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Corte Constitucional
Comunicado de Prensa No. 25A del 5 de junio de 2025
<Disponible el 11 de julio de 2025>
La Corte Constitucional declaró inexequible la facultad de los distritos portuarios de emitir conceptos negativos para dar por terminados los procesos de aprobación o modificación de las concesiones portuarias
Sentencia C-224/2025 (5 de junio)
M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar
Expediente: D-15.973
1. Norma demandada
“LEY 1617 de 2013
(febrero 5)
Por la cual se expide el Régimen para los Distritos Especiales
EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA
(…)
CAPÍTULO II RÉGIMEN PORTUARIO
(…)
ARTÍCULO 80. RÉGIMEN PORTUARIO. Las autoridades portuarias adicionales a las ya instituidas por ley, es decir, los Distritos de Santa Marta, Barranquilla, Cartagena y Buenaventura, así como los demás distritos portuarios que se creen, intervendrán en la formulación de los planes de expansión portuaria que le presente el Ministerio de Transporte al Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES), definiendo en los territorios de su jurisdicción las regiones en las que sea conveniente o no la construcción y funcionamiento de puertos y demás instalaciones portuarias.
En el trámite de las concesiones portuarias y en el de las modificaciones de las mismas, la Superintendencia General de Puertos y Transporte o la entidad encargada de aprobarlas, recibirán y escucharán los conceptos, recomendaciones y oposiciones que formulen los distritos en los que se pretendan localizar los puertos e instalaciones portuarias. Cuando este concepto fuere contrario a la solicitud, no podrá otorgarse la concesión o modificación que se tramita.
Igual prerrogativa tendrán estas entidades territoriales respecto de los trámites de aprobación de obras de beneficio común a las que se refiere el artículo 4o de la Ley 1ª de 1991 y del otorgamiento de licencias portuarias para la construcción y operación de embarcaderos, muelles y demás instalaciones portuarias.
2. Decisión
ÚNICO. Declarar INEXEQUIBLE la expresión “cuando este concepto fuere contrario a la solicitud, no podrá otorgarse la concesión o modificación que se tramita” prevista en el inciso segundo del artículo 80 de la Ley 1617 de 2013 y el inciso segundo del artículo 17 de la Ley 768 de 2002.
3. Síntesis de los fundamentos
La Sala Plena de la Corte Constitucional conoció una demanda de inconstitucionalidad formulada en contra del artículo 80 (parcial) de la Ley 1617 de 2013. La norma en la cual se inserta la disposición acusada establece que en el trámite de las concesiones portuarias y en el de las modificaciones de las mismas, la autoridad encargada de aprobarlas recibirá y escuchará los conceptos, recomendaciones y oposiciones que formulen los distritos en los que se pretendan localizar los puertos e instalaciones portuarias. Igual prerrogativa conceptual y de oposición tienen estas entidades territoriales respecto de los trámites de aprobación de obras de beneficio común a las que se refiere el artículo 4° de la Ley 1ª de 1991 y del otorgamiento de licencias portuarias para la construcción y operación de embarcaderos, muelles y demás instalaciones portuarias. El aparte acusado indicaba que, cuando este concepto fuera contrario a la solicitud, no podría otorgarse la concesión o modificación que se tramitaba.
La demandante propuso tres cargos para controvertir la constitucionalidad de la disposición acusada: (i) La violación del interés general involucrado en la creación y funcionamiento de puertos como puntos de contacto del comercio internacional; (ii) El desconocimiento de los principios que rigen el ejercicio de la función administrativa; y, (iii) La vulneración de la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales.
La Sala Plena evaluó la aptitud sustantiva de la demanda antes de adoptar una decisión de mérito. Concluyó que el segundo cargo no reunía los requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Con todo, encontró que el primero y tercer cargos formulados sí eran aptos. Por lo tanto, continuó con el análisis.
Seguidamente, la Sala Plena integró la unidad normativa, en tanto la norma acusada estaba reproducida en otro precepto que no había sido demandado. Concretamente, el artículo 17 de la Ley 768 de 2002 contenía exactamente la misma disposición demandada del artículo 80 de la Ley 1617 de 2013.
Así las cosas, la Corte procedió a establecer si las disposiciones bajo control de constitucionalidad vulneraban o no el interés general involucrado en la localización de puertos e instalaciones portuarias como puntos de contacto del comercio y la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, al establecer que, si el concepto del distrito era contrario a una solicitud de concesión y modificación portuaria, ésta no podía otorgarse.
Para tal efecto, la Corte reiteró que de conformidad con lo establecido en el artículo 1° de la Constitución Política, a partir de 1991, el Estado está organizado como una República unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales, principio que difiere sustancialmente del previsto originariamente en la Constitución de 1886 que contempló el principio de centralización política y descentralización administrativa.
Señaló que la descentralización territorial comporta admitir que existe centralización, pues no existe descentralización sin algún grado de centralización y viceversa, razón por la cual están en cabeza de dependencias de la Nación o de entidades autónomas del orden nacional, como personas jurídicas de derecho público, entre otras, las funciones legislativas y judiciales; las relacionadas con la defensa, la seguridad nacional y la seguridad del Estado; la formulación de la política económica general a través del Plan nacional de desarrollo y del plan nacional de inversiones públicas; la regulación del comercio exterior; la regulación aduanera y arancelaria; la regulación de la moneda, los cambios internacionales y el crédito; la planificación estratégica del desarrollo nacional; y, la definición estratégica de los grandes proyectos de infraestructura de cobertura nacional.
A su vez, la autonomía territorial comporta la atribución constitucional de competencias administrativas a cargo exclusivo de las entidades territoriales, como las previstas en los artículos 287, 288, 298 y 311 para los departamentos y los municipios, respectivamente, sin perjuicio de las que sean delegadas por la ley, que deben ejercerse con el respeto de los derechos de los cuales son titulares en los términos que la Constitución establece.
Por lo tanto, mientras algunas competencias esenciales y estratégicas están reservadas expresamente a entidades del orden nacional, otras competencias, que tienen incidencia estrictamente territorial, han sido atribuidas a entidades del orden territorial. El ejercicio de unas y otras competencias, supone el respeto de los límites que se establecen para una y otras clases de entidades, sin perjuicio de la aplicación -cuando sea necesario- de los principios de concurrencia y complementariedad.
Así como al legislador le está vedado vaciar la autonomía territorial mediante restricciones de las competencias administrativas de las entidades territoriales para gestionar los asuntos que le son propios, tampoco le está permitido ampliarlas ilimitadamente hasta el punto en que interfieran o impidan el ejercicio de las competencias constitucionalmente reservadas a las entidades del orden nacional.
En tal virtud, la Corte reiteró que también existen límites cuando la intervención legislativa expande excesivamente las competencias territoriales, causando un conflicto constitucional inverso en el que la autonomía territorial desborda los límites que la Constitución le impone a partir del respeto de las competencias atribuidas por la Constitución a las autoridades del orden nacional y con el respeto del principio del Estado unitario. Dicho de otro modo, toda atribución territorial que sobrepase el marco constitucional previsto es inadmisible por vulnerar directamente el principio de atribución y distribución de competencias dentro del Estado unitario.
Con todo, el ejercicio de competencias entre las entidades del orden nacional y las entidades territoriales conforme al principio de distribución y separación de funciones entre los diferentes órganos del Estado, debe hacerse respetando igualmente el principio de autonomía territorial porque esta no puede ser anulada en nombre de una comprensión expansiva del principio unitario y este último debe ser entendido como un mecanismo de articulación institucional y no como una herramienta de subordinación.
Por lo tanto, conforme a lo dicho en su jurisprudencia, la Corte reiteró que el legislador está llamado a proteger y fomentar las competencias propias de los entes territoriales en tanto expresión del principio democrático y de la eficacia administrativa y en tal virtud, el legislador tiene no solo la facultad sino el deber de desarrollar la autonomía territorial siempre que lo haga de manera armónica con el principio unitario, respetando el núcleo esencial de las competencias nacionales y territoriales y aplicando cuando sea menester los principios de concurrencia y complementariedad para garantizar la realización de los fines del Estado.
A partir de la aplicación de los principios enunciados con el alcance definido por la jurisprudencia constitucional de manera uniforme y reiterada y realizado el juicio de ponderación entre las competencias de las autoridades nacionales y de las entidades territoriales, la Corte concluyó que la disposición demandada y aquella respecto de la cual se dispuso la integración normativa infringen los principios que rigen la distribución de competencias administrativas entre las entidades del orden nacional y las entidades territoriales en lo que se refiere a las concesiones portuarias y las modificaciones de las mismas.
En primer lugar, advirtió que le corresponde a la Nación a través de sus dependencias, dirigir la economía y regular el comercio internacional que es una actividad económica de relevancia constitucional, no sólo como factor de crecimiento económico, sino como elemento de integración en la cual el sistema portuario y el transporte marítimo constituyen herramientas fundamentales para la operación de la cadena de suministro y recepción de bienes y servicios entre las economías de los diferentes Estados que integran sus respectivos sectores externos. Es precisamente por ello que las concesiones portuarias o la modificación de las existentes se consideran de interés público y le corresponde a las autoridades del orden nacional su regulación.
Por otro lado, la Corte advirtió que el artículo 29 de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial prevé que es competencia de la Nación la “localización de grandes proyectos de infraestructura” (literal b) y “los lineamientos y criterios para garantizar la equitativa distribución de los servicios públicos e infraestructura social de forma equilibrada en las regiones” (literal e).
Con fundamento en lo citado, la Corte concluyó que una norma que le entregaba un poder de veto a los distritos respecto del otorgamiento de concesiones portuarias o de la modificación de las existentes infringía la distribución de competencias entre la Nación y la organización territorial prevista en la ley orgánica de ordenamiento territorial.
En todo caso la Corte advirtió que, en tanto el puerto tiene un impacto dentro del distrito, la entidad territorial, como autoridad local, tiene el derecho de participar dentro del proceso administrativo en lo que le corresponde para emitir su concepto, hacer recomendaciones e inclusive para oponerse, sin que esta actuación llegue a constituir un veto, o convertirse en un acto administrativo definitivo al punto que paralice la actuación de la autoridad nacional y le impida, conforme a las competencias atribuidas por la Constitución y las leyes orgánicas correspondientes, adoptar la decisión que en derecho corresponda. En otros términos, el hecho de que dentro de un trámite de concesión portuaria o de modificación de la existente el concepto del distrito portuario mute o se torne en una decisión administrativa o en un veto que le impida a la administración nacional continuar la actuación administrativa y resolver de mérito conforme a sus facultades autónomas para que se otorgue o no la concesión o se modifique la existente, genera una invasión del distrito sobre la competencia decisional de la administración nacional con violación de las normas constitucionales respectivas, entre ellas las que fueron enunciadas como violadas en la demanda objeto de análisis.
No significa lo anterior que la autoridad nacional competente para tramitar y decidir otorgar o ampliar las concesiones portuarias no deba tener en cuenta el concepto, las recomendaciones e inclusive la oposición que emita o formule la entidad territorial y por lo tanto que deba referirse a ellos al momento de adoptar la decisión que le ponga término a la actuación administrativa, así como debe tener en cuenta los otros conceptos que emitan las demás entidades territoriales que deseen participar como terceros con interés en la respectiva actuación administrativa. Pero ello no implica que el concepto, recomendaciones y oposición de la entidad distrital o los conceptos, recomendaciones y oposición o aceptaciones de las demás entidades territoriales sean obligatorios para la autoridad nacional y mucho menos que se transformen en decisiones administrativas definitivas que paralicen -terminando- la actuación administrativa y le impida entonces a la autoridad nacional decidir autónomamente conforme a la competencia que le es propia frente a un asunto que es de interés nacional y no solo territorial.
En definitiva, la Corte concluyó que la disposición demandada y aquella respecto de la cual dispuso la integración normativa eran contrarias a lo previsto en el artículo 288 de la Constitución y, de contera, a lo ordenado en el artículo 29 de la Ley 1454 de 2011, al expandir las competencias de las autoridades distritales en forma tal que vulneró la atribución de competencias dispuesta por la Constitución en cabeza de autoridades del orden nacional lo mismo que contrariar el principio de reserva de ley orgánica respecto de la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales.
En consecuencia, la Corte decidió declarar inexequible la disposición acusada y aquella respecto de la cual se dispuso la integración normativa.
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 30 de septiembre de 2025 - (Diario Oficial No. 53.251 - 30 de septiembre de 2025)
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