Derechos de autor reservados - Prohibida su reproducción
|
Corte Constitucional
Comunicado de Prensa No. 26 del 11 y 12 de junio de 2025
<Disponible el 7 de julio de 2025>
En el marco de la revisión de los decretos legislativos de desarrollo de la conmoción interior en la región del Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad parcial de un incentivo tributario para los operadores turísticos que brinden alojamiento gratuito a las víctimas de desplazamiento forzado.
Asimismo, declaró la inexequibilidad de la destinación de los recursos del Fondo Nacional del Turismo como apoyo a los prestadores de servicios turísticos durante la conmoción interior, por falta de vinculación con los hechos y consideraciones declarados exequibles en la Sentencia C-148 de 2025.
Sentencia C-248/25
M.P. Natalia Ángel Cabo
Expediente RE-366
1.Norma objeto de revisión
Decreto 117 DE 2025
(enero 30)
Por el cual se adoptan medidas transitorias en materia de turismo en el marco de la declaratoria de conmoción interior para mitigar sus efectos en el sector, necesarios para conjurar las causas de la perturbación que dieron lugar a la declaración del estado de conmoción interior en la región del Catatumbo e impedir la extensión de sus efectos.
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas en el artículo 213 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994 y el Decreto número 62 del 24 de enero de 2025, por el cual se decreta el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar, y
CONSIDERANDO
(...) DECRETA:
Artículo 1º. Apoyo transitorio a los prestadores de servicios turísticos. Modifíquese transitoriamente el artículo 53 de la Ley 2068 de 2020, acorde con lo establecido en el Decreto número 0062 del 24 de enero de 2025, así:
“Artículo 53. Destinación de los recursos del impuesto nacional con destino al turismo. Los ingresos fiscales de Fontur, en caso de declaratoria de estado de emergencia, conmoción interior o situación de desastre, podrán ser usados, destinados o aportados para lo siguiente:
1. Brindar auxilios, subsidios o apoyos a los prestadores de servicios turísticos afectados.
2. Recuperación de áreas afectadas en las que se desarrollen actividades de turismo.
3. Reparación de infraestructura de prestadores de servicios turísticos, tales como viviendas turísticas y alojamientos turísticos. Los prestadores de servicios turísticos beneficiados deberán contar con inscripción activa y vigente en el Registro Nacional de Turismo”.
Artículo 2º. Descuento transitorio del impuesto sobre la renta para quienes den alojamiento gratuito a desplazados por el conflicto del Catatumbo. Las personas naturales y jurídicas que desarrollen actividades de alojamiento turístico conforme a lo dispuesto en el Decreto número 1836 de 2021, domiciliados en el departamento de Norte de Santander y que por el año gravable 2025 se encuentren obligadas a presentar declaración de renta y complementarios, tendrán derecho a un descuento en el impuesto sobre la renta y complementarios.
Este beneficio aplicará en un monto equivalente al valor comercial de habitación por noche, asegurando que los precios se mantengan dentro de un rango razonable y acorde a las tarifas históricas y al contexto económico actual, de cada noche de alojamiento gratuito proporcionada en sus instalaciones a población desplazada o afectada por el conflicto armado proveniente de la región del Catatumbo.
Para acceder a este descuento, el prestador de servicios turísticos de alojamiento no deberá haber recibido ninguna contraprestación económica por las noches de alojamiento ofrecidas gratuitamente a las víctimas.
La Superintendencia de Industria y Comercio estará facultada para verificar que los valores reportados por los contribuyentes correspondan a los precios de mercado.
Parágrafo 1º. El prestador del servicio deberá estar activo en el Registro Nacional de Turismo del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
Parágrafo 2º. Para garantizar los justos precios del mercado, la entidad territorial realizará la selección de los operadores turísticos de acuerdo con la revisión y aprobación de tarifas previo al redireccionamiento de las personas para su alojamiento.
Parágrafo 3º. Para la aplicación del descuento transitorio del impuesto sobre la renta establecido en este artículo, las personas naturales y jurídicas que proporcionen alojamiento gratuito a la población desplazada deberán contar con copia del Registro Único de Víctimas (RUV) de las personas que haya alojado con ocasión de la declaratoria de conmoción interior del Decreto número 0062 del 24 de enero de 2025, junto con la factura o documento que soporte la operación del servicio de alojamiento gratuito.
Parágrafo 4º. En el evento de que el prestador de servicios turísticos no cuente con copia del RUV, podrá presentar en su defecto copia de la declaración rendida por la víctima ante el Ministerio Público o las autoridades competentes.
Parágrafo 5º. Teniendo en cuenta la dimensión de la afectación, durante el tiempo de conmoción interior se extienden los beneficios tributarios que trata el presente decreto a establecimientos de hospedaje por horas, reconociendo las oportunidades de ampliación de la oferta de infraestructura disponible para atender la emergencia.
Parágrafo 6º. El descuento tributario de que trata este decreto no podrá exceder del 50% del impuesto sobre la renta a cargo del contribuyente en el respectivo año gravable. El exceso no descontado podrá tomarse en los años gravables siguientes con la misma limitación hasta que se agote. En todo caso, el uso de este descuento no dará lugar a la devolución o compensación.
Los costos y gastos en los que se incurra para la prestación de los servicios gratuitos no serán deducibles en la determinación del impuesto sobre la renta y complementarios.
Artículo 3º. Vigencia. El presente decreto entra en vigor desde la fecha de su publicación.
Publíquese y cúmplase.
El texto completo de la norma se puede consultar en el siguiente enlace:
https://dapre.presidencia.gov.co/normativa/normativa/DECRETO%200117%20DEL% 2030%20DE%20ENERO%20DE%202025.pdf
2. Decisión
Primero. Declarar EXEQUIBLES los parágrafos 1, 2, 3 parcial, 5 y 6 del artículo 2 y el artículo 3 del Decreto 117 de 2025.
Segundo. Declarar INEXEQUIBLES el artículo 1 y el parágrafo 4 del artículo 2 del Decreto 117 de 2025.
Tercero. Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del artículo 2 del Decreto 117 de 2025 bajo el entendido que el descuento transitorio también comprende a las personas naturales y jurídicas que cumplan las condiciones definidas en el decreto y que se encuentran domiciliadas en los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar.
Cuarto. Declarar INEXEQUIBLE la expresión “copia del Registro Único de Víctimas (RUV)” del parágrafo 3 del artículo 2, la cual se reemplazará por “la información de identificación”.
3. Síntesis de los fundamentos
La Sala Plena de la Corte Constitucional revisó la constitucionalidad del Decreto 117 de 2025, expedido por el Gobierno nacional en desarrollo del estado de conmoción interior declarado en la región del Catatumbo y los municipios del área metropolitana de Cúcuta (Norte de Santander), así como en los municipios de Río de Oro y González (Cesar). El Decreto contenía dos medidas. El artículo 1 amplió la destinación de los ingresos fiscales del Fondo Nacional del Turismo (FONTUR) para que fuesen empleados en apoyos a los prestadores de servicios turísticos durante el estado de conmoción interior. El artículo 2 estableció un descuento en el impuesto sobre la renta y complementarios a favor de los prestadores de servicios turísticos que alojaran gratuitamente a personas víctimas de desplazamiento forzado en el Catatumbo.
En primer lugar, la Corte examinó si respecto del Decreto 117 de 2025 se configuraba la inconstitucionalidad por consecuencia, en razón a que la Sentencia C-148 de 2025 determinó la inexequibilidad parcial del Decreto 62 del mismo año, mediante el cual el Gobierno declaró el mencionado estado de conmoción interior. La Corporación concluyó que el artículo 1 era inconstitucional por consecuencia, ya que la ampliación de la destinación de los ingresos fiscales del FONTUR para apoyar a los operadores de servicios turísticos no se vinculaba con ninguno de los hechos y consideraciones que para la Corte ameritaron la declaratoria de conmoción interior, tal y como quedó expuesto en la referida Sentencia.
Luego, la Corte emprendió el correspondiente examen de constitucionalidad del Decreto –con excepción del artículo 1-. Para tal efecto, la Corte se refirió a los requisitos formales y materiales de validez de los decretos de desarrollo del estado de conmoción interior, al fenómeno del desplazamiento forzado en Colombia y a la atención humanitaria de sus víctimas, así como a las reglas jurisprudenciales para el examen de las medidas tributarias adoptadas durante el estado de conmoción interior.
Como resultado del análisis del Decreto 117 de 2025 a partir de tales premisas, la Corte encontró que este superaba los presupuestos formales de validez. Adicionalmente, la Corporación concluyó que el incentivo tributario por el alojamiento gratuito a víctimas de desplazamiento es una medida que busca ampliar la capacidad institucional para brindar la atención humanitaria inmediata a las víctimas de desplazamiento forzado en la región y, por lo tanto, superaba los presupuestos de validez material salvo el requisito que exigía que los prestadores de alojamiento contaran con una copia del Registro Único de Víctimas o de la declaración de la víctima a la que le brindó alojamiento para acceder al beneficio tributario. La Corte encontró que esta exigencia afectaba en forma desproporcionada los derechos de las víctimas a la intimidad y a la integridad, y adicionalmente constituía una barrera para la prestación efectiva del alojamiento gratuito en el marco de la atención humanitaria inmediata. En consecuencia, la Corte declaró la inexequibilidad de este requisito, y lo reemplazó por el deber de los operadores turísticos de contar con la información de identificación de las personas que hayan alojado, la cual será suministrada a la autoridad tributaria en el momento de reclamar el beneficio.
Por último, la Corte encontró que los prestadores de servicios turísticos ubicados en Río de Oro y González quedaron excluidos del incentivo tributario por alojar gratuitamente a las víctimas de desplazamiento forzado. Para esta Corporación, tal situación constituía un trato discriminatorio injustificado y violatorio del principio de equidad tributaria, razón por la cual declaró la exequibilidad condicionada de la norma contentiva de esta medida, en el sentido de que también comprende a las personas naturales y jurídicas que cumplan los requisitos previstos en el Decreto, y que se encuentren domiciliadas en los referidos municipios del departamento del Cesar.
4. Salvamento de voto
Los magistrados Jorge Enrique Ibáñez Najar y José Fernando Reyes Cuartas y el magistrado (e) César Humberto Carvajal Santoyo salvaron parcialmente su voto.
El magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar salvó parcialmente su voto. A su juicio, la decisión de la Sala Plena de declarar la inexequibilidad por consecuencia del artículo 1 del Decreto Legislativo 117 de 2025 debió ir acompañada de la modulación de efectos con carácter retroactivo, como garantía efectiva de la supremacía de la Constitución.
Para el magistrado, en el caso sub examine se configura una notoria e inaceptable infracción constitucional. El artículo 1 del Decreto Legislativo 117 de 2025 fue expedido por el presidente de la República sin competencia válida y en abierta transgresión del reparto funcional del poder público. Esta disposición autorizó, de forma genérica y sin criterios de necesidad claramente definidos, la destinación de los ingresos fiscales provenientes del sector turístico para otorgar subsidios, auxilios y apoyos a prestadores de servicios turísticos, así como para la recuperación de áreas e infraestructura turística. Esto claramente excede el marco de acción habilitado por la Sentencia C-148 de 2025.
En opinión del magistrado, esta medida desbordó los fines estrictos previstos en el artículo 213 de la Constitución, dirigidos exclusivamente a conjurar de manera inmediata y efectiva la situación de conmoción. Además, reguló un instrumento de política pública sectorial, carente de justificación constitucional suficiente para ser implementado mediante el ejercicio de facultades legislativas excepcionales.
El magistrado advirtió que el artículo en cuestión pudo haber generado efectos desde la entrada en vigencia del Decreto Legislativo 117 de 2025 y antes de que se ejerciera el control de constitucionalidad, lo que implica que pudieron haberse realizado transferencias, o adquirido compromisos con fundamento en una norma inconstitucional. Esto claramente desconoce el principio constitucional de legalidad del gasto público y puede generar situaciones consolidadas en abierto desconocimiento del orden constitucional. En su opinión, lo anterior obligaba a la Corte a modular retroactivamente los efectos de la decisión de inexequibilidad en aras de preservar la supremacía de la Constitución.
Adicionalmente, el magistrado resaltó que los recursos afectados con la norma incluyen la contribución parafiscal para la promoción, sostenibilidad y competitividad del turismo, un tributo que por su naturaleza tiene destinación específica, por lo tanto, su recaudo debe invertirse en beneficio del sector gravado. Si bien en estados de excepción el Ejecutivo puede intervenir excepcionalmente esta materia, dicha facultad debe ejercerse estrictamente dentro de los límites y finalidades previstos en la Constitución. En este caso, resulta especialmente grave que se haya modificado la destinación de estos recursos contrariando el mandato constitucional, pues se autorizó su uso de forma genérica y sin parámetros claros de necesidad o urgencia. Esto afecta el principio de legalidad de los tributos, y perjudica a los contribuyentes obligados al pago de la contribución que esperan que esta se reinvierta en obras que les produzcan beneficios.
En suma, el magistrado se apartó de la decisión mayoritaria por cuanto estimó que la Corte debió aplicar efectos retroactivos a la declaratoria de inexequibilidad del artículo 1 del Decreto sub examine.
El magistrado José Fernando Reyes Cuartas acompañó parcialmente la decisión de la mayoría de la Sala Plena. Sin embargo, en el expediente RE- 366, el magistrado salvó parcialmente su voto. Para el magistrado, ninguna de las medidas contenidas en el Decreto 117 de 2025 encuentra alguna relación con el condicionamiento fijado por esta Corporación en la Sentencia C-148 de 202512. Asimismo, se trata de medidas de mediano plazo, las cuales no atienden la urgencia e inmediatez que se impone para conjurar este tipo de medidas.
Para el magistrado, el Decreto 117 de 2025 contempla dos grupos de medidas. De un lado, las propuestas en el artículo 1 relativas al uso de los recursos de Fontur. Estas, según la decisión, no guardan ninguna relación con los tres propósitos habilitados por esta Corte para la procedencia de las medidas. Con esta decisión estoy de acuerdo. Sin embargo, el magistrado expresó su preocupación frente a la disposición de los recursos que ya fueron utilizados por el Gobierno Nacional para conjurar esta crisis. En efecto, al consultar en la información disponible en la página web de Fontur, se advirtió que, a corte 31 de marzo de 2025, 5.500 millones de pesos ya habían sido destinados para situaciones de emergencia13.
De otro lado, están las medidas que contempla el artículo 2 relacionadas con la creación de beneficios tributarios para los particulares que permitan de manera gratuita hospedar a las personas desplazadas por los hechos contemplados en el Decreto Legislativo 62 de 2025. A juicio del magistrado, a pesar de que la Sala Plena entendió que estas medidas están dirigidas a conjurar la situación inminente y urgente relacionada con el desplazamiento forzado (y, en consecuencia, lo ata al componente de atención humanitaria habilitado por este tribunal), en realidad lo que plantea el artículo 2 es la creación de beneficios tributarios a mediano plazo (porque crea beneficios tributarios que se verán concretados en las vigencias 2025, 2026 y hasta 2027) como incentivo para ofrecer hospedaje gratuito. En su criterio, estas medidas no atienden la urgencia e inmediatez que se impone para conjurar las situaciones derivadas de la conmoción interior. Esta conclusión se sustenta en, al menos, dos razones.
En primer lugar, la decisión reconoció que el decreto no contempla las condiciones de oportunidad, ni se aseguran unos estándares mínimos relacionados con la disponibilidad de servicios públicos (principalmente agua y saneamiento básico), ni de la infraestructura adecuada que no ponga en riesgo la integridad y seguridad de las víctimas. Para el magistrado, todos estos son aspectos de absoluta relevancia y urgencia para conjurar una grave situación como la advertida en el Decreto Legislativo 62 de 2025, pero no fueron objeto de desarrollo en el decreto. Por el contrario, de lo que se ocupó la medida del artículo 2 es la creación de beneficios tributarios a mediano plazo para determinado sector económico, so pretexto de conceder hospedaje gratuito a las víctimas. De allí que para el magistrado no exista ninguna conexión entre los estrictos propósitos fijados en el condicionamiento planteado en la Sentencia C-148 de 2025 y la finalidad perseguida en el artículo 2.
En segundo lugar, la medida adoptada en el parágrafo 2 del artículo 2 (realizar la selección de los operadores turísticos por parte de la entidad territorial) también desconoce la inmediatez y urgencia que se exige de este tipo de medidas. En criterio del magistrado Reyes, esto es así porque no es claro el proceso para la selección de dichos operadores ni se determina el proceso de escogencia por parte de los entes territoriales. En efecto, no es claro si se hará a través de los mecanismos de selección del Estatuto General de la Contratación Pública; si dicho proceso estará reglado a través de los principios de la función pública, o si, por el contrario, se habilitará la selección sin el lleno de tales requisitos, y no hay claridad frente a si, al momento de que los operadores que presuntamente hayan prestado el servicio gratuito de hospedaje a las personas afectadas, requieran de algún documento soporte por parte de la administración para hacerse destinatarios de dichos beneficios tributarios.
Para el magistrado, todo lo anterior redunda en lo previamente advertido: se trata de medidas a mediano plazo y no necesariamente atienden la urgencia e inmediatez requeridas para conjurar las situaciones que derivaron en un estado de conmoción interior.
El magistrado (e) César Humberto Carvajal Santoyo salvó parcialmente su voto. En su criterio, así como el artículo 2º del Decreto 117 de 2025 fue declarado exequible de manera condicionada, al artículo 1 del mismo Decreto, que ordenaba entregar subsidios a los prestadores de servicios turísticos, con cargo a los recursos administrados por el Fondo Nacional de Turismo, debió recibir el mismo tratamiento, pues ambos artículos establecían medidas económicas –tributarias o de hacienda pública– para compensar las cargas y aliviar la situación económica de los operadores turísticos que hospedaron a víctimas de desplazamiento y confinamiento.
En su opinión, el artículo 1º del decreto mencionado sí cumplía el requisito de finalidad, pues se orientaba a conjurar las consecuencias de la crisis de orden público. Alojar a la población desplazada, en efecto, guarda relación con la crisis humanitaria generada por el desplazamiento masivo de personas y contribuye a impedir la extensión de sus efectos. El estudio de finalidad, además, debía atarse a la conexidad de las medidas con la Sentencia C-148 de 2025, pues, según ese pronunciamiento, es válida la adopción de medidas para (i) la asistencia humanitaria de las víctimas y (ii) la financiación orientada a ese propósito.
El artículo 1º del Decreto Legislativo 117 de 2025 no solo propiciaba el cumplimiento de estas finalidades, sino que, además, se limitaba a extender una medida ya existente en el ordenamiento jurídico para escenarios de estados emergencia o situaciones de desastre.
Como se sabe, la crisis del Catatumbo se caracteriza, entre otros aspectos, por un aumento inusitado de desplazamientos y por el uso del confinamiento en los repertorios de violencia de los actores armados. Ambos fenómenos suponen una afectación intensa de la movilidad humana o la libertad de recorrer el territorio nacional, y generan la lesión de derechos como la salud, la alimentación, la vivienda digna: una amenaza constante a la vida y al mínimo vital. Está documentado, además, que los operadores hoteleros, al tiempo que sufren pérdidas intensas por la disminución del turismo, asumieron la asistencia humanitaria de muchas personas a partir del principio de solidaridad social, brindando alojamiento y albergue a las víctimas. En consecuencia, la posibilidad de recibir un soporte económico por parte del Estado guarda conexidad con dos de los fines válidos del estado de conmoción interior –asistencia humanitaria y financiación orientada para superar las afectaciones generadas–. La medida, por último, permitiría que los operadores turísticos cuenten con los recursos para garantizar alojamiento en condiciones de dignidad y seguridad, pues los efectos de una crisis de orden público de semejante entidad no cesarán de manera inmediata.
12 En dicha decisión, la Corte Constitucional revisó la constitucionalidad del Decreto Legislativo 62 de 2025 y declaró su exequibilidad parcial bajo el entendido de que “solo incluye aquellas medidas que sean necesarias para el fortalecimiento de la fuerza pública, la atención humanitaria, los derechos y las garantías fundamentales de la población civil [que incluye a los firmantes del AFP], y la financiación para estos propósitos específicos”.
13 Cfr. https://fontur.com.co/es/proyectos/aprobacion-de-proyectos-y-ejecucion-presupuestal
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 30 de septiembre de 2025 - (Diario Oficial No. 53.251 - 30 de septiembre de 2025)
Las notas de vigencia, concordancias, notas del editor, forma de presentación y disposición de la compilación están protegidas por las normas sobre derecho de autor. En relación con estos valores jurídicos agregados, se encuentra prohibido por la normativa vigente su aprovechamiento en publicaciones similares y con fines comerciales, incluidas -pero no únicamente- la copia, adaptación, transformación, reproducción, utilización y divulgación masiva, así como todo otro uso prohibido expresamente por la normativa sobre derechos de autor, que sea contrario a la normativa sobre promoción de la competencia o que requiera autorización expresa y escrita de los autores y/o de los titulares de los derechos de autor. En caso de duda o solicitud de autorización puede comunicarse al teléfono 617-0729 en Bogotá, extensión 101. El ingreso a la página supone la aceptación sobre las normas de uso de la información aquí contenida.