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Corte Constitucional
Comunicado de Prensa No. 28 del 18 de junio de 2025
<Disponible el 27 de junio de 2025>
La Corte Constitucional declaró exequibles el parágrafo 4 del artículo 6 de la ley 1551 de 2012 y el inciso del artículo 95 de la ley 2166 de 2021, que habilitan a los entes del orden nacional, departamental, municipal y/o distrital a celebrar directamente convenios solidarios con Juntas de Acción Comunal y/o organismos de acción comunal para ejecutar obras hasta por la mínima o la menor cuantía, a través de la contratación con los habitantes de la comunidad.
Sentencia C-265/25
M.P. Natalia Ángel Cabo
Expediente D-15874
1. Norma demandadas
“LEY 1551 DE 2012
(Julio 6)
Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.
EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA:
Artículo 6°. El artículo 3° de la Ley 136 de 1994 quedará así:
Artículo 3°. Funciones de los municipios. Corresponde al municipio:
[…]
Parágrafo 4°: Se autoriza a los entes territoriales del orden departamental y municipal para celebrar directamente convenios solidarios con las juntas de acción comunal con el fin de ejecutar obras hasta por la mínima cuantía. Para la ejecución de estas deberán contratar con los habitantes de la comunidad.
El organismo de acción comunal debe estar previamente legalizado y reconocido ante los organismos competentes”.
“LEY 2166 DE 2021
(Diciembre 18)
Por la cual se deroga la Ley 743 de 2002, se desarrolla el Artículo 38 de la Constitución Política de Colombia en lo referente a los organismos de acción comunal y se establecen lineamientos para la formulación e implementación de la política pública de los organismos de acción comunal y de sus afiliados, y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA:
Artículo 95. Convenios solidarios. Se autoriza a los entes del orden Nacional, Departamental, Distrital y municipal para celebrar directamente convenios solidarios con los Organismos de Acción Comunal con el fin de ejecutar obras hasta por la menor cuantía. Para la ejecución de estas deberán contratar con los habitantes de la comunidad.
Parágrafo 1o. Los entes territoriales podrán incluir en el monto total de los Convenios Solidarios los costos directos, los costos administrativos y el Subsidio al dignatario representante legal para transportes de que trata el literal c) del artículo 38 de la presente ley.
Parágrafo 2o. Adicional del monto del Convenio Solidario, los entes territoriales deberán contar o disponer de personal técnico y administrativo-contable, para supervisar y apoyar a los Organismos de Acción Comunal en la ejecución de las obras”.
2. Decisión
Declarar EXEQUIBLES el parágrafo 4 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012 y el inciso del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021, modificado por el artículo 372 de la Ley 2294 de 2023, por el cargo analizado en esta sentencia.
3. Síntesis de los fundamentos
La Corte Constitucional analizó una acción pública de inconstitucionalidad presentada en contra de las disposiciones transcritas por la vulneración del artículo 333 de la Constitución. A juicio de la demandante, al permitir que los entes territoriales y la Nación celebren directamente convenios solidarios con las juntas y los organismos de acción comunal para ejecutar obras hasta por la mínima cuantía y la menor cuantía, las normas acusadas restringen de manera injustificada la libre competencia.
Para justificar su posición, la demandante adujo que el parágrafo 4 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012 y el artículo 95 de la Ley 2166 de 2021 generan una restricción de acceso al mercado de obras públicas de menor y mínima cuantía a competidores que no tienen la condición de organismos o juntas de acción comunal. También explicó que esa limitación es ilegítima por cuanto no respeta el núcleo esencial de la libre competencia, no está adecuadamente justificada, no obedece al principio de solidaridad o a alguna finalidad constitucional y no responde a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
La Corte inició su análisis con dos cuestiones previas. Por un lado, debido a que algunos intervinientes le solicitaron pronunciar una sentencia inhibitoria, la Corte explicó las razones por las cuales la demanda analizada cumplió los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. También precisó que, frente al artículo 95 de la Ley 2166 de 2021, el cargo apto se refiere únicamente al inciso de esa norma.
Por otro lado, dado que uno de los intervinientes adujo que las normas acusadas eran contrarias al derecho a la igualdad y al principio de prevalencia del interés general, la Corte evaluó la posibilidad de ampliar el control de constitucionalidad. La sentencia descartó esa opción, pues es excepcional y el interviniente no formuló vicios evidentes y manifiestos de inconstitucionalidad, de forma que la Corte no pudo establecer la procedencia de la declaratoria de inexequibilidad de las normas acusadas con base en los nuevos cuestionamientos del interviniente.
Luego de plantear el problema jurídico, la Corte reiteró su jurisprudencia sobre el amplio margen de configuración del legislador para regular la contratación estatal, el cual está limitado por la libre competencia. También destacó que, en su faceta individual, ese derecho constitucional se manifiesta en dos posiciones o prerrogativas jurídicas, las cuales conforman su núcleo esencial. La primera consiste en la posibilidad de concurrir al mercado de forma libre, sin barreras de entrada injustificadas. La segunda se refiere a la posibilidad de los agentes económicos de participar en el mercado en igualdad de condiciones. Asimismo, la Corte explicó que para evaluar si una restricción a la libre competencia es legítima es necesario aplicar el juicio de proporcionalidad.
Posteriormente, reiteró su jurisprudencia sobre la historia y las características de los organismos de acción comunal. Además, con la finalidad de describir el contexto fáctico en el que se inscriben las disposiciones acusadas, la Corte usó dos bases de datos abiertos de Colombia Compra Eficiente para presentar cifras cuantitativas sobre los convenios solidarios y la participación de los organismos de acción comunal en la contratación de obras públicas de hasta por la mínima y la menor cuantía.
Luego, la Corporación analizó el cargo formulado. En primer lugar, estableció el alcance de las disposiciones acusadas y explicó la forma en la que restringen la libre competencia económica. Al respecto, señaló que crean una ventaja contractual que favorece a los organismos de acción comunal y, correlativamente, restringen las posibilidades de los demás agentes económicos de participar en los mercados de obras de públicas de hasta por la mínima y la menor cuantía en igualdad de condiciones, pues a través de los convenios solidarios, dichos organismos pueden ser seleccionados como contratistas sin tener que surtir una licitación pública.
En segundo lugar, la Corporación aplicó un juicio de proporcionalidad de intensidad intermedia y encontró que las normas analizadas lo superaron por las siguientes razones.
Primero, como lo muestra el trámite legislativo que surtieron, el parágrafo 4 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012 y el inciso del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021, modificado por la Ley 2294 de 2023, persiguen un fin constitucionalmente importante: fomentar la participación democrática, conforme al preámbulo y a los artículos 1, 2, 38, 103 y 311 de la Constitución.
Segundo, el medio empleado para lograr esa finalidad es efectivamente conducente, por cuanto: (i) los organismos de acción comunal están diseñados para permitir que las personas del común participen en los asuntos que las afectan, (ii) la acción comunal en Colombia es la expresión social de organización ciudadana para alcanzar el desarrollo social y comunitario más extendida y con más arraigo histórico en el país, (iii) los convenios solidarios fomentan la participación comunitaria en el mercado de obras pequeñas y medianas, cuya construcción debe hacerse a través de la contratación de los habitantes de la respectiva comunidad y (iv) las cifras analizadas en la sentencia dan cuenta de que los convenios solidarios han permitido que los organismos de acción comunal participen en el mercado de la contratación estatal.
Tercero, las medidas contenidas en las normas acusadas no son evidentemente desproporcionadas. Por un lado, suponen una afectación muy leve de la posibilidad de los agentes económicos que no ostentan la calidad de organismos de acción comunal de participar en igualdad de condiciones en el mercado porque:
(i) El parágrafo 4 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012 y del inciso del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021 se limitan a permitir la contratación directa con juntas y organismos de acción comunal, pero eso no significa que toda la contratación estatal de ese tipo de obras se tenga que hacer a través de convenios solidarios.
(ii) Las normas estudiadas tienen un alcance limitado, pues restringen la posibilidad de celebrar convenios solidarios a través de criterios como la cuantía de las obras.
(iii) Sin perjuicio de que, en la práctica, el mercado realmente relevante es el de cada proceso de selección, los datos ponderados nacionales analizados en la sentencia muestran que los organismos de acción comunal participan con porcentajes muy bajos en la contratación estatal de obras públicas de hasta por la menor y la mínima cuantía.
(iv) Cuando optan por suscribir convenios solidarios al amparo de las normas acusadas, las entidades estatales tienen que aplicar los principios de libre concurrencia y selección objetiva al motivar la contratación directa.
Por otro lado, las normas demandadas tienen ventajas constitucionales que superan la restricción a la libre competencia. Por un lado, desarrollan el principio de participación ciudadana en la ejecución de obras públicas a través del cooperativismo y el deber del Estado de fomentarla.
Por otro lado, los convenios solidarios deben perseguir el interés general y las finalidades del Estado Social de Derecho. Así, se trata de contratos estatales del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. Además, las normas acusadas se limitan a prever una autorización, de forma que las entidades públicas pueden recurrir a esta modalidad de contratación siempre que con ello respeten: (i) las reglas que gobiernan la contratación directa contenidas en la Ley 80 de 1993 y sus normas complementarias; (ii) los parámetros obligatorios plasmados en los documentos tipo para la contratación directa de obras hasta por la menor cuantía elaborados por la Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente; (iii) los principios que gobiernan la gestión fiscal, la función pública y la actividad contractual de las entidades del Estado, bajo la premisa de que los entes estatales pueden optar por celebrar convenios solidarios o acudir a otras figuras contractuales, en el marco de la libre competencia; (iv) la Ley de Garantías y (v) las normas jurídicas y la jurisprudencia constitucional que amparan las áreas protegidas -incluidos los Parques Nacionales Naturales-, los territorios colectivos de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras (NARP) y los resguardos, los territorios y las entidades territoriales indígenas.
Adicionalmente, en caso de optar por suscribir convenios solidarios, las entidades estatales contratantes están llamadas a prestar su colaboración a los respectivos organismos de acción comunal en la ejecución del contrato. También deben evaluar y motivar su decisión a la luz de los principios de libre concurrencia y selección objetiva. Todo esto, sin perjuicio de las competencias de las autoridades de control, de libre competencia y de los mecanismos de control propios de cada proceso de contratación.
Como superan el juicio de proporcionalidad, las ventajas contractuales contenidas en el parágrafo 4 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012 y el inciso del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021 no son irrazonables ni injustificadas, de forma que respetan el núcleo esencial de la libre competencia. En consecuencia, la Corte las declaró exequibles.
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 15 de Julio de 2025 - (Diario Oficial No. 53.175 - 15 de Julio de 2025)
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