REPÚBLICA DE COLOMBIA

Corte Constitucional

-Sala Plena-

SENTENCIA C-209 DE 2025

Referencia: Expediente D-15288.

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 43 (parcial) de la Ley 1551 de 2012, “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”.

Demandante: Germán Alberto Sánchez Arregocés.  

Magistrado ponente:

Vladimir Fernández Andrad––.

Síntesis de la decisión: En el asunto bajo examen, se advierte que la norma demandada ya fue analizada por la Corte en la Sentencia C-208 de 2025, en la que se declaró su inexequibilidad, porque –en esencia– al supeditar en su regulación la distribución de las partidas del presupuesto participativo (como componente del presupuesto municipal) a la decisión de la mitad más uno de los miembros de los consejos consultivos, cercena, restringe y supedita una facultad que el Constituyente les asignó explícitamente a las juntas administradoras locales de distribuir las partidas globales que les asigne el presupuesto municipal a las comunas o corregimientos (CP art. 318.4), de suerte que –frente a esa declaratoria– ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional absoluta (CP art. 243), razón por la cual no puede este alto tribunal realizar un nuevo pronunciamiento de fondo sobre la materia, pues el acto legal acusado ya fue retirado del ordenamiento jurídico, y con ello se agotó toda posibilidad de debate sobre la constitucionalidad de dicha norma.

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de mayo de dos mil veinticinco (2025)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, específicamente las previstas en el artículo 241 de la Constitución Política, y en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente sentencia, con fundamento en los siguientes:

ANTECEDENTES

1. Hechos relevantes

El 25 de abril de 2023, el ciudadano Germán Alberto Sánchez Arregocés, en ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40.6, 241 y 242 de la Constitución Política, presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 43 (parcial) de la Ley 1551 de 2012, “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, por considerar que desconoce el artículo 318, numeral 4, de la Constitución Política.

En auto del 30 de mayo de 2023, el magistrado sustanciador admitió la demand–– y ordenó: (i) correr traslado del expediente a la Procuradora General de la Nación para que rindiera el concepto a su cargo (CP arts. 242.2 y 278.5); (ii) fijar en lista el proceso, en aras de permitir la intervención ciudadana (Decreto Ley  2067 de 1991, art. 7°); (iii) comunicar el inicio de esta actuación al Presidente del Congreso, al Presidente de la República, al Ministro de Justicia y del Derecho, y a la Directora de la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, para que, si lo estimaban conveniente, señalaran las razones para justificar una eventual declaratoria de exequibilidad o inexequibilidad del precepto legal acusado (CP art. 244); e (iv) invitar a participar a varias entidades, asociaciones y universidades, con el fin de que presentaran su opinión sobre la materia objeto de controversia (Decreto Ley 2067 de 1991, art. 13.

Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referenci.

B.     Norma demandada

A continuación, se transcribe el contenido del precepto acusado, conforme con su publicación en el Diario Oficial No. 48.483 del 6 de julio de 2012, en el que se subraya y resalta el aparte demandado:

“LEY 1551 DE 2012

(Julio 6)

Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA

Artículo 43. Adiciónense al artículo 131 de la Ley 136 de 1994 los siguientes numerales y un parágrafo, así:

14. Elaborar el plan de inversiones de la respectiva comuna o corregimiento en los casos en que este haya sido adoptado por la administración municipal, incorporando los conceptos del concejo (sic) comunal y/o corregimental de planeación, para lo cual distribuirá las partidas del presupuesto participativo de cada comuna o corregimiento, que requiere la aprobación de la mitad más uno de los integrantes del respectivo consejo consultivo comunal o corregimental, antes de ser incorporado a los actos administrativos del concejo distrital o municipal.”

C.   Argumentos de la demanda

El demandante solicita a la Corte que declare la inexequibilidad del precepto acusado, por considerar que vulnera el artículo 318.4 de la Constitución, referente a las atribuciones de las juntas administradoras locales. En efecto, en su criterio, al establecer la norma impugnada que la distribución de las partidas del presupuesto participativo de cada comuna o corregimiento de los municipios requiere la aprobación de la mitad más uno de los integrantes del respectivo consejo comunal y/o corregimental de planeación (también denominados consejos consultivos) lleva a reconocer que el Congreso no tuvo en cuenta “(…) que la distribución de las partidas asignadas a las comunas y corregimientos es un mandato constitucional (CP art. 318-4), que asigna una atribución o competencia a las juntas administradoras locales que no se halla sujeta a condición o requisito alguno.

En este sentido, la disposición acusada transgrede el contenido del numeral 4 del artículo 318 de la Constitución, en armonía con el principio de supremacía constitucional consagrado en el artículo 4 de la Cart, “(…) dado que faculta a una organización civil (consejo consultivo), [para] aprobar por mayoría absoluta la distribución de las partidas globales del presupuesto municipal, hecho manifiestamente contrario a la Constitución (…), que establece que son funciones de las [juntas administradoras locales] aprobar y distribuir las partidas globales que se les asignen en el presupuesto municipal a las comunas o corregimientos.

En desarrollo de lo expuesto, para el accionante, es claro que la norma legal acusada, al exigir que la distribución de una de las partidas del presupuesto municipal dirigida a los corregimientos o comunas esté sujeta a la aprobación de la mitad más uno de los integrantes del respectivo consejo consultivo, usurpa la función que el numeral 4 del artículo 318 de la Constitución Política les asigna a las juntas administradoras locales, ya que les impide ejercer una competencia que el Constituyente les otorgó de forma directa y que no se encuentra sujeta a ningún tipo de limitante o condición. Por tal razón, para el actor, la norma acusada permite lo siguiente:

“(i) Desplazar a las juntas administradoras locales como autoridad pública que por mandato constitucional le corresponde aplicar y distribuir en última instancia las partidas asignadas en el presupuesto municipal a las comunas o corregimientos; (ii) Limitar a los ediles como servidores públicos de elección popular en el ejercicio pleno de las funciones que en materia presupuestal le atribuye la carta a la corporación pública de la cual hacen parte; (iii) Transgredir el derecho de los electores de las juntas administradoras locales, quienes tienen una expectativa legítima de que los ediles podrán desplegar todas las funciones que la Constitución les atribuye en beneficio de su comuna o corregimiento; y (iv) Desnaturalizar la función que la Constitución le atribuye a las juntas administradoras locales de gestionar con autonomía programas y proyectos para el desarrollo de las comunas o corregimientos.

D.    Intervenciones

Durante el trámite del presente asunto se recibieron oportunamente cuatro escritos de intervenció. De ellos un total de tres solicitan que el aparte de la norma acusada sea declarada exequibl, mientras que el restante pide que se adopte un fallo de exequibilidad condicionad.

Intervención de la Federación Colombiana de Municipios. Para este interviniente, en virtud del principio de participación ciudadana y dada la soberanía popular que caracteriza al Estado, el texto demandado no constituye una obstrucción a la función de distribución de las partidas globales asignadas en el presupuesto municipal a las juntas administradoras locales, sino que materializa la participación comunitaria, como rasgo característico de la democracia, en la configuración de los presupuestos territoriales. Por tal motivo, el texto demandado debe ser declarado ajustado a la Constitución.

Por lo demás, cita la sentencia C-150 de 2015 y destaca que los denominados presupuestos participativos, entendidos como un mecanismo para materializar un adecuado proceso de priorización de recursos en atención a las necesidades existentes, responden a lo establecido en el artículo 334 Superior, pues buscan mejorar la calidad de vida de los habitantes, a partir del conocimiento amplio y detallado de los requerimientos de la ciudadanía, lo que reduce los riesgos que se asocian con los problemas de información que surgen de la faceta representativa de la democracia y que puede mejorar la identificación y ordenación de prioridades.   

Intervención de la Universidad de Nariño. El interviniente precisa que el texto demandado se ajusta a la Constitución, en la medida en que apunta a garantizar un adecuado proceso de priorización en la distribución de los recursos, en atención a las necesidades de cada comuna o corregimiento, con lo cual se “(…) está dando cumplimiento a fines estatales como el planteado en el artículo 334 [Superior], tendiente a mejorar la calidad de vida de los habitantes, (…) [a través de] una correcta identificación y ordenación de prioridades presupuestales.

Además, la norma materializa la participación ciudadana en la configuración de los presupuestos territoriales y en los procesos de planeación, mediante la implementación de un sistema de focalización y priorización, que se basa en el fortalecimiento de la acción comunal y con ello en la vigilancia y control de la gestión y asignación de los recursos públicos.

Finalmente, pone de presente que, “[si] bien la norma les exige a las juntas administradoras locales la aprobación previa de la mitad más uno de los integrantes del respectivo consejo consultivo comunal o corregimental para la distribución global de las partidas presupuestales, esta exigencia no atenta contra las funciones constitucionales otorgadas a los miembros de dichas corporaciones, pues es una forma de garantizar la efectiva participación ciudadana en la priorización e identificación de la inversión, atendiendo a las necesidades sociales de la comunidad, siendo así un medio de control necesario que beneficia a la población, al dar un equilibrio entre las dimensiones de la democracia, tanto participativa como representativa, que caracteriza a un Estado Social de Derecho, como lo es Colombia.

Intervención de la Federación Nacional de Departamentos. En primer lugar, el interviniente expone que en el expediente D-15208, esta corporación ya se encuentra estudiando una acción pública de inconstitucionalidad respecto de la misma norma demandada (esto es, la expresión: “que requiere la aprobación de la mitad más uno de los integrantes del respectivo consejo consultivo comunal o corregimental”, contenida en el artículo 43 de la Ley 1551 de 2012) y frente al mismo cargo propuesto (aparente violación del artículo 318.4 de la Constitución, frente a las atribuciones de las juntas administradoras locales), que se encuentra bajo la sustanciación del magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar y frente a la cual ya se radicó la misma intervención que aquí se propone.

En segundo lugar, brinda un concepto técnico a través del cual, si bien no hizo explícita una petición en uno y otro sentido, sus argumentos van dirigidos a soportar la exequibilidad de la norma demandada. Para tal efecto, argumenta que debe garantizarse la decisión de los entes territoriales que, de manera autónoma y en aplicación de lo previsto en el artículo 287 de la Constitució, optan porque la planeación y distribución de sus presupuestos se realice de manera participativa. Bajo esta consideración, no es inconstitucional la exigencia prevista en la expresión acusada, ya que se trata de una forma de garantizar la participación ciudadana en la identificación y priorización de proyectos, en las zonas donde están constituidos los consejos consultivos.

Intervención de la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales. Luego de referir al principio de supremacía constitucional y de confrontar lo señalado en el precepto demandado frente al artículo 318, numeral 4, de la Carta, el interviniente concluye que el texto impugnado “(…) le usurpa funciones constitucionales a las JAL^], al señalar la necesidad de que las partidas globales sean aprobadas por los consejos consultivos comunales o corregimentales”, por cuanto impide que las juntas “ejerzan una competencia que la Constitución les asignó directamente[,] sin ningún tipo de condición (…). Por lo anterior, en criterio del interviniente, la expresión legal acusada (esto es, “que requiere la aprobación de la mitad más uno de los integrantes del respectivo consejo consultivo comunal o corregimental”), desconoce de forma directa las competencias que la Constitución definió respecto de la asignación del presupuesto municipal.

Aunado a lo anterior, se afirma que la disposición demandada igualmente vulnera el principio de la democracia representativa (CP art. 40), toda vez que omite tener en cuenta que los miembros de las JAL son elegidos popularmente para representar los intereses de los habitantes de los corregimientos o comunas, siendo los ediles quienes gozan del mandato de representación, para efectos de definir el alcance y la distribución del presupuesto que les sea asignado. Sin embargo, en aras de salvaguardar el principio de participación ciudadana, y de lograr un equilibrio con los preceptos constitucionales ya mencionados, se considera que las juntas locales deben tener en cuenta las recomendaciones que se realicen por los consejos consultivos, en cuanto al destino que se le debe dar a las partidas de los presupuestos participativos. Con ello, no solo se precisa el alcance de la norma acusada, sino que se evita un daño en el esquema de distribución de competencias que la Constitución fija directamente en la materia.

Por consiguiente, el interviniente solicita que se declare la exequibilidad condicionada del texto legal demandado, “(…) en el entendido de que, para la distribución de las partidas globales del presupuesto participativo de cada comuna o corregimiento, la junta administradora local tendrá en cuenta los conceptos del consejo comunal y/o corregimental de planeación.

Concepto de la Procuradora General de la Nación

En concepto del 30 de noviembre de 2023, la Procuradora General de la Nación le solicitó a la Corte “estarse a lo resuelto en la sentencia que se adopte en el proceso D-15208, en el cual (…) [se] pidió declarar la exequibilidad de la expresión acusada del artículo 43 de la Ley 1551 de 2012. Para comenzar, afirma que los reproches formulados en la presente demanda son exactamente iguales a los planteados en el proceso previamente reseñado, por lo que la decisión que allí se adopte inhibe la posibilidad de realizar un pronunciamiento en este expediente.

Por ello, la Procuradora manifiesta que reitera en esta ocasión las mismas razones en las cuales basó el concepto emitido en aquella oportunidad. Bajo esta consideración, hizo referencia a los artículos 40 y 43 (demandado) de la Ley 1551 de 2012, en los cuales se establece que los concejos municipales o distritales podrán constituir un presupuesto participativo y en los que se asigna a las JAL, las labores de elaborar un plan de inversiones para las respectivas comunas o corregimientos y de realizar la distribución de las partidas respectivas, incorporando los conceptos aprobados por las mayorías absolutas de los consejos consultivos de planeación. Luego hizo alusión al artículo 93 de la Ley 1557 de 2015. A partir de estas normas, la Vista Fiscal estima que los citados consejos comunales o corregimentales, como escenarios de gestión de los presupuestos participativos, constituyen un espacio de deliberación ciudadana en los que se adoptan compromisos que deben incorporarse en los presupuestos gestionados por las juntas administradoras locales. Lo anterior, a su juicio, se ajusta a lo señalado en la sentencia C-150 de 2015, en la que se destacó la importancia de la democracia participativa en los procesos presupuestales.

A continuación, la Procuradora señala que a los consejos locales de planeación les compete emitir conceptos sobre los presupuestos participativos, cuyo propósito es informar de las deliberaciones que sobre este tema adelantan las JAL. Las cuales, a su turno, en ejercicio de su competencia constitucional, se encargan de elaborar el plan de inversiones y distribuir las partidas respectivas.

En desarrollo de expuesto, se concluye que el cargo planteado no está llamado a prosperar, pues el texto legal demandado busca facilitar la participación de la comunidad en el diseño del presupuesto, por lo que no altera las competencias que la Constitución les asigna a las juntas administradoras locales en el artículo 318. En este sentido, la norma cuestionada complementa, pero no contradice el mencionado precepto superior, “en tanto que lo único que dispone es un procedimiento previo para cualificar las funciones de las JAL, respecto de la distribución de las partidas presupuestales y la incorporación de los conceptos del consejo consultivo.

Finalmente, en el siguiente cuadro se ponen de presente la totalidad de intervenciones y solicitudes formuladas, en relación con la norma objeto de control:

CONSIDERACIONES

Competencia

Esta corporación es competente para resolver la demanda planteada según lo dispuesto por el artículo 241.4 del texto superior, en cuanto se trata de una acción promovida por un ciudadano en contra de una norma de rango legal, que se ajusta en su expedición a la atribución consagrada en el numeral 1° del artículo 150 de la Constitució.

Cuestión previa: configuración del fenómeno de la cosa juzgada

De acuerdo con los antecedentes ya reseñados, en el asunto bajo examen se plantea la discusión sobre la posible existencia de una cosa juzgada frente al precepto que es objeto de demanda, en tanto que la Corte ya conoció y se pronunció sobre una acusación dirigida respecto del mismo texto impugnado y frente al mismo cargo basado en el desconocimiento del artículo 318.4 de la Constitución. Se trata del juicio llevado a cabo en el expediente D-15208, el cual fue previamente admitido por esta corporación.

En este sentido, es preciso aclarar que, ante la idoneidad del cargo planteado, en su momento, la presente demanda también fue objeto de admisión, en tanto que la Sala Plena todavía no se había pronunciado sobre la constitucionalidad de la norma acusada, por lo que no era procedente rechazar la acusación, en virtud de lo previsto en el inciso 4 del artículo 6 del Decreto Ley 2067 de 1991, conforme con el cual: “Se rechazarán las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que hubiere hecho tránsito a cosa juzgada o respecto de las cuales sea manifiestamente incompetente.” Además, tampoco era posible su acumulación, pues más allá de la coincidencia en el texto legal impugnad, las demandas se sometieron a un programa de trabajo y reparto distinto. Sobre esto último, vale recordar que según lo establecía el artículo 49 del Acuerdo 02 de 2015, reglamento que a la sazón regía dichas actuaciones, tal figura procesal solo era aplicable cuando los procesos eran sometidos a sorteo en una misma sesió.

Ahora bien, sobre la base de lo expuesto, cabe reiterar que este tribunal ha señalado que la cosa juzgada es una institución jurídica procesal que se basa en el artículo 243 de la Carta Polític, mediante el cual se les otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia de constitucionalidad el carácter de inmutables, vinculantes y definitiva; y en el artículo 21 del Decreto 2067 de 1991, que dispone expresamente que las sentencias proferidas por la Corte Constitucional tienen el valor “de cosa juzgada constitucional”. De este instituto surge una restricción negativa consistente en la imposibilidad de que el juez constitucional vuelva a conocer y decidir sobre lo resuelto. Por ello, esta figura procesal persigue dos objetivos fundamentales: (i) asegurar la eficacia de la supremacía constitucional (CP art. 4), al impedir que una misma discusión sobre una misma norma jurídica, sin sustento válido, pueda ser replanteada en contravía de los mandatos de la Cart, y (ii) garantizar el principio de seguridad jurídica, a partir de la estabilidad en el derecho, la confianza y la certeza de las personas respecto de los efectos y la consistencia de las decisiones judiciale.

En concordancia con la jurisprudencia, la cosa juzgada constitucional se configura cuando (a) se propone el estudio del mismo contenido normativo de una proposición jurídica ya analizada (identidad de objeto); (b) la demanda se sustenta en los mismos cargos y razones analizadas (identidad de causa petendi); y (c) no ha sido modificado el parámetro normativo y constitucional del control (identidad de parámetro de constitucionalidad).

Esta figura ha sido objeto de varios pronunciamientos por parte de esta corporación en los que se ha destacado su finalidad, funciones y consecuencias, así como las distintas modalidades que puede presenta. Entre dichas modalidades, y debido a lo manifestado por uno de los interviniente y la Procuradora General de la Nación, respecto de la identidad en la norma demandada, el cargo planteado y el parámetro de constitucionalidad, cabe hacer referencia a las distinciones que existen entre (i) la cosa juzgada absoluta frente la cosa juzgada relativa, y (ii) la cosa juzgada formal frente la cosa juzgada material, para ello se presentan los siguientes cuadros:

Tabla 1. La cosa juzgada desde el punto de vista del objeto de control

Tabla 2. La cosa juzgada desde la óptica del examen de constitucionalidad

Como se advierte de lo expuesto, los efectos que se generan al presentarse una cosa juzgada dependen de la decisión proferida por la Sala Plena. Así, por ejemplo, en el caso de que se configure la cosa juzgada formal, la decisión deberá declarar el estarse a lo resuelto en la providencia anterio. Por su parte, la cosa juzgada material –dependiendo de lo resuelto en la sentencia preexistente– puede llevar, frente a una inconstitucionalidad ya declarada, (i) a estarse a lo resuelto en la sentencia previa y, como consecuencia de ello, declarar la inexequibilidad por la infracción del artículo 243 del texto superior, que prohíbe reproducir contenidos normativos declarados inexequibles por razones de fond; o en relación con una constitucionalidad anterior, (ii) a estarse a lo resuelto en el fallo previo, “(…) incluyendo además el deber de declarar la exequibilidad o exequibilidad condicionada de la disposición demandada, junto con la reproducción de los condicionamientos exigidos por la Corte, como quiera que sobre dicha disposición todavía no se ha realizado pronunciamiento alguno.

Por su parte, la cosa juzgada absoluta que se produce, en principio, en dos casos: (a) cuando la Corte declara la inexequibilidad de una norma jurídica, o (b) cuando ha contrastado un texto legal frente toda la Constitució, conduce a que no se pueda volver a plantear un control de constitucionalidad sobre dicha disposición y, por consiguiente, “(…) la demanda que se presente con posterioridad deberá rechazarse o, en caso de haberse surtido la admisión, será necesario [dictar] un fallo en el que se esté a lo resuelto en la decisión anterior. Aun cuando en la segunda hipótesis mencionada podrían presentarse circunstancias que en el futuro enerven los efectos de la cosa juzgada, como más adelante se enunciarán, tal alternativa no ocurre en el primero de los casos señalados, es decir, cuando la norma fue expulsada del ordenamiento jurídico, pues en tal caso, y “con independencia del parámetro de constitucionalidad que desconoció la norma invalidada, no resulta necesario confrontar las razones que fundamentaron la decisión previa con la demanda, pues el texto legal ya no forma parte del ordenamiento jurídico. Como es lógico, esto impide un nuevo juicio de constitucionalida. Precisamente, en el auto 311 de 2001 se expuso que:

“Cuando la Corte declara la inconstitucionalidad simple de normas legales, cualquiera que haya sido el vicio constitucional encontrado, se produce el retiro inmediato de las mismas del ordenamiento positivo y, por tanto, sobre tales preceptos no es posible volver, esto es, emitir un nuevo pronunciamiento. Cuando la inconstitucionalidad es diferida tal expulsión sólo se produce a partir de la fecha en que la Corte lo determine, aunque ya se sabe y así lo ha declarado la Corte que es inconstitucional. En ambos casos los fallos correspondientes hacen tránsito a cosa juzgada constitucional de carácter absoluto.”

A diferencia de lo expuesto, la cosa juzgada relativa se presenta cuando en la sentencia previa, que declara la inexequibilidad parcial o exequibilidad de la norma, se analizaron únicamente los cargos de inconstitucionalidad propuestos. Este tipo de decisión deja abierta la posibilidad de formular un cargo distinto al examinado en la providencia anterio. No obstante, si la decisión previa declaró la exequibilidad de la norma con base en el mismo cargo planteado en la demanda, “en principio, la Corte deberá estarse a lo resuelto en aquella providencia para garantizar la seguridad jurídica de sus decisiones.

Finalmente, es preciso recordar que la Sala Plena de la Corte ha identificado tres supuestos excepcionales que enervan los efectos de la cosa juzgada y que, a su vez, habilitan emitir un nuevo pronunciamiento, siempre que la norma no haya sido previamente expulsada del ordenamiento jurídico, a saber: (i) un cambio en el parámetro de control derivado de la incorporación de nuevos mandatos relevantes a la Constitución, incluido el bloque de constitucionalidad; (ii) una modificación en el significado material o en la comprensión de los mandatos relevantes de la Carta, a partir de transformaciones significativas en el ámbito social, político o económico; o (iii) la variación en el contexto normativo en que se inserta la norma objeto de contro.

Con sustento en lo sostenido hasta aquí, la Sala Plena encuentra que debe estarse a lo resuelto en la Sentencia C-208 de 2025, en virtud de la configuración de la cosa juzgada formal y absoluta. En efecto, en la citada providencia la Corte declaró la inexequibilidad de la expresión: “(…) que requiere la aprobación de la mitad más uno de los integrantes del respectivo consejo consultivo comunal o corregimental (…)”, contenida en el artículo 43 de la Ley 1551 de 2012, “[p]or la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”.

En este orden de ideas, cabe señalar que la Sala Plena de la Corte en la providencia anteriormente mencionada examinó la disposición en cita, a partir de la formulación de un cargo análogo al planteado en esta oportunida, por lo que luego de singularizar el problema jurídic'', concluyó que, en esenci, el precepto legal acusado, al supeditar en su regulación la distribución de las partidas del presupuesto participativo (como componente del presupuesto municipal) a la decisión de la mitad más uno de los miembros de los consejos consultivos, cercena, restringe y supedita una facultad que el Constituyente les asignó explícitamente a las juntas administradoras locales de distribuir las partidas globales que les asigne el presupuesto municipal a las comunas o corregimientos. En efecto, en la citada Sentencia C-208 de 2025, la Sala Plena advirtió que la noción de partidas globales, prevista en el artículo 318.4 superior, incluye los presupuestos participativos, al paso que esta figura corresponde al rubro de inversión del presupuesto municipal que definen y distribuyen las juntas administradoras locales. En esa medida, la Corte observó que el precepto atacado conlleva un ejercicio de distribución previa de uno de los componentes que integran el presupuesto municipal cuya función fue asignada expresamente por la Constitución a las juntas administradoras locales, de ahí que sea contrario al texto superior.

Acorde con lo anterior, la Sala Plena resolvió lo siguiente:

“Único. Declarar INEXEQUIBLE la expresión '(…) que requiere la aprobación de la mitad más uno de los integrantes del respectivo consejo consultivo comunal o corregimental (…)', contenida en el artículo 43 de la Ley 1551 de 2012 '[p]or la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios', mediante la cual se adicionó el artículo 131 de la Ley 136 de 1994.”

En esta medida, y sobre la base de lo expuesto, se observa claramente que el texto legal demandado en esta oportunidad ya fue analizado por la Corte en la Sentencia C-208 de 2025, providencia que declaró su inexequibilidad con base en el mismo cargo planteado y frente al mismo parámetro de constitucionalidad, de suerte que –frente a dicha declaratoria– ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional formal y absoluta (CP art. 243), razón por la cual no puede este alto tribunal entrar a proferir un nuevo pronunciamiento de fondo sobre la materia, pues el acto acusado ya fue retirado del ordenamiento jurídico, y con ello se agotó toda posibilidad de debate sobre la constitucionalidad de dicha norma.  

DECISIÓN

La Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-208 de 2025, en la que esta corporación declaró INEXEQUIBLE la expresión: “(…) que requiere la aprobación de la mitad más uno de los integrantes del respectivo consejo consultivo comunal o corregimental (…)”, contenida en el artículo 43 de la Ley 1551 de 2012, “[p]or la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.  

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

Con Aclaración de voto

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CAROLINA RAMÍREZ  PÉREZ

Magistrada (e)

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

A LA SENTENCIA C-209/25

Referencia: expediente D-15288

Asunto: demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 43 (parcial) de la Ley 1551 de 2012, “[p]or la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”

Magistrada ponente: Vladimir Fernández Andrade

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, a continuación, expongo las razones que sustentan mi aclaración de voto respecto de la Sentencia C-209 de 2025 adoptada por la Sala Plena en sesión del 29 de mayo de 2025.

Comparto los fundamentos y la decisión de ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-208 de 2025, en la que este tribunal declaró INEXEQUIBLE la expresión: “(…) que requiere la aprobación de la mitad más uno de los integrantes del respectivo consejo consultivo comunal o corregimental (…)”, contenida en el artículo 43 de la Ley 1551 de 2012, “[p]or la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”.

Lo anterior se debe a que, en el presente caso, se configuró el fenómeno de la cosa juzgada formal y absoluta, pues existe una decisión de inexequibilidad previa respecto de la misma norma demandada en este proceso, razón por la cual no forma parte del ordenamiento jurídico y no puede ser juzgada. En ese orden, la Sala no tenía otra opción que estarse a lo resuelto en el pronunciamiento anterior.

No obstante, considero importante reiterar las razones de mi voto disidente respecto de la Sentencia C-208 de 2025, en la que la Corte decidió declarar inexequible el artículo 43 (parcial) de la Ley 1551 de 2012, en tanto se vulneraba el artículo 318.4 de la Constitución que se refiere a las funciones de las juntas administradoras locales.

 A mi juicio, la postura mayoritaria –según la cual la norma demandada usurpaba una competencia asignada por el artículo 318 de la Constitución a las Juntas Administradoras Locales (JAL), específicamente la de distribuir las partidas globales del presupuesto municipal correspondientes a la comuna o corregimiento– no consideró adecuadamente que los presupuestos participativos tienen efectos positivos sobre la democracia, la transparencia y la eficacia en la gestión de los recursos públicos.

Los presupuestos participativos se erigieron como un instrumento para permitir que los ciudadanos y las ciudadanas tuvieran poder de decisión sobre un porcentaje o componente del presupuesto municipal. Para hacer efectivo este carácter vinculante, la norma demandada estableció que los órganos representativos (como las JAL) incorporaran los acuerdos y compromisos al distribuir las partidas del presupuesto municipal que corresponden al presupuesto participativo. Esto significa que, si bien la facultad de decidir sobre la definición y distribución del presupuesto corresponde por regla general a los órganos de representación, los presupuestos participativos abren un espacio para que los ciudadanos y las ciudadanas intervengan directamente en la toma de decisiones que les conciernen, pues les permiten impulsar algunos programas y proyectos que consideran prioritarios.

Sin embargo, con la decisión mayoritaria, la Corte le quitó eficacia a este instrumento de participación, pues quedó reducido a una mera recomendación que los órganos representativos –en este caso las juntas administradoras locales (JAL)– pueden o no acoger. No obstante, la experiencia, tanto a nivel nacional como internacional, demuestra lo contrario: fomentar la participación ciudadana en estas decisiones fortalece la transparencia y contribuye a una gestión más eficiente de los recursos públicos.

Adicionalmente, aunque la norma permitía dos interpretaciones razonables, en ninguna de ellas se desconocía la competencia de las JAL para decidir sobre las partidas globales. Bajo una primera interpretación, la norma exigía que, al momento de distribuir dichas partidas –incluyendo las de inversión, según el artículo 86 del Decreto 111 de 1996–, las JAL debían cumplir con un requisito adicional: contar con la aprobación previa del consejo consultivo comunal o corregimental respecto del componente correspondiente al presupuesto participativo. Una segunda interpretación de la norma demandada indicaría que ésta no regulaba la distribución de las partidas globales del presupuesto municipal, sino que se refería a otra de las funciones constitucionales de las JAL: la elaboración del plan de inversiones que éstas proponen a las autoridades municipales. En efecto, el inciso en el que se encontraba la norma demandada regula explícitamente la función de las JAL de formular una propuesta de plan de inversiones de la respectiva comuna o corregimiento. Esta referencia sugiere que el concepto vinculante del consejo consultivo comunal o corregimental se circunscribe a la distribución de los conceptos que componen el plan de inversiones del municipio, pero no a la distribución de todas las partidas presupuestales que se le asignen a la subdivisión territorial.  

En cualquiera de los dos escenarios, era posible armonizar el papel de las JAL, como órgano representativo, con la participación ciudadana directa; pues, conforme al principio democrático, podía entenderse razonablemente que la disposición demandada exigía la aprobación de una instancia de participación ciudadana como requisito para incorporar los acuerdos y compromisos derivados de los presupuestos participativos en el plan de inversiones. Así, no se justificaba declarar inexequible la norma demandada, dadas las consecuencias negativas que ello implica para la efectividad de este mecanismo participativo.

En estos términos, expongo las razones que me llevan a aclarar el voto en la Sentencia C-209 de 2025.

Fecha ut supra

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

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"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 30 de septiembre de 2025 - (Diario Oficial No. 53.251 - 30 de septiembre de 2025)

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