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Corte Constitucional
Comunicado de Prensa No. 26 del 11 y 12 de junio de 2025
<Disponible el 7 de julio de 2025>
Corte Constitucional declaró inexequible el Decreto Legislativo 0107 del 29 de enero de 2025, que contenía disposiciones en materia de actividades agropecuarias y abastecimiento alimentarios en desarrollo del estado de conmoción interior, al encontrar que no cumplió con el estándar constitucional requerido
Sentencia C-249/25
M.P. Juan Carlos Cortés González
Expediente: RE-363
1.Norma objeto de revisión
“DECRETO 0107 DE 2025
(enero 29)
"Por el cual se adoptan medidas de protección de zonas agrícolas, cadenas productivas y de suministro, sistemas agroalimentarios, y generación de condiciones de estabilidad y restablecimiento del abastecimiento y la garantía del derecho humano a la alimentación, en el marco de la situación de orden público en la región del Cata tumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios del Río de Oro y González del departamento del Cesar, para las y los campesinos, pequeños y medianos productores y sus formas organizativas, en el marco del Estado de Conmoción Interior"
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
En ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las que le confiere el artículo 213 de la Constitución Política, el artículo 36 de la Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 0062 de 2025 "Por el cual se decreta el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios del Rio de Oro y González del departamento del Cesar'; y
CONSIDERANDO:
(…) DECRETA:
Artículo 1. Objeto. Adoptar medidas para la protección, el restablecimiento y estabilización de las actividades agropecuarias. las zonas agrícolas y ganaderas, sistemas de riego, la restauración y conservación de sistemas agroalimentarios, cadenas productivas y de suministro, el abastecimiento alimentario y la garantía del derecho humano a la alimentación adecuada afectadas por la grave perturbación en las entidades territoriales señaladas en el artículo 1 del Decreto 0062 de 2025.
Artículo 2. Contratación. Con el objeto de garantizar artículos alimenticios, la continuidad de la producción en zonas agrícolas, las cosechas, el ganado, el acceso y utilización de sistemas de riego y recursos hídricos, en el marco de la grave perturbación del orden público en las entidades territoriales señaladas en el artículo 1 del Decreto 0062 de 2025, durante el tiempo que dure la vigencia del estado de excepción, facúltese a la Agencia de Desarrollo Rural para contratar de manera directa la adquisición de bienes y servicios, logística y todo lo relacionado con el desarrollo de los apoyos e incentivos que requiera el sector, previa justificación técnica, con sociedades de economía mixta, empresas industriales y comerciales del Estado, asociaciones campesinas y/o agropecuarias de la Ley 2219 de 2022 y organizaciones de la ACFEC.
Esta contratación se autoriza para promover la sostenibilidad zonas agrícolas, de las cadenas de suministro, y la continuidad de cadenas productivas agrícolas, forestales, pecuarias, pesqueras y acuícolas y agroindustriales, con el objeto de generar condiciones para la estabilización, el retorno y la inclusión principalmente de los pequeños productores víctimas de desplazamiento forzado, en proceso de reincorporación a la vida civil, o vinculados al Plan Nacional Integral de Sustitución.
Artículo 3. Protección de cadenas productivas y agroalimentarios. Con el objeto de garantizar el abastecimiento alimentario, la continuidad de la producción agropecuaria, las cosechas, el ganado y el acceso a los recursos naturales orientados a la producción agropecuaria, los Fondos Especiales de Fomento Agropecuario de cadenas productivas con presencia en las entidades territoriales señaladas en el artículo 1 del Decreto 0062 de 2025, destinarán al menos el 2% de las contribuciones parafiscales, incluidas en el presupuesto global anual de 2025, para las finalidades señaladas en la ley que establece cada contribución y en consonancia con lo dispuesto en el artículo 31 de la ley 101 de 1993 con destino a las cadenas productivas en las entidades territoriales cobijadas por la declaratoria de estado de conmoción interior.
Artículo 4. Conservación y suministro de semillas. Dentro de los treinta días siguientes a la declaratoria de estado de excepción AGROSAVIA y el ICA, tomarán las medidas urgentes para el resguardo y custodia del material de propagación, y de las semillas de las comunidades campesinas y/o étnicas afectadas. También distribuirán semillas, material vegetal y material de propagación, dispondrán esquemas de producción de semillas, y transferencias de tecnología y conocimiento que requieran las y los campesinos, pequeños y medianos productores, y sus formas organizativas, para la producción de alimentos, estabilidad de las cadenas productivas agrícolas, pecuarias, pesqueras, acuícolas, forestales y agroindustriales en la zona afectada.
Dentro los dos meses siguientes a la declaratoria del estado de excepción estas entidades dispondrán de todos los instrumentos de política pública, para la reintroducción de estas semillas a los sistemas agroalimentarios de los territorios afectados, así como para la implementación de las medidas descritas.
Artículo 5. Inaplicación. Durante el término de la declaratoria del estado de conmoción interior de que trata el Decreto 0062 de 2025, sus prórrogas o modificaciones, inaplíquese el parágrafo del artículo 7 de la Ley 101 de 1993.
Artículo 6. Vigencia. El presente decreto rige a partir de su publicación.
PÚBLIQUESE Y CÚMPLASE
Dado a los 29 días de enero de 2025”
[Siguen firmas]
2. Decisión
PRIMERO. Declarar INEXEQUIBLE, por consecuencia, la expresión “, o vinculados al Plan Nacional Integral de Sustitución”, contenida en el inciso segundo del artículo 2° del Decreto 0107 del 29 de enero de 2025, “Por el cual se adoptan medidas de protección de zonas agrícolas, cadenas productivas y de suministro, sistemas agroalimentarios, y generación de condiciones de estabilidad y restablecimiento del abastecimiento y la garantía del derecho humano a la alimentación, en el marco de la situación de orden público en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro, González del departamento del César, para los y los campesinos, pequeños y medianos productores y sus formas organizativas, en el marco del Estado de Conmoción Interior”.
SEGUNDO. Declarar INEXEQUIBLE, por desconocimiento de los juicios de finalidad, motivación, conexidad y necesidad, en los términos de esta providencia, el Decreto 0107 del 29 de enero de 2025, “Por el cual se adoptan medidas de protección de zonas agrícolas, cadenas productivas y de suministro, sistemas agroalimentarios, y generación de condiciones de estabilidad y restablecimiento del abastecimiento y la garantía del derecho humano a la alimentación, en el marco de la situación de orden público en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro, González del departamento del César, para los y los campesinos, pequeños y medianos productores y sus formas organizativas, en el marco del Estado de Conmoción Interior”.
3. Síntesis de los fundamentos
La Corte realizó el control automático e integral de constitucionalidad sobre el Decreto Legislativo 0107 del 29 de enero de 2025, expedido al amparo del estado de conmoción interior declarado mediante el Decreto Legislativo 062 del 24 de enero de 2025.
La Sala Plena advirtió que en la Sentencia C-148 de 2025, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad y la inexequibilidad parciales del Decreto Legislativo 0062 de 2025. Por lo anterior, resultaba necesario verificar si en relación con el aludido decreto operó la inconstitucionalidad por consecuencia. Al respecto, señaló que, en principio, existía una relación directa y estrecha entre el decreto analizado y aquel que declaró el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, porque las medidas contenidas en la normativa estudiada se relacionaban con la atención humanitaria y los derechos y garantías fundamentales de la población civil, en especial, con el derecho a la alimentación mediante la protección de las cadenas de abastecimiento y suministro de alimentos que han sido afectadas por la grave perturbación del orden público acaecida.
No obstante, dicha relación no se acreditó respecto de la expresión “, o vinculados al Plan Nacional Integral de Sustitución”, contenida en el inciso segundo del artículo 2° del DL0107, porque ella se refiere específica y directamente a uno de los supuestos expresos de inexequibilidad parcial establecidos en la Sentencia C-148 de 2025, concretamente en cuanto a las deficiencias e incumplimientos en la implementación del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito – PNIS. En ese sentido, respecto de dicha expresión operó la inconstitucionalidad por consecuencia.
Posteriormente, la Sala Plena se planteó el siguiente problema jurídico: ¿el Decreto Legislativo 0107 de 2025 cumple con los requisitos formales y materiales previstos en la Constitución y en la LEEE? Para resolverlo, reiteró jurisprudencia sobre los requisitos formales y materiales para la expedición de un decreto legislativo de desarrollo en el marco de un estado de conmoción interior y, posteriormente, verificó el cumplimiento de aquellos en el caso concreto.
En primer lugar, la Corte estableció que el artículo 2° del DL0107 no supera el juicio de necesidad. En efecto, el artículo 3° del Decreto Ley 2364 de 2015 prevé que el objeto de la Agencia de Desarrollo Rural es: “(…) Ejecutar la política de desarrollo agropecuario y rural con enfoque territorial formulada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a través de la estructuración, cofinanciación y ejecución de planes y proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural nacionales y de iniciativa territorial o asociativa, así como fortalecer la gestión del desarrollo agropecuario y rural y contribuir a mejorar las condiciones de vida de los pobladores rurales y la competitividad del país”. En cumplimiento de esta función, la ADR celebra de forma ordinaria contratos y convenios interadministrativos de suministro de bienes o prestación de servicios para promover la sostenibilidad de zonas agrícolas, de las cadenas de suministro, y la continuidad de cadenas productivas agrícolas, forestales, pecuarias, pesqueras y acuícolas y agroindustriales. El hecho de que esos contratos, además, contribuyan a generar condiciones para la estabilización, el retorno y la inclusión principalmente de los pequeños productores víctimas de desplazamiento forzado, en proceso de reincorporación a la vida civil, no implica que escapen de sus competencias ordinarias.
De otro lado, el ordenamiento jurídico ordinario ya prevé un mecanismo que permite alcanzar los mismos objetivos planteados en la norma, de manera suficiente y adecuada. En efecto, el artículo 42 de la Ley 80 de 1993 contempla expresamente la figura de la urgencia manifiesta, que habilita la contratación directa por parte de entidades públicas cuando la continuidad del servicio o la atención de hechos excepcionales, incluidos los relacionados con estados de excepción, exige una actuación inmediata. Este mecanismo puede invocarse por la Agencia de Desarrollo Rural mediante acto administrativo motivado, sin necesidad de recurrir a facultades excepcionales.
Además, señaló la Corte que el artículo 2° no superó el juicio de conexidad material, por cuanto la habilitación otorgada a la Agencia de Desarrollo Rural – ADR para contratar de manera directa, no es una medida dirigida a conjurar las causas ni a mitigar los efectos derivados de la conmoción interior, sino que busca garantizar la prestación del servicio público de extensión agropecuaria y, con ello, mejorar el desempeño, la competitividad y la sostenibilidad de los proyectos productivos en la región del Catatumbo, complementando y potenciando las capacidades y conocimientos de las y los productores rurales. En consecuencia, no es una medida que esté directamente relacionada con la atención urgente frente a las afectaciones al abastecimiento y suministro de alimentos para la población civil afectada por el aumento inusitado de la violencia en la región.
Finalmente, indicó que dicha disposición no cumple con el requisito de motivación suficiente porque la habilitación otorgada a la ADR no está sustentada en estudios técnicos y presupuestales, que justifiquen la medida para garantizar el abastecimiento y el suministro de alimentos en la región cobijada por la conmoción interior.
En segundo lugar, determinó que el artículo 3° del DL0107 no cumple con el juicio de finalidad, porque la medida que establece no está específicamente diseñada para conjurar la crisis humanitaria y de orden público que dio lugar a la declaratoria de conmoción interior. Aunque se dirige a entidades territoriales afectadas, su contenido no se refiere a intervenciones orientadas a atender el desplazamiento forzado, el confinamiento masivo, la afectación a la población firmante del Acuerdo Final de Paz, la interrupción de servicios esenciales o los impactos en los derechos fundamentales de la población civil en la región. Tampoco delimita beneficiarios, ni mecanismos de ejecución inmediata que permitan afrontar de manera eficaz la urgencia de la situación.
Por el contrario, la medida ordena una destinación general al menos del 2% de las contribuciones parafiscales a cargo de los Fondos Especiales de Fomento Agropecuario con fines de fortalecimiento productivo y sin una articulación clara con las necesidades humanitarias extraordinarias o los riesgos derivados de los enfrentamientos armados.
En tercer lugar, estableció que el artículo 4° no superó el juicio de necesidad. A este particular, la Sala Plena evidenció que la medida sobre la conservación y distribución de semillas y material de propagación es eminentemente administrativa y sobre la materia existen competencias reglamentarias en cabeza del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y, además, AGROSAVIA y el ICA cuentan con funciones ordinarias al respecto.
En cuarto lugar, sobre el artículo 5°, por medio del cual se establece la inaplicación del parágrafo del artículo 7° de la Ley 101 de 1993 durante la vigencia del estado de conmoción interior, la Sala determinó que esta disposición no superó el juicio de finalidad pues dicha medida no está dirigida a superar las causas ni a mitigar los efectos derivados de la conmoción interior, sino que pretende inaplicar una norma que establece un requisito para la asignación de incentivos que no tienen destinación específica, en términos de contribuir a la garantía de la alimentación y al abastecimiento alimentario en la región afectada por la conmoción interior. Adicionalmente, no supera el juicio de necesidad jurídica pues, en principio, la atribución contenida en dicha norma estaba dirigida a la Comisión Nacional Agropecuaria, la cual ya no existe conforme lo previsto en la Ley 301 de 1996.
Finalmente, la Sala encontró que dado que el artículo 1° se limita a establecer el objeto de las medidas y el artículo 6° contempla la vigencia del decreto, el análisis precedente que concluye la inexequibilidad de todas las medidas del decreto, implica que estos artículos son inexequibles por sustracción de materia.
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 30 de septiembre de 2025 - (Diario Oficial No. 53.251 - 30 de septiembre de 2025)
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