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Corte Constitucional
Comunicado de Prensa No. 25 del 4 y 5 de junio de 2025
<Disponible el 9 de julio de 2025>
La Corte declaró inexequible el Decreto Legislativo 0137 del 5 de febrero de 2025, “Por medio del cual se adoptan medidas extraordinarias e integrales de protección para personas, grupos y comunidades afectadas por las graves violaciones a los derechos humanos y DIH, ocasionados por los grupos armados organizados y otros actores violentos, que originó la declaración del estado de conmoción interior en el área de influencia geográfica definida en el Decreto 0062 de 2025”, por no haber cumplido con el requisito previsto en el artículo 214.1 de la Constitución Política (que establece que los decretos legislativos deben llevar la firma del presidente de la República y la de todos sus ministros)
Sentencia C-222/25
M.P. Miguel Polo Rosero
Expediente: RE-377
1. Norma objeto de revisión
DECRETO 137 DE 2025
(febrero 05)
Por medio del cual se adoptan medidas extraordinarias e integrales de protección para personas, grupos y comunidades afectadas por las graves violaciones a los derechos humanos y DIH, ocasionados por los grupos armados organizados y otros actores violentos, que originó la declaración del estado de conmoción interior en el área de influencia geográfica definida en el Decreto 0062 de 2025.
El Presidente de la República de Colombia, En uso de las facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el artículo 213 de la Constitución Política y en concordancia con el artículo 36 de la Ley 137 de 1994, y
(…)
DECRETA
Artículo 1. Objeto. Adoptar medidas extraordinarias e integrales de protección para personas. grupos y comunidades afectadas por las graves violaciones a los derechos humanos y DIH, ocasionados por los grupos armados organizados y otros actores violentos, que originó la declaración del estado de conmoción interior en el área de influencia geográfica definida en el Decreto 0062 de 2025. por el cual se decreta el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar.
Artículo 2. Medidas Integrales de Protección Colectiva en el área de influencia geográfica definida en el Decreto 0062 de 2025.
Bajo los principios de coordinación y concurrencia, y en el marco de sus competencias, las entidades de la rama ejecutiva del nivel nacional. departamental y municipal priorizarán e implementarán las medidas integrales de protección colectivas, adoptadas mediante el mecanismo extraordinario de emergencia, por la Unidad Nacional de Protección (UNP), en coordinación con las comunidades beneficiarias. Para lo anterior, se tendrán en cuenta los avances de concertación ciudadana como pactos sociales. entre otros.
Las entidades públicas responsables de la implementación de las medidas integrales de protección colectivas deben presentar un Plan Institucional de Prevención y Protección Colectiva para el área de influencia geográfica definida en el Decreto 0062 de 2025, que contenga la estrategia y las acciones para la implementación de las citadas medidas. lo que incluye la atención inmediata humanitaria, la permanencia de la oferta institucional en el territorio y, en caso .de requerirse, la proyección de la materialización de las obras y actividades que no se hubieren culminado durante la vigencia del Estado de Conmoción Interior. El Plan referido debe ser presentado al Ministerio del Interior, en un término no superior a 8 días hábiles, contados a partir de la expedición del presente Decreto.
Para el caso de la población de firmantes de los Acuerdos de Paz de 2016, el Plan Institucional de Prevención y Protección Colectiva para el área de influencia geográfica definida en el Decreto 0062 de 2025, debe incluir, además de los contenidos anteriormente señalados, las acciones que permitan dar continuidad a los proyectos productivos individuales y colectivos y la estabilidad del proceso de reincorporación integral de la población firmante de los Acuerdos de Paz, en lo económico, lo político y lo social.
Los Planes Institucionales de Prevención y Protección Colectiva para el área de influencia geográfica definida en el Decreto 0062 de 2025, serán articulados y coordinados por el Ministerio del Interior, y las recomendaciones que para el efecto emita la Unidad Nacional de Protección. La convocatoria para la elaboración, seguimiento y evaluación será responsabilidad del Ministerio del Interior y la asistencia a las reuniones es de carácter obligatoria.
Parágrafo 1. Las personas y conglomerados humanos en situación de riesgo inminente presentes en estos territorios, que no se encuentran vinculadas a los programas de protección y que demanden la atención del Estado, serán atendidas por el procedimiento adoptado en el presente Decreto.
Parágrafo 2. Las medidas de protección colectivas adoptadas tendrán la misma temporalidad del Estado de Conmoción Interior, sin embargo, la continuidad de las mismas estará supeditada a la superación del riesgo y a la culminación del Plan Institucional de Prevención y Protección Colectiva para el área de influencia geográfica definida en el Decreto 0062 de 2025, de las entidades responsables.
Parágrafo 3. Para la recomendación e implementación de las medidas integrales de protección colectivas, las entidades designarán enlaces que permitan la coordinación permanente con la Unidad Nacional de Protección -UNP, en el marco del respectivo Plan Institucional' de Prevención y Protección Colectiva para el área de influencia geográfica definida en el Decreto 0062 de 2025. Los enlaces de las entidades deberán ser designados una vez se promulgue el presente decreto.
Artículo 3. Medidas de Protección Individual en el área de influencia geográfica definida en el Decreto 0062 de 2025.
Para la adopción de medidas extraordinarias de protección individual de las personas pertenecientes a los conglomerados humanos contemplados en el Decreto 1066 de 2015, en especial, líderes sociales, líderes comunales, firmantes de las acuerdos de paz, personeros, alcaldes, gobernadores y todas aquellas personas en condición de desplazamiento forzado, la Unidad Nacional de Protección, realizará la valoración del nivel de amenaza y vulnerabilidad de los solicitantes, considerando las razones de grave deterioro del orden público, la seguridad ciudadana y la situación de emergencia humanitaria que motivaron la declaratoria de conmoción interior, para impedir que se extienda la afectación a los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad.
Para la valoración del nivel de amenaza y vulnerabilidad de los servidores públicos beneficiarios de las medidas de protección individual, se tendrá en cuenta de manera especial, la necesidad de garantizarles la seguridad, que les permita el cumplimiento de sus funciones, de manera que coadyuven, con plena capacidad, a conjurar las razones que motivaron la declaratoria del estado de conmoción interior.
Para la valoración del nivel de amenaza y vulnerabilidad de las autoridades y funcionarios públicos beneficiarios de las medidas de protección individual, se tendrá en cuenta, de manera especial, la necesidad de garantizar su seguridad de tal manera que se permita el ejercicio efectivo de sus funciones, para que coadyuven, con plena capacidad, la superación de las razones que motivaron la declaratoria del estado de conmoción interior.
Dada la naturaleza del Decreto 0062 de 2025, las medidas extraordinarias de protección individual que implementará la UNP, deberán realizarse a través del mecanismo extraordinario de emergencia, que se regula en el presente decreto.
Artículo 4. Durante la vigencia del Estado de conmoción interior, las órdenes de trabajo para la evaluación del riesgo, de las solicitudes de protección en las rutas individual y colectiva, que se adelanten por trámite ordinario, en el área de influencia geográfica definida contemplados en el Decreto 0062 de 2025, deberán pasar al trámite de emergencia.
Artículo 5. El/la directora(a) de la Unidad Nacional de Protección (UNP) reglamentará el Mecanismo Extraordinario de Emergencia y lo pertinente a la aplicación efectiva del presente decreto, mediante protocolos y/o procedimientos.
Artículo 6. Recursos extraordinarios para atender el Estado de Conmoción Interior. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público apropiará los recursos necesarios para la implementación de las medidas integrales de protección colectiva e individual con enfoque en seguridad humana para la transformación del territorio establecidas en el presente decreto.
Las actuaciones contractuales adelantadas con fundamento en la urgencia manifiesta se regirán por la normatividad vigente.
Artículo 7. Vigencia. El presente Decreto rige a partir de su publicación durante el término del Estado de Conmoción Interior establecido en el Decreto 0062 de 2025.
Nota: Vigencia prorrogada por noventa (90) días calendario, a partir del 24 de abril de 2025, según el art. 2, Decreto Nacional 467 de 2025.
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.
Dado en la ciudad de Bogotá, D.C., a los 05 días del mes de febrero del año 2025.
[Seguido de las firmas del Presidente de la República y sus Ministros del Interior, de Relaciones Exteriores, de Hacienda y Crédito público, de Justicia y del Derecho, de Defensa Nacional, de Salud y Protección Social, de Minas y Energía, de Comercio, Industria y Turismo, de Educación Nacional, de Desarrollo Sostenible y de Vivienda, Ciudad y Territorio, de las Culturas, las Artes y los Saberes, del Deporte, de Ciencia, Tecnología e Innovación y de Igualdad y Equidad, así como del Viceministro de Desarrollo Rural en encargo de las funciones del despacho de la Ministra de Agricultura y Desarrollo Rural, el Viceministro de Empleo y Pensiones en encargo de las funciones del despacho de la Ministra de Trabajo, el Viceministro de Transformación Digital en encargo de las funciones del despacho del Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, y de la Subdirectora General de Programas y Proyectos del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, en encargo de las funciones del despacho del Ministro de Transporte.]”
El texto completo de la norma se puede consultar en el siguiente enlace:
https://dapre.presidencia.gov.co/normativa/normativa/DECRETO%200137%20DEL%2 05%20DE%20FEBRERO%20DE%202025.pdf
2. Decisión
Primero: Declarar INEXEQUIBLE el Decreto Legislativo 137 del 05 de febrero de 2025, “Por medio del cual se adoptan medidas extraordinarias e integrales de protección para personas, grupos y comunidades afectadas por las graves violaciones a los derechos humanos y DIH, ocasionados por los grupos armados organizados y otros actores violentos, que originó la declaración del estado de conmoción interior en el área de influencia geográfica definida en el Decreto 0062 de 2025”, por no haber cumplido con el requisito previsto en el artículo 214.1 de la Constitución Política.
Segundo: EXHORTAR a la Unidad Nacional de Protección (UNP) para que, en el marco de sus competencias y a través de los instrumentos jurídicos y presupuestales ordinarios previstos en el ordenamiento jurídico, de manera coordinada con los entes territoriales, adopte de forma inmediata y sin dilaciones, las medidas necesarias para asegurar la continuidad de acciones de protección individual y colectiva, similares o equivalentes, en cuanto sea posible, a las que venían ejecutándose bajo el amparo del Decreto Legislativo 137 de 2025, con el fin de no generar una desprotección de los derechos fundamentales de las personas y comunidades en situación de riesgo.
3. Síntesis de los fundamentos
La Sala Plena de la Corte Constitucional adelantó el control automático e integral de constitucionalidad del Decreto Legislativo 137 del 5 de febrero de 2025, “Por medio del cual se adoptan medidas extraordinarias e integrales de protección para personas, grupos y comunidades afectadas por las graves violaciones a los derechos humanos y DIH, ocasionados por los grupos armados organizados y otros actores violentos, que originó la declaración del estado de conmoción interior en el área de influencia geográfica definida en el Decreto 0062 de 2025”.
Previo a revisar el cumplimento de los requisitos formales y materiales exigidos por la Constitución y la Ley Estatutaria de Estados de Excepción (LEEE) respecto de este tipo de decretos, la Corte verificó, a manera de cuestión previa, si las disposiciones de este decreto legislativo se enmarcaban dentro del conjunto de medidas declaradas exequibles por la Corte en la sentencia C-148 de 2025, que revisó la constitucionalidad del Decreto 0062 de este año, por medio del cual se declaró un estado de conmoción interior en la región del Catatumbo.
En el análisis preliminar, la Sala Plena encontró que las medidas contenidas en el Decreto Legislativo 137 estaban amparadas por la sentencia C-148 de 2025, por cuanto guardan relación directa con los hechos y consideraciones respecto de los cuales se declaró la exequibilidad parcial de la conmoción interior, específicamente, aquellos relacionados con la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAOr, la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados y confinamientos masivos, así como los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la población civil y los firmantes del Acuerdo Final de Paz con las FARC.
Tras superar la cuestión previa, al examinar el cumplimiento de los requisitos de forma establecidos por la Constitución y la LEEE, la Sala Plena constató que el decreto legislativo sometido a examen de constitucionalidad no fue firmado por todos los ministros del despacho (Constitución Política, art. 214.1). En concreto, se encontró que dos de las personas que firmaron el decreto carecían de la competencia constitucional y legal para estos efectos, por cuanto no se encontraban en ejercicio del empleo de ministro del despacho.
A partir de las pruebas recaudadas en el proceso, se comprobó que el Decreto Legislativo 137 fue expedido y publicado el 5 de febrero de 2025. Para ese momento, quien ejercía el empleo de ministro de despacho, código 005, del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, era Martha Viviana Carvajalino Villegas. Sin embargo, la ministra no firmó el Decreto Legislativo 137 de 2025. En cambio, quien lo hizo fue el funcionario Polivio Leandro Rosales Cadena, quien, en ese momento, no ejercía el empleo de ministro, sino de viceministro, código 0020, del despacho del Viceministerio de Desarrollo Rural del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
A su turno, la Sala Plena indicó que las pruebas recaudadas en el proceso de constitucionalidad también daban cuenta de que el ministro de Comercio, Industria y Turismo, Luis Carlos Reyes Hernández, carecía de competencia para firmar el decreto legislativo bajo estudio. Esto, por cuanto, en el momento de la expedición y publicación del mismo, el ministro se encontraba en permiso remunerado. Esta situación administrativa, al igual que la comisión de servicios, implicaba vacancia temporal del empleo. Habida cuenta de lo anterior, el presidente de la República encargó del empleo de ministro, código 005, del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, a Ana María Zambrano Solarte, quien ejercía el empleo de ministro de despacho, código 005, del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, para el momento de la expedición y publicación del decreto legislativo sub examine. De manera que era Ana María Zambrano Solarte, y no el ministro Luis Carlos Reyes, quien tenía la competencia constitucional y legal para suscribir el decreto citado. No obstante, quien firmó este decreto, el 5 de febrero de 2025, fue este último.
Ante esta situación, la Sala Plena determinó que, en tanto presupuesto de validez y fundamento de la responsabilidad política por la declaratoria del estado de excepción y la expedición de los decretos de desarrollo, por regla general, el vicio previamente descrito tiene el carácter de insubsanable y, en consecuencia, el Decreto 137 de 2025 debía ser declarado inexequible con efectos hacia futuro. Además, aun cuando dicho vicio se considerará subsanable a través de las medidas indicadas por este Tribunal en la sentencia C-256 de 2020, se comprobó que, en este caso, el Gobierno Nacional omitió actuar en ese sentido. Sin perjuicio de lo anterior, en atención al principio de razonabilidad y a la necesidad de evitar posibles consecuencias desproporcionadas por la expulsión inmediata del ordenamiento jurídico de las medidas contenidas en el citado decreto, la Corte estimó necesario realizar algunas precisiones en torno al alcance de esta decisión.
Por un lado, en cuanto a los artículos 2, 3 y 5 del decreto en cuestión, señaló que esta decisión no afecta las medidas integrales de protección colectivas e individuales que se hubiesen implementado por la Unidad Nacional de Protección (UNP) en el marco del Mecanismo Extraordinario de Emergencia (MEE), conforme con el protocolo oficializado el 13 de marzo de 2025. No obstante, advirtió que, una vez proferida esta decisión, cesará la posibilidad de aplicar nuevas medidas amparadas en los artículos 2, 3 y 5 del decreto o en el referido protocolo, salvo que se adopten mecanismos para su continuidad, a través de las facultades ordinarias de las autoridades competentes. Y, por el otro, en relación con el artículo 6, por medio del cual se dispuso que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público apropiaría los recursos necesarios para la implementación de las medidas integrales de protección colectiva e individual, con enfoque en seguridad humana, para la transformación del territorio establecidas en el presente decreto, la Corte consideró que esta declaratoria de inexequibilidad no afectaría las apropiaciones presupuestales que hubiesen sido efectivamente comprometidas y ejecutadas hasta la fecha de esta decisión. En todo caso, advirtió que, en caso de que hubiese un remanente de los recursos no ejecutados, estos no podrán ser utilizados para los fines previstos en dicho artículo, dada la declaratoria de inexequibilidad de la medida; y tampoco los podrán usar para financiar las nuevas medidas que el UNP adopte, en ejercicio de sus facultades ordinarias, en virtud del principio de legalidad del gasto.
Finalmente, en atención al impacto que la declaratoria de inexequibilidad puede causar sobre los derechos fundamentales de las personas y comunidades en situación de riesgo, la Corte exhortó a la UNP para que adopte las medidas de protección necesarias en los términos mencionados en el resolutivo segundo de esta providencia y teniendo en cuenta la restricción presupuestal ya explicada.
4. Aclaración de voto
El magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar aclaró el voto.
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 30 de septiembre de 2025 - (Diario Oficial No. 53.251 - 30 de septiembre de 2025)
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