REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

SENTENCIA C-216 DE 2025

Referencia: Expediente RE-375

Asunto: revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 0135 del 5 de febrero de 2025, “Por el cual se adoptan medidas en materia presupuestal y fiscal para las entidades territoriales, para impedir la extensión de los efectos derivados de la situación de orden público en el marco del estado de conmoción interior decretado en la región del Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar”

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

Bogotá D.C., cuatro (04) de junio de dos mil veinticinco (2025)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial de las establecidas en los artículos 214 y 241.7 de la Constitución Política, profiere la siguiente

SENTENCIA

Síntesis de la decisión

La Corte Constitucional adelantó el control automático e integral de constitucionalidad del Decreto Legislativo 0135 del 2025 “[p]or el cual se adoptan medidas en materia presupuestal y fiscal para las entidades territoriales, para impedir la extensión de los efectos derivados de la situación de orden público en el marco del estado de conmoción interior decretado en la región del Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar”. Previo a examinar el fondo del asunto, analizó si las disposiciones contenidas en el decreto sub judice se relacionaban con las materias fueron halladas exequibles en la Sentencia C-148 de 2025 frente al Decreto Legislativo 062 de 2025, con el cual se declaró el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar.

La Corte Constitucional determinó que el artículo tercero del Decreto Legislativo 0135 de 2025 abarcó una materia ajena a ese ámbito de exequibilidad. En efecto, regula un asunto procedimental con el de fin favorecer a los acreedores del proceso de reestructuración que promueve el Municipio de Ocaña. Por consiguiente, se dedujo que la referida disposición era inconstitucional por consecuencia. Dicha conclusión no se extendió a los demás artículos del Decreto Legislativo 0135 de 2025. Frente a ellos, la Corte evidenció su relación con el ámbito de exequibilidad que definió la Sentencia C-148 de 2025 en el entendido de que las medidas de reorientación de rentas de destinación específica y adiciones, modificaciones, traslados y demás operaciones presupuestales operaban solo para financiar gastos relativos al fortalecimiento de la fuerza pública, la atención humanitaria y los derechos y garantías fundamentales de la población civil.

Una vez superada la valoración previa en comento, la Corte se ocupó de revisar los requisitos de validez para esta clase de decretos legislativos que prevén la Constitución Política y la Ley Estatutaria de Estados de Excepción. En ese contexto, se determinó que debía analizarse de forma detenida si el decreto controlado reunió las condiciones formales de validez. Esto, toda vez que la Corte constató que el cumplimiento de la exigencia de suscripción del Decreto Legislativo 0135 de 2025 estaba en duda, puesto que se planteó que lo firmaron funcionarios que no tenían la competencia para el efecto.

La Corte Constitucional valoró los requisitos formales de validez en consideración del anotado debate. Por ello, presentó unas consideraciones generales sobre: (i) los requisitos formales que definen la validez constitucional de los decretos legislativos dictados en desarrollo del Estado de Conmoción Interior; y (ii) el requisito formal de suscripción del Presidente de la República y todos sus ministros. Con sustento en esos derroteros, procedió a establecer si el decreto controlado reunió los requisitos formales de validez constitucional.

La Corte encontró que el Decreto Legislativo 0135 de 2025 no fue suscrito por todos los ministros del Gobierno. Se demostró que, para el 5 de febrero de 2025, fecha de expedición y publicación del decreto controlado, el Viceministro Polivio Leandro Rosales Cadena y el Ministro Luis Carlos Reyes Hernández no ejercían las funciones de ministros de Agricultura y Desarrollo Rural y de Comercio, Industria y Turismo, respectivamente. Para esa fecha, tales funciones eran ejercidas por la Ministra de Agricultura y Desarrollo Rural, Martha Viviana Carvajalino Villegas, y la Ministra encargada del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, Ana María Zambrano Solarte. Así, se constató el incumplimiento del requisito previsto en el artículo 214.1 de la Constitución Política.

La Corte concluyó que el Decreto Legislativo 0135 de 2025 debía ser declarado inexequible al acreditarse el incumplimiento del requisito de suscripción. La decisión se adoptó con efectos inmediatos y hacia el futuro.

ANTECEDENTES

Trámite de revisión automática de constitucionalidad

En ejercicio de la facultad prevista por el artículo 213 de la Constitución Política, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Legislativo 062 del 24 de enero de 2025 mediante el cual declaró “el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar”.

La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió a la Secretaría General de la Corte Constitucional, el 6 de febrero de 2025, copia del Decreto Legislativo 0135 del 5 de febrero de 2025 “[p]or el cual se adoptan medidas en materia presupuestal y fiscal para las entidades territoriales, para impedir la extensión de los efectos derivados de la situación de orden público en el marco del estado de conmoción interior decretado en la región del Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar”Control Constitucional a Decreto Legislativo

El 6 de febrero de 2025 se repartió el expediente al despacho del Magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar. La Secretaría General de la Corte Constitucional remitió el expediente al despacho sustanciador al día siguienteACTA DE REPARTO - SESIÓN SALA PLENA 6 de febrero de 2025

El Magistrado sustanciador avocó el conocimiento del asunto en Auto del 12 de febrero de 2025. Adicionalmente, dispuso: (i) comunicar el inicio del proceso al Gobierno Nacional; (ii) decretar la práctica de algunas pruebas; (iii) ordenar la fijación en lista para la intervención ciudadana e invitar a algunas autoridades y expertos; y (iv) correr traslado al Procurador General de la Nación para el concepto de su competenciaAuto avoca conocimiento, decreta la práctica de pruebas y otras decisiones

Mediante Auto del 11 de marzo de 2025 se insistió en el recaudo de algunas pruebas al constatar que, algunas de las entidades territoriales que fueron oficiadas para rendir información sobre los contenidos del Decreto Legislativo 0135 de 2025 no aportaron lo solicitadoAuto del 11 de marzo de 2025, reitera requerimiento de pruebas.

En Auto del 28 de marzo de 2025 se dispuso: (i) ordenar seguir con el trámite del presente asunto; y (ii) adicionar el ordinal quinto del Auto del 12 de febrero de 2025 para invitar a participar a las entidades territoriales afectadas con el Decreto Legislativo 0135 de 2025Auto del 28 de marzo de 2025, ordena continuar con el trámite procesal dispuesto en Auto del 12 de febrero de 2025.

Mediante Auto del 11 de abril de 2025 se decretó el traslado de algunas pruebas documentales del expediente RE-376, con el fin de analizar los requisitos formales de validez del Decreto Legislativo 0135 de 2025. También se ordenó correr traslado de las pruebas a la Presidencia de la República, a los intervinientes del proceso y al Procurador General de la NaciónAuto del 11 de abril de 2025, ordena traslado de pruebas documentales.

La Corte Constitucional procede a decidir sobre la constitucionalidad del presente asunto, una vez surtido el trámite previsto en el Decreto 2067 de 1991.

Decreto Legislativo objeto de control

La Corte Constitucional revisa en esta oportunidad el Decreto Legislativo 0135 del 5 de febrero de 2025. Su contenido literal es el siguiente

DECRETO NÚMERO 0135 DE 2025

(febrero 5)

“Por el cual se adoptan medidas en materia presupuestal y fiscal para las entidades territoriales, para impedir la extensión de los efectos derivados de la situación de orden público en el marco del estado de conmoción interior decretado en la región del Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta y los municipios De Río DE Oro Y González del departamento del Cesar”

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA

En ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas en el artículo 213 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo del Decreto número 062 del 24 de enero de 2025, y

CONSIDERANDO:

Que el artículo 213 de la Constitución Política confiere al Presidente de la República la facultad para decretar el estado de conmoción interior en todo o en parte del territorio nacional en caso de grave perturbación del orden público, que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía, pudiendo adoptar las medidas necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos.

Que en desarrollo del artículo 213 de la Constitución Política y de conformidad con lo previsto en la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción (LEEE), el Gobierno nacional puede dictar Decretos Legislativos que contengan las medidas destinadas a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, siempre que: (i) se refieran a materias que tengan relación directa y específica con el estado de conmoción interior; (ii) su finalidad esté encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos; (iii) sean necesarias para alcanzar los fines que motivaron la declaratoria del estado de conmoción interior; (iv) guarden proporción o correspondencia con la gravedad de los hechos que se pretenden superar; (v) no entrañen discriminación alguna fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica; y (vi) cuando se trate de medidas que suspendan leyes se expresen las razones por las cuales son incompatibles con el estado de conmoción interior.

Que, de igual manera, en el marco de lo previsto en la Constitución Política, la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia, las medidas adoptadas en los decretos de desarrollo no pueden: (vii) suspender o vulnerar los derechos y garantías fundamentales; (viii) interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado; (ix) suprimir ni modificar los organismos y funciones básicas de acusación y juzgamiento; y (x) tampoco restringir aquellos derechos que no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepción.

Que mediante el Decreto número 062 del 24 de enero de 2025, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declaró el estado de conmoción interior, por el término de 90 días, "en la región del Catatumbo, ubicada en el nororiente del departamento de Norte de Santander, la cual está conformada por los municipios de Ocaña, Ábrego, El Carmen, Convención, Teorama, San Calixto, Hacarí, La Playa, El Tarra, Tibú y Sardinata, y los territorios indígenas de los resguardos Motilón Barí y Catalaura La Gabarra, así como en el área metropolitana de Cúcuta, que incluye al municipio de Cúcuta, capital departamental y núcleo del área, y a los municipios de Villa del Rosario, Los Patios, El Zulia, San Cayetano y Puerto Santander y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar".

Que el estado de conmoción interior fue decretado por el Gobierno nacional con el fin de conjurar la grave perturbación del orden público que de manera excepcional y extraordinaria se está viviendo en la región del Catatumbo -y cuyos efectos y consecuencias se proyectan sobre las demás zonas del territorio delimitadas en la declaratoria de conmoción interior- derivada de fuertes enfrentamientos armados entre grupos ilegales, amenazas, desplazamientos forzados masivos, afectaciones al ejercicio de los derechos fundamentales de la población civil, alteración de la seguridad y daños a bienes protegidos y al ambiente.

Que en atención a la gravedad de la situación que se vive en la región del Catatumbo, excepcional y extraordinaria, caracterizada por el aumento inusitado de la violencia, una crisis humanitaria desbordada, el impacto en la población civil, las amenazas a la infraestructura crítica y el desbordamiento de las capacidades institucionales, el Gobierno nacional consideró imprescindible la adopción de medidas extraordinarias que permitan conjurar la perturbación, restablecer la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana, así como, garantizar el respeto de los derechos fundamentales.

Que, de acuerdo con el artículo 287 de la Constitución Política, las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, en particular para gobernarse por autoridades propias y administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.

Que el Decreto número 062 del 24 de enero de 2025 precisa que ante la grave perturbación del orden público que afecta la región del Catatumbo e impacta de manera intensa el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar, se hace necesario adoptar medidas excepcionales y transitorias en materia presupuestal y fiscal para atender la región del Catatumbo de manera efectiva, no solo por parte del Gobierno nacional sino también por parte de las Entidades territoriales afectadas.

Que dentro de las razones generales para la adopción de las medidas que se adoptan mediante el presente decreto se incluyeron las siguientes:

“Que, a su vez, con corte a 21 de enero de 2025, la Alcaldía de Cúcuta reportó que, por medio de sus distintas secretarías y dependencias, ha atendido a 15.086 personas como consecuencia del escalamiento de las hostilidades y los ataques a la población civil en la región del Catatumbo en los últimos días.

Que, adicionalmente, según el reporte de 21 de enero de 2025, el Puesto de Mando Unificado dio cuenta de que en los municipios de Tibú, Teorama y San Calixto se presenta el confinamiento de 7.122 personas y que, en general, los municipios receptores de población víctima del conflicto afrontan desbordamiento institucional, lo cual afecta negativamente su capacidad de protección de derechos de esta población.

Que los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar, como colindantes de la región del Catatumbo, han venido recibiendo población víctima de desplazamiento forzado como consecuencias de las graves afectaciones del orden público derivadas de los atentados y amenazas perpetrados por el ELN en esa región.

(... )

Que el accionar del ELN ha escalado de manera imprevisible a una magnitud que desborda la capacidad ordinaria del Estado e impacta de manera grave la prestación de servicios de salud en los primeros niveles de atención en los municipios afectados.

(... )

Que los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar y aquellos que integran el área metropolitana de Cúcuta enfrentan grandes desafíos para atender a las miles de personas desplazadas forzadamente, entre ellas, mujeres embarazadas, población infantil, adolescentes, adultos mayores, personas en situación de discapacidad, campesinos y campesinas, indígenas, entre otros sujetos de especial protección constitucional que llegan diariamente en busca de la satisfacción de sus necesidades básicas.

Que, en la actual situación de grave perturbación del orden público, las atribuciones ordinarias de las autoridades administrativas no resultan suficientes para asegurar la atención humanitaria y la prestación de los servicios de administración de justicia, agua potable, saneamiento básico, energía eléctrica, suministro de combustibles, salud, educación, alimentación, entre otros.

Que, para garantizar la satisfacción de necesidades básicas y el acceso de la población a los servicios públicos esenciales en condiciones de calidad y continuidad -en particular de las miles de personas en situación de desplazamiento forzado y de confinamiento que no pueden acceder a estos servicios de forma convencional- se requieren acciones excepcionales e inmediatas que permitan minimizar las afectaciones a la población en estado de vulnerabilidad, así como superar la grave situación de inestabilidad institucional y la extraordinaria afectación de la convivencia ciudadana.

Que, debido a las difíciles condiciones administrativas, técnicas y presupuestales que presentan las entidades territoriales, es necesario que el Gobierno nacional provea a la población afectada de la infraestructura y la capacidad administrativa y de gestión necesarias para afrontar la emergencia.

(... )

Que la insuficiencia de medios económicos disponibles para la inversión adicional requerida para hacer frente al estado de conmoción interior exige que el Gobierno nacional adopte las medidas presupuestales y fiscales necesarias que permitan atender la región del Catatumbo de manera efectiva, y faculte a las entidades territoriales para que en el marco de su autonomía puedan hacer lo pertinente.

(...)

Que es necesario proveer de recursos a las entidades del Estado que deben intervenir respecto de los actos que han dado lugar a la conmoción interior para impedir que se extiendan sus efectos, adoptando medidas que permitan la consecución de recursos adicionales, incluyendo medidas tributarias y presupuestales, entre otras”.

Que, conforme a lo anterior, y ante la urgencia manifiesta de contener la grave perturbación de orden público presente en la región del Catatumbo, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias y temporales que permitan a las entidades territoriales afectadas atender la situación.

Que diferentes leyes, ordenanzas y acuerdos, han establecido destinaciones específicas de diferentes recursos de las entidades territoriales, que limitan su capacidad de respuesta en situaciones como la que dio lugar a la declaratoria del estado de conmoción interior.

Que, dada la demanda de recursos para atender las crecientes necesidades generadas por la situación de orden público, se deben adoptar medidas extraordinarias y temporales que permitan a las entidades territoriales afectadas reducir y optimizar los procedimientos para ejecutar los recursos, así como contar con mayores rentas para destinarlas incluso a financiar gastos de funcionamiento propio de las entidades.

Que el sistema presupuestal colombiano ha dispuesto tanto a nivel nacional como territorial, una serie de requisitos para ejecutar los recursos por parte de las entidades territoriales, que resultan en limitaciones que impiden la asignación urgente e inmediata de los recursos que se requieren para atender la situación, por lo que se hace necesario una modificación normativa de orden temporal que permita a las entidades territoriales efectuar las operaciones presupuestales que resulten necesarias.

Que el municipio de Ocaña del departamento de Norte de Santander inició la Promoción de un Acuerdo de Reestructuración de Pasivos (ARP) en el marco de la Ley 550 de 1999, el 03 de octubre de 2024, mediante Resolución 2965 proferida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, cuyo proceso se compone de dos etapas: La primera - negociación del Acuerdo y la segunda - celebración del Acuerdo de reestructuración.

Que la ejecución de cada una de estas etapas corresponde a un proceso reglado con plazos y procedimientos precisos señalados en la Ley 550 de 1999.

Que el municipio de Ocaña se encuentra actualmente en la etapa de negociación que culmina con la celebración de la reunión de comunicación de acreencias, acreedores y determinación de derechos de voto que le corresponden a cada uno de los acreedores, la cual debe celebrarse a más tardar el 26 de marzo de 2025 al ser este el término perentorio establecido por la Ley 550 de 1999. De no llevarse a cabo el proceso de negociación del ARP, en los términos del artículo 28 de la Ley 550 de 1999, este se entiende fracasado.

Que la gestión de la administración municipal, al priorizar las actividades necesarias para atender la situación de orden público y los graves efectos derivados de ella, corre el riesgo de incumplir con la culminación de la referida etapa de negociación de forma satisfactoria en los términos de la ley, por lo que se estima necesario, razonable y proporcional suspender el plazo ya mencionado, únicamente por el término de la conmoción interior.

Que, en mérito de lo expuesto, y con el objetivo de impedir que se consolide la afectación de la estabilidad institucional, la seguridad de la región y la convivencia ciudadana que se ha visto agravada de forma inusitada e irresistible, se

DECRETA

Artículo 1. Facultades para reorientar rentas de destinación específica y modificar el presupuesto. Facúltese al Gobernador de Norte de Santander y a los alcaldes de los municipios de Ocaña, Ábrego, El Carmen, Convención, Teorama, San Calixto, Hacarí, La Playa, El Tarra, Tibú, Sardinata, Cúcuta, Villa del Rosario, Los Patios, El Zulia, San Cayetano y Puerto Santander, del departamento de Norte de Santander, y de los municipios de Río de Oro y González, del departamento del Cesar, para reorientar rentas de destinación específica, diferentes de las constitucionales, para financiar gastos de funcionamiento de la respectiva entidad territorial, sin perjuicio del principio de autonomía territorial.

También podrán reorientarse recursos del balance, excedentes financieros y utilidades que no estén constituidos por rentas cuya destinación específica haya sido determinada por la Constitución Política.

Las facultades otorgadas en este artículo deberán emplearse únicamente para efectos de atender la necesidad de recursos que, en el marco de las competencias de las entidades territoriales referenciadas, sean necesarias para atender la situación de conmoción interior decretada por el Gobierno nacional mediante Decreto número 062 de 2025.

Parágrafo. Durante el término en que se aplique la reorientación de las rentas, que no podrá exceder la vigencia fiscal, estas no computarán dentro de los ingresos corrientes de libre destinación ni en los gastos de funcionamiento de las referidas entidades territoriales.

Artículo 2. Facultad del gobernador y alcaldes en materia presupuestal. Facúltese al Gobernador de Norte de Santander y a los alcaldes de los municipios de Ocaña, Ábrego, El Carmen, Convención, Teorama, San Calixto, Hacarí, La Playa, El Tarra, Tibú, Sardinata, Cúcuta, Villa del Rosario, Los Patios, El Zulia, San Cayetano y Puerto Santander, del departamento de Norte de Santander, y de los municipios de Río de Oro y González, del departamento del Cesar, para realizar las adiciones, modificaciones, traslados y demás operaciones presupuestales a que haya lugar, únicamente para efectos de atender la ejecución de los recursos que, en el marco de sus competencias, sean necesarios para atender los hechos que dieron lugar a la declaración de conmoción interior por el Gobierno nacional mediante Decreto número 062 de 2025.

En todo caso, para el ejercicio de las facultades contempladas en esta norma, los gobernadores y alcaldes deberán contar, cuando sea del caso, con las autorizaciones de las asambleas departamentales y concejos municipales respectivos.

Artículo 3. Suspensión del término para celebrar la reunión de determinación de derechos de votos y acreencias en el marco de los acuerdos de reestructuración de pasivos para entidades territoriales establecidos en la Ley 550 de 1999. Suspéndase durante el término de la conmoción interior declarada mediante Decreto número 062 de 2025, los términos para celebrar la reunión de determinación de derechos de votos y acreencias en el marco de los acuerdos de reestructuración de pasivos que actualmente está promoviendo el municipio de Ocaña. Las actuaciones que en el marco de dicha promoción se hayan surtido, continuarán vigentes.

El cómputo del plazo para celebrar la reunión de determinación de derechos de votos y acreencias se reanudará a partir del día hábil siguiente a la terminación del estado de conmoción interior.

Artículo 4. Vigencia. Las facultades otorgadas en los artículos 1º y 2º serán ejercidas durante la vigencia del estado de conmoción interior declarado mediante el Decreto número 062 del 24 de enero de 2025.

PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE

Dado a los 5 FEB 2025

[Seguido de las firmas del Presidente de la República y sus Ministros del Interior, de Relaciones Exteriores, de Hacienda y Crédito público, de Justicia y del Derecho, de Defensa Nacional, de Salud y Protección Social, de Minas y Energía, de Comercio, Industria y Turismo, de Educación Nacional, de Desarrollo Sostenible y de Vivienda, Ciudad y Territorio, de las Culturas, las Artes y los Saberes, del Deporte, de Ciencia, Tecnología e Innovación y de Igualdad y Equidad, así como del Viceministro de Desarrollo Rural en encargo de las funciones del despacho de la Ministra de Agricultura y Desarrollo Rural, el Viceministro de Empleo y Pensiones en encargo de las funciones del despacho de la Ministra de Trabajo, el Viceministro de Transformación Digital en encargo de las funciones del despacho del Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, y de la Subdirectora General de Programas y Proyectos del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, en encargo de las funciones del despacho del Ministro de Transporte.]

Intervenciones y conceptos

La Secretaría General de la Corte Constitucional indicó que el proceso se fijó en lista, conforme a lo ordenado en Autos del 12 de febrero y 28 de marzo de 2025, entre el 1 y 7 de abril de 2025. Al vencimiento del término ningún experto invitado rindió concepto, y se aportaron dos intervenciones oficiales, dos intervenciones ciudadanas, y tres intervenciones por fuera del término las cuales se resumen de la siguiente manera:

Las intervenciones presentadas por quienes participaron en la oportunidad prevista para el efecto señalaron, en síntesis, las siguientes cuestiones:

Intervenciones oficiales

Ministerio de Hacienda y Crédito Público: solicitó a la Corte declarar exequible el Decreto Legislativo 0135 de 2025, por estimar que satisface los requisitos formales y materiales de constitucionalidadConceptos e Intervenciones

En lo que respecta a los requisitos formales, señaló que el decreto se dictó en desarrollo del Decreto Legislativo 062 del 24 de enero de 2025, con el cual se declaró el Estado de Conmoción Interior en la región del Catatumbo. A su turno, precisó que este fue expedido el “5 de febrero de 2025, dentro de los 90 días que el decreto matriz señaló” es decir, durante la vigencia del Estado de Conmoción Interior. También argumentó que el decreto motiva debidamente las razones y circunstancias que justifican su expedición, e igualmente definió que sus efectos se proyectan sobre el territorio objeto del estado de excepción.

Adicionalmente, argumentó que el Decreto Legislativo 0135 de 2025 contó con las firmas necesarias para su expedición. Frente al particular, explicó que el decreto lo firmaron el Presidente de la República, sus ministros de despacho así como algunos funcionarios encargados para ese entonces de las funciones de los titulares de ciertas carteras ministeriales

En cuanto a los requisitos materiales, consideró que el decreto cumple los derroteros definidos por la jurisprudencia constitucional a partir de la Constitución Política y la Ley 137 de 1994. Desde su perspectiva, el Decreto Legislativo 0135 de 2025 justifica en sus considerandos las medidas adoptadas y su relación con las causas que dieron lugar al Estado de Conmoción Interior. También destacó que el fin de aquellas es contribuir a conjurar las causas que generaron la perturbación de orden público e impedir la extensión de sus efectos. Son necesarias para lograr dichas finalidades, pues afrontan los efectos negativos en materias presupuestal y de priorización de recursos humanos y económicos que el estado de anormalidad institucional generó, y porque con las normas previstas en el ordenamiento jurídico vigente no podrían aplicarse.

A su turno, destacó que las medidas otorgadas por el decreto al gobernador y a los alcaldes respetan las restricciones previstas para el ejercicio de las facultades extraordinarias derivadas del estado de excepción. De igual manera, estimó que no afectan los derechos intangibles, ni sus mecanismos judiciales de protección, que la Corte Constitucional ha definido a partir del artículo 4 de la Ley 137 de 1994. En cambio, el ejercicio de las facultades dadas por el decreto redunda en beneficio de esos derechos, tal y como lo ha sostenido la Corte en casos análogos Adicionalmente, sostuvo que las medidas respetan la autonomía de las entidades territoriales y favorecen a los acreedores para ejercer sus derechos en el marco del proceso que contempla la Ley 550 de 1999.

Finalmente, argumentó que las medidas que adopta el decreto se motivaron con debida suficiencia, en atención a la afectación que resisten las entidades territoriales cobijadas por la norma producto de la situación de orden público. Por demás, explicó que las medidas resultan proporcionales para responder a la gravedad de estos hechos, ya que permiten reorientar rentas de destinación específica, efectuar otras operaciones presupuestales y priorizar recursos para la atención humanitaria, sin limitar o restringir las garantías constitucionales o desconocerlas mediante tratos discriminatorios injustificados o arbitrarios.

Alcaldía Municipal de San Cayetano: señaló a la Corte que el Decreto Legislativo 0135 de 2025, en lo que atañe al interés del municipio, se dictó de conformidad con las facultades previstas en los artículos 213 y 215 de la Constitución Política y 38 de la Ley 137 de 1994, así como con el fin exclusivo de afrontar la situación que generó el estado de excepciónConceptos e Intervenciones

Desde esa perspectiva, adujo que la reorientación de rentas de destinación específica se prevé para solventar los gastos producidos por la atención de la conmoción interior. Esa reorientación, acotó, modifica asignaciones fijadas por la ley que en épocas de normalidad institucional no se permiten. El uso de la facultad otorgada en el marco del estado de excepción flexibiliza esa regla, pues posibilita reorientar transitoriamente rentas para superar la situación de orden público, conforme los principios de finalidad, proporcionalidad y necesidad.

También expuso que la facultad para realizar distintas operaciones presupuestales requeridas para superar la conmoción interior cohesiona con lo establecido por la jurisprudencia constitucional. Esto, por cuanto el decreto dispone que aquellas operaciones deben solicitarse a las corporaciones político-administrativas respectivas y estar precedidas de su autorización.

Intervenciones ciudadanas

Harold Sua Montaña: solicitó a la Corte declarar inexequible el Decreto Legislativo 0135 de 2025, por estimar que no reúne ciertos presupuestos formales y materiales de constitucionalidadIntervención Ciudadana Respecto a los formales, señaló que no hay prueba que acredite la competencia de los viceministros que firmaron el decreto en calidad de encargados de los Ministerios del Trabajo y de Agricultura y Desarrollo Rural. En cuanto a los materiales, adujo que no se sustentó la utilidad de las medidas del decreto para superar las causas que originaron el Estado de Conmoción Interior, y tampoco por qué los propósitos pretendidos con ellas no podían lograrse con el uso de atribuciones ordinarias.

Fundación para el Estado de Derecho: aunque aclaró reconocer la compleja situación de orden público que atraviesa la región del Catatumbo, solicitó a la Corte declarar inexequible el Decreto Legislativo 0135 de 2025 por no satisfacer los requisitos formales y materiales de constitucionalidadConceptos e Intervenciones

Con respecto a los requisitos formales, señaló que el decreto cumple con la existencia formal de motivación, y se dictó durante la vigencia del Estado de Conmoción Interior y en desarrollo de aquel. Sin embargo, advirtió que no reúne el requisito de ser suscrito por el presidente de la República y todos sus ministros de despacho. En particular, porque el decreto se expidió y publicó el 5 de febrero de 2025, pero aparece firmado por el Viceministro de Desarrollo Rural bajo encargo que se hizo con Decreto 0054 del 21 de enero de 2025, aunque dicho acto señaló expresamente que el encargo solo tendría vigencia entre el 2 y el 4 de febrero de 2025. Es decir, para la fecha “la Ministra titular ya había retomado plenamente sus funciones y, por lo tanto, era ella quien debía suscribir el acto” Luego la validez formal del decreto se afecta, porque no reunió una de las exigencias previstas en el artículo 213 Constitucional.

Frente a los requisitos materiales, cuestionó que el decreto no precisa cómo las medidas previstas en él contribuyen a superar las situaciones que originaron la alteración del orden público o a impedir la extensión de sus efectos. Ninguna se relaciona directa e inmediatamente con esos aspectos, pues se sustentan primordialmente en la necesidad de dar mayor celeridad administrativa, y no en conjurar las causas del Estado de Conmoción Interior. De ahí que no sean idóneas ni se relacionen con el Decreto Legislativo 062 del 24 de enero de 2025.

Lo anotado redunda, desde su perspectiva, en una inadecuada justificación de las medidas contenidas en el decreto. El Gobierno Nacional no expuso claramente por qué la reorientación de rentas de destinación específica, la autorización de operaciones presupuestales y la suspensión de un proceso de reestructuración financiera son imprescindibles en este escenario. A cambio de ello, asumió que era suficiente justificar la toma de medidas extraordinarias solo con base en la dificultad para ejecutar recursos o cumplir etapas procesales.

Estimó que tampoco se probaron las razones por las cuales los mecanismos ordinarios eran insuficientes para implementar las medidas. Frente al particular, acotó que los artículos 76 a 88 del Decreto 111 de 1996 permiten a las entidades territoriales hacer modificaciones, traslados y reducciones presupuestales siempre que estén justificadas y cuenten con la autorización de la corporación político administrativa respectiva Luego no era necesario adoptarlas mediante un decreto de desarrollo del estado de excepción.

Con todo, indicó que las pruebas aportadas por las entidades territoriales al proceso mostraban que la motivación ofrecida para establecer las medidas no representa las condiciones del territorio. De hecho, la mayoría de esas entidades señalaron que no han tenido la necesidad de reorientar rentas de destinación específica ni ejecutar operaciones presupuestales extraordinarias

 De ahí que las medidas del decreto no guarden una correspondencia estricta con la gravedad de los hechos que motivaron la declaratoria de la conmoción interior.

Con base en todo lo anterior, concluyó que el Decreto Legislativo 0135 de 2025 contiene medidas que “no guardan una relación directa e inmediata con las causas que motivaron la declaratoria de conmoción interior y podrían haberse tramitado mediante instrumentos jurídicos ordinarios. El decreto no supera los juicios de finalidad, conexidad material, motivación suficiente, necesidad, proporcionalidad y ausencia de arbitrariedad, y por tanto, no puede entenderse como una respuesta constitucionalmente válida a la crisis”

Pruebas recaudadas

El Magistrado sustanciador decretó, en Auto del 12 de febrero de 2025, la práctica de pruebas. Estas se orientaron a oficiar a: (i) la Presidencia de la República; (ii) el Departamento de Norte de Santander y los Municipios de Ocaña, Ábrego, El Carmen, Convención, Teorama, San Calixto, Hacarí, La Playa, El Tarra, Tibú, Sardinata, Cúcuta, Villa del Rosario, Los Patios, El Zulia, San Cayetano, Puerto Santander, Río de Oro y González; y (iii) al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el fin de que rindieran informe sobre determinados contenidos normativos del Decreto Legislativo 0135 de 2025Auto avoca conocimiento, decreta la práctica de pruebas y otras decisiones

Mediante Auto del 11 de abril de 2025 también decretó el traslado de ciertas pruebas documentales practicadas en el expediente RE-376. En concreto, ordenó que se trasladaran las siguientes comunicaciones: (i) del 10 de marzo de 2025 en respuesta al oficio OPC-094/25; (ii) del 31 de marzo de 2025 en respuesta al oficio OPC-207/25; y (iii) del 7 de abril de 2025 en respuesta al Oficio OPC-221/25Auto del 11 de abril de 2025, ordena traslado de pruebas documentales. Esto, con el propósito de analizar los requisitos formales de validez que cuestionaron dos intervinientes frente al Decreto Legislativo 0135 de 2025.

La información aportada por las entidades y entes territoriales que fueron oficiados, así como las manifestaciones efectuadas con ocasión del traslado de las pruebas documentales, se resumen en los subsecuentes términos:

Informe de la Presidencia de la República

A la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República se le solicitó que rindiera informe sobre los artículos primero a tercero del Decreto Legislativo 0135 de 2025. La información que se suministró como consecuencia de aquel requerimiento se sintetiza en los siguientes términosRespuesta a Oficio de Pruebas

Informe de las entidades territoriales

Al Departamento de Norte de Santander y los Municipios de Ocaña, Ábrego, El Carmen, Convención, Teorama, San Calixto, Hacarí, La Playa, El Tarra, Tibú, Sardinata, Cúcuta, Villa del Rosario, Los Patios, El Zulia, San Cayetano, Puerto Santander, Río de Oro y González, se les solicitó que dieran información sobre los artículos primero y segundo del Decreto Legislativo 0135 de 2025. La información suministrada por ellos se extracta asíRespuesta a oficio OPC-100 - Gobernacion Norte de Santander– Norte de Santander

Informe del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del Municipio de Ocaña

Tanto al Ministerio de Hacienda y Crédito Público como al Municipio de Ocaña les fue solicitado que rindieran información sobre el artículo tercero del Decreto Legislativo 0135 de 2025. La información suministrada por ellos se resume de la siguiente maneraRespuesta a Oficio de Pruebas

Pronunciamientos frente a la prueba trasladada

A la Presidencia de la República, a los intervinientes del proceso y al Procurador General de la Nación se les corrió traslado por el término de tres días, contados desde la comunicación del Auto del 11 de abril de 2025, para que se pronunciaran frente a las documentales trasladadas del expediente RE-376.

El ciudadano Harold Sua Montaña fue el único que descorrió el traslado de las pruebas en la oportunidad prevista para el efectoIntervención ciudadana Con base en ellas, adujo la falta de competencia de los viceministros que firmaron el decreto en calidad de encargados de los Ministerios del Trabajo y de Agricultura y Desarrollo Rural. Advirtió, así mismo, una inconsistencia frente a la firma del entonces Ministro de Comercio, Industria y Turismo, quien para la época estaba de permiso remunerado, comprendido entre el 5 al 7 de febrero de 2025, conforme el Decreto 065 del 24 de enero de 2025. Por consiguiente, toda vez que el Decreto Legislativo 0135 de 2025 se suscribió el 5 de febrero del presente año, desatendió este requisito formal previsto en el artículo 213 Constitucional.

Concepto del Procurador General de la Nación

El Procurador General de la Nación rindió concepto sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo sub judice el 29 de abril de 2025RE0000375. Informe a despacho Solicitó a la Corte Constitucional declarar inexequible el Decreto Legislativo 0135 de 2025, por no reunir los requisitos formales de validez, en particular el requisito de suscripción. Afirmó que, de hallarse superado el anterior presupuesto formal, debería declararse exequible por cumplir los requisitos materiales de validezConcepto - Procurador General de la Nación

Estimó que en este caso se incumplió el requisito de suscripción, porque dos de los funcionarios que firmaron el Decreto Legislativo 0135 de 2025 no tenían la competencia para el efecto: el Ministro de Comercio, Industria y Turismo y el Viceministro de Desarrollo Rural que firmó en calidad de Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural encargado.

En cuanto al ministro, adujo que para el 5 de febrero de 2025 se encontraba en permiso remunerado, que le fue autorizado mediante el Decreto 065 del 24 de enero de 2025. Esa situación administrativa produjo la vacancia temporal del empleo, y justificó la designación de la funcionaria Ana María Zambrano Solarte para ejercer en encargo las funciones de la cartera ministerial, de acuerdo con el artículo 2.2.5.2.2 del Decreto 1083 de 2015 Por consiguiente, el ministro no se hallaba en ejercicio del cargo para la fecha en que suscribió el Decreto Legislativo 0135 de 2025. Respecto al viceministro, precisó que su encargo, de conformidad con el Decreto 054 del 21 de enero de 2025, finalizó el 4 de febrero de 2025. De modo que para la fecha en que se suscribió el decreto le correspondía firmarlo a la Ministra titular de Agricultura y Desarrollo Rural.

Precisó, con base en la jurisprudencia constitucionalConcepto - Procurador General de la Nación que la exigencia formal de suscripción busca contrarrestar el déficit de deliberación democrática característico de los decretos legislativos. Esta exigencia se explica por la responsabilidad política conjunta del Presidente de la República y sus ministros tanto en la declaratoria del estado de excepción como en la adopción de medidas legislativas que se dicten para su desarrollo. Por esos motivos, dedujo que las irregularidades exhibidas en la suscripción eran de tal entidad que generaban la inexequibilidad del Decreto Legislativo 0135 de 2025.

Sin perjuicio de lo anterior, advirtió que los requisitos materiales de validez sí se cumplen. Afirmó que las tres medidas del Decreto Legislativo 0135 de 2025 tienen por finalidad superar la grave perturbación del orden público en la región del Catatumbo que originó el Estado de Conmoción Interior. Indicó que estas se sustentan en las dificultades presupuestales de las entidades territoriales para afrontar la crisis humanitaria y en la necesidad de garantizar los derechos de los acreedores del proceso de reestructuración de pasivos del Municipio de Ocaña.

También valoró que las medidas resultan idóneas y necesarias para resistir las causas que generaron la perturbación de orden público. Son idóneas, pues se requiere apropiar recursos en aras de atender la crisis humanitaria que afronta la población, y también porque se preserva la seguridad de los asistentes a la reunión del proceso de reestructuración en la jurisdicción de un municipio que cobija el Estado de Conmoción Interior. Son necesarias, porque el ordenamiento jurídico no prevé disposiciones que permitan disponer de recursos adicionales con la celeridad y flexibilidad que este caso amerita, y porque el régimen ordinario de promoción de acuerdos de reestructuración debe modificarse.

Afirmó que las medidas del decreto no restringen o afectan derechos intangibles. En contraste, garantizan su ejercicio por la vía del fortalecimiento institucional de las entidades territoriales. No son excesivas o arbitrarias, pues contribuyen a superar las causas que propiciaron el estado de excepción, en respeto de fines constitucionales superiores como el principio de autonomía territorial. Recordó que la Corte Constitucional ha resaltado que la reorientación de rentas y operaciones presupuestales respetan el principio de autonomía territorial en periodos de anormalidad Además, la medida de suspensión del proceso de reestructuración no desconoce los derechos adquiridos ni las garantías de los acreedores. Por último, expuso que no se incluyen tratos discriminatorios injustificados, y tampoco se conceden facultades de investigación o juzgamiento de civiles por parte de militares.

En consecuencia, consideró que ellas “fueron expedidas dentro del marco de competencias del ejecutivo para proferir decretos legislativos con el propósito de conjurar las causas de la grave perturbación del orden público en el Catatumbo. Esto en lo que tiene que ver con i) reorientar rentas de destinación específica y presupuesto, ii) realizar las adiciones, modificaciones, traslados y demás operaciones presupuestales a que haya lugar y iii) la suspensión del término para celebrar la reunión de determinación de derechos de votos y acreencias en el marco de los acuerdos de reestructuración de pasivos que actualmente promueve el municipio de Ocaña”

CONSIDERACIONES

Competencia

La Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 0135 del 5 de febrero de 2025, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 214 y 241.4 de la Constitución Política, 55 de la Ley 137 de 1994 y 36 a 38 del Decreto Ley 2067 de 1991.

La anotada competencia no se elimina por el hecho de que el decreto que declaró el Estado de Conmoción Interior se haya levantado con el Decreto 467 del 23 de abril de 2025. La Corte Constitucional ha sustentado su competencia para surtir el control en esta clase de eventos, con base en el principio de perpetuatio jurisdictionis y la necesidad de precaver la elusión del control constitucional

Cuestión previa: el alcance del control de constitucionalidad

El Decreto Legislativo 0135 de 2025 se profirió en desarrollo de las medidas anunciadas en el Decreto Legislativo 062 de 2025, con el cual se declaró “el estado de conmoción interior en la región del Catatumbo, los municipios del área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar”.

Mediante la Sentencia C-148 de 2025, la Corte Constitucional declaró exequible el Decreto Legislativo 062 de 2025, únicamente respecto de los hechos y consideraciones relacionados con: (i) la intensificación de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAOr, así como los ataques y hostilidades dirigidas de forma indiscriminada contra la población civil y los firmantes del Acuerdo Final de Paz con las FARC; y (ii) la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados, internos y transfronterizos, y confinamientos masivos que ha desbordado la capacidad institucional del Estado para atenderla. Por lo mismo, esa decisión solo incluyó las medidas necesarias para el fortalecimiento de la fuerza pública, la atención humanitaria, los derechos y garantías fundamentales de la población civil, y la financiación para esos propósitos específicos.  

A su turno, se declaró inexequible el Decreto Legislativo 062 del 2025 en lo atinente a: (i) la presencia histórica del ELN, los GAOr y GDO; (ii) la concentración de cultivos ilícitos; (iii) las deficiencias e incumplimientos en la implementación del PNIS; (iv) las necesidades básicas insatisfechas de la población por insuficiencia en la política social; y (v) los daños a la infraestructura energética y vial, así como las afectaciones a las operaciones del sector de hidrocarburos. Esto, por cuanto dichas situaciones y problemáticas de carácter estructural eran anteriores a la declaratoria de la conmoción interior.

La Sala Plena procederá a verificar si las medidas previstas en el Decreto Legislativo 0135 de 2025 se relacionan con las materias cuya exequibilidad delimitó la Sentencia C-148 de 2025. Precisar este punto permitirá concretar el objeto del pronunciamiento, los problemas jurídicos que deberán abordarse y la metodología que orientará su resolución.

El decreto controlado se dictó en procura de adoptar “medidas en materia presupuestal y fiscal para las entidades territoriales, para impedir la extensión de los efectos derivados de la situación de orden público en el marco del estado de conmoción interior decretado en la región del Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar”.  Se compone de cuatro artículos, cuyos contenidos se caracterizan a continuación, a fin de evaluar si se tratan de medidas incluidas en las consideraciones de exequibilidad que hizo la Sentencia C-148 de 2025:

La Corte Constitucional concluye que el artículo tercero se sitúa en el ámbito de inexequibilidad que definió la Sentencia C-148 de 2025. Esto, porque no involucra una medida necesaria para el fortalecimiento de la fuerza pública, la atención humanitaria, los derechos y garantías fundamentales de la población civil, y la financiación para esos propósitos específicos. Por ese motivo, al referido artículo le aplica el fenómeno de inexequibilidad por consecuencia.

La jurisprudencia constitucional señala que la inexequibilidad por consecuencia ocurre cuando la decisión de inexequibilidad del decreto que declara el estado de excepción produce, como efecto imperativo y vinculante, la inexequibilidad de los decretos legislativos que lo desarrollan Una decisión de este tipo puede tener efectos a partir de (i) la fecha en que se declaró la inexequibilidad del decreto que declaró el estado de excepción; (ii) la fecha de expedición del decreto legislativo de desarrollo; y (iii) la adopción de la sentencia que declara la inexequibilidad por consecuencia.

En este caso, la inexequibilidad por consecuencia del artículo tercero del Decreto Legislativo 0135 de 202 tendrá efectos a partir de esta sentencia. Esto, porque la suspensión de los términos para celebrar la reunión de determinación de derechos de votos y acreencias de que trata el artículo 23 de la Ley 550 de 1999 en el Municipio de Ocaña se hizo efectiva durante el término de la conmoción interior, y constituye un hecho cumplido. Tomar una decisión distinta, esto es, de inexequibilidad con efectos retroactivos, produciría que la referida reunión no se hubiere efectuado oportunamente y que, por lo mismo, el proceso de reestructuración se diera por fallido. En ese evento los acreedores se verían gravemente afectados, pues se les habría negado la posibilidad de concurrir a la reunión y continuar en el proceso de reestructuración.

No sucede lo mismo con los artículos primero, segundo y cuarto del Decreto Legislativo 0135 de 2025. La Corte Constitucional observa que estos sí se relacionan con el ámbito de exequibilidad que determinó la Sentencia C-148 de 2025. Dicha conclusión, claro está, solo adquiere sentido a partir de entender que las medidas de reorientación de rentas de destinación específica y adiciones, modificaciones, traslados y demás operaciones presupuestales, a las que se refieren los artículos en mención, solo aplican para financiar propósitos específicamente orientados al fortalecimiento de la fuerza pública, la atención humanitaria y los derechos y garantías fundamentales de la población civil. Esto, por cuanto solamente tales propósitos quedaron cobijados bajo la decisión de exequibilidad del Decreto Legislativo 062 de 2025. En consecuencia, la formulación de los problemas jurídicos y la metodología de la decisión se delimitarán en función de estas disposiciones y bajo el entendido antes anotado.

Problemas jurídicos y metodología de la decisión

La Corte Constitucional ha determinado desde su jurisprudencia más temprana que el control de los decretos legislativos que desarrollan un estado de excepción es integral. Esto, porque comprende la verificación de los aspectos formales y materiales de dichos decretos Por ello, en primer lugar, la Sala Plena debe resolver el siguiente problema jurídico: ¿el Decreto Legislativo 0135 del 5 de febrero de 2025 cumple con los requisitos formales de validez previstos en la Constitución Política y la Ley 137 de 1994?

De ser afirmativa la respuesta al primer problema propuesto, la Sala deberá abordar un segundo problema jurídico: ¿los artículos primero, segundo y cuarto del Decreto Legislativo 0135 del 5 de febrero de 2025 reúnen los requisitos materiales de validez previstos en la Constitución Política y la Ley 137 de 1994?

La Sala Plena procederá, en consecuencia, a resolver los interrogantes señalados de manera individualizada.

Análisis de los presupuestos formales de validez constitucional

En este caso, la Corte debe analizar de forma detenida si el Decreto Legislativo 0135 de 2025 cumple con las condiciones formales de validez previstas en la Constitución Política y la Ley Estatutaria de Estados de Excepción (LEEE). A juicio del Procurador General de la Nación y dos ciudadanos intervinientes, se incumplió la exigencia de suscripción, puesto que el Decreto Legislativo 0135 de 2025 fue firmado por funcionarios que no tenían la competencia para el efecto. En contraste, las dos intervenciones oficiales que se aportaron al proceso consideran que el Decreto Legislativo sí cumple los requisitos formales de validez.

Las pruebas recaudadas muestran que la discusión sobre la suscripción del decreto sub examine recae en la situación administrativa del encargo. Por un lado, se discute que el Ministro de Industria, Comercio y Turismo no estaba en ejercicio del cargo para la fecha en que suscribió el decreto, pues al habérsele concedido permiso remunerado entre el 5 al 7 de febrero de 2025 se encargó a una funcionaria para ejercer las funciones del titular de esa cartera. Por otro lado, se debate que el encargo del Viceministro de Desarrollo Rural, en calidad de Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, finalizó el 4 de febrero de 2025. De ahí que para la fecha en que se suscribió el decreto le correspondiera firmarlo a la Ministra titular de Agricultura y Desarrollo Rural. También se cuestiona la falta de prueba sobre la competencia del Viceministro de Empleo y Pensiones que firmó el decreto en calidad de encargado del Ministerio del Trabajo.

La Sala Plena revisará los requisitos formales en observancia de este debate. Por lo mismo, procederá a estudiarlos mediante la siguiente metodología: (i) describirá los requisitos formales que definen la validez constitucional de los decretos legislativos dictados en desarrollo del Estado de Conmoción Interior; (ii) profundizará en el requisito formal de suscripción del Presidente de la República y todos sus ministros; y (iii) definirá si el Decreto Legislativo 0135 de 2025 reúne los requisitos formales de validez constitucional.

Requisitos formales que definen la validez constitucional de los decretos legislativos dictados en desarrollo del Estado de Conmoción Interior

La jurisprudencia constitucional ha indicado que los estados de excepción son respuestas fundadas en la juridicidad que impone la Constitución Política a situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el Estado a partir de sus competencias ordinarias Esta característica supone límites a la discrecionalidad del Gobierno Nacional para declarar y desarrollar el estado de excepción, con el fin de precaver una acumulación extraordinaria de poderes en manos del ejecutivo y salvaguardar el Estado de Derecho. Dicho de otro modo, los estados de excepción no excepcionan la Constitución Política ni suponen poderes ilimitados que la desconozcan

En el ordenamiento constitucional colombiano los estados de excepción se circunscriben, por ende, a una facultad reglada conferida al Gobierno, encabezado por el Presidente de la República Con el propósito de evitar el empleo abusivo de esta figura, que ocurrió en vigencia de la Constitución de 1886 la Constitución Política de 1991 prevé reglas claras para cada una de las tres tipologías de estado de excepción, así como controles políticos y jurídicos concurrentes tanto para su declaratoria como para su desarrollo.

La fijación precisa de reglas que limitaran el ejercicio de las facultades extraordinarias derivadas del Estado de Conmoción Interior fue una de las cuestiones que más se enfatizó en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991. Durante el debate constituyente se insistió en la necesidad de superar la falta de parámetros que delimitaran el ejercicio de las competencias excepcionales conferidas al Presidente de la República. Esto explica por qué en el actual modelo constitucional se implantó una secuencia precisa de límites

El control jurídico a cargo de la Corte Constitucional consiste en constatar que se cumplan los requisitos previstos en los artículos 212 a 215 de la Constitución Política, y la LEEE para la declaratoria del estado de excepción y la adopción de medidas para su desarrollo. La Corte revisa, también, la observancia de las normas de derecho internacional de los derechos humanos que prevén los requisitos de declaratoria y las garantías que deben preservarse en esta clase de situaciones excepcionales. Así, el control jurídico, que comprende un examen material y formal, asegura que el Gobierno Nacional ejerza las facultades de excepción dentro de los límites previstos para el efecto Por supuesto, el Estado de Conmoción Interior, al ser una de las especies que conforma al género de los estados de excepción, no es ajeno a dicha lógica   

Para lo que incumbe a este punto del análisis, se tiene que los requisitos formales de las medidas legislativas que desarrollan el Estado de Conmoción Interior son cuatro. La jurisprudencia constitucional ha sostenido que estos remiten a consultar si el decreto legislativo sometido a control: (i) fue expedido en desarrollo del decreto que declaró el Estado de Conmoción Interior o el que declaró su prórroga; (ii) se dictó dentro del término de vigencia del Estado de Conmoción Interior, incluidas sus posibles prórrogas; (iii) se encuentra debidamente motivado con el señalamiento de las razones o causas que dieron lugar a su expedición; y (iv) lleva la firma del Presidente de la República y todos los ministros de despacho Adicionalmente, cuando la conmoción interior se hubiere declarado en solo una parte del territorio nacional, el decreto debe indicar la determinación del ámbito territorial de su aplicación.

El requisito formal de suscripción de los decretos legislativos

La exigencia de este requisito tiene sus antecedentes en el artículo 121 de la Constitución de 1886. El inciso primero de aquella disposición constitucional señalaba que, en casos de guerra exterior o conmoción interior, “podrá el Presidente, previa audiencia del Consejo de Estado y con la firma de todos los Ministros, declarar turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella.” El inciso segundo preveía que “Las medidas extraordinarias o decretos de carácter provisional legislativo que, dentro de dichos límites, dicte el Presidente, serán obligatorios siempre que lleven la firma de todos los Ministros.”. Por último, el inciso tercero indicaba que “[s]erán responsables cualesquiera autoridades por los abusos que hubieren cometido en el ejercicio de facultades extraordinarias.”

Con posterioridad, mediante el Acto Legislativo 01 de 196, se modificó el artículo 121 de la Constitución de 1886. El artículo modificado mantuvo el requisito de suscripción del decreto declaratorio y de los decretos de desarrollo por el Presidente y todos los Ministros. En efecto, el inciso segundo modificado condicionaba la obligatoriedad de los decretos de desarrollo a la condición de que hubieran sido suscritos por todos los ministros así: “Los decretos que dentro de esos precisos límites dicte el Presidente tendrán carácter obligatorio, siempre que lleven la firma de todos los Ministros.” Así mismo, el inciso 8 del artículo modificado señalaba que “[s]erán responsables el Presidente y los Ministros cuando declaren turbado el orden público sin haber ocurrido el caso de guerra exterior o de conmoción interior; y lo serán también, lo mismo que los demás funcionarios, por cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de las facultades a que se refiere el presente Artículo”.

La Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia determinó que este requisito era una formalidad esencial y común al decreto declaratorio del Estado de Sitio y a los decretos de desarrollo proferidos a su amparo Ello explica por qué, frente a los decretos dictados en el marco del artículo 121 de la Constitución de 1886, uno de los puntos que ocupara la atención del control constitucional fuese el “requisito esencial de hallarse firmado por el presidente de la República y todos los Ministros” Su importancia radicaba en considerar que “las facultades legislativas del artículo 121 deben ser ejercidas directamente, bajo su responsabilidad, por el Presidente y todos los ministros”, toda vez que “hace responsable al Presidente y a los ministros cuando declaren turbado el orden público sin haber ocurrido el caso de […] conmoción interna y por cualquier abuso en el ejercicio de aquellas facultades”

La referida aproximación trajo consigo la consideración sobre el carácter indelegable de las facultades legislativas otorgadas bajo el Estado de Sitio La trascendencia política y las responsabilidades especiales que involucraban su ejercicio justificaron esa postura. También el que fueran conferidas al Gobierno en conjunto, esto es, al Presidente de la República y a sus ministros, contribuyó a sustentar aquel criterio A partir de esas razones se argumentó que las medidas dictadas para restablecer el orden, con base en el artículo 121 de la Constitución de 1886, debían estar adecuadamente trazadas en los decretos legislativos, sin que fuera dable otorgar a funcionarios distintos al Presidente de la República o sus ministros la potestad discrecional de variarlas a su criterio, pues aquellos debían limitarse a cumplirlas o ejecutarlas

La Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia tuvo que valorar esta tesis al revisar la constitucionalidad de los Decretos Legislativos 750 y 790 de 1987, pues estos fueron suscritos por funcionarios distintos a los ministros titulares del despacho En esas dos sentencias, la Corte Suprema de Justicia tuvo por cumplido el requisito de suscripción, pues se acreditó que los funcionarios estaban investidos de las atribuciones propias del cargo de ministro, en virtud de la figura administrativa del encargo. Luego constituían gobierno junto con el Presidente de la República, y bajo esa condición estaban habilitados para firmar los decretos cuestionados.

El régimen previsto en la Constitución de 1886 para el Estado de Sitio condujo a excesos y abusos de los poderes de excepción En particular, la falta de límites temporales para ejercerlo, la suspensión permanente de derechos fundamentales de los individuos, así como su uso ininterrumpido en detrimento de la potestad legislativa del Congreso de la República, fueron objeto de distintos cuestionamientos El Estado de Sitio terminó convertido en uno de permanente anormalidad.

Desde los primeros debates de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 se expresó la necesidad de superar los abusos y excesos cometidos durante el Estado de Sitio, mediante la fijación de precisos límites a las facultades del ejecutivo durante los estados de excepción Estas discusiones estuvieron guiadas por la urgencia de precaver el uso indiscriminado del régimen de excepción que la experiencia nacional previa había demostrado como indeseable.

La Ponencia denominada “Normas de Excepción. El Estado de Sitio y el Estado de Excepción. La Emergencia Económica y Social” cuya vocería se encargó al Constituyente Antonio Navarro Wolff, así como las 18 propuestas sustitutivas presentadas a esa ponencia durante el primer debate en plenaria de la Asamblea Nacional Constituyent conservaban el requisito de suscripción. De forma unánime se reafirmó su procedencia con base en la responsabilidad que supone el ejercicio de facultades excepcionales para el Presidente de la República y los ministros.

Como resultado de esos debates, la Constitución Política de 1991 prevé reglas específicas para la declaración y adopción de medidas en el marco de tres estados de excepción claramente diferenciables: (i) estado de guerra exterior; (ii) estado de conmoción interior; y (iii) estado de emergencia económica, social y ecológica. La Constitución prevé un sistema de requisitos formales y materiales y de controles jurídicos y políticos para los estados de excepción con el propósito de preservar su carácter excepcional y con el fin de condicionar el uso de estas herramientas a una potestad reglada

Uno de estos requisitos consiste en que los decretos legislativos sean suscritos por el Presidente de la República y todos los ministros. La Corte Constitucional se ha ocupado en diferentes ocasiones de explicar las razones que subyacen a esta exigencia ineludible. Al efecto, la jurisprudencia constitucional ha seguido la línea argumentativa de la Corte Suprema de Justicia. Así, ha reiterado que el requisito de suscripción está directamente relacionado con el hecho de que la Constitución prevé la responsabilidad política del Gobierno Nacional en su conjunto, esto es del Presidente de la República y sus ministros, por la declaratoria del estado de excepción y los decretos legislativos de desarrollo

La exigencia prevista en el artículo 214.1 de la Constitución Política consistente en que los decretos de desarrollo de los estados de excepción sean suscritos por todos los ministros del Gobierno, es un dispositivo que contribuye a limitar la discrecionalidad del Presidente de la República en el ejercicio de las facultades legislativas que la Constitución le confiere en el contexto de los estados de excepción

Esta sirve de contrapeso al déficit de deliberación democrática que caracteriza la producción unilateral de normas con fuerza de ley en el contexto del estado de excepción pues obliga al Presidente y a los ministros a un mínimo de deliberación sobre la razonabilidad, conveniencia y validez de las medidas que adoptarán mediante normas con fuerza de ley. De tal suerte que, si uno o varios de los ministros no está de acuerdo con un proyecto de Decreto Legislativo a adoptar en el contexto del estado de excepción, será necesario que los demás logren su consentimiento o bien modifiquen las medidas propuestas hasta lograr consenso en todo el gabinete. Este requisito de autocomposición previa, sumado a los controles jurídicos y políticos posteriores previstos todos en la Constitución Política disciplina el ejercicio del poder excepcional que se reconoce al Ejecutivo en periodos de anormalidad, de modo que aún en momentos de crisis prevalezca el Estado Social y Democrático de Derecho.

Por supuesto este requisito no le resta eficacia o prontitud a la respuesta que el Ejecutivo debe adoptar en circunstancias excepcionales que afecten la seguridad interna o externa del país. Es, por el contrario, un mecanismo de conciliación entre esas necesidades apremiantes y el deber de garantizar la supremacía e integridad de la Constitución. En una circunstancia de anormalidad institucional, el principio de separación funcional para el ejercicio del poder público y el principio democrático se alteran temporalmente mas no se suprimen. Aunque los poderes del ejecutivo aumentan con ocasión de la función legislativa que asume transitoriamente para responder a la grave alteración del orden público, no por ello dejan de someterse a diversos controles para impedir potenciales excesos y abusos que terminen por fragmentar el diseño constitucional Es por esto que la habilitación legislativa que concede la Constitución Política para estos eventos debe ejercerse en atención a las condiciones previstas en ella Un proceder en tal sentido asegura la separación funcional del ejercicio del poder público y el principio democrático, aún en épocas de anormalidad institucional.

Así, el requisito de suscripción de los decretos legislativos no es una simple formalidad prevista en la Constitución Política de 1991 por inercia respecto del modelo constitucional anterior. Todo lo contrario, es un dispositivo efectivo para lograr un propósito claro perseguido por los constituyentes de 1991: que, aun en condiciones de anormalidad, el Presidente de la República y sus ministros ejerzan el poder que la Constitución Política les atribuye con sujeción al Estado Democrático de Derecho y la proscripción de arbitrariedad sobre el que este se cimenta. Asumir lo contrario, es decir, que esta es una simple formalidad declinable en nombre de algún interés superior, implicaría aceptar que, en un contexto de anormalidad institucional, el Presidente de la República podría tomar decisiones desprovistas de cualquier tipo de control político o técnico previo por parte de quienes conforman el gobierno.

Precisamente por eso la Constitución prevé de forma expresa en el numeral 5 del artículo 214 que el Presidente y los ministros serán responsables (i) cuando declaren los estados de excepción sin haber ocurrido los casos de guerra exterior o de conmoción interior, y (ii) por cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de las facultades a que se refieren los artículos 212 y 213, dentro de las cuales se incluye la expedición de decretos legislativos.

Esta misma regla está reproducida en el artículo 215 que regula el estado de emergencia económica, social y ecológica. En la interpretación de su alcance, desde la Sentencia C-004 de 1992 la Corte Constitucional indicó: “En este extremo, dominado por la interpretación - no por la discrecionalidad - el Presidente debe acertar, so pena de comprometer su responsabilidad política y penal, pues su apreciación está unívocamente vinculada a los criterios primarios de calificación de los únicos hechos que pueden sustentar la respectiva declaración. En cada momento histórico, conforme a dichos criterios, sólo habrá una solución que corresponda al correcto entendimiento de tales categorías constitucionales. De lo contrario, carecería de sentido la admonición del artículo 215 que hace responsables al Presidente y los Ministros "cuando declaren la emergencia sin haberse presentado algunas de las circunstancias previstas en el inciso primero"”. (énfasis fuera del texto original).

En todas las oportunidades en las que la Corte Constitucional ha revisado la constitucionalidad de decretos legislativos, tanto declaratorios de estados de excepción como de desarrollo de estos, ha verificado que lleven la firma del Presidente de la República y todos los ministros. Solo en una oportunidad ha ocurrido que se constate el incumplimiento de este requisito formal. Ello aconteció con la Sentencia C-256 de 2020 que revisó la constitucionalidad del Decreto Legislativo 580 del 15 de abril de 2020, proferido en desarrollo del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado a raíz de la pandemia COVID-19 con el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020.

En aquel caso, el decreto legislativo no fue firmado por los entonces Ministros de Salud y Protección Social y de Ciencia, Tecnología e Innovación. La Corte Constitucional analizó dicha omisión en atención a: (i) la potestad reglada a la que se someten los estados de excepción; (ii) la exigencia de la firma del Presidente de la República y de todos los ministros del despacho en los decretos legislativos; (iii)  el fundamento constitucional de tal requisito; y (iv) las razones de su exigencia en términos de: (a) la responsabilidad política del Gobierno Nacional, (b) su propósito de contrarrestar el déficit de deliberación democrática y evitar la consolidación de facultades omnímodas en cabeza del presidente, y (c) su condición de deber ineludible que, en sí mismo considerado, limita el ejercicio discrecional de las atribuciones conferidas al Presidente

Una vez demostrado que el Decreto Legislativo objeto de control no había sido suscrito por todos los ministros, la Sala Plena concluyó:

“Por tal motivo, comoquiera que en relación con el Decreto Legislativo Número 580 del 15 de abril de 2020, no se encuentran satisfechos los requisitos formales exigidos por el ordenamiento jurídico, en tanto no se cumplió con la exigencia de haber sido suscrito por todos los ministros del despacho, la Corte, conforme con su línea jurisprudencial consistente en la materia, no podrá llevar a cabo el respectivo análisis material del precitado decreto y, por consiguiente, declarará su inconstitucionalidad.”

Al analizar las propuestas del entonces Procurador General de la Nación y de algunos intervinientes en el proceso consistentes en diferir los efectos de la declaratoria de inexequibilidad, o incluso de ponderar el incumplimiento del requisito de suscripción con los intereses que el Decreto Legislativo examinado perseguía proteger para declarar su exequibilidad, la Corte indicó de forma contundente que las armonizaciones propuestas resultaban inadmisibles. Así, señaló:

“Sea de todo lo hasta ahora expuesto señalar, en primer término, que no es posible acceder a la armonización concreta de la situación planteada por la Vista Fiscal, por cuanto el asunto bajo estudio no apareja una tensión o conflicto entre normas constitucionales que haya llevado a la restricción injustificada de derechos o al vaciamiento de su contenido, sino que se refiere, como ya se vio, al indiscutible incumplimiento de uno de los requisitos de trámite exigidos por la propia Constitución para predicar la validez formal de un decreto legislativo proferido en el marco de un régimen normativo de excepción”.

Por último, sin perjuicio de haber decidido ya la inexequibilidad del Decreto Legislativo, y con el único propósito de atender un argumento propuesto por el Procurador General de la Nación, en un análisis efectuado a modo de obiter dicta, la Sentencia C-256 de 2020 consideró la posibilidad de que el yerro consistente en la ausencia de firma de todos los ministros fuera subsanado. Para atenderlo, la Corte estimó que tal alternativa resultaba materialmente imposible, pues para el momento en que se asumió el conocimiento del asunto, el término del estado de excepción había finalizado. De modo que no era posible que el Gobierno hubiera replicado el texto del Decreto en uno nuevo, este sí firmado por todos los ministros. La Corte concluyó, además, que no era voluntad del Gobierno conservar las medidas contenidas en el Decreto Legislativo examinado. Llegó a esta conclusión tras constatar dos situaciones: (i) que el mismo Gobierno solicitó la declaratoria de inexequibilidad del Decreto por carecer de las firmas de todos los ministros; (ii) que, en un Decreto Legislativo posterior, proferido con las mismas finalidades que el Decreto Legislativo 580 de 2020, se reprodujeron algunas medidas incluidas en este, pero se omitieron o modificaron otras.

En suma, el requisito formal de suscripción de los decretos legislativos dictados en virtud de un estado de excepción por parte del Presidente de la República y de todos los ministros de despacho constituye una exigencia de ineludible cumplimiento con claras implicaciones sustanciales. Se trata de un mecanismo diseñado por el constituyente para contrarrestar el déficit democrático que caracteriza la producción legislativa extraordinaria en el contexto del estado de conmoción interior.

Su fuerza radica en la capacidad de limitar el poder del Presidente de la República en el estado de conmoción interior y precaver la arbitrariedad en la adopción de normas con fuerza de ley durante la vigencia de la situación de anormalidad, pues implica la necesidad de que todas las medidas legislativas cuenten con el consenso de todos los ministros del Gobierno. No se trata, además, de un requisito aislado o carente de efectos prácticos. Todo lo contrario, del hecho de que el Presidente y los ministros del gobierno deban suscribir el Decreto de declaratoria del estado de conmoción interior y los decretos de desarrollo se deriva su responsabilidad por la eventual extralimitación en el ejercicio de los poderes excepcionales que el estado de conmoción interior les confiere, en los términos de los artículos 213 y 214 Constitucionales. De todo ello se sigue que el incumplimiento del requisito de suscripción da lugar a la inexequibilidad del Decreto Legislativo correspondiente, e impide a la Corte avanzar en la revisión del cumplimiento de los requisitos de fondo.

Solución del caso concreto

El Decreto Legislativo 135 del 5 de febrero de 2025 incumple el requisito previsto en el artículo 214.1 de la Constitución Política por cuanto no fue suscrito por todos los ministros del gobierno.

En efecto, la Corte constata que el Decreto fue suscrito por el Presidente de la República, 15 ministros en calidad de titulares del despacho y otros 4 funcionarios que actuaron como encargados de igual número de despachos ministeriales, así:

 Revisadas las pruebas aportadas al expedientTraslado prueba documental Exp. RE-376: Respuesta a Oficio de Pruebas no hay duda de que, para el 5 de febrero de 2025, fecha de expedición y publicación del Decreto Legislativo 135 de 2025, el viceministro Polivio Leandro Rosales Cadena y el ministro Luis Carlos Reyes Hernández no ejercían las funciones de ministros. Este hecho fue aceptado por la Presidencia de la República en la prueba trasladada del expediente RE-376, y advertido por los ciudadanos intervinientes en este proceso.

En efecto, el 5 de febrero de 2025, el viceministro Polivio Leandro Rosales Cadena no fungía como ministro de Agricultura y Desarrollo Rural pues el encargo en virtud del cual había ejercido tales funciones terminó el 4 de febrero de 2025. Mediante el Decreto 054 del 21 de enero de 2025 "Por el cual se autoriza a una servidora pública para aceptar una invitación, se confiere comisión de servicios al exterior y se hace un encargo" se confirió a la señora ministra de Agricultura y Desarrollo Rural Martha Viviana Carvajalino Villegas una comisión de servicios al exterior del 2 al 4 de febrero de 2025. Así mismo, se dispuso encargar de las funciones del empleo de ministro del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural al doctor Polivio Leandro Rosales Cadena durante el periodo de duración de la comisión de servicios al exterior concedida a la ministra, esto es, del 2 al 4 de febrero de 2025. El viceministro tomó posesión del cargo en encargo según consta en acta de posesión 1207Traslado prueba documental Exp. RE-376: Respuesta a oficio OPC-207 - Presidencia de la

Así mismo, el ministro de Comercio, Industria y Turismo, Luis Carlos Reyes Hernández, se encontraba disfrutando de permiso para el 5 de febrero de 2025, y en su lugar ejercía el cargo de ministra la funcionaria Ana María Zambrano Solarte. En efecto, mediante el Decreto 065 del 24 de enero de 2025 "Por el cual se concede un permiso remunerado y se efectúa un encargo" se concedió permiso remunerado al doctor Luis Carlos Reyes Hernández, ministro de Comercio, Industria y Turismo “por el período comprendido entre el 05 de febrero al 07 de febrero de 2025”; y se encargó de las funciones del empleo de ministra del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo a la funcionaria Ana María Zambrano Olarte, asesora del Viceministerio de Desarrollo Empresarial durante la ausencia del titular.

El artículo 24 de la Ley 909 de 2004 modificado por el artículo 1 de la Ley 1960 de 2019 prevé que para los cargos de libre nombramiento y remoción, el encargo: (i) procede en caso de vacancia temporal o definitiva; (ii) puede ser asignado a empleados de carrera o libre nombramiento y remoción que cumplan los requisitos para su desempeño; y (iii) ante una vacancia definitiva el encargo será hasta por el término de tres meses prorrogables por tres meses más, vencidos los cuales el empleo deberá ser provisto en forma definitiva.

El Consejo de Estado ha precisado el alcance del encargo a partir de distinguir los escenarios de “encargo de un empleo” y “encargo de funciones” El primer evento es una modalidad de provisión transitoria de empleos públicos, que se asemeja a la figura jurídica del nombramiento con ocasión de la vacancia definitiva de un empleo En contraste, el encargo de funciones expresa una situación administrativa derivada de una vacancia temporal del empleo, donde el titular del cargo sigue vinculado a este pero no desempeña sus funciones por estar transitoriamente ausente

El Decreto 1083 de 201 prevé que la vacancia temporal del empleo público acontece por: (i) vacaciones; (ii) licencia; (iii) permiso remunerado; iv) comisión, salvo en la de servicios al interior; (v) encargo en empleo separándose de las funciones del empleo del cual es titular; (vi) suspensión del cargo por decisión disciplinaria, fiscal o judicial; (vii) por periodo de prueba en otro empleo de carrera; y, viii) descanso compensado.

Así mismo, el Decreto 1083 de 2015 dispone que, ante la vacancia temporal de un empleo de libre nombramiento y remoción, “el encargo se efectuará durante el término de ésta” Al vencimiento de la vacancia temporal“la persona que lo venía ejerciendo [se refiere al encargo] cesará automáticamente en el desempeño de las funciones de este y asumirá las del empleo del cual es titular, en caso de no estarlos desempeñando simultáneamente” Desde esa perspectiva, tanto el Consejo de Estado como la Corte Constitucional coinciden en señalar que la temporalidad es una característica esencial del encargo Se trata de una medida excepcional para enfrentar eventos igualmente excepcionales que se cumplen en plazos cortos

La jurisprudencia constitucional ha indicado que el hecho de que decretos legislativos dictados en los estados de excepció sean suscritos por funcionarios encargados de alguna cartera ministerial no implica la omisión del requisito formal de suscripción El que los funcionarios firmen en condición de encargo como partícipes del Gobierno y bajo la responsabilidad que ello puede acarrear al asumir las funciones del empleo encargado, en los términos de los artículos 115 y 214 Constitucionales, permite considerar satisfecho el requisito en mención. Particularmente esta Corte ha sostenido que “no existe irregularidad por el hecho de que en algunos casos, el Decreto fue firmado por viceministros encargados de las funciones del Ministro respectivo, pues éste habrá asumido las funciones políticas de aquél. Así mismo, la responsabilidad de que trata el artículo 214 de la Carta”

En el caso que nos ocupa, para el 5 de febrero de 2025 la competencia prevista en el artículo 214.1 de la Constitución Política para firmar los decretos legislativos de desarrollo del estado de conmoción interior, y la responsabilidad que se deriva de su ejercicio, prevista en el artículo 214.5 estaban en cabeza de la Ministra de Agricultura y Desarrollo Rural Martha Viviana Carvajalino Villegas, y de la Ministra encargada del ministerio de Comercio, Industria y Turismo, Ana María Zambrano Solarte. La ausencia de sus firmas en el Decreto Legislativo 135 de 2025 conduce inevitablemente a concluir que este no fue suscrito por los ministros del Gobierno como lo exige el artículo 214.1 de la Constitución Política. Por lo tanto, el Decreto Legislativo sub judice debe ser declarado inexequible.

A su turno, la suscripción del Decreto Legislativo 135 de 2025 por el Viceministro Rosales Cadena constituye indefectiblemente un vicio de procedimiento de carácter insaneable, pues el Decreto Legislativo fue expedido con ausencia de competencia. Lo mismo ocurre con su suscripción por parte del ministro Reyes Hernández, quien para la fecha de expedición y publicación del Decreto Legislativo 135 de 2025 no podía ejercer las funciones de ministro por haberle sido concedido permiso y haberse encargado tales funciones a otra persona.

En otros casos, la Corte ha señalado que el vicio de procedimiento consistente en la expedición de un Decreto Legislativo sin competencia para el efecto es un vicio insubsanable. Aunque no se trataba de un caso igual, en las sentencias C-217, 218 y 219 de 2011 la Corte señaló que los vicios de competencia son insubsanables y conducen de forma indefectible a la inexequibilidad de los Decretos Legislativos. Esto confirma la conclusión expresada en párrafos precedentes: el Decreto Legislativo 135 de 2025 debe ser declarado inexequible por incumplimiento del requisito de suscripción.

Ahora bien, la Sala advierte que durante el término de fijación en lista de este expediente solo se recibió intervención oficial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público suscrito por el apoderado Oscar Januario Bocanegra. En este documento, el Ministerio afirmó de forma categórica que “[e]l Decreto contó con la firma de todos los servidores necesarios para su expedición.  (…) En concreto, fue suscrito por el Presidente de la República y los ministros (…) de Industria, Comercio y Turismo; (…) Igualmente, contó con la rúbrica del viceministro de Desarrollo Rural del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, encargado de las funciones del despacho de la ministra de Agricultura y Desarrollo Rural; (…).

En contraste, se observa que mediante correo del 10 de marzo de 2025, el mismo apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la apoderada del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y el apoderado del Departamento Nacional de Planeación remitieron un escrito con destino al proceso RE-376 en el que admiten que el Viceministro Polivio Leandro Rosales Cadena desempeñó las funciones de ministro encargado hasta el 4 de febrero de 2025. Afirman, sin embargo, que la suscripción de los decretos legislativos por el Presidente y los ministros constituye un acto separado de su publicación. Señalan que el Viceministro jura haber firmado varios Decretos Legislativos el 4 de febrero, entre ellos el número 135 sub judice, y que eso es suficiente para tener por satisfecho el requisito de validez previsto en el artículo 214.1 de la Constitución Política. Lo mismo ocurre con el ministro Reyes Hernández, quien en un escrito aportado al expediente manifiesta bajo la gravedad de juramento que suscribió varios decretos, entre ellos el 135, el día 4 de febrero de 2025.

En concreto, los apoderados proponen asimilar el proceso de formación de la ley con el de los Decretos Legislativos expedidos al amparo de la conmoción interior. Por esa vía sostienen que la publicación de los Decretos Legislativos es solo una operación administrativa material de fuente legal que corresponde cumplir al Gobierno “y que constituye una condición necesaria para la obligatoriedad de la ley frente a terceros, siendo a su vez un requisito necesario para su entrada en vigencia, pero que en ningún caso afecta la existencia y validez del acto jurídicoTraslado prueba documental Exp. RE-376: Respuesta a Oficio de Pruebas.

Con base en esa distinción, los apoderados del Gobierno concluyen que “el hecho de que algunos decretos legislativos del (sic) Decreto Legislativo 136 de 2025 expedido en el marco del estado de conmoción interior, declarado en el Decreto 0062 del 25 de enero de 2025, hayan sido firmados el día 4 de febrero por todos los ministros del despacho que para la fecha ejercían el cargo, pero que ya no tenían la condición cuando las normas fueron publicadas, el día 5 de febrero, no representa un problema de relevancia constitucional”

A juicio de la Sala Plena el argumento de defensa propuesto es inadmisible por al menos dos razones. Primero, el proceso de formación de la ley no es asimilable a la expedición de los Decretos Legislativos. El proceso legislativo es un proceso reglado en el que se suceden etapas claramente definidas cuyo agotamiento previo a la expedición de la ley garantiza la deliberación pública, el pluralismo, el principio de representación, los derechos de las minorías, la racionalidad legislativa, la publicidad, y el control ciudadano del ejercicio del poder público, entre otros principios.

En contraste, los Decretos Legislativos dictados al amparo de un estado de excepción como el estado de conmoción interior son respuestas urgentes a situaciones graves de perturbación del orden público que atentan de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana. Precisamente por eso, por la urgencia de la situación y la necesidad de responder a ella de la forma más expedita posible, la Constitución admite que el Presidente y sus ministros, sin necesidad de pasar por el Congreso de forma previa, dicten decretos legislativos que son sometidos a control posterior de constitucionalidad.

Así, las condiciones de existencia y eficacia de los Decretos Legislativos no son separables y convergen en el momento de su expedición y publicación. De la misma forma su validez se juzga para ese momento, no para los días previos durante los cuales al interior del Gobierno podría estar preparándose el paquete de medidas adoptadas en los Decretos Legislativos. Como lo señaló la Corte Constitucional al revisar los Decretos Legislativos especiales expedidos al amparo del Acto Legislativo 01 de 201, el ejercicio de la facultad legislativa a cargo del Presidente de la República se inserta en la Constitución que contiene otras previsiones, entre ellas el artículo 115, de acuerdo con el cual “[n]ingún acto del Presidente, excepto el de nombramiento de ministros y directores de departamentos administrativos y aquellos expedidos en su calidad de Jefe de Estado y de suprema autoridad administrativa, tendrá valor y fuerza alguna mientras no sea suscrito y comunicado por el Ministro del ramo respectivo o por el Director del Departamento Administrativo correspondiente, quienes, por el mismo hecho, se hacen responsables” (énfasis añadido). De modo que un decreto legislativo no es tal sino hasta que es suscrito y publicado.

Segundo, aceptar la tesis propuesta por los apoderados del Gobierno equivaldría a consentir que un Decreto Legislativo expedido por fuera del término de vigencia del estado de excepción pueda tener validez si se proyectó dentro del término, aunque se haya expedido después. O bien, que un Decreto Legislativo podría tener el carácter de tal si fue suscrito por una persona que alguna vez fue ministro o ejerció las condiciones de ministro en algún momento  del término del estado de excepción, aunque para la fecha de expedición del referido Decreto Legislativo ya no hiciera parte del Gobierno. Al mismo tiempo, aceptar la tesis propuesta imposibilitaría exigir la responsabilidad prevista en el artículo 214 de la Constitución Política para los funcionarios que suscribieron el decreto sub examine sin tener competencia para el efecto. Esto, por cuanto el Viceministro Rosales Cadena y el Ministro Reyes Hernández no actuaron en condición de ministros al momento de su suscripción.

En consecuencia, la Corte reitera que el Decreto Legislativo 135 de 2025 debe ser declarado inexequible por incumplimiento del requisito de suscripción.

Resta indicar que la anotada consecuencia deriva de la situación administrativa que se constató frente al Viceministro Rosales Cadena y al Ministro Reyes Hernández. No así de la objeción propuesta por uno de los intervinientes con respecto a la suscripción del Decreto Legislativo 135 de 2025 por parte del Viceministro del Trabajo, Iván Daniel Jaramillo Jassir. Se observa que dicho funcionario fue encargado de las funciones del despacho de la Ministra de Trabajo con el Decreto 123 del 30 de enero de 2025,Traslado prueba documental Exp. RE-376: Respuesta a Oficio de Pruebas desde el 2 de febrero al 5 de ferebro de 2025, lapso en el cual se confirió a la titular del empleo comisión de servicios al exterior. Por lo tanto, para el 5 de febrero de 2025 el Viceministro Jaramillo Jassir tenía la competencia para firmar el decreto objeto de control.  

Los efectos de la decisión de inexequibilidad en el caso concreto

Los efectos de las decisiones de la Corte Constitucional en el tiempo “son hacia al futuro, a menos que se resuelva lo contrario” según lo indica el artículo 45 de la Ley 270 de 1996. La jurisprudencia constitucional ha señalado, por una parte, que la declaratoria de inexequibilidad con efectos a futuro encuentra respaldo en los principios de seguridad jurídica y buena fe, porque hasta ese momento las normas se presumían ajustadas a la Constitución Política Por otra parte, la declaratoria de inexequibilidad con efectos retroactivos se respalda en el principio de supremacía constitucional, ante la necesidad de deshacer las consecuencias derivadas de aplicar normas contrarias a la Constitución

La Sala Plena considera que en este caso no resulta necesario modular los efectos temporales de la decisión de inexequibilidad del Decreto Legislativo 0135 del 5 de febrero de 2025. Esto, por cuanto es posible que, en virtud de las normas incluidas en decreto legislativo controlado se hayan efectuado operaciones presupuestales que deban ser tenidas como hechos cumplidos, y cuya retracción resulta imposible o bien implica desconocer derechos de terceros adquiridos de buena fe.

El artículo primero del Decreto Legislativo 0135 de 2025 concede al gobernador y a los alcaldes de veinte entidades territoriales (un departamento y diecinueve municipios) la facultad de reorientar, en ejercicio de su autonomía, rentas de destinación específica, que no estén determinadas por la Constitución Política, para financiar sus gastos de funcionamiento. Asimismo, los faculta para reorientar recursos del balance, excedentes financieros y utilidades, compuestos por rentas con la característica antes señalada. Estas facultades que prevé la norma solo pueden emplearse para apropiar los recursos necesarios para atender la conmoción interior. Su aplicación se ciñe a la presente vigencia fiscal, y no computarán en los ingresos corrientes de libre destinación ni en los gastos de funcionamiento de las entidades cobijadas por la medida.

Por su parte, el artículo segundo del decreto controlado faculta al gobernador y a los alcaldes de las mismas entidades territoriales que señala el artículo primero para hacer adiciones, modificaciones, traslados y demás operaciones presupuestales. Aquello se restringe al propósito exclusivo de ejecutar los recursos que, en el marco de sus competencias, necesiten para atender los hechos que dieron lugar a la conmoción interior. El ejercicio de la facultad prevista en la norma por parte del gobernador y los alcaldes se condiciona, cuando así corresponda, a la autorización de la respectiva corporación político-administrativa.

Aunque durante el periodo probatorio surtido en este expediente ninguna de las entidades territoriales cobijadas por estas normas informó haber ejercido la facultad prevista en el artículo primero, lo cierto es que cinco de ellas sí indicaron haber efectuado operaciones presupuestales en virtud del artículo segundo así (i) el Gobernador de Norte de Santander ajustó el presupuesto de la vigencia 2025 liquidado con el Decreto 00051 del 21 de enero de 2025 para destinar recursos para la atención de la situación humanitaria que dio lugar a la conmoción interiorRespuesta a oficio OPC-100 - Gobernacion Norte de Santander (ii) El Municipio de Ocaña efectuó traslados presupuestales internos en el presupuesto de rentas y gastos de la vigencia 2025Respuesta a Oficio de Pruebas (iii) El Municipio de Teorama disminuyó los recursos asignados para cumplir las metas del Plan de Desarrollo, y los redirigió hacia la atención humanitaria inmediataRespuesta a oficio OPC-100 - Alcaldía de Teorama Y, (iv) El Municipio de El Tarra adicionó el presupuesto para incorporar recursos correspondientes a mayores valores asignados del SGP, superávit fiscal de SGP, e impuesto de degüello de ganado para atender la situación humanitariaRespuesta a Oficio de Pruebas Adicionalmente, el Municipio de San Calixto expresó tener proyectado disponer de recursos correspondientes a los saldos no ejecutados de la vigencia 2024 para incorporarlos al rubro de ayudas humanitarias previsto para la vigencia 2025Respuesta a oficio OPC-100 - Alcaldía de San Calixto

Resulta factible prever que, como resultado de las operaciones presupuestales adelantadas por las entidades territoriales se hayan celebrado contratos para afrontar las causas de la conmoción interior y se haya comprometido el presupuesto trasladado o incrementado para el efecto. La celebración de tales contratos y la constitución de compromisos presupuestales para respaldarlos se efectuaron bajo la premisa de que la norma habilitante tenía presunción de constitucionalidad. Lo cual se confirmaba con la vigencia que se dispuso en el artículo cuarto del Decreto Legislativo 0135 de 2025 para efectos de ejercer estas facultades.

Retrotraer los efectos de estas operaciones generaría graves perjuicios para los derechos de los contratistas que, de buena fe suscribieron y se encuentran ejecutando, o bien culminaron la ejecución, de contratos con el respaldo de un compromiso presupuestal fruto del cambio de destinación con motivo del ejercicio de las facultades previstas en los artículos primero y segundo del Decreto Legislativo 0135 de 2025. El desarrollo de esos contratos resultaría frustrado si la disponibilidad presupuestal que los ampara queda sin sustento por efecto de una sentencia de inexequibilidad con efectos retroactivos.

En conclusión, una decisión de inexequibilidad con efectos hacia el futuro garantiza los derechos de aquellos terceros que se beneficiaron por el desarrollo de las operaciones presupuestales dispuestas en los artículos primero y segundo del decreto controlado, y cuya vigencia se delimitó con el artículo cuarto.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Primero. Declarar INEXEQUIBLE por consecuencia el artículo 3 del Decreto Legislativo 0135 del 05 de febrero de 2025 “Por el cual se adoptan medidas en materia presupuestal y fiscal para las entidades territoriales, para impedir la extensión de los efectos derivados de la situación de orden público en el marco del estado de conmoción interior decretado en la región del Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar”.

Segundo. Declarar INEXEQUIBLE los artículos 1, 2 y 4 del Decreto Legislativo 0135 del 05 de febrero de 2025 “Por el cual se adoptan medidas en materia presupuestal y fiscal para las entidades territoriales, para impedir la extensión de los efectos derivados de la situación de orden público en el marco del estado de conmoción interior decretado en la región del Catatumbo, el área metropolitana de Cúcuta y los municipios de Río de Oro y González del departamento del Cesar”, por el incumplimiento del requisito previsto en el artículo 214.1 de la. Constitución Política.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

Ausente con comisión

CAROLINA RAMÍREZ  PÉREZ

Magistrada (e)

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

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"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241]
Última actualización: 30 de diciembre de 2025 - (Diario Oficial No. 53.335 - 15 de diciembre de 2025)