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Expediente RE-201

Sentencia C-255/11

INCONSTITUCIONALIDAD POR CONSECUENCIA/MEDIDAS TRIBUTARIAS, ADUANERAS Y CAMBIARIAS PARA DAMNIFICADOS EN ESTADO DE EMERGENCIA

INCONSTITUCIONALIDAD POR CONSECUENCIA-Concepto

INCONSTITUCIONALIDAD POR CONSECUENCIA-Configuración

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EXCEPCION-Improcedencia de fallo inhibitorio/INEXEQUIBILIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EXCEPCION-Improcedencia de sentencia inhibitoria sobre decretos legislativos de desarrollo

A partir del momento en que se dispone la inexequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción, el Gobierno no puede expedir nuevos decretos legislativos porque la norma que lo facultaba para hacerlo fue encontrada inconstitucional, pero tal declaratoria, de ninguna manera significa un pronunciamiento sobre los decretos legislativos dictados hasta entonces, y de conformidad con la jurisprudencia de la Corte en la materia, lo procedente en estos casos no es la inhibición para decidir sobre la constitucionalidad de las normas expedidas al amparo de un estado de excepción indebidamente declarado, sino el pronunciamiento sobre su constitucionalidad y el alcance de esa decisión.

SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Efectos hacia el futuro

Referencia: expediente RE-201

Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 128 de 2011 "por el cual se adoptan medidas especiales en materia tributaria, aduanera y cambiaria para los damnificados o afectados por el fenómeno de la niña 2010-2011".

Magistrada Ponente:

MARIA VICTORIA CALLE CORREA

Bogotá D.C., seis (6) de abril de dos mil once (2011).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en especial las previstas en el artículo 241 numeral 7 de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

en el proceso de revisión constitucional del Decreto Legislativo 128 de 2011, "por el cual se adoptan medidas especiales en materia tributaria, aduanera y cambiaria para los damnificados o afectados por el fenómeno de la niña 2010-2011".

1. ANTECEDENTES.

En cumplimiento de lo previsto en el parágrafo del artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, el día 21 de enero de 2011, el Presidente de la República, remitió a esta Corporación copia del Decreto Legislativo N°128 de 2011 "por el cual se adoptan medidas especiales en materia tributaria, aduanera y cambiaria para los damnificados o afectados por el fenómeno de la niña 2010-2011", expedido el 20 de enero de 2011, para efectos de su revisión constitucional, de conformidad con lo previsto en el artículo 241 numeral 7° de la Carta Fundamental.

Avocado el conocimiento por este Despacho, se ordenó mediante auto de treinta y uno (31) de enero de dos mil once (2011) oficiar al Secretario General del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, a fin de que dentro de los tres (3) días siguientes contados a partir del recibo de la comunicación, se sirva presentar los argumentos que, según la motivación del decreto, justifican la medida decretada a la luz de los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, motivación de incompatibilidad, no discriminación y demás requisitos que señalan los artículos 2, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 46 y 47 de la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, Ley 137 de 1994.

En el mismo auto también se ofició al Ministro de Hacienda y Crédito Público para que en el término de tres (3) días, contados a partir del recibo de la comunicación, (i) sustentara su posición respecto de la compatibilidad del decreto con la Constitución y la Ley 137 de 1994; (ii) identificara el número estimado de beneficiarios de las medidas previstas; (iii) determinara cuáles son las zonas francas afectadas y cuál es la cifra estimada de las pérdidas sufridas; (iv) indicara cuáles son los nuevos plazos previstos para la presentación de declaraciones y para el pago de los impuestos de renta y patrimonio de los beneficiarios de las medidas; (v) señalara los beneficios o medidas en materia tributaria, aduanera y cambiara concebidos para pequeños propietarios, arrendatarios y aparceros afectados por el fenómeno de La Niña; (vi) indicara si las medidas adoptadas generan una reducción de los ingresos fiscales del Estado, cuál es la cuantía estimada, y qué medidas se van a tomar para contrarrestar los efectos de las mismas; y (vii) indicara en cuánto tiempo se ampliará el plazo para el cumplimiento de la demostración de inversión y generación de empleo y demás condiciones del Plan Maestro de Inversión que beneficia al usuario operador de zona franca damnificada o afectada por el fenómeno de La Niña, especificando qué se entiende por "demás condiciones del Plan Maestro de Inversión".      

Por último, se ordenó que una vez vencido el término anterior el proceso fuese fijado en lista de la Secretaría General por el término de cinco (5) días, con el fin de permitir a los ciudadanos defender o impugnar el Decreto referido en los términos del artículo 37 del Decreto 2067 de 1991.

Vencido el período probatorio respectivo, se ordenó dar traslado del expediente al Procurador General de la Nación, quien emitió el concepto de rigor dentro del término legal correspondiente.

Agotados los trámites respectivos, procede la Corte a examinar la constitucionalidad del decreto sometido a su revisión.

2. TEXTO DEL DECRETO

El siguiente es el texto del Decreto No 128 del 20 de enero de 2011, tal como aparece publicado en el Diario Oficial N° 47.958

DECRETO 128 DE 2011

(enero 20)

MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO

Por el cual se adoptan medidas especiales en materia tributaria, aduanera y cambiaria para los damnificados o afectados por el Fenómeno de La Niña 2010-2011

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 020 del 7 de enero de 2011, y

CONSIDERANDO:

Que con el fin de conjurar la grave calamidad pública e impedir la extensión de sus efectos, se adoptaron medidas transitorias de carácter tributario, conforme con lo previsto en los considerandos del Decreto 4580 de 2010.

Que mediante el Decreto 020 del 7 de enero de 2011, se declaró el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el país con el fin de conjurar la grave calamidad pública e impedir la extensión de sus efectos.

Que una vez declarado el Estado de Emergencia, el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.

Que estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.

Que en el mes de noviembre de 2010 se agudizó en forma inusitada e irresistible el Fenómeno de La Niña desatado en todo el país y que constituyó un desastre natural de dimensiones extraordinarias e imprevisibles.

Que según el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales -Ideam, en varias regiones del país se mantienen las alertas debido a los efectos del Fenómeno de La Niña relacionadas con deslizamientos de tierra, inundaciones y crecientes súbitas. A nivel de inundaciones se mantienen anegados los municipios de Campo de la Cruz, Manatí, Santa Lucía y Suán en el Atlántico, debido al rompimiento del Canal del Dique. Igualmente persisten los niveles altos en la parte media y baja de la Cuenca del río Magdalena, desde Barrancabermeja hasta la desembocadura en el mar Caribe; en las cuencas media y baja del río Cauca y su confluencia con el río Magdalena, en especial las zonas ribereñas bajas en la Depresión Momposina Sucreña y la Cuenca del río Catatumbo en Norte de Santander, en donde se reportan niveles muy altos y superiores a las cotas de inundación y rupturas de los jarillones en varios sectores que generan inundaciones lentas afectando a los pobladores y zonas cultivables.

Que así mismo, se ha reportado la persistencia de lluvias por encima del promedio que satura los suelos y los hace inestables manteniendo la amenaza alta por deslizamientos de tierra en zonas de montaña en los departamentos de Cauca, Caldas, Antioquia, Chocó Quindío, Risaralda, Norte de Santander, Santander, Tolima, Huila, Valle del Cauca, Nariño, Cundinamarca y en el Piedemonte del Meta. Igualmente se mantiene la alerta ante la posibilidad de descargas de vertimientos en la mayoría de los embalses de Antioquia y en el Embalse de Prado-Tolima.

Que se reporta la ruptura de los diques de contención en varios sectores del Canal del Dique afectando a los pobladores y las zonas cultivables. El Ideam destaca una condición crítica del río Sinú.

Que según la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia al 30 de diciembre de 2010 se ha presentado un aumento progresivo de personas afectadas por el Fenómeno de La Nina en todo el país: 2.220.482, el número de familias afectadas 458.087, pérdidas humanas 310, heridos 289, personas desaparecidas 63, viviendas destruidas 5.157 viviendas averiadas 325.379; vías averiadas 737 y en general 711 municipios afectados.

Que según esta misma fuente, el incremento en las lluvias afectó en diversa regiones del país la prestación de varios servicios públicos esenciales: acueductos 223, alcantarillados 16, centros de salud 12, centros educativos 157 y centros comunitarios 37.

Que este fenómeno natural afectó 726.172 hectáreas en todo el territorio nacional según reporte de la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia del 30 de diciembre de 2010.

Que por todo lo anterior, se ven afectados o en riesgo los derechos fundamentales de las personas, en especial, los derechos a la vida, a la salud, a la educación, a la vivienda digna, al trabajo, a la locomoción y al mínimo vital de subsistencia.

Que se hace necesario adoptar medidas especiales en materia tributaria, aduanera y cambiaria para favorecer directamente a los damnificados o afectados por el Fenómeno de La Niña 2010-2011, de tal manera que se alivie su situación y se facilite el cumplimiento de sus obligaciones tributarias.

DECRETA:

ARTÍCULO 1o. BENEFICIARIOS. Son beneficiarios de las disposiciones especiales adoptadas mediante el presente decreto, los contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios y del impuesto al patrimonio, los usuarios aduaneros y usuarios de zonas francas, damnificados o afectados por el Fenómeno de La Niña 2010-2011, que se encuentren en los registros oficiales elaborados por el Gobierno Nacional.

PARÁGRAFO 1o. Las disposiciones especiales establecidas en el presente decreto, aplican únicamente para los damnificados o afectados y sobre los bienes y mercancías ubicados en el área correspondiente a la jurisdicción de los municipios afectados por el Fenómeno de La Niña 2010-2011.

PARÁGRAFO 2o. Exclusión de tributos. Los recursos del Fondo Adaptación en su ejecución no serán objeto de tributo alguno. Para los efectos previstos en este decreto se entiende por ejecución de recursos del Fondo Adaptación el desarrollo de la finalidad prevista en el Decreto 4819 de 2010.

ARTÍCULO 2o. DEDUCCIÓN POR PÉRDIDAS DE ACTIVOS. Los contribuyentes a que se refiere el artículo 1o del presente decreto podrán deducir las pérdidas sufridas durante el período gravable 2010, sobre los activos fijos o movibles usados o dispuestos en el negocio o actividad productora de renta, según se trate, de conformidad con lo señalado en el artículo 148 del Estatuto Tributario.

ARTÍCULO 3o. DEPURACIÓN DE LA BASE DEL CÁLCULO DE LA RENTA PRESUNTIVA. Los contribuyentes a los que se refiere el artículo 1o del presente decreto podrán restar, del total del patrimonio líquido del año 2009 que sirve de base para efectuar el cálculo de la renta presuntiva del año gravable 2010, el valor patrimonial neto de los bienes afectados por el Fenómeno de La Niña 2010-2011.

Al valor inicialmente obtenido de renta presuntiva, se sumará la renta gravable generada por los activos exceptuados y este será el valor de la renta presuntiva que se compare con la renta líquida determinada por el sistema ordinario.

El valor patrimonial neto de los bienes que se excluyen de la base de cálculo de la renta presuntiva, es el que se obtenga de multiplicar el valor patrimonial del bien por el porcentaje que resulte de dividir el patrimonio líquido por el patrimonio bruto, del año gravable base para el cálculo de la presunción. Una vez determinado el valor patrimonial neto, el monto a excluir de la base de cálculo de la renta presuntiva será el que resulte de multiplicar el valor patrimonial neto de tales bienes por el número de días durante los cuales haya sido afectado y dividir el resultado que se obtenga por 360.

ARTÍCULO 4o. DEPURACIÓN DE LA BASE DEL CÁLCULO DEL IMPUESTO AL PATRIMONIO. Los contribuyentes a los que se refiere el artículo 1o del presente decreto, que sean sujetos pasivos del Impuesto al Patrimonio establecido en la Ley 1370 de 2009 y en el Decreto 4825 de 2010, para determinar la base gravable, podrán restar el valor patrimonial neto de los bienes afectados por el Fenómeno de La Niña 2010-2011.

El valor patrimonial neto de los bienes que se excluyen de la base de cálculo del Impuesto al Patrimonio al que se refiere este artículo, es el que se obtenga de multiplicar el valor patrimonial del bien por el porcentaje que resulte de dividir el patrimonio líquido por el patrimonio bruto, a 1o de enero de 2011.

ARTÍCULO 5o. PLAZOS ESPECIALES PARA LA PRESENTACIÓN Y PAGO DE DECLARACIONES DE RETENCIÓN EN LA FUENTE Y DEL IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS. Los damnificados o afectados por el Fenómeno de La Niña 2010-2011, responsables y agentes de retención de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, podrán presentar las declaraciones del impuesto sobre las ventas del sexto bimestre de 2010 y primer bimestre de 2011 y de retención en la fuente de los periodos diciembre de 2010, enero y febrero de 2011, hasta el día 2 de mayo de 2011, independientemente del último dígito del NIT. En consecuencia, en estos casos no aplicarán los plazos señalados en los Decretos 4929 de 2009 y 4836 de 2010.

La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales efectuará el control sobre estas declaraciones, realizando las verificaciones de rigor, entre otros, sobre los registros oficiales de damnificados elaborados por el Gobierno Nacional.

ARTÍCULO 6o. FACULTADES PARA MODIFICAR PLAZOS PARA LA PRESENTACIÓN Y PAGO DE LAS DECLARACIONES DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA E IMPUESTO AL PATRIMONIO Y PARA EL SUMINISTRO DE INFORMACIÓN. El Gobierno Nacional podrá modificar los plazos fijados para la presentación de las declaraciones y para el pago de los impuestos de renta y patrimonio administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, respecto de los contribuyentes beneficiarios de que trata el artículo 1o de este decreto.

El Gobierno Nacional y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, según el caso, podrán ampliar los plazos para el envío de información por parte de los damnificados obligados a enviarla.

El cumplimiento de las obligaciones a que se refiere este artículo dentro de los plazos que se señalen para el efecto no generará para el obligado el pago de intereses de mora o sanción alguna.

La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales efectuará el control sobre estas declaraciones, realizando las verificaciones de rigor, entre otros, sobre los registros oficiales de damnificados elaborados por el Gobierno Nacional.

ARTÍCULO 7o. FACILIDADES PARA EL PAGO. El Subdirector de Gestión de Recaudo y Cobranzas o los Directores Seccionales de Impuestos o de Impuestos y Aduanas, podrán mediante resolución conceder a los beneficiarios de que trata el artículo 1o de este decreto, facilidades para el pago del impuesto sobre la renta y complementarios de periodos gravables 2010 y anteriores, así como para la cancelación de los intereses y demás sanciones a que haya lugar en relación con el mismo impuesto bajo las siguientes condiciones:

1. Sin garantía.

2. En seis (6) cuotas iguales.

3. Pagadera la última cuota a más tardar el 31 de diciembre de 2011.

Para el efecto, el contribuyente deberá solicitar por escrito ante el Subdirector de Gestión de Recaudo y Cobranzas o los Directores Seccionales de Impuestos o de Impuestos y Aduanas la facilidad de pago, señalando en forma expresa el plazo solicitado que en todo caso no podrá ser superior al 31 de diciembre de 2011 e indicando los períodos objeto de la solicitud.

El plazo podrá concederse aun cuando exista facilidad de pago vigente o hubiere existido facilidad anterior incumplida que haya sido declarada sin efecto.

Cuando existan medidas cautelares vigentes relacionadas con deudas objeto de la facilidad de que trata el presente artículo, únicamente habrá lugar al levantamiento de las medidas cautelares decretadas sobre cuentas en entidades financieras.

En los demás aspectos rigen las disposiciones previstas en el Estatuto Tributario.

ARTÍCULO 8o. CUMPLIMIENTO DE OBLIGACIONES ADUANERAS Y CAMBIARIAS. Los usuarios aduaneros y usuarios de zonas francas damnificados o afectados por el Fenómeno de La Niña 2010-2011, podrán solicitar a la autoridad aduanera:

1. La habilitación provisional hasta el día 30 de junio de 2011 de instalaciones o áreas geográficas para el desarrollo de las actividades aduaneras. En todo caso los usuarios aduaneros y usuarios de zonas francas deberán garantizar el ejercicio sin restricciones de la potestad aduanera, así como la seguridad y control de las mercancías bajo control aduanero.

2. La ampliación del plazo hasta por el término de tres (3) meses adicionales del establecido en el artículo 115 del Decreto 2685 de 1999 o en las normas que lo modifiquen o adicionen, para las mercancías que se encuentren en término de almacenamiento en la fecha de entrada en vigencia del presente decreto.

Dentro de este mismo término podrán solicitar la autorización para la destrucción o la venta de las mercancías en las condiciones establecidas en los numerales 2 y 4 del presente artículo.

3. Respecto de las mercancías que hayan sido afectadas por la ola invernal y que puedan ser reutilizadas, la autorización para su venta por los Usuarios de Zona Franca, en cuyo caso se pagarán tributos aduaneros atendiendo el estado en que se encuentren al momento de presentar la correspondiente declaración de importación. Esta autorización solamente se podrá otorgar hasta el día 30 de junio de 2011.

4. La ampliación hasta el 31 de diciembre de 2011 de la vigencia de las inscripciones, habilitaciones, calificaciones o declaratoria de Zonas Francas, cuyo vencimiento se produzca hasta el 30 de junio de 2011.

5. La ampliación hasta el día 31 de diciembre de 2011 de los plazos para el suministro o entrega de información aduanera y cambiaria que deba ser presentada ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

PARÁGRAFO 1o. En todos los casos para hacer uso de las condiciones previstas en este artículo deberá informarse a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales que se cumplen los requisitos señalados en el artículo 1o del presente decreto, sin perjuicio de las verificaciones posteriores que deberá realizar la autoridad aduanera.

PARÁGRAFO 2o. La autoridad aduanera mediante resolución de carácter general establecerá los requisitos para adelantar las operaciones de comercio exterior atendiendo las condiciones previstas en el presente artículo.

ARTÍCULO 9o. AMPLIACIÓN DE PLAZOS PARA EL CUMPLIMIENTO DE LA DEMOSTRACIÓN DE INVERSIÓN Y GENERACIÓN DE EMPLEO. El usuario operador de Zona Franca damnificada o afectada por el Fenómeno de La Niña 2010-2011, podrá solicitar ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales a más tardar el 30 de junio de 2011, la ampliación o modificación de los plazos concedidos para acreditar el cumplimiento de los compromisos de inversión y generación de empleo, así como las demás condiciones del Plan Maestro de Inversión.

ARTÍCULO 10. VIGENCIA. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.

Publíquese, comuníquese y cúmplase.

Dado en Bogotá, D. C., a 20 de enero de 2011.

JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN

EL Ministro del Interior y de Justicia,

Germán Vargas Lleras.  

La Viceministra de Relaciones Exteriores, encargada de las funciones del Despacho de la Ministra de Relaciones Exteriores,

Mónica Lanzetta Mutis.

El Viceministro General del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Hacienda y Crédito Público,

William Bruce Mac Master Rojas.

  
El Ministro de Defensa Nacional,

Rodrigo Rivera Salazar.

El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,

Juan Camilo Restrepo Salazar.

  
El Ministro de la Protección Social,

Mauricio Santa María Salamanca.

  
El Ministro de Minas y Energía,

Carlos Enrique Rodado Noriega.

  
El Viceministro de Desarrollo Empresarial del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Comercio, Industria y Turismo,

Carlos Andrés de Hart Pinto.

  
La Ministra de Educación Nacional,

María Fernanda Campo Saavedra.

  
La Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,

Beatriz Elena Uribe Botero.

  
El Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones,

Diego Ernesto Molano Vega.  

La Viceministra de Transporte, encargada de las funciones del Despacho del Ministro de Transporte,

María Constanza García.

  
La Ministra de Cultura,

Mariana Garcés Córdoba.

1. INFORMES SOLICITADOS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Informe del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República[1]

Por medio de oficio recibido en la Corte Constitucional el 04 de febrero de 2011, en representación del Secretario General del Departamento Administrativo la Presidencia de la República intervino la Secretaria Jurídica para solicitar a esta Corporación la declaración de exequibilidad del Decreto 128 de 2011. Sus argumentos se resumen a continuación:

1.1. El Decreto 128 de 2011 cumple con los requisitos formales establecidos en la Constitución: (i) fue expedido por el Presidente de la República, en cumplimiento de sus facultades constitucionales y legales; (ii) está firmado por el Presidente de la República y todos sus ministros; (iii) está debidamente motivado; (iv) fue dictado durante el límite temporal establecido en el artículo 1 del Decreto 020 de 2011; y (v) fue oportunamente remitido a la Corte Constitucional para su revisión.

1.2. En lo referente al examen material, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República sostiene que las medidas adoptadas en el Decreto 128 de 2011, se encuentran directa y específicamente encaminadas a conjurar las causas de la perturbación, que originaron la declaratoria del estado de emergencia, y a impedir la extensión de sus efectos.

1.2.1. El Decreto 128 de 2011, introduce las siguientes medidas:

(i) Quienes son beneficiarios de los tratamientos exceptivos.

(ii) La exclusión de tributos en cabeza del Fondo de Adaptación.

(iii) La posibilidad de la deducción por pérdidas de activos en la determinación de la renta.

(iv) La posibilidad de detracción de los bienes afectados en la depuración de la base del cálculo de la renta presuntiva.

(v) La posibilidad de la depuración de la base del cálculo del impuesto al patrimonio respecto de los activos patrimoniales afectados.

(vi) Condiciones exclusivas como el establecimiento de plazos especiales para la presentación y pago de declaraciones de retención en la fuente y del impuesto sobre las ventas para los damnificados o afectados.

(vii) El otorgamiento de facultades al Gobierno para modificar los plazos para la presentación y pago de las declaraciones del impuesto sobre la renta e impuesto al patrimonio y para el suministro de información, previendo que el cumplimiento de las obligaciones tributarias en el decreto puede efectuarse dentro de los plazos que especialmente se señalen para el efecto -y no dentro de los plazos generales que ya se habían adoptado-, lo que no genera para el obligado el pago de intereses de mora o sanción alguna.

(viii) Facilidades especiales para el pago de los impuestos, intereses y sanciones adeudados por los afectados, y normas especiales para el cumplimiento de obligaciones aduaneras y cambiarias por parte de los usuarios aduaneros y usuarios de zonas francas damnificados o afectados, como también ampliación de plazos para el cumplimiento de la demostración de inversión y generación de empleo para el usuario operador de zona franca damnificada o afectada.

1.2.2. Las medidas adoptadas en el Decreto 128 de 2011 cumplen con el requisito de necesidad porque son indispensables para enfrentar los hechos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia, y las atribuciones ordinarias del Ejecutivo no permiten alcanzar los fines que se propone la medida excepcional, por cuanto en el Decreto 4825 de 2010 se adoptaron "medidas tributarias encaminadas a la generación de los recursos requeridos para mitigar los gravísimos efectos de la ola invernal, creándose el nuevo impuesto al patrimonio y una sobretasa al impuesto al patrimonio preexistente al fenómeno de La Niña 2010-2011 que ya se había establecido en la Ley 1370 de 2009".[2]

Respecto de los beneficios de tipo tributario señala que los lugares y plazos para presentar las declaraciones tributarias y para el pago de los impuestos, anticipos y retenciones en la fuente ya habían sido fijados de manera general por el Decreto 4836 del 30 de diciembre de 2010, de manera que resulta imperiosa la necesidad de establecer plazos especiales para la presentación y pago de declaraciones de retención en la fuente y del impuesto sobre las ventas para los damnificados, considerando que previamente al cumplimiento de esas obligaciones tenían que reconstruir sus contabilidades y la documentación que la conforma y soporta, así como la consecución de los recursos dinerarios destinados a la satisfacción de sus obligaciones tributarias.

En relación con los beneficios de tipo aduanero y cambiario, afirma que a la fecha, la Dirección de impuestos y Aduanas Nacionales ha recibido reporte como Zona Franca Afectada por el fenómeno de La Niña, la denominada Zona Franca del Pacífico S.A. ubicada en la Carretera Yumbo-Aeropuerto Km 6 en el municipio de Palmira en el Valle del Cauca, la cual cuenta con 28 usuarios con un monto patrimonial aproximado de treinta y un mil quinientos dos millones de pesos ($31.502.000.000), dedicados principalmente a los sectores de industria manufacturera, farmacéutica, energía, fertilizantes, agroquímicos, industria de alimentos y operaciones logísticas.

La cifra estimada de pérdidas hasta la fecha, de conformidad con la información suministrada por el Usuario Operador de la misma, es de ciento treinta millones de dólares (USD$ 130.000.000).

El tiempo de ampliación del plazo para el cumplimiento de los compromisos de inversión y empleo, depende del tiempo que se demoren en la reconstrucción de las instalaciones en donde se desarrolla el proceso productivo o de servicios, la instalación y montaje de los activos fijos de producción tales como maquinaria y equipo en los casos que lo requieran, adicionado con el término de producción de los bienes o servicios, según sea el caso.

1.2.3. Las medidas adoptadas por el Decreto 128 de 2011 cumplen con el requisito de proporcionalidad porque resultan acordes a la gravedad de los hechos que busca conjurar, y con su expedición no hay lugar a ninguna violación al ejercicio de los derechos y libertades de las personas, por el contrario, el Gobierno procura el restablecimiento económico de la población afectada con la adopción de medidas de origen tributario que las beneficie.

1.2.4. Posteriormente, hizo una relación detallada de los artículos que conforman el Decreto 128 de 2011, para concluir que tales medidas permiten el restablecimiento económico de la población damnificada.

1.2.4.1. Sobre la procedencia de decretar beneficios tributarios dirigidos a las personas afectadas por la situación que originó la declaratoria de emergencia, como lo prevé el Artículo 1, la Corte Constitucional ya se ha pronunciado y ha considerado su exequibilidad, en las sentencias C-876 de 2002[3] y C-172 de 2009[4]. Señala además que este artículo resulta ajustado a la Carta porque determina claramente como beneficiarios de las disposiciones tributarias adoptadas, los contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios y del impuesto al patrimonio, los usuarios aduaneros y usuarios de zonas francas, damnificados por el fenómeno de La Niña 2010-2011, que se encuentran en los registros oficiales elaborados por el Gobierno Nacional.

En igual sentido, la exclusión del pago de tributos, dirigida específicamente a los recursos que el Fondo de Adaptación ejecute en desarrollo de su finalidad que, de conformidad con el inciso 2 del artículo 1 del Decreto 4819 de 2010, refiere a la conjuración de la crisis nacional, causada por la ola invernal y la cesación de sus efectos, resulta ajustada a la Constitución, puesto que el Fondo pretende por intermedio de esos recursos, la protección de un interés constitucional mayor, como lo es el restablecimiento de la condición de vida digna de las víctimas, y por tanto, cualquier dinero del Fondo que no sea utilizado para ese efecto, afectaría de manera directa la consecución de tal objetivo.

1.2.4.2. En relación con los artículos 2, 3 y 4 del Decreto 128 de 2011, expresa que son exequibles en tanto, el Gobierno como legislador extraordinario, en el marco de un estado de emergencia, definió, en desarrollo del deber constitucional de solidaridad, nuevas fórmulas que le permiten a la población damnificada por la ola invernal pagar sus impuestos, de acuerdo con su capacidad económica, lesionada a consecuencia de su condición de víctimas por caso de fuerza mayor. Así, las medidas pretenden el restablecimiento económico de la población damnificada, por cuanto permiten que deduzcan de sus activos las pérdidas sufridas durante el periodo gravable 2010 y, depuren de la base del cálculo de su renta y de la base del cálculo del impuesto al patrimonio, el valor patrimonial neto de los bienes afectados por el fenómeno de La Niña 2010-2

011.

Señala que en lo que tiene que ver con el deber de solidaridad en el Estado social de derecho, materializado en el pago de impuestos según la capacidad económica del contribuyente, la Corte Constitucional ha precisado que  es un deber constitucional que se traduce para todas las personas en el pago de los impuestos que de acuerdo con sus posibilidades económicas les corresponden, según la política tributaria determinada en ejercicio de la potestad impositiva del Estado.

Respecto de las fórmulas adoptadas en un decreto de desarrollo del estado de emergencia, la Corte, en la sentencia C-172 de 2009[5], para efectos de declarar su exequibilidad, ha sostenido que las mismas deben cumplir efectivamente la finalidad de conjurar la crisis que originó el estado de emergencia e impedir la extensión de sus efectos.

1.2.4.3. Argumenta, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, que el Gobierno mediante los artículos 5, 6, 7 y 9 del Decreto 128 de 2011, en desarrollo del deber de solidaridad, estableció plazos para la declaración y el pago de impuestos que a su cargo tuvieren las personas afectadas por la ola invernal, objeto de la norma, que se encuentran en el sentido expuesto por la Corte en la sentencia T-448 de 2010.[6]

Finalmente, aduce que el artículo 8 del decreto bajo análisis, contiene una medida de menor alcance que la exclusión de derechos de aduana, dirigida a la reactivación económica de las personas y zonas afectadas por la emergencia invernal, a través de la implementación de disposiciones flexibles de tipo aduanero y cambiario, que permitan conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. En este sentido, señala que en la sentencia C-172 de 2009,[7] la Corte declaró la exequibilidad de un decreto dictado en desarrollo del estado de emergencia que excluía el pago de derechos de aduana a los afectados por la situación fáctica excepcional que originó la emergencia.

2. Informe del Ministerio de Hacienda y Crédito Público[8]

En la intervención de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, se anexó el oficio UJ-0174-2011 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, suscrito por el Jefe de la Oficina Jurídica, en el que se da respuesta a las preguntas formuladas por la Corte en el Auto  del 31 de enero de 2011, respuestas que fueron integradas al informe del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, antes presentado.

Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público mediante comunicación escrita del 4 de febrero de 2011,[9] absolvió las preguntas formulas por la Corte, en los siguientes términos:

(i) Hizo alusión a la compatibilidad del Decreto 128 de 2011 con la Ley 137 de 1994, afirmando que los hechos desencadenados como consecuencia del fenómeno de La Niña, generan un gran impacto en el orden económico, social y ecológico que requieren acciones inmediatas que permitan conjurar la emergencia y calamidad que atraviesa el país. Afirmó en este sentido, que las medidas tributarias, aduaneras y cambiarias establecidas en el decreto que ahora se estudia, están encaminadas directa y específicamente a evitar la agravación de la situación, así como a conjurar  las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos. Al respecto señala los mismos argumentos a que hiciera referencia en su oficio, el Jefe de la Oficina Jurídica del mismo Ministerio, en relación con las medidas específicas consagradas en el Decreto. En relación con el número estimado de beneficiarios de las medidas provisionales, la interviniente señaló que el registro de los Damnificados por la Emergencia Invernal 2010-2011, será elaborado en colaboración  con las alcaldías y gobernaciones, en la herramienta que para el efecto diseñará el DANE, de acuerdo con las directivas presidenciales números 03 de enero 13 de 2011 y 04 de enero 28. Dicho registro será necesario para determinar con precisión el número de declarantes del impuesto de renta y del impuesto al patrimonio que serían beneficiados con la medida.

(ii) Respecto a las zonas francas afectadas y la cifra estimada de pérdidas sufridas, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, afirmó que según la información suministrada por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, a la fecha sólo se había recibido el reporte de una zona franca afectada por el fenómeno de La Niña, a saber, la denominada Zona Franca del Pacífico, la cual cuenta con 28 usuarios  con un monto patrimonial aproximado de treinta y un mil quinientos dos millones de pesos ($31.502.000.000), dedicados principalmente a los sectores de industria manufacturera, farmacéutica, energía, fertilizantes, agroquímicos, la industria de alimentos y operaciones logísticas.

A continuación presentó el listado de usuarios de la Zona Franca del Pacífico:

(iii) En relación con los plazos previstos para la presentación de declaraciones y para el pago de los impuestos de renta y patrimonio de los beneficiarios de las medidas, la interviniente manifestó que debe tenerse en cuenta que el Decreto 4836 del 30 de diciembre de 2010 ya había fijado de manera general el calendario tributario, lo que hace imperiosa la necesidad de establecer plazos especiales para estos efectos, considerando que previamente al cumplimiento de estas obligaciones, los damnificados tenían que reconstruir sus contabilidades y la documentación que la conforma y soporta, así como la consecución de los recursos dinerarios destinados a la satisfacción de sus obligaciones tributarias. A continuación hizo un recuento de las medidas y beneficios orientados en este sentido, que se establecieron en el Decreto 128 de 2011.

(iv) En lo que se refiere a los beneficios o medidas en materia tributaria aduanera y cambiaria concebidos para pequeños propietarios, arrendatarios y aparceros afectados por el fenómeno de La Niña, la interviniente por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, afirmó que para las personas de bajos y menores ingresos no existe ninguna medida tributaria, aduanera o cambiaria que los beneficie, ya que no son sujetos declarantes. Manifestó sin embargo, que es este sector de la población el que resultará beneficiado con los ingresos recaudados por las medidas tributarias adoptadas.

(v) Respecto de si las medidas adoptadas en el Decreto 128 de 2011, generan una reducción de los ingresos fiscales del Estado, y cuál es la cuantía estimada, y qué medidas se van a tomar para contrarrestar los efectos de las mismas, la asesora del Despacho del Ministro de Hacienda y Crédito Público, afirmó que en relación con la presentación y pago de las declaraciones de retención en la fuente y del impuesto sobre las ventas, esta medida no genera menores ingresos para la vigencia del año 2011, pues la medida adoptada, consiste simplemente en un aplazamiento en la presentación y pago de las declaraciones, de modo que se recibirán, en todo caso, en el mismo año tributario. En relación con las demás disposiciones establecidas en el mencionado Decreto, la interviniente aseguró, que es necesario contar con el censo de damnificados, que en su momento deberán cruzarse con las bases de datos tributarias de la DIAN para determinar su incidencia recaudatoria.

(vi) En lo relacionado con la ampliación del plazo para el cumplimento de la demostración de inversión y generación de empleo y demás condiciones del Plan Maestro de Inversión que beneficia al usuario operador de la Zona Franca afectada por el fenómeno de La Niña y la aclaración de lo que se entiende por "demás condiciones del Plan Maestro de Inversión", el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, afirmó que para el cumplimiento de los compromisos relacionados con el Plan Maestro de Inversión, "éste dependerá del tiempo que se demoren en la reconstrucción de las instalaciones en donde se desarrolla el proceso productivo o de servicios, la instalación y montaje de los activos fijos de producción tales como maquinaria y equipo en los casos que lo requieran, adicionado con el término de producción de los bienes según sea el caso." Debido a esto, para la interviniente los términos aludidos "que se otorguen dependerán de la evaluación individual de los casos, teniendo en cuenta, entre otros criterios los procesos productivos, los sectores y actividades económicas que desarrollan, el estado en que quedaron las instalaciones y el grado de afectación que sufrieron cada uno de los proceso[s] que allí se realizaban."

Por último, en relación con qué se entiende por "demás condiciones del Plan Maestro de Inversión", señaló que conforme "el artículo 392 del Decreto 2685 de 1999, el Plan Maestro de Desarrollo General de Zona Franca es el documento que contiene una iniciativa de inversión". En este sentido, hizo referencia a los objetivos de esta inversión y afirmó "que una vez aprobado el mencionado Plan Maestro por parte de la Comisión Intersectorial y se haya declarado la existencia de la zona franca, se convertirá en el marco de seguimiento para verificar el cumplimiento de los compromisos allí establecidos y que deben estar en concordancia con lo previsto en los artículos 393-2, 393-3, 393-4, 393-24 del Decreto 2685 de 1999, según sea el caso".     

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1. INTERVENCIÓN CIUDADANA[10]

El ciudadano Hernando Robles Villa intervino dentro del término de fijación en lista con el propósito de proponer algunas reformas a la normatividad ambiental.

2. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION[11]

El Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, mediante concepto No. 5117 del 7 de marzo de 2011 solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad por consecuencia del Decreto 128 de 2011 a partir de su promulgación, puesto que en el Concepto 5093, rendido en el trámite del expediente RE-173, se solicitó a la Corte declarar inexequible el Decreto 020 del 7 de enero de 2011, "Por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por razón de grave calamidad pública".

Por tanto, los decretos dictados dentro de este estado de emergencia, como el que ahora se examina, resultan inconstitucionales por consecuencia o efecto de la desaparición de la vida jurídica del título que sustenta la expedición de los mismos.

3. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia

La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos dictados en ejercicio de las facultades derivadas del artículo 215 de la Constitución, según lo dispuesto en el artículo 241 numeral 7º de la Carta Política.

2. La inexequibilidad por consecuencia del Decreto 128 de 2011 y efectos de esta decisión

Mediante sentencia C-216 de 2011,[12] la Corte Constitucional declaró inexequible el Decreto 020 de 2011, por el cual el Presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días, fundamento jurídico del decreto que ahora se revisa.

La Sala Plena consideró que el Decreto 020 de 2011, no cumplió con los requisitos materiales exigidos por las normas constitucionales y estatutarias para una declaratoria de un estado de emergencia, puesto que al aplicar el juicio fáctico, valorativo y de necesidad, encontró que el Gobierno no había demostrado de manera concreta y específica, las razones por las cuales los hechos aducidos no podían ser atendidos con las facultades de excepción que ostentaba en virtud del estado de emergencia declarado mediante el Decreto 4580 de 2010, el cual estuvo vigente hasta el 5 de enero de 2011; ni por qué, estas atribuciones resultaban insuficientes para superar la perturbación causada por el fenómeno climático de La Niña  e impedir la extensión de sus efectos, y por tanto, era necesario acudir a una nueva declaratoria de emergencia económica, social y ecológica por razón de grave calamidad pública.

Lo anterior implica que los decretos legislativos de desarrollo expedidos al amparo de la segunda declaratoria de emergencia, declarada inexequible, carecen de sustento jurídico. Cuando esto ocurre, la Corte debe proceder a declararlos inexequibles, sin que sea necesario analizar el cumplimiento de los requisitos formales o materiales. Así, se configura la inconstitucionalidad por consecuencia ante la desaparición de la norma que daba soporte a los decretos de desarrollo.[13]

A partir del momento en que se dispone la inexequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción, el Gobierno no puede expedir nuevos decretos legislativos porque la norma que lo facultaba para hacerlo fue encontrada inconstitucional, pero tal declaratoria, de ninguna manera significa un pronunciamiento sobre los decretos legislativos dictados hasta entonces, pues el control que realiza la Corte es integral. Así lo ha explicado la Corporación en estos términos:

"En el fondo ocurre que, declarada la inexequibilidad del decreto básico, el Presidente de la República queda despojado de toda atribución legislativa derivada del estado de excepción y, por ende, ha perdido la competencia para dictar normas con fuerza de ley.

Desde luego, la declaración de inconstitucionalidad que en los expresados términos tiene lugar no repercute en determinación alguna de la Corte sobre la materialidad de cada uno de los decretos legislativos que se hubieren proferido, ya que aquélla proviene de la pérdida de sustento jurídico de la atribución presidencial legislativa, mas no de la oposición objetiva entre las normas adoptadas y la Constitución Política". [14]

De conformidad con la jurisprudencia de la Corte en la materia, lo procedente en estos casos no es la inhibición para decidir sobre la constitucionalidad de las normas expedidas al amparo de un estado de excepción indebidamente declarado, sino el pronunciamiento sobre su constitucionalidad y el alcance de esa decisión.[15]  De lo contrario, el período comprendido entre la expedición de un decreto legislativo y la declaratoria de inexequibilidad de la norma en que se basó aquel, estaría sustraído del control judicial en grave detrimento de los principios inherentes a un Estado Social de Derecho.

Las normas contempladas en el decreto bajo estudio establecían plazos especiales para la presentación y pago de la declaración de retención en la fuente y del impuesto sobre las ventas y, beneficios en materia aduanera respecto de las mercancías afectadas por la ola invernal, tales disposiciones eran de aplicación inmediata.

En consecuencia, la presente sentencia tendrá efectos  hacía el futuro, tal y como lo prevé el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia: "Las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario."

VII. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, oído el concepto del Procurador General de la Nación y surtidos los trámites que ordena el Decreto 2067 de 1991,

RESUELVE:

Declarar INEXEQUIBLE el Decreto 128 de 2011, "por el cual se adoptan medidas especiales en materia tributaria, aduanera y cambiaria para los damnificados o afectados por el fenómeno de la niña 2010-2011".

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

JUAN CARLOS HENAO PEREZ

Presidente

MARIA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrada

MAURICIO GONZALEZ CUERVO

Magistrado

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

JORGE IVAN PALACIO PALACIO

Magistrado

NILSON PINILLA PINILLA

Magistrado

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Magistrado

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ

Secretaria General

[1] Folios 16 a 32 del expediente.

[2] Folio 43 del expediente.

[3] MP. Álvaro Tafur Galvis. SV. Jaime Araújo Rentería y Clara Inés Vargas; AV. Rodrigo Escobar Gil y Jaime Córdoba Treviño

[4] MP. Cristina  Pardo Schlesinger. SPV. Clara Elena Reales Gutiérrez; AV y SPV. Luis Ernesto Vargas Silva.

[5] MP. Cristina  Pardo Schlesinger. SPV. Clara Elena Reales Gutiérrez; AV. y SPV. Luis Ernesto Vargas Silva.

[6] MP. Humberto Antonio Sierra Porto.

[7] MP. Cristina  Pardo Schlesinger. SPV. Clara Elena Reales Gutiérrez; AV. y SPV. Luis Ernesto Vargas Silva.

[8] Folios 37 a 39 del expediente.

[9] Folios 42 a 48 del expediente.

[10] Folio 97 del expediente.

[11] Folios 60 a 67 del expediente.

[12] MP. Juan Carlos Henao Pérez (Unánime).

[13] Ver entre muchas otras las sentencias C-488 de 1995 (MP. José Gregorio Hernández Galindo. SV. Carlos Gaviria Díaz; SV. Antonio Barrera Carbonell y Alejandro Martínez Caballero); C-187 de 1997 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. SV. José Gregorio Hernández Galindo; y SV. Carlos Gaviria Díaz); C-802 de 2002 (MP. Jaime Córdoba Triviño. SV. Jaime Araújo Rentería; SV. Marco Gerardo Monroy Cabra y Rodrigo Escobar Gil; SV. Alfredo Beltrán Sierra; AV. Jaime Córdoba Triviño); C-619 de 2003 (MP. Clara Inés Vargas Hernández. SV. Marco Gerardo Monroy Cabra; AV. Lucy Cruz de Quiñones); C-672 de 2005 (MP. Jaime Córdoba Triviño); C-253 de 2010 (MP. Nilson Pinilla Pinilla); y C-289 de 2010 (MP. Nilson Pinilla Pinilla. AV. Humberto Antonio Sierra Porto; AV. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Jorge Iván Palacio Palacio), entre otras.

[14] Sentencias C-488 de 1995 MP. José Gregorio Hernández Galindo. SV. Carlos Gaviria Díaz; SV. Antonio Barrera Carbonell y Alejandro Martínez Caballero) y C-289 de 2010 (MP. Nilson Pinilla Pinilla. AV. Humberto Antonio Sierra Porto; AV. Gabriel Eduardo Mendoza y Jorge Iván Palacio Palacio), entre otras.

[15] La Corte ha rechazado la posibilidad de adoptar fallos inhibitorios en estos eventos.  Al respecto, ver por ejemplo los salvamentos de voto a las sentencias C-127 de 1997 (MP. José Gregorio Hernández Galindo. SV. Carlos Gaviria Díaz) y C-137 de 1997 (MP. Hernando Herrera Vergara. SV. José Gregorio Hernández Galindo; y SV. Carlos Gaviria Díaz), en las cuales la Corte desestimó esta alternativa.

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"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
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Última actualización: 16 de Diciembre de 2024 - (Diario Oficial No. 52.956 - 30 de Noviembre de 2024)

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