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Corte Constitucional
Comunicado de Prensa No. 26 del 11 y 12 de junio de 2025
<Disponible el 7 de julio de 2025>
La Corte Constitucional declaró parcialmente exequible el Decreto Legislativo 121 De 2025 “por el cual se adoptan medidas en materia de agua, saneamiento básico y vivienda en el marco del estado de conmoción interior declarado en la región del Catatumbo, los municipios del Área Metropolitana de Cúcuta del departamento de Norte de Santander y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar”.
Sentencia C-252/25
M.P. Natalia Ángel Cabo
Expediente RE-370
1. Norma objeto de revisión
“DECRETO 121 DE 2025
(Enero 30)
Por el cual se adoptan medidas en materia de agua, saneamiento básico y vivienda en el marco del estado de conmoción interior declarado en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta del Departamento de Norte de Santander y los municipios de Río de Oro y González del Departamento del Cesar
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas en el artículo 213 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, ó en desarrollo de lo previsto en el Decreto 062 del 24 de enero de 2025 "Por el cual se decreta el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Rio de Oro y González del departamento del Cesar", y
(…)
DECRETA
Artículo 1. Objeto y alcance. El presente Decreto tiene por objeto definir las medidas excepcionales y urgentes que buscan garantizar el acceso al agua, saneamiento básico y vivienda a las personas que se han visto afectadas o llegaren a estarlo por causa de los hechos ocurridos en la región del Catatumbo, encontrándose en condiciones de confinamiento o desplazamiento a partir del 18 de enero de 2025, en el marco de lo dispuesto en el Decreto 062 de 2025 "Por el cual se declara el Estado de Conmoción Interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del Departamento del Cesar".
Estas medidas se aplicarán en la zona ubicada en el nororiente del departamento de Norte de Santander, la cual está conformada por los municipios de Ocaña, Abrego, El Carmen, Convención, Teorama, San Calixto, Hacarí, La Playa, El Tarra, Tibú, y Sardinata, y los territorios indígenas de los resguardos Motilón Bari y Catalaura La Gabarra, así como el área metropolitana de Cúcuta, que incluye al municipio de Cúcuta, capital departamental y núcleo del área, y a los municipios de Villa del Rosario, Los Patios, El Zulia, San Cayetano y Puerto Santander y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar.
Artículo 2. Subsidios para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo. Durante la vigencia del decreto de Declaratoria de Conmoción Interior los municipios de que trata el artículo 1 del presente Decreto podrán otorgar subsidios para la prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo del 90% para los suscriptores que acrediten ante la misma entidad territorial que se encuentran confinados o hayan sido desplazados como consecuencia de los hechos que llevaron a la declaratoria de conmoción interior.
Artículo 3. Uso de los recursos del Sistema General de Participaciones para Agua Potable y Saneamiento Básico. Durante la vigencia del decreto de Declaratoria de Conmoción Interior los municipios de que trata el artículo 1 del presente Decreto, para atender las afectaciones, impedir la extensión de sus efectos y asegurar el acceso a agua y saneamiento básico, podrán destinar los recursos necesarios del Sistema General de Participaciones de Agua Potable y Saneamiento Básico (SGP-APSB), para apoyar financieramente las actividades de operación y mantenimiento de los sistemas de acueducto, alcantarillado, aseo, esquemas diferenciales o medios alternos, con el fin de garantizar la continuidad del servicio a la población confinada o desplazada.
Parágrafo 1. Las entidades territoriales de que trata el presente artículo, durante la vigencia del decreto que declara la conmoción interior, podrán destinar recursos del Sistema General de Participaciones de Agua Potable y Saneamiento Básico (SGP-APSB) a la adquisición, instalación y puesta en funcionamiento de medidores y acometidas que se hayan visto afectadas por la alteración del orden público.
Parágrafo 2. Con los recursos del Sistema General de Participaciones de Agua Potable y Saneamiento Básico (SGP-APSB) podrá financiarse la medida establecida en el artículo 2 del presente Decreto
Artículo 4. Habilitación y uso del suelo. Durante la vigencia del decreto de Declaratoria de Conmoción Interior los alcaldes de los municipios de que trata el artículo 1 del presente Decreto podrán ajustar los Planes de Ordenamiento Territorial para atender la población desplazada, en lo siguiente:
1. Incorporar al perímetro urbano los predios localizados en suelo rural, rural suburbano o de expansión urbana el predio o los predios requeridos para la atención, el asentamiento o la ubicación temporal o definitiva de los habitantes desplazados por la situación que dio lugar a la declaratoria de conmoción interior, y la ejecución de proyectos públicos en los mismos.
2. Modificar los usos del suelo o las normas urbanísticas de áreas específicas del suelo urbano que permitan la atención, el asentamiento o la ubicación temporal o definitiva de las personas afectadas y desplazadas por la situación que dio lugar a la declaratoria de conmoción interior, y la ejecución de proyectos públicos en los mismos.
Para efecto de lo dispuesto en estos numerales, el predio o los predios deberán contar con disponibilidad inmediata de servicios públicos domiciliarios o esquemas diferenciales, así como su conexión y articulación con los sistemas de movilidad existentes en el municipio o distrito y no podrán estar ubicados o colindar con predios que correspondan a suelo de protección ambiental o a determinantes ambientales de las que trata el numeral 1 del artículo 10 de la Ley 388 de 1997. En los casos de colindancia, la autoridad ambiental podrá determinar las condiciones ambientales para la incorporación del suelo, sin que se requiera concertación ambiental.
Aquellos municipios cuyas cabeceras municipales y centros poblados rurales (corregimientos y veredas) que estén incluidos en una de las siete (7) reservas forestales creadas por la Ley 2º de 1959, podrán presentar ante el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible solicitud de sustracción rápida y expedita para los predios que cumplan los fines de este artículo, para lo cual se expedirá por parte de dicho Ministerio las resoluciones correspondientes.
El alcalde municipal no requerirá dar aplicación a las disposiciones de los artículos 24, 25 y 26 de la Ley 388 de 1997, sin embargo, deberá poner a consideración del Concejo Municipal el proyecto de acto administrativo con los estudios y planos que lo soporten para que este, en un plazo máximo de quince (15) días calendario, se pronuncie. Si transcurrido este término el Concejo Municipal no adopta decisión alguna, o lo niega sin fundamentarse en estudios técnicos o jurídicos debidamente sustentados, el alcalde podrá adoptarlo mediante decreto.
Toda modificación propuesta por el Concejo deberá sustentarse en motivos técnicos y contar con la aceptación del alcalde.
De conformidad con lo establecido en el artículo 81 de la Ley 134 de 1994, los Concejos Municipales celebrarán obligatoriamente un Cabildo Abierto previo para el estudio y análisis del proyecto que busca atender la situación humanitaria y los derechos fundamentales de las personas afectadas en el marco de los hechos que dieron lugar a la declaratoria del estado de conmoción interior.
Parágrafo 1. El proyecto de acuerdo y los proyectos urbanísticos solo se podrán plantear durante la vigencia de la Declaratoria de Conmoción Interior, y deberán justificarse de tal manera que se orienten únicamente a atender la situación humanitaria y los derechos fundamentales de las personas afectadas con ocasión de la grave perturbación al orden público.
Parágrafo 2. Los alcaldes municipales de las entidades territoriales de que trata el artículo 1 del presente Decreto podrán expedir actos administrativos particulares que autoricen el mejoramiento, adecuación, construcción y/o ampliación de viviendas rurales campesinas, acordes a la forma de vida de los campesinos de la región, sin que se requiera licencia urbanística ni acto de reconocimiento de edificaciones. También se permitirá el uso de técnicas constructivas o de materiales no previstos en la Ley 400 de 1997 y su reglamentación, siempre que garanticen la seguridad de los habitantes y la estabilidad de las edificaciones.
Lo anterior no obsta para que la mencionada autoridad omita la responsabilidad por el seguimiento y control que garantice la estabilidad de la obra y seguridad de los habitantes. Restablecido el orden público o terminada la vigencia de la declaratoria de conmoción interior, resultarán aplicables las normas de construcción sismo resistente y demás normas pertinentes, y el titular de la obra solicitará al alcalde municipal, o este de oficio, la verificación de cumplimiento de las normas urbanísticas y técnicas que garanticen la integridad física de la vivienda.
Lo anterior, siempre que se pretenda facilitar la vivienda de las personas confinadas o desplazadas, para que puedan movilizarse a zonas del territorio donde no se desarrollen confrontaciones armadas.
Artículo 5. Competencia funcional en materia de agua y saneamiento básico. Durante la vigencia del decreto de Declaratoria de Conmoción Interior el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio podrá estructurar y ejecutar proyectos de agua y saneamiento básico que tengan por objeto garantizar la continuidad en la prestación efectiva de estos servicios a la población que se haya visto afectada por los hechos que originaron la declaratoria del estado de conmoción o sus efectos.
Artículo 6. Mecanismo de apoyo para la inversión y la sostenibilidad. Durante la vigencia del decreto de Declaratoria de Conmoción Interior el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio podrá emplear un mecanismo de apoyo para la inversión y sostenibilidad de los sistemas de aprovisionamiento afectados por los enfrentamientos bélicos entre los grupos que originaron la grave perturbación al orden público. Este mecanismo consistirá en un arreglo institucional y financiero que permita la transferencia y ejecución de recursos a los gestores comunitarios que administran los citados sistemas, con el fin de realizar la compra de materiales o repuestos; desarrollar obras de reparación, reconstrucción y rehabilitación de los sistemas, financiar actividades propias de la sostenibilidad, así como gastos y costos asociados con el arranque, puesta en marcha y aseguramiento de la infraestructura afectada, entre otras actividades que permitan la continuidad en el acceso al agua y saneamiento básico.
Parágrafo. Para la materialización del mecanismo de apoyo para la inversión y la sostenibilidad se podrán suscribir convenios solidarios. Así mismo, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio podrá contratar terceros que articulen la celebración de dichos convenios, seleccionados a través de las diferentes modalidades de contratación definidas en el Estatuto General de Contratación.
Artículo 7. Reportes. Las entidades territoriales a las que se les otorgan facultades. extraordinarias en el presente Decreto Legislativo reportarán, dentro de los primeros cinco (5) días de cada mes al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, la destinación de recursos e inversiones realizadas para el respectivo monitoreo y seguimiento, y el resultado de las demás medidas adoptadas e implementadas.
Artículo 8. De la vigencia. El presente decreto legislativo entrará en vigor a partir de su publicación”.
El texto completo de la norma se puede consultar en el siguiente enlace:
https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=173277
2. Decisión
Primero. Declarar INEXEQUIBLES por consecuencia los artículos 4 y 5 del Decreto Legislativo 0121 de 30 de enero de 2025, “por el cual se adoptan medidas en materia de agua, saneamiento básico y vivienda en el marco del estado de conmoción interior declarado en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta del Departamento de Norte de Santander y los Municipios de Río de Oro y González del Departamento del Cesar”.
Segundo. La decisión de inexequibilidad prevista en el ordinal anterior tendrá EFECTOS RETROACTIVOS a partir del 5 de febrero de 2025, conforme a lo señalado en esta sentencia.
Tercero. Declarar EXEQUIBLE el artículo 1 del Decreto Legislativo 0121 de 30 de enero de 2025, “por el cual se adoptan medidas en materia de agua, saneamiento básico y vivienda en el marco del estado de conmoción interior declarado en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta del Departamento de Norte de Santander y los Municipios de Río de Oro y González del Departamento del Cesar”, salvo la expresión “o llegaren a estarlo” que se declara INEXEQUIBLE.
Cuarto. Declarar EXEQUIBLE el artículo 2 del Decreto Legislativo 0121 de 30 de enero de 2025, bajo el entendido de que el porcentaje máximo de subsidios al que se refiere la norma (90%) sólo es aplicable frente a estratos subsidiables, esto es, los estratos 1, 2 y 3, en los términos del artículo 368 de la Constitución.
Quinto. Declarar EXEQUIBLES los artículos 3, 6, 7 y 8 del Decreto Legislativo 0121 de 30 de enero de 2025, “por el cual se adoptan medidas en materia de agua, saneamiento básico y vivienda en el marco del estado de conmoción interior declarado en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta del Departamento de Norte de Santander y los Municipios de Río de Oro y González del Departamento del Cesar”.
3. Síntesis de los fundamentos
La Corte Constitucional adelantó el control automático del Decreto Legislativo 121 de 2025. En ese decreto se establecieron tres grupos de medidas en favor de la población desplazada y confinada por causa de los hechos ocurridos en la región del Catatumbo. Por un lado, los artículos 2, 3, 4, 5 y 6 facultaron a distintas entidades del Estado a otorgar subsidios, usar los recursos del Sistema General de Participaciones, estructurar y ejecutar proyectos y emplear un mecanismo de apoyo para inversión y sostenibilidad con el fin de asegurar el acceso al agua y al saneamiento básico. Por otro lado, el artículo 4, relacionado con la vivienda, permitió cambiar el uso del suelo y las normas urbanísticas y autorizó la ejecución de proyectos públicos en los municipios en los que se declaró la conmoción interior. Finalmente, los artículos 1, 7 y 8 contemplaron disposiciones accesorias a las anteriores.
La Corte inició el análisis verificando si las medidas del Decreto 121 de 2025 estaban enmarcadas dentro de aquellos hechos y consideraciones que fueron declarados exequibles en la sentencia C-148 de 2025. En dicho fallo, la Corte declaró parcialmente exequible el Decreto Legislativo 62 de 2025, por medio del cual se declaró el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo. La exequibilidad de la declaratoria se predicó únicamente en relación con (i) la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAOr, así como los ataques y hostilidades dirigidas de forma indiscriminada contra la población civil y los firmantes del Acuerdo Final de Paz con las FARC; y (ii) la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados -internos y transfronterizos- y confinamientos masivos que ha desbordado la capacidad institucional del Estado para atenderla. Esa decisión solo incluyó aquellas medidas que sean necesarias para el fortalecimiento de la fuerza pública, la atención humanitaria, los derechos y las garantías fundamentales de la población civil, y la financiación para esos propósitos específicos.
La Corte estimó que las medidas de los artículos 1, 2, 3, 6, 7 y 8 del Decreto Legislativo 121 de 2025 estaban amparados por la exequibilidad parcial del Decreto 62 de 2025, declarada en la sentencia C-148 de 2025. En efecto, buscaban enfrentar la crisis humanitaria y estaban dirigidas a garantizar la atención humanitaria y los derechos fundamentales de las personas desplazadas y confinadas en la región del Catatumbo.
Por el contrario, la Corte declaró la inexequibilidad por consecuencia de los artículos 4 y 5 del Decreto Legislativo 121 de 2025, con efectos retroactivos a partir del día de expedición y publicación de esa norma. Así, esas disposiciones contemplaron medidas permanentes y estructurales en materia de vivienda y acceso al agua y saneamiento básico, cuya finalidad era resolver “las necesidades básicas insatisfechas de la población por insuficiencia en la política social”14, aspecto frente al cual el Decreto Legislativo 62 de 2025 fue parcialmente declarado inexequible en la sentencia C-148 de 2025.
Superada la cuestión previa, respecto de los apartes del Decreto 121 de 2025, amparados por la exequibilidad parcial del Decreto 62 de 2025, la Corte pasó a analizar el cumplimiento de los requisitos formales y materiales previstos para los decretos de desarrollo.
Por un lado, encontró acreditados los de forma, por cuanto la norma estudiada: (i) llevó la firma del presidente de la República y de todos los ministros; (ii) se profirió dentro de la vigencia del estado de conmoción interior decretado por medio del Decreto 62 de 2025; (iii) estuvo debidamente motivada al contener una parte considerativa que enunció razones de hecho y de derecho, al igual que las causas que justificaron su expedición; y (iv) tuvo el mismo ámbito territorial de acción del decreto de conmoción interior.
Por otro lado, la Corte aplicó los juicios de finalidad, conexidad material, necesidad, no contradicción específica, proporcionalidad, no discriminación, motivación suficiente, ausencia de arbitrariedad, incompatibilidad e intangibilidad, frente a los artículos 1, 2, 3, 6, 7 y 8 del Decreto 121 de 2025. A partir de ese análisis, la Corte declaró la exequibilidad de los artículos 3, 6, 7 y 8, pues todos ellos superaron los presupuestos materiales de validez.
La Corporación también declaró exequible el artículo 1, salvo por la expresión “o llegaren a estarlo”, que fue declarada inexequible dado su carácter indeterminado. Así, ese apartado normativo ampliaba el objeto y el alcance del Decreto 121 de 2025 a definir medidas excepcionales y urgentes para garantizar el acceso al agua, el saneamiento básico y la vivienda a las personas que llegaren a estar en condición de confinamiento o de desplazamiento por los hechos ocurridos en la región del Catatumbo. En esa medida, esa expresión no superó los presupuestos materiales de validez.
Finalmente, la Corte declaró la exequibilidad condicionada del artículo 2, el cual facultaba a los municipios a otorgar subsidios del 90% para la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo a los suscriptores que acreditaran ante la respectiva entidad territorial estar en situación de confinamiento o desplazamiento por causa de lo ocurrido en la región del Catatumbo. Así, en el juicio de no contradicción específica, la Corporación recordó que el artículo 368 de la Constitución señala que sólo se pueden conceder subsidios de servicios públicos domiciliarios “para las personas de menores ingresos”. Además, ese concepto fue precisado en los artículos 125 de la Ley 1450 de 2011 y 276 de la Ley 2294 de 2023, según los cuales sólo son subsidiables los suscriptores de estratos 1, 2 y 3. Por lo tanto, la Corte concluyó que el artículo 2 del Decreto 121 de 2025 sólo superaba los presupuestos materiales de validez, en el entendido de que el porcentaje máximo de subsidios al que se refiere la norma (90%) sólo es aplicable frente a estratos subsidiables, esto es, los estratos 1, 2 y 3, en los términos del artículo 368 de la Constitución.
4. Salvamentos parciales de voto
Los magistrados Jorge Enrique Ibáñez Najar y José Fernando Reyes Cuartas salvaron parcialmente el voto.
El magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar si bien compartió la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 4 y 5 del Decreto Legislativo 0121 de 2025, consideró que dicha decisión debió extenderse a la totalidad del decreto. A su juicio, todos los artículos que lo componen (incluidos los artículos 1, 2, 3, 6, 7 y 8) incurren en una inconstitucionalidad por consecuencia, al contravenir de manera directa el marco habilitante definido por la Corte en la Sentencia C- 148 de 2025, que delimitó con fuerza normativa el ámbito material del Decreto Legislativo 062 de 2025, mediante el cual se declaró el estado de conmoción interior.
El magistrado Ibáñez Najar explicó que el decreto revisado persigue un objetivo socialmente legítimo, pero constitucionalmente inaceptable en el contexto del estado de excepción: intervenir un problema estructural de acceso al agua, el saneamiento básico y la vivienda, que se ha manifestado de forma crónica en la región del Catatumbo y ha sido ampliamente documentado por organismos estatales e internacionales. En su criterio, el contenido y la finalidad del decreto desbordan el marco fáctico excepcional avalado por la Corte, e intentan justificar el uso del poder legislativo extraordinario con base en carencias estructurales asociadas a la insuficiencia histórica de la política social, circunstancia que fue excluida explícitamente por la parte resolutiva de la referida sentencia C-148 de 2025.
En ese contexto, sostuvo que la Corte debió declarar inexequibles por consecuencia todos los artículos del Decreto 0121 de 2025, no únicamente los artículos 4 y 5. Para el magistrado, la contradicción entre la finalidad material del decreto y la delimitación adoptada en la sentencia de control del decreto declaratorio comporta una causal autónoma y suficiente de invalidez constitucional, conforme a la doctrina consolidada de la Corte sobre el juicio de inconstitucionalidad por consecuencia.
Además, el magistrado Ibáñez Najar advirtió que el Decreto 0121 no supera el juicio de finalidad en tanto se dirige a resolver un fenómeno anterior y más amplio que la crisis humanitaria coyuntural derivada del escalamiento de la violencia armada en la región. De igual forma, señaló que el Gobierno no acreditó de manera suficiente la necesidad jurídica de las medidas adoptadas, ni motivó por qué el marco legal ordinario resultaba insuficiente para garantizar el acceso a los servicios públicos que pretende asegurar el decreto. En esa medida, advirtió que existía una amplia gama de instrumentos normativos ordinarios y especiales -incluidos los previstos en la Ley 715 de 2001, la Ley 142 de 1994, la Ley 1448 de 2011 y los instrumentos presupuestales del SGP- que permitían alcanzar los fines propuestos sin acudir a la legislación de excepción.
De manera especial, el magistrado Ibáñez Najar puso de presente que el artículo 1 del decreto configura un objeto normativo de intervención estructural que excede el marco de urgencia y temporalidad exigido por los estados de excepción; que el artículo 2 modifica de facto el régimen ordinario de subsidios sin demostrar su necesidad imperiosa; que los artículos 3 y 6 redirigen recursos presupuestales sin justificación suficiente; y que los artículos 7 y 8, aunque formales, consolidan un régimen de intervención prolongada. En su sentir, admitir que estas disposiciones superan el juicio de constitucionalidad, pese a que se orientan a remediar problemas estructurales expresamente excluidos del decreto declaratorio, representa un retroceso en el estándar de control de los estados de excepción.
En suma, a su juicio, el Decreto Legislativo 0121 de 2025 resultaba inexequible, no solo por los defectos internos que presenta en su justificación, estructura y motivación, sino porque incurre en una contradicción directa con la decisión previa de la Corte que circunscribió el uso de las facultades extraordinarias a hechos concretos y delimitados. Al desbordar ese marco, el decreto se tornaba incompatible con el principio de legalidad del poder de excepción, el respeto a la competencia judicial en materia de control constitucional y los límites materiales de los estados de conmoción interior.
Finalmente, el magistrado Ibáñez Najar sostuvo que la Corte debió extender los efectos retroactivos de la decisión a todo el decreto, conforme a los criterios sentados en las Sentencias C-463 y C-467 de 2023. En su criterio, el carácter manifiestamente inconstitucional de las medidas adoptadas, sumado a la constatación de su innecesaridad y falta de aplicación efectiva según la información remitida por el propio Ministerio de Vivienda, justificaba la aplicación plena de la regla general de retroactividad en los casos de ejercicio ilegítimo del poder legislativo de excepción.
El magistrado José Fernando Reyes Cuartas, por su parte, salvó parcialmente el voto en la presente sentencia toda vez que la inexequibilidad por consecuencia era aplicable no solo a los artículos 4 y 5, sino también a las disposiciones restantes, esto es, 1, 2, 3, 6, 7 y 8 del Decreto Legislativo 0121 de 2025, que adopta medidas en materia de agua, saneamiento básico y vivienda.
En línea con su posición anterior sobre el expediente RE-368 en el cual salvó el voto, consideró que los artículos 1, 2 3, 6, 7 y 8 no superaban el análisis previo que se predicó por la Sala Plena solamente de los artículos 4 y 5. En opinión del magistrado no se cumplían la totalidad de los supuestos establecidos en la Sentencia C-148 de 2025 al declarar la exequibilidad e inexequibilidad parciales del decreto declaratorio de conmoción interior, toda vez que los hechos y consideraciones relacionados no solamente se predicaron de la intensificación del conflicto y la situación humanitaria, sino que también se ligaron a que (i) se hubiere desbordado la capacidad institucional del Estado y (ii) no tuvieran por objeto las necesidades básicas insatisfechas de la población por insuficiencia de la política social, aspectos últimos que no fueron acreditados.
En sentir del magistrado, que estuvo a cargo de la ponencia, el examen de constitucionalidad era estricto -no flexible-, como debe ser cuando se trata de legislación de excepción, para asegurar que el poder de excepción no se extienda más allá de lo decidido sobre el decreto matriz. Por tal razón, el examen preliminar no podía ser dúctil. Este Tribunal desde sus orígenes acogía la postura que, si a la Corte Constitucional el constituyente de 1991 lo revistió de independencia frente a las otras ramas del poder público, como la Ejecutiva, carece de respetabilidad imaginar que se hubiere querido limitar su función jurisdiccional a una simple actuación notarial15.
Además, señaló que la Sentencia C-148 de 2025 reconoció que el juicio de suficiencia que había realizado era global y no detallado para no anular el control sobre los decretos de desarrollo. Con ello, precisó que, no busca trasladar los juicios de conexidad externa y de necesidad fáctica y jurídica al corresponder al examen de fondo, sino, por el contrario, seguir la jurisprudencia vigente de la Corte en asuntos similares (C-464/23, examen inicial debe comprender los criterios de estricta conexidad y de necesidad).
Para el magistrado disidente era posible verificar que no se cumple la relación indispensable ni la necesidad requerida, esto es, de un lado, el vínculo con el decreto base en torno a los hechos y consideraciones validados constitucionalmente y, de otra, el Gobierno contaba realmente con posibilidades de reacción, a saber, medios e instrumentos ordinarios y especiales que le confiere el orden jurídico actual, para enfrentar los efectos del desplazamiento y el confinamiento, por la agravación de la situación humanitaria, dentro del ámbito territorial específico.
En efecto, el amplio marco de competencias normativas ordinarias y especiales dispuesto, las rutas especiales de atención humanitaria para situaciones de desplazamiento forzado y confinamiento por grave alteración del orden público, las diversas políticas públicas del Gobierno y su financiación, la función que cumplen las salas de seguimiento de la Corte Constitucional (ECI) en materia de desplazamiento forzado y garantías de seguridad población firmante del AFP, la posibilidad de ejercer la potestad reglamentaria y el poder contar con iniciativa legislativa con mensaje de urgencia; permitían sostener que respecto a las circunstancias constitucionalmente validadas en la declaratoria del estado de conmoción interior, el presidente de la República y su gabinete contaban y cuentan con la capacidad institucional suficiente para responder oportuna y efectivamente a la intensificación del conflicto armado.
El ordenamiento jurídico vigente radica en cabeza de las autoridades municipales, departamentales y nacionales, y de las entidades y ministerios afines, una serie de competencias que le permiten al Gobierno hacer efectivos con la inmediatez requerida los derechos de la población desplazada y confinada, así como actuar de manera articulada a nivel operativo y presupuestal, cumplir los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, y desempeñar las funciones administrativas bajo los principios de celeridad, economía y moralidad, además de que se instituyen unos órganos de control.
Especial relevancia tenía la Ley 1448 de 2011 (ley de víctimas) al ampliar el marco de atención de la población desplazada y confinada por el conflicto armado, regulando la ayuda humanitaria, asistencia y reparación integral, a partir de las tres fases de atención (inmediata, de emergencia y de transición). Con ello se garantizaba a la población desplazada y confinada que reciba agua potable y saneamiento básico, así como alojamiento provisional o albergues, además de disponer de soluciones definitivas, facilitando su retorno al lugar de origen o su reubicación, en condiciones de seguridad y con acceso a los servicios esenciales, además de los esquemas especiales de acompañamiento.
De esta manera, frente al artículo 2 (habilitación a alcaldes para incrementar al 90% los subsidios a los suscriptores) se podía constatar que (i) conforme a la ley del Plan Nacional de Desarrollo el Gobierno podría aumentarlo hasta el 80%; (ii) según la ley de víctimas se prevén mecanismos reparativos en relación con la cartera morosa de servicios públicos, además de los recursos para la provisión de bienes y servicios públicos; (iii) la ley ordinaria de servicios públicos contempla instrumentos de intervención estatal otorgando subsidios a las personas de menores ingresos, con cargo a los presupuestos del municipio, además de los fondos de solidaridad y redistribución de ingresos y el reparto de los superávits destinados a cubrir los déficits en subsidios; (iv) existen competencias del departamento y la Nación para apoyar financieramente los proyectos de agua potable y saneamiento básico (leyes 142/97 y 1176/07); (v) hay un monto de subsidio familiar de vivienda de interés social rural que incluye saneamiento básico; (vi) un documento CONPES advierte la necesidad de mayores recursos para subsidios en la prestación de los servicios; (vii) se realiza un Pacto por el Catatumbo en materia de agua potable y saneamiento; (viii) se han adoptado distintos tipos de medidas dentro del seguimiento al ECI declarado respecto a la población desplazada y confinada; (ix) se pueden realizar traslados presupuestales; y (x) se podría hacer uso de la iniciativa legislativa con mensaje de urgencia si estimaba insuficiente el aumento del subsidio que habilita la legislación.
Respecto al artículo 3 (uso de recursos del SGP para operación y mantenimiento de sistemas y medios alternos, adquisición, instalación y puesta en funcionamiento de medidores y acometidas, y financiación de subsidios) se verificó que el Gobierno cuenta con (i) una nueva regulación constitucional que incorpora principios sobre distribución que tengan en cuenta criterios para agua potable y saneamiento, eficiencia administrativa y fiscal, además de poder adoptar medidas para evitar riesgos en la prestación de los servicios a cargo de los entes territoriales; (ii) la facultad del Ministerio de Vivienda para asegurar el acceso al agua y al saneamiento donde no sea posible mediante la prestación del servicio y esquemas diferenciales, además que los medios alternos serán definidos por dicho ministerio, según la ley del plan; (iii) la posibilidad de que el municipio con cargo a los recursos del SGP priorice los programas para las víctimas del conflicto, conforme a la Ley 1448 de 2011; (iv) instrumentos de intervención municipal, departamental y nacional de manera concurrente para asegurar la prestación eficiente, apoyo financiero, técnico y administrativo a los operadores, y otorgamientos de subsidios, en los términos de la ley ordinaria de servicios públicos; (v) la destinación de los recursos de la participación en municipios para servicios a la deuda, preinversión en diseños y estudios para proyectos, fortalecimiento para operación de servicios, adquisición de equipos para operación de sistemas, además de los criterios de distribución de recursos de la Participación de Propósito General que tendrá en cuenta la información sobre población desplazada (Ley 1176 de 2007); (vi) el uso de los recursos del SGP para financiar los proyectos en municipios y departamentos, el apoyo y promoción a los proyectos, y las condiciones de esquemas diferenciales en áreas de difícil gestión (Decreto 1077 de 2015); y (vii) decisiones de seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004 sobre la importancia de contar con fuentes de financiación y mecanismos de consecución de recursos. Se debe anotar que si los municipios, según lo expresa la considerativa del decreto expedido, cuentan con una asignación de recursos específica que resulta suficiente según el Informe de Monitoreo a los recursos del SGP vigencia 2024 (septiembre)16, no se expone inicialmente necesaria esta medida legislativa, toda vez que de manera directa y bajo el marco legal ordinario establecido, están en el deber de apoyar financieramente las actividades de operación y mantenimiento de los sistemas de acueducto, alcantarillado y aseo, esquemas diferenciales o medios alternos, así como el financiamiento de los subsidios a los usuarios.
Sobre el artículos 6 (competencia del MinVivienda para inversión y sostenibilidad en sistemas de aprovisionamiento, arreglo institucional y financiero para transferencia y ejecución de recursos a gestores comunitarios, y suscripción de convenios solidarios con terceros seleccionados), el Gobierno puede acudir (i) a las funciones del Ministerio de Vivienda para definir las condiciones de aseguramiento efectivo del acceso al agua y saneamiento cuando no sea posible la prestación del servicio y la sostenibilidad de los gestores comunitarios otorgando subsidios a la tarifa de usuarios de los pequeños prestadores, y diseñando un mecanismo de apoyo para la inversión y sostenibilidad de los sistemas de aprovisionamiento, según la ley del plan; (ii) a las funciones de los ministerios de Igualdad y Vivienda que implementarán el programa Agua es Vida, además de contar con el Fondo Colombia Potencia Mundial de Vida para la administración eficiente de los recursos destinados a proyectos del sector agua y saneamiento, financiado con recursos del Presupuesto General; (iii) a los instrumentos de intervención estatal para el apoyo a personas que presten servicios públicos, gestión y obtención de recursos, y la competencia de la Nación para la prestación de los servicios que involucra apoyo financiero, técnico y administrativo a las empresas de servicios públicos o a los municipios que asuman la prestación directa, conforme a la ley ordinaria de servicios públicos; (iv) a las funciones de la Nación para promover y apoyar financieramente proyectos regionales de prestación de servicios, y al Ministerio de Vivienda para adoptar medidas que aseguren la buena prestación del servicio (Ley 1176 de 2007); (v) a las funciones de los municipios para celebrar convenios solidarios (leyes 136 de 1994 y 2166 de 2021); (vi) a las competencias del Ministerio de Vivienda para coordinar políticas de agua potable y saneamiento básico, esquemas de financiación de subsidios, criterios de viabilidad de proyectos de acueducto, alcantarillado y aseo, y apoyar procesos asociativos entre entidades territoriales (Decreto Ley 3571 de 2011); y (vii) a las funciones del Ministerio de Vivienda para ejecutar la política pública, planes y proyectos de servicios públicos, funciones de gestores comunitarios, soluciones alternativas para el aprovisionamiento de agua y lineamientos para el aporte bajo condición a las comunidades organizadas (Decreto 1077 de 2015). De este modo, el ordenamiento jurídico dispone de mecanismos financieros y administrativos para sumar los esfuerzos de los gestores comunitarios en orden a participar en las actividades operativas que permitan la inversión y sostenibilidad de los sistemas de aprovisionamiento afectados por la alteración del orden público.
De este modo, los artículos restantes, es decir, 1 (objeto), 7 (reportes) y 8 (vigencia), al encontrarse ligados a las demás disposiciones declaradas que debían ser declaradas inexequibles en la fase preliminar, tendrán los mismos efectos de inconstitucionalidad por consecuencia, al depender estrechamente de estos en su contenido normativo, generando una sustracción de materia.
En opinión del magistrado, la relación normalidad y anormalidad no significa que el sistema jurídico vigente nunca sea capaz, desde la normalidad, de enfrentar con los diversos medios ordinarios y especiales las perturbaciones de orden público interno, al estar diseñado para que opere sobre un medio sometido a presiones y produzca las respuestas adaptativas y transformadoras requeridas17. Siguiendo la jurisprudencia constitucional enfatizó que la función de los gobernantes es crear condiciones para vivir en la normalidad y controlar que las tensiones no rebasen los márgenes normales, actuando cuando todavía se dispone de una capacidad de respuesta, antes de que una de ellas llegue al punto crítico y la sociedad y sus instituciones se expongan al colapso. La Constitución satisface su función preventiva - y en cierto modo tutelar de su eficacia - instituyendo poderes excepcionales para enfrentar la anormalidad y, al mismo tiempo, controles, igualmente acentuados, para evitar su ejercicio abusivo y garantizar el rápido retorno a la normalidad.
También recalcó que no se trata de atender simultáneamente las dimensiones extraordinaria y estructural de un mismo problema, sino que se expone una pretensión de solución integral a largo plazo de una problemática estructural agravada, que no puede ser alcanzada sino a través de los mecanismos que brinda el régimen jurídico para tiempos de normalidad institucional, en aras de no marchitar la democracia constitucional y el Estado social de derecho, desde el respeto por la separación de los poderes y la colaboración armónica para alcanzar los fines del Estado.
Destacó que verificadas las motivaciones que dieron lugar a la expedición de las medidas legislativas, era factible desprender que no se satisfizo la carga argumentativa exigible para la demostración de la insuficiencia de las medidas ordinarias, máxime cuando el Gobierno no evidenció que la adopción de las medidas expedidas partiera de una realidad aproximada del nivel de afectación, lo que se traducía en ambigüedad. Si bien el Gobierno adujo el desbordamiento de las capacidades institucionales del Estado a partir de la mención de algunas normas ordinarias que suspendió, tal justificación no se exponía rigurosa frente al alcance de las medidas proferidas y el examen que debe efectuar la Corte. Las consideraciones consignadas en el decreto de desarrollo no dejan de ser afirmaciones generales, al no identificar ni describir de manera suficiente los mecanismos ordinarios y especiales que ofrece el ordenamiento jurídico, tampoco señalar cuáles de estos fueron utilizados, ni por qué se estimaron insuficientes e inidóneos para enfrentar la grave perturbación del orden público.
Si bien reconoce la situación humanitaria que padece la población de la región del Catatumbo y la importancia de la actuación oportuna y eficiente de las instituciones para proteger sus derechos, para el magistrado ello no se opone a que las actuaciones del Gobierno se desenvuelvan a partir de la senda del derecho, la democracia constitucional y la separación de poderes. Lo anterior implica que la situación humanitaria se debe conjurar a partir de los mecanismos ordinarios y especiales que contempla el ordenamiento jurídico, para evitar el uso desproporcionado de las facultades excepcionales, convirtiendo lo extraordinario en lo ordinario.
Anotó que los valores y principios axiales propios de una democracia constitucional han sido subvertidos bajo la fisonomía de la acumulación de los poderes. Una pretensión de solución integral a largo plazo de una problemática estructural agravada no puede ser alcanzada sino a través de los mecanismos que brinda el régimen jurídico para tiempos de normalidad institucional, en aras de no marchitar la democracia constitucional y el Estado social de derecho, desde el respeto por la separación de los poderes y la colaboración armónica para alcanzar los fines del Estado
También evidenció dos aspectos cruciales: uno, tiene que ver con las fuentes de financiación dispuestas en el decreto expedido al recaer principalmente sobre los municipios involucrados, cuando ya se ha comprometido la casi la totalidad de las fuentes de financiación disponibles, además de tener que enfrentar una capacidad fiscal más reducida por el contexto de crisis humanitaria y alteración del orden público y, otro, las respuestas del Ministerio de Vivienda a las solicitudes de la Contraloría Delegada para el Sector Vivienda y Saneamiento Básico, las cuales exponían que si bien es cierto el decreto expedido otorgó herramientas para atender las afectaciones en agua, saneamiento básico y vivienda, la mayoría de los municipios reportaron no haber presentado emergencias que requirieran la activación de las medidas, lo que hacía innecesaria hasta la fecha la implementación generalizada de las acciones previstas, además que en los municipios donde existieron afectaciones tampoco se había acudido a la aplicación de las medidas aprobadas.
Consideró necesario volver a afirmar que en este decreto como en casi todos los demás, es patente la carencia de motivos suficientes en relación con la declaratoria de la conmoción y, en específico, para la expedición de medidas como la asumida en el Decreto 0121 de 2025, pues como atrás se ha descrito, el sistema jurídico provee de medios suficientes para enfrentar problemáticas como las aquí tratadas. Puede notarse, sin muchos esfuerzos, que el Gobierno en función de legislador de excepción tiende a reduplicar reglas ya existentes cuando no a pretender a regular ex novo asuntos de sobra ya normatizados. Y es importante repetir con Angarita Barón que “una interpretación tolerante y laxa de los requisitos de los estados de excepción por parte de esta Corte, bien puede llevar a cualquier Gobierno a querer siempre sustituir al Congreso con el fácil expediente de la declaratoria de emergencia” (SV C-004/92).
Por ello queda en el aire el pálpito de que más allá de la existencia de un caos terrible que a su vez constituye un drama humanitario, como lo es la situación actual de la zona del Catatumbo, la declaratoria de un estado de excepción, como el dispuesto en el Decreto Legislativo 0062 de 2025, es utilizado simplemente de manera abusiva e innecesaria, desfigurando de esa manera el Estado social y democrático de Derecho prometido en la Carta de 1991. Otra vez citando el SV de Angarita Barón “poco importa que la justificación se haga en nombre de la justicia social, de la libertad, de la verdad o de la voluntad general; lo grave no está en la justificación sino en lo justificado, en el mecanismo de excepción"18.
La Corte no puede renunciar a examinar con un absoluto rigor y estrictez tanto la declaratoria de conmoción como los decretos de desarrollo, porque lo que está en cuestión es la esencia misma de la democracia en punto de la esencial tridivisión del poder, la cual se desfigura e irrespeta cuando sin mayor razón o como mero pretexto se apela a la legislación de estados de excepción, acaso para simplemente cubrir déficits de imagen del gobierno de turno o con cualquiera otro fementido fin. Ya había dicho esto Angarita Barón de otra manera: “una crisis del gobierno no siempre conlleva perjuicios para la sociedad; más aún, en ocasiones existe una especie de derecho ciudadano a que las crisis de los gobiernos conduzcan a la caída de los mismos o por lo menos a su descrédito” (SV C-004/92).
14 Sentencia C-148 de 2025.
15 Sentencia C-004 de 1992 (se reseña esencialmente el acápite dogmático).
16 https://minvivienda.gov.co/monitoreo-los-recursosdel-sgp-apsb/informes-demonitoreo-sgp
17 Sentencia C-004 de 1992 (acápite dogmático).
18 Introducción a la Teoría del Estado; Depalma, 1981, p. 200.
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 30 de septiembre de 2025 - (Diario Oficial No. 53.251 - 30 de septiembre de 2025)
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