REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

SENTENCIA C-240 de 2024

Referencia: Expediente D-15.498

Asunto:

Demanda de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano Óscar Iván González Herrera en contra los artículos 172 y 226 del Decreto Ley 1333 de 198

Magistrado sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Síntesis de la decisión. La Sala Plena de la Corte Constitucional concluyó que no es posible decidir de fondo el presente asunto debido a que el demandante no cumplió con el requisito de carga argumentativa para activar el control de constitucionalidad a cargo de la Corte.

La demanda planteó dos cargos. En el primero sostuvo que los artículos 172 y 226 del Decreto 1333 de 1986 vulneran el artículo 150.10 de la Constitución Política, en tanto exceden las facultades extraordinarias otorgadas al presidente de la República mediante el artículo 76 de la Ley 11 de 1986, pues dichas facultades lo habilitaban únicamente para codificar la normatividad vigente relativa a la organización y funcionamiento de los municipios, y no para crear o autorizar impuestos. En el segundo cargo señaló que los artículos 172 y 226 del Decreto Ley 1333 de 1986 vulneran los principios constitucionales de legalidad, reserva de ley y certeza tributaria, contemplados en los artículos 150.12 y 338 de la Constitución Política, pues solo hacen referencia al impuesto y no reúnen las exigencias mínimas previstas en la Constitución para las leyes que crean o autorizan tributos territoriales.

La Corte observó que los cargos formulados carecen de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, principalmente porque la proposición jurídica que se objeta no tiene el contenido ni produce los efectos que le atribuye el accionante. Además, la demanda no tuvo en cuenta que su reproche se debe examinar a la luz de la Constitución de 1886, y su interpretación vigente al momento del otorgamiento de las facultades extraordinarias que habilitaron al presidente de la República para promulgar las disposiciones acusadas. Asimismo, no atendió al contexto histórico y jurídico en el que se produjeron la Ley 20 de 1908 –que a su juicio crea el impuesto de degüello de ganado menor– y la Ley 4 de 1913, ni de qué manera esta última reguló la creación de impuestos municipales y departamentales cuando derogó aquélla.

Adicionalmente, la Sala Plena observó que, ante la falta de certeza del contenido que se atribuye a las disposiciones normativas demandadas, no es posible valorar la presunta vulneración de los principios de certeza, legalidad ni reserva de ley alegada. En efecto, tal análisis solo es posible respecto de las normas creadoras de un tributo que, en este caso, no fueron identificadas.

Bogotá, D. C., 20 de junio de dos mil veinticuatro (2024)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, con fundamento en el artículo 241.5 de la Constitución Política de 1991, cumplidos los trámites previstos en el Decreto Ley 2067 de 199, decide sobre la demanda presentada por el ciudadano Óscar Iván González Herrera en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad contemplada en el artículo 40.6 de la Constitución, contra los artículos 172 y 226 del Decreto Ley 1333 de 1986, “por el cual se expide el Código de Régimen Municipal”, cuyo texto es el siguiente:

TEXTO DE LA DISPOSICIÓN DEMANDADA

“DECRETO 1333 DE 1986

“Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal”

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 11 de 1986 y oída la Comisión Asesora a que ella se refiere, decreta:

(…)

CAPÍTULO II.

DE LOS IMPUESTOS MUNICIPALES

(…)

ARTICULO 172. Además de los existentes hoy legalmente, los Municipios y el Distrito Especial de Bogotá pueden crear los impuestos y contribuciones a que se refieren los artículos siguientes.

(…)

ARTICULO 226. Las rentas sobre degüello de ganado menor no podrán darse en arrendamiento.”

LA DEMANDA

En el escrito de corrección, el demandante aclaró que formula dos cargo contra los artículos 172 y 226 del Decreto Ley 1333 de 1986 por considerar que infringen los artículos 150.10, 150.12 y 338 de la Constitución Política. Frente al cargo primero por presunta vulneración del artículo 150.10 de la Constitución Polític argumentó que los artículos 172 y 226 del Decreto Ley de 1333 de 1986 exceden las facultades extraordinarias otorgadas al presidente de la República mediante el artículo 76 de la Ley 11 de 1986, pues dichas facultades lo habilitaban únicamente para codificar la normatividad vigente relativa a la organización y funcionamiento de los municipios, y no para la creación o autorización de impuestos. En concreto, el demandante advirtió que no existía una norma legal vigente que creara o autorizara dicho tributo en el momento en que se realizó la compilación de que trata el Decreto Ley atacado.

En el segundo cargo el demandante señaló que los artículos 172 y 226 del Decreto Ley 1333 de 1986 no reúnen las exigencias mínimas previstas en la Constitución y la jurisprudencia constituciona para las leyes que dan origen a tributos territoriales, “en la medida en que dichas normas solamente hacen referencia al impuesto, sin que contengan (ni siquiera de manera básica) una creación o autorización” y por lo tanto vulneran los principios constitucionales de legalidad, reserva de ley y certeza tributaria. En consecuencia, la Sala encontró que, frente a este segundo cargo, la demanda cumple con la carga argumentativa solo para estructurar la posible violación de los artículos 150.12 y 338 de la Constitución, por presuntamente desconocer que las leyes que autorizan o habilitan tributos territoriales deben contar con unos elementos mínimos que determinen claramente el marco de acción de los órganos de representación local.

INTERVENCIONES

Dentro del término de fijación en lista de la norma demandad no se recibió ninguna intervención ciudadana.

Sin embargo, se recibieron 6 conceptos de entidades públicas, organizaciones privadas y expertos invitados. El siguiente es el sentido de las intervenciones, así como del concepto de la Procuradora General de la Nación. Posteriormente se expondrán sus principales argumentos.

Intervenciones de las entidades públicas, organizaciones privadas y expertos invitado

La Federación Colombiana de Municipios (FEDEMUNICIPIOS, sostuvo que el gravamen objeto de análisis se encuentra acorde con los principios de legalidad tributaria, reserva de ley y certeza tributaria, puesto que se trata de un impuesto que cuenta con antecedentes normativos en la Ley 20 de 1908 (art. 17

, la Ley 31 de 1945 (art. 3 y la Ley 20 de 1946 (art. 2)

Adujo que en desarrollo de los principios de legalidad tributaria y reserva de ley que resultan del articulado antes expuesto, la creación de impuestos es propia del legislativo. Destacó que este impuesto entró en nuestro ordenamiento jurídico desde una ley de 1908 y, por lo tanto, cumplió con el requisito de representación. Por lo tanto, argumentó que es justamente en cumplimiento del artículo 313 de la Constitución, que los Concejos Municipales han adoptado dicho tributo mediante Acuerdos Municipales. También advirtió que el impuesto de degüello de ganado menor es un recurso del que han participado las autoridades territoriales desde hace más de medio siglo para cubrir las demandas propias de sus territorios.

En cuanto al principio de certeza tributaria acudió a la Sentencia C-594 de 2010 para argumentar que la procedencia de una declaratoria de inexequibilidad solo es posible cuando la falta de claridad sea insuperable, o sea, cuando no sea posible establecer el sentido y alcance de las disposiciones. Así mismo advirtió que en tal ocasión, la Corte hizo la salvedad de que solo se considera que una norma tributaria vulnera la Constitución, cuando los problemas interpretativos resulten irresolubles por oscuridad invencible. Sin embargo, sostuvo que ese no sería el caso de las disposiciones aquí demandadas, puesto que “los antecedentes de dicho impuesto, la doctrina jurisprudencial, e incluso carteras de orden nacional como la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y los innumerables Acuerdos Municipales aclaran cualquier interpretación frente a este impuesto.”

Finalmente, se refirió a la Sentencia C-080 de 1996 y transcribió algunos de sus apartados, para reiterar que este tributo no fue creado arbitrariamente por las entidades territoriales, sino que cuenta con antecedentes legislativos incluso previos a la Constitución de 1991. Destacó que el pago de este impuesto le ha permitido a los municipios cumplir con sus obligaciones y que su ausencia acarrearía un déficit fiscal negativo para estas entidades territoriales en un país de vocación agrícola y ganadera.

La Asociación Colombiana de Ciudades Capitales (ASOCAPITALES realizó un recuento normativo del impuesto de degüello, en el que identificó el origen de este tributo en la Ley 20 de 1908, norma posteriormente derogada por la Ley 4 de 1914 (sic) y luego codificada en los artículos 161 y 162 del Decreto Extraordinario 1222 de 1986, “Por el cual se expide el Código de Régimen Departamental”. Recalcó que la Sentencia C-080 de 1996 realizó un análisis detallado sobre la vigencia de las normas asociadas al impuesto de degüello en el que concluyó que los artículos 161 y 162 del Decreto 1222 de 1986 “Por el cual se expide el Código de Régimen Departamental” constituyen la base legal actual del impuesto de degüello de ganado menor para los municipios.

Sostuvo que actualmente el impuesto de degüello de ganado menor se encuentra compilado en el Decreto Ley 1333 de 1986, “Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal” y que por lo tanto, no es cierto que los artículos demandados vulneren el artículo 150 de la Constitución Política, “como quiera que el presidente no creó el tributo de manera autónoma para las entidades territoriales, sino que compiló las disposiciones dispersas sobre el impuesto de degüello de ganado menor siguiendo los lineamientos de la jurisprudencia de la Corte Constitucional.”

En cuanto al segundo cargo, argumentó que el principio de certeza no es absoluto, sino que se reviste de cierto grado de flexibilidad y permite que existan niveles de indeterminación. Solamente cuando esta sea enteramente insuperable se podría considerar como vulnerado el artículo 338 superior. En consecuencia, propuso un ejercicio hermenéutico de los artículos acusados, a la luz de lo dispuesto en la Sentencia C-080 de 1996, “que al momento de estudiar el impuesto de degüello de ganado a nivel departamental, aclaró que los elementos de la obligación tributaria son los mismos a nivel municipal”. Derivó de lo anterior, que los elementos estructurales del impuesto de degüello de ganado menor se encuentran plenamente identificados en los artículos 172 y 226 del Decreto Ley 1333 de 1986 y que fueron iterados en la mencionada sentencia constitucional, así: sujeto activo: el municipio donde se efectúa el sacrificio del ganado menor; sujeto pasivo, la persona dedicada al sacrificio; hecho generador: el sacrificio de ganado menor; causación: el momento del sacrificio; la base gravable, tarifa y periodo gravable, son elementos que quedan a discreción del concejo municipal, permitiendo una adaptación a las condiciones y necesidades específicas de la comunidad local.

Finalmente, destacó la importancia de comprender el contexto en el cual se concibe este impuesto que tiene como finalidad gravar la actividad del sacrificio y no el consumo de la carne, lo que contribuye al equilibrio y desarrollo fiscal autónomo de los municipios colombianos.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Públic argumentó que las normas acusadas no exceden las facultades extraordinarias otorgadas al presidente de la República y no desconocen el principio de legalidad tributaria.

En cuanto al cargo primero, por supuestamente exceder las facultades extraordinarias otorgadas al presidente de la República, sostuvo que el origen del impuesto de degüello de ganado es anterior a 1886 y que existe una gran cantidad de normas que han regulado sus elementos estructurales a lo largo de los años, antes de la expedición del Decreto Ley 1333 de 1986. Dentro de estas destaca el Decreto 418 de 1877, el Decreto 397 de 1877, la Ley 19 de 1887, el Decreto 20 de 1888, el Decreto 392 de 1892, la Ley 70 de 1894, el Decreto 392 de 1897, el Decreto 232 de 1900, el Decreto 225 de 1906, el Decreto 620 de 1905, la Ley 20 de 1908, el Decreto 545 de 1908, el Decreto 1344 de 1908, la Ley 8 de 1909, la Ley 60 de 1912, el Decreto 453 de 1912, el Decreto 64 de 1915, la Ley 56 de 1918, la Ley 34 de 1925, el Decreto 780 de 1928, el Decreto 1688 de 1928, el Decreto 1549 de 1939, el Decreto 570 de 1932, el Decreto 1813 de 1933, el Decreto 917 de 1937, el Decreto 339 de 1940, la Ley 31 de 1945, el Decreto 2194 de 1945, la Ley 20 de 1946, y el Decreto 897 de 1950.

A partir del recuento anterior, sostuvo que no es cierta la afirmación de la demanda sobre la inexistencia de una norma legal vigente al momento de la compilación efectuada por el Decreto Ley 1333 de 1986, que creara o autorizara el impuesto de degüello. De hecho, recordó que la Corte Constitucional, a través de la Sentencia C-080 de 1996 reconoció que “(...) el impuesto de degüello aparece en nuestra legislación desde la colonia y ha permanecido en ella a todo lo largo de la evolución de nuestras instituciones, presentando algunas modificaciones en cuanto a sus destinatarios, formas de recaudo y obviamente valor; (...)”

Agregó que, en consecuencia, tampoco es cierto que el presidente de la República se haya excedido en el ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por la supuesta creación de un nuevo impuesto. Por el contrario, las normas acusadas son el reflejo de disposiciones legales que, tal y como lo dispuso el literal b) del artículo 76 de la Ley 11 de 1986, se codificaron “(…) para la organización y el funcionamiento de la Administración Municipal”. Por tanto, argumentó que el ejecutivo reconoció la existencia del impuesto a través de su incorporación en el título IX del capítulo II, así como la única regla aplicable a todos los municipios del país, que es la prohibición de darlo en arrendamiento

Sumado a lo anterior, sostuvo que la Corte Constitucional no solo ha reconocido la existencia centenaria de este impuesto en la legislación, sino que también ha advertido el fenómeno de la subrogación del artículo 17 de la Ley 20 de 1908, “que es uno de los diversos presupuestos normativos que constituyen la creación y autorización legal de este impuesto por parte del legislador.” Específicamente, se refirió a la Sentencia C-080 de 1996, en la que la Sala Plena advirtió que aquella norma “(…) fue subrogada por incorporación en el Decreto 1333 de 1986.” En consecuencia, consideró que no era necesario que este decreto reprodujera literalmente las disposiciones subrogadas, “pues la subrogación implica su permanencia en el ordenamiento jurídico a través del reconocimiento de la existencia del impuesto y la consecuente facultad de los municipios para adoptarlo en ejercicio de su autonomía constitucional.

Como segunda medida, el Ministerio de Hacienda adujo que las normas demandadas no vulneraron los artículos 150.12, 287.3, 313.4 y 338 de la Constitución Política. De conformidad con lo dispuesto en la Sentencia C-101 de 2022, indicó que las leyes que autorizan a establecer tributos a las entidades territoriales solo deben ocuparse de sus elementos básicos, y que el Congreso no puede fijar todos sus componentes estructurales porque estaría invadiendo la autonomía de las entidades territoriales.

Expuso que el presupuesto de certeza o predeterminación del tributo se manifiesta “de una doble manera: de un lado, es rígido al exigir a los cuerpos colegiados la determinación de los elementos del tributo, sin que esa facultad pueda atribuirse a una autoridad ejecutiva (CP, art. 338); pero también es flexible, puesto que los principios de descentralización y autonomía territorial admiten que las ordenanzas y los acuerdos puedan fijar tales elementos. Así las cosas, aclaró que la exigencia que opera sobre el Legislador cuando establece tributos del orden nacional no obra del mismo modo en relación con los del orden territorial. En este último caso, según lo advierten las sentencias C-1043 de 2003 y C-891 de 2012, la Corporación Legislativa puede asumir una de las siguientes tres alternativas para determinar los elementos constitutivos del tributo: i) señalar los elementos del tributo; ii) fijar algunos de los elementos del tributo y permitir que las asambleas y concejos señalen los restantes y iii) dejar a las corporaciones públicas territoriales la fijación de los elementos del tributo que aquel ha creado.

De lo anterior derivó que el “hecho gravable” se logra en la identificación plena del tributo, pues el Legislador (transitorio) indica con toda claridad que el impuesto que se autoriza es el “IX. IMPUESTO DE DEGÜELLO DE GANADO MENOR”. Explica que tanto el verbo rector “degüello” como la referencia al “ganado menor” tienen un sentido natural y obvio, comúnmente conocido, que no da lugar a ambigüedades o confusiones sobre la situación fáctica que da origen al nacimiento de la obligación tributaria.

Por todo lo anterior, consideró que las normas acusadas sí cumplen con el segundo parámetro mínimo que se exige al legislador al autorizar la creación de impuestos territoriales, esto es, la fijación del hecho gravado. Concluyó entonces que las disposiciones impugnadas respetan tanto el principio de legalidad y de certeza tributaria, como la autonomía de los entes territoriales para definir los elementos del tributo y en consecuencia deben ser declaradas exequibles.

El Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT– solicitó a esta corporación declarar la inexequibilidad de las normas demandadas, por encontrar que estas no crean ni autorizan el impuesto de degüello de ganado menor. Además, consideró que si bien se encuentran vigentes, tienen un carácter meramente instrumental y no reúnen los requisitos constitucionales mínimos de los tributos esbozados entre otras, en la sentencia C-035 de 2009. Puntualmente, el requisito de que la ley creadora o habilitante delimite por lo menos el hecho generador, dejando espacio al ente territorial para que desarrolle los demás elementos del tributo.

Lo anterior, bajo el entendido de que ni el art. 3 de la Ley 31 de 194  

  ni el artículo 2 de la Ley 20 de 194  determinan los mínimos constitucionales requeridos para la creación y autorización del tributo en cuestión y por tanto no pueden entenderse como creadoras ni habilitantes del mismo. Antes bien, argumentó que la génesis de este impuesto se encuentra en el artículo 17 num. 3 de la Ley 20 de 190  

, norma que fue derogada expresamente por el artículo 340 de la Ley 4 de 1913. Por ende, estima que, en aplicación del principio general de la interpretación jurídica de que lo subsidiario (art. 3° de la ley 31 de 1945 y el art. 2° de la ley 20 de 1946) corre la misma suerte de lo principal (art. 172 y art. 226 del decreto legislativo 1333 de 1986), las normas demandadas en este cargo deben declararse inexequibles por la Corte Constitucional.

Agregó que, de acuerdo con lo establecido en la sentencia C-035 de 2009, el poder transitorio únicamente faculta al presidente de la República para codificar, organizar y compilar normas jurídicas preexistentes, “sin que ello implique la creación ex novo de nuevas normas jurídicas dentro de nuestro ordenamiento. Expuso que el ejecutivo excedió las facultades transitorias conferidas para compilar, dado que el artículo 172 del Decreto 1333 de 1986 no consta en una ley previa expedida por el Congreso de la República que consagre el mismo tenor literal. Lo mismo sucede con el artículo 226 del Decreto 1333 de 1986, que solamente contaba con un antecedente normativo de contenido similar en el artículo 17 num. 3 de la Ley 20 de 1908, derogado expresamente por el artículo 340 de la Ley 4 de 1913, por lo que el ejecutivo no podría renovar normas derogadas en uso de las facultades compilatorias transitorias.

Finalmente, el instituto le advirtió a la Corte sobre el impacto que podría tener la presente decisión, toda vez que actualmente la mayoría de los municipios del país han establecido dentro de su jurisdicción el impuesto de degüello de ganado menor.

La Universidad de Antioqui , a través del Semillero de Derecho Tributario, presentó una intervención en la que consideró que esta Corte debe declarar la inconstitucionalidad de los artículos 172 y 226 del Decreto 1333 de 1986, dado que “el Presidente de la República extralimitó sus funciones de codificación de las normas en materia de administración y funcionamiento de las autoridades territoriales, pues creó el impuesto de degüello menor, toda vez que, hasta ese momento, dicho impuesto se encontraba derogado.

La Federación Colombiana de Ganaderos –Fedegan remitió a esta Corte una intervención en la que se refirió al principio de certeza tributaria, siguiendo lo dispuesto por la Sentencia C-594 de 2010. Sostuvo que, en las leyes y facultades tributarias, no siempre resulta exigible que la determinación de los elementos del tributo sea expresa, y que no se presenta transgresión del principio de legalidad tributaria cuando uno de los elementos de la obligación no está determinado en la ley, pero es determinable a partir de ella.

En relación con los cargos de la demanda, no solicitó a la Corte de manera expresa declarar la exequibilidad o inexequibilidad de las normas demandadas, sino que se limitó a señalar la pertinencia de un acucioso análisis que determine si el ejecutivo excedió las facultades en relación con los límites legales a propósito de la creación de tributos. Para ello sugirió la necesidad de estudiar la Ley 11 de 1986, considerando la normatividad vigente y que surgió con posterioridad a la Constitución Política de 1991. Además, recomendó verificar el alcance de la autonomía territorial en relación con la creación de tributos y establecer si la potestad tributaria derivada que emana de las entidades territoriales riñe con la aplicación de normas vigentes o se sustenta en disposiciones legales derogadas.

CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓ

El 23 de febrero de 2024, la Procuradora General de la Nación rindió un concepto en el que solicitó a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad de los artículos demandados, por considerar que no desconocen el artículo 150.10 superior.

El Ministerio Público argumentó, que la delegación legislativa a favor del presidente de la República es una técnica de ordenación autorizada por el Constituyente para facilitar la regulación expedita de determinadas materias, sin necesidad de acudir al complejo procedimiento parlamentario.

Sostuvo que los requisitos para realizar dicha delegación han cambiado en el tiempo. Así, para la Carta Política de 1886 era posible habilitar al presidente de la República para expedir códigos y adoptar impuestos, pero en la Constitución de 1991 esto se encuentra prohibido.

Teniendo en cuenta lo anterior, advirtió que no es posible adelantar el control de validez propuesto en la demanda contra los artículos 172 y 226 del Decreto Ley 1333 de 1986, puesto que el actor utiliza el marco establecido por la Constitución de 1991, a pesar de que las disposiciones acusadas se expidieron durante la vigencia de la Carta Política de 1886. Para respaldar su argumento, señaló lo siguiente:

(i) que el numeral 12 del artículo 72 de la Carta Política de 1886 permitía la delegación legislativa al presidente de la República para efectos de expedir impuestos, compilar y codificar la legislación vigente. Indicó que, además de la mera reorganización de la normativa sobre una materia, era común también renumerar y sistematizar disposiciones, la fusión de preceptos, la eliminación de contradicciones, la subrogación de reglas, la actualización de la información, así como la supleción de vacío;

(ii) que en el artículo 76 de la Ley 11 de 1986 el legislador revistió al presidente de la República de facultades extraordinarias, por el término de 100 días para “codificar las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la organización y el funcionamiento de la Administración Municipal. La numeración comenzará por la unidad y los títulos se nominarán y ordenarán de acuerdo con el contenido de las disposiciones que se codifiquen”;

(iii) que en los artículos 172 y 226 del Decreto Ley 1333 de 1886, en ejercicio de la referida habilitación, se compiló la legislación existente sobre el impuesto de degüello de ganado menor, que se encontraba contenida en los artículos 3 de la Ley 31 de 1945 y 2 de la Ley 20 de 1946 y se sistematizó la aplicación del tributo en el contexto del Código de Régimen Municipal, atendiendo a la normatividad previa sobre la materia.

Teniendo en cuenta lo anterior, para la Procuraduría las normas acusadas resultan constitucionales, en tanto se produjeron en el marco de la delegación legislativa establecida en el numeral 12 del artículo 76 de la Carta Política de 1886. Coincidió entonces la Vista Fiscal con algunos de los intervinientes que señalaron que, a su juicio, el presidente de la República no creó un impuesto a través del Decreto Ley 1333 de 1986, sino que recogió los antecedentes normativos sobre la existencia y administración del tributo que le resultaban aplicables a todos los municipios.

Así mismo, consideró que los artículos demandados son respetuosos de la distribución de competencias entre la Nación y los municipios en materia de impuestos territoriales. Adujo que, de conformidad con los artículos 150.2 y 338 de la Constitución Política y la jurisprudencia constitucional, cuando se trata de la creación de tributos de carácter nacional, el Congreso de la República debe establecer todos sus elementos de forma clara e inequívoca (hecho generador, base gravable, sujeto activo, sujeto pasivo y tarifa). En cambio, cuando se trata tributos territoriales, el legislador es el encargado de autorizar su creación, a la vez que se encuentra facultado para definir los elementos de estos o dejar su ordenación a las asambleas departamentales y los concejos municipales. En todo caso, la implementación del impuesto será potestativa de las autoridades locales, debido a su autonomía territorial

CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Competencia. Esta corporación es competente para conocer de la presente demanda, de conformidad con lo previsto en el artículo 241 numeral 5° de la Constitución Política, por cuanto la disposición demandada hace parte de un decreto ley que, en su momento, se expidió por el presidente de la República en virtud de facultades extraordinarias conferidas mediante ley, del mismo tipo de las hoy contempladas en el artículo 150, numeral 10° del texto superio.

Análisis de aptitud de los cargos formulados

Requisitos formales y materiales de las demandas de inconstitucionalidad. La Corte Constitucional ha señalado en reiterada jurisprudencia, que la competencia para decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad está supeditada al cumplimiento de dos presupuestos básicos e insustituibles: (i) que las normas sometidas a control estén vigentes o que, si no lo están, se encuentren produciendo efectos o tengan vocación de producirlos; y (ii) que la demanda ciudadana reúna los requisitos señalados en el artículo 2 del Decreto Ley 2067 de 1991. Con fundamento en ese decreto ley, los cargos que se formulen contra las disposiciones demandadas deben plantear un verdadero problema de constitucionalidad que permita confrontar el contenido demandado con el enunciado de un mandato superior, para lo cual deben cumplir requisitos de tipo formal y material.

El precitado Decreto 2067 de 1991 señala en su artículo 2 que las demandas de inconstitucionalidad deben presentarse por escrito y contener (i) el señalamiento de las normas acusadas de inconstitucionales, su trascripción literal por cualquier medio o aportando un ejemplar de la publicación oficial ; (ii) la indicación de las normas constitucionales que se consideran infringidas; (iii) las razones por las cuales dichas normas constitucionales se consideran infringidas (concepto de la violación); (iv) cuando fuere el caso, los vicios de procedimiento en la formación o expedición de la ley o del decreto con fuerza de ley objeto de la demanda, y (v) la razón por la cual la Corte es competente para conocer la demanda.

Como dijo la Corte en la Sentencia C-1052 de 2001, “el ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una norma determinada debe referir con precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto. Estos son los tres elementos, desarrollados en el texto del aludido artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y por la Corte en sus pronunciamientos, que hacen posible el pronunciamiento de fondo por parte de este Tribunal”.

A partir de lo señalado en dicha oportunidad, la Corte ha precisado el contenido de las exigencias materiales que deben cumplir estas demandas. Así, hay claridad cuando existe un hilo conductor de la argumentación que permite comprender el contenido de la demanda y las razones de inconstitucionalidad en las cuales se fundamenta; hay certeza cuando la demanda se dirige contra un contenido real de la disposición demandada y no contra interpretaciones subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados; hay especificidad cuando se expresan en forma precisa las razones concretas de vulneración de la Constitución; hay pertinencia cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no legal, doctrinal, o de mera conveniencia; y hay suficiencia cuando la demanda tiene alcance persuasivo, esto es, cuando la demanda genera una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada.

Tal como se puso de presente en los autos sobre la admisión del caso bajo estudio, se valoró sumariamente el cumplimiento de estos requisitos en atención al principio pro action  . Este principio tiene fundamento en que “el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo”.

Sin embargo, este principio no habilita a la Corte para corregir o aclarar las deficiencias que surjan de las demandas, pues esto conduciría a un pronunciamiento de fondo, cerrando la puerta para que otro ciudadano presente una demanda que sí cumpla con las condiciones para ser revisad. En consecuencia, a la Sala Plena corresponde una revisión rigurosa y más detallada de la aptitud de los cargos presentados, que además tiene en cuenta que varias de las intervenciones en el presente proceso, alegaron la ineptitud de los cargos formulados.

El primer cargo, según el cual el presidente de la República transgredió las facultades extraordinarias conferidas para codificar las normas vigentes del Régimen Municipal, es inepto

El primer cargo planteado por el demandante sostiene que el presidente de la República excedió las facultades extraordinarias otorgadas mediante el artículo 76 de la Ley 11 de 1986, al proferir los artículos 172 y 226 del Decreto Ley 1333 de 1986, en cuanto disponen lo siguiente:

Artículo 172. Además de los existentes hoy legalmente, los Municipios y el Distrito Especial de Bogotá pueden crear los impuestos y contribuciones a que se refieren los artículos siguientes.

(…)

Artículo 226. Las rentas sobre degüello de ganado menor no podrán darse en arrendamiento.

Estas normas se expidieron con fundamento en las facultades extraordinarias otorgadas al presidente de la República mediante el artículo 76 de la Ley 11 de 1986, el cual estableció:

Artículo 76. Revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias, de acuerdo con el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Política, por el término de cien (100) días contados a partir de la fecha de promulgación de la presente ley. Con tal fin podrá:

b) Codificar las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la organización y el funcionamiento de la Administración Municipal. La numeración comenzará por la unidad y los títulos se nominarán y ordenarán de acuerdo con el contenido de las disposiciones que se codifiquen.

Esta disposición legal, junto con el artículo 76, numeral 12, y el artículo 118, numeral 8, de la Carta Política de 1886, establecían las reglas que regían el ejercicio de las mencionadas facultades extraordinarias. Así, el numeral 12 del artículo 76 autorizaba al Congreso de la República a “[r]evestir, pro tempore, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen”. Por su parte, a la luz del artículo 118, numeral 8, de la Carta de 1886, el ejercicio de las facultades extraordinarias estaba sujeto a los límites temporales y materiales establecidos en la misma ley habilitante.

Así, la Carta Política de 1886 no prohibía la autorización legislativa al presidente de la República para decretar impuestos, codificar o compilar la legislación vigente, como sí ocurre con la prohibición que consigna el artículo 150.10 de la Constitución Política de 1991, que en su último inciso advierte que “[e]stas facultades no se podrán conferir para expedir códigos (…)”

Por lo tanto, tal y como lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional, “los códigos promulgados antes de la vigencia de la Constitución de 1991, dictados con fundamento en leyes de facultades extraordinarias, no son inexequibles por este aspecto, si se tiene en cuenta que para la época en que ellos fueron expedidos, no existía la prohibición que hoy consagra el artículo 150, numeral 10 de la Constitución.

Ahora bien, en relación con el cargo, en primer lugar, es preciso señalar que carece de certeza en relación con el contenido que el actor atribuye a las normas demandadas, pues no es claro que la proposición jurídica sobre la que recae la demanda efectivamente produzca los efectos que le atribuye el accionante.

En efecto, no es posible concluir que el art. 172 del Decreto Ley 1333 de 1986 “crea” el tributo que se cuestiona, pues solo enuncia la posibilidad general de que los municipios creen impuestos. Tampoco lo hace el artículo 226 del Decreto Ley 1333, que se limita a establecer una prohibición de no dar en arrendamiento las rentas por concepto de degüello de ganado menor. Adicionalmente, la demanda no especifica por qué y de qué manera la norma contenida en el artículo 172 desconoce la Constitución.

En segundo lugar, la Corte observa que el cargo carece especificidad, puesto que la acusación por el presunto exceso en las facultades extraordinarias ejercidas por el presidente de la República para “codificar las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la organización y el funcionamiento de la Administración Municipal”, no consideró que se trató del ejercicio de unas facultades anteriores a la Constitución de 1991 y que su reproche se debe examinar a la luz de la Constitución vigente al momento de su otorgamiento. Así, el demandante pretende que el artículo 150.10 de la Constitución Política de 1991 sea tenido como parámetro de constitucionalidad, a pesar de que las disposiciones normativas demandadas hacen parte de un Decreto Ley expedido en vigencia de la Constitución Nacional de 1886, bajo la habilitación contenida en el artículo 76.10 de ese texto superior.

Con la entrada en vigor de la Constitución de 1991, esta corporación identificó el marco normativo frente al cual corresponde estudiar los cargos de inconstitucionalidad formulados contra normas contenidas en leyes expedidas bajo la vigencia de la Constitución Nacional de 1886. Mientras los vicios de procedimiento, incluyendo los de forma y competenci

, se evalúan a la luz de la Constitución vigente al momento de la expedición de las normas, el análisis de constitucionalidad por vicios materiales se realiza teniendo como parámetro la Constitución Política de 1991. En consecuencia, era el artículo 76.10 de la Constitución de 1886 y no el 150.10 de la Constitución de 1991 el que debía considerarse como parámetro de constitucionalidad.

Además, el cargo carece de especificidad, en la medida en que el demandante no explicó por qué la amplia facultad de “codificación” existente bajo el marco constitucional de 1886 no permitía incorporar los preceptos demandados en el Decreto 1333 de 1886. En efecto, el demandante parece asimilar las nociones de codificación y compilación, cuando de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, en vigencia de la Constitución de 1886, la noción de codificación admitía cierta creación normativa. En consecuencia, no precisó la manera en que el texto de las disposiciones demandadas vulnera la Constitución de forma objetiva y verificable.

En tercer lugar, el cargo carece de pertinencia, pues se limita a señalar que la Ley 20 de 1908 –que a su juicio corresponde con la norma creadora del impuesto de degüello de ganado menor– fue derogada por la Ley 4 de 1913. A partir de ello concluye que el presidente excedió sus facultades de codificación al integrar al Código del Régimen Municipal un tributo que se encontraba derogado. Sin embargo, el demandante no tuvo en cuenta el contexto histórico y jurídico en el que se expidieron la Ley 20 de 1908 y la Ley 4 de 1913, ni de qué manera esta última reguló la creación de impuestos municipales y departamentales cuando derogó aquélla, y estableció diversas disposiciones sobre el régimen político y municipal.

Así, por ejemplo, la Ley 4 de 1913 dispuso en el artículo 196, que “[l]as Asambleas Departamentales fijarán los impuestos que pueden establecer los Municipios, sin permitirles gravar objetos gravados por el Estado, y pueden aquéllas ceder a éstos el todo o parte de los que les correspondan conforme a las leyes. //Los impuestos existentes hoy se conservarán mientras las Asambleas determinen lo conveniente.” Es decir, que el accionante no consideró que la derogatoria de la Ley 20 de 1908 no se dio aisladamente, sino en el contexto de la Ley 4 de 1913, que otorgó a las asambleas competencia para determinar los impuestos municipales, y estipuló incluso, que los entonces existentes se mantendrían vigentes hasta tanto las asambleas así lo dispusieran. Para que el cargo formulado por el demandante fuera considerado apto, se requería explicar por qué, en ese contexto normativo, en efecto, el impuesto al degüello fue derogado.

De igual manera, en tanto el demandante no logra demostrar que el reproche que formula tenga relevancia constitucional, el cargo no resulta pertinente. Así, como se señaló más arriba, este tribunal ha establecido que la competencia del Congreso para otorgar facultades legislativas al presidente y la competencia de este para desarrollarlas deben valorarse de acuerdo con el ordenamiento constitucional vigente en el momento en que se facultó al Ejecutivo. Por lo tanto, la impertinencia del cargo se genera cuando el demandante pretende que la acusación sobre el presunto exceso de las facultades extraordinarias del presidente de la República se juzgue a la luz de la Constitución Política de 1991 y no de las disposiciones constitucionales entonces vigentes que son su marco de referencia.

Al hilo de lo expuesto es dado concluir, finalmente, que el cargo resulta insuficiente pues no logra despertar una duda mínima sobre la constitucionalidad de las proposiciones demandadas.

El segundo cargo, por vulneración de los principios de certeza, legalidad y reserva de ley en materia tributaria, es inepto

El segundo cargo sostiene que las disposiciones demandadas vulneran los principios de certeza, legalidad y reserva de ley en materia tributaria, previstos en los artículos 150-12 y 338 de la Carta. El demandante argumenta que las normas demandadas “crean” o “autorizan” el impuesto de degüello de ganado menor y a partir de tal premisa, concluye que, sin embargo, al carecer de los elementos mínimos que delimiten el marco de acción de los órganos de representación local, vulneran los principios tributarios señalados.

Al respecto, en primer lugar, la Corte estima que esta argumentación resulta incierta, en tanto que, como se dijo respecto del primer cargo, ni el artículo 172 ni el 226 se dirigen a crear o autorizar el impuesto de degüello de ganado menor. Por ende, la premisa mayor del argumento no se sostiene a partir del texto de las disposiciones normativas acusadas, pues, como se ha dicho, del contenido de los artículos 172 y 226 del Decreto Ley 1333 de 1986 no es posible concluir que estas normas “creen” o “autoricen” el impuesto de degüello de ganado menor.

En segundo lugar, el cargo carece de especificidad, pues solo partiendo de la mencionada premisa -la creación del tributo por la norma demandada-, es posible cuestionar que las disposiciones atacadas no reúnen los requisitos mínimos y necesarios exigibes a las normas que autorizan un impuesto, en particular, los principios de legalidad y certeza tributaria. No obstante, atendiendo a lógica, es claro que la falta de certeza de la premisa mayor hace que el argumento derivado, sobre la presunta transgresión de los principios de legalidad y certeza tributaria, pierda sentido y se torne indeterminado.

Entonces, la Sala Plena observa que, ante la falta de certeza del contenido que se atribuye a las disposiciones normativas demandadas, no es posible valorar la presunta vulneración de los principios de legalidad y certeza tributaria. En efecto, tal análisis solo es posible respecto de las normas creadoras de un tributo que, en este caso, no fueron identificadas.

Finalmente, el cargo es insuficiente, porque no expone todos los elementos de juicio argumentativos y probatorios necesarios para cuestionar los principios constitucionales que se alegan vulnerados.

Por lo tanto, la Sala Plena concluye que, a pesar de la duda que inicialmente habilitó el estudio de los cargos, ni la demanda ni el escrito de corrección lograron desvirtuar la presunción de constitucionalidad que tienen las leyes. En consecuencia, la Corte se inhibirá de pronunciarse de fondo frente a los cargos estudiados.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda respecto de los cargos formulados contra los artículos 172 y 226 del Decreto Ley 1333 de 1986.

Notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Ausente con permiso

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

Ausente con permiso

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

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Última actualización: 31 de Diciembre de 2024 - (Diario Oficial No. 52.964 - 8 de Diciembre de 2024)

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