo 213 de la Constitución Política y de la Ley 137 de 1994, cumpliendo con los requisitos materiales de los decretos legislativos de conexidad material, finalidad, motivación suficiente, ausencia de arbitrariedad, intangibilidad, no contradicción específica, incompatibilidad y necesidad fáctica. Aclaró que el concepto de exención del IVA, establecido en el artículo 7 del Decreto 0180 de 2025 es diferente al de exclusión, establecido en los artículos 427 del Estatuto Tributario y 11 de la Ley 2010 de 2019.
Teniendo en cuenta las medidas ordinarias mencionadas, ¿de qué manera la exención del impuesto sobre las ventas establecida en el decreto, guarda una relación exclusiva, directa y específica con el estado de conmoción interior o la intención de conjurar la extensión de sus efectos?	La Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícit– refirió que la exención del IVA se vincula de manera exclusiva, directa y específica con el estado de conmoción interior porque es una herramienta diseñada para mitigar las consecuencias económicas de la crisis, apoyar la transición de las comunidades afectadas a actividades lícitas y romper el ciclo de dependencia económica de los cultivos de uso ilícito, en un contexto de emergencia que demanda respuestas fiscales y económicas extraordinarias. Por consiguiente, se tiene que la medida de exención del IVA satisface el requisito de finalidad. Por otra parte, su implementación es proporcional y justificada bajo los principios de necesidad y conexidad exigidos en los estados de excepción.
¿De qué forma la flexibilización de los requisitos generales para el acceso al sistema financiero permitirá atender de manera inmediata las necesidades económicas y sociales de las personas y comunidades afectadas por la emergencia, si se tiene en cuenta la existencia de medidas análogas previstas en el Decreto Ley 902 de 2017, como el Subsidio Integral de Acceso a Tierra (artículo 29) o el Crédito Especial de Tierras (artículo 35) que establecen alivios financieros?	La Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícit– explicó que la flexibilización de los requisitos generales para el acceso al sistema financiero tiene como objetivo fundamental garantizar el acceso inmediato a liquidez y capital de trabajo para las comunidades afectadas por la crisis en el Catatumbo, facilitando así su transición hacia economías lícitas y reduciendo su dependencia de los cultivos de uso ilícito. Aseguró que, aunque el Decreto-ley 902 de 2017 contempla mecanismos financieros como el Subsidio Integral de Acceso a Tierra (artículo 29) y el Crédito Especial de Tierras (artículo 35), estas medidas no han sido suficientes para responder con la rapidez y alcance que demanda la actual crisis de orden público, debido a diversas barreras operativas y administrativas que han limitado su impacto, tales como: trámites administrativos prolongados pues el subsidio integral de acceso a tierra requiere procesos de postulación, evaluación y adjudicación. La relación entre la medida y el estado de conmoción interior es directa y específica, ya que su implementación inmediata es fundamental para impedir la extensión de la crisis y estabilizar la región; toda vez que elimina barreras de acceso a créditos y subsidios, reduce tiempos y simplifica trámites e incluye garantías estatales asegurando que familias sin historial crediticio puedan acceder a financiamiento, disminuyendo la dependencia de los cultivos ilícitos. La medida cumple con los principios de necesidad, conexidad y proporcionalidad exigidos en los estados de excepción; especialmente porque las medidas ordinarias del Decreto-ley 902 de 2017 han sido insuficientes para garantizar acceso financiero inmediato a las comunidades afectadas y el financiamiento formal sigue siendo inaccesible para muchas familias campesinas, lo que refuerza su permanencia en la economía ilícita.
(iv) Sobre el PNIS, la flexibilización de trámites, formalización de créditos (artículos 6, 10, 11, 13, 14)
¿Por qué la exención de la aplicación del derecho de turno (artículo 15 de la Ley 962 de 2005), para todos los trámites que adelante el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (Invima) y el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) es necesaria para conjurar las causas de la perturbación de orden público e impedir la extensión de sus efectos, máxime cuando no se limita a los trámites que adelanten los beneficiarios de la declaratoria de la conmoción interior, sino que está diseñada para que sea aplicable de forma general a todos los trámites para materias primas o productos derivados de las estrategias de sustitución diseñadas e implementadas por la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (DSCI)?	La Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícit– precisó que si bien el artículo 15 de la Ley 962 de 2005 establece un régimen ordinario de turnos para la gestión de trámites ante el INVIMA y el ICA, esta regla general resulta insuficiente en el contexto del estado de conmoción interior. La exención del derecho de turno permite que las materias primas y los productos derivados de la sustitución de cultivos de uso ilícito accedan rápidamente al mercado legal. Sin esta medida, los beneficiarios de la sustitución enfrentarían barreras comerciales que los obligarían a regresar a la economía ilegal. La perturbación del orden público ha estado vinculada a la falta de alternativas económicas viables para las comunidades campesinas. Al facilitar la certificación y comercialización de productos legales, se fortalece la sostenibilidad de los proyectos productivos y se genera estabilidad social y económica en las regiones más afectadas. No implica un privilegio comercial injustificado, sino que se justifica en la urgencia de dinamizar las economías lícitas en zonas afectadas por la crisis. Es una medida transitoria y focalizada, sin efectos permanentes sobre el régimen general de trámites administrativos.
Dentro de las medidas que adopta el decreto, tienen un impacto económico las relacionadas con (a) el pago por la erradicación de raíz de los cultivos de uso ilícito a cargo de la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito, y (b) la posibilidad de ampliar hasta el 25% el componente de Asistencia Alimentaria Inmediata (AAI), previsto en el artículo 9 de la Ley 2294 de 2023, que corresponde también al Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS). Teniendo en cuenta que se trata de erogaciones con cargo a programas existentes en el ordenamiento jurídico, con fuentes de recursos definidas: a. ¿Cuáles son las razones por las que se hace necesario disponer en el Decreto 0180 de 2025 como fuentes de financiación los recursos provenientes del Presupuesto General de la Nación, el Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado (FRISCO), recursos de cooperación y donaciones? b. ¿Cuáles fueron los estudios y diagnósticos específicos que sirvieron de soporte o de base cierta para adoptar esta medida? c. ¿Bajo qué criterios y controles estos recursos serán administrados y ejecutados?	La Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícit– respondió que la fuente primigenia de los recursos es el Presupuesto General de la Nación, toda vez que los planes, programas y proyectos que ejecuten las entidades públicas deben financiarse con cargo a dicho presupuesto. Aclaró que el artículo 13 del Decreto ratifica lo dispuesto en las disposiciones normativas existentes en lo que respecta a las fuentes de recursos para la financiación de las estrategias de sustitución (Presupuesto General de la Nación, FRISCO, y recursos de cooperación y donaciones). Sin embargo, introduce un elemento normativo adicional, no contemplado en la normativa existente, al disponer que el Fondo Colombia en Paz adquiera la facultad de administrar y ejecutar los recursos destinados a atender la situación de excepción en la región del Catatumbo.
¿Cuál es la justificación para implementar medidas adicionales de priorización a las previstas en el Decreto 902 de 2017 y en la Resolución 10302880636 de 2024 para los procesos de formalización y adjudicación de propiedad privada y de bienes baldíos de la Nación relacionados con los cultivos de uso ilícito?	La Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícit– recuerda que el acceso a la tierra es un factor determinante para la estabilidad social y económica de las comunidades rurales afectadas por el aumento inusitado de la violencia en la región del Catatumbo, y su falta ha sido una de las principales causas del conflicto en Colombia. La implementación de medidas adicionales de priorización en los procesos de formalización y adjudicación de bienes baldíos de la Nación y propiedad privada es necesaria para conjurar la crisis de orden público y evitar la extensión de sus efectos; la falta de formalización de la tierra ha sido un factor estructural en la persistencia de cultivos ilícitos y en la inestabilidad territorial en la región del Catatumbo. En este contexto, la priorización en la formalización y adjudicación de predios es una medida directamente vinculada con la crisis, ya que la inseguridad jurídica sobre la tierra es un factor que impide la estabilización del territorio y la erradicación definitiva de cultivos de uso ilícito. Si bien el Decreto-ley 902 de 2017 y la Resolución 10302880636 de 2024 ya contemplan mecanismos para la formalización y adjudicación de predios rurales, estas medidas no han sido suficientes para responder a la urgencia de la crisis derivada de la informalidad en la tenencia de la tierra, lo que justifica la necesidad de adoptar criterios de priorización excepcional. Esto, debido a que su implementación ha sido lenta y con obstáculos administrativos. Al respecto, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rura precisó que el Decreto Ley 902 de 2017 contempla medidas de acceso a tierras y formalización de la propiedad, que corresponden a la implementación de la política de ordenamiento social de la propiedad rural y al desarrollo de la Reforma Rural Integral prevista en el Acuerdo Final. Para ello, se establecieron los instrumentos y mecanismos allí previstos, desarrollados a través del reglamento operativo del Procedimiento Único de Ordenamiento Social de la Propiedad. Por su parte, los modelos o estrategias de sustitución responden a la implementación de la política nacional de drogas que, al privilegiar la estrategia de desarrollo alternativo, contempla en sus programas la incorporación del componente de formalización. Aunque ambos responden a programas de acceso a tierras y formalización para el primero de los casos se establece conforme a los criterios que contempla el Decreto Ley 902 de 2017 buscando democratizar el acceso progresivo a la propiedad de la tierra mediante un sistema de atención por oferta; mientras que en el segundo de los casos se trata de la articulación interinstitucional desplegando las actuaciones administrativas como complemento a la estrategia de sustitución en los términos establecidos para los programas que desarrollan dicha política, como lo es el caso del PNIS y, específicamente en el marco de la conmoción interior, con la estrategia denominada “RENHACEMOS CATATUMBO” creada por la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito de la ART, en atención al Plan de Seguridad Campesina para el Catatumbo adoptado por la ANT mediante la Resolución No. 202510300332286.
AUTO 4 DE ABRIL DE 2025
PREGUNTA	RESPUESTA
(i) Sobre los requisitos formales
Remitir el acto administrativo por medio del cual se efectuó el nombramiento en encargo de Gustavo García Figueroa, viceministro general del Interior, como encargado del empleo del despacho del ministro del Interior.	El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República remitió el decreto y el acta de posesión pedid.
(i) Sobre el grupo de medidas decretadas y las consideraciones previstas en el decreto de desarrollo
¿cuáles son las medidas de tránsito y las estrategias de sustitución previstas que permitirán garantizar la finalidad para la cual fue establecido el pago por erradicación una vez este deje de efectuarse? Lo anterior, de conformidad con lo señalado por la entidad y lo previsto en el parágrafo 3, artículo 3 del Decreto 0180 de 2025.	Indica la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícit que la ampliación del componente de Asistencia Alimentaria Inmediata (AAI) del PNIS obedece, principalmente, a un propósito humanitario. La ampliación del componente de AAI no está condicionada a la reducción de áreas con cultivos de uso ilícito; toda vez que, en principio, las familias beneficiarias del PNIS cumplieron con el compromiso de erradicar de manera total y de raíz dichos cultivos, dado su compromiso previo con la sustitución voluntaria. En ese sentido, la ampliación de este componente responde a la necesidad de brindar apoyo inmediato que permita a estas comunidades continuar vinculadas a los procesos del programa, mientras se estabilizan las condiciones para avanzar hacia fases posteriores de intervención integral. Busca garantizar condiciones mínimas de manutención a las familias vinculadas al programa. De igual forma, el pago por erradicación voluntaria con enfoque humanitario, cumple una función inicial y transitoria dentro del tránsito hacia economías lícitas, al ofrecer un incentivo inmediato a núcleos familiares que manifiestan su decisión de desvincularse de los cultivos de uso ilícito, a la vez que interrumpe la cadena de financiación de economías ilícitas en contextos críticos como el que se presenta en la región del Catatumbo, allanando el camino para que, una vez superada la crisis de orden público, se puedan implementar estrategias estructurales de sustitución y desarrollo alternativo, con participación comunitaria y sostenibilidad en el mediano y largo plazo. El decreto no regula una estrategia de sustitución en sí misma, sino que facilita su implementación futura y crea incentivos en el marco de la situación extraordinaria en la región del Catatumbo. Es decir, son instrumentos jurídicos y operativos diferenciados, aunque complementarios. Por su parte, en el marco de lo dispuesto en artículo 9° de la Ley 2294 de 2023, la DSCI estructuró la estrategia RenHacemos, concebida como una respuesta correctiva a las limitaciones estructurales que se evidenciaron en el diseño e implementación del PNIS; a través de la cual el Gobierno nacional pretende impulsar el tránsito sostenible de economías basadas en cultivos de uso ilícito hacia economías lícitas y ambientalmente sostenibles, mediante un enfoque de seguridad humana, desarrollo sostenible y justicia social. La estrategia RenHacemos se enmarca en el principio de asociatividad y economía popular, promoviendo esquemas de encadenamiento productivo que fortalezcan las capacidades organizativas de las comunidades y fomenten su autonomía económica, que garanticen sostenibilidad para los pequeños productores rurales. RenHacemos no implica una ampliación del PNIS, sino una respuesta superadora que recoge sus elementos esenciales (como el enfoque diferencial, la voluntariedad y la concertación), pero además potencia aspectos estructurales no considerados en el diseño inicial del programa, como la vinculación directa a líneas productivas priorizadas, la asociatividad como eje estructurante y la conexión con instrumentos de planificación local y regional. Estrategia para la que, en la región del Catatumbo, las medidas excepcionales y urgentes resultan indispensables para preparar lo necesario para su despliegue, permitiendo superar las graves causas que originaron, en primer lugar, la declaratoria del estado de conmoción interior.
Responder la pregunta del numeral segundo del cuestionario del auto del 24 de febrero frente a las medidas de exención al impuesto sobre las ventas a bienes y servicios para el tránsito a economías lícitas en el Catatumbo y la flexibilización de los requisitos generales para el acceso al sistema financiero.	El Ministerio de Haciend refirió que este conjunto de medidas tienen como objetivo incentivar y facilitar el tránsito a actividades lícitas, especialmente agrícolas, en el marco de las estrategias definidas por la DSCI, permitiendo fortalecer las herramientas para sustituir la dependencia económica de cultivos ilícitos, y así contribuir a la erradicación de cultivos ilícitos, como factor que contribuye a deteriorar el orden público en la Región objeto de declaratoria. Se busca abaratar el costo de insumos y bienes necesarios para la puesta en marcha de actividades agrícolas, entendiendo que la no dependencia de actividades ilícitas, es una herramienta fundamental en la estrategia de erradicación de cultivos ilícitos, allanando el camino para que posteriormente, superada la situación de orden público, se puedan implementar estrategias estructurales de sustitución y desarrollo alternativo, con participación comunitaria y sostenibilidad en el mediano y largo plazo. Por tratarse de un beneficio en materia tributaria, en atención al principio de legalidad, las facultades ordinarias del ejecutivo no le permiten adoptar este tipo disposiciones, y la realización de un trámite legislativo para su adopción no se acompasa con las necesidades urgentes de su implementación. Por su parte, flexibilizar las condiciones de acceso a productos crediticios orientados a la población vulnerable de la región objeto de la declaratoria de conmoción (art.12) tiene como objetivo reconocer la situación de vulnerabilidad a la que se ven avocadas las personas que habitan en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar, que dificulta, la realización de trámites, de otra forma ordinarios, como la obtención de créditos, para los que usualmente se requieren una serie de requisitos y soportes documentales, y permitir a los establecimientos financieros que así lo determinen flexibilizar los requisitos, y en virtud de ello, por ejemplo, acceder a bases de datos de información diferentes a los normalmente empleados. Lo anterior, con la finalidad de posibilitar a los habitantes de la región el acceso a herramientas de financiación, que les permitan solventar sus necesidades, minimizando las afectaciones en su calidad de vida y la satisfacción de sus necesidades básicas, apoyando la transición de núcleos familiares dependientes de cultivos ilícitos, hacia economías lícitas.
(ii) Sobre las medidas relacionadas con los pagos por erradicación y sustitución de cultivos ilícitos (artículos 2, 3, 4 y 5)
Informar si conforme a los criterios de priorización previstos en el parágrafo 3 del artículo 7 del Decreto Ley 896 de 2017, se podrían priorizar en el programa PNIS los demás municipios que hacen parte de la zona de la declaratoria de conmoción interior -además de Sardinata y Tibú que están priorizados-, dada sus circunstancias especiales.	La Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícit recordó, en primer lugar, que el numeral 4.1.3.3. del Acuerdo Final de Paz, estableció unos criterios para la priorización de los territorios para la implementación del PNIS, los cuales fueron recogidos en el Parágrafo 3° del artículo 7° del Decreto-ley 894 de 2017. Debido a consideraciones presupuestales y de eficiencia en la distribución de recursos públicos -recogidas ampliamente en la jurisprudencia- y los criterios de priorización señalados, solo se alcanzó la implementación del PNIS en ciertos territorios –por ejemplo, en el Catatumbo, exclusivamente Tibú y Sardinata–. Bajo esta lógica, no resulta jurídicamente viable reabrir o extender el programa a nuevos municipios sin pasar por las instancias de gobernanza del programa dispuestas en la ley y en el Acuerdo Final de Paz, menos aun cuando el PNIS se encuentra en etapa de renegociación y cierre y se rige por límites temporales claros, así como por la prohibición de vincular a quienes sembraron cultivos con posterioridad al 10 de julio de 2016. De conformidad con la Sentencia C-493 de 2017, la fijación de dicha fecha límite obedeció a la potestad regulativa del legislador en el contexto de la transición y la justicia transicional, garantizando la planeación y sostenibilidad fiscal del PNIS, así como la exclusión de nuevos beneficiarios que pudieran incurrir en siembras posteriores. Así, la imposibilidad de priorizar nuevos municipios en la región del Catatumbo se explica por el propio diseño normativo y los objetivos constitucionales que sustentan el programa. En lo que respecta a la eventual priorización de otros municipios de Norte de Santander conforme al parágrafo 3 del artículo 7 del Decreto-ley 896 de 2017, resulta inviable reabrir y reconfigurar el PNIS sin surtir los procedimientos e instancias de decisión previstos, máxime cuando se trata de una política sujeta a lineamientos concertados en el Acuerdo Final, subrayando la imposibilidad de modificar unilateralmente el PNIS y enfatizando en tal tarea no se compadece con la urgencia que plantea la declaratoria de conmoción interior. De ahí que las medidas adoptadas mediante el Decreto Legislativo 0180 de 2025 respondan exclusivamente a la necesidad de mitigar de manera inmediata la crisis humanitaria y de orden público en el Catatumbo, sin pretender reformar o expandir el PNIS o reglamentar un nuevo programa de sustitución.
Explicar si bajo los términos de los acuerdos colectivos aludidos, suscritos en Tibú y Sardinata, es posible formalizar y suscribir nuevos acuerdos individuales de vinculación al programa del PNIS.	La Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícit reiteró que el decreto no establece un modelo de sustitución. Si bien, parte del análisis de su fundamentación pasó por las deficiencias de cobertura del PNIS, lo cierto es que las medidas allí incluidas pueden aplicarse a cualquier modelo de sustitución. Así las cosas, no resulta viable la posibilidad de ampliar el programa, como se dijo; ello, conforme al marco normativo y político del PNIS. En desarrollo de estos lineamientos, los municipios de Tibú y Sardinata, en el departamento de Norte de Santander, fueron los únicos priorizados para la atención del PNIS, conforme a los análisis técnicos, sociales y territoriales realizados por el Gobierno nacional en la época en la que iniciaron las inscripciones al programa. Esta priorización posibilitó la celebración de acuerdos colectivos de sustitución, que posteriormente derivaron en la caracterización y formalización de acuerdos individuales de vinculación con los núcleos familiares que cumplían con los requisitos del programa. En consecuencia, y con fundamento en el principio de planificación territorial que guía el diseño del PNIS, una vez agotada la celebración de acuerdos colectivos y culminada la etapa de caracterización y validación, el programa cerró su fase de vinculación de nuevos beneficiarios, restringiéndose exclusivamente a los 99.097 núcleos familiares inicialmente reconocidos. Por tanto, no es jurídicamente procedente celebrar nuevos acuerdos individuales de vinculación al PNIS en virtud de acuerdos colectivos previamente suscritos. Si en gracia de discusión desde la perspectiva jurídica pudiera plantearse una nueva priorización por parte de la JDE, ello requeriría agotar una serie de etapas técnicas y procedimentales que no responden con la urgencia y oportunidad necesarias a la crisis estructural de seguridad, derechos humanos y economía derivada de los cultivos de uso ilícito que enfrenta hoy la región del Catatumbo. No es jurídicamente imposible, pero sí resulta inviable -por ineficiente (limitaciones estructurales del modelo) y desproporcionado- frente al contexto actual que exige medidas más ágiles y directas. De otra parte, la definición de nuevos territorios para implementación del PNIS o la eventual apertura de procesos de vinculación individual posterior a los acuerdos colectivos recae de forma exclusiva en la Junta de Direccionamiento Estratégico del PNIS (artículo 2.2.5.1.2 del Decreto 1081 de 2015, adicionado por el Decreto 362 de 2018), y la JDE no ha aprobado nuevas rutas de implementación ni ha habilitado procesos de vinculación en esas zonas desde la etapa de cierre del PNIS. Por último, el Decreto Legislativo 0180 de 2025 no solo respeta el principio de reserva legal, sino que se justifica en las enormes dificultades estructurales y jurídicas de ampliar el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS), actualmente en etapa de cierre, cuya ejecución estuvo limitada a los territorios y núcleos familiares priorizados. Y, dado que estos instrumentos no previeron ni habilitaron procesos posteriores de vinculación a partir de acuerdos colectivos ya ejecutados (especialmente respecto de núcleos familiares con cultivos sembrados con posterioridad al 10 de julio de 2016, como ocurre en la región del Catatumbo) y, ante el aumento inusitado de la violencia por los cultivos de uso ilícito, el Gobierno nacional se vio compelido a adoptar medidas legislativas extraordinarias, como las previstas en el Decreto 0180 de 2025, para responder de forma eficaz, oportuna y constitucional a las nuevas condiciones sociales, económicas y de seguridad en zonas como el Catatumbo.
Ilustrar sobre los diseños, avances, ejecución y resultados de los programas desarrollados en El Plateado, como una forma de contextualizar el análisis que deba hacer la Corte al decidir esta cuestión.	La Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícit explicó que la situación de Argelia y del Catatumbo es muy distinta. En primer lugar, mientras que en Argelia se registran aproximadamente 3.319 hectáreas de cultivos de uso ilícito, en el Catatumbo la cifra asciende a 43.178 hectáreas. A diferencia del Catatumbo, en el municipio de Argelia el Ejército ha logrado avanzar en la recuperación territorial y en procesos de consolidación. Así las cosas, en Argelia ha sido posible adelantar acciones, entre las cuales destacan: el levantamiento de líneas base de cultivos de coca, lote por lote, y la socialización puerta a puerta y reuniones con juntas de acción comunal, lo que ha permitido un acercamiento directo con las comunidades. Por la magnitud, la estrategia de intervención en el Catatumbo requiere esfuerzos administrativos, presupuestales, técnicos y operativos de mayor escala y complejidad. Precisa que la estrategia que se está implementando en Argelia no hace parte del programa RenHacemos y tampoco es la misma que se implementará en el Catatumbo, ello sin perjuicio de que la estrategia de sustitución que se implemente en el Catatumbo se adopten algunos elementos de la que se está implementando en Argelia, como buenas prácticas aprendidas. En conclusión, la intervención en Argelia no puede replicarse de manera idéntica en el Catatumbo, debido a las diferencias en escala, complejidad y condiciones de seguridad. Esto demanda flexibilidad institucional, capacidad adaptativa, y recursos adicionales para atender las urgentes necesidades humanitarias y avanzar, con legitimidad y efectividad, en procesos de sustitución sostenible en esta región. En cuanto a los avances en El Plateado, la convocatoria continúa abierta hasta el 15 de abril y a la fecha, se tienen 30 inscritos que representan 35 hectáreas de coca. Esta cifra es baja pese al interés de las comunidades, ya que es evidente el temor frente al proceso de inscripción por temas de seguridad y por incumplimiento previos del Estado. El proceso ordinario de diseño e implementación de la estrategia de sustitución en el corregimiento de El Plateado, como parte del convenio suscrito con las Naciones Unidas, a la fecha se encuentra en fase de convocatoria para la inscripción voluntaria de familias y asociaciones vinculadas a cultivos de uso ilícito. No obstante, a pesar de los esfuerzos institucionales y del compromiso territorial para avanzar en su puesta en marcha, la ejecución formal de esta estrategia no ha podido materializarse debido a la complejidad operativa y a lo dispendioso de cada una de sus etapas. Esta situación evidencia las limitaciones de los mecanismos ordinarios para atender, con oportunidad y eficacia, contextos de crisis como el que se presenta en la región del Catatumbo.
(iii) Sobre las medidas relacionadas con la exención del impuesto sobre las ventas IVA y la flexibilización para el acceso al servicio financiero (artículos 7, 8, 9 y 12)
¿Qué estudios sociales y económicos permiten concluir que la exención del IVA a bienes y servicios es la herramienta adecuada para el tránsito a economías lícitas en el Catatumbo, en concreto, para romper la dependencia inmediata de las comunidades rurales vulnerables sobre los cultivos de uso ilícito y su reemplazo por otras actividades lícitas como fuente de financiación?	El Ministerio de Hacienda y Crédito Públic indicó que la exención del impuesto sobre las ventas -IVA a bienes y servicios disminuye los costos de todas las etapas del proceso económico lícito, facilitando la transición a economías lícitas y rompiendo la dependencia inmediata de las comunidades rurales vulnerables de las economías ilegales. Recuerda que la Corte Constitucional ha declarado exequibles exenciones y exclusiones transitorias de impuesto sobre las ventas - IVA en contextos de decretos legislativos, a saber: (i) exención transitoria del impuesto sobre las ventas -IVA para ciertos productos médicos y clínicos (cfr. sentencia C-292 de 2020); (ii) exención de impuesto sobre las ventas -IVA en las donaciones vinculadas con el Decreto 417 de 2020; y (iii) exclusión de impuesto sobre las ventas -IVA sobre arrendamiento de locales comerciales (cfr. sentencia C-430 de 2020). Así como en la Sentencia C-292 de 2020 avaló exenciones transitorias del impuesto sobre las ventas -IVA, resaltando que estas permiten reorientar rápidamente comportamientos económicos, como sucedió con los bienes esenciales durante la emergencia sanitaria por COVID-19. Análogamente, en el contexto del Catatumbo, la exención busca incentivar de forma inmediata actividades agrícolas lícitas, sustituyendo la dependencia económica de cultivos ilícitos, garantizando así recursos accesibles y rentables para la sustitución voluntaria.
¿De qué manera la exención del IVA a bienes y servicios para el tránsito a economías lícitas en el Catatumbo garantiza los principios de equidad y progresividad tributarias, en el contexto del estado de conmoción declarado mediante el Decreto Legislativo 062 de 2025?	El Ministerio de Hacienda y Crédito Públic aseguró que la exención del IVA establecida en el Decreto 180 de 2025 respeta y garantiza los principios constitucionales de equidad y progresividad tributaria (art. 363 C.P.), como la Corte Constitucional ha sostenido en decisiones previas (Sentencias C-159/2020, C-216/2020 y C-430/2020). Tales decisiones destacan que la equidad tributaria no solo implica igualdad formal, sino también justicia material y focalización de los beneficios en los sectores más afectados por la crisis. En este contexto particular de conmoción interior, dicha medida promueve la equidad al reducir temporalmente las barreras tributarias que limitan la adopción de economías lícitas por parte de las comunidades rurales vulnerables, generando condiciones mínimas para la igualdad real dirigidas específicamente a beneficiarios de estrategias donde se indiquen líneas productivas lícitas. Adicionalmente, la progresividad se cumple en sentido amplio, pues la exención beneficia directamente a un sector altamente vulnerable y dependiente de cultivos ilícitos, en contraste con contribuyentes con mayor capacidad económica que continúan aportando plenamente a las cargas tributarias, asegurando un reparto equitativo de los costos de la crisis.
¿Cómo se pretende compensar, fiscalmente, los recursos que se dejan de percibir como consecuencia de la aplicación de la exención del IVA a bienes y servicios para el tránsito a economías lícitas en el Catatumbo? Para el efecto, se deberá allegar el estudio de impacto fiscal que sirvió para la implementación de esta medida.	El Ministerio de Hacienda y Crédito Públic explicó que, considerando que la región del Catatumbo pesa 0,33% en el valor agregado del país, se considera que el efecto de la exención no genera presiones significativas sobre el recaudo tributario total, y su costo fiscal, resulta marginal; en especial, al valorarlo frente a los beneficios que genera al disminuir los costos de bienes e insumos necesarios para la implementación y tránsito a actividades lícitas por parte de las familias que habitan en la zona.
¿Cómo la exención del IVA a bienes y servicios facilitará el tránsito a economías lícitas en el Catatumbo durante el término de duración del estado de conmoción interior si se tiene en cuenta que existen medidas análogas ordinarias como, por ejemplo, las previstas en (i) el artículo 424 del Estatuto Tributario que establece los bienes que no causan el impuesto sobre las ventas, entre los cuales se encuentran maquinarias, materiales e insumos agropecuarios y agrícolas y (ii) en el artículo 11 de la Ley 2010 de 2019 que exceptúa del IVA a ciertos servicios y bienes relacionados con la producción agropecuaria?	El Ministerio de Hacienda y Crédito Públic refirió que el decreto explícitamente establece que la medida se aplica exclusivamente a aquellos bienes y servicios que no están contemplados dentro de los bienes excluidos por las normas ordinarias, lo cual garantiza su carácter excepcional y conexo con la emergencia declarada. Lo anterior, para evitar que personas que no son responsables de impuesto sobre las ventas -IVA por vender bienes excluidos, terminen con costos transaccionales altos al volverse responsables por venta de bienes temporalmente exentos.
Teniendo en cuenta las medidas ordinarias mencionadas, ¿de qué manera la exención del impuesto sobre las ventas establecida en el decreto guarda una relación exclusiva, directa y específica con el estado de conmoción interior o la intención de conjurar la extensión de sus efectos?	El Ministerio de Hacienda y Crédito Públic señaló que la exención temporal del IVA a bienes y servicios no previstos como excluidos por las normas ordinarias cumple esta exigencia constitucional, pues su implementación busca de manera urgente y específica incentivar el acceso inmediato y preferente a recursos e insumos necesarios para la adopción inmediata de actividades económicas lícitas, conjurando así la crisis y evitando que la economía ilícita se siga extendiendo durante el estado de conmoción interior.
¿De qué forma la flexibilización de los requisitos generales para el acceso al sistema financiero permitirá atender de manera inmediata las necesidades económicas y sociales de las personas y comunidades afectadas por la emergencia, si se tiene en cuenta la existencia de medidas análogas previstas en el Decreto Ley 902 de 2017, como el Subsidio Integral de Acceso a Tierra (artículo 29) o el Crédito Especial de Tierras (artículo 35) que establecen alivios financieros?	El Ministerio de Hacienda y Crédito Públic indicó que esta medida tiene la misma finalidad, esto es, el fortalecimiento de la transición de núcleos familiares dependientes de cultivos ilícitos a actividades lícitas. Por lo que, la flexibilización de requisitos de acceso a productos crediticios, acompañada de medidas como la concesión de períodos de gracia y herramientas de divulgación y educación financiera (Circular Externa 004 de 2025 de la Superintendencia Financiera), resulta pertinente para permitir a estas familias acceder a recursos, que les permitan solventar sus necesidades, al no contar con los recursos derivados de los cultivos ilícitos, y tener el capital suficiente que se requiere para migrar a la realización de una actividad licita, tal como insumos y materias primas.
Se pronuncie sobre la presunta inconsistencia referida por la DSCI de “si bien el artículo 6 del Decreto Legislativo 0180 de 2025 adiciona al artículo 9 de la Ley 2294 de 2023 la posibilidad de ampliar hasta un 25% el componente de Asistencia Alimentaria Inmediata (AAI), presumiblemente existió un error de redacción en la primera de aquellas disposiciones” e indique si esta fue corregida	La Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícit informó que a la fecha, la posible incongruencia no ha sido corregida; sin embargo, es muy relevante señalar que la misma no tiene impacto en la implementación urgente de la medida excepcional, pues es clara respecto al componente de Asistencia Alimentaria Inmediata -AAI- del programa PNIS que debe adicionarse, y la población objeto de esta medida está claramente determinada. Si bien el artículo 6° del Decreto Legislativo 0180 de 2025 adiciona al artículo 9 de la Ley 2294 de 2023 la posibilidad de ampliar hasta un 25 % el componente de Asistencia Alimentaria Inmediata (AAI), presumiblemente existió un error de redacción en la primera de aquellas disposiciones, toda vez que la prescripción normativa que atañe a la ampliación hasta el 25% de dicho componente para los beneficiarios del PNIS no guarda relación con la renegociación del programa, sino con el componente de asistencia alimentaria inmediata, que hace parte del Plan de Atención Inmediata (PAI), contemplado en el Parágrafo 2°, del artículo 7° del Decreto-ley 896 de 2017. La razón de ser del componente de asistencia alimentaria inmediata se afinca en un elemento humanitario, toda vez que pretende aminorar las condiciones de vulnerabilidad de las familias que derivaban su sustento de los cultivos de uso ilícito. También señaló que la Dirección ha adelantado las gestiones necesarias ante el Fondo Colombia en Paz (FCP) y el Banco Agrario de Colombia, con el fin de establecer los requisitos, el procedimiento documental y los costos asociados a la realización de las transferencias a las familias que cumplen con los criterios establecidos para recibir esta ayuda. Como resultado de estas gestiones, la DSCI, mediante el Oficio con número de radicado 20256000030791, del 3 de abril de 2025 (anex ), solicitó al FCP el trámite correspondiente para materializar el pago por concepto de “Conmoción interior AAI adicional” para 2.253 beneficiarios titulares ubicados en la región del Catatumbo. En dicho Oficio, la DSCI solicitó al FCP el pago a 2.253 titulares, cada uno por un valor de $3.000.000, para un total de $6.759.000.000. Posteriormente, el día 8 de abril de 2025, el Banco Agrario de Colombia remitió a través del correo institucional la programación de pagos a los 2.253 beneficiarios, con fecha de inicio el 11 de abril del presente año.
¿Cuál es la justificación para implementar medidas adicionales de priorización a las previstas en el Decreto 902 de 2017 y en la Resolución 10302880636 de 2024 para los procesos de formalización y adjudicación de propiedad privada y de bienes baldíos de la Nación relacionados con los cultivos de uso ilícito?	No respondieron.