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Sentencia C-196/12

OBLIGATORIEDAD DE LA CONSULTA PREVIA A LAS COMUNIDADES INDIGENAS O AFROCOLOMBIANAS-Reiteración de jurisprudencia/CONVENIO INTERNACIONAL DE MADERAS TROPICALES-No se requería consulta previa, pero sí es obligatoria en relación con las medidas legislativas,  administrativas, acciones, planes, programas, proyectos u otras tareas emprendidas en el marco de la organización internacional que afecten directamente a una o más comunidades

CONVENIO INTERNACIONAL DE MADERAS TROPICALES-Contenido

CONVENIO INTERNACIONAL DE MADERAS TROPICALES-Trámite legislativo

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRATADOS INTERNACIONALES Y SUS LEYES APROBATORIAS-Competencia de la Corte Constitucional  

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRATADOS INTERNACIONALES Y LEYES APROBATORIAS DE TRATADOS-Características

De conformidad con lo establecido en el artículo 241 numeral 10 de la Constitución Política, corresponde a la Corte el examen de la constitucionalidad de los tratados internacionales y de las leyes aprobatorias de los mismos. Según la sentencia C-468 de 1997, dicho control se caracteriza por ser (i) previo al perfeccionamiento del tratado, pero posterior a la aprobación del Congreso y a la sanción gubernamental; (ii) automático, pues debe ser enviado directamente por el Presidente de la República a la Corte Constitucional dentro de los seis días siguientes a la sanción gubernamental; (iii) integral, en la medida en que la Corte debe analizar tanto los aspectos formales como los materiales de la ley y el tratado, confrontándolos con todo el texto constitucional; (iv) tiene fuerza de cosa juzgada; (v) es una condición sine qua non para la ratificación del correspondiente acuerdo; y (vi) cumple una función preventiva, pues su finalidad es garantizar tanto la supremacía de la Constitución como el cumplimiento de los compromisos internacionales del Estado colombiano.

CONVENIO INTERNACIONAL DE MADERAS TROPICALES-Control formal/CONVENIO INTERNACIONAL DE MADERAS TROPICALES-Requisito de consulta previa

GRUPOS ETNICOS-Derecho fundamental a la participación en las decisiones que los afectan/DERECHO A LA PARTICIPACION DE COMUNIDADES INDIGENAS Y TRIBALES-Protección especial al derecho de participación en decisiones que los afectan

El Constituyente de 1991 reconoció y garantizó la pluralidad de etnias asentadas en el territorio nacional, así como la necesidad de salvaguardar el valor intrínseco de sus culturas como parte de la identidad nacional, a través de la consagración en la Constitución Política de mandatos claros dirigidos no sólo a garantizar la defensa de las comunidades indígenas y afrodescendientes, sino también a promover el respeto y prevalencia de sus valores culturales, ancestrales, lingüísticos, artísticos, religiosos, sociales y políticos.

CONSULTA PREVIA-Contenido y alcance

CONSULTA PREVIA-No es el único mecanismo de participación previsto para los grupos étnicos/COMUNIDADES INDIGENAS Y AFRODESCENDIENTES-Espacios concretos de participación en el ordenamiento constitucional

El mecanismo de la consulta previa no es el único espacio de participación que el ordenamiento jurídico ha previsto para los grupos étnicos. Además, entre otros, la jurisprudencia ha destacado los siguientes: (i) la elección de dos senadores en circunscripción nacional especial por comunidades indígenas; (ii) la posibilidad, ya desarrollada por la ley, de establecer una circunscripción especial para asegurar la participación de los grupos étnicos en la Cámara de Representantes; (iii) la obligación de que la conformación y delimitación de las entidades territoriales indígenas se lleve a cabo con participación de los representantes de las comunidades indígenas, previo concepto de la comisión de ordenamiento territorial, de acuerdo con el artículo 329 de la Carta; y (iv) el mandato de propiciar la participación de los representantes de las comunidades indígenas en las decisiones respecto de la explotación de los recursos naturales en sus territorios, según el artículo 330 de la Constitución.

CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-Requisitos de tiempo, modo y lugar

CONSULTA PREVIA DE MEDIDAS LEGISLATIVAS A LAS COMUNIDADES INDIGENAS-Reglas jurisprudenciales

Las reglas jurisprudenciales generales en materia de consulta previa de medidas legislativas a las comunidades étnicas se pueden sintetizar en los siguientes términos: (i) la consulta previa constituye un derecho fundamental; (ii) existe un claro vínculo entre la realización de la consulta previa y la protección de la identidad cultural de las minorías étnicas; (iii) la realización de la consulta previa es obligatoria cuando la medida afecta directamente a las comunidades étnicas; (iv) el Gobierno tiene el deber de promover la consulta previa, se trate de proyectos de ley de su iniciativa o no; (v) su pretermisión configura una violación a la Carta Política; y (vi) la consulta debe efectuarse en un momento previo a la radicación del proyecto de ley en el Congreso de la República, para que los resultados del proceso de participación incidan en el contenido de la iniciativa que se somete a consideración, sin perjuicio de la participación prevista para los ciudadanos en general durante el trámite legislativo.

CONSULTA PREVIA EN LOS TRATADOS INTERNACIONALES-Objeto de control automático

CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y AFRODESCENDIENTES-Carácter de derecho fundamental/DERECHO FUNDAMENTAL DE LAS COMUNIDADES ETNICAS A LA CONSULTA PREVIA-Rasgos característicos

La Corte reiteró el carácter de derecho fundamental a la consulta previa de las comunidades étnicas y el correlativo deber estatal de adelantarla, sintetizando sus rasgos característicos: (i) Sobre la titularidad del derecho señaló, de acuerdo con la sentencia C-461 de 2008, que reside, para el caso colombiano, no sólo en las comunidades indígenas sino también en las afrodescendientes de conformidad con el artículo 1 del Convenio 169 de la OIT. (ii) En relación con el ámbito temático de la consulta precisó con fundamento en la sentencia SU-383 de 2003, que ésta se debe llevar a cabo respecto de cualquier aspecto que afecte directamente a la comunidad étnica. Es decir, la consulta previa no se circunscribe al caso de la explotación de recursos naturales en los territorios indígenas (artículo 330 CP)  ni al de la delimitación de las entidades territoriales indígenas (artículo 329 CP), que fueron los expresamente previstos por la Constitución, porque la ratificación del Convenio 169 de OIT por parte de nuestro país, mediante la Ley 21 de 1991, amplió su espectro a toda medida susceptible de afectar directamente a las comunidades étnicas. En esta providencia, la Sala hace énfasis sobre el tenor literal del artículo 6 del Convenio, al señalar que no contiene restricción temática alguna. (iii) Respecto al tipo de medidas que deben ser consultadas previamente con las comunidades étnicas, la Corte de acuerdo con  el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, reiteró que no se trata solo de medidas administrativas sino también de medidas legislativas, y dentro de estas últimas incluyó las leyes aprobatorias de los tratados internacionales y las reformas constitucionales. (iv) En lo referente al momento en el cual debe hacerse la consulta previa, de conformidad con el principio de la buena fe que informa el proceso consultivo, reiteró que la consulta debe ser oportuna, es decir que debe hacerse con anterioridad a la adopción de la medida pues, una vez tomada la misma, la participación de la comunidades étnicas no tendría utilidad alguna puesto que no podrían influir en el proceso decisorio. Esto, en materia de incorporación de los tratados internacionales en el ordenamiento jurídico interno colombiano, significa que la consulta previa debe llevarse a cabo antes de que el Presidente de la República remita el tratado y su ley aprobatoria al Senado. (v) Por último, sobre los efectos que tiene la omisión de la consulta previa, en el trámite legislativo, afirmó que configura una violación a la Carta Política, razón por la cual, ante una ley que debió haber sido consultada procede la demanda de inconstitucionalidad. Así, la omisión de la consulta previa "constituye un vicio [que] impide declarar exequible la ley", consecuencia que  no pierde aplicabilidad en ejercicio del control automático, en el cual la Corte debe verificar el cumplimiento del requisito de la consulta previa cuando se trate de normas que afecten directamente a las comunidades étnicas.

AFECTACION DIRECTA A LOS PUEBLOS INDIGENAS Y TRIBALES POR MEDIDAS LEGISLATIVAS-Criterios para identificarla

Referencia: expediente LAT-371

Revisión de la Ley 1458 del 29 de junio de 2011 "Por medio de la cual se aprueba el "Convenio Internacional de Maderas Tropicales, 2006", hecho en Ginebra el 27 de enero de 2006."

Magistrada Ponente:

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Bogotá, D.C., catorce (14) de marzo de dos mil doce (2012)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

En el proceso de revisión constitucional de la Ley 1458 del 29 de junio de 2011, "por medio de la cual se aprueba el "Convenio Internacional de Maderas Tropicales, 2006", hecho en Ginebra el 27 de enero de 2006, y del convenio internacional que incorpora.

I. ANTECEDENTES

Con base en lo dispuesto en el artículo 241-10 de la Carta Política, mediante oficio radicado en la Secretaría General de esta Corporación el 2 de julio de 2011, la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República remitió copia auténtica de la Ley 1458 del 29 de junio de 2011, "Por medio de la cual se aprueba el "Convenio Internacional de Maderas Tropicales, 2006", hecho en Ginebra el 27 de enero de 2006, para efectos de su revisión constitucional.

La Magistrada Sustanciadora, mediante Auto del 25 de julio de 2011, avocó el conocimiento del proceso y dispuso la práctica de pruebas en éste y en el Auto del 22 de agosto de 2011. Recibidas las pruebas[1], ordenó continuar el trámite del mismo mediante Auto del 16 de septiembre de 2011 y, en consecuencia, fijar en lista el proceso por el término de 10 días con el fin de permitir la intervención ciudadana, así como dar traslado al señor Procurador General de la Nación para el concepto correspondiente y comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República y a los ministros de Relaciones Exteriores, Agricultura y Desarrollo Rural, y Ambiente y Desarrollo Sostenible.

Cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, procede esta Corte a decidir sobre la exequibilidad del tratado y de la ley que lo aprueba.

II. TEXTO DEL CONVENIO QUE SE REVISA Y DE SU LEY APROBATORIA

A continuación se transcribe el texto de la ley enviada para revisión, conforme su publicación en el Diario Oficial No. 48.116 de 30 de junio de 2011

"LEY 1458 DE 2011

(Junio 29)

Por medio de la cual se aprueba el "Convenio Internacional de Maderas Tropicales, 2006", hecho en Ginebra el 27 de enero de 2006.

El Congreso de la República

 Visto el texto del "Convenio Internacional de Maderas Tropicales, 2006", hecho en Ginebra el 27 de enero de 2006.

(Para ser transcrito: Se adjunta fotocopia fiel y completa tomada de la copia en español del Convenio, certificada por la Consejería Jurídica de la Secretaría General de las Naciones Unidas, la cual consta de 34 folios; documento que reposa en los archivos de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Relaciones Exteriores).

CONVENIO INTERNACIONAL DE LAS MADERAS TROPICALES, 2006 PREAMBULO

 Las Partes en el presente Convenio,

 a) Recordando la Declaración y el Programa de Acción sobre el Establecimiento de un Nuevo Orden Económico Internacional, el Programa Integrado para los Productos Básicos, la Nueva Asociación para el Desarrollo y el Espíritu de Sao Paulo y el Consenso de Sao Paulo, aprobados por la XI UNCTAD;

 

b) Recordando también el Convenio Internacional de las Maderas Tropicales, 1983, y el Convenio Internacional de las Maderas Tropicales, 1994, y reconociendo la labor realizada por la Organización Internacional de las Maderas Tropicales y los logros alcanzados desde sus comienzos, incluida una estrategia para lograr que el comercio internacional de maderas tropicales provenga de recursos forestales ordenados de forma sostenible;

 

c) Recordando además la Declaración de Johannesburgo y el Plan de Aplicación adoptados por la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible en septiembre de 2002, el Foro de las Naciones Unidas sobre los Bosques establecido en octubre de 2000 y la creación conexa de la Alianza de Cooperación sobre Bosques, de la que es miembro la Organización Internacional de las Maderas Tropicales, así como la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, la Declaración autorizada, sin fuerza jurídica obligatoria, de principios para un consenso mundial respecto de la ordenación, la conservación y el desarrollo sostenible de los bosques de todo tipo, y los capítulos pertinentes del Programa 21 aprobado por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo en junio de 1992, la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, el Convenio de las Naciones Unidas sobre la Diversidad Biológica y la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación;

 

d) Reconociendo que los Estados, de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas y los principios de derecho internacional, tienen el derecho soberano de explotar sus propios recursos en aplicación de su propia política ambiental y la responsabilidad de asegurar que las actividades que se lleven a cabo dentro de su jurisdicción o bajo su control no perjudiquen al medio de otros Estados o de zonas situadas fuera de la jurisdicción nacional, como se enuncia en el apartado a) del Principio 1 de la Declaración autorizada, sin fuerza jurídica obligatoria, de principios para un consenso mundial respecto de la ordenación, la conservación y el desarrollo sostenible de los bosques de todo tipo;

 

e) Reconociendo la importancia del comercio de maderas y productos conexos para las economías de los países productores de madera;

 f) Reconociendo también los múltiples beneficios económicos, ambientales y sociales que proporcionan los bosques, incluidos la madera y los productos forestales no madereros y servicios ambientales, en el contexto de la ordenación forestal sostenible, en los ámbitos local, nacional y mundial, y la contribución de la ordenación forestal sostenible al desarrollo sostenible y el alivio de la pobreza y el logro de los objetivos de desarrollo internacionalmente acordados, en particular los contenidos en la Declaración del Milenio;

 

g) Reconociendo asimismo la necesidad de promover y aplicar criterios e indicadores comparables para la ordenación forestal sostenible como herramientas importantes para que todos los miembros evalúen, supervisen e impulsen los avances hacia la ordenación sostenible de sus bosques;

 

h) Teniendo en cuenta las relaciones existentes entre el comercio de maderas tropicales y el mercado internacional de las maderas y la economía mundial en general, así como la necesidad de adoptar una perspectiva global para mejorar la transparencia del comercio internacional de las maderas;

 

i) Reafirmando su plena voluntad de avanzar lo más rápidamente posible hacia el objetivo de conseguir que las exportaciones de maderas tropicales y productos de estas maderas provengan de recursos forestales ordenados de forma sostenible (el Objetivo 2000 de la Organización Internacional de las Maderas Tropicales) y recordando el establecimiento del Fondo de Cooperación de Bali;

 

j) Recordando el compromiso asumido por los miembros consumidores en enero de 1994 de mantener o alcanzar la ordenación sostenible de sus bosques;

 

k) Señalando el papel de la buena gestión de los asuntos públicos, los acuerdos claros de tenencia de las tierras y la coordinación intersectorial para lograr una ordenación forestal sostenible y exportaciones de maderas provenientes de fuentes legítimas;

 

1) Reconociendo la importancia de la colaboración entre los miembros, las organizaciones internacionales, el sector privado y la sociedad civil, incluidas las comunidades indígenas y locales, así como otros interesados en promover la ordenación forestal sostenible;

 

m) Reconociendo también la importancia de dicha colaboración para mejorar la aplicación de la legislación forestal y promover el comercio de maderas aprovechadas legalmente;

 n) Observando que el aumento de la capacidad de las comunidades indígenas y locales que dependen de los bosques, y en particular los que son propietarios y administradores de bosques, puede contribuir a alcanzar los objetivos del presente Convenio;

 

o) Observando también la necesidad de mejorar el nivel de vida y las condiciones de trabajo en el sector forestal, teniendo en cuenta los principios internacionalmente reconocidos sobre estas cuestiones y los convenios e instrumentos pertinentes de la Organización Internacional del Trabajo;

 

p) Tomando nota de que, en comparación con los productos competidores, la madera es una materia prima eficiente desde el punto de vista energético, renovable y respetuosa del medio ambiente;

 

q) Reconociendo la necesidad de mayores inversiones en la ordenación forestal sostenible, incluso mediante la reinversión de los ingresos generados de los bosques y del comercio relacionado con la madera;

 

r) Reconociendo también las ventajas de que los precios del mercado reflejen los costos de una ordenación forestal sostenible;

 

s) Reconociendo además la necesidad de contar con mayores recursos financieros de una comunidad amplia de donantes, y de que esos recursos sean previsibles, a fin de contribuir al logro de los objetivos del presente Convenio;

 

t) Tomando nota de las necesidades especiales de los países menos adelantados que son productores de maderas tropicales.

 

Han convenido lo siguiente:

 

Capítulo I

OBJETIVOS

Artículo 1

Objetivos

 

Los objetivos del Convenio Internacional de las Maderas Tropicales, 2006 (en adelante "el presente Convenio"), son promover la expansión y diversificación del comercio internacional de maderas tropicales de bosques ordenados de forma sostenible y aprovechados legalmente y promover la ordenación sostenible de los bosques productores de maderas tropicales:

 

a) Proporcionando un marco eficaz para la consulta, la cooperación internacional y la elaboración de políticas entre todos los miembros en relación con todos los aspectos pertinentes de la economía mundial de la madera;

 

b) Proporcionando un foro de consultas para promover el empleo de prácticas no discriminatorias en el comercio de maderas;

 

c) Contribuyendo al desarrollo sostenible y la reducción de la pobreza;

 

d) Reforzando la capacidad de los miembros de aplicar estrategias para conseguir que las exportaciones de maderas y productos de maderas tropicales provengan de recursos forestales ordenados de forma sostenible;

 

e) Fomentando un mejor conocimiento de las condiciones estructurales de los mercados internacionales, con inclusión de las tendencias a largo plazo del consumo y la producción, de los factores que afectan el acceso al mercado, de las preferencias del consumidor y de los precios y de las condiciones favorables a precios que reflejen los costos de la ordenación sostenible de los bosques;

 

f) Fomentando y apoyando la investigación y el desarrollo con miras a mejorar la ordenación de los bosques y la utilización eficiente de las maderas y la competitividad de los productos de madera en relación con otros materiales, y aumentando la capacidad para conservar y reforzar otros valores forestales en los bosques, tropicales productores de madera;

 

g) Desarrollando mecanismos para proporcionar recursos financieros nuevos y adicionales con miras a promover la suficiencia y previsibilidad de los fondos y los conocimientos técnicos especializados que sean necesarios a fin de aumentar la capacidad de los miembros productores de lograr los objetivos del presente Convenio, así como contribuyendo a dichos mecanismos;

 

h) Mejorando la información sobre el mercado y alentando un intercambio de información sobre el mercado internacional de las maderas, con miras a lograr una mayor transparencia y una mejor información sobre los mercados y las tendencias del mercado, incluidas la reunión, compilación y difusión de datos sobre el comercio, inclusive datos sobre las especies comercializadas;

 

i) Fomentando procesos de transformación mejores y más avanzados de las maderas tropicales extraídas de recursos forestales ordenados de forma sostenible en los países miembros productores, con miras a promover su industrialización y aumentar así sus oportunidades de empleo y sus ingresos de exportación;

 

j) Alentando a los miembros a apoyar y desarrollar la repoblación de los bosques de maderas tropicales, así como la rehabilitación y regeneración de las tierras forestales degradadas, teniendo presentes los intereses de las comunidades locales que dependen de los recursos forestales;

 

k) Mejorando la comercialización y la distribución de las exportaciones de maderas y productos de maderas tropicales extraídos de recursos forestales ordenados de forma sostenible y el aprovechamiento y comercio legales, en particular promoviendo la sensibilización de los consumidores;

 

1) Fortaleciendo la capacidad de los miembros de recopilar, elaborar y difundir estadísticas sobre su comercio de madera, así como de informar sobre la ordenación sostenible de sus bosques tropicales;

 

m) Alentando a los miembros a elaborar políticas nacionales encaminadas a la utilización sostenible y la conservación de los bosques productores de maderas y manteniendo el equilibrio ecológico, en el contexto del comercio de maderas tropicales;

 

n) Fortaleciendo la capacidad de los miembros de mejorar la aplicación de la legislación forestal y la gobernanza, así como hacer frente a la tala ilegal y al comercio conexo de maderas tropicales;

 

o) Alentando el intercambio de información para mejorar el conocimiento de los mecanismos voluntarios como, entre otros, la certificación, a fin de promover la ordenación sostenible de los bosques tropicales, y ayudando a los miembros en sus esfuerzos en este ámbito;

 

p) Promoviendo el acceso a las tecnologías y su transferencia y a la cooperación técnica para cumplir los objetivos del presente Convenio, en particular en las condiciones favorables y cláusulas preferenciales que se determinen de común acuerdo;

 

q) Fomentando un mejor conocimiento de la contribución de los productos forestales no madereros y los servicios ambientales a la ordenación sostenible de los bosques tropicales con el objetivo de reforzar la capacidad de los miembros de elaborar estrategias que permitan fortalecer dicha contribución en el contexto de la ordenación sostenible de los bosques, y cooperar con las instituciones y procesos pertinentes para tal fin;

 

r) Alentando a los miembros a reconocer el papel de las comunidades indígenas y locales, que dependen de los recursos forestales en la consecución de la ordenación sostenible de los bosques y elaborando estrategias encaminadas a reforzar la capacidad de dichas comunidades para la ordenación sostenible de los bosques que producen maderas tropicales; y

 

s) Identificando y haciendo frente a las cuestiones nuevas y pertinentes que puedan surgir.

 

Capítulo II

DEFINICIONES

 

Artículo 2

Definiciones

 

A efectos del presente Convenio:

 

1. Por "maderas tropicales" se entiende las maderas tropicales para usos industriales que tienen origen o se producen en los países situados entre el trópico de Cáncer y el trópico de Capricornio. La expresión incluye los troncos, las tablas, las chapas y la madera contrachapada.

 

2. Por "ordenación forestal sostenible" se entenderá lo establecido en los documentos de política y directrices técnicas pertinentes de la Organización.

 

3. Por "miembro" se entiende todo gobierno, la Comunidad Europea o cualquier organización intergubernamental a que se refiere el artículo 5, que haya consentido en obligarse por el presente Convenio, tanto si está en vigor con carácter provisional como si lo está con carácter definitivo.

 

4. Por "miembro productor" se entiende todo miembro situado entre el trópico de Cáncer y el trópico de Capricornio con recursos forestales tropicales o todo exportador neto de maderas tropicales en términos de volumen que esté enumerado en el Anexo A y que pase a ser Parte en el presente Convenio, o todo miembro con recursos forestales tropicales o todo exportador neto de maderas tropicales en términos de volumen que no esté enumerado en dicho anexo y que pase a ser Parte en el presente Convenio y que, con su consentimiento, haya sido declarado miembro productor por el Consejo.

 5. Por "miembro consumidor" se entiende todo miembro importador de maderas tropicales enumerado en el Anexo B que pase a ser Parte en el presente Convenio o todo miembro importador de maderas tropicales no enumerado en dicho anexo que pase a ser Parte en el presente Convenio y que, con el consentimiento de ese miembro, haya sido declarado miembro consumidor por el Consejo.

 

6. Por "Organización" se entiende la Organización Internacional de las Maderas Tropicales establecida de conformidad con el artículo 3.

 

7. Por "Consejo" se entiende el Consejo Internacional de las Maderas Tropicales establecido de conformidad con el artículo 6.

 

8. Por "votación especial" se entiende una votación que requiera al menos dos tercios de los votos emitidos por los miembros productores presentes y votantes y al menos el 60% de los votos emitidos por los miembros consumidores presentes y votantes, contados por separado, con la condición de que tales votos sean emitidos al menos por la mitad de los miembros productores presentes y votantes y al menos por la mitad de los miembros consumidores presentes y votantes.

 

9. Por "votación de mayoría distribuida simple" se entiende una votación que requiera más de la mitad de los votos emitidos por los miembros productores presentes y votantes y más de la mitad de los votos emitidos por los miembros consumidores presentes y votantes, contados por separado.

 

10. Por "bienio económico" se entiende el periodo comprendido entre el 1° de enero de un año y el 31 de diciembre del año siguiente.

 

11. Por "monedas convertibles libremente utilizables" se entiende el euro, el yen japonés la libra esterlina, el franco suizo y el dólar estadounidense y cualquier otra moneda que, por designación en cualquier momento de una organización monetaria internacional competente, sea una moneda que se utilice efectiva y ampliamente para realizar pagos por transacciones internacionales y se negocie efectiva y ampliamente en los principales mercados de divisas.

 

12. A efectos del cálculo de la distribución de los votos con arreglo al apartado b) del párrafo 2 del artículo 10, por "recursos forestales tropicales" se entiende los bosques densos naturales y las plantaciones forestales ubicados entre el trópico de Cáncer y el trópico de Capricornio.

Capítulo III

ORGANIZACIÓN Y ADMINISTRACIÓN

Artículo 3

Sede y estructura de la Organización Internacional de las Maderas Tropicales

 

1. La Organización Internacional de las Maderas Tropicales establecida en virtud del Convenio Internacional de las Maderas Tropicales, 1983, seguirá en funciones para aplicar las disposiciones y supervisar el funcionamiento del presente Convenio.

 

2. La Organización funcionará por intermedio del Consejo establecido de conformidad con el artículo 6, de los comités y otros órganos subsidiarios a que se refiere el artículo 26 y del Director Ejecutivo y el personal.

 

3. La sede de la Organización estará en todo momento situada en el territorio de un miembro.

 

4. La sede de la Organización estará situada en Yokohama, a menos que el Consejo, por votación especial de conformidad con el artículo 12, decida otra cosa.

 

5. Se podrán establecer oficinas regionales de la Organización si el Consejo así lo decide por votación especial de conformidad con el artículo 12.

 

Artículo 4

Miembros de la organización

 

Habrá dos categorías de miembros en la Organización:

 

a) Productores; y

 

b) Consumidores.

Artículo 5

Participación de organizaciones intergubernamentales

 

1. Toda referencia que se haga en el presente Convenio a "gobiernos" será interpretada en el sentido de que incluye a la Comunidad Europea y a otras organizaciones intergubernamentales que tengan responsabilidades comparables en lo que respecta a la negociación, celebración y aplicación de acuerdos internacionales, en particular acuerdos de productos básicos. En consecuencia, toda referencia que se haga en el presente Convenio a la firma, ratificación, aceptación o aprobación, o a la notificación de aplicación provisional, o a la adhesión, será interpretada, en el caso de dichas organizaciones, en el sentido de que incluye una referencia a la firma, ratificación, aceptación o aprobación, o a la notificación de aplicación provisional, o a la adhesión por dichas organizaciones.

 

2. En el caso de que se vote sobre cuestiones de su competencia, la Comunidad Europea y las demás organizaciones intergubernamentales mencionadas en el párrafo 1 tendrán un número de votos igual al total de los votos que puedan asignarse a sus Estados miembros que sean Partes en el Convenio de conformidad con el artículo 10. En tales casos, los Estados miembros de dichas organizaciones no estarán facultados para emitir los votos asignados a cada uno de ellos.

 

Capítulo IV

EL CONSEJO INTERNACIONAL DE LAS MADERAS TROPICALES

Artículo 6

Composición del Consejo Internacional de las Maderas Tropicales

 

1. La autoridad suprema de la Organización será el Consejo Internacional de las Maderas Tropicales, que estará integrado por todos los miembros de la Organización.

 

2. Cada miembro estará representado en el Consejo por un representante y podrá designar suplentes y asesores para que asistan a las reuniones del Consejo.

 

3. Los suplentes estarán facultados para actuar y votar en nombre del representante en ausencia de este o en circunstancias especiales.

 

Artículo 7

Facultades y funciones del consejo

 

El Consejo ejercerá todas las facultades y desempeñará, o hará que se desempeñen, todas las funciones necesarias para dar cumplimiento a las disposiciones del presente Convenio. En particular:

 

a) Aprobará, por votación especial de conformidad con el artículo 12, los estatutos y reglamentos que sean necesarios para dar cumplimiento a las disposiciones del presente Convenio y compatibles con éstas, tales como su propio reglamento, el reglamento financiero y el estatuto del personal de la Organización. Por el reglamento financiero se regirán, entre otras cosas, los ingresos y los gastos de fondos con arreglo a las cuentas establecidas en virtud del artículo 18. El Consejo podrá prever en su reglamento un procedimiento que le permita decidir determinados asuntos sin reunirse;

 

b) Adoptará las decisiones que sean necesarias para garantizar el funcionamiento y la administración efectivos y eficaces de la Organización; y

 

c) El Consejo llevará la documentación necesaria para el desempeño de las funciones que le confiere el presente Convenio.

 

Artículo 8

Presidente y Vicepresidente del Consejo

 

1. El Consejo elegirá para cada año civil a un Presidente y un Vicepresidente, cuyos sueldos no serán pagados por la Organización.

 

2. El Presidente y el Vicepresidente serán elegidos, uno de entre los representantes de los miembros productores, y el otro de entre los representantes de los miembros consumidores.

 

3. Esos cargos se alternarán cada año entre las dos categorías de miembros, lo cual no impedirá que, en circunstancias excepcionales, uno de ellos, o ambos, sean reelegidos.

 

4. En caso de ausencia temporal del Presidente, asumirá sus funciones el Vicepresidente. En caso de ausencia temporal simultánea del Presidente y del Vicepresidente o en caso de ausencia de uno de ellos, o de ambos, durante el tiempo que quede del periodo para el cual fueron elegidos, el Consejo podrá elegir nuevos titulares de esos cargos de entre los representantes de los miembros productores y/o de entre los representantes de los miembros consumidores, según el caso, con carácter temporal o para el resto del periodo para el cual fueron elegidos sus predecesores.

 

Artículo 9

Reuniones del Consejo

 

1. Como norma general, el Consejo celebrará por lo menos una reunión ordinaria cada año.

 

2. El Consejo celebrará reuniones extraordinarias siempre que lo decida o a petición de cualquier miembro o del Director Ejecutivo, de acuerdo con el Presidente y el Vicepresidente del Consejo, y

 

a) La mayoría de los miembros productores o la mayoría de los miembros consumidores; o

 

b) La mayoría de los miembros.

 

3. Las reuniones del Consejo se celebrarán en la sede de la Organización, a menos que el Consejo, por votación especial de conformidad con el artículo 12, decida otra cosa. A este respecto, el Consejo procurará convocar las reuniones alternas del Consejo fuera de la sede, preferentemente en un país productor.

 

4. Antes de decidir la frecuencia y el lugar de sus reuniones, el Consejo procurará cerciorarse de que existan fondos suficientes.

 

5. La convocación de las reuniones, así como los programas de dichas reuniones, serán notificados a los miembros por el Director Ejecutivo al menos con seis semanas de antelación, excepto en casos de urgencia, en los que la notificación se hará al menos con siete días de antelación.

 

Artículo 10

Distribución de los votos

 

1. Los miembros productores tendrán en conjunto 1.000 votos y los miembros consumidores tendrán en conjunto 1.000 votos.

 

2. Los votos de los miembros productores se distribuirán de la manera siguiente:

 

a) Cuatrocientos votos se distribuirán por igual entre las tres regiones productoras de África, Asia-Pacífico y América Latina y el Caribe. Los votos así asignados a cada una de estas regiones se distribuirán entonces por igual entre los miembros productores de la región respectiva;

 

b) Trescientos votos se distribuirán entre los miembros productores con arreglo a su participación respectiva en la totalidad de los recursos forestales tropicales de todos los miembros productores; y

 

c) Trescientos votos se distribuirán entre los miembros productores proporcionalmente al promedio de sus respectivas exportaciones netas de maderas tropicales durante el trienio más reciente respecto del cual se disponga de cifras definitivas.

 3. Sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo 2 de este artículo, el total de los votos asignados a los miembros productores de la región de África, calculado de conformidad con el párrafo 2 de este artículo, se distribuirá por igual entre todos los miembros productores de la región de África. Si aún quedasen votos por distribuir, cada uno de esos votos se asignará a un miembro productor de la región de África de la manera siguiente: el primero se asignará al miembro productor al que se haya asignado el mayor número de votos con arreglo al párrafo 2 de este artículo, el segundo al miembro productor que le siga en cuanto al número de votos asignados, y así sucesivamente hasta que se hayan asignado todos los votos restantes,

 

4. Con sujeción a lo dispuesto en el párrafo 5 del presente artículo, los votos de los miembros consumidores se distribuirán de la manera siguiente: cada miembro consumidor tendrá diez votos iniciales; el resto de los votos se distribuirá entre los miembros consumidores proporcionalmente al promedio de sus respectivas importaciones netas de maderas tropicales durante el periodo de cinco años que empieza seis años civiles antes de la distribución de los votos.

 

5. Los votos asignados a un miembro consumidor para un bienio determinado no deberán superar el 5% de los votos asignados a dicho miembro para el bienio anterior. El excedente de los votos se distribuirá entre los miembros consumidores proporcionalmente al promedio de sus respectivas importaciones netas de maderas tropicales durante el periodo de cinco años que empieza seis años civiles antes de la distribución de los votos.

 

6. El Consejo podrá, si lo estima conveniente, ajustar por votación especial de conformidad con el artículo 12, el porcentaje mínimo necesario para una votación especial por los miembros consumidores.

 

7. El Consejo distribuirá los votos para cada bienio económico al comienzo de su primera reunión de dicho bienio, de conformidad con lo dispuesto en este artículo. Tal distribución seguirá en vigor durante el resto del bienio, sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo 8 de este artículo.

 

8. Cada vez que cambie la composición de la Organización o que se suspenda o restablezca el derecho de voto de cualquier miembro de conformidad con cualquier disposición del presente Convenio, el Consejo redistribuirá los votos dentro de la categoría o las categorías de miembros de que se trate, según lo dispuesto en este artículo. El Consejo decidirá, en tal caso, cuándo surtirá efecto dicha redistribución de los votos.

 

9. No habrá votos fraccionarios.

 

Artículo 11

Procedimiento de votación del Consejo

 

1. Cada miembro tendrá derecho a emitir el número de votos que posea y ningún miembro estará autorizado a dividir sus votos. Sin embargo, todo miembro podrá emitir de modo diferente al de sus propios votos los votos que esté autorizado a emitir de conformidad con el párrafo 2 de este artículo.

 

2. Mediante notificación dirigida por escrito al Presidente del Consejo, todo miembro productor podrá autorizar, bajo su propia responsabilidad, a cualquier otro miembro productor, y todo miembro consumidor podrá autorizar, bajo su propia responsabilidad, a cualquier otro miembro consumidor a que represente sus intereses y emita sus votos en cualquier sesión del Consejo.

 

3. Cuando un miembro se abstenga, se considerará que no ha emitido sus votos.

 

Artículo 12

Decisiones y recomendaciones del Consejo

 

1. El Consejo hará todo lo posible por tomar todas sus decisiones y formular todas sus recomendaciones por consenso.

 

2. Si no puede lograrse el consenso, el Consejo tomará todas sus decisiones y formulará todas sus recomendaciones por votación de mayoría distribuida simple, a menos que el presente Convenio prevea una votación especial.

 

3. Cuando un miembro se acoja a lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo 11 y se emitan sus votos en una sesión del Consejo, ese miembro será considerado, a los efectos del párrafo 1 de este artículo, como presente y votante.

 

Artículo 13

Quórum en el Consejo

 

1. Constituirá quórum para cualquier sesión del Consejo la presencia de la mayoría de los miembros de cada una de las categorías a que se hace referencia en el artículo 4, siempre que tales miembros reúnan al menos dos tercios del total de votos de sus respectivas categorías.

 

2. Si no hay quórum conforme al párrafo 1 de este artículo el día fijado para la sesión o el día siguiente, constituirá quórum los días siguientes de la reunión la presencia de la mayoría de los miembros de cada una de las categorías a que se hace referencia en el artículo 4, siempre que tales miembros reúnan la mayoría del total de votos de sus respectivas categorías.

 

3. Se considerará como presencia toda representación autorizada de conformidad con el párrafo 2 del artículo 11.

 

Artículo 14

El Director Ejecutivo y el personal

 

1. El Consejo nombrará al Director Ejecutivo por votación especial de conformidad con el artículo 12.

 

2. El Consejo determinará las modalidades y condiciones del nombramiento del Director Ejecutivo.

 

3. El Director Ejecutivo será el más alto funcionario administrativo de la Organización y será responsable ante el Consejo de la administración y el funcionamiento del presente Convenio de conformidad con las decisiones del Consejo.

 

4. El Director Ejecutivo nombrará al personal de conformidad con el estatuto que establezca el Consejo. El personal será responsable ante el Director Ejecutivo.

 

5. No podrán tener interés financiero alguno en la industria o el comercio de las maderas ni en actividades comerciales conexas el Director Ejecutivo ni ningún miembro del personal.

 

6. En el ejercicio de sus funciones, el Director Ejecutivo y el personal no solicitarán ni recibirán instrucciones de ningún miembro ni de ninguna autoridad ajena a la Organización y se abstendrán de toda acción que pueda desacreditar su condición de funcionarios internacionales responsables en última instancia ante el Consejo. Todo miembro respetará el carácter exclusivamente internacional de las funciones del Director Ejecutivo y del personal y no tratará de influir en ellos en el ejercicio de sus funciones.

 

Artículo 15

Cooperación y coordinación con otras organizaciones

 

1. A fin de lograr los objetivos del presente Convenio, el Consejo adoptará las disposiciones que sean procedentes para celebrar consultas o cooperar con las Naciones Unidas y sus órganos y organismos especializados, en particular la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) y otras organizaciones e instituciones regionales e internacionales pertinentes, así como el sector privado, las organizaciones no gubernamentales y la sociedad civil.

 

2. La Organización utilizará, en la máxima medida posible, las instalaciones, los servicios y los conocimientos técnicos de las organizaciones intergubernamentales, gubernamentales y no gubernamentales, la sociedad civil y el sector privado, a fin de evitar la duplicación de esfuerzos en el logro de los objetivos del presente Convenio y potenciar la complementariedad y la eficiencia de sus actividades.

 

3. La Organización aprovechará plenamente los servicios que ofrece el Fondo Común para los Productos Básicos.

 

Artículo 16

Admisión de observadores

 

El Consejo podrá invitar a cualquier Estado Miembro u observador de las Naciones Unidas que no sea Parte en el presente Convenio, o a cualquier organización mencionada en el artículo 15 que tenga interés en las actividades de la Organización, a que asistan a las reuniones del Consejo en calidad de observadores.

 

 

Capítulo V

PRIVILEGIOS E INMUNIDADES

Artículo 17

Privilegios e inmunidades

 

1. La Organización tendrá personalidad jurídica. En particular, estará facultada para contratar, adquirir y enajenar bienes muebles e inmuebles y para litigar.

 

2. La condición jurídica y los privilegios e inmunidades de la Organización, de su Director Ejecutivo, su personal y sus expertos, y de los representantes de los miembros que se encuentren en territorio del Japón, continuarán rigiéndose por el Acuerdo de Sede firmado en Tokio el 27 de febrero de 1988 entre el Gobierno del Japón y la Organización Internacional de las Maderas Tropicales, con las enmiendas que sean necesarias para el debido funcionamiento del presente Convenio.

 

3. La Organización podrá concertar con uno o más países los acuerdos, que habrán de ser aprobados por el Consejo, sobre las facultades, privilegios e inmunidades que sean necesarios para el debido funcionamiento del presente Convenio.

 

4. Si la sede de la Organización se traslada a otro país, el miembro de que se trate concertará lo antes posible con la Organización un acuerdo de sede que habrá de ser aprobado por el Consejo. En tanto se concierta ese acuerdo, la Organización pedirá al nuevo gobierno huésped que, dentro de los límites de su legislación, exima de impuestos las remuneraciones pagadas por la Organización a sus funcionarios y los haberes, ingresos y demás bienes de la Organización.

 

5. El Acuerdo de Sede será independiente del presente Convenio. No obstante, se dará por terminado:

 

a) Por acuerdo entre el gobierno huésped y la Organización;

 

b) En el caso de que la sede de la Organización se traslade del país del gobierno huésped; o

 

c) En el caso de que la Organización deje de existir.

 

Capítulo VI

DISPOSICIONES FINANCIERAS

Artículo 18

Cuentas financieras

 

1. Se establecerán las siguientes cuentas:

 

a) La Cuenta Administrativa, que es una cuenta de contribuciones asignadas;

 

b) La Cuenta Especial y el Fondo de Cooperación de Bali, que son cuentas de contribuciones voluntarias; y

 

c) Otras cuentas que el Consejo considere convenientes y necesarias.

 

2. El Consejo establecerá, de conformidad con el artículo 7, un reglamento financiero que permita la gestión y administración transparentes de las cuentas, con inclusión de artículos sobre la liquidación de cuentas al terminar o expirar el presente Convenio.

 

3. El Director Ejecutivo será responsable de la administración de las cuentas financieras e informará al Consejo a ese respecto.

 

Artículo 19

Cuenta administrativa

 

1. Los gastos necesarios para la aplicación del presente Convenio se cargarán a la Cuenta Administrativa y se sufragarán mediante contribuciones anuales de los miembros pagadas de acuerdo con sus respectivos procedimientos constitucionales o institucionales y asignadas de conformidad con los párrafos 4, 5 y 6 de este artículo.

 

2. En la Cuenta Administrativa se incluirán:

 

a) Los gastos administrativos básicos, tales como sueldos y prestaciones, gastos de instalación y viajes oficiales; y

 

b) Los gastos operativos básicos, tales como los relacionados con la comunicación y divulgación, las reuniones de expertos convocadas por el Consejo y la preparación y publicación de estudios y evaluaciones, de conformidad con los artículos 24, 27 y 28 del presente Convenio.

 

3. Los gastos de las delegaciones en el Consejo, en los comités y en los demás órganos subsidiarios del Consejo mencionados en el artículo 26 serán sufragados por los miembros interesados. En los casos en que un miembro solicite servicios especiales de la Organización, el Consejo solicitará a dicho miembro que pague el coste de esos servicios.

 

4. Antes del final de cada bienio económico, el Consejo aprobará el presupuesto de la Cuenta administrativa de la Organización para el bienio siguiente y determinará la contribución de cada miembro a dicho presupuesto.

 

5. Las contribuciones a la Cuenta Administrativa para cada bienio económico se determinarán de la siguiente manera:

 

a) Los gastos mencionados en el apartado a) del párrafo 2 de este artículo se repartirán por partes iguales entre los miembros productores y consumidores y se calcularán en proporción al número de votos que tenga cada miembro en el total de votos de su respectivo grupo;

 

b) Los gastos mencionados en el apartado b) del párrafo 2 de este artículo se repartirán entre los miembros en una proporción del 20% para los productores y del 80% para los consumidores, y se calcularán en proporción al número de votos de su respectivo grupo;

 

c) Los gastos mencionados en el apartado b) del párrafo 2 de este artículo no superarán una tercera parte de los gastos mencionados en el apartado a) del párrafo 2 de este artículo. El Consejo podrá decidir por consenso variar este límite para un bienio financiero en particular;

 

d) El Consejo podrá examinar la manera en la que la Cuenta Administrativa y las cuentas voluntarias contribuyen al funcionamiento eficiente y efectivo de la Organización en el contexto de la evaluación a que se refiere el artículo 33; y

 

e) Al determinar las contribuciones, los votos de cada miembro se calcularán sin tener en cuenta la suspensión del derecho de voto de cualquier miembro ni la redistribución de votos que resulte de ella.

 

6. La contribución inicial de todo miembro que ingrese en la Organización después de la entrada en vigor del presente Convenio será determinada por el Consejo basándose en el número de votos que se le asignen y en el periodo que reste del bienio económico en curso, pero no por ello se modificarán las contribuciones impuestas a los demás miembros para dicho bienio económico.

 

7. Las contribuciones a la Cuenta Administrativa serán pagaderas el primer día de cada ejercicio económico. Las contribuciones de los miembros correspondientes al bienio económico en que ingresen en la Organización serán pagaderas en la fecha en que pasen a ser miembros.

 

8. Si un miembro no ha pagado íntegramente su contribución a la Cuenta Administrativa en el plazo de cuatro meses contados a partir de la fecha en que tal contribución sea pagadera de conformidad con el párrafo 7 de este artículo, el Director Ejecutivo le solicitará que efectúe el pago lo antes posible. Si dicho miembro sigue sin pagar su contribución en el plazo de dos meses contados a partir de tal solicitud, se le solicitará que indique los motivos por los cuales no ha podido efectuar el pago. Si al expirar un plazo de siete meses contados a partir de la fecha en que su contribución sea pagadera dicho miembro sigue sin pagar su contribución, sus derechos de voto quedarán suspendidos hasta el momento en que haya pagado íntegramente su contribución, a menos que el Consejo decida otra cosa por votación especial, de conformidad con el artículo 12. Si un miembro no ha pagado íntegramente su contribución correspondiente a dos años consecutivos, teniendo en cuenta las disposiciones previstas en el artículo 30, dicho miembro no podrá presentar propuestas de proyectos o anteproyectos para su financiación en virtud del párrafo 1 del artículo 25.

 

9. Si un miembro ha pagado íntegramente su contribución a la Cuenta Administrativa en el plazo de cuatro meses contados a partir de la fecha en que tal contribución sea pagadera conforme al párrafo 7 de este artículo, se aplicará a la contribución de ese miembro el descuento que establezca el Consejo en el reglamento financiero de la Organización.

 

10. Todo miembro cuyos derechos hayan sido suspendidos en virtud de lo dispuesto en el párrafo 8 de este artículo seguirá estando obligado a pagar su contribución.

 

ARTÍCULO 20

Cuenta especial

 

1. La Cuenta Especial estará integrada por dos subcuentas:

a) La Subcuenta de Programas Temáticos; y

 

b) La Subcuenta de Proyectos.

 

2. Las posibles fuentes de financiación de la Cuenta Especial serán:

 

a) El Fondo Común para los Productos Básicos;

 

b) Las instituciones financieras regionales e internacionales;

 

c) Las contribuciones voluntarias de los miembros; y

 

d) Otras fuentes.

 

3. El Consejo establecerá criterios y procedimientos para el funcionamiento transparente de la Cuenta Especial. Esos procedimientos tendrán en cuenta la necesidad de una representación equilibrada entre los miembros, incluidos los miembros que aportan contribuciones, en el funcionamiento de la Subcuenta de Programas Temáticos y la Subcuenta de Proyectos.

 

4. La finalidad de la Subcuenta de Programas Temáticos será facilitar la recaudación de contribuciones que no estén previamente asignadas para la financiación de anteproyectos, proyectos y actividades que se ajusten a los programas temáticos establecidos por el Consejo sobre la base de las prioridades de política y de los proyectos fijados con arreglo a los artículos 24 y 25.

 

5. Los donantes podrán destinar sus contribuciones a programas temáticos específicos o podrán pedir al Director Ejecutivo que formule propuestas para la asignación de sus contribuciones.

 

6. El Director Ejecutivo informará periódicamente al Consejo sobre la asignación y el gasto de fondos de la Subcuenta de Programas Temáticos y sobre la ejecución, supervisión y evaluación de los anteproyectos, los proyectos y las actividades y sobre los fondos que se necesitan para la ejecución satisfactoria de los programas temáticos.

 

7. La finalidad de la Subcuenta de Proyectos será facilitar la recaudación de contribuciones con fines específicos para la financiación de los anteproyectos, los proyectos y las actividades aprobados con arreglo a los artículos 24 y 25.

 

8. Las contribuciones asignadas a la Subcuenta de Proyectos solamente se utilizarán para los anteproyectos, los proyectos y las actividades a los que estaban destinadas, a menos que el donante decida otra cosa en consulta con el Director Ejecutivo. Tras la finalización o eliminación de un anteproyecto, un proyecto o una actividad, el donante decidirá el fin que se dará a cualquier suma que no se hubiera gastado.

 

9. A fin de garantizar la previsibilidad necesaria de fondos para la Cuenta Especial, teniendo en cuenta el carácter voluntario de las contribuciones, los miembros se esforzarán por reconstituir los fondos de la cuenta a fin de mantener un nivel adecuado de recursos que permitan ejecutar plenamente los anteproyectos, los proyectos y las actividades aprobados por el Consejo.

 

10. Todos los ingresos correspondientes a los anteproyectos, proyectos y actividades específicos de la Subcuenta de Proyectos o la Subcuenta de Proyectos Temáticos se abonarán a la respectiva subcuenta. Todos los gastos que se hagan en dichos anteproyectos, proyectos o actividades, incluida la remuneración y los gastos de viaje de los expertos, se cargarán a la misma subcuenta.

 

11. Ningún miembro será responsable, por el hecho de ser miembro de la Organización, de ninguna obligación dimanante de las acciones de otros miembros u otras entidades en relación con los anteproyectos, proyectos o actividades.

 

12. El Director Ejecutivo proporcionará asistencia para la formulación de propuestas de anteproyectos, proyectos y actividades de conformidad con los artículos 24 y 25 y procurará obtener, en condiciones y modalidades que el Consejo decida, financiación suficiente y segura para los anteproyectos, proyectos y actividades aprobados.

 

Artículo 21

El Fondo de Cooperación de Bali

 

1. Se establece un Fondo para la ordenación sostenible de los bosques productores de maderas tropicales con el fin de ayudar a los miembros productores a efectuar las inversiones necesarias para alcanzar el objetivo establecido en el apartado d) del artículo 1 del presente Convenio.

 

2. El Fondo estará integrado por:

 

a) Las contribuciones de los miembros donantes;

 

b) El 50% de los ingresos obtenidos por concepto de actividades relacionadas con la Cuenta Especial;

 

c) Los recursos de otras fuentes, privadas y públicas, que la Organización acepte de conformidad con su reglamento financiero; y

 

d) Otras fuentes aprobadas por el Consejo.

 

3. El Consejo asignará los recursos del Fondo solamente a los anteproyectos y los proyectos que estén relacionados con el propósito enunciado en el párrafo 1 de este artículo y hayan sido aprobados de conformidad con lo dispuesto en los artículos 24 y 25.

 

4. Al asignar recursos con cargo al Fondo, el Consejo establecerá criterios y prioridades para el uso del Fondo, teniendo en cuenta:

 

a) Las necesidades de asistencia de los miembros para conseguir que las exportaciones de maderas tropicales y productos de estas maderas provengan de bosques ordenados de forma sostenible;

 

b) Las necesidades de los miembros para poner en práctica y administrar programas importantes de conservación de los bosques productores de madera; y

 

c) Las necesidades de los miembros para ejecutar programas de ordenación sostenible de los bosques.

 5. El Director Ejecutivo proporcionará asistencia para la elaboración de propuestas de proyectos de conformidad con el artículo 25 y procurará obtener, en las condiciones y modalidades que el Consejo decida, financiación suficiente y segura para los proyectos aprobados por el Consejo.

 

6. Los miembros se esforzarán por reconstituir el Fondo de Cooperación de Bali hasta un nivel adecuado que permita alcanzar los objetivos del Fondo.

 

7. El Consejo examinará periódicamente si son suficientes los recursos puestos a disposición del Fondo y se esforzará por obtener los recursos adicionales que necesiten los miembros productores para alcanzar las finalidades del Fondo.

 

Artículo 22

Formas de pago

 

1. Las contribuciones financieras a las cuentas establecidas en virtud del artículo 18 se pagarán en monedas libremente convertibles y estarán exentas de toda restricción cambiaria.

 

2. El Consejo también podrá decidir aceptar otras formas de contribuciones a las cuentas establecidas en virtud del artículo 18, excepto a la cuenta administrativa, incluido material o personal científico y técnico, para atender a las necesidades de los proyectos aprobados.

 

Artículo 23

Auditoría y publicación de cuentas

 

1. El Consejo nombrará a auditores independientes para que comprueben las cuentas de la Organización.

 

2. Los estados de las cuentas establecidas en virtud del artículo 18, comprobados por auditores independientes, serán comunicados a los miembros lo antes posible después del cierre de cada ejercicio económico, pero a más tardar seis meses después de esa fecha, y serán examinados por el Consejo para su aprobación en su siguiente reunión, según proceda. A continuación se publicará un resumen de las cuentas y el balance financiero comprobados por los auditores.

Capítulo VII

ACTIVIDADES OPERATIVAS

Artículo 24

Actividades de la Organización relacionadas con políticas

 1. A fin de alcanzar los objetivos estipulados en el artículo 1, la Organización emprenderá actividades relacionadas con políticas y proyectos de una manera integrada.

 

2. Las actividades de la Organización en materia de políticas deberían contribuir a alcanzar los objetivos del presente Convenio para los miembros de la OIMT en general.

 

3. El Consejo establecerá periódicamente un plan de acción que servirá como orientación para las actividades de política e identificará las prioridades y los programas temáticos a los que se hace referencia en el párrafo 4 del artículo 20 del Convenio. Las prioridades identificadas en el plan de acción se reflejarán en los programas de trabajo aprobados por el Consejo. Las actividades de política pueden incluir la elaboración y preparación de directrices, manuales, estudios, informes, herramientas básicas de comunicación y divulgación y otros trabajos análogos identificados en el plan de acción de la Organización.

 

Artículo 25

Actividades de la Organización relacionadas con proyectos

 

1. Los miembros y el Director Ejecutivo podrán presentar al Consejo propuestas de anteproyectos y de proyectos que contribuyan al logro de los objetivos del presente Convenio y a uno o más de las áreas de trabajo prioritarias o los programas temáticos identificados en el plan de acción aprobado por el Consejo de conformidad con el artículo 24.

 

2. El Consejo establecerá criterios para la aprobación de los anteproyectos y proyectos, teniendo en cuenta, entre otras cosas, su pertinencia respecto de los objetivos del presente Convenio y las áreas de trabajo prioritarias o los programas temáticos, sus efectos ambientales y sociales, su relación con los programas y estrategias forestales nacionales, su rentabilidad, las necesidades técnicas y regionales y las necesidades de evitar la duplicación de esfuerzos y de incorporar las experiencias recogidas.

 

3. El Consejo establecerá un calendario y procedimientos para la presentación, la evaluación, la aprobación y el establecimiento del orden de prioridad de los anteproyectos y proyectos que requieran financiación de la Organización, así como para su ejecución, supervisión y evaluación.

 

4. El Director Ejecutivo podrá suspender el desembolso de fondos de la Organización para un anteproyecto o un proyecto si se están utilizando en forma contraria a lo estipulado en el documento de proyecto o en casos de fraude, dispendio, negligencia o mala administración. En la reunión siguiente el Director Ejecutivo someterá un informe a la consideración del Consejo. El Consejo adoptará las medidas pertinentes.

 

5. El Consejo podrá limitar, con arreglo a criterios convenidos, el número de proyectos y anteproyectos que todo miembro o el Director Ejecutivo puedan presentar en un ciclo determinado de proyectos. El Consejo también podrá tomar las medidas pertinentes, en particular dejar de patrocinar temporal o definitivamente cualquier anteproyecto o proyecto, con arreglo al informe del Director Ejecutivo.

 

Artículo 26

Comités y órganos subsidiarios

 

1. Se establecen como comités de la Organización, abiertos a la participación de todos los miembros, los siguientes:

 

a) Comité de Industria Forestal;

 

b) Comité de Economía, Estadísticas y Mercados;

 

c) Comité de Repoblación y Ordenación Forestal; y

 

d) Comité de Finanzas y Administración.

 

2. El Consejo podrá, por votación especial de conformidad con el artículo 12, establecer o disolver los comités y órganos subsidiarios según proceda.

 

3. El Consejo determinará el funcionamiento y el ámbito de competencia de los comités y otros órganos subsidiarios. Los comités y otros órganos subsidiarios rendirán cuentas al Consejo y trabajarán bajo la autoridad de este.

 

Capítulo VIII

ESTADÍSTICAS, ESTUDIOS E INFORMACIÓN

Artículo 27

Estadísticas, estudios e información

 

1. El Consejo autorizará al Director Ejecutivo para que establezca y mantenga relaciones estrechas con las organizaciones intergubernamentales, gubernamentales y no gubernamentales pertinentes, con el propósito de contribuir a asegurar la disponibilidad de datos e información recientes y fidedignos, en particular sobre la producción y el comercio de las maderas tropicales, las tendencias y las discrepancias entre los datos, así como la información pertinente sobre las maderas no tropicales y sobre la ordenación de los bosques productores de madera. En la medida que se considere necesario para la aplicación del presente Convenio, la Organización, en colaboración con esas organizaciones, reunirá, sistematizará, analizará y publicará dicha información.

 

2. La Organización colaborará en los esfuerzos para uniformar y armonizar los informes internacionales sobre cuestiones relacionadas con los bosques con el fin de evitar toda duplicación en la reunión de datos de las diferentes organizaciones.

 

3. Los miembros proporcionarán, dentro del plazo que fije el Director Ejecutivo y en la mayor medida posible de manera compatible con su legislación nacional, las estadísticas y la información sobre las maderas, su comercio y las actividades encaminadas a lograr la ordenación sostenible de los bosques productores de madera y cualquier otra información pertinente que les pida el Consejo. El Consejo decidirá el tipo de información que se ha de facilitar de conformidad con este párrafo y el formato en que se presentará.

 

4. El Consejo, previa solicitud o cuando sea necesario, se esforzará por fortalecer la capacidad técnica de los países miembros, y en particular la de los países miembros en vías de desarrollo, para atender a los requisitos de presentación de estadísticas e informes de conformidad con el presente Convenio.

 

5. En caso de que un miembro no haya proporcionado durante dos años consecutivos las estadísticas e información requeridas en virtud del párrafo 3 y no haya solicitado la asistencia del Director Ejecutivo, el Director Ejecutivo en un primer momento solicitará a dicho miembro que facilite una explicación en un plazo determinado. En caso de que no se reciba una explicación satisfactoria, el Consejo adoptará las medidas que estime oportunas.

 

6. El Consejo adoptará las medidas necesarias para la realización de los estudios pertinentes sobre las tendencias y los problemas a corto y a largo plazo de los mercados internacionales de las maderas y de los progresos realizados hacia la consecución de una ordenación sostenible de los bosques productores de madera.

 

Artículo 28

Informe anual y examen bienal

 

1. El Consejo publicará un informe anual sobre sus actividades y toda otra información adicional que estime adecuada.

 

2. El Consejo examinará: y evaluará cada dos años:

 

a) La situación internacional de las maderas;

 

b) Otros factores, cuestiones y acontecimientos que considere de interés para conseguir los objetivos del presente Convenio.

 

3. El examen se realizará teniendo en cuenta:

 

a) La información proporcionada por los miembros sobre la producción nacional, el comercio, la oferta, las existencias, el consumo y los precios de las maderas;

 

b) Otros datos estadísticos e indicadores específicos proporcionados por los miembros a petición del Consejo;

 

c) La información proporcionada por los miembros sobre los progresos realizados hacia la ordenación sostenible de sus bosques productores de madera;

 

 

d) Cualquier otra información pertinente de que pueda disponer el Consejo directamente o por conducto de las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas y de las organizaciones intergubernamentales, gubernamentales o no gubernamentales; y

 

e) La información facilitada por los miembros acerca de sus progresos en el establecimiento de mecanismos de control e información relacionados con el aprovechamiento y el comercio ilegales de maderas y productos forestales no madereros tropicales.

 

4. El Consejo promoverá el intercambio de opiniones entre los países miembros en relación con:

 

a) La situación de la ordenación sostenible de los bosques productores de madera y aspectos conexos en los países miembros;

 

b) Las corrientes y necesidades de recursos en relación con los objetivos, criterios y directrices establecidos por la Organización.

 

5. Previa petición, el Consejo tratará de aumentar la capacidad técnica de los países miembros, en particular los países miembros en desarrollo, de obtener los datos necesarios para un intercambio adecuado de información, incluida la provisión de recursos para capacitación y servicios a los miembros.

 

6. Los resultados del examen se incluirán en los informes de las correspondientes reuniones del Consejo.

 

Capítulo IX

DISPOSICIONES DIVERSAS

Artículo 29

Obligaciones generales de los miembros

 

l. Durante la vigencia del presente Convenio, los miembros cooperarán entre sí y harán todo lo posible para contribuir al logro de sus objetivos y evitar toda acción que sea contraria a ellos.

 

2. Los miembros se comprometen a aceptar y aplicar las decisiones que tome el Consejo con arreglo a las disposiciones del presente Convenio y se abstendrán de aplicar medidas cuyo efecto sea limitar esas decisiones o que sean contrarias a ellas.

 

Artículo 30

Exención de obligaciones

 

1. Cuando ello sea necesario debido a circunstancias excepcionales, situaciones de emergencia o casos de fuerza mayor no previstos expresamente en el presente Convenio, el Consejo podrá, por votación especial de conformidad con el artículo 12, eximir a cualquier miembro de cualquiera de las obligaciones impuestas por el presente Convenio si considera satisfactorias las explicaciones dadas por dicho miembro sobre las razones por las que no puede cumplir la obligación.

 

2. Al conceder a un miembro una exención de conformidad con el párrafo 1 de este artículo, el Consejo indicará expresamente en qué condiciones y modalidades y por cuánto tiempo se exime a dicho miembro de esa obligación, así como las razones por las que se concede la exención.

 

Artículo 31

Reclamaciones y controversias

 

Todo miembro podrá someter al Consejo cualquier reclamación formulada contra un miembro por incumplimiento de las obligaciones que le impone el presente Convenio y toda controversia relativa a la interpretación o aplicación del presente Convenio. Las decisiones del Consejo a ese respecto se tomarán por consenso, sin perjuicio de otras disposiciones del presente Convenio, y serán definitivas y vinculantes.

 

Artículo 32

Medidas diferenciales y correctivas y medidas especiales

 

1. Los miembros consumidores que sean países en desarrollo cuyos intereses resulten perjudicados por medidas adoptadas de conformidad con el presente Convenio podrán solicitar del Consejo la adopción de medidas diferenciales y correctivas apropiadas. El Consejo examinará la adopción de medidas apropiadas de conformidad con los párrafos 3 y 4 de la sección III de la resolución 93 (IV) de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo.

 

2. Los miembros comprendidos en la categoría de los países menos adelantados definida por las Naciones Unidas podrán solicitar del Consejo la adopción de medidas especiales de conformidad con el párrafo 4 de la sección III de la resolución 93 (IV) y con los párrafos 56 y 57 de la Declaración de París y el Programa de Acción en favor de los Países Menos Adelantados para el Decenio de 1990.

 

Artículo 33

Revisión

 

El Consejo podrá revisar la aplicación del presente Convenio, incluidos sus objetivos y mecanismos financieros, cinco años después de su entrada en vigor.

 

Artículo 34

No discriminación

 

Ninguna disposición del presente Convenio autorizará el uso de medidas para restringir o prohibir el comercio internacional de madera y productos de madera, en particular las que afecten a sus importaciones y su utilización.

 

Capítulo X

DISPOSICIONES FINALES

Artículo 35

Depositario

 

El Secretario General de las Naciones Unidas queda designado depositario del presente Convenio.

 

Artículo 36

Firma, ratificación, aceptación y aprobación

 

1. Del 3 de abril de 2006 y hasta un mes después de su entrada en vigor, el presente Convenio estará abierto en la Sede de las Naciones Unidas a la firma de los gobiernos invitados a la Conferencia de las Naciones Unidas para la Negociación de un Convenio que Suceda al Convenio Internacional de las Maderas Tropicales, 1994.

 

2. Todo gobierno mencionado en el párrafo 1 de este artículo podrá:

 

a) En el momento de firmar el presente Convenio, declarar que por dicha firma acepta obligarse por el presente Convenio (firma definitiva); o

 

b) Después de firmar el presente Convenio, ratificarlo, aceptarlo o aprobarlo mediante el depósito de un instrumento al efecto en poder del depositario.

 

3. En el momento de la firma y ratificación, aceptación o aprobación, o adhesión, o aplicación provisional, la Comunidad Europea o cualquier organización intergubernamental mencionada en el párrafo 1 del artículo 5°, depositará una declaración formulada por la autoridad competente de dicha organización en la que se especificará el carácter y el alcance de su competencia en las cuestiones regidas por el presente Convenio, e informará al depositario de todo cambio sustancial de dicha competencia. Si dicha organización declara que tiene competencia exclusiva sobre todas las cuestiones regidas por el presente Convenio, los Estados miembros de dicha organización se abstendrán de adoptar las medidas previstas en el párrafo 2 del artículo 36 y en los artículos 37 y 38, o adoptarán las medidas previstas en el artículo 41 o retirarán la notificación de la aplicación provisional a que se refiere el artículo 38.

 

Artículo 37

Adhesión

 

1. El presente Convenio estará abierto a la adhesión de todo gobierno, en las condiciones que determine el Consejo, entre las que figurará un plazo para el depósito de los instrumentos de adhesión. Estas condiciones serán transmitidas por el Consejo al depositario. No obstante, el Consejo podrá conceder prórrogas a los gobiernos que no puedan adherirse en el plazo fijado en las condiciones de adhesión.

 

2. La adhesión se efectuará mediante el depósito del correspondiente instrumento en poder del depositario.

 

Artículo 38

Notificación de aplicación provisional

 

Todo gobierno signatario que tenga intención de ratificar, aceptar o aprobar el presente Convenio, o todo gobierno respecto del cual el Consejo haya establecido condiciones de adhesión pero que todavía no haya podido depositar su instrumento, podrá en todo momento notificar al depositario que aplicará el presente Convenio provisionalmente, de conformidad con sus leyes y reglamentos, cuando este entre en vigor con arreglo a lo dispuesto en el artículo 39 o, si ya está en vigor, en la fecha que se especifique.

 

Artículo 39

Entrada en vigor

 

1. El presente Convenio entrará definitivamente en vigor el 1° de febrero de 2008 o en cualquier otra fecha posterior siempre que 12 gobiernos de los miembros productores que representen al menos el 60% del total de los votos indicado en el Anexo A del presente Convenio y 10 gobiernos de los miembros consumidores indicados en el Anexo B que representen al menos el 60% del volumen total de las importaciones de maderas tropicales en el año de referencia 2005 hayan firmado el presente Convenio definitivamente o lo hayan ratificado, aceptado o aprobado con arreglo al párrafo 2 del artículo 36 o al artículo 37.

 

2. Si el presente Convenio no ha entrado definitivamente en vigor el 1° de febrero de 2008, entrará en vigor provisionalmente en dicha fecha o en cualquier otra fecha dentro de los seis meses siguientes siempre que 10 gobiernos de miembros productores que reúnan al menos el 50% del total de los votos indicados en el Anexo A del presente Convenio y 7 gobiernos de los miembros consumidores incluidos en la lista del Anexo B que representen 50% de volumen total de las importaciones de maderas tropicales en el año de referencia 2005 hayan firmado el presente Convenio definitivamente o lo hayan ratificado, aceptado o aprobado con arreglo al párrafo 2 del artículo 36 o hayan notificado al depositario, de conformidad con el artículo 38, que aplicarán provisionalmente el presente Convenio.

 

3. Si el 1° de septiembre de 2008 no se han cumplido los requisitos para la entrada en vigor establecidos en el párrafo 1 o en el párrafo 2 de este artículo, el Secretario General de las Naciones Unidas invitará a los gobiernos que hayan firmado el presente Convenio definitivamente o lo hayan ratificado, aceptado o aprobado con arreglo al párrafo 2 del artículo 36, o hayan notificado al depositario que aplicarán provisionalmente el presente Convenio, a reunirse lo antes posible para decidir si el presente Convenio entrará provisional o definitivamente en vigor entre ellos, en su totalidad o en parte. Los gobiernos que decidan que el presente Convenio entre provisionalmente en vigor entre ellos podrán reunirse periódicamente para examinar la situación y decidir si el presente Convenio ha de entrar definitivamente en vigor entre ellos.

 

4. En caso de que un gobierno no haya notificado al depositario, de conformidad con el artículo 38, su decisión de aplicar provisionalmente el presente Convenio y deposite su instrumento de ratificación, aceptación, aprobación o adhesión después de la entrada en vigor del presente Convenio, este entrará en vigor para dicho gobierno en la fecha de tal depósito.

 

5. El Director Ejecutivo de la Organización convocará la primera reunión del Consejo lo antes posible después de la entrada en vigor del presente Convenio.

 

Artículo 40

Enmiendas

 

1. El Consejo podrá, por votación especial de conformidad con el artículo 12, recomendar a los miembros enmiendas al presente Convenio.

 

2. El Consejo fijará el plazo dentro del cual los miembros deberán notificar al depositario su aceptación de las enmiendas.

 

3. Toda enmienda entrará en vigor 90 días después de que el depositario haya recibido las notificaciones de aceptación de un número de miembros que constituyan al menos dos tercios de los miembros productores y que reúnan al menos el 75% de los votos de los miembros productores, así como de un número de miembros que constituyan al menos dos tercios de los miembros consumidores y que reúnan al menos el 75% de los votos de los miembros consumidores.

 

4. Una vez que el depositario haya informado al Consejo de que se cumplen las condiciones requeridas para la entrada en vigor de la enmienda, y sin perjuicio de las disposiciones del párrafo 2 del presente artículo relativas a la fecha fijada por el Consejo, todo miembro podrá notificar al depositario que acepta la enmienda, siempre que haga esa notificación antes de la entrada en vigor de la enmienda.

 

5. Todo miembro que no haya notificado su aceptación de la enmienda en la fecha en que esta entre en vigor dejará de ser Parte en el presente Convenio a partir de esa fecha, a menos que demuestre ante el Consejo que no pudo obtener a tiempo su aceptación por dificultades relacionadas con la conclusión de sus procedimientos constitucionales o institucionales y que el Consejo decida prorrogar respecto de dicho miembro el plazo fijado para la aceptación de la enmienda. Dicho miembro no estará obligado por la enmienda hasta que haya notificado que la acepta.

 

6. Si en la fecha fijada por el Consejo de conformidad con el párrafo 2 de este artículo no se han cumplido las condiciones requeridas para que entre en vigor la enmienda, esta se considerará retirada.

 

Artículo 41

Retiro

 

1. Todo miembro podrá retirarse del presente Convenio en cualquier momento después de su entrada en vigor notificando por escrito su retiro al depositario. Ese miembro informará simultáneamente al Consejo de la decisión que haya adoptado.

 

2. El retiro surtirá efecto 90 días después de que el depositario reciba la notificación.

 

3. El retiro de un miembro no cancelará las obligaciones financieras que haya contraído con la Organización en virtud del presente Convenio.

 

Artículo 42

Exclusión

 

Si el Consejo estima que un miembro ha incumplido las obligaciones contraídas en virtud del presente Convenio y decide además que tal incumplimiento entorpece seriamente la aplicación del presente Convenio, podrá, por votación especial de conformidad con el artículo 12, excluir del presente Convenio a ese miembro. El Consejo lo notificará inmediatamente al depositario. Seis meses después de la fecha de la decisión del Consejo, dicho miembro dejará de ser Parte en el presente Convenio.

 

Artículo 43

Liquidación de las cuentas en caso de retiro o exclusión de un miembro o de imposibilidad por parte de un miembro de aceptar una enmienda

 1. El Consejo procederá a la liquidación de las cuentas con todo miembro que deje de ser parte en el presente Convenio a causa de:

 

a) No aceptación de una enmienda introducida en el presente Convenio de conformidad con el artículo 40;

 

b) Retiro del presente Convenio de conformidad con el artículo 41; o

 

c) Exclusión del presente Convenio de conformidad con el artículo 42.

 

2. El Consejo conservará todas las cuotas o contribuciones pagadas a las cuentas financieras establecidas en virtud del artículo 18 por todo miembro que deje de ser parte en el presente Convenio.

 

3. Todo miembro que haya dejado de ser parte en el presente Convenio no tendrá derecho a recibir ninguna parte del producto de la liquidación o de los demás haberes de la Organización. Tampoco estará obligado a pagar parte alguna del déficit, si lo hubiere, de la Organización al llegar a su término el presente Convenio.

 

Artículo 44

Duración, prórroga y terminación

 

1. El presente Convenio permanecerá en vigor durante un periodo de diez años a partir de su entrada en vigor, a menos que el Consejo decida, por votación especial de conformidad con el artículo 12, prorrogarlo, renegociarlo o declararlo terminado de acuerdo con lo dispuesto en este artículo.

 

2. El Consejo podrá, por votación especial de conformidad con el artículo 12, prorrogar el presente Convenio por dos períodos: un periodo inicial de cinco años y otro adicional de tres años.

 

3. Si antes de que expire el periodo de diez años mencionado en el párrafo 1 de este artículo o antes de que expiren las prórrogas mencionadas en el párrafo 2 de este artículo, según el caso, se ha negociado un nuevo convenio que sustituya al actual, pero ese nuevo convenio no ha entrado en vigor provisional o definitivamente, el Consejo podrá, por votación especial de conformidad con el artículo 12, prorrogar el presente Convenio hasta que entre en vigor provisional o definitivamente el nuevo convenio.

 

4. Si se negocia y entra en vigor un nuevo convenio durante cualquier prórroga del presente Convenio, de conformidad con el párrafo 2 o el párrafo 3 de este artículo, el presenté Convenio, prorrogado, terminará cuando entre en vigor el nuevo convenio.

 

5. El Consejo podrá en todo momento, por votación especial de conformidad con el artículo 12, dar por terminado el presente Convenio con efecto a partir de la fecha establecida por el propio Consejo.

 

6. Sin perjuicio de la terminación del presente Convenio, el Consejo continuará en funciones durante un periodo no superior a 18 meses para proceder a la liquidación de la Organización, incluida la liquidación de las cuentas y, en función de las decisiones pertinentes que se adoptarán por votación especial de conformidad con el artículo 12, conservará durante ese periodo todas las facultades y funciones que sean necesarias a tal efecto.

 

7. El Consejo notificará al depositario cualquier decisión que se tome de conformidad con este artículo.

 

Artículo 45

Reservas

 

No se podrán formular reservas a ninguna de las disposiciones del presente Convenio.

 

Artículo 46

Disposiciones adicionales y transitorias

 

1. El presente Convenio será el sucesor del Convenio Internacional de las Maderas Tropicales, 1994.

 

2. Todas las medidas adoptadas por la Organización, o en su nombre, o por cualquiera de sus órganos, en virtud del Convenio Internacional de las Maderas Tropicales, 1983, o del Convenio Internacional de las Maderas Tropicales, 1994, que estén vigentes en la fecha de entrada en vigor del presente Convenio y en cuyos términos no se haya estipulado su expiración en esa fecha permanecerán en vigor, a menos que se modifiquen en virtud de las disposiciones del presente Convenio.

 

Hecho en Ginebra el 27 de enero de 2006, siendo los textos del presente Convenio en árabe, chino, español, francés, inglés y ruso igualmente auténticos.

 

Anexo A

 

LISTA DE GOBIERNOS PARTICIPANTES EN LA CONFERENCIA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA NEGOCIACIÓN DE UN CONVENIO QUE SUCEDA AL CONVENIO INTERNACIONAL DE LAS MADERAS TROPICALES, 1994 QUE SON POSIBLES MIEMBROS PRODUCTORES, TAL COMO SE DEFINEN EN EL ARTÍCULO 2 (DEFINICIONES), Y ASIGNACIÓN INDICATIVA DE VOTOS CON ARREGLO AL ARTÍCULO 10 (DISTRIBUCIÓN DE VOTOS)

 

Miembros Total de votos

 

AFRICA  249

Angola 18

Benin 17

Camerún* 18

Congo* 18

Côte d"Ivoire* 18

Gabón* 18

Ghana* 18

Liberia* 18

Madagascar 18

Nigeria* 18

República Centroafricana* 18

República Democrática del Congo* 18

Rwanda 17

Togo* 17

 

ASIA-PACÍFICO  389

Camboya* 15

Fiji* 14

Filipinas* 14

India* 22

Indonesia* 131

Malasia* 105

Myanmar* 33

Papua Nueva Guinea* 25

Tailandia* 16

Vanuatu* 14

 

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE  362

Barbados 7

Bolivia* 19

Brasil* 157

Colombia* 19

Costa Rica 7

Ecuador* 11

Guatemala* 8

Guyana* 12

Haití 7

Honduras* 8

México* 15

Nicaragua 8

Panamá* 8

Paraguay 10

Perú* 24

República Dominicana 7

Suriname* 10

Trinidad y Tobago* 7

Venezuela* 18

Total     1.000

 

* Miembros del Convenio Internacional de las Maderas Tropicales, 1994.

 

Anexo B

 

LISTA DE GOBIERNOS PARTICIPANTES EN LA CONFERENCIA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA NEGOCIACIÓN DE UN CONVENIO QUE SUCEDA AL CONVENIO INTERNACIONAL DE LAS MADERAS TROPICALES, 1994 QUE SON POSIBLES MIEMBROS CONSUMIDORES, TAL COMO SE DEFINEN EN EL ARTÍCULO 2 (DEFINICIONES)

 

Albania

Argelia

Australia*

Canadá*

China*

Comunidad Europea*

Alemania*

Austria*

Bélgica*

Eslovaquia

España*

Estonia

Finlandia*

Francia*

Grecia*

Irlanda*

Italia*

Lituania

Luxemburgo*

Países Bajos*

Polonia

Portugal*

Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte*

República Checa

Suecia*

Egipto*

Estados Unidos de América*

Irán (República Islámica del)

Irak

Jamahiriya Arabe Libia

Japón*

Lesoth 

Marruecos

Nepal*

Noruega*

Nueva Zelandia*

República de Corea*

Suiza*

 

* Miembros del Convenio Internacional de las Maderas Tropicales, 1994.

 

I hereby certify that the

foregoing text is a true copy of the

International Tropical Timber 

Agreement, 2006, adopted in Geneva

on 27 January 2006, the original of

which is deposited with the

Secretary-General of the United

Nations.

Je certifie que le texte qui

précéde est une copie conforme de

1"Accord international de 2006 sur

les bois tropicaux, adopté à

Genéve le 27 janvier 2006, et dont

l"original se trouve déposé auprés

du Secrétaire général des Nations

Unies.

For the Secretary-General,

The Legal Counsel

(Under-Secretary-General

for Legal Affairs)

Pour le Secrétaire général,

Le Conseiller jur idique 

(Secrétaire général adjoint

aux affaires juridiques)

Nicolás Michel.

United Nations

New York, 3 April 2006

Organisation des Nations Unies

New York, le 3 avril 2006

 

RAMA EJECUTIVA DEL PODER PÚBLICO

PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA

 

Bogotá, D. C., 29 de agosto de 2007

 

Autorizado. Sométase a la Consideración del honorable Congreso de la República para los efectos constitucionales.

 

(Fdo.) ÁLVARO URIBE VÉLEZ

 

El Ministro de Relaciones Exteriores,

 

(Fdo.) Fernando Araújo Perdomo.

DECRETA:

 

Artículo 1°. Apruébase el "Convenio Internacional de Maderas Tropicales, 2006", hecho en Ginebra el 27 de enero de 2006.

 

Artículo 2°. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 7ª de 1944, el "Convenio Internacional de Maderas Tropicales, 2006", hecho en Ginebra el 27 de enero de 2006, que por el artículo 1° de esta ley se aprueba, obligará al país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.

 

Artículo 3°. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación.

 

Dada en Bogotá, D. C., a los...

 

Presentado al honorable Congreso de la República por el Ministro de Relaciones Exteriores, el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, y el Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

 El Ministro de Relaciones Exteriores,

 

Jaime Bermúdez Merizalde.

 

El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,

 

Andrés Fernández Acosta.

 

El Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,

 

Carlos Costa Posada."

 

III. INTERVENCIONES

1. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES

Mediante comunicación dirigida a esta Corporación el 30 de septiembre de 2011, el Director de Asuntos Jurídicos Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores, solicitó a la Corte que declare la constitucionalidad de la ley aprobatoria y del referido Convenio, por haber cumplido con los requisitos formales previstos en la Constitución Política para su suscripción y aprobación legislativa, y porque el contenido consulta los principios y postulados que gobiernan el Estado colombiano y su política exterior, de conformidad con las consideraciones que a continuación se presentan.

En primer lugar, hizo referencia a los antecedentes del Convenio para indicar que en cumplimiento de la decisión 8ª (XXXIII) del Consejo Internacional de Maderas Tropicales, el mismo fue materia de negociación en el marco de la Conferencias de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, con el propósito que el mismo suceda jurídicamente al "Convenio Internacional de las Maderas Tropicales, 1994", una vez surtido el proceso de concertación en cuatro estadios: el primero del 26 al 30 de julio de 2004; el segundo del 14 al 18 de febrero de 2005, el tercero del 27 de junio al 1 de julio de 2005, y el cuarto del 16 al 27 de enero de 2006. Finalmente, el proyecto de texto del Convenio fue adoptado en la cuarta sesión, el 27 de enero de 2006, y dispuesto para firma de los Estados en las Naciones Unidas, a partir del 3 de abril de 2006.

En segundo lugar, precisó que el Convenio propende por el establecimiento de un marco jurídico internacional que auspicie una relación simétrica entre la expansión y diversificación del comercio internacional de maderas tropicales, y la conservación de los recursos forestales. Es decir, pretende el ordenamiento sostenible de bosques y su aprovechamiento legal en aras de reducir el impacto global ocasionado por la degradación de tierras o pérdida de bosques naturales.

Igualmente, para la entidad, el Convenio amplía las fuentes de financiación de las cuales puede beneficiarse Colombia como estado productor de maderas tropicales con el propósito de ejecutar y desarrollar proyectos relacionados con la administración y ordenación de bosques naturales; busca el fortalecimiento institucional para la conservación de los recursos forestales y la participación de Colombia en eventos internacionales que versen sobre la utilización sostenible de los bosques, así como el otorgamiento de becas a nacionales colombianos para la realización de estudios en el exterior aplicados a la administración sostenible de bosques. Contribuye también al fortalecimiento de la política nacional de administración de bosques naturales tropicales e intensifica la participación de Colombia como Estado miembro de la Organización Internacional de Maderas Tropicales, OIMT.

En tercer lugar, en relación con los requisitos formales relativos a la suscripción y aprobación legislativa, el Ministerio  indica que  estos fueron cumplidos. El Convenio Internacional de Maderas tropicales, 2006, fue celebrado y suscrito por la entonces embajadora Claudia Blum de Barberi, representante permanente de Colombia ante las Naciones Unidas (Nueva York), el día 3 de mayo de 2007, previo otorgamiento de plenos poderes por parte del Presidente de la República, debidamente suscritos por el Ministro de Relaciones Exteriores, el 13 de abril de 2007.

De conformidad con el artículo 189, numeral 2, de la Constitución Política y mediante autorización ejecutiva del 29 de agosto de 2007, el Presidente de la República autorizó y ordenó someter a aprobación del Congreso de la República el "Convenio internacional de maderas tropicales, 2006."

En virtud de tal autorización y en observancia de los artículos 150, numeral 16, 189, numeral 2, y 224 de la Constitución, el Gobierno Nacional por conducto del entonces ministro de relaciones exteriores, Fernando Araújo Perdomo, presentó ante la Secretaría General del Senado de la República el proyecto de ley aprobatoria del acuerdo, el día 15 de abril de 2008.

Finalmente, el proyecto de ley después de haber hecho tránsito en el Senado y luego en la Cámara de Representantes, fue aprobado por el Congreso de la República mediante Ley 1458 del 29 de junio de 2011 "Por medio de la cual se aprueba el "Convenio internacional de maderas tropicales, 2006", hecho en Ginebra, el 27 de enero de 2006", norma que fue sancionada por el Presidente de la República y publicada en el Diario Oficial No. 48.116 del 30 de junio de 2011.

2. MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE

El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible intervino a través apoderado para defender la exequibilidad de la Ley 1458 de 2011.

El apoderado  hizo un recuento de la historia del Convenio Internacional de Maderas Tropicales, desde su primer antecedente firmado en 1983, para resaltar que el que ahora estudia la Corte, corresponde a un acuerdo multilateral sobre productos agrícolas básicos de origen forestal (commodities) que conserva dos de los elementos esenciales del Convenio Internacional de Maderas Tropicales de 1994: el balance entre comercio y la conservación de recursos forestales, y el hecho que no involucra mecanismos de regulación de precios o dispositivos para intervenir en el mercado de la madera, ambos aspectos de naturaleza vital para Colombia, en la medida en que es un país potencialmente exportador de los productos sobre los cuales recae la normatividad internacional.

A continuación, se refirió a las diferencias existentes entre el Convenio de 1994 y el del 2006:

1) Señaló que el Convenio Sucesor incluye un nuevo párrafo en el que se hace, en primer lugar, especial énfasis en la importancia de la ordenación sostenible de los bosques y su contribución al desarrollo sostenible, al alivio de la pobreza y al logro de los objetivos de desarrollo acordados internacionalmente, particularmente los objetivos contenidos en la Declaración del Milenio, asunto especialmente relevante para Colombia por estar acorde con las políticas nacionales para la erradicación de la pobreza contenidas en el Capítulo 3 del Plan Nacional de Desarrollo sobre Reducción de la Pobreza y Promoción del Empleo y la Equidad.

Igualmente, destacó la existencia de un párrafo nuevo, que dentro del contexto de la importancia de la ordenación forestal sostenible, prevé la necesidad de mejorar el nivel de vida y las condiciones de trabajo en el sector forestal, de conformidad con los principios internacionalmente reconocidos y los instrumentos pertinentes de la Organización Internacional del Trabajo.

2) Afirmó que en el Preámbulo de la última versión se hace referencia a (i) los múltiples beneficios económicos, ambientales y sociales de los bosques, incluyendo no sólo la madera sino también los productos forestales madereros y los servicios ambientales, marco dentro del cual, se resalta la necesidad de mejorar el nivel de vida y las condiciones de trabajo del sector forestal; (ii) la importancia de la buena gestión de los asuntos públicos, al igual que a la importancia de la colaboración entre sus miembros, las organizaciones internacionales, el sector privado y la sociedad civil, incluidas las comunidades indígenas; y (iii) la importancia de aumentar la capacidad de las comunidades indígenas y locales que dependen de los bosques.

3) Indicó que en el Convenio Sucesor se mantiene la referencia existente en el Convenio de 1994 a la Declaración Autorizada, sin fuerza jurídica obligatoria, de Principios para un Consenso Mundial respecto de la Ordenación, la Conservación y el Desarrollo Sostenible de los Bosques de todo tipo, en la que se establece que los Estados tienen el derecho soberano de explotar sus propios recursos de acuerdo a su propia política ambiental, al igual que la responsabilidad de asegurar que las actividades que se lleven a cabo dentro de su jurisdicción o bajo su control, no perjudiquen a otros Estados, pero esta vez, la misma se encuentra incluida de manera expresa en el Preámbulo. Precisa la entidad que esta referencia es concordante con el artículo 9 de la Constitución, que establece que las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en la Soberanía Nacional, en el respeto a la autodeterminación de los pueblos y en el reconocimiento de los principios de derecho internacional aceptados por Colombia.

4) Sostuvo en relación con el texto del Convenio Sucesor (2006), que el mismo incorpora, al igual que su antecesor, varias consideraciones importantes que incentivan la vinculación de Colombia al mismo, como (i) el énfasis en el comercio de productos maderables y el manejo sostenible de bosques naturales; (ii) la estructura institucional de la Organización Internacional de Maderas Tropicales; (iii) la alusión al derecho soberano del Estado a explotar sus propios recursos de acuerdo con los parámetros establecidos en su política ambiental; (iv) el apoyo internacional, tanto  técnico como financiero, a iniciativas que contribuyan al manejo sostenible de los bosques en nuestro país; (v) la creación de un consenso internacional respecto de la extracción legal de madera y de aspectos de certificación; (vi) la utilización de un lenguaje más enfático en relación con la creación de capacidad en los países productores menos adelantados con la contribución y cooperación de los países consumidores; (vii) la alusión al desarrollo de mecanismos para promover la suficiencia y previsibilidad de fondos, de manera que países productores como Colombia, puedan acceder a recursos financieros que los ayuden a cumplir con los objetivos del Convenio; (viii) la inclusión del intercambio de información referente al mercado internacional de maderas, con el objetivo de lograr mayor transparencia y mejor información sobre los mercados y sus tendencias, lo que facilita el acceso de Colombia a procesos de fortalecimiento de la capacidad institucional e información sobre estadísticas forestales, impulsando al país a fortalecer su capacidad para recopilar, elaborar y difundir estadísticas sobre el comercio de madera; (ix) la posibilidad que tienen los donantes de destinar fondos a proyectos relacionados con temas de interés particular; y (x) la posibilidad de que a través del Fondo de Cooperación de Bali se destinen contribuciones voluntarias de países consumidores a Colombia, destinadas a  capacitación, mercado y manejo forestal sostenible con el fin de ayudar a los productores a efectuar inversiones en esos aspectos, así como para apoyar proyectos relacionados con el sector forestal y el fortalecimiento institucional y técnico.

Finalmente, anotó el apoderado del Ministerio, que el país ha obtenido beneficios del Convenio Internacional de Maderas Tropicales como la financiación de cerca de 23 iniciativas entre proyectos y anteproyectos por un monto de US$10.691.040, relacionados con el manejo sostenible y restauración de los manglares y  bosques naturales, lineamientos de política forestal, estadísticas forestales, fortalecimiento institucional para el manejo de plantaciones, información económica e inteligencia de mercados y gobernanza forestal. Afirma, igualmente, que a través del Convenio se ha apoyado la participación de Colombia en eventos de carácter internacional sobre temas relacionados con el manejo sostenible de los bosques y la asignación de becas a nacionales colombianos para la realización de estudios de maestría, trabajos de tesis, pasantías, y publicación de estudios, entre otros.

3. MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL

El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural intervino por intermedio  del Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, para solicitar la exequibilidad del Convenio Internacional de Maderas Tropicales 2006, así como de la Ley 1458 de 2011, por las siguientes razones:

1) Se cumplieron a cabalidad con los requisitos establecidos en la Carta Política para la expedición de este tipo de leyes, tal y como consta en los antecedentes legislativos.

2) Conserva las motivaciones de la suscripción del Convenio de 1994 ratificado por Colombia, pero utiliza un lenguaje más enfático respecto de la creación de mayor capacidad en los países productores menos adelantados, con la cooperación y contribución de los países consumidores.

3) Adiciona alusiones importantes referentes al desarrollo de mecanismos para promover la suficiencia y previsibilidad de fondos, de manera que países productores como Colombia tendrían acceso a recursos financieros que les permitan cumplir con los objetivos del Convenio.

4) Adiciona un elemento importante para Colombia relacionado con el intercambio de información referente al mercado internacional de maderas con el objetivo de lograr mayor transparencia y mejor información, en particular, respecto de las tendencias del mercado.

5) Permite el desarrollo de la política forestal con alta participación en la producción agropecuaria y en la generación de empleo basado en el uso y manejo sostenible de los bosques naturales y plantados.

4. UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA

En representación de la Universidad Nacional de Colombia intervino  el Director del Instituto Unidad de Investigaciones Jurídico-sociales "Gerardo Molina", Unijus,  y del Grupo de Investigación en Derechos Colectivos y Ambientales, Gidca, para solicitar la inexequibilidad de la ley y el convenio bajo análisis.

Considera que el instrumento internacional resulta acorde con los postulados económicos de la Constitución, en particular, con la consecución de la integración económica a través de la firma de tratados.

Precisa que el Convenio no prevé una autorización para la depredación del ambiente en general o uno de sus componentes en particular, los bosques, y que por el contrario, impone al Estado el deber de proteger el ambiente y garantizar que los bienes forestales no sean sobre explotados y no se desborde la capacidad de regeneración de los ecosistemas forestales.

No obstante, afirma que el Convenio debió ser consultado con los pueblos y comunidades indígenas, afrodescendientes y raizales, porque, por un lado, impone una visión sobre la explotación forestal ("la de ver los bosques como cantera de materiales") y, del otro, porque el cumplimiento de los objetivos plasmados en el Convenio es susceptible de afectarlos directamente.

Señala el interviniente que el papel de los pueblos y comunidades indígenas, así como el de los pueblos y comunidades afros y raizales resulta ser innegable en materia de un uso sostenible de los bosques y áreas forestales, en la medida en que en el cumplimiento de los objetivos del Convenio se verán afectados, pues precisamente uno de sus objetivos es que estas comunidades colaboren en el proceso de explotación de las maderas.

Señala, además, que en el tema de los bosques resulta imposible excluir de su ámbito de aplicación a los pueblos y comunidades indígenas y tribales, si se tiene en cuenta, de conformidad con el informe de ponencia para segundo debate en la plenaria del Senado del proyecto de ley forestal, "[del] área cubierta en bosque natural; en el Pacífico y la Amazonía, cerca del 41.6% pertenece a comunidades indígenas y afrocolombianas. De hecho el 72%  de los territorios de los resguardos indígenas, es decir 22.5 millones de hectáreas, coinciden con áreas  boscosas; por su parte, del 69.4% de las tierras adjudicadas a comunidades afrocolombianas, cerca de 2.6 millones de hectáreas cubren áreas boscosas. Estas comunidades dependen casi en su totalidad de los recursos que le proveen los bosques."[2]

Para el representante de la Universidad Nacional, el tratado puede ser la imposición de una visión occidental de apropiación de la naturaleza  respaldado en el discurso conservacionista, que se sustenta en el términos teórico de desarrollo sostenible, tal como "Mesa Cuadros (2008, 335) lo expresa afirmando que la ´la historia de las sociedades humanas es la historia de las ideas de apropiación de la Naturaleza, las ideas y razones para fundamentar el uso de lo que en ella encontramos.´ En ese sentido, el tratado reconoce la utilización de la madera legal con fines comerciales, como uno de sus objetivos señala en el artículo 1, literal d, ´reforzando la capacidad de los miembros de aplicar la estrategia para conseguir que las exportaciones de maderas y productos de maderas tropicales provengan de recursos forestales ordenados de forma sostenible.´"

En este contexto, lo que el interviniente reprocha es la imposición del uso comercial que se le exige a los pueblos y comunidades étnicas como colaboradores de la extracción maderera, a quienes, en su concepto, no se les puede imponer esta nueva forma de apropiarse de la naturaleza que va en contra de las prácticas sostenibles de uso y acceso de buena parte de las sociedades más tradicionales, en particular, de los pueblos indígenas. Ello lo deduce del Preámbulo del Convenio que en su literal m le atribuye a estos grupos étnicos el deber de colaborar en la promoción de una ordenación forestal sostenible, colaboración que es importante para mejorar la aplicación de la legislación forestal y promover el comercio de maderas aprovechadas legalmente. Adicionalmente, de su numeral n en el que se precisa que debido al aumento de la capacidad de las comunidades indígenas y locales que dependen de los bosques, y en particular, la de los que son propietarios y administradores de los mismos, pueden contribuir a alcanzar los objetivos del Convenio, como el  mejoramiento de la comercialización y distribución de las exportaciones de maderas y productos de maderas tropicales extraídos de recursos forestales y el comercio legal, promoviendo la sensibilización de las comunidades.

Lo anterior, señala el interviniente, no es compatible con la visión étnica, especialmente de los pueblos indígenas más tradicionales que viven del bosque como recolectores, ya que para ellos la naturaleza no es un bien susceptible de ser comerciable, de manera que la explotación de los bosques tiene una fuerte incidencia en la identidad de los pueblos indígenas y afrodescendientes y su supervivencia.

5. UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA

La Universidad Externado de Colombia a través del Grupo de Investigación en Derecho del Medio Ambiente solicitó la exequibilidad del Convenio Internacional de Maderas Tropicales por cuanto fue celebrado sobre las bases de equidad, reciprocidad, conveniencia nacional, respetando la soberanía nacional; promueve la expansión y diversificación del comercio internacional de maderas tropicales de bosques aprovechados legal y sosteniblemente, y por ende, del desarrollo forestal sostenible de los productos maderables.

6. UNIVERSIDAD DEL ROSARIO

La Universidad del Rosario por intermedio de una catedrática de la Facultad de Derecho, solicitó a la Corte la declaratoria de inexequibilidad del Convenio de 2006 y de su ley aprobatoria, por no haberse realizado la consulta a las comunidades étnicas de manera previa a su aprobación en el Congreso de la República, omisión que vulnera el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT que hace parte del bloque de constitucionalidad y los artículos 7 y 330 de la Carta.

Precisa la interviniente que en este caso se configura el mismo supuesto de hecho que llevó a la Corte a declarar la inexequibilidad de la Ley 1021 de 2006, Ley General Forestal, mediante la sentencia C-030 de 2008. La Ley 1458 de 2011 persigue igualmente la explotación y aprovechamiento de los recursos forestales del país, lo que conlleva a una afectación directa del entorno natural de las comunidades étnicas y por tanto constituye una amenaza a su existencia e integridad.

7. DEFENSORÍA DEL PUEBLO

El Defensor del Pueblo, Volmar Pérez Ortiz, expresó que desde el punto de vista técnico, el Convenio resulta congruente con los postulados ecológicos establecidos en la Constitución Política y las leyes que reglamentan la materia. Sin embargo, demandó a esta Corporación la verificación de si se tuvo en cuenta o no el derecho fundamental a la consulta previa del cual son titulares los grupos étnicos, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 329 y 330 de la Constitución Política y las obligaciones que emanan para el Estado colombiano del Convenio 169 de la OIT, ratificado por medio de la Ley 21 de 1991, el cual hace parte del bloque de constitucionalidad.

Para el Defensor del Pueblo, el derecho a la consulta previa ostenta el carácter de derecho fundamental en el caso de las comunidades indígenas y afrodescendientes y debe preceder de manera ineludible cualquier decisión de naturaleza legislativa o administrativa que tenga la capacidad de afectarlas directamente.

IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

El Procurador General de la Nación, Alejandro Ordoñez Maldonado, rindió el concepto No. 5243, mediante oficio del 1 de noviembre de 2011, en el cual solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad tanto del "Convenio Internacional de Maderas Tropicales. 2006", hecho en Ginebra el 27 de enero de 2006, como la Ley 1458 del 29 de junio de 2011, que lo aprueba. Las razones de su solicitud se sintetizan a continuación.

En cuanto al trámite legislativo la Vista Fiscal afirma que por Aprobación Ejecutiva del 29 de agosto de 2007, el Presidente de la República de Colombia, dispuso someter el Convenio objeto de análisis a consideración del Congreso de la República para su discusión y aprobación, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 150, numeral 16 de la Constitución.

Vistos los documentos que obran en el expediente, el Ministerio Público señala que el Proyecto de Ley número 105 de 2009 Senado y 169 de 2010 Cámara, no presenta en el trámite que a continuación se describe vicio alguno, y en consecuencia es constitucional desde el punto de vista formal.

Fue presentado por el Gobierno Nacional al Senado de la República el 21 de agosto de 2009, a través de los ministros de Relaciones Exteriores, Agricultura y Desarrollo Rural y de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. El texto original del proyecto, junto con su exposición de motivos, aparecen publicados en la Gaceta del Congreso 776 del 25 de agosto de 2009, dando cumplimiento a los artículos 154 y 157, numeral 1, respectivamente, de la Carta.

La ponencia favorable para primer debate en la Comisión Segunda del Senado fue publicada en la Gaceta del Congreso 139 del 21 de abril de 2010. El proyecto fue anunciado en la sesión del 2 de junio de 2010, como consta en el Acta 29 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 473 del 30 de julio de 2010.

El proyecto  fue discutido y aprobado en la sesión ordinaria de la Comisión Segunda del Senado de la República del día martes 8 de junio de 2010, según consta en el Acta 30 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 473 del 30 de junio de 2010. El quórum deliberatorio y decisorio estuvo integrado por 7 votos a favor y 1 en contra.

La ponencia favorable para segundo debate en el Senado de la República fue publicada en la Gaceta del Congreso 315 del 9 de junio de 2010. El proyecto fue anunciado para segundo debate el día 14 de diciembre de 2010, como consta en el Acta 33 de esta fecha, publicada en la Gaceta del Congreso 78 del 10 de marzo de 2011. La votación y aprobación se efectúo en la sesión del 15 de diciembre de 2010, como consta en el Acta 34 de la misma fecha. El quórum deliberatorio y decisorio estuvo integrado por 56 votos a favor, como se puede constatar en la Gaceta del Congreso 80 del 11 de marzo de 2011.

La ponencia favorable para primer debate en la Cámara de Representantes fue publicada en la Gaceta del Congreso 256 del 12 de mayo de 2011. El proyecto fue anunciado en la sesión del 24 de mayo de 2011, conforme obra en el Acta 39 de la misma fecha, según consta en la certificación expedida el 25 de agosto de 2011 por la Secretaría General de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes. El proyecto fue aprobado en la sesión del 25 de mayo de 2011, por una votación pública y nominal con 10 votos a favor y 1 en contra, de conformidad con lo consignado en el Acta 40 de la misma fecha.

La ponencia favorable para segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes fue publicada en la Gaceta del Congreso 366 del 3 de junio de 2011. El proyecto fue anunciado en la sesión del 7 de junio de 2011, según consta en el Acta 69 de la misma fecha, de acuerdo con la certificación del 4 de agosto de 2011 expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes. Fue aprobado en la sesión del 8 de junio de 2011, con 83 votos a favor y 7 en contra como consta en el Acta 70 del 8 de junio de 2011 y en las publicaciones que obran en las Gacetas del Congreso 717 y 718 de 2011, respectivamente.

El 29 de junio de 2011, el Presidente de la República sancionó la Ley 1458 de 2011, por medio de la cual se aprueba el instrumento internacional que es objeto de estudio, ley que fue enviada a la Corte Constitucional, el 2 de julio de 2011, dentro del término de seis días siguientes a la sanción presidencial, previsto por el artículo 241.10 de la Constitución.

En lo referente a su contenido material, el Procurador General de la Nación expresó que el Convenio reconoce la importancia de los bosques tropicales en materia ambiental, económica y social, y propende por un manejo forestal sostenible en todos los ámbitos, y por el otro, pretende mejorar el nivel de vida y las condiciones de trabajo de las personas que hacen parte del sector forestal, conforme a los principios y a las recomendaciones de la OIT.

Al examinar tanto el Convenio como la ley aprobatoria, la Vista Fiscal no encuentra que por su contenido surja el deber de realizar una consulta previa a los grupos indígenas y afrocolombianos por dos razones: porque afecta en general a todos los habitantes de la República, y no de manera singular o especial a dichos grupos étnicos; y porque al tratarse de una declaración internacional sin fuerza jurídica obligatoria que preserva la competencia del Estado para fijar la política ambiental con arreglo a la cual se explotarán sus recursos naturales, la posible afectación no sería significativa.

Finalmente, anota el Ministerio Público que el Convenio que se analiza al mantener las características y los propósitos de los convenios de 1983 y 1994, no presenta vicio alguno en su constitucionalidad, como tampoco lo presenta la Ley 1458 de 2011, que lo aprueba. Por el contrario, estima que lo previsto en el Convenio armoniza con lo dicho por la Corte Constitucional en la sentencia C-495 de 1996,[3] en la cual precisa que,

"La Carta Política le otorga al Estado la responsabilidad de planificar y aprovechar los recursos naturales de forma tal que se logre un desarrollo sostenible, garantizando así la conservación y preservación del entorno ecológico. Al respecto, cabe recordar que el derecho a gozar de un ambiente sano les asiste a todas las personas, de modo que su preservación, al repercutir dentro de todo el ámbito nacional - e incluso internacional – va más allá de cualquier limitación territorial de orden municipal o departamental."

V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

La revisión del tratado multilateral bajo examen y de su ley aprobatoria plantea a la Corte problemas constitucionales de alta complejidad. Por ello la Corte les ha sometido a un escrutinio estricto, dado que están de por medio numerosos bienes jurídicos de especial importancia constitucional. Ello ha llevado a la Corte a examinar las disposiciones y la operación práctica del Convenio Internacional de Maderas Tropicales de 2006 con mayor detalle, y asumiendo una mayor carga interpretativa constitucional, a la luz de un criterio de control constitucional estricto. Por lo mismo, la ratio decidendi de esta sentencia debe ser un elemento integrante de la interpretación de la parte resolutiva.

1. COMPETENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE TRATADOS INTERNACIONALES Y DE SUS LEYES APROBATORIAS.

De conformidad con lo establecido en el artículo 241 numeral 10 de la Constitución Política, corresponde a la Corte el examen de la constitucionalidad de los tratados internacionales y de las leyes aprobatorias de los mismos. Según la sentencia C-468 de 1997,[4] dicho control se caracteriza por ser (i) previo al perfeccionamiento del tratado, pero posterior a la aprobación del Congreso y a la sanción gubernamental; (ii) automático, pues debe ser enviado directamente por el Presidente de la República a la Corte Constitucional dentro de los seis días siguientes a la sanción gubernamental; (iii) integral, en la medida en que la Corte debe analizar tanto los aspectos formales como los materiales de la ley y el tratado, confrontándolos con todo el texto constitucional; (iv) tiene fuerza de cosa juzgada; (v) es una condición sine qua non para la ratificación del correspondiente acuerdo; y (vi) cumple una función preventiva[5], pues su finalidad es garantizar tanto la supremacía de la Constitución como el cumplimiento de los compromisos internacionales del Estado colombiano.

También, este control comprende, según jurisprudencia constitucional reiterada,[6] la verificación de la realización de la consulta previa a las comunidades indígenas y afrodescendientes, cuando esta es procedente.

En relación con la consulta previa a las comunidades indígenas y afrodescendientes, la Corte, en ejercicio del control de constitucionalidad debe determinar, en primer lugar, si la consulta era obligatoria en el caso de la ley aprobatoria del Convenio Internacional sobre Maderas Tropicales, y en caso de ser así, ha de establecer en segundo lugar si la misma se llevó a cabo en debida forma.

En cuanto al control por vicios de procedimiento que la Corte ejerce sobre los tratados internacionales y las leyes que los aprueban, según lo prescrito en el artículo 241 numeral 10 Superior, éste se dirige tanto a examinar la validez de la representación del Estado colombiano en los procesos de negociación y celebración del instrumento y la competencia de los funcionarios en la negociación y firma del tratado, como el cumplimiento de las reglas de trámite legislativo en la formación de la ley aprobatoria en el Congreso.

Dada la naturaleza especial de las leyes aprobatorias de tratados públicos, el legislador no puede alterar el contenido de éstos introduciendo nuevas cláusulas ya que su función consiste en aprobar o improbar la totalidad del tratado.[7] Si el tratado es multilateral, es posible hacer declaraciones interpretativas, y, a menos que estén expresamente prohibidas, también se pueden introducir reservas que no afecten el objeto y fin del tratado.

En cuanto al examen de fondo, éste consiste en juzgar las disposiciones del texto del tratado internacional que se revisa y el de su ley aprobatoria, respecto de la totalidad de las disposiciones del Ordenamiento Superior, para determinar si las primeras se ajustan o no a la Constitución Política.

Dicho examen de fondo es exclusivamente jurídico y por lo tanto no comprende cuestiones de conveniencia, oportunidad, utilidad y eficiencia, como lo ha resaltado la Corte.[9]

2. REVISION DE LOS ASPECTOS FORMALES DEL CONVENIO BAJO EXAMEN

Remisión del Convenio y de su ley aprobatoria

Mediante oficio del 2 de julio de 2011, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República remitió a esta Corporación copia auténtica del "Convenio Internacional de Maderas Tropicales, 2006", hecho en Ginebra el 27 de enero de 2006", así como de la Ley 1458 del 29 de junio de 2011, aprobatoria del mismo.

Negociación y celebración del Convenio

La Corte Constitucional, en reiterada jurisprudencia, ha señalado que el deber constitucional de revisar los tratados internacionales, así como las leyes que los aprueben, incluye el examen de las facultades del Ejecutivo respecto de la negociación y firma del instrumento internacional respectivo.

Consta en la certificación suscrita por la Coordinadora del Grupo Interno de Trabajo de Tratados de la Dirección de Asuntos Jurídicos Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores, de fecha 8 de agosto de 2011, recibida el 9 de agosto de 2011[10], que en cumplimiento de la Decisión 8ª (XXXIII) de 2002 del Consejo Internacional de Maderas Tropicales, el precitado Convenio fue materia de negociación en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, con el propósito que el mismo suceda jurídicamente al "Convenio Internacional de las Maderas Tropicales, 1994". El respectivo proceso de concertación se surtió en cuatro partes: la primera del 26 al 30 de julio de 2004; la segunda del 14 al 18 de febrero de 2005; la tercera del 27 de junio al 1 de julio de 2005; y la cuarta parte del 16 al 27 de enero de 2006.

El texto del Convenio fue aprobado en la cuarta sesión, el 27 de enero de 2006, y dispuesto para firma de los Estados, en las Naciones Unidas, a partir del día 3 de abril de 2006.

El Convenio fue suscrito en nombre del Estado Colombiano por la entonces Embajadora, Jefe en la Misión Permanente de Colombia ante la Organización de las Naciones Unidas, ONU, Claudia Blum de Barberi, a quien se le otorgaron plenos poderes para suscribir el citado Convenio, sujeto a ratificación, de conformidad con el documento de plenos poderes debidamente suscrito por el Presidente de la República y el Ministro de Relaciones Exteriores, el 13 de abril de 2007.[11]

La Embajadora, en cumplimiento de dicho mandato, firmó el Convenio el día 3 de mayo de 2007, acto que recibió la posterior aprobación ejecutiva por parte del Presidente de la República, el día 29 de agosto de 2007.[12] Cumplido lo anterior, el Convenio  fue sometido a la aprobación del Congreso de la República

De acuerdo con la Ley 32 de 1985, aprobatoria de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, en el presente caso el ejercicio de la competencia para la suscripción del Instrumento Público Internacional cumple con lo dispuesto en la Constitución Política.  

3. Trámite y aprobación de la Ley 1458 de 2011

Observa la Corte que, según consta en el expediente, durante el trámite y aprobación de la Ley 1458 de 2011 se cumplieron los requisitos formales establecidos en la Constitución Política y en la Ley 5ª de 1992:

El proyecto de ley, radicado con el número 105 de 2009 Senado y 169 de 2010 Cámara, fue presentado por el Gobierno al Senado el 21 de agosto de 2009. El texto original del proyecto, junto con su exposición de motivos, fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 776 del 25 de agosto de 2009, cumpliendo así con lo dispuesto en los artículos 154 y 157.1 Superiores.

La ponencia favorable para primer debate en la Comisión Segunda del Senado fue publicada en la Gaceta del Congreso 139 del 21 de abril de 2010; el proyecto fue anunciado en la sesión el 2 de junio de 2010, según consta en Acta No. 29 publicada en la Gaceta del Congreso No. 473 del 30 de julio de 2010.

El proyecto fue discutido y aprobado en la sesión ordinaria de la Comisión Segunda del Senado el 8 de junio de 2010, según consta en el Acta No. 30 publicada en la Gaceta del Congreso No. 473 del 30 de julio de 2010.

La ponencia positiva para segundo debate en el Senado fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 315 del 9 de junio de 2010. El proyecto fue anunciado para segundo debate el 14 de diciembre de 2010, según consta en el Acta No. 33 publicada en la Gaceta del Congreso No. 78 del 10 de marzo de 2011.  La votación y aprobación constan en el Acta No. 34, del miércoles 15 de diciembre de 2010.

La ponencia favorable para primer debate en la Cámara de Representantes fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 256 del 12 de mayo de 2011. El anuncio del proyecto se realizó en la sesión del 24 de mayo de 2011, según consta en el Acta No. 39 de dicha fecha, y fue certificado el 25 de agosto de 2011 por la Secretaría General de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes. Se aprobó el proyecto en la sesión del 25 de mayo de 2011, según consta en Acta No. 40 de la misma fecha.

La ponencia favorable para segundo debate en la Cámara de Representantes fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 366 del 3 de junio de 2011. El proyecto fue anunciado en al sesión del 7 de junio de 2011, según consta en Acta No. 69 y fue certificado el 4 de agosto de 2011 por el Secretario General de la Cámara de Representantes. El proyecto fue aprobado por la plenaria en la sesión del 8 de junio de 2011, según consta en el Acta No. 70, y en las publicaciones de las Gacetas del Congreso Nos. 717 y 718 de 2011.

La Ley 1458 de 2011 fue sancionada por el Presidente de la República el 29 de junio de 2011, y remitida a la Corte Constitucional el 2 de julio de 2011, dentro del término previsto en el artículo 241-10 Superior.

Consulta previa de la ley aprobatoria del Convenio Internacional de Maderas Tropicales, 2006.

Los Ministerios de Relaciones Exteriores, Agricultura y Desarrollo Rural, Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (ahora de Ambiente y Desarrollo Sostenible), y del Interior, en cumplimiento del Auto del 22 de agosto de 2011 de la Magistrada Ponente mediante el cual se les solicitó informaran si las comunidades indígenas y afrocolombianas fueron consultadas previamente al trámite en el Congreso del proyecto de ley que dio origen a la Ley 1458 de 2011, "por medio de la cual se aprueba el Convenio Internacional de Maderas Tropicales, 2006" hecho en Ginebra el 27 de enero de 2006, respondieron que dichas comunidades no fueron consultadas.[13]

Ahora bien, antes de examinar formal y materialmente la ley aprobatoria y el tratado que incorpora, la Corte deberá establecer de acuerdo con el contenido del instrumento internacional que en esta oportunidad se analiza, si era obligatorio realizar el proceso de consulta previa con los pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes del país.  

4.1. El derecho fundamental a la participación de los grupos étnicos en las decisiones que los afectan

El Constituyente de 1991 reconoció y garantizó la pluralidad de etnias asentadas en el territorio nacional, así como la necesidad de salvaguardar el valor intrínseco de sus culturas como parte de la identidad nacional, a través de la consagración en la Constitución Política de mandatos claros dirigidos no sólo a garantizar la defensa de las comunidades indígenas y afrodescendientes, sino también a promover el respeto y prevalencia de sus valores culturales, ancestrales, lingüísticos, artísticos, religiosos, sociales y políticos.[14]

Desde muy temprano esta Corporación ha entendido que el pluralismo es un objeto de especial reconocimiento y protección constitucional, puesto (i) que en Colombia existe una alta diversidad de culturas e identidades étnicas, (ii) merecedoras de un mismo trato y respeto, (iii) constitutivas de la identidad general del país y (iv) titulares -en igualdad de condiciones- del derecho a reproducirse y a perpetuarse en el territorio con el paso del tiempo.[15]

Para la Corte el tratamiento o estatus especial que el ordenamiento otorga a las comunidades indígenas y afrodescendientes, como grupos sociales claramente diferenciables, tiene su manifestación primigenia en el artículo 1 de la Carta Política que define a Colombia como un Estado democrático, participativo y pluralista y, de forma concreta, en los artículos 7 y 70 del mismo ordenamiento Superior, en los cuales se consagra como uno de los principios fundantes del Estado el reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana (art. 7), y se le atribuye a la cultura en sus diferentes manifestaciones la condición de pilar de la nacionalidad.[16]

Cabe precisar, que la expresión grupos étnicos en nuestro ordenamiento cobija tanto a las comunidades indígenas como a las afrodescendientes, sector importante de la población, éste último, reconocido por el legislador como grupo étnico especial en la Ley 70 1993, y definido en su artículo 2-5 como "el conjunto de familias de ascendencia afrocolombiana que poseen una cultura propia, comparten una historias y tienen sus propias tradiciones y costumbres dentro de la relación campo-poblado, que revelan y conservan conciencia e identidad que las distingue de otros grupos étnicos."

En la Sentencia C-461 de 2008[17], la Corte reiteró que los grupos étnicos titulares del derecho a la consulta previa no sólo son los grupos indígenas sino también "las comunidades afrodescendientes constituidas como tal bajo el régimen legal que les es propio". En esta providencia, la Corporación  precisó que estas comunidades son "grupos étnicos titulares de los derechos constitucionales fundamentales a la propiedad colectiva de sus territorios ancestrales, al uso, conservación y administración de sus recursos naturales, y a la realización de la consulta previa en caso de medidas que les afecten directa y específicamente."

La jurisprudencia constitucional ha reconocido y otorgado una especial protección al derecho de participación de los grupos étnicos en las decisiones que los afectan.[18] Ha entendido que en tanto fin esencial del Estado dicha participación tiene una doble connotación: por un lado, el rango de derecho fundamental que como tal debe ser garantizado y facilitado por las autoridades, y por el otro, la de instrumento indispensable para la efectividad de otros derechos reconocidos por la Constitución.

Como consecuencia directa del derecho que les asiste a los grupos étnicos de participar en las decisiones que les afectan directamente, expresión concreta de los artículos 7 de la Carta, que reconoce y protege la diversidad étnica y cultural, 40-2, que garantiza el derecho de todo ciudadano a la participación democrática, 70 que considera la cultura fundamento de la nacionalidad, y de manera particular, de los artículos 329 y 330 del mismo ordenamiento, que prevén la participación previa de las comunidades para la conformación de las entidades territoriales indígenas y para la explotación de los recursos naturales en sus territorios, esta Corporación ha entendido, igualmente, que la consulta previa ostenta el rango de derecho fundamental.[19]

En este mismo sentido, el Convenio 169 de la OIT[20], incorporado en nuestro ordenamiento jurídico por la Ley 21 de 1991, confiere también especial importancia al derecho de participación de las comunidades étnicas en las decisiones que los afectan en forma directa. Particularmente, su artículo 6 impone a los gobiernos partes la obligación de "Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente."

En concordancia con el Convenio de la OIT, el artículo 330 constitucional ha previsto que cuando se trate de realizar la explotación de recursos naturales en territorios indígenas, la misma deberá hacerse sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas, radicando en el Gobierno la obligación de  propiciar la participación de los representantes de la respectiva comunidad en las decisiones que se adopten para autorizar dicha explotación. La jurisprudencia constitucional ha precisado que la relevancia de la participación de los pueblos indígenas en relación con la explotación de recursos naturales yacentes en sus territorios está directamente vinculada con el trascendental significado que ellos le dan al territorio, concepción que "supera los espectros simplemente jurídicos y económicos, toda vez que los pueblos están ligados a él de una manera comunitaria, espiritual y cosmogónica, precisamente por el carácter ancestral y sagrado que éste ostenta, constituyéndose entonces en un elemento integrante de la forma como aquéllos ven y entienden el mundo."[21]

En este mismo orden de ideas, el Instituto Humboldt ha destacado el estrecho vínculo que une a las comunidades indígenas y al territorio en que habitan, el cual atiende a una concepción comprensiva que incluye en una misma dimensión a los seres humanos y al mundo natural que los rodea:

"Las cosmovisiones de los grupos étnicos y comunidades locales tradicionales muestran una naturaleza altamente simbolizada y un alto sentido de pertenencia a un territorio y a una comunidad humana. En ellas se observa, entre muchos otros aspectos que:

- La socialización de la naturaleza y la naturalización de la vida social son dos fenómenos recurrentes en el pensamiento indígena. Muchas veces la naturaleza se explica mediante categorías sociales y en ocasiones lo social se explica mediante categorías tomadas de la naturaleza. (...)

- No se puede separar el pensamiento y la tradición y el dominio que tiene la comunidad sobre un recurso biológico, del recurso mismo. Por ejemplo, no es fácil separar la yuca, como un recurso vital para los Sikuani, de su saber y su propia historia, ni se podrían escindir los conocimientos que los campesinos de los Andes tienen sobre el cultivo de variedades de papa, maíz y hortalizas, de su vida cultural y de sus tradiciones.

Entre los pueblos indígenas estas concepciones se expresan principalmente en conjuntos mitológicos, sistemas religiosos y chamánicos y un conjunto de regulaciones internas relativas, entre otras, al manejo del medio ambiente, los sistemas de producción e intercambio y los sistemas que cada pueblo utiliza para procurarse la salud y prevenir las enfermedades."[22]

Para la Corte, el derecho de los pueblos indígenas a tener su propia vida social, económica y cultural, así como a profesar y practicar su propia religión y a emplear su propio idioma (art. 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos), está estrechamente vinculado al derecho que tienen a poseer su propio territorio, sobre el cual puedan dichos pueblos edificar sus fundamentos étnicos, en la medida en que el territorio indígena y sus recursos, así como la tradición y el conocimiento, "constituyen un legado que une -como un todo- la generación presente y a las generaciones del futuro."[23]

Ahora bien, en relación con las comunidades afrodescendientes, la jurisprudencia de esta Corte ha resaltado que el artículo 55 Transitorio de la Constitución, les reconoce el derecho sobre su territorio colectivo, derecho que comprende la facultad de usar, gozar y disponer de los recursos naturales renovables allí existentes, con criterios de sostenibilidad.[24] El Convenio 169  de la OIT también ha previsto el derecho a la propiedad colectiva de las comunidades negras sobre las tierras que tradicionalmente ocupan, "de tal manera que son éstas las únicas propietarias de la flora existente en sus territorios, y quienes pueden extraer y aprovechar los productos de sus bosques."

Así, la jurisprudencia constitucional ha determinado que las comunidades afrocolombianas, en tanto grupo étnico, son titulares de los derechos constitucionales fundamentales a la propiedad colectiva de sus territorios ancestrales, al uso, conservación y administración de sus recursos naturales, y a la realización de la consulta previa en caso de medidas que les afecten directa y específicamente.[26]

Resulta claro, entonces, que el derecho a la participación de las comunidades étnicas no se reduce simplemente a una intervención en las actuaciones administrativas encaminada a asegurar su derecho de defensa; por el contrario, esta Corporación le ha reconocido una significación mayor, en razón de los altos intereses que a través de ella se pretenden garantizar, como en efecto lo son, los referentes a la definición de su destino y a la seguridad de su subsistencia.[27]

4.2. La obligación estatal de realizar consulta previa a las comunidades étnicas con respecto a las medidas legislativas que las pueden afectar directamente

La Corte Constitucional se ha referido en varias oportunidades a la obligación de realizar consulta previa a las comunidades étnicas, precisando el contenido de dicha obligación.[28]  

En la sentencia C-030 de 2008[29] con ocasión de una demanda dirigida contra la Ley 1021 de 2006, conocida como la Ley Forestal, la Corte analizó la obligación de realizar consulta previa a los pueblos indígenas, que deriva de las disposiciones constitucionales e internacionales que la regulan y la jurisprudencia constitucional que ha precisado el contenido y alcance de tal obligación.

La doctrina sentada en esta providencia ha sido reiterada en múltiples ocasiones[30], sin que esta oportunidad se constituya en una excepción, por estar estrechamente ligada con la temática que ahora nos ocupa. Particularmente sobre el derecho de los grupos étnicos a la realización de la consulta respecto de medidas susceptibles de afectarles directamente, la Corte realizó las siguientes precisiones:

4.2.1. En relación con el deber de consulta de las medidas que sean susceptibles de afectar directamente a los pueblos indígenas y tribales, sostuvo que el mismo es consecuencia directa del derecho que asiste a dichas comunidades de decidir las prioridades en su proceso de desarrollo y preservación de la cultura[31], de manera que cuando procede el deber de consulta, surge para las comunidades un derecho fundamental susceptible de protección por la vía de la acción de tutela, en razón a la importancia política del mismo, a su significación para la defensa de la identidad e integridad cultural y a su condición de mecanismo de participación.

4.2.2. En lo que tiene que ver  con el alcance y contenido del deber de consulta previsto en el literal a) del artículo 6º del Convenio 169 de la OIT, particularmente en lo referente a la consulta de las medidas legislativas que sean susceptibles de afectar directamente  a las comunidades indígenas, dio respuesta a tres interrogantes esenciales, formulados en los términos siguientes: (i) ¿Cuándo resulta obligatoria, de acuerdo con el literal a) del Convenio 169 de la OIT, la consulta previa de una medida legislativa? (ii) ¿En qué condiciones de tiempo, modo y lugar debe producirse esa consulta? y (iii) ¿Cuál es la consecuencia jurídica de la omisión frente al deber de consulta?  

4.2.2.1. En relación con la primera pregunta, precisó que el deber de consulta no surge frente a toda medida legislativa que sea susceptible de afectar a las comunidades indígenas, sino únicamente respecto de aquellas que puedan afectarlas directamente, sin que se circunscriba a la explotación de recursos naturales en los territorios indígenas (art. 330 CP) y a la delimitación de las entidades territoriales (art. 329 CP), casos que fueron los expresamente previstos en la Constitución. Esto, con fundamento en que para la Corte, el Convenio 169 de la OIT, ratificado por Colombia mediante la Ley 21 de 1991, amplió el espectro de la consulta previa a "toda medida susceptible de afectar directamente a las comunidades étnicas", puesto que su artículo 6 no contiene restricción temática alguna.[33] El punto de la afectación directa y su tratamiento en esta sentencia será abordado en la sección subsiguiente.

4.2.2.2. En relación con el segundo interrogante, relativo a los requisitos de modo, tiempo y lugar que debe cumplir la realización de la consulta, la Corte estableció los siguientes parámetros:

Con respecto al momento en el que debe hacerse la consulta y la autoridad responsable de llevarla a cabo, la Corte señaló que el Gobierno tiene el deber de promover la consulta en todos los casos, tanto cuando se trate de proyectos de ley que sean de su iniciativa como cuando se trate de proyectos de ley originados en la de otros sujetos distintos del Gobierno (art. 155 C.P.), cuyo contenido sea susceptible de afectar directa o específicamente a las comunidades indígenas o afrodescendientes. En esta segunda hipótesis, el Gobierno, tan pronto advierta que cursa un proyecto de ley en relación con el cual debe darse el proceso de consulta, debe acudir a las instancias previstas en la legislación para tales efectos, como la Mesa Permanente de Concertación con los Pueblos u Organizaciones Indígenas creada por el Decreto 1397 de 2006, para definir en ese escenario, las instancias y los mecanismos de consulta más adecuados antes de que prosiga el trámite legislativo; pero además, si el proyecto es de iniciativa del Gobierno, debe cumplir con la consulta previa antes de presentar el correspondiente proyecto de ley al Senado de la República.

La Corte ha sostenido, en este sentido,  que la consulta debe ser oportuna[34], es decir, que debe efectuarse con anterioridad a la adopción de la medida, pues una vez adoptada, la participación de las comunidades étnicas no tendría ninguna utilidad en la medida en que no podrían influir en el proceso decisorio. Se trataría, entonces, "no de un proceso de consulta sino de una mera notificación de algo ya ha sido decidido."

En lo referente a la forma de realizar la consulta, recordó las pautas establecidas en la Sentencia C-891 de 2002[36], en relación con los proyectos de iniciativa gubernamental, y al efecto señaló, en primer lugar que "[n]o es contrario a la Constitución que una entidad gubernamental elabore de manera autónoma un proyecto de ley sobre un asunto que milita en el ámbito de sus competencias, aún siendo del interés de los pueblos indígenas, pues tal actividad hace parte del ejercicio de sus funciones", pero que, sin embargo "es claro que, en ese caso, la entidad debe brindarle a las comunidades, en un momento previo a la radicación del proyecto en el Congreso de la República, las debidas oportunidades para que ellas no sólo conozcan a fondo el proyecto sino, sobre todo, para que puedan participar activamente e intervenir en su modificación, si es preciso."

Para la Corporación el proceso de consulta puede entenderse cumplido cuando exista evidencia de que antes de radicar el proyecto de ley en el Congreso de la República, su texto ha sido divulgado entre las comunidades interesadas, se ha avanzado en la ilustración de tales comunidades sobre su alcance, y se han abierto los escenarios de discusión apropiados.[37]

La Corte advirtió igualmente, (i) que el escenario previo a la radicación del proyecto no es el único espacio deliberativo en el que los pueblos indígenas pueden participar durante el proceso tendiente a la expedición de normas que los afectan, toda vez que en el Congreso de la República dicho proceso participativo no se interrumpe, sino que, por el contrario, allí los pueblos indígenas cuentan con un espacio de discusión y participación en el marco de un Estado democrático, en el que pueden canalizar sus propuestas a través de los congresistas elegidos; y, (ii)  que la consulta previa a la ley, es adicional a la participación que se les debe dar a los pueblos indígenas a partir de su entrada en vigencia, es decir, con posterioridad a la expedición de la respectiva ley.

4.2.3. Finalmente, en cuanto a la consecuencia jurídica de la omisión del deber de consulta, sobre la base que existe un compromiso internacional muy amplio del Estado colombiano, cuyo desconocimiento generaría una situación de incumplimiento susceptible de evaluación y control a través de las correspondientes instancias internacionales (sentencia C-169 de 2001[38]), la Corte ha sostenido que las normas sobre el deber de consulta del Convenio 169 de la OIT se integran a la Constitución y que en la medida en que el deber de consulta allí previsto ha sido considerado como una expresión de un derecho fundamental de participación, vinculado en este caso específico al también derecho fundamental a la integridad cultural, social y económica, la omisión de la consulta en aquellos casos en los que la misma resulte imperativa a la luz del Convenio, tiene consecuencias inmediatas en el ordenamiento interno.  Al respecto dijo la Sala:      

"En primer lugar, ha sido reiterado por la jurisprudencia que ese derecho a la consulta es susceptible del amparo constitucional, vía a través de la cual las comunidades indígenas pueden obtener que no se hagan efectivas medidas que no hayan sido previa y debidamente consultadas y que se disponga la adecuada realización de las consultas que sean necesarias.  

Tratándose de medidas legislativas, la situación puede tornarse compleja, porque como se señaló en precedencia, el ejercicio del control abstracto de constitucionalidad frente a la omisión de consulta previa a la adopción de una medida legislativa, comporta la verificación en torno a un procedimiento, cuya ausencia, sin embargo, se proyecta sobre la materialidad misma de la ley." [39]

Las reglas jurisprudenciales generales en materia de consulta previa de medidas legislativas a las comunidades étnicas se pueden sintetizar en los siguientes términos: (i) la consulta previa constituye un derecho fundamental; (ii) existe un claro vínculo entre la realización de la consulta previa y la protección de la identidad cultural de las minorías étnicas; (iii) la realización de la consulta previa es obligatoria cuando la medida afecta directamente a las comunidades étnicas; (iv) el Gobierno tiene el deber de promover la consulta previa, se trate de proyectos de ley de su iniciativa o no; (v) su pretermisión configura una violación a la Carta Política; y (vi) la consulta debe efectuarse en un momento previo a la radicación del proyecto de ley en el Congreso de la República, para que los resultados del proceso de participación incidan en el contenido de la iniciativa que se somete a consideración, sin perjuicio de la participación prevista para los ciudadanos en general durante el trámite legislativo.

4.3. La consulta previa en los tratados internacionales objeto de control automático

En materia de consulta previa de leyes aprobatorias de tratados internacionales, la Corte ha sostenido que al realizar el control automático de constitucionalidad que le compete sobre los instrumentos internacionales ratificados por Colombia, debe también verificar el cumplimiento del requisito de la consulta previa cuando se trate de normas que afectan directamente a las comunidades étnicas.[40]

Efectivamente, así lo hizo en las sentencias C-750 de 2008 (MP. Clara Inés Vargas), 615 de 2009[41], C-608 de 2010, C-915 de 2010, C-941 de 2010 (MP. Jorge Iván Palacio), C-027 de 2011 (MP. Jorge Ignacio Pretelt) y C-187 de 2011 (MP. Humberto Antonio Sierra). En estas providencias, la Corte, con fundamento en la Constitución y el Convenio 169 de la OIT que hace parte del bloque de constitucionalidad, reiteró que la consulta previa (i) es un derecho fundamental de las comunidades indígenas y afrodescendientes, reconocido y protegido por el ordenamiento constitucional y, en consecuencia, exigible judicialmente; y (ii) que está estrechamente relacionado con la salvaguarda de su identidad, presupuesto indispensable para hacer efectivo el reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación, de acuerdo con la Carta Política (arts. 1 y 7).  

En la sentencia C-750 de 2008[42], al efectuar la revisión de constitucionalidad del "´Acuerdo de promoción comercial entre la República de Colombia y los Estados Unidos de América´, sus ´cartas adjuntas´ y sus ´entendimientos´, suscritos en Washington el 22 de noviembre de 2006" y la Ley aprobatoria 1143 de 4 de julio de 2007, la Corte señaló que el derecho de los pueblos indígenas y tribales a la consulta previa cuando se trata específicamente de medidas legislativas, "no surge frente a toda medida legislativa que sea susceptible de afectar a las comunidades indígenas, sino únicamente frente a aquellas que puedan afectarlas directamente, evento en el cual, a la luz de lo expresado por la Corte en la Sentencia C-169 de 2001, la consulta contemplada en el artículo 6º del Convenio 169 de la OIT deberá surtirse en los términos previstos en la Constitución y en la ley.

En la sentencia C-615 de 2009[44], la Corporación al pronunciarse con ocasión de la revisión automática del "Acuerdo para el Desarrollo Integral y Asistencia Básica de las Poblaciones Indígenas Wayúu de la República de Colombia y de la República de Venezuela", firmado en Caracas el  3 de mayo de 1990, así como de la Ley 1214 de 2008, mediante la cual fue aprobado, dado el carácter complejo de la incorporación de leyes aprobatorias de tratados internacionales a la legislación nacional, se formuló la siguiente pregunta: ¿en qué momento debe adelantarse la consulta a la comunidad indígena directamente afectada? A lo que respondió, teniendo en cuenta que ni la Constitución, la Convención de Viena de 1969 sobre Derecho de los Tratados o el Convenio 169 de la OIT aportan una respuesta normativa a tal interrogante, y con fundamento en los principios de buena fe y de eficacia que deben orientar la realización de la consulta, que ésta debe llevarse a cabo antes del sometimiento del instrumento internacional al Congreso por parte del Presidente de la República. Sobre el particular dijo:

"En efecto, antes del sometimiento del tratado al Congreso de la República para su aprobación, tienen lugar la negociación y suscripción de aquél, fases que configuran el ejercicio de la soberanía estatal, y al mismo tiempo, los compromisos asumidos internacionalmente constituyen límites al ejercicio de aquélla. En nuestro caso, el Presidente de la República "dirige las relaciones internacionales" (art. 189.2 Superior), lo cual implica que adelante la correspondiente negociación y suscripción del tratado internacional, bien sea directamente o mediante un representante con plenos poderes, en los términos de los artículos 7 a 10 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados entre Estados de 1969.[45]

En tal sentido, a lo largo de la negociación, los representantes de las Partes acuerdan unos objetivos generales por cumplir, delimitan el objeto y el alcance del tratado internacional, precisan deberes y obligaciones entre los contratantes, indican la duración del compromiso, prevén mecanismos de solución de controversias, deciden la inclusión de cláusulas de salvaguardia, y en últimas, redactan el clausulado. Posteriormente, suscriben o firman el texto acordado, quedando así claro el articulado del instrumento internacional. De tal suerte que, en materia de conclusión de tratados internacionales, las fases de negociación y suscripción o aprobación, ocupan un lugar protagónico.

Siendo ello así, la eficacia de la consulta a las comunidades indígenas dependerá de si ésta tiene lugar antes de que el Jefe de Estado someta el tratado internacional a la aprobación congresional, pudiendo por tanto realizarse o bien durante la negociación, mediante la creación por ejemplo de mesas de trabajo, o ya cuando se cuente con un texto aprobado por las Partes, es decir, luego de la firma del tratado. Si se realiza durante la negociación, las comunidades indígenas podrán aportar insumos a la discusión del articulado del instrumento internacional o manifestar sus preocupaciones frente a determinados temas que los afectan (vgr. territorio, conocimientos ancestrales, biodiversidad, recursos naturales, etc.); o igualmente ser consultadas una vez se cuente con un texto aprobado, discusión que, dado el caso, podría llevar a la necesidad de renegociar el tratado.

Lo anterior no significa, por supuesto, que las comunidades indígenas no puedan servirse de los espacios que suelen abrirse durante los debates parlamentarios, con el propósito de ilustrar a los congresistas acerca de la conveniencia del instrumento internacional, o que igualmente intervengan ante la Corte al momento de analizarse la constitucionalidad de aquél.

De igual manera, el adelantamiento de una consulta previa durante las fases anteriores al sometimiento del proyecto de ley aprobatoria al Congreso de la República, no obsta para que, si con posterioridad a la incorporación de aquél al orden interno colombiano se precisa la adopción de medidas legislativas o administrativas concretas que afecten igualmente a las comunidades indígenas, deba igualmente surtirse el trámite de la consulta previa en relación con aquéllas."

En esta misma providencia, la Corte se pronunció sobre la incidencia que el carácter bilateral o multilateral del tratado internacional puede tener sobre la manera de realizar la consulta.

Respecto de la negociación de los tratados bilaterales indicó que por su propia dinámica, suele realizarse en diversas rondas, a lo largo de las cuales se discuten capítulos específicos del acuerdo y que siendo ello así, cuando quiera que se aborden temas que afecten directamente a los indígenas, éstos deberán ser consultados, en las condiciones fijadas por la jurisprudencia constitucional.

Por su parte, la negociación de tratados internacionales multilaterales, en concepto de la Corte, traduce las técnicas legislativas del derecho interno, pues

"el proceso de negociación suele encontrarse institucionalizado, a la manera de las asambleas parlamentarias nacionales[46], mediante la realización de conferencias internacionales desarrolladas, en numerosas ocasiones, en el seno de organizaciones internacionales.

En tal sentido, una vez convocada la conferencia internacional, se suelen conformar comisiones encargadas de examinar determinados temas, cuyos textos aprobados deberán ser luego sometidos al Plenario. Al respecto, el artículo 9 de la Convención de Viena de 1969 dispone lo siguiente:

"Adopción del texto. 1. La adopción del texto de un tratado se efectuara por consentimiento de todos los Estados participantes en su elaboración, salvo lo dispuesto en el párrafo 2.

2. La adopción del texto de un tratado en una conferencia internacional se efectuara por mayoría de dos tercios de los Estados presentes y votantes, a menos que esos Estados decidan por igual mayoría aplicar una regla diferente."

De igual manera, la historia diplomática enseña que determinadas conferencias internacionales suelen durar varios años. Por ejemplo, el Protocolo II de Ginebra de 1977, fue precedido por una conferencia internacional que tardó más de tres años en llegar a un acuerdo sobre el texto final del tratado; en otros casos, en materia de comercio internacional, las diversas rondas del GATT, y luego de la OMC,  se han caracterizado por su complejidad y duración."

De acuerdo con la complejidad del procedimiento antes descrito, la Corte concluyó que la consulta previa a las comunidades indígenas debe llevarse a cabo antes de que el Presidente de la República remita el tratado y su ley aprobatoria al Senado. Así, las comunidades étnicas podrán ser consultadas al momento de construir la posición negociadora colombiana ante el respectivo foro internacional, con el propósito de que las minorías aporten valiosos elementos de juicio al respecto y como expresión del cambio de paradigma respecto de las relaciones de los Estados con las minorías étnicas existentes dentro de su territorio. En todo caso, acotó, que la consulta obligatoria será la que se realice con posterioridad a la suscripción del acuerdo pero antes de aprobación congresional, con el propósito de que los parlamentarios conozcan las consecuencias que, en materia de preservación de los derechos de las minorías, puede implicar la aprobación del tratado internacional.

Posteriormente, en la sentencia C-608 de 2010[47], respecto de la Revisión de constitucionalidad del "Acuerdo de Libre Comercio entre Canadá y la República de Colombia, hecho en Lima, Perú, el 21 de noviembre de 2008, y el Canje de Notas entre Canadá y la República de Colombia del 20 de febrero de 2009, por medio del cual se corrigen errores técnicos y materiales del Acuerdo de Libre Comercio entre Canadá y la República de Colombia", así como de la Ley 1363 del 9 de diciembre de 2009, aprobatoria del mismo, la Corte reiteró la jurisprudencia sentada en la providencia anterior y concluyó que "que cuando se esté ante un tratado bilateral, cuando quiera que se aborden temas que afecten directamente a las minorías étnicas, aquéllas deberán ser consultadas, en las condiciones fijadas por la jurisprudencia constitucional."

En la sentencia C-915 de 2010,[48] en la se realizó la revisión de constitucionalidad del "Acuerdo sobre medio ambiente entre Canadá y la Republica de Colombia hecho en Lima (Perú) el veintiuno (21) de noviembre de 2008", el "Canje de notas entre Canadá y la República de Colombia del 20 de febrero de 2009 por medio del cual se corrigen errores técnicos y materiales del Acuerdo sobre medio ambiente entre Canadá y la República de Colombia" y la Ley 1360 de 2009 que los aprueba, la Corte reiteró el carácter de derecho fundamental a la consulta previa de las comunidades étnicas y el correlativo deber estatal de adelantarla, sintetizando sus rasgos característicos:

(i) Sobre la titularidad del derecho señaló, de acuerdo con la sentencia C-461 de 2008, que reside, para el caso colombiano, no sólo en las comunidades indígenas sino también en las afrodescendientes de conformidad con el artículo 1 del Convenio 169 de la OIT.[49]

(ii) En relación con el ámbito temático de la consulta precisó con fundamento en la sentencia SU-383 de 2003[50], que ésta se debe llevar a cabo respecto de cualquier aspecto que afecte directamente a la comunidad étnica. Es decir, la consulta previa no se circunscribe al caso de la explotación de recursos naturales en los territorios indígenas (artículo 330 CP)  ni al de la delimitación de las entidades territoriales indígenas (artículo 329 CP), que fueron los expresamente previstos por la Constitución, porque la ratificación del Convenio 169 de OIT por parte de nuestro país, mediante la Ley 21 de 1991, amplió su espectro a toda medida susceptible de afectar directamente a las comunidades étnicas. En esta providencia, la Sala hace énfasis sobre el tenor literal del artículo 6 del Convenio, al señalar que no contiene restricción temática alguna.

(iii) Respecto al tipo de medidas que deben ser consultadas previamente con las comunidades étnicas, la Corte de acuerdo con  el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, reiteró que no se trata solo de medidas administrativas[51] sino también de medidas legislativas[52], y dentro de estas últimas incluyó las leyes aprobatorias de los tratados internacionales[53] y las reformas constitucionales.

(iv) En lo referente al momento en el cual debe hacerse la consulta previa, de conformidad con el principio de la buena fe que informa el proceso consultivo, reiteró que la consulta debe ser oportuna, es decir que debe hacerse con anterioridad a la adopción de la medida pues, una vez tomada la misma, la participación de la comunidades étnicas no tendría utilidad alguna puesto que no podrían influir en el proceso decisorio. Esto, en materia de incorporación de los tratados internacionales en el ordenamiento jurídico interno colombiano, significa que la consulta previa debe llevarse a cabo antes de que el Presidente de la República remita el tratado y su ley aprobatoria al Senado.

(v) Por último, sobre los efectos que tiene la omisión de la consulta previa, en el trámite legislativo, afirmó que configura una violación a la Carta Política[55], razón por la cual, ante una ley que debió haber sido consultada procede la demanda de inconstitucionalidad.[56] Así, la omisión de la consulta previa "constituye un vicio [que] impide declarar exequible la ley"[57], consecuencia que  no pierde aplicabilidad en ejercicio del control automático, en el cual la Corte debe verificar el cumplimiento del requisito de la consulta previa cuando se trate de normas que afecten directamente a las comunidades étnicas.

En la sentencia C-941 de 2010[58], en la que se efectúo la revisión de los acuerdos de libre comercio (acuerdo principal y acuerdos complementarios) entre la República de Colombia y los Estados AELC (Asociación Europea de Libre Comercio) y de su Ley aprobatoria 1372 del 7 de enero de 2010, la Corte reiteró su jurisprudencia sentada en las sentencias C-750 de 2008[59], C-615 de 2009[60] y C-608 de 2010[61], específicamente sobre el alcance del deber de consulta previa de minorías étnicas en los tratados internacionales.

En la sentencia C-027 de 2011[62], referente a la revisión oficiosa de la Ley 1254 de 2008 "Por medio de la cual se aprueba el "Convenio Básico de Cooperación Técnica y Científica entre el Gobierno de la República de Guatemala y el Gobierno de la República de Colombia", hecho en la ciudad de Lima, el 23 de noviembre de 2001", la Corporación afirmó que la consulta previa a las comunidades étnicas que puedan resultar afectadas directamente por cualquier medida legislativa, constituye un requisito de procedimiento que debe surtirse antes del trámite legislativo respectivo.[63] Arribó a esta conclusión con fundamento en la  sentencia C-702 de 2010[64], en la que la Corte analizó una demanda de inconstitucionalidad contra del inciso 8º del artículo 2º del Acto Legislativo N° 01 de 2009, "Por el cual se modifican y adicionan unos artículos de la Constitución Política de Colombia".

Por último, en la sentencia C-187 de 2011[65], en la que se realizó la revisión de constitucionalidad del "Acuerdo en materia de informes anuales sobre derechos humanos y libre comercio entre la República de Colombia y Canadá hecho en Bogotá el día 27 de mayo de 2010" y la Ley 1411 de 2010 que lo aprueba, la Corte reiteró la línea jurisprudencial sentada en las sentencias C-615 de 2009, C-608 de 2010, C-915 de 2010, antes expuesta, sobre el deber de consulta previa a las comunidades étnicas en materia de tratados internacionales.

4.4. La "afectación directa" de los pueblos indígenas y tribales por medidas legislativas: concepto y determinación en casos concretos.

Como se indicó, el detonante de la obligación constitucional e internacional de realizar la consulta previa con los pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes en casos de medidas legislativas, incluidos los tratados internacionales y sus leyes aprobatorias, es que la afectación generada para dichos pueblos y comunidades por tales medidas legislativas sea directa.

En este orden de ideas, el problema jurídico central y específico que debe resolver la Corte al examinar la constitucionalidad del tratado internacional bajo revisión es el siguiente: ¿el Convenio Internacional de Maderas Tropicales, 2006- conlleva una afectación directa, específica y particular sobre los pueblos indígenas y tribales del país, en forma tal que se active la obligación internacional y constitucional del Gobierno colombiano de llevar a cabo un proceso de consulta previa antes de radicar la ley aprobatoria en el Congreso?

En síntesis, en aplicación de las pautas jurisprudenciales que se resumen a continuación y con base en un examen minucioso del contenido mismo del tratado bajo estudio, la Corte ha llegado a la conclusión de que el Convenio Internacional de Maderas Tropicales, 2006, no incorpora dentro de su texto ninguna medida concreta que implique una afectación directa de los pueblos indígenas y tribales de Colombia; ninguna interpretación razonable del mismo puede llevar a la conclusión de que de su clausulado se deriven obligaciones internacionales para Colombia que constituyan medidas que puedan afectar a los pueblos indígenas o a las comunidades afrodescendientes en forma directa, con el nivel de particularidad y especificidad exigido para activar la obligación de consulta previa. Por lo tanto, con respecto al tratado como tal y a su ley aprobatoria no era obligatorio realizar consulta previa, la cual no obstante sí será procedente y constitucionalmente obligatoria frente a cada una de las medidas –planes, programas, proyectos, actividades, iniciativas, etc.- realizadas en el marco de la OIMT que puedan afectar concreta, directa y específicamente a los pueblos indígenas y tribales, según se explicará en detalle haciendo referencia al tipo de acciones que se emprenden a través de esta institución.

4.4.1. Existencia de una línea jurisprudencial uniforme y consistente en cuanto a los criterios para identificar una afectación directa de comunidades indígenas o afrodescendientes por medidas legislativas.

Existe una línea jurisprudencial clara, sólida y consistente desarrollada por la Corte Constitucional con respecto a qué constituye una afectación directa de los pueblos indígenas y tribales en el caso de medidas legislativas, para efectos de determinar si es obligatoria la consulta previa de dichas medidas. Esta línea jurisprudencial se ha desarrollado pacíficamente en relación con leyes ordinarias, leyes aprobatorias de tratados internacionales y actos legislativos, todas bajo el género "medidas legislativas". Su aplicación en casos concretos ha dado lugar a distintos desenlaces, dependiendo de si la medida específica bajo estudio en cada caso encuadra o no bajo los criterios de afectación directa; los remedios ordenados por la Corte en casos en que se encuentre incumplida la obligación de consultar también varían significativamente en atención al caso concreto, sin que ello implique una variación en las reglas generales aplicables, que han permanecido uniformes a lo largo de la jurisprudencia de esta Corporación. Para efectos de la determinación de si existe una afectación directa que dé lugar a la obligación de consulta, no es relevante la diferencia entre leyes, actos legislativos y tratados, puesto que en relación con todos estos tipos de medida legislativa se ha aplicado la misma doctrina constitucional.

De particular importancia a este respecto es la secuencia de decisiones uniformes constituida por las sentencias C-030/08 –examen de constitucionalidad de la Ley Forestal-, C-175/09 –examen de constitucionalidad del Estatuto de Desarrollo Rural- y C-366/11 –examen de constitucionalidad de la ley reformatoria del Código de Minas-. Esta jurisprudencia uniforme y consistente provee: (i) una definición y unos criterios de lo que es una "afectación directa", por oposición a la afectación genérica o a la ausencia de afectación de los pueblos indígenas o tribales por una medida legislativa; (ii) una metodología interpretativa y analítica para establecer si una medida legislativa concreta afecta o no en forma directa a los pueblos indígenas y tribales; y (iii) una tipología de medidas que conllevan afectación directa, específica y particular de los pueblos indígenas, que puede servir a modo ilustrativo como parámetro guía para establecer si se ha generado tal afectación directa y específica.

"Afectación directa": noción y criterios para identificarla.

El precedente constitucional directamente aplicable para resolver el problema jurídico sobre la afectación directa derivada de una medida legislativa es la sentencia C-030 de 2008, y subsiguientemente en la misma línea, las sentencias C-175 de 2009 y C-366 de 2011; este precedente consagra los criterios aplicados por la Corte para determinar el impacto de medidas legislativas concretas.

En la sentencia C-030/08 la Corte explicó la regla general, en el sentido de que la obligación de realizar consulta previa se activa cuando existe una afectación directa de los grupos étnicos: "tratándose específicamente de medidas legislativas, es claro que el deber de consulta no surge frente a toda medida legislativa que sea susceptible de afectar a las comunidades indígenas, sino únicamente frente a aquellas que puedan afectarlas directamente, evento en el cual (...) la consulta contemplada en el artículo 6º del Convenio 169 de la OIT deberá surtirse en los términos previstos en la Constitución y en la ley". En este sentido, con base en la interpretación del Artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, la Corte diferenció dos niveles de afectación de los pueblos indígenas y tribales por las medidas legislativas: "el que corresponde a las políticas y programas que de alguna manera les conciernan, evento en el que debe hacerse efectivo un derecho general de participación, y el que corresponde a las medidas administrativas o legislativas que sean susceptibles de afectarlos directamente, caso para el cual se ha previsto un deber de consulta."

Más adelante en esta misma sentencia la Corte explicó con mayor detalle en qué consiste el nivel general de afectación de los pueblos indígenas por la legislación:

"No cabe duda de que las leyes, en general, producen una afectación sobre todos sus destinatarios. De esta manera una ley, en cualquier ámbito, aplicable a la generalidad de los colombianos, afecta a los miembros de las comunidades indígenas y tribales que tengan la calidad de nacionales colombianos, sin que en dicho evento pueda predicarse que, en aplicación del literal a) del artículo 6º del Convenio 169 de la OIT, resulte imperativa una consulta previa a dichas comunidades como condición para que el correspondiente proyecto de ley pueda tramitarse válidamente. Sostener lo contrario equivaldría a afirmar que una parte muy significativa de la legislación debería ser sometida a un proceso específico de consulta previa con las comunidades indígenas y tribales, puesto que las leyes que de manera general afecten a todos los colombianos, unas en mayor medida que otras, afectan a las comunidades indígenas, en virtud a que sus integrantes, como colombianos que son, se encuentran entre sus destinatarios, lo cual desborda el alcance del convenio 169. // Así, por ejemplo, la ley general de educación, el plan nacional de desarrollo, una reforma del sistema de seguridad social o del Código laboral, o del código penal debería, además del proceso deliberativo, público y participativo que se surte en el Congreso de la República, someterse a un proceso específico de consulta con las comunidades indígenas y tribales. Lo anterior no parece ser así, y ello lleva a cuestionarse sobre los criterios para determinar cuándo puede decirse que una medida legislativa afecta directamente a las comunidades indígenas y tribales."

A diferencia de este nivel general de afectación, afectan directamente aquellas medidas legislativas "susceptibles de afectar específicamente a las comunidades indígenas en su calidad de tales, y no aquellas disposiciones que se han previsto de manera uniforme para la generalidad de los colombianos". Para la Corte, así, una medida legislativa susceptible de afectar directamente a los pueblos indígenas y tribales es aquella que "altera el estatus de la persona o de la comunidad, bien sea porque le impone restricciones o gravámenes, o, por el contrario, le confiere beneficios".

La afectación directa se da independientemente de que sea positiva o negativa, aspecto que compete resolver precisamente en consulta con los pueblos afectados: "procede la consulta, cuando la ley contenga disposiciones susceptibles de dar lugar a una afectación directa de los destinatarios, independientemente de que tal efecto sea positivo o negativo, aspecto éste que debe ser, precisamente, objeto de la consulta"[66].

En la sentencia C-030/08 la Corte también precisó que la especificidad que se requiere de una medida para que active el deber de consulta, se puede derivar o bien del hecho de que regula una de las materias del Convenio 169 de la OIT, o bien de que aunque ha sido concebida de manera general, tiene una repercusión directa sobre los pueblos indígenas:

"la especificidad que se requiere en una determinada medida legislativa para que en relación con ella resulte predicable el deber de consulta en los términos del literal a) del artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, puede ser el resultado de una decisión expresa de expedir una regulación en el ámbito de las materias previstas en el convenio, o puede provenir del contenido material de la medida como tal, que, aunque concebida con alcance general, repercuta de manera directa sobre las comunidades indígenas y tribales. // En los anteriores términos, en cada caso concreto sería necesario establecer si opera el deber de consulta, bien sea porque se esté ante la perspectiva de adoptar una medida legislativa que de manera directa y específica regula situaciones que repercuten en las comunidades indígenas y tribales, o porque del contenido material de la medida se desprende una posible afectación de tales comunidades en ámbitos que les son propios".

La Corte prosiguió con el desarrollo de esta misma línea jurisprudencial en la sentencia C-175 de 2009, en la cual señaló que a los niveles de afectación genérica y directa corresponden, de manera correlativa, los niveles general y específico del derecho a la participación de los pueblos indígenas y tribales:

"En lo que tiene que ver con las facetas de la participación de las comunidades tradicionales, el artículo 6º del Convenio 169 está orientado a adscribir a los pueblos indígenas y tribales dos tipos de participación. Uno de carácter general, de acuerdo con el cual los pueblos indígenas y tribales deben contar con mecanismos que les permitan la participación en todos los niveles de adopción de políticas estatales que les conciernan, en condiciones análogas a las conferidas por el ordenamiento jurídico a los demás integrantes de la población. A este respecto, la Corte ha resaltado que las comunidades tradicionales son titulares plenos de los derechos de participación política previstos en la Carta Política y descritos en el fundamento jurídico 6 de esta sentencia. Sin embargo, consciente del carácter diferenciado de las comunidades tradicionales y de la necesidad de proteger su identidad cultural diversa, el Texto Constitucional ha conferido espacios concretos de participación a los pueblos indígenas y afrodescendientes".

Estos espacios concretos corresponden a los escenarios de la consulta previa, en los casos de medidas legislativas que surtan una afectación directa, particular y específica sobre los pueblos indígenas:

"En lo que tiene que ver con la previsión de medidas legislativas y administrativas susceptibles de afectar directamente a los pueblos indígenas y tribales, el Convenio 169 de la OIT dispone la obligación a cargo de los gobiernos de consultar a las comunidades interesadas, a través de sus autoridades representativas. Este es un procedimiento distinto a los escenarios generales y concretos de participación antes enunciados, reservado para aquellas medidas que tengan incidencia particular y directa en los intereses de las comunidades diferenciadas. Existe, en relación con esas medidas, un derecho fundamental de los pueblos indígenas y afrodescendientes a la consulta previa y un deber estatal correlativo de llevar a cabo los trámites idóneos y eficaces para que las comunidades tradicionales participen en el diseño de las políticas que habida cuenta su contenido material, les conciernen".

En la sentencia C-175/09, la Corte también profundizó en la delimitación de los criterios para identificar cuándo existe una afectación de los grupos étnicos directa, específica y particular derivada de una medida legislativa, que activa el deber de consulta previa. Proveyó distintas formulaciones de la regla, así:

(i) "Para el caso particular de las medidas legislativas, la consulta se predica sólo de aquellas disposiciones legales que tengan la posibilidad de afectar directamente los intereses de las comunidades. Por lo tanto, aquellas medidas legislativas de carácter general, que afectan de forma igualmente uniforme a todos los ciudadanos, entre ellos los miembros de las comunidades tradicionales, no están prima facie sujetas al deber de consulta, excepto cuando esa normatividad general tenga previsiones expresas, comprendidas en el ámbito del Convenio 169 de la OIT, que sí interfieran esos intereses".

(ii) "(...) el deber de consulta previa respecto de medidas legislativas, resulta jurídicamente exigible cuando las mismas afecten directamente a las comunidades indígenas y afrodescendientes. Ello sucede cuando la materia del proyecto está relacionada con aspectos que tienen una vinculación intrínseca con la definición de la identidad étnica de dichos grupos. Por ende, no existirá deber de consulta cuando la medida legislativa no pueda predicarse de forma particular a los pueblos indígenas y tribales y, a su vez, el asunto regulado no tenga relación con aspectos que, razonable y objetivamente, conformen la identidad de la comunidad diferenciada".

(iii) "(...) para acreditar la exigencia de la consulta previa, debe determinarse si la materia de la medida legislativa tiene un vínculo necesario con la definición del ethos de las comunidades indígenas y afrodescendientes. En otras palabras, el deber gubernamental consiste en identificar si los proyectos de legislación que pondrá a consideración del Congreso contienen aspectos que inciden directamente en la definición de la identidad de las citadas indígenas y, por ende, su previa discusión se inscribe dentro del mandato de protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana".

(iv) "Como se señaló en la sentencia C-030/08, uno de los parámetros para identificar las medidas legislativas susceptibles de consulta es su relación con las materias reguladas por el Convenio 169 de la OIT".

(v) "la determinación de la gravedad de la afectación de la medida legislativa o administrativa deberá analizarse según el significado para los pueblos indígenas y tribales afectados tengan los bienes o prácticas sociales interferidas. En otras palabras, el mandato de reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural, implica que el análisis del impacto de las medidas se realice a partir de las características específicas de la comunidad y la comprensión que éstas tienen del contenido material de dichas políticas".

(vi) "aquellas políticas que en razón de su contenido o implicaciones interfieran directamente con los intereses de las comunidades diferenciadas".

Más adelante, en la sentencia C-063 de 2010, la Corte explicó que hay una afectación directa "cuando una norma tiene como objeto principal de regulación una o varias comunidades indígenas; o cuando la regulación planteada tiene mayores efectos en las comunidades indígenas que aquellos que tiene en el resto de la población".

La regla general sobre obligatoriedad de la consulta previa en las hipótesis de afectación directa por las medidas legislativas fue reformulada sintéticamente en la sentencia C-063 de 2010, así:

"La regulación que sobre el tema estableció el art. 6º del Convenio y el análisis de la jurisprudencia constitucional arroja como resultado que la consulta previa será un mecanismo que realice el derecho de participación plural y democrática de las comunidades indígenas en la determinación de políticas públicas en aquellos específicos casos en que una decisión vaya a afectarles directamente. Contrario sensu, no será obligatoria la realización de este procedimiento en los casos en que la afectación de la comunidad indígena no tenga estas específicas características. Esto no significa que cuando la afectación no sea directa las comunidades indígenas carezcan por completo de mecanismos que garanticen su derecho de participación en dichas decisiones, sino que éstas se podrán involucrar a través de otros mecanismos como la posibilidad que sus integrantes tienen de concurrir, en igualdad de condiciones con todos los colombianos, en la elección de sus representantes en las corporaciones de elección popular; la posibilidad de que, en desarrollo del carácter público del proceso legislativo, puedan conocer las iniciativas en trámite, promover discusiones, remitir conceptos y solicitar audiencias; y en las posibilidades abiertas por las previsiones constitucionales sobre la circunscripción especial indígena (...). No queda lugar a duda que únicamente en ocasiones de afectación directa será obligatoria la práctica de la consulta previa a la o las comunidades indígenas que soportan las consecuencias de una medida legal o administrativa."

También precisó en esta sentencia la Corte, con respecto a la consulta, que "su realización resulta obligatoria únicamente en aquellos casos en los que la comunidad se vea directamente afectad por la disposición normativa, ya sea ésta de naturaleza legal o administrativa. // Cuando una comunidad se ve afectada de la misma forma e intensidad que el resto de la población, no se está ante un caso que requiera la realización de consulta previa".

En las sentencias C-030/08, C-175/09, para la Corte fue determinante que las leyes estudiadas constituían regulaciones legales integrales, o regímenes integrales, sobre materias que afectaban a los pueblos indígenas; también que contuvieran disposiciones expresas que les afectaban directamente.

La Corte Constitucional ha concluido que existe una afectación directa si se adopta, en la medida legislativa correspondiente, una regulación de temas sobre los cuales los pueblos indígenas tienen derechos constitucionales específicos; por ejemplo, en materia de educación[67]. Habría igualmente una presunción de afectación directa y profunda en todos asuntos relacionados con el territorio ancestral, por el mandato expreso del art. 330 C.P.: si se trata de una medida que toca con este tema la Corte asume de por sí la afectación profunda y directa. En esta misma medida, un parámetro importante para determinar la afectación directa es si la materia del proyecto se relaciona con las materias reguladas por el Convenio 169 de la OIT.[68] Sin embargo, la simple referencia temática a estos asuntos no es suficiente por sí misma para establecer una afectación directa; se requiere analizar en cada caso el alcance y contenido específico de cada medida como tal, para efectos de establecer su impacto y su nivel de afectación sobre el derecho, o los derechos, relevante(s) en cada caso.

Se presume, según la sentencia C-175/09, que todas las regulaciones que afecten los territorios ancestrales indígenas conllevan una afectación directa que exige la realización de consulta previa: "tanto las normas del derecho internacional que regulan el tema de la consulta previa, como la jurisprudencia constitucional, han destacado el lugar central que cumple el territorio en la definición de la identidad de los pueblos indígenas y tribales. (...) De forma armónica con las obligaciones estatales descritas, contenidas en normas que integran el bloque de constitucionalidad, la jurisprudencia de la Corte ha insistido en que las regulaciones legales que intervengan el régimen jurídico sobre la tierra de las comunidades indígenas y afrodescendientes deben mostrarse compatibles con la eficacia del mandato de reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación. Esto implica que dicha normatividad deberá tener en cuenta las prácticas tradicionales de los pueblos indígenas y tribales, evitando que la imposición estatal de otras modalidades de regulación implique la desaparición de aquellas."

La jurisprudencia de la Corte también ha determinado que es relevante establecer, para determinar la magnitud del impacto, si cada medida legislativa concreta es de aplicación directa, o si establece un marco normativo general que luego debe ser implementado mediante otros actos jurídicos posteriores (bien sea a través de leyes o actos administrativos, o de proyectos, planes, programas, iniciativas o actividades puntuales). Esto incide también sobre el remedio a aplicar en caso de que la Corte declare inexequible la norma por falta de consulta previa.

La historia y los antecedentes de cada medida legislativa también han sido considerados jurídicamente relevantes y significativos por la Corte para efectos de determinar si existe una afectación directa o no. Así, es jurídicamente pertinente –y en casos determinante- la posición adoptada por los pueblos indígenas y tribales frente a cada medida legislativa en concreto, tal y como han sido expresadas públicamente en relación con su proceso de adopción; también son relevantes las posturas asumidas por el Gobierno y por los legisladores, examinadas en tanto indicaciones de cuál sería su impacto sobre los grupos étnicos. Por otra parte, los antecedentes históricos –incluso remotos- de cada medida legislativa examinada pueden llegar a tener una importancia determinante para la decisión sobre si existe o no una afectación directa de los grupos étnicos. Así, en la sentencia C-620/03 –en la que se examinaron medidas normativas referentes a las salinas de Manaure en la Guajira- la Corte efectuó un recuento histórico detallado del surgimiento de la ley acusada, y con base en tal recuento, así como en el objeto mismo de la ley, llegó a la conclusión de que tal impacto directo y específico sí existía –dada la historia de negociación y concertación entre el Estado y los Wayúu que dio lugar a la adopción de dicha norma-. De igual manera, en la sentencia C-608/10 la Corte concluyó que el Acuerdo de Libre Comercio entre Colombia y Canadá sí contenía disposiciones que generarían una afectación directa sobre los pueblos indígenas y tribales, con base en las intervenciones del Senador indígena Jesús Enrique Piñacué, en las que denunció que las disposiciones sobre explotación minera y sobre resolución de controversias entre comunidades indígenas y empresas multinacionales tendrían un impacto negativo sobre los grupos étnicos.

Finalmente, para la Corte la determinación de la gravedad de la afectación de la medida legislativa debe analizarse según el significado que tengan para los pueblos indígenas afectados los bienes o prácticas sociales interferidas – por ejemplo, su territorio. El análisis del impacto de la medida se realiza a partir de las características específicas de la comunidad concreta afectada, y de su comprensión del contenido material de dicha política[69].

4.4.2. Métodos interpretativos aplicados por la Corte para la identificación de una afectación directa de los grupos étnicos por medidas legislativas.

La Corte Constitucional ha precisado reiteradamente que es necesario abordar cada medida legislativa en concreto de manera específica y particular, aplicando una metodología de análisis casuístico, porque de la estructura y contenido de cada medida dependerá si existe o no una  afectación directa para los pueblos indígenas. En este sentido en la sentencia C-030/08 se afirmó que "en cada caso concreto sería necesario establecer si opera el deber de consulta, bien sea porque se esté ante la perspectiva de adoptar una medida legislativa que de manera directa y específica regula situaciones que repercuten en las comunidades indígenas y tribales, o porque del contenido material de la medida se desprende una posible afectación de tales comunidades en los ámbitos que les son propios".

Por lo tanto, en cada caso concreto, la interpretación que se haga del alcance e impacto de las medidas legislativas es crucial para determinar el nivel de afectación, y por lo tanto establecer si se activa la obligación de consulta previa. En otras palabras, el primer paso del juicio de afectación de una medida legislativa es la interpretación de la norma para discernir su alcance y sus impactos. De ahí la importancia de identificar los métodos de interpretación que ha aplicado la corte para estos propósitos en cada una de sus decisiones. En la sentencia C-063/10 la Corte reiteró este enfoque casuístico: "Corresponderá a los operadores jurídicos encargados de aplicar las disposiciones constitucionales y del Convenio 169 de 1989 determinar para cada caso en concreto si una medida de carácter legal o administrativo afecta directamente a una comunidad indígena. Para esta tarea la jurisprudencia constitucional ha establecido lineamientos o parámetros orientativos (...)".

Para interpretar el contenido y alcance de las medidas legislativas en casos concretos, la Corte ha aplicado varios métodos hermenéuticos –aunque no necesariamente todos al tiempo en un mismo caso-: la interpretación textual  del cuerpo normativo como un todo[70]; la interpretación sistemática, teniendo en cuenta otras normas dentro del mismo sistema normativo[71]; la interpretación histórica y la interpretación contextual (incluyendo la historia de la medida, las controversias suscitadas alrededor de la norma, protestas y pronunciamientos sobre su contenido, modificaciones que sufrió en su trámite, etc.)[72]; y la interpretación teleológica.

4.4.3. Tipología de medidas legislativas examinadas por la Corte

Un análisis de la jurisprudencia constitucional pacífica sobre la materia permite elaborar una tipología ilustrativa de las distintas medidas legislativas que han sido examinadas por la Corte, determinando cuáles de ellas tienen un impacto directo y exigen ser consultadas previamente, y cuáles no, tal y como se demuestra a continuación.

Leyes y Actos legislativos

Sentencia	Medida legislativa examinada por la Corte	Tipo de impacto sobre los grupos étnicos identificado por la Corte
		Afectación directa y específica	Afectación igual a la de los demás colombianos
C-418/02 (MP ATG)	Ley 685/01 (Código de Minas), Art. 122: Atribución a la autoridad minera nacional de la facultad de señalar y delimitar, dentro de los territorios indígenas, zonas mineras indígenas, donde la exploración y explotación minera debe ajustarse a las disposiciones especiales del Código sobre participación y protección de grupos étnicos. Hay afectación directa porque la finalidad de la delimitación y señalamiento de las zonas mineras indígenas es determinar el específico régimen de explotación de los recursos naturales allí presentes.	X
C-891/02 (MP JAR)	Ley 685/01 (Código de Minas), varias disposiciones: - Disposición según la cual el otorgamiento, vigencia y ejercicio del derecho a explorar y explotar materiales de construcción se regula íntegramente por el Código de Minas, y es de competencia exclusiva de la autoridad minera nacional. - Autorización para efectuar actividades mineras en las zonas mineras indígenas y en las zonas mineras mixtas (indígenas y afrodescendientes), siempre y cuando las autoridades comunitarias correspondientes no hayan ejercido oportunamente su derecho preferencial a obtener el título minero. - Inclusión, dentro de los requisitos para presentar propuestas para contratar, de la mención de los grupos étnicos con asentamiento permanente en el área o trayecto solicitado. - Sujeción a inscripción en el registro de los contratos de concesión, y de la constitución de zonas mineras indígenas, de comunidades negras y mixtas. La Corte asume que estas medidas implicaban una afectación directa y que existía la obligación de realizar la consulta previa – que en este caso se consideró cumplida. La Corte menciona que se trata de un asunto que afecta a las comunidades indígenas, particularmente respecto de la explotación de recursos naturales en sus territorios, por lo cual deben contar con la oportunidad de participar en forma real y efectiva.	X
C-620/03 (MP MGMC)	Ley 773/02, por la cual se dictan normas relativas a la administración, fabricación, transformación, explotación y comercialización de las sales que se producen en las salinas marítimas de Manaure. La Corte no analiza porqué hay una afectación directa, pero lo considera evidente por el tema mismo de la ley; la Corte hace el recuento histórico de la expedición de la norma y previamente de las relaciones, acuerdos y conflictos entre los Wayúu y el Estado, que dieron lugar a la adopción de la ley – de lo cual se infiere que sí se requería consulta previa, la cual se dio por cumplida dado el proceso de concertación que dio nacimiento a la norma.  El recuento histórico sustituye el análisis de afectación directa en este caso.	X
C-245/04 (MP CIVH)	Atribución legal a la autoridad ambiental estatal de la responsabilidad de destrucción de cultivos ilícitos para procurar el menor impacto ambiental, y de elaboración, ejecución y control del plan de manejo ambiental para la erradicación forzosa de cultivos ilícitos o la manipulación de sustancias controladas. La Corte precisa que en la instancia administrativa de elaboración del plan de manejo ambiental debe respetarse el derecho a la consulta previa de las comunidades indígenas afectadas.	X
C-208/07 (MP REG)	Adopción del régimen legal del sistema especial de educación de los grupos étnicos. En este caso se declara la existencia de una omisión legislativa en el régimen de profesionalización docente, que no tuvo en cuenta las especificidades de la etnoeducación y por lo tanto sujetó a los etnoeducadores a las mismas reglas generales, sin haber consultado previamente a las comunidades.	X
C-030/08 (MP REG)	Adopción de un régimen legal general e integral sobre los bosques, que incluye numerosas regulaciones y medidas concretas sobre conservación, manejo y explotación económica, ya que éstas tendrán un impacto particular y concreto sobre las comunidades indígenas que habitan áreas boscosas: "(...) una ley que regule de manera integral el manejo forestal en el país, afecta de manera directa y específica a los pueblos indígenas y tribales que habitan en zonas de alta incidencia de bosques, no sólo por el interés que tales comunidades tienen en participar en la definición de los elementos de un régimen nacional forestal, sino también por los conflictos que las distintas aproximaciones al tema pueden suscitar, en particular cuando, como en este caso se hace explícito en la iniciativa legislativa un énfasis en la necesidad de promover la explotación maderera como elemento estratégico para el desarrollo económico. Ese énfasis puede resultar contrapuesto con la concepción que las comunidades tienen sobre el bosque, lo cual claramente apunta hacia la necesidad de la consulta orientada a lograr una conciliación de intereses. (...) Observa la Corte que en este caso, paradójicamente, el carácter específico de la afectación que la ley puede tener sobre las comunidades indígenas y tribales, se deriva de la condición general e integral que se le dio a la iniciativa legislativa, en cuanto que, por esa vía, sus previsiones son susceptibles de afectar a dichas comunidades en una dimensión muy particular, cual es la relación que mantienen con el bosque". "La Ley General Forestal, en cuanto que regula de manera general e integral, la actividad forestal, no obstante que, contiene previsiones orientadas a preservar la autonomía de las comunidades indígenas y afrocolombianas, y que reconoce el derecho exclusivo de las mismas al aprovechamiento de los recursos forestales de sus territorios, es susceptible de afectar directa y específicamente a tales comunidades, en la medida en que establece políticas generales, definiciones, pautas y criterios, que en cuanto de aplicación general, pueden afectar las áreas en las que se encuentran asentadas las comunidades, lo cual, a su vez, puede repercutir sobre sus formas de vida y sobre la relación tan estrecha que mantienen con el bosque".	X
C-030/08 (MP REG)	Ejemplos de medidas que afectan a los indígenas en igual medida que a los demás colombianos: ley general de educación; reforma del sistema de seguridad social; reforma del código laboral; reforma del código penal.	X
C-030/08 (MP REG)	Regular la manera como se hará la explotación de yacimientos petroleros ubicados en territorios indígenas.	X
C-030/08 (MP REG) - Ejemplos	Adoptar el marco general de la política petrolera del Estado.	X
C-030/08 (MP REG) - Ejemplos	Modificar la legislación general aplicable a todos los trabajadores colombianos en materia de contratación y condiciones de empleo: no requiere consulta porque es "la regulación de un tema general no directamente orientado a regular o hacer frente a una situación que afecte a las comunidades indígenas o tribales, las cuales en la medida en que, en ese plano general, la decisión les concierna, podrían acudir a los canales ordinarios de participación, así como a los adicionales a los que alude el literal b) del mismo artículo 6º.		X
C-030/08 (MP REG) - Ejemplos	En aplicación del Convenio 169, adoptar medidas especiales para garantizar a los trabajadores pertenecientes a pueblos indígenas una protección eficaz en materia de contratación y condiciones de empleo, en la medida en que no estén protegidos eficazmente por la legislación aplicable a los trabajadores en general.	X
C-461/08 (MP MJC)	Parte general de la ley del Plan Nacional de Desarrollo.	X
C-461/08 (MP MJC)	Programas, proyectos y presupuestos plurianuales que conforman el Plan Nacional de Inversiones Públicas incluido dentro de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, que pueden tener una incidencia directa y específica sobre las comunidades indígenas o afrodescendientes que habitan en sus zonas de ejecución.	X
C-175/09 (MP LEVS)	Estatuto de Desarrollo Rural (Ley 1152 de 2007): conjunto sistemático e integrado de principios, objetivos, normas, lineamientos de política, mecanismos y procedimientos a través de los cuales el Estado promoverá y ejecutará las acciones orientadas a lograr un desarrollo humano sostenible y el bienestar del sector rural. Constituye "un cuerpo normativo sistemático, que reúne las normas sustanciales y de procedimiento relacionadas con el aprovechamiento agropecuario de la tierra. Se trata, bajo esa perspectiva, de una regulación de carácter general, que incide en los intereses de la población que reside y deriva su sustento de las actividades agrícolas en zonas rurales, de la cual hacen parte las comunidades indígenas y afrodescendientes". "(...) el EDR es una norma de amplio espectro, que se ocupa de regular en su integridad la materia del desarrollo rural en el país. Para ello, contiene prescripciones de toda índole, buena parte de ellas de carácter general, las cuales tienen implicaciones para todos los sujetos e instituciones que ejercen actividades relacionadas con el sector agrario. El Estatuto establece, de igual manera, regulaciones particulares y específicas que hacen referencia expresa a la relación entre las autoridades gubernamentales que ejercen competencias relacionadas con el desarrollo rural y las comunidades étnicas, indígenas y afrodescendientes que habitan en territorios rurales. (...) Estudiado el contenido del Estatuto de Desarrollo Rural, la Corte encuentra que se trata de una normatividad que debió surtir el procedimiento de consulta previa descrito en esta sentencia. Ello con base en dos criterios diferenciados: (i) el hecho que la norma acusada sea un régimen integral que regule el tema del desarrollo rural y, por ende, las relaciones entre los individuos y la tierra; y (ii) la existencia en el EDR de disposiciones que prescriben, de manera puntual y específica, tópicos que afectan directamente a las comunidades indígenas y afrodescendientes". En cuanto a lo primero (i), la Corte constata que "la regulación de la propiedad agraria, en la que se encuentran asentadas las comunidades indígenas y tribales es un asunto de especial relevancia para la definición de su identidad. Esto implica que el contenido del EDR, en cuanto implica la regulación sistemática y detallada de la propiedad agraria, es un asunto que recae dentro de las materias en donde el deber de consulta debe cumplirse por parte del Gobierno". En cuanto a lo segundo (ii), la Corte explica que las materias que específicamente afectan a los pueblos indígenas y tribales incluyen las disposiciones sobre la determinación del régimen jurídico predicable de los resguardos indígenas y los territorios colectivos afrodescendientes. Más adelante la Corte profundiza sobre el carácter de regulación integral del EDR y su afectación de la identidad de los grupos étnicos: "es evidente que las normas del EDR tienen una relación intrínseca y directa con los intereses de las comunidades indígenas y afrodescendientes, el cual no se agota en las disposiciones que hacen referencias expresas a estos pueblos, sino que se extiende a la totalidad del texto de la Ley 1152/07, norma que desde su inicio ha sido concebida como un régimen integral y sistemático sobre el uso y aprovechamiento de los territorios rurales, razón por la cual dicha materia tiene un efecto transversal en todo el ordenamiento legal objeto de análisis. Esta materia, como se ha insistido a lo largo de esta providencia, está vinculada al núcleo de la definición de la identidad diferenciada de las citadas comunidades. (...) el EDR constituy[e] un régimen integral y sistemático sobre el desarrollo, uso y aprovechamiento del territorio rural, asunto que, a su vez, resulta determinante para la definición de la identidad de las minorías étnicas. // A este respecto, debe insistirse en que el EDR es una regulación general, que establece procedimientos para el uso y aprovechamiento del territorio rural, reformula la institucionalidad rural, crea organismos concebidos como instancias concretas de participación de los diversos sectores interesados en esa actividad y, en definitiva, es concebido como un nuevo régimen para regular las relaciones entre el Estado y los habitantes de las zonas rurales, entre ellos los miembros de las comunidades indígenas y afrodescendientes. (...) De la misma manera que la Ley General forestal, el EDR establece una regulación general y sistemática, esta vez relacionada con el uso y aprovechamiento de los territorios rurales. Igualmente, el EDR fija cláusulas que excluirían la aplicación de algunas de sus normas a las zonas rurales en las que habitan comunidades indígenas y afrodescendientes, según se tuvo oportunidad de analizar en el fundamento jurídico 24 de esta sentencia. No obstante, como se señaló en el fallo C-030/08, es precisamente ese carácter general y sistemático el que obligaba a que, indefectiblemente, el proyecto que dio lugar a la Ley 1152/07, fuera consultado en su integridad a las minorías étnicas, con miras a llegar a un acuerdo o concertación sobre el mismo.	X
C-063/10 (MP HASP)	Norma en la Ley que modifica el Sistema General de Seguridad Social en Salud (Ley 1122/07), según la cual la afiliación inicial de la población desplazada y desmovilizada cuyo financiamiento esté a cargo del FOSYGA se hará a una EPS pública del orden nacional; habilitación al Gobierno para reglamentar la afiliación cuando no exista esta oferta en el respectivo municipio. No se menciona a la población indígena ni afrodescendiente.	X
C-702/10 (MP JIPC)	Acto Legislativo 01 de 2009, que modificó el artículo 108 de la Constitución introduciendo una norma según la cual "los partidos y movimientos políticos que habiendo obtenido su personería jurídica como producto de la circunscripción especial de minorías étnicas podrán avalar candidatos sin más requisitos que su afiliación a dicho partido, con una antelación no inferior a un año respecto a la fecha de la inscripción".	X

Leyes aprobatorias de tratados

Sentencia	Medida incluida en un tratado internacional examinada por la Corte	Tipo de impacto sobre los grupos étnicos identificado por la Corte
		Afectación directa y específica	Afectación igual a la de los demás colombianos
C-750/08 (MP CIVH)	Disposiciones ambientales del Tratado de Libre Comercio entre Colombia y Estados Unidos: Incluyen disposiciones según las cuales "las Partes reconocen la importancia de respetar y preservar los conocimientos tradicionales y prácticas de sus comunidades indígenas y otras, que contribuyen a la conservación y uso sostenible de la diversidad biológica. Al igual, se reconoce la importancia de la participación y consulta pública, atendiendo la legislación interna en asuntos relacionados con la conservación y uso sostenible de la diversidad biológica". Para la Corte no hay una afectación directa de los grupos étnicos del país, porque las disposiciones no afectan a estos grupos de manera específica en su calidad de tales, ni les imponen restricciones o gravámenes, ni les confieren beneficios: "(...) En el presente caso, no se requería adelantar la consulta previa del Acuerdo a las comunidades indígenas y tribales, por cuanto las normas del Capítulo Dieciocho sobre medio ambiente, así como todas las del Acuerdo, han sido expedidas de manera uniforme para la generalidad de los colombianos, y no contienen disposiciones que afecten a éstos grupos de manera específica y directa en su calidad de tales; es decir, ninguna de ellas les impone restricciones o gravámenes o les confiere beneficios a estos grupos étnicos. Lo anterior no obsta para que las disposiciones de orden legislativo o administrativo que se expidan en desarrollo y aplicación del Acuerdo surtan la consulta previa obligatoria respecto de las comunidades indígenas y tribales si alguna de ellas es susceptible de afectarles de manera específica y directa."	X
C-615/09 (MP HASP)	Acuerdo para el Desarrollo Integral y Asistencia Básica de las Poblaciones Indígenas Wayúu de la República de Colombia y de la República de Venezuela, en la medida en que de conformidad con su artículo 1º, las partes se obligan a "colaborar en el desarrollo conjunto de planes, programas y proyectos tendientes a mejorar las condiciones de vida de sus respectivas poblaciones indígenas Wayúu ubicadas en las zonas adyacentes a las fronteras de la República de Venezuela y de la República de Colombia en atención a las necesidades de dichas poblaciones".	X
C-608/10 (MP HASP)	Disposiciones del Acuerdo de Libre Comercio Canadá – Colombia sobre explotación minera, y sobre resolución de conflictos, ya que afectarán las controversias entre comunidades indígenas o afrodescendientes y empresas multinacionales. El impacto directo se deduce por las intervenciones del Senador indígena ante el Congreso, denunciando la afectación de los grupos étnicos por el TLC en estos dos ámbitos.	X
C-915/10 (MP HASP)	Disposiciones del Acuerdo sobre Medio Ambiente entre Canadá y Colombia, que incluyen tres referencias expresas a las comunidades indígenas. La Corte estima que la afectación que los grupos étnicos pueden sufrir por el tratado no es distinta de la que se produce para los demás colombianos. Se explica así porqué la afectación es igual que la de la población en general: "las normas prescritas en él se han previsto de manera uniforme para la generalidad de los colombianos, lo que tiene sentido ya que su objeto no es expedir una regulación específica referida a las comunidades étnicas. Como ya se ha dicho, el objeto del acuerdo en estudio es implementar el Tratado de Libre Comercio entre Canadá y Colombia de manera consecuente con al conservación y protección ambiental y el uso sostenible de sus recursos mediante el mejoramiento y aplicación de leyes y reglamentos ambientales, el fortalecimiento de la cooperación en materia ambiental y la promoción del desarrollo sostenible. En desarrollo de este objetivo, las partes se reconocen derechos y adquieren obligaciones en materia ambiental, las cuales tienen aplicación, no solamente en los territorios de las comunidades étnicas, sino en todo el territorio nacional. En definitiva, no existe en este caso una decisión expresa de adoptar una medida legislativa que afecte directamente a las comunidades étnicas (...). Ahora bien, (...) la especificidad de la afectación también se puede encontrar en una regulación que se presenta como general –como en los casos ya citados de la regulación de las salinas de Manaure, la ley forestal o el estatuto de desarrollo rural-, debido a que el objeto de la medida legislativa –en los ejemplos propuestos las salinas de Manaure, el bosque natural o los terrenos rurales, respectivamente- está situado, total o parcialmente, en el territorio en el que habita la comunidad étnica o gran parte de sus miembros y, por ello, está relacionado íntimamente con su subsistencia y su identidad. Sin embargo, esta hipótesis tampoco se presenta en esta oportunidad. El objeto del acuerdo es la protección del ambiente, especialmente en el marco de las futuras relaciones comerciales entre Colombia y Canadá, y no es posible sostener que este objeto –la protección del ambiente- tenga en esta oportunidad mayor incidencia en los territorios de las comunidades étnicas pues el acuerdo no se concentra en la conservación del ambiente en zonas naturales o rurales en las que habitan parte importante de la población de estas comunidades. Por el contrario, el tratado aborda la protección del ambiente de manera amplia, como un asunto nacional. (...) Tampoco se puede afirmar que la importancia de la protección del ambiente sea mayor en sus territorios debido a que las relaciones comerciales entre Colombia y Canadá se vayan a desarrollar en gran parte en estos mismos. (...)" La mención de las comunidades indígenas es insuficiente para que las cláusulas del tratado constituyan medidas de afectación directa que activen la obligación de consulta previa: "No desconoce la Sala que en el texto del tratado están incluidas tres normas que mencionan expresamente a las comunidades étnicas. Pero estima que, en dos de estas, no se adopta en realidad medida alguna al ser simples reiteraciones de instrumentos internacionales firmados con anterioridad. Así, el artículo 1 define, para Colombia, el término 'comunidades indígenas y locales' pero lo hace de conformidad con el artículo 1 de la Decisión Andina y el artículo 5 reitera el compromiso de las partes de 'respetar, preservar y mantener el conocimiento tradicional, innovaciones y prácticas de las comunidades indígenas y locales', 'según lo establecido por el Convenio de Diversidad Biológica'. En cuanto a la tercera de ellas –artículo 1- que define lo que se entiende por 'legislación ambiental', ésta excluye del concepto las normas 'cuya finalidad principal sea regir (...) la cosecha por parte de indígenas de los recursos naturales', lo que significa, precisamente, que este punto no queda cobijado por los derechos y obligaciones reconocidos y adquiridos en el tratado que se relacionen con la legislación ambiental y por lo tanto no se altera el estatus de las comunidades étnicas. En últimas, como se ve, ninguna de estas tres disposiciones les impone restricciones ni gravámenes ni se les concede beneficios distintos a los de la población en general por lo que su consulta previa no es obligatoria". A diferencia de lo ocurrido en la sentencia C-608/10, "el acuerdo bajo estudio no regula los temas que allí se consideraron sujetos a consulta previa obligatoria. En esa ocasión se estimó que era imperativa la consulta previa respecto de los temas de explotación minera y resolución de conflictos entre comunidades étnicas y empresas multinacionales y que esta se había llevado a cabo en debida forma, razón por la que se declaró exequible. Repárese en que, pese a la relación que existe entre el tratado que se estudia y el mencionado, el estudio de la presencia o ausencia de la afectación directa a las comunidades étnicas es independiente debido a que los dos tratados versan sobre distintos aspectos."		X
C-941/10 (MP JIPP)	Disposiciones del Acuerdo de Libre Comercio entre la República de Colombia y los Estados de la Asociación Europea de Libre Comercio, "que crean una zona de libre comercio entre Colombia y los Estados de la AELC, que en sus capítulos refieren a disposiciones generales, comercio de mercancías, productos agrícolas procesados, comercio de servicios, inversión, protección de la propiedad intelectual, contratación pública, política de competencia, transparencia, cooperación, administración del acuerdo, solución de controversias y disposiciones finales". Para la Corte estas disposiciones no afectan a los grupos étnicos en forma distinta al resto de la población: "Verificados el contenido de tales capítulos del TLC frente al texto constitucional y el Convenio 169 de la OIT, la Corte encuentra que no se requería adelantar la consulta previa de las comunidades indígenas y afrodescendientes, dado que las disposiciones que comprenden el acuerdo principal y los acuerdos complementarios, no afectan directamente el territorio de los grupos étnicos, ni ocasionan desmedro de la integridad cultural, social y económica de tales etnias. (...) Las disposiciones del presente ALC parten esencialmente de un marco general y abstracto que concierne al conjunto de la población colombiana. Esto es, refieren e manera uniforme a la generalidad de los colombianos, sin que contengan normas que afecten de manera concreta y directa los grupos étnicos, esto es, que alteren el estatus de los grupos étnicos al imponerle restricciones, gravámenes o beneficios, ni mucho menos se contempla la explotación de recursos naturales en sus territorios." La simple mención de las comunidades indígenas y sus derechos en el texto del tratado no es suficiente para concluir que establece medidas de afectación directa: "La sola referencia en el capítulo de 'protección a la propiedad intelectual' a las 'medidas relacionadas con la biodiversidad', donde en términos generales las Partes 'reiteran' sus derechos soberanos sobre sus recursos naturales y reconocen la importancia de la biodiversidad biológica, conocimientos y prácticas tradicionales asociadas de las comunidades indígenas y locales, anotando que corresponde a cada Parte fijar las condiciones de acceso a sus recursos genéticos conforme a la legislación nacional e internacional, no es constitutiva de una medida que se traduzca en una afectación directa de los grupos étnicos, ni es contentiva de una regulación específica sobre dichas comunidades, y menos está relacionada íntimamente con su subsistencia e identidad, sino que se trata de una disposición que se limita a reiterar de manera general la soberanía que le asiste a cada Estado Parte en asuntos concernientes a la biodiversidad."		X
C-027/11 (MP JIPC)	Disposiciones del Convenio Básico de Cooperación Técnica y Científica entre Colombia y Guatemala. "En el caso bajo estudio, un examen del contenido del Convenio permite concluir que las medidas que mediante él se pretenden adoptar no conciernen directamente a ninguna comunidad étnica asentada en el territorio nacional, de modo que la consulta previa no era un requisito previo. En efecto, el Convenio solamente establece obligaciones generales en materia de cooperación técnica y científica entre Colombia y Guatemala y no define las áreas específicas del territorio nacional en las que se desarrollarán tales actividades, lo que impide establecer qué grupos étnicos se hallarán dentro de las áreas de influencia de los proyectos que se realicen en virtud del Convenio. // La definición de las áreas influencia, de conformidad con el artículo 2º del instrumento, deberán especificarse en la formulación de cada proyecto, que además tendrá que sujetarse a los planes de desarrollo locales. De modo que en cada caso será a futuro necesario examinar la procedencia de procesos de consulta previa. // Adicionalmente, el Convenio no hace referencia específica a actividades de investigación científica o de exploración de recursos naturales en áreas de influencia directa de comunidades étnicas colombianas."	X
C-187/11 (MP HASP)	Medidas del "Acuerdo en materia de informes anuales sobre derechos humanos y libre comercio entre la República de Colombia y Canadá", cuya obligación fundamental es que cada parte rendirá un informe anual a su poder legislativo nacional sobre el efecto de las medidas tomadas en virtud del TLC Colombia-Canadá. "Una revisión del texto del tratado permite concluir que las normas prescritas en él se han previsto de manera uniforme para la generalidad de los colombianos lo que tiene sentido ya que su objeto no es expedir una regulación específica referida a las comunidades étnicas. Como ya se ha dicho, el objeto del acuerdo en estudio es que cada parte, mediante un informe anual y público, dé a conocer a su organismo legislativo nacional 'el efecto de las medidas tomadas en virtud del Tratado de Libre Comercio entre la República de Colombia y Canadá sobre los derechos humanos tanto en los territorios de la República de Colombia como Canadá', lo cual incluye no sólo las posibles consecuencias respecto de los derechos humanos de las comunidades étnicas sino de la población en general de ambos países. En definitiva no existe en este caso una decisión expresa de adoptar una medida legislativa que afecte directamente a las comunidades étnicas como sucedió en el caso ya mencionado del 'Acuerdo para el Desarrollo Integral y Asistencia Básica de las Poblaciones Indígenas Wayúu de la República de Colombia y de la República de Venezuela'. // Ahora bien, (...9 la especificidad de la afectación también se puede encontrar en una regulación que, aunque se presenta como general, repercute de manera directa sobre las comunidades indígenas y tribales, como sucedió en los casos de la Ley Forestal y el Estatuto de Desarrollo Rural. Sin embargo, esta hipótesis tampoco se presenta en esta oportunidad pues no se puede afirmar que la importancia de la protección de los derechos humanos sea mayor en el caso de las comunidades étnicas debido a que las relaciones comerciales entre Colombia y Canadá se vayan a desarrollar en gran parte en sus territorios. (...) Estima la Sala entonces que el [tratado] no constituye ni contiene medidas legislativas que afecten de forma directa a las comunidades indígenas y afrodescendientes colombianas y, en consecuencia, su consulta previa no se tornaba obligatoria. Se considera que la afectación que se puede derivar del tratado internacional bajo revisión frente a estos grupos étnicos no es distinta de la que se produce para los demás colombianos, la cual proviene del efecto general que, en principio, tiene las leyes y los tratados internacionales lo que excluye la presencia de una afectación directa."		X

CONTENIDO Y ANTECEDENTES DEL TRATADO QUE SE REVISA

Antecedentes del Convenio

Al Convenio Internacional de Maderas Tropicales, 2006, hecho en Ginebra el 27  de enero de 2006, lo anteceden dos convenios.[74]

El primer Convenio Internacional de Maderas Tropicales fue firmado en 1983, negociado bajo los auspicios de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), y entró en vigor el 1 de abril de 1985.[75] Colombia aprobó la ratificación de dicho Convenio mediante la Ley 47 de 1989, "Por la cual se aprueba el Convenio Internacional de las Maderas Tropicales, Ginebra, 18 de noviembre de 1983". Por medio de este acuerdo multilateral se estableció la máxima autoridad del Convenio, la Organización Internacional de Maderas Tropicales (OIMT) con sede en Yokohama, Japón, la cual entró en funcionamiento en 1987. Estuvo en vigor por un período inicial de cinco años y fue prorrogado dos veces por períodos de tres años.

El Convenio de 1983 fue remplazado por un instrumento análogo adoptado en Ginebra el 26 de enero de 1994. Su objetivo central es el comercio mundial de maderas tropicales y la conservación y el manejo de los bosques. Este Convenio entró en vigor el 1 de enero de 1997, con una duración de cuatro años, prorrogables por dos periodos adicionales de tres años, de acuerdo con su artículo 46 (venció el 31 de diciembre de 2006). Colombia aprobó su ratificación por medio de la Ley 464 de 1998, "Por medio de la cual se aprueba el "Convenio Internacional de las Maderas Tropicales", hecho en Ginebra el 26 de enero de 1994.

El Convenio de 1994 contiene normas más amplias para compartir información, incluyendo datos sobre maderas no tropicales, permite la consideración de otros temas relacionados con las maderas tropicales, incluye como objetivo para el año 2000 la exportación de maderas tropicales de fuentes manejadas de forma sostenible, y establece el Fondo de Cooperación de Bali con el propósito de  asistir a los miembros productores para alcanzar los objetivos trazados.

Dando cumplimiento a la Decisión 8 (XXXIII) de 2002 del Consejo Internacional de Maderas Tropicales, se realizaron las negociaciones del Convenio Internacional de Maderas Tropicales (2006) dentro del marco de la Conferencia de las Naciones Unidas para la Negociación del Convenio Sucesor.[76] El texto del Convenio que ahora es objeto de revisión, fue aprobado en Ginebra en enero de 2006, después de cumplido el proceso de concertación surtido en cuatro fases: del 26 al 30 de julio de 2004, del 14 al 18 de febrero de 2005, del 27 de junio al 1 de julio de 2005 y del 16 al 27 de enero de 2006.

Este proceso de concertación que duró cerca de dos (2)  años tuvo dos temas centrales de difícil consenso; (i) la financiación del Convenio, pues para algunos países ésta debía dejar de ser opcional, en tanto que para otros, debían fijarse cuotas obligatorias; y (ii) la distribución de votos, pues dentro del Consejo Internacional de las Maderas Tropicales se vota en grupos, productores de un lado, y consumidores por el otro, pese a que los vendedores numéricamente son más que los consumidores.[77]

El Convenio se abrió para la firma el 3 de abril de 2006. La Embajadora Permanente de Colombia ante la Oficina de las Naciones Unidas en Nueva York, suscribió este acuerdo el 3 de mayo de 2007, indicando así la voluntad del gobierno de considerar la conveniencia de ratificarlo.

De acuerdo con lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 39 del Convenio, entrará en vigor el 1 de febrero de 2008 o en una fecha posterior siempre y cuando doce gobiernos de los miembros productores (60% del total de los votos) y diez gobiernos de los miembros consumidores (60% del volumen total de importaciones de madera a 2005), lo hayan ratificado, aceptado o aprobado.

 

El artículo 44 estipula que el Convenio Internacional de Maderas Tropicales de 2006 permanecerá vigente durante un periodo de diez años a partir de su entrada en vigor y se podrá prorrogar por dos periodos, el primero de 5 años y el segundo de 3 años, con un escenario posible de vigencia de 18 años.

 

De acuerdo con el texto del Convenio adoptado en 2006, son 43 los gobiernos participantes de países productores (Anexo-A), que tienen la potencialidad de ratificarlo, y 38 los de países consumidores (Anexo-B).

Finalmente, el Convenio fue presentado al Congreso de la República por parte del Gobierno Nacional a través de los ministros de Relaciones Exteriores, Agricultura y Desarrollo Rural, y Ambiente y Desarrollo Sostenible.

Finalidad y contenido del Convenio

El tratado que es objeto de revisión por parte de esta Corte, consta de un Preámbulo y de 46 artículos.

En el Preámbulo las partes, en primer lugar, hacen alusión a varias declaraciones y foros relevantes en materia ambiental, como la Declaración y el Programa de Acción sobre el Establecimiento de un Nuevo Orden Económico Internacional; el Programa Integrado para los productos Básicos, la Nueva Asociación para el Desarrollo y el Espíritu de Sao Paulo; la Declaración de Johannesburgo y el Plan de Aplicación adoptados por la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible en septiembre de 2002; el Foro de las Naciones Unidas sobre los Bosques establecido en octubre de 2000 y la creación conexa de la Alianza de Cooperación sobre Bosques, de la que es miembro la Organización Internacional  de Maderas Tropicales; la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo; la Declaración autorizada, sin fuerza jurídica obligatoria, de principios para un consenso mundial respecto de la ordenación, la conservación y el desarrollo sostenible de los bosques de todo tipo, y los capítulos pertinentes del Programa 21 aprobado por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo en junio de 1992;  la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático; el Convenio de las Naciones Unidas sobre la Diversidad Biológica; la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación; así como a los convenios que le precedieron, los convenios internacionales de las maderas tropicales, 1983 y 1994.

En segundo lugar, reconocen el derecho soberano de los Estados de explotar sus propios recursos en aplicación de su propia política ambiental y la responsabilidad de asegurar que las actividades que se lleven a cabo dentro de su jurisdicción o bajo su control no perjudiquen al medio ambiente de otros Estados o zonas situadas fuera de la jurisdicción nacional, de conformidad con la Carta de Naciones Unidas y los principios de derecho internacional.

En tercer lugar, aceptan la importancia del comercio internacional de maderas y productos conexos para las economías de los países productores de madera, y los múltiples beneficios económicos ambientales y sociales que proporcionan los bosques, incluidos la madera y los productos forestales no madereros y servicios ambientales, en el contexto de la ordenación forestal sostenible, en los ámbitos local, nacional y mundial. Igualmente, destaca la contribución de la ordenación forestal sostenible al desarrollo sostenible, el alivio de la pobreza y el logro de los objetivos de desarrollo internacionalmente acordados, en particular los contenidos en la Declaración del Milenio.

En cuarto lugar, plantean la necesidad de adoptar una perspectiva global para mejorar la transparencia del comercio internacional de las maderas y reafirman su plena voluntad de avanzar rápidamente hacia el objetivo de conseguir que las exportaciones de maderas tropicales y productos de estas maderas provengan de recursos forestales ordenados de forma sostenible.

En quinto lugar, recuerdan el compromiso asumido por los miembros consumidores en enero de 1994 de mantener o alcanzar la ordenación sostenible de sus bosques.

En sexto lugar, admiten la importancia de la colaboración entre los miembros, las organizaciones internacionales, el sector privado y la sociedad civil, incluidas las comunidades indígenas y locales, y otros interesados en promover la ordenación forestal sostenible; así como la importancia de dicha colaboración para mejorar la aplicación de la legislación forestal y promover el comercio de maderas aprovechadas legalmente.

En Séptimo lugar, destacan el aumento de la capacidad de las comunidades indígenas y locales que dependen de los bosques, y en particular de los que son propietarios y administradores de bosques, para contribuir a alcanzar los objetivos del Convenio.

Finalmente, consideran (i) la necesidad de mejorar el nivel de vida y las condiciones de trabajo en el sector forestal; (ii) la necesidad de mayores inversiones en la ordenación forestal sostenible; (iii) las ventajas de que los precios del mercado reflejen los costos de una ordenación forestal sostenible; (iv) la necesidad de contar con mayores recursos financieros de una comunidad amplia de donantes, y de que esos recursos sean previsibles; y (v)

las necesidades especiales de los países menos adelantados que son productores de maderas tropicales.

En su artículo 1, el Convenio se propone como objetivos (i) la expansión y diversificación del comercio internacional de maderas tropicales de bosques ordenados de forma sostenible y aprovechados legalmente y (ii) la promoción de la ordenación sostenible de los bosques productores de maderas tropicales, a través de acciones concretas, entre las que se destacan las siguientes:

(a) contribuir al desarrollo sostenible y la reducción de la pobreza; (b) reforzar la capacidad de los miembros de aplicar estrategias para conseguir que las exportaciones de maderas y productos de maderas tropicales provengan de recursos forestales ordenados de forma sostenible; (c) fomentar un mejor conocimiento de las condiciones estructurales de los mercados internacionales; (d) fomentar y apoyar  la investigación y el desarrollo con miras a mejorar la ordenación de los bosques y la utilización eficiente de las maderas y la competitividad de los productos de madera en relación con otros materiales; (e) desarrollar mecanismos para proporcionar recursos financieros nuevos y adicionales; (f) fomentar procesos de transformación mejores y más avanzados de las maderas tropicales extraídas de recursos forestales ordenados de forma sostenible en los países miembros productores; (h) alentar a los miembros a apoyar y desarrollar la repoblación de los bosques de maderas tropicales, así como la rehabilitación y regeneración de las tierras forestales degradadas, teniendo presentes los intereses de las comunidades locales que dependen de los recursos forestales; (i) mejorar la comercialización y la distribución de las exportaciones de maderas y productos de maderas tropicales extraídos de recursos forestales ordenados de forma sostenible y el aprovechamiento y comercio legales; (j) fortalecer la capacidad de los miembros de mejorar la aplicación de la legislación forestal y la gobernanza, así como hacer frente a la tala ilegal y al comercio conexo de maderas tropicales; (k) promover el acceso a las tecnologías y su transferencia y a la cooperación técnica; (l) fomentar un mejor conocimiento de la contribución de los productos forestales no madereros y los servicios ambientales a la ordenación sostenible de los bosques tropicales; (m) alentar a los miembros a reconocer el papel de las comunidades indígenas y locales, que dependen de los recursos forestales en la consecución de la ordenación sostenible de los bosques y elaborando estrategias encaminadas a reforzar la capacidad de dichas comunidades para la ordenación sostenible de los bosques que producen maderas tropicales.

 

En el artículo 2 se definen varios conceptos esenciales para la aplicación del Convenio: maderas tropicales, ordenación forestal sostenible, miembro, miembro productor, miembro consumidor, Organización, Consejo, votación especial, votación de mayoría distribuida simple, bienio económico, monedas convertibles libremente utilizables, y recursos forestales tropicales para efectos del cálculo de votos.

A continuación en los artículos siguientes, se establecen medidas y se crean organismos internos destinados a lograr el cumplimiento de los objetivos trazados en el Preámbulo y el artículo 1.

En los artículos 3, 4 y 5 se regulan la sede, estructura, miembros y participación de las organizaciones intergubernamentales en la organización y administración de la Organización Internacional de las Maderas Tropicales.

En los artículos 6 a 16 se establece la composición, facultades y funciones, directivos, reuniones y procedimientos de votación del Consejo Internacional de Maderas Tropicales, así como la distribución de los votos entre los miembros productores y consumidores de la Organización, el quórum y el procedimiento de las votaciones.

En el artículo 17 se regulan los privilegios e inmunidades que cobija al personal directivo y técnico vinculado a la Organización en aras de permitir el adecuado funcionamiento del Convenio.

En los artículos 18 a 23 se introducen disposiciones financieras en las que se definen los tipos de cuentas, las formas de pago, lo concerniente a la auditoría y publicación de las cuentas, y se establece y regula el Fondo para la Ordenación Sostenible de los Bosques Productores, todo ello, dirigido a organizar las actividades de consecución, administración, inversión y gasto de los recursos económicos requeridos para el cumplimiento del Convenio.

En los artículos 24 a 26 se hace referencia a las actividades operativas de la Organización en el marco de políticas y proyectos, y a través del funcionamiento de comités de apoyo y órganos subsidiarios.

En los artículos 27 y 28 se regulan las estadísticas, los estudios y la información requerida a los miembros sobre las maderas, su comercio y las actividades encaminadas a lograr la ordenación sostenible de los bosques productores de madera y cualquier otra información pertinente.

En los artículos 29 a 34, bajo el título disposiciones diversas, se agrupan contenidos relacionados con las obligaciones de los miembros; exención de obligaciones; la forma de resolver posibles reclamaciones y controversias; medidas diferenciales, correctivas y especiales; revisión del Convenio, y se establece la cláusula de no  discriminación como fundamento de las prácticas mercantiles internacionales desarrolladas.

Finalmente, en los artículos 35 a 46, se establecen las regulaciones referentes a  depositario; firma; ratificación, aceptación y aprobación; adhesión; notificación de aplicación provisional; entrada en vigor; enmiendas; retiro; exclusión; liquidación de las cuentas en caso de retiro o exclusión de un miembro; duración, prórroga y terminación; reservas; y disposiciones transitorias.

El contenido de este nuevo convenio es muy similar al de 1994 que lo antecede, salvo por cuatro temas centrales: (i) la extensión de su ámbito de acción a los productos forestales no madereros y servicios ambientales; (ii)     la inclusión de reducción de la pobreza como uno de los objetivos del aprovechamiento y comercio de maderas; (iii) la obtención de mayor financiación para los proyectos en los países productores; y (iv) la mención expresa a las comunidades indígenas.

APLICACIÓN DE LAS REGLAS JURISPRUDENCIALES ENUNCIADAS AL ANALISIS DEL TRATADO BAJO EXAMEN

En aplicación de los anteriores criterios, la Corte concluye que el Convenio Internacional de Maderas Tropicales, 2006, no incorpora dentro de su texto ninguna medida concreta que implique una afectación directa, específica y particular de los pueblos indígenas y tribales de Colombia; ninguna interpretación razonable del mismo puede llevar a la conclusión de que de su clausulado se derivan obligaciones internacionales para Colombia que constituyan medidas que puedan afectar a los pueblos indígenas o a las comunidades afrodescendientes.

El simple hecho de que su temática sea la de los bosques tropicales, o de que su objetivo sea conciliar el desarrollo sostenible con la conservación forestal, no implica per se que el tratado conlleve medidas con un impacto directo, específico, particular y concreto sobre los pueblos indígenas y tribales; es necesario interpretar cuidadosamente su texto y su alcance, con la metodología de la jurisprudencia, para establecer si hay o no una medida de afectación directa, luego de lo cual la Corte ha concluido que la respuesta es negativa.

Este tratado es atípico, en la medida en que es un híbrido entre (a) un tratado constitutivo de una organización internacional, y (b) un tratado de conservación ambiental. Este carácter atípico hace que la Corte deba ser especialmente cuidadosa en su interpretación, para determinar con precisión su alcance y las posibles implicaciones que, en sí mismo y considerado a priori, podría tener frente a los pueblos indígenas y tribales del país.

Si bien el tratado fue negociado y adoptado con la finalidad general de establecer un régimen internacional sobre la conservación y tráfico sostenible de maderas tropicales, en realidad lo que hace es establecer una serie de objetivos comunes que se encomiendan, en cuanto a su materialización, a la organización internacional que allí se constituye – o más precisamente, cuyo tratado constitutivo se enmienda mediante este nuevo tratado de 2006. Así, se trata de un tratado internacional atípico porque incorpora elementos de ambas modalidades de acuerdo internacional, sucediendo además al tratado previo de 1994 y de 1983; sin embargo, el producto final y la estructura normativa del tratado de 2006 revelan que no impone a los Estados partes obligaciones distintas de las que le impondría cualquier otro tratado constitutivo de una organización internacional. Una lectura del tratado a la luz del interrogante sobre cuáles son las obligaciones internacionales concretas que de allí se derivan para Colombia, confirma que en realidad no hay obligaciones específicas en materia medioambiental distintas de las que atañen a la organización que mediante este tratado se constituye. Ello a diferencia de otras medidas legislativas tales como la Ley Forestal o el Estatuto de Desarrollo Rural, que sí contienen regulaciones y medidas concretas con un impacto claro sobre los derechos de los pueblos indígenas que habitan en áreas boscosas.

Tanto los objetivos fijados en el artículo 1º del tratado como las demás disposiciones cobran sentido si se les interpreta como atribuciones de funciones y normas organizativas de la Organización Internacional para las Maderas Tropicales. Son especialmente ilustrativas las siguientes disposiciones:

1. El artículo 1º contiene los "Objetivos" del tratado. Su enunciado general establece que los objetivos del Convenio son "promover la expansión y diversificación del comercio internacional de maderas tropicales de bosques ordenados de forma sostenible y aprovechados legalmente y promover la ordenación sostenible de los bosques productores de maderas tropicales"; y acto seguido, luego de insertar el signo de puntuación ":", se enuncian numerosas metas (a)-(s). Cada una de estas metas u objetivos sólo pueden ser interpretados razonablemente, por su formulación misma, en tanto objetivos de la Organización Internacional de las Maderas Tropicales, y no como obligaciones concretas para los Estados parte. Hacer el ejercicio de interpretar cuál sería la obligación derivada para cada Estado de cada uno de estos literales revela que se trata de una interpretación absurda que no tiene asidero en el texto.
2. El artículo 3.1 establece una cláusula clave para entender este tratado: "1. La Organización Internacional de las Maderas Tropicales establecida en virtud del Convenio Internacional de las Maderas Tropicales, 1983, seguirá en funciones para aplicar las disposiciones y supervisar el funcionamiento del presente Convenio". Es decir, las disposiciones y la aplicación del Tratado bajo revisión se realizarán principal y fundamentalmente a través de la OIMT. No son los Estados, sino la Organización la que está encargada de cumplir con todos los objetivos del artículo 1º, a través de las distintas actividades y proyectos que emprenda.
3. Esto se confirma con lo dispuesto en el artículo 7 sobre las funciones del Consejo Internacional de las Maderas Tropicales –autoridad suprema de la OIMT-, de conformidad con el cual "el Consejo ejercerá todas las facultades y desempeñará, o hará que se desempeñen, todas las funciones necesarias para dar cumplimiento a las disposiciones del presente Convenio". La aplicación de las disposiciones del tratado compete, así, a la organización a través de sus órganos constitutivos, y no en principio a los Estados.
4. El artículo 24 es otra de las cláusulas clave: "1. A fin de alcanzar los objetivos estipulados en el artículo 1, la Organización emprenderá actividades relacionadas con políticas y proyectos de una manera integrada. // 2. Las actividades de la Organización en materia de políticas deberían contribuir a alcanzar los objetivos del presente Convenio para los miembros de la OIMT en general".
5. El artículo 29 se titula "Obligaciones generales de los miembros", y dispone: "1. Durante la vigencia del presente Convenio, los miembros cooperarán entre sí y harán todo lo posible para contribuir al logro de sus objetivos y evitar toda acción que sea contraria a ellos. // 2. Los miembros se comprometen a aceptar y aplicar las decisiones que tome el Consejo con arreglo a las disposiciones del presente Convenio y se abstendrán de aplicar medidas cuyo efecto sea limitar esas decisiones o que sean contrarias a ellas". El primer numeral no puede ser interpretado en el sentido de que los Estados partes estén obligados directamente por los objetivos sentados en el artículo 1º para el Convenio y para la Organización; antes bien, debe interpretarse como que los Estados partes, habiendo establecido esos objetivos para la OIMT y siendo parte de la misma, deben cooperar entre sí, esforzarse por contribuir al logro de esos objetivos, y abstenerse de medidas que impidan su logro a través de la organización. Interpretar este artículo en el sentido de que los objetivos del Artículo 1º son obligaciones concretas para las partes no sería consistente con el texto mismo del tratado, puesto que según se indicó, la formulación de estos objetivos no admite una interpretación según la cual allí se consagran obligaciones.
6. El artículo 34 dispone: "Ninguna disposición del presente Convenio autorizará el uso de medidas para restringir o prohibir el comercio internacional de madera y productos de madera, en particular las que afecten a sus importaciones y su utilización". Esta cláusula, en criterio de la Corte, no impone a Colombia la obligación de abstenerse de restringir o prohibir el comercio internacional de madera o sus productos; lo que prohíbe es utilizar el tratado o cualquiera de sus disposiciones para justificar dichas restricciones o prohibiciones. Más allá de esta prohibición, la cláusula no establece ninguna obligación sustancial para los Estados partes frente al comercio de maderas tropicales como tal.  

Dentro del modelo constitucional que impone la regulación de las actividades económicas para garantizar la sostenibilidad ambiental, se inserta el acceso de Colombia a la organización internacional de las maderas tropicales a través del tratado que se revisa, el cual se construye sobre un modelo y unos objetivos idénticos: regular el comercio internacional de maderas (que no va a desaparecer), para garantizar que sea sostenible y armonizarlo con los derechos de las comunidades forestales. La Corte ya ha aclarado, en anteriores pronunciamientos, que existen "mandatos superiores que prevén la internacionalización de las relaciones ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, y la integración económica con las demás naciones, [lo] que además le permitirá a nuestro país hacer efectivos los compromisos del Estado contenidos en los artículos 79 y 80 de la Carta relacionados con  la protección de la diversidad e integridad del ambiente; la conservación de las áreas de especial importancia ecológica; la planificación, manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación restauración o sustitución; la prevención y control del deterioro ambiental, y la protección de los ecosistemas situados en zonas fronterizas"[78].

Nota la Corte que el problema que se ha buscado abordar internacionalmente mediante el tratado que se revisa, a saber, la deforestación y la tala insostenible de los bosques tropicales para nutrir el comercio irregular y descontrolado de productos madereros, es de hecho la principal amenaza que existe actualmente para la existencia misma de los pueblos indígenas y tribales. El objetivo mismo del tratado es, precisamente, lograr una regulación internacional del tráfico de maderas tropicales, y proveer un foro internacional adecuado, para lograr el manejo controlado y ambientalmente sostenible de este inmenso comercio global. Es fundamental no perder de vista que es éste el objeto central del Acuerdo internacional bajo examen.

En este orden de ideas, precisamente por la finalidad que se persigue mediante el Convenio Internacional de Maderas Tropicales, su suscripción y ratificación constituyen una forma de cumplir con las obligaciones internacionales y constitucionales de Colombia de (a) preservar el medio ambiente en forma sostenible, y (b) preservar el bosque en tanto forma de preservar la existencia misma y los derechos fundamentales de los pueblos indígenas y tribales.

Resalta la Corte que mediante este tratado no se está optando por un modelo determinado de desarrollo, ni se trata tampoco de un acuerdo comercial destinado a fomentar las industrias forestales extractivas. Muy por el contrario, el Acuerdo bajo revisión se armoniza con el mandato constitucional de procurar el desarrollo sostenible ambientalmente, y con el consenso internacional existente sobre el valor de la noción y el modelo de desarrollo sostenible en tanto medio para lograr la materialización de los derechos humanos en su plenitud. En efecto, este tratado internacional no está estableciendo un nuevo modelo de desarrollo extractivista a imponer a los pueblos indígenas. Al contrario, el tratado es la respuesta de la comunidad internacional a un problema realmente grave –la tala ilegal y la deforestación- que, ese sí, constituye un riesgo de muerte para las comunidades indígenas y afrodescendientes y sus culturas. Este tampoco es un acuerdo comercial sobre maderas tropicales destinado a imponer el extractivismo. Es la creación de una instancia internacional con el objeto de responder a un problema real e ineludible muy grave, que es una amenaza mortal para los pueblos indígenas y tribales: la tala descontrolada e irregular. La regulación internacional del comercio de maderas no equivale a la imposición de un modelo extractivo de desarrollo, sino por el contrario, al control de ese modelo sobre la base de consideraciones de sostenibilidad ambiental. La Constitución no obliga al Estado a suprimir el comercio de maderas, que es un hecho económico innegable, sino a armonizarlo con la protección del medio ambiente para lograr la sostenibilidad ecológica. En esta medida, el Convenio que se examina es plenamente consistente con el marco constitucional e internacional ya existente.

La Corte observa que hay referencias puntuales a las comunidades indígenas en los literales l) y n) del Preámbulo, y r) del artículo1 referente a los objetivos del Convenio, en los siguientes términos:

"Las Partes en el presente Convenio,

     [...]

1) Reconociendo la importancia de la colaboración entre los miembros, las organizaciones internacionales, el sector privado y la sociedad civil, incluidas las comunidades indígenas y locales, así como otros interesados en promover la ordenación forestal sostenible;

n) Observando que el aumento de la capacidad de las comunidades indígenas y locales que dependen de los bosques, y en particular los que son propietarios y administradores de bosques, puede contribuir a alcanzar los objetivos del presente Convenio;

[...]

Artículo 1

Objetivos

Los objetivos del Convenio Internacional de las Maderas Tropicales, 2006 (en adelante "el presente Convenio"), son promover la expansión y diversificación del comercio internacional de maderas tropicales de bosques ordenados de forma sostenible y aprovechados legalmente y promover la ordenación sostenible de los bosques productores de maderas tropicales:

[...]

r) Alentando a los miembros a reconocer el papel de las comunidades indígenas y locales, que dependen de los recursos forestales en la consecución de la ordenación sostenible de los bosques y elaborando estrategias encaminadas a reforzar la capacidad de dichas comunidades para la ordenación sostenible de los bosques que producen maderas tropicales;

[...]"

La referencia a los intereses de las comunidades indígenas y tribales en distintos puntos del preámbulo y el artículo 1º no constituye una razón suficiente para concluir que este tratado implica una medida de afectación directa y específica de estos pueblos. En casos precedentes, como se indicó, la Corte ha examinado tratados internacionales que contienen disposiciones similares que mencionan a las comunidades indígenas o afrodescendientes, y ha concluido que tales menciones en sí mismas no comportan medidas susceptibles de activar la obligación internacional de consulta previa. En la sentencia C-941 de 2010 se abordó este problema jurídico en particular, concluyendo que la simple mención de las comunidades indígenas y sus derechos en el texto del tratado no es suficiente para concluir que establece medidas de afectación directa:

"La sola referencia en el capítulo de 'protección a la propiedad intelectual' a las 'medidas relacionadas con la biodiversidad', donde en términos generales las Partes 'reiteran' sus derechos soberanos sobre sus recursos naturales y reconocen la importancia de la biodiversidad biológica, conocimientos y prácticas tradicionales asociadas de las comunidades indígenas y locales, anotando que corresponde a cada Parte fijar las condiciones de acceso a sus recursos genéticos conforme a la legislación nacional e internacional, no es constitutiva de una medida que se traduzca en una afectación directa de los grupos étnicos, ni es contentiva de una regulación específica sobre dichas comunidades, y menos está relacionada íntimamente con su subsistencia e identidad, sino que se trata de una disposición que se limita a reiterar de manera general la soberanía que le asiste a cada Estado Parte en asuntos concernientes a la biodiversidad."

De igual forma, observa la Corte que el tratado no está estableciendo nuevos derechos, obligaciones, restricciones o gravámenes para los pueblos indígenas y tribales; no está de ninguna manera afectando su status en tanto indígenas. Simplemente refiere a los derechos que ya existen y están reconocidos en el derecho interno y el derecho internacional.

También es relevante, a nivel de la historia de negociación del tratado (siguiendo los precedentes jurisprudenciales que aplican este método), que no se suscitaron debates visibles ni protestas internacionales por la falta de consulta previa con los pueblos indígenas y tribales sobre su contenido. Al contrario, la enmienda de 2006 buscaba, entre otras metas centrales, incorporar dentro de los objetivos de la organización la consideración por los derechos y el bienestar de los pueblos indígenas y tribales, así como por su rol en la conservación forestal.

Se reitera que no tiene sentido interpretar los distintos objetivos sentados en el Artículo 1º como obligaciones para el Estado colombiano; son objetivos de la organización creada mediante este tratado. Así, Colombia no está quedando obligada a actuar conforme a todos estos objetivos en su derecho interno ni en sus relaciones con los pueblos indígenas y tribales. Las obligaciones que impone este tratado para Colombia son obligaciones frente a la organización internacional.

También observa la Corte que a diferencia de cuerpos normativos examinados en el pasado por esta Corporación, tales como la Ley Forestal, del Estatuto de Desarrollo Rural o del Código de Minas, este tratado internacional no establece ni un régimen ni una regulación integral del tema de los bosques, como tampoco disposiciones normativas concretas de las que se deduzcan obligaciones específicas para Colombia frente al manejo forestal. Esta diferencia es clave, ya que fue el carácter de regulación integral el que hizo que, en tales oportunidades, las normas bajo examen hubiesen sido declaradas inexequibles por no haber sido objeto de consulta previa. No es el caso del tratado que se examina, que no consagra un régimen integral de los bosques ni de las maderas tropicales, ni una regulación, ni medidas como tal, más allá de los objetivos de la organización, que se materializarán a través de las actividades futuras de la organización. Por su tipología preponderante de tratado constitutivo de una organización internacional, este Convenio requiere necesariamente medidas ulteriores de desarrollo para su implementación, a través de la OIMT y de sus órganos. En sí mismo no conlleva una medida de afectación directa.

En la misma línea, en este caso el tema del tratado (bosques y maderas tropicales) no es razón suficiente para concluir que implica una afectación directa y específica de los pueblos indígenas; de la misma manera que en la sentencia C- 915/10, al examinar un tratado internacional en materia ambiental con Canadá, o en la sentencia C-750/08 al examinar las disposiciones ambientales del TLC con EEUU, no se concluyó que hubiera una afectación directa, porque pese a tratarse de acuerdos en materia ambiental no se estaba adoptando como tal ninguna medida que tuviera una afectación directa sobre los pueblos indígenas.

Como conclusión, para la Corte Constitucional el Convenio bajo examen no consagra una medida que implique una afectación directa de los pueblos indígenas y tribales, de manera tal que frente al mismo o su ley aprobatoria fuese internacional y constitucionalmente exigible la obligación de realizar la consulta previa.

Sin embargo, observa también la Corte que, en el marco de la Organización Internacional de las Maderas Tropicales que allí se crea, y para el logro de los distintos objetivos trazados en el texto del tratado, se habrán de realizar distintos tipos de iniciativas, planes, actividades, programas, etc., que claramente tienen el potencial de generar un impacto directo sobre comunidades indígenas y afrodescendientes concretas. Para la Corte, estas iniciativas, planes, actividades, programas, etc., sí deberán ser materia de consulta previa con las respectivas comunidades, antes de que se de inicio a las mismas. Constituirán medidas concretas con impacto directo sobre estos pueblos aquellos planes, programas, proyectos u otras medidas adoptadas en el marco de la Organización Internacional de las Maderas Tropicales, cuya base es este tratado; con respecto a esas medidas sí deberá adelantarse la consulta previa y, dado el caso, deberá obtenerse el consentimiento previo, libre e informado de las comunidades indígenas o afrodescendientes afectadas.

De igual manera, en la medida en que sea necesario adoptar medidas legislativas o administrativas en el ordenamiento jurídico colombiano para efectos de cumplir, por ejemplo, con las decisiones del Consejo Internacional de las Maderas Tropicales, tales medidas legislativas o administrativas también deberán ser materia de consulta previa, con el cumplimiento pleno de todos los requisitos trazados por la jurisprudencia constitucional e interamericana a este respecto.

En varios casos de tratados internacionales en los que se ha concluido que no había obligación de consultar, la Corte ha especificado que las medidas legislativas o administrativas que les desarrollen y afecten directamente a los pueblos indígenas y tribales deben ser consultadas. También ha dejado expresamente abiertos los canales judiciales ordinarios para recurrir esas medidas de afectación concreta. Así sucedió, por ejemplo, en las siguientes diez sentencias:

(a) C-891/02 (Código de Minas, que se declaró exequible por haberse intentado la consulta por el Gobierno pese a que resultó fallida): "24. (...) La Corte advierte que esta consulta previa a la ley, es adicional a la participación que se les debe dar a los pueblos indígenas a partir de su entrada en vigencia, esto es, con posterioridad a la expedición de la respectiva ley; destacándose el especial cuidado que deben observar las autoridades que tienen a su cargo el desarrollo administrativo de la misma, particularmente en lo tocante a la adopción de las medidas administrativas susceptibles de afectar directamente los intereses de tales pueblos";

(b) C-245/04 (Atribución legal a la autoridad ambiental estatal de la responsabilidad de destrucción de cultivos ilícitos para procurar el menor impacto ambiental, y de elaboración, ejecución y control del plan de manejo ambiental para la erradicación forzosa de cultivo ilícitos o la manipulación de sustancias controladas - Ley 785 de 2002, arts. 2 y 12). La Corte no considera que esta norma haya debido consultarse, pero precisa que en la instancia administrativa de elaboración del plan de manejo ambiental debe respetarse el derecho a la consulta previa de las comunidades indígenas afectadas;

(c) C-461/08 (en relación con los proyectos, presupuestos y programas incluidos en el Plan nacional de Inversiones que puedan tener una afectación directa, se condiciona la constitucionalidad de la ley del plan a que sean objeto de consulta previa, y se deja abierta la acción de tutela para reclamar el cumplimiento de lo dispuesto por la Corte): "La determinación de cuáles son los proyectos o programas incluidos dentro de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo que deben agotar el requisito de consulta previa a los pueblos indígenas, es una responsabilidad del Gobierno Nacional, por ser el respectivo proyecto de ley de su iniciativa. Sin embargo, en relación con los proyectos concretos respecto de los cuales se considere que no han cumplido con dicha condición –al estar de por medio la protección de derechos fundamentales colectivos de los pueblos indígenas y de sus miembros individualmente considerados-, se encuentra abierta en cada caso la vía de la acción de tutela, en el evento en que las comunidades indígenas, después de haber solicitado la realización de la consulta previa, invocando la presente sentencia, reciban una respuesta negativa";

(d) C-751/08: "(...) la Corte no puede anticipar desde ahora la multiplicidad de complejidades que puedan derivarse de la aplicación del presente Acuerdo, por lo que, en su momento serán las distintas autoridades, en el marco de sus competencias, las que en el desarrollo, interpretación, cumplimiento y ejecución del mismo, tanto en las decisiones de carácter general como en las que se refieren a las relaciones concretas, deberán actuar con sujeción a la Constitución y sujetas a los controles jurídicos y administrativos respectivos para la protección de la integridad y supremacía de aquella, y por tanto, como garantía de los derechos fundamentales de todos los colombianos. (...) Por tanto, podrán surgir controversias en el desarrollo y ejecución del acuerdo comercial que nos ocupa, suscitadas por el presunto menoscabo de los derechos fundamentales o colectivos, las que si bien, al ser asuntos que corresponden a la aplicación de la ley y por ello escapan al control abstracto de constitucionalidad, sin embargo deberán ser controladas mediante los mecanismos internos que respectivamente han sido instituidos por el ordenamiento jurídico con dicho fin, es decir, a través de las diversas acciones judiciales configuradas por el legislador, a las cuales podrá acudirse en todo momento en defensa del ordenamiento constitucional. (...) De tal manera, los efectos que resulten de la aplicación del tratado y que puedan resultar contrarios a la Constitución deberán ser controlados a futuro mediante los diferentes mecanismos de control establecidos en el ordenamiento jurídico para tales casos, incluyendo la acción de tutela para la protección concreta de los derechos fundamentales. (...) En efecto, la vigencia de este tratado no impide que en el futuro se tomen decisiones judiciales, incluidas sentencias de tutela y de constitucionalidad, así como en acciones populares o de grupo, sentencias correspondientes a la jurisdicción ordinaria o administrativa, que se originen en la aplicación del presente instrumento internacional y que implique la violación de los derechos constitucionales.";

(e) C-615/09, en la que se explicó que independientemente de si la medida legislativa en sí misma debía o no ser consultada, las medidas legislativas o administrativas que le desarrollen, si implican afectación directa, deberán serlo: "(...) el adelantamiento de una consulta previa durante las fases anteriores al sometimiento del proyecto de ley aprobatoria al Congreso de la República, no obsta para que, si con posterioridad a la incorporación de aquél al orden interno colombiano se precisa la adopción de medidas legislativas o administrativas concretas que afecten igualmente a las comunidades indígenas, deba igualmente surtirse el trámite de la consulta previa en relación con aquéllas. (...) De igual manera, puede suceder que el instrumento internacional sí afecte directamente a las comunidades indígenas, y que por ende, se precisa la realización de la consulta previa. El adelantamiento de ésta no implicará que si en el futuro se adoptan medidas nacionales de ejecución del tratado internacional, bien sean de carácter legislativo o administrativo, éstas últimas [no] deban igualmente ser consultadas con las comunidades indígenas; tanto más y en cuanto se trata de medidas de carácter específico, las cuales, se insiste, no pueden modificar los compromisos  iniciales y pueden ser sometidas a control judicial por las vías procesales pertinentes.";

(f) C-608/10, en la que la Corte concluyó que la obligación de consultar el tratado de libre comercio Colombia-Canadá se había cumplido por las iniciativas y gestiones del Gobierno, aunque el proceso de consulta hubiese resultado fallido; y afirmó que reiterando la sentencia C-750/08, las medidas legislativas o administrativas que se expidan en desarrollo de ese acuerdo y afecten directamente a los pueblos indígenas deben ser consultadas previamente: "Examinadas las pruebas que reposan en el expediente, la Corte concluye que el Estado colombiano sí cumplió con el requisito de la consulta previa a las comunidades indígenas y afrodescendientes. En efecto, los representantes de aquéllas fueron convocados a varias reuniones, aunque lo cierto es que la asistencia no fue la esperada; de igual manera, el propio equipo negociador estuvo presto a atender los requerimientos de los líderes de las comunidades. // Ahora bien, lo anterior no obsta para que, tal y como lo señaló la Corte en sentencia C-750 de 2008, a propósito de la revisión del Acuerdo de Libre Comercio suscrito entre Colombia y los Estados Unidos de América, 'las disposiciones de orden legislativo o administrativo que se expidan en desarrollo y aplicación del Acuerdo surtan la consulta previa obligatoria respecto de las comunidades indígenas y tribales si alguna de ellas es susceptible de afectarles de manera específica y directa'";

(g) C-915/10: las disposiciones del Acuerdo sobre medio ambiente entre Colombia y Canadá no requerían consulta previa por no constituir una afectación directa; pero "a pesar de lo expresado con anterioridad, es muy probable que algunos de los desarrollos legislativos y reglamentarios del tratado internacional en revisión afecten directamente a las comunidades étnicas, caso en el cual el gobierno deberá adelantar la consulta previa obligatoria de esas medidas legislativas o administrativas en los términos que han sido delimitados por esta Corte y que fueron reseñados con anterioridad. Ante el incumplimiento de este requisito se podrá acudir a la acción de tutela o a la de inconstitucionalidad según sea el caso";

(h) C-941/10: No se debía consultar previamente el tratado entre Colombia y los países AELC por no contener medidas de afectación directa; "Sin embargo, ello no es óbice para que las disposiciones legislativas y administrativas que se expidan en desarrollo y aplicación de los acuerdos de libre comercio que se revisan, deban estar precedidas de la consulta previa obligatoria en la medida en que las afecten de manera directa y específica";

(i) C-027/11: El  Acuerdo de cooperación Colombia-Guatemala no establece medidas de afectación directa, pero sí los proyectos que lo desarrollen: "La definición de las áreas influencia, de conformidad con el artículo 2º del instrumento, deberán especificarse en la formulación de cada proyecto, que además tendrá que sujetarse a los planes de desarrollo locales. De modo que en cada caso será a futuro necesario examinar la procedencia de procesos de consulta previa. // Adicionalmente, el Convenio no hace referencia específica a actividades de investigación científica o de exploración de recursos naturales en áreas de influencia directa de comunidades étnicas colombianas. Si en desarrollo del Convenio se llegaren a realizar proyectos de esta naturaleza, en ese momento deberá surtirse la consulta previa con las comunidades concernidas";

(j) C-187/11: El Acuerdo en materia de informes sobre derechos humanos y libre comercio entre Colombia y Canadá no contiene medidas de afectación directa que deban consultarse, pero sí sus medidas legislativas o administrativas de desarrollo: "en caso de que algunos de los desarrollos legislativos y reglamentarios del tratado internacional en revisión afecten directamente a las comunidades étnicas, el gobierno deberá adelantar la consulta previa obligatoria de esas medidas legislativas o administrativas en los términos que han sido delimitados por esta Corte y que fueron reseñados con anterioridad. Ante el incumplimiento de este requisito se podrá acudir a la acción de tutela o a la de inconstitucionalidad según sea el caso.

Esta línea decisoria será reiterada en la presente oportunidad.  

La Corte Constitucional resalta que no avala la incorporación de los pueblos indígenas o las comunidades afrodescendientes a un modelo de desarrollo basado en el extractivismo forestal. Por el contrario, una interpretación literal, sistemática, histórica y teleológica del Convenio Internacional de Maderas Tropicales, 2006, ha revelado que su objeto mismo incluye preservar a los pueblos indígenas y tribales de la amenaza mortal que representa para ellos la tala ilegal, la deforestación y el comercio irregular, descontrolado e insostenible de maderas tropicales. De hecho, la enmienda de 2006 al tratado original buscó incorporar, entre otros, la consideración de los derechos de las comunidades étnicas dentro de la estrategia y el objetivo global del Convenio y de la OIMT de lograr el comercio ecológicamente sostenible de maderas tropicales a nivel internacional.

A la luz de este objetivo general, la Corte ha examinado con óptica estricta el contenido del Convenio, y ha concluido que el tratado en sí mismo no consagra ninguna medida que implique una afectación directa de los pueblos indígenas y tribales; pero en aplicación de la misma óptica estricta, con un criterio contextual y sistemático de interpretación acorde con la Carta Política, la Corte Constitucional entiende que en el seno de la organización internacional creada mediante este tratado, y a través de ella, se habrán de adoptar medidas concretas –legislativas o administrativas, iniciativas, planes, programas, actividades, acciones, etc.- que sí pueden llegar a afectar directamente a las comunidades indígenas o afrodescendientes colombianas, y que se pueden ver facilitadas por la cláusula de obligatoriedad de las decisiones del consejo de la OIMT. Por lo tanto, es necesario que se realice la declaración interpretativa a la que se ha hecho referencia en relación con la obligatoriedad del derecho a la consulta previa frente a estas medidas concretas, ya que los pueblos indígenas y tribales del país no pueden ser involucrados en las mismas, ni afectados por ellas, sin su consentimiento. Es precisamente para garantizar que este tratado no sea utilizado para implementar un modelo extractivo forestal en territorios indígenas, que se debe expedir la declaración interpretativa en cuestión.

La Corte enfatiza que nada en este tratado, en su ley aprobatoria ni en el presente fallo de la Corte, puede utilizarse ni admite ser interpretado para justificar, fundamentar, amparar, cobijar o de otra manera directa o indirecta favorecer el establecimiento de emprendimientos extractivos forestales en territorios indígenas que no hayan sido consentidos previamente por las respectivas comunidades afectadas. Los bosques ancestrales indígenas y afrodescendientes tienen especial protección constitucional en Colombia.

Las consideraciones precedentes sobre la armonía intrínseca que existe entre las disposiciones del Convenio Internacional de Maderas Tropicales y las disposiciones constitucionales que protegen el medio ambiente, implantan el desarrollo sostenible en tanto modelo avalado por el Constituyente y obligan a la internacionalización de las relaciones ecológicas del Estado colombiano, llevan a la Corte a concluir que las disposiciones que lo integran son exequibles, como lo es su ley aprobatoria, con la salvedad atinente a la declaración interpretativa que se deberá realizar al momento de su ratificación, relativa al derecho a la consulta previa.

La protección y conservación del medio ambiente, así como la consecuente promoción y preservación de la calidad de vida, obtuvo su primer reconocimiento internacional a partir de año 1972, mediante la Declaración de Estocolmo sobre el Ambiente Humano. Desde ese entonces, los diferentes ordenamientos jurídicos internacionales se han preocupado por consagrar, ya sea a nivel constitucional, ora bajo un parámetro legal, mecanismos tendientes a procurar la protección y preservación del medio ambiente. Colombia no ha sido ajena a este proceso, pues la legislación nacional ha consagrado diferentes mecanismos de protección y conservación del medio ambiente, como es el caso de la ley 9a. de 1989 (ley de reforma urbana), el decreto 100 de 1980 (Código Penal), el decreto 2655 de 1988 (Código de Minas), entre otros. Mención especial merece el caso del Código de Recursos Naturales expedido en 1974 (ley 23 de 1973 y decreto 2811 de 1974), toda vez que los conceptos y los mecanismos de tutela policiva y administrativas en él incorporados, constituye un ejemplo para las demás naciones del mundo.[79]

La Asamblea Nacional Constituyente dedicó gran parte de su labor a la consagración de normas efectivas para la protección y preservación de un ambiente sano. En efecto, y con el ánimo de procurar que la Carta Política de Colombia se ajustara a los nuevos lineamientos constitucionales en materia del amparo de los derechos colectivos e individuales, se expresó:

"A pesar de ser uno de los países de mayor riqueza biológica y cultural, Colombia como país en vías de desarrollo enfrenta el gran dilema del progreso causando, como cualquier nación que aspira a alcanzar niveles óptimos de bienestar social, un impacto negativo sobre el ambiente. Este considerable deterioro a menudo redunda en la pérdida del patrimonio biológico y del potencial productivo, disminuyendo opciones futuras para alcanzar el bienestar de la población del país.

"Es la hora de reflexionar y avanzar hacia un modelo de desarrollo que vaya de la mano de una política ambiental y de la participación comunitaria, para lo cual es necesario sentar las bases constitucionales que garanticen un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado para el bienestar social y económico de las generaciones presentes y futuras".[80]

Consecuente con estos ideales, el Constituyente de 1991 plasmó en la nueva Constitución Política un amplio catálogo de normas tendientes a la protección y preservación del medio ambiente y de los recursos naturales del país, lo cual ha merecido que se pueda hablar de una "Carta Ecológica". En efecto, a lo largo de su normatividad se consagran diferentes normas encaminadas a definir la responsabilidad estatal y comunitaria en materia de protección y conservación de un ambiente sano. Para esta Corporación, los lineamientos del tratado internacional sub-examine se ajustan cabalmente al espíritu de la Carta Política,  como que, en particular, desarrollan las prescripciones relativas al deber del Estado y de cada uno de los ciudadanos de velar por un ambiente sano, contenidas a lo largo de toda la normatividad superior.

No sobra resaltar la importancia que tiene para el Estado Colombiano la conservación de la biodiversidad. Al respecto, la Corte ha expresado:  

"Esta Corporación es consciente de que si bien la protección  jurídica del derecho a gozar un ambiente sano es uno de los pilares esenciales del desarrollo social, la Constitución se ocupó también de regular otros temas de orden ecológico como es el caso de la biodiversidad, de la conservación de áreas naturales de especial importancia, del desarrollo sostenible, de la calidad de vida y de la educación y la ética ambiental, los cuales constituyen, de igual forma, el estandarte mínimo para la necesaria convivencia de los asociados dentro de un marco de bienestar general. Colombia es uno de los países que mayor interés debe tener respecto de los acuerdos internacionales en materia de biodiversidad. La razón es, por lo demás, sencilla: nuestro país ha sido reconocido a nivel mundial como uno de los centros biológicos de mayor diversidad".[81]

Y también ha señalado:

"En la Constitución de 1991 la defensa de los recursos naturales y medio ambiente sano es uno de sus principales objetivos, como quiera que el riesgo al cual nos enfrentamos no es propiamente el de la destrucción del planeta sino el de la vida como la conocemos. El planeta vivirá con esta o con otra biosfera dentro del pequeño paréntesis biológico que representa la vida humana en su existencia de millones de años, mientras que con nuestra estulticia sí se destruye la biosfera que ha permitido nacer y desarrollarse a nuestra especie estamos condenándonos a la pérdida de nuestra calidad de vida, la de nuestros descendientes y eventualmente a la desaparición de la especie humana".[82]

No puede soslayarse entonces el significado que representa para la conservación de nuestra biodiversidad la participación en organismos internacionales tales como la Organización Internacional de las Maderas Tropicales, pues con la participación activa en ellas se podrán tomar medidas más eficaces para evitar la depredación de los ecosistemas, razón por la cual la Corte encuentra que el Acuerdo en estudio también se ajusta a lo dispuesto en el Ordenamiento Constitucional.

Las normas contenidas en el Convenio Internacional de Maderas Tropicales 2006 se ajustan a la Constitución Política y en particular a los principios que gobiernan la protección del ambiente sano y la preservación de los recursos naturales renovables para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución y la  garantía de la participación de la comunidad en general en las decisiones que puedan afectar el ambiente. Igualmente, con el deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente y conservar las áreas de especial protección ecológica. Al mismo tiempo, resulta acorde con la promoción de la internacionalización de las relaciones económicas, sociales y ecológicas, sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, de conformidad con el artículo 226 de la Carta Política. Asímismo, el Convenio amplía las fuentes de financiación de las cuales puede beneficiarse Colombia como Estado productor de maderas tropicales, con el propósito de ejecutar y desarrollar proyectos relacionados con la administración  y ordenación sostenible de bosques naturales y el logro del fortalecimiento institucional para la conservación de recursos forestales con la participación de Colombia en las reuniones internacionales relativas a la utilización sostenible de los bosques, en concordancia con los postulados ecológicos consagrados en la Constitución Política (arts. 8, 58, 79 y 80 C.P.).

VI. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Primero.- Declarar EXEQUIBLE la Ley 1458 del 29 de junio de 2011 "Por medio de la cual se aprueba el "Convenio Internacional de Maderas Tropicales, 2006", hecho en Ginebra el 27 de enero de 2006."

Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el "Convenio Internacional de Maderas Tropicales, 2006", hecho en Ginebra el 27 de enero de 2006."

Tercero.- El Presidente de la República, al manifestar el consentimiento del Estado colombiano en obligarse por este tratado mediante el depósito del instrumento de ratificación, deberá formular la siguiente declaración interpretativa: "El Estado de Colombia, en consonancia con las disposiciones de la Constitución Política y de sus obligaciones bajo el derecho internacional de los derechos humanos, manifiesta que cuando en desarrollo del presente convenio, se adopten medidas legislativas, administrativas, acciones, planes, programas, proyectos u otras tareas emprendidas en el Marco de la Organización Internacional de las Maderas Tropicales que pueda afectar directamente a una o más comunidades indígenas o afrocolombianas, se deberá cumplir plenamente con el derecho a la consulta previa".

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Presidente

MARIA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrada

MAURICIO GONZALEZ CUERVO

Magistrado

JUAN CARLOS HENAO PEREZ

Magistrado

JORGE IVAN PALACIO PALACIO

Magistrado

Con salvamento de voto

NILSON PINILLA PINILLA

Magistrado

Con salvamento de voto

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Magistrado

Ausente con permiso

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

Con salvamento de voto

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ

Secretaria General

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

A LA SENTENCIA C-196/12

 

INEXEQUIBILIDAD POR OMISION DE CONSULTA PREVIA DE GRUPOS ETNICOS EN TRAMITE DE LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Configuración (Salvamento de voto)/CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS Y GRUPOS ETNICOS-Constituye un derecho fundamental (Salvamento de voto)

La posición mayoritaria de la Corporación avaló la exequibilidad de la Ley 1458 de 2011, aprobatoria del Convenio Internacional de Maderas Tropicales de 2006, e incluyó en el numeral tercero de la parte resolutiva del fallo una orden al Presidente de la República, de formular una declaración interpretativa al manifestar el consentimiento del Estado colombiano en obligarse, según la cual, cuando en desarrollo del convenio se adopten medidas legislativas, administrativas, acciones, planes,  programas, proyecto u otras tareas que puedan afectar directamente a una o más comunidades indígenas o afrocolombianas, se deberá llevar a cabo la consulta previa como derecho consagrado en favor de estas comunidades. Mi discrepancia, se funda en que considero que, antes de tramitar la ley aprobatoria en el Congreso, el Gobierno debió efectuar la consulta a las comunidades afectadas con el tratado, habida cuenta que el Colombia los territorios habitados por diversos grupos étnicos que van a verse afectados de manera directa por la explotación y comercialización de maderas tropicales, corresponde a una gran parte del suelo.

LEY APROBATORIA DEL CONVENIO INTERNACIONAL DE MADERAS TROPICALES DEBIO HABER SIDO OBJETO DE CONSULTA PREVIA A COMUNIDADES INDIGENAS Y GRUPOS ETNICOS-Por afectación directa de los pueblos (Salvamento de voto)

DECLARACION INTERPRETATIVA EN CONVENIO INTERNACIONAL DE MADERAS TROPICALES-No suple el requisito de la consulta previa de las comunidades afectadas con el tratado (Salvamento de voto)

 

Referencia: expediente LAT-371

 

Revisión de la Ley 1458 del 29 de junio de 2011 "Por medio de la cual se aprueba el "Convenio Internacional de Maderas Tropicales, 2006", hecho en Ginebra el 27 de enero de 2006.".

 

Magistrada Ponente:

MARIA VICTORIA CALLE CORREA

 

 

Con el respeto que merecen las decisiones de esta Corporación, me permito manifestar mi disenso en relación con lo decidido por la Sala en el asunto de la referencia.

La posición mayoritaria de la Corporación avaló la exequibilidad de la Ley 1458 de 2011, por medio de la cual el Congreso de la República aprobó el Convenio Internacional de Maderas Tropicales de 2006. Adicionalmente, incluyó en el numeral tercero de la parte resolutiva del fallo una orden al Presidente de la República, señalando que al manifestar el consentimiento del Estado colombiano en obligarse por este tratado mediante el depósito del instrumento de ratificación, debe formular una declaración interpretativa según la cual, cuando en desarrollo del convenio se adopten medidas legislativas, administrativas, acciones, planes, programas, proyectos u otras tareas emprendidas en el Marco de la Organización Internacional de las Maderas Tropicales, que pueda afectar directamente a una o más comunidades indígenas o afrocolombianas, se deberá llevar a cabo la consulta previa como derecho consagrado en favor de éstas comunidades.

Como lo evidencia la declaración interpretativa, entre los elementos analizados por la Corte estuvieron los relacionados con el ejercicio del derecho fundamental a la participación de los grupos étnicos en las decisiones que los afectan y el deber de realizar la consulta previa, en los términos consagrados en el Convenio 169 de 1989 de la OIT, y reconocido desde tiempo atrás por esta Corte como un derecho fundamental de los diversos  pueblos indígenas y tribales (comunidades indígenas, negras, raizales, palenqueras  y rom), que habitan en el territorio nacional.

La Sala examinó con especial cuidado si en el presente caso existía el elemento de afectación directa dispuesto en el artículo 6º del convenio de la OIT[83], por tratarse de un asunto principal a partir del cual se determina si procede o no la consulta, llegando a la conclusión de que tal requisito no se configuraba y que, por ende, no resultaba necesario que se surtiera como uno de los elementos de validez para la aprobación del tratado.

Mi discrepancia frente a la decisión mayoritaria está fundada en el análisis de tales elementos, por cuanto considero que, antes de tramitar la ley aprobatoria en el Congreso, el Gobierno debió efectuar la consulta a las comunidades afectadas con el tratado, en especial a las integradas por los diferentes grupos indígenas y afrocolombianos. Las obligaciones derivadas del derecho internacional contraídas por el Estado colombiano en materia de explotación y comercialización de maderas tropicales, indudablemente afectan de manera directa la vida, la cosmogonía y el desarrollo de esos pueblos. Por tanto, tramitar la ley aprobatoria del tratado sin satisfacer de manera adecuada el requisito de la consulta previa, conlleva la inexequibilidad  de la ley 1458 de 2011.[84]

El convenio bajo revisión adopta una verdadera política general en materia de explotación de maderas tropicales y en Colombia los territorios habitados por los diversos grupos étnicos, corresponden a una gran parte del suelo afectado por la extracción de las referidas maderas.

El Estado acepta compromisos internacionales que repercuten sobre la forma de vida y la relación estrecha que los grupos humanos enunciados mantienen con la naturaleza. Para mayor ilustración, según datos del Sistema de Información Ambiental de Colombia (SIAC), la extensión de los resguardos indígenas representa el 27 % de la superficie del país,  abarca el 43% de los bosques naturales de la nación (26.485.028 hectáreas), el 1% de los bosques plantados, es decir, 819 hectáreas, y el 7% de la vegetación secundaria, 583.347 hectáreas[85]. Existen resguardos en los que la cobertura boscosa supera el 95% del territorio, como en el caso de los Andoque, Curripaco, Cocama, Cubeo, Desano, Ticuna, Wananos, Nukak y algunos pueblos Embera[86]. Solamente las siete zonas declaradas como reservas naturales por la ley 2 de 1959 - de la Amazonía, Central, del Cocuy, del Pacífico, de la Serranía de Los Motilones, del Río Magdalena y de la Sierra Nevada de Santa Marta- agrupan unos 266 resguardos con una población estimada superior a los doscientos cincuenta mil indígenas.

En relación con las poblaciones afrodescendientes, en los territorios de éstas, que representan el 5% del de la superficie nacional, hay 3.361.645 hectáreas de bosques naturales, correspondientes al 5% del total, y 973.030 hectáreas de vegetación secundaria que representan el 12% del total nacional.

Lo anterior permite recordar el caso de la explotación maderera en Bahía Solano, Chocó, donde los miembros de la comunidad afrodescendiente, basados en la propiedad colectiva de sus tierras (de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 70 de 1993), decidieron suscribir un acuerdo de explotación maderera –que comprende trescientos mil árboles nativos- con  una empresa canadiense y su filial en nuestro país; como consecuencia de este proyecto, se han causado nocivas consecuencias para las comunidades, con las respectivas denuncias por corrupción y de expolio indiscriminado de los recursos naturales.

Adicionalmente, considero que aún si la Corte desconocía lo anterior, contaba con otros elementos de juicio que demuestran la afectación directa de las comunidades étnicas por causa de la aprobación del convenio y, por ende, el imperativo constitucional de adelantar la consulta previa. En este sentido es pertinente señalar, por ejemplo, la referencia expresa en las disposiciones de las repercusiones sobre las "comunidades indígenas y locales" que se encuentran en los literales l) y n) del preámbulo, así como el l) del articulo 1º.  

Como es sabido, la consulta previa a los pueblos indígenas y tribales, como garantía de su derecho de participación, encuentra fundamento en los artículos 329 y 330 de la Constitución, en concordancia  con lo dispuesto en el citado Convenio 169 de 1989 de la OIT. Tales disposiciones hacen parte del bloque de constitucionalidad stricto sensu. Además, la consulta es consecuencia directa del derecho que asiste a indígenas, negritudes, raizales, palanqueros y rom a decidir sobre las prioridades en su proceso de desarrollo y preservación de la cultura, como medio para asegurar su subsistencia, surgiendo así como un derecho fundamental susceptible de protección por distintas vías como la acción de tutela, la acción de inconstitucionalidad y, como resulta pertinente en este caso, a través del control abstracto, propio del examen que la Corte realiza sobre leyes aprobatorias de tratados internacionales.

La Corte ha construido de manera uniforme y pacífica la premisa de que es necesario contar con la consulta previa cuando se le afecta directamente a las comunidades que detentan ese derecho.[89] Es de destacar, entonces, que con esta decisión la Sala adopta una  postura regresiva  frente a comunidades de especial protección constitucional.

Soslayar la obligación de consultar a las colectividades la aprobación del tratado, relegando el ejercicio de este derecho a su posterior implementación –lo que ordena la sentencia al exigir al Presidente de la República que presente la declaración interpretativa- , sienta un precedente desalentador para el porvenir de las instituciones, por cuanto estatuye como constitucional una excepción a su aplicación.

La decisión de la cual respetuosamente me aparto avala que lo que debía ser previo a la definición de una política pública, sea posterior y se dé solamente en la fase de la implementación de tal política. No puede asimilarse el proceso de consulta que se cumple de manera previa, libre e informada respecto a medidas de intervención en los territorios habitados por comunidades beneficiarias de la medida, a cuando se realiza en forma posterior, cuando ya el Congreso aprobó el convenio y este Tribunal validó constitucionalmente su contenido, y con ello la política de explotación maderera de bosques tropicales.

Concluyo expresando que realmente estamos ante un proceso de consulta que se surtirá de manera formal, pero en todo caso haciendo nugatorio el derecho fundamental de las comunidades indígenas y afrodescendientes, traduciéndose no en una consulta "plena", sino en una mera consulta formal o "de papel". En suma, a estas comunidades no se les va a preguntar si el árbol puede o no ser talado,  simplemente se les preguntará cuándo será derribado.

Fecha ut supra

  

 

 

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Magistrado

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

NILSON PINILLA PINILLA

A LA SENTENCIA T-795/11

Referencia: expediente T-3058109

Acción de tutela instaurada por Alfonso Dávila Ortíz contra la Sección Segunda del Consejo de Estado, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y  el Departamento de Cundinamarca

Magistrado ponente:

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO         

Habiendo votado positivamente y firmado el proyecto presentado en este caso por el Magistrado ponente, estimo necesario consignar por escrito una muy sucinta aclaración sobre el sentido de mi voto en el presente asunto.

Si bien participo de las resolución adoptada, por cuanto comparto la percepción de que no existían razones que justificaran invalidar la interpretación que dentro de un asunto de su competencia efectuaron la Sección Segunda del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, debo aclarar mi voto pues siempre he disentido frente al enfoque amplificado de la noción de "vía de hecho" y en relación con algunas de las argumentaciones que se exponen para arribar a la decisión adoptada.

Particularmente, tal como lo he explicado con más amplitud frente a otras decisiones[90], no comparto el alcance, en mi opinión desbordado, que con frecuencia se reconoce por parte de la Corte Constitucional a la acción de tutela contra decisiones judiciales, y que en el caso de la sentencia a que me vengo refiriendo se pone de presente en la cita que se efectúa (páginas 9 y 10) de la sentencia C-590 de junio 8 de 2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño, de cuyas consideraciones discrepo parcialmente desde cuando fue expedida.

Mi desacuerdo con dicha sentencia, que el actual fallo invoca como parte de la fundamentación, radica en el hecho de que, en la práctica, especialmente las llamadas "causales especiales de procedibilidad" a que dicha providencia se refiere en su punto 25, abarcan todas las posibles situaciones que podrían justificar la impugnación común contra una decisión judicial, dejando así la imagen de que esta Corte estima que la acción de tutela constituye un recurso complementario, añadible a los establecidos en el proceso de que se trata.

Con ello, la solicitud y trámite de la acción de tutela al amparo de tales enunciados, deviene simplemente en una (o más) nueva(s) oportunidad(es) que se confiere(n) a quien se ha visto desfavorecido por la decisión adoptada por el juez competente, o lo que es lo mismo, en una (o varias) instancia(s) adicional(es), no prevista(s) en absoluto en el respectivo proceso debido, situación que difiere, de lejos, del propósito de protección subsidiaria a los derechos fundamentales que animó al constituyente de 1991, que vino a quedar reflejado en el artículo 86 superior.

Además, no sobra acotar que si bien esta corporación con fundamento en la sentencia C-590 de 2005 aduce sistematizar una línea jurisprudencial construida y decantada a partir de las consideraciones que se dejaron planteadas en la sentencia C-543 de 1992, ello no es exacto, ya que en realidad ese pronunciamiento[91], de suyo sólo argüible frente a la casación penal por ser ésta la institución regulada en el precepto parcialmente declarado inexequible (art. 185 L. 906 de 2004), se ha interpretado como si postulara lo contrario de lo que quedó decidido en la C-543 de 1992.

En efecto, mientras que en esa providencia de 1992 se consideró, con firmeza de cosa juzgada constitucional (art. 243 Const.), que no puede ser quebrantada, que la tutela contra decisiones judiciales atentaba contra la seguridad jurídica y contra otros importantes valores constitucionales, como el "principio democrático de la autonomía funcional del juez", "la independencia y desconcentración que caracterizan a la administración de justicia" y "la función garantizadora del Derecho" que cumple el proceso, y en consecuencia se declaró inexequible la preceptiva que reglamentaba tal posibilidad, en la C-590 de 2005 se presenta un amplio listado de situaciones, creyéndose que de inferirse la materialización de alguna de ellas, en opinión de quien realiza el control tutelar, de por sí le está permitido remover o dejar sin efecto la decisión judicial, cual si aplicara un recurso ordinario más, con lo cual se ha desquiciado gravemente su carácter excepcionalísimo y, en la práctica, se ha abatido la seguridad jurídica, que es también un derecho fundamental.

Por lo anterior, dado que la decisión adoptada con mi acuerdo y participación incluye algunas consideraciones con alcances de tal índole, que no comparto, aclaro el voto en el caso de la referencia.

Con mi acostumbrado respeto,

Fecha ut supra

NILSON PINILLA PINILLA

Magistrado

 

[1] Las pruebas sobre el trámite legislativo fueron remitidas a la Corte Constitucional mediante comunicaciones del 28 de julio de 2011 de la Secretaría General de la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la República; del 3 de agosto de 2011 de la Secretaría General del Senado de la República; del 4 de agosto de 2011 de la Secretaría General de la Cámara de Representantes; del 8 de agosto de 2011 del  Ministerio de Relaciones Exteriores; del 25 de agosto de 2011 de la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes;  del 26 de agosto de 2011 del Ministerio del Interior y del Ministerio de Relaciones Exteriores; del 29 de agosto de 2011 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; del 9 de septiembre de 2011 del Incoder; del 5 de octubre de 2011 de la Secretaría General de la Cámara de Representantes; del 20 de octubre de 2011 de la Secretaría General de la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes y del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; del 24 de octubre de 2011 del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; del 31 de octubre de 2011 del Director de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías Étnicas; y del 17 de noviembre de 2011 de la Directora General de Parques Nacionales Naturales de Colombia. Específicamente las pruebas allegadas sobre asentamiento de las comunidades indígenas y afrodescendientes en zonas del territorio nacional con presencia de bosques naturales, bosques de reserva y parques naturales, la información allegada fue parcial e incompleta. Ver folios 80, 183, 199 y 203 a 205, cuaderno principal.

[2] Folio 17, cuaderno principal.

[3] MP. Fabio Morón Díaz. AV. José Gregorio Hernández Galindo).

[4] Sentencia C-468 de 1997 (MP. Alejandro Martínez Caballero. AV. José Gregorio Hernández Galindo). Esta doctrina ha sido ampliamente reiterada por esta Corporación. Ver entre muchas otras, las sentencias C-378 de 1996 (MP. Hernando Herrera Vergara); C-682 de 1996 (MP. Fabio Morón Díaz); C-400 de 1998 (MP. Alejandro Martínez Caballero. SV. José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Mercado y Vladimiro Naranjo Mesa); C-924 de 2000 (MP. Carlos Gaviria Díaz); C-206 de 2005 (MP. Clara Inés Vargas Hernández); C-176 de 2006 (MP. Álvaro Tafur Galvis. SV. Humberto Antonio Sierra Porto, Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Araújo Rentería); C-958 de 2007 (MP. Jaime Córdoba Triviño. SV. Jaime Araújo Rentería); C-927 de 2007 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto); C-859 de 2007 (MP. Mauricio González Cuervo. SV. Jaime Araújo Rentería); C-464 de 2008 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SV. Jaime Araujo Rentería); C-387 de 2008 (MP. Rodrigo Escobar Gil); C-383 de 2008 (MP. Nilson Pinilla Pinilla. SV. Jaime Araújo Rentería); c-189 de 2008 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SV. Jaime Araújo Rentería); C-121 de 2008 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra); C-031 de 2009 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto. SV. Jaime Araújo Rentería); C-094 de 2009 (MP(e). Clara Elena Reales Gutiérrez. SV. Jaime Araújo Rentería); C.-095 de 2009 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio); C-379 de 2009 (MP. María Victoria Calle Correa); C-195 de 2009 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio); C-248 de 2009 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva); C-288 de 2009 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio); C-379 de 2009 (MP. María Victoria Calle Correa); C-376 de 2009 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo); C-615 de 2009 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto); C-379 de 2010 (MP. Mauricio González Cuervo. SV. María Victoria Calle Correa y Jorge Iván Palacio Palacio); y C-027 de 2011 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).

[5] Ver Sentencias C-468 de 1997 (MP. Alejandro Martínez Caballero); C-376 de 1998 (MP. Alejandro Martínez Caballero); C-426 de 2000 (MP. Fabio Morón Díaz); C-924 de 2000 (MP. Carlos Gaviria Díaz).

[6] Sentencias C-750 de 2008 (MP. Clara Inés Vargas Hernández. SV. Jaime Araújo Rentería); C-615 de 2009 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto. SV. Gabriel Eduardo Mendoza);  C-608 de 2010 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto); y C-915 de 2010(MP. Humberto Antonio Sierra Porto).

[7] Según lo dispuesto en el artículo 204 del Reglamento del Congreso, Ley 5 de 1992, los proyectos de ley aprobatorios de tratados internacionales se tramitan por el procedimiento legislativo ordinario o común, con las especificidades establecidas en la Carta (sobre la iniciación del trámite de la ley en el Senado de la República, artículo 154 CP) y en el Reglamento sobre la posibilidad del presentar propuestas de no aprobación, de aplazamiento o de reserva  respecto de tratados y convenios internacionales (art. 217 de la Ley 5ª de 1992). En relación con esta posibilidad, en la Sentencia C-227 de 1993 (MP. Jorge Arango Mejía), la Corte determinó que durante el trámite de un proyecto de ley que aprueba un tratado, pueden presentarse propuestas de no aprobación, de aplazamiento o de reserva.

[8] El artículo 19 de la Convención de Viena de 1969 sobre el Derecho de los Tratados dice: "Un Estado podrá formular una reserva en el momento de firmar, ratificar, aceptar o aprobar un tratado o de adherirse al mismo, a menos: a) que la reserva esté prohibida por el tratado; b) que el tratado disponga que únicamente pueden hacerse determinadas reservas, entre las cuales no figure la reserva de que se trata (...)" En la práctica las soluciones convencionales son diversas: ciertos tratados prohíben cualquier tipo de reservas (como la Convención de Montego Bay de 1982 sobre el Derecho del Mar o las convenciones de Nueva York y Río de Janeiro sobre Diversidad Biológica y Cambios Climático); otros autorizan las reservas sobre ciertas disposiciones únicamente (por ejemplo el artículo 42 de la Convención sobre Refugiados de 1951) y algunos excluyen ciertas categorías de reservas (como el artículo 64 de la Convención Europea de Derechos Humanos que prohíbe las reservas de carácter vago). De manera general, una reserva expresamente permitida por las cláusulas finales del tratado no requiere ser aprobada o aceptada por los demás Estados (Artículo 20 párrafo 1 de las Convenciones de Viena de 1969 y 1986).

[9] Sentencia C-750 de 2008 (MP. Clara Inés Vargas Hernández).

[10] Folios 145 a 145, cuaderno de pruebas OPC 202/11.

[11] Folios 146 y 147, cuaderno de pruebas OPC-202/11.

[12] Folios 149, cuaderno principal, y 145, cuaderno de pruebas OPC-202/11.

[13] Folios 77 y 183, cuaderno principal, y folios 23 y 28, cuaderno de pruebas OPC-203/11, respectivamente.

[14] Sentencia C-208 de 2007 (MP. Rodrigo Escobar Gil).

[15] Ibídem.

[16] Sentencia C-208 de 2007 (MP. Rodrigo Escobar Gil). En esta providencia, la Corte precisó en relación con el reconocimiento y protección que la propia Carta le otorga a la diversidad étnica y cultural, que se trata de un derecho constitucional fundamental radicado en cabeza, tanto de los grupos humanos que ostentan una cultura específica y diferenciable, que es precisamente el caso de las comunidades indígenas, como de los individuos que hacen parte de esos grupos. Asimismo, señaló  que el derecho a la identidad se proyecta en dos dimensiones: una colectiva, que busca orientar la protección constitucional hacia las comunidades tradicionales que no siguen la forma de vida de la sociedad mayoritaria, permitiendo que éstas puedan desarrollarse de acuerdo con su propia cultura, y otra individual, en el sentido de considerar que la aludida protección es también en favor de cada uno de los miembros de las comunidades nativas, garantizando que éstos puedan autodeterminarse dentro y fuera de su territorio según su propia cosmovisión.

[17] MP. Manuel José Cepeda Espinosa. En la sentencia C-169 de 2001 (MP. Carlos Gaviria Díaz), la Corte ya había realizado este reconocimiento al sostener que "Más allá de lo que concierne a la circunscripción territorial general, las comunidades negras del país no cuentan con representación alguna en el Congreso, a pesar de ser un sector importante de la población colombiana que, en sucesivas oportunidades, ha sido reconocido por el legislador como un grupo étnico especial. En efecto, tanto la Ley 70 de 1.993 (que desarrolla el artículo Transitorio 55 de la Carta), como la Ley 99 del mismo año (sobre protección del medio ambiente), así como la Ley 199 de 1.995 (que organiza el Ministerio del Interior), parten de tal reconocimiento para otorgar una serie de derechos a las mencionadas colectividades, definidas en el artículo 2-5 de la Ley 70/93 como "el conjunto de familias de ascendencia afrocolombiana que poseen una cultura propia, comparten una historia y tienen sus propias tradiciones y costumbres dentro de la relación campo-poblado, que revelan y conservan conciencia de identidad que las distinguen (sic) de otros grupos étnicos. // Este reconocimiento genera, como consecuencia inmediata, el que las comunidades negras adquieran la titularidad de derechos colectivos similares a los de las comunidades indígenas, con las diferencias impuestas por sus especificidades culturales y su régimen legal propio. Lo que es más importante, se hacen acreedores a los derechos que consagra el Convenio 169 de la O.I.T.,  (...)."

[18] Sentencias C-169 de 2001 (MP.  Carlos Gaviria Díaz); SU-383 de 2003 (MP. Álvaro Tafur Galvis); C-208 de 2007 (MP. Rodrigo Escobar Gil), C-030 de 2008 (MP. Rodrigo Escobar Gil), C-461 de 2008 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa); C-175 de 2009 (MP. Luís Ernesto Vargas Silva. SPV. Nilson Pinilla Pinilla y Humberto Antonio Sierra Porto; SV. Cristina Pardo Schlesinger); C-187 de 2011 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto); C-366 de 2011 (MP. Luís Ernesto Vargas Silva. SPV. Luís Ernesto Vargas Silva; SPV. Humberto Antonio Sierra Porto), entre otras.

[19] El mecanismo de la consulta previa no es el único espacio de participación que el ordenamiento jurídico ha previsto para los grupos étnicos. Además, entre otros, la jurisprudencia ha destacado los siguientes: (i) la elección de dos senadores en circunscripción nacional especial por comunidades indígenas; (ii) la posibilidad, ya desarrollada por la ley, de establecer una circunscripción especial para asegurar la participación de los grupos étnicos en la Cámara de Representantes; (iii) la obligación de que la conformación y delimitación de las entidades territoriales indígenas se lleve a cabo con participación de los representantes de las comunidades indígenas, previo concepto de la comisión de ordenamiento territorial, de acuerdo con el artículo 329 de la Carta; y (iv) el mandato de propiciar la participación de los representantes de las comunidades indígenas en las decisiones respecto de la explotación de los recursos naturales en sus territorios, según el artículo 330 de la Constitución. Sentencia C-187 de 2011 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto).

[20] La Corte Constitucional ha reconocido que el Convenio 169 de la OIT con el artículo 40-2  de la Constitución, de acuerdo con los artículos 93 y 94 de la Carta,  integran el bloque de constitucionalidad, que apunta a asegurar  la participación de las comunidades indígenas en las decisiones que las afectan relativas a la explotación de los recursos naturales en sus territorios, en especial  sus artículos 5, 6, 7 y 15.

[21] Sentencia C-891 de 2002 (MP. Jaime Araújo Rentería).

[22] Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt. "Protección del Conocimiento Tradicional, Elementos Conceptuales para una Propuesta de Reglamentación -El Caso de Colombia-." Elaborado por: Enrique Sánchez, María del Pilar Pardo, Margarita Flores y Paola Ferreira. Bogotá, 2000. Pg. 36. Citado en la sentencia C-891 de 2002. MP. Jaime Araújo Rentería).

[23] Ibídem. p. 55.

[24]  En términos de la Corte Constitucional, "Está claro, que los pueblos que han venido ocupando las zonas rurales ribereñas de las Cuenca del Pacífico tienen derecho a la delimitación de su territorio, y que esta comporta el derecho de las comunidades negras a utilizar, conservar y administrar sus recursos naturales, no sólo porque las previsiones del Convenio 169 de la OIT, a las que se ha hecho referencia, así lo indican, sino porque el artículo 55 Transitorio de la Carta reconoce en estos pueblos, de antemano, la conciencia de identidad tribal, criterio fundamental, aunque no único, para que opere dicho reconocimiento, en los términos del artículo 1° del instrumento internacional. (...) Que el derecho de las comunidades negras sobre su territorio colectivo se funda en la Carta Política y en el Convenio 169 de la OIT, sin perjuicio de la delimitación de sus tierras a que se refiere la Ley 70 de 1993, en cuanto ésta resulta definitiva e indispensable para que dichas comunidades puedan ejercer las acciones civiles a que da lugar el reconocimiento constitucional. // Y que el derecho de propiedad colectiva en comento comprende, y siempre comprendió la facultad de las comunidades negras de usar, gozar y disponer de los recursos naturales renovables existentes en sus territorios, con criterios de sustentabilidad, y de acuerdo con las limitaciones legales (...). Al parecer de la Sala las previsiones anteriores regulan en forma puntual el derecho de propiedad colectiva de las comunidades negras, a las tierras que tradicionalmente ocupan, reconocido inicialmente en la Ley 31 de 1967 y refrendado por el Convenio 169 de la OIT y el artículo 55 T. de la Carta, de tal manera que son éstas las únicas propietarias de la flora existente en sus territorios, y quienes pueden extraer y aprovechar los productos de sus bosques." Sentencia T-955 de 2003 (MP. Álvaro Tafur Galvis). Ver también, la Sentencia C-169 de 2001 (MP. Carlos Gaviria Díaz).

[25] Sentencia T-955 de 2003 (MP. Álvaro Tafur Galvis). Reiterada en la sentencia C-461 de 2008 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).

[26] Sentencia C-169 de 2001 (MP. Carlos Gaviria Díaz). En esta oportunidad la Corte al referirse al alcance del artículo 1 del Convenio 169 de la OIT, sostuvo que la norma hace referencia a dos requisitos que deben concurrir a la hora de establecer quiénes se pueden considerar como sus beneficiarios: "(i) Un elemento "objetivo", a saber, la existencia de rasgos culturales y sociales compartidos por los miembros del grupo, que les diferencien de los demás sectores sociales, y (ii) un elemento "subjetivo", esto es, la existencia de una identidad grupal que lleve a los individuos a asumirse como miembros de la colectividad en cuestión. // De la definición legal que consagra el artículo 2-5 de la Ley 70/93, se desprende que las comunidades negras cumplen con esta doble condición, y por ende se ubican bajo el supuesto normativo del Convenio mencionado. Esta definición, así como el establecimiento de un régimen especial de protección de la cultura e identidad de tales comunidades, constituyen tan sólo el reconocimiento jurídico de un proceso social que ha cobrado fuerza en años recientes, y que es ampliamente observable en varias regiones del país, a saber, la  consolidación de un grupo poblacional que se autodenomina "negro", a partir de distintos tipos de organizaciones locales que, partiendo de la base de unas condiciones compartidas de existencia y de una creciente identidad colectiva, han resuelto darse a la tarea de promover mancomunadamente la defensa de sus intereses, históricamente desconocidos, cuando no vulnerados frontalmente, por la sociedad mayoritaria. Se trata, así, de un actor social emergente, no en el sentido de ser un fenómeno exclusivo de esta época -puesto que las comunidades negras se comenzaron a configurar desde los primeros tiempos de la esclavitud en nuestro país, cuando se establecieron los "palenques", pueblos de esclavos fugitivos o "cimarrones", y se sentaron las bases para lo que hoy aparece como una cultura propia-, sino en cuanto se trata de un grupo que sólo en las últimas décadas ha podido asumir la tarea de organizarse más allá del ámbito local o regional. En ese orden de ideas, el reconocimiento de estas comunidades, a nivel nacional, en tanto "grupo étnico", es un presupuesto indispensable para su adecuada inserción en la vida política y económica del país." Igualmente, en la sentencia T-549 de 2006 (MP. Jaime Araujo Rentaría), puntualmente la Corte expresó:  "Por consiguiente, no cabe duda en relación con que las comunidades negras reconocidas y protegidas especialmente por el propio Constituyente en el artículo 176 de la Constitución Nacional, lo mismo que en la ley 70 de 1993, expedida en cumplimiento del mandato contenido en el artículo 55 transitorio de la Carta Política, son titulares calificadas de una serie de derechos fundamentales, derivados directamente de la obligación estatal de respetar y garantizar la diversidad étnica y cultural de la Nación." Ver también Auto 005 de 2009 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).

[27] Sentencia SU-039 de 1997 (MP. Antonio Barrera Carbonell). En esta providencia, la Corte protegió a la comunidad U´WA,  en tanto la justicia ordinaria se pronunciaba sobre la nulidad de una licencia ambiental que permitía a una multinacional petrolera adelantar la explotación de recursos naturales en el territorio comunitario, por "violación de los artículos 6 y 15 del Convenio 169 de la O.I.T. y del art. 76 de la ley 99 de 1993". La Corporación consideró que la participación de los pueblos indígenas en las decisiones atinentes a la explotación de recursos naturales en sus territorios tiene el carácter de derecho fundamental, en los términos del artículo 40, numeral 2 de la Constitución Política, con miras a preservar la integridad social, cultural y económica de dichos pueblos, y con el objeto de hacer realidad el reconocimiento constitucional a la diversidad étnica y cultural de la nación colombiana.

[28] Ver, entre otras, las sentencias C-030 de 2008 (MP. Rodrigo Escobar Gil); C-461 de 2008 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa);  C-175 de 2009 (MP. Luís Ernesto Vargas Silva. SPV. Nilson Pinilla Pinilla y Humberto Antonio Sierra Porto; SV. Cristina Pardo Schlesinger); C-187 de 2011 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto); C-366 de 2011 (MP. Luís Ernesto Vargas Silva. SPV. Luís Ernesto Vargas Silva; SPV. Humberto Antonio Sierra Porto).

[29] MP. Rodrigo Escobar Gil. En esta oportunidad la Corte declaró la inexequibilidad integral de la Ley 1021 de 2006, "por la cual se expide la Ley General Forestal". En esta oportunidad, la Corte concluyó que la consulta previa debió haberse surtido con anterioridad a la presentación del proyecto de ley que dio origen a la Ley Forestal en el Congreso de la República, en los siguientes términos:  "[l]a Ley General Forestal, en cuanto que regula de manera general e integral, la actividad forestal, no obstante que, contiene previsiones orientadas a preservar la autonomía de las comunidades indígenas y afrocolombianas, y que reconoce el derecho exclusivo de las mismas al aprovechamiento de los recursos forestales de sus territorios, es susceptible de afectar directa y específicamente a tales comunidades, en la medida en que establece políticas generales, definiciones, pautas y criterios, que en cuanto que de aplicación general, pueden afectar las áreas en las que se encuentran asentadas las comunidades, lo cual, a su vez, puede repercutir sobre sus formas de vida y sobre la relación tan estrecha que mantienen con el bosque."

[30] Ver, entre otras, las sentencias C-461 de 2008 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa); C-175 de 2009 (MP. Luís Ernesto Vargas Silva. SPV. Nilson Pinilla Pinilla y Humberto Antonio Sierra Porto; SV. Cristina Pardo Schlesinger); C-702 de 2010 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub); C-915 de 2010 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto); C-941 de 2010 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio); C-187 de 2011 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto), y C-366 de 2011 (MP. Luís Ernesto Vargas Silva. SPV. Luís Ernesto Vargas Silva; SPV. Humberto Antonio Sierra Porto).

[31] Sentencia C-208 de 2007 (MP. Rodrigo Escobar Gil).

[32] Sentencias C-208 de 2007 y C-030 de 2008 (MP. Rodrigo Escobar Gil).

[33] Reiterada recientemente en las sentencias C-366 de 2011 (MP. Luís Ernesto Vargas Silva. SPV. Luís Ernesto Vargas Silva; SPV. Humberto Antonio Sierra Porto) y C-187 de 2011 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto).

[34] Sentencias  C-461 de 2008 (MP.  Manuel José Cepeda Espinosa) y C-615 de 2009 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto).

[35] Sentencia C-615 de 2009 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto).

[36]  MP. Jaime Araújo Rentería.

[37] Ibídem.

[38] MP. Carlos Gaviria Díaz.

[39] Sentencia C-030 de 2008. MP. Rodrigo Escobar Gil.

[40] Sentencias C-615 de 209 y C-187 de 2011 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto).

[41] SV. Gabriel Eduardo Mendoza  Martelo.

[42] MP. Clara Inés Vargas Hernández. En el presente caso, la Corte concluyó que  no se requería adelantar la consulta previa del Acuerdo a las comunidades étnicas, por cuanto "las normas del Capítulo Dieciocho sobre medio ambiente, así como todas las del Acuerdo, han sido expedidas de manera uniforme para la generalidad de los colombianos, y no contienen disposiciones que afecten a éstos grupos de manera específica y directa en su calidad de tales; es decir, ninguna de ellas les impone restricciones o gravámenes o les confiere beneficios a éstos grupos étnicos. // Lo anterior no obsta, para que las disposiciones de orden legislativo o administrativo que se expidan en desarrollo y aplicación del Acuerdo surtan la consulta previa obligatoria respecto de las comunidades indígenas y tribales si alguna de ellas es susceptible de afectarles de manera específica y directa."

[43] Sentencia C-030 de 2008 (MP. Rodrigo Escobar Gil).

[44] MP. Humberto Antonio Sierra Porto. SV. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. La Sala Plena determinó que "dado que la consulta no se adelantó antes del sometimiento del proyecto de ley aprobatoria al Congreso de la República, la Corte la declarará inexequible por haberse incurrido en un vicio de inconstitucionalidad, no siendo necesario examinar si se incurrieron en más vicios durante el procedimiento de aprobación de la citada ley."

[45] "El artículo 7° de la citada Convención dispone que la representación de un Estado para todo lo relativo a la celebración de un tratado es válida en cualquiera de los siguientes casos: (1) cuando la persona delegada presenta los adecuados plenos poderes (7.1-a); (2) si de la práctica del Estado, o de otras circunstancias, se deduce que existe la intención de considerar a la persona que participa en la negociación como la representante del Estado para esos efectos, prescindiendo de la presentación de plenos poderes (7.1-b); o (3) cuando se deduce de las funciones que cumple la persona delegada, sin tener que presentar plenos poderes (7.2). En este último caso, el mismo artículo considera que, por razón de sus funciones, representan a su Estado para los efectos de negociar y adoptar el texto de un tratado: (i) los jefes de Estado, jefes de Gobierno y ministros de relaciones exteriores (7.2-a); (ii) el jefe de la misión diplomática ante el Estado con el cual se va a celebrar (7.2-b) y (ii) el representante acreditado por el Estado ante una conferencia internacional o ante una organización internacional o uno de los órganos de ésta (7.2-c).Verificada la ocurrencia de alguna de las circunstancias descritas, debe entenderse cumplido el requisito de representación del Estado para cada una de las diversas etapas dentro de la celebración de un tratado internacional."

[46] A. Pellet y P. Dailler, Droit Internacional Públic, París, 2008.

[47] MP. Humberto Antonio Sierra Porto. En esta oportunidad la Corte, consideró que el Estado colombiano sí había cumplido con el requisito de la consulta previa a las comunidades indígenas y afrodescendientes, y en consecuencia no se había presentado un vicio de procedimiento por ausencia de consulta previa, en la medida en que  "los representantes de aquéllas fueron convocados a varias reuniones, aunque lo cierto que es la asistencia no fue la esperada; de igual manera, el propio equipo negociador estuvo presto a atender los requerimientos de los líderes de las comunidades."

[48] MP. Humberto Antonio Sierra Porto. En esta ocasión, la Corte determinó que el "Acuerdo sobre Medio Ambiente entre Canadá y la República de Colombia" no constituye ni contiene medidas legislativas que afecten de forma directa a las comunidades indígenas y afrodescendientes colombianas y, en consecuencia, su consulta previa no se tornaba obligatoria. Se considera que la afectación que se puede derivar del tratado internacional bajo revisión frente a estos grupos étnicos no es distinta de la que se produce para los demás colombianos, la cual proviene del efecto general que, en principio, tienen las leyes y los tratados internacionales lo que excluye la presencia de una afectación directa. //  No desconoce la Sala que en el texto del tratado están incluidas tres normas que mencionan expresamente a las comunidades étnicas. Pero estima que, en dos de estas, no se adopta en realidad medida alguna al ser simples reiteraciones de instrumentos internacionales firmados con anterioridad. Así, el artículo 1 define, para Colombia, el término "comunidades indígenas y locales" pero lo hace de conformidad con el artículo 1 de la Decisión Andina y el artículo 5 reitera el compromiso de las partes de "respetar, preservar y mantener el conocimiento tradicional, innovaciones y prácticas de las comunidades indígenas y locales" "según lo establecido por el Convenio de Diversidad Biológica". En cuanto a la tercera de ellas -artículo 1- que define lo que se entiende por "legislación ambiental", ésta excluye del concepto las normas "cuya finalidad principal sea regir (...) la cosecha por parte de indígenas de los recursos naturales", lo que significa, precisamente, que este punto no queda cobijado por los derechos y obligaciones reconocidos y adquiridos en el tratado que se relacionen con la legislación ambiental y por lo tanto no se altera el estatus de las comunidades étnicas. En últimas, como se ve, ninguna de estas tres disposiciones les impone restricciones ni gravámenes ni se les concede beneficios distintos a los de la población en general por lo que su consulta previa no es obligatoria."

[49] Artículo 1 del Convenio 169 de la OIT. "1. El presente Convenio se aplica: // a) a los pueblos tribales en países independientes cuyas condiciones sociales, culturales y económicas les distingan de otros sectores de la colectividad nacional, y que estén regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislación especial; // b) a los pueblos en países independientes, considerados indígenas por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el país o en una región geográfica a la que pertenece el país en la época de la conquista o la colonización o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situación jurídica, conservan todas sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas o parte de ellas.// 2. La conciencia de su identidad indígena o tribal deberá considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del presente Convenio."

[50] MP. Álvaro Tafur Galvis.

[51] "Es extensa la jurisprudencia de esta Corporación sobre la consulta previa a comunidades indígenas y afrodescendientes de medidas administrativas. Entre las sentencias más recientes se pueden mencionar la sentencia T-769 de 2009 sobre la exploración y explotación de una mina "de cobre, oro, molibdeno y minerales concesibles" en los departamentos de Antioquia y Chocó en la cual, ante la ausencia de una debida consulta previa, se resolvió, entre otras, suspender las actividades de exploración y explotación que se estaban adelantando y ordenar al Ministro del Interior y de Justicia que rehiciera  los trámites que precedieron al acta de formalización de consulta previa, que debe realizar en debida forma y extender a todas las comunidades que puedan resultar afectadas en el desarrollo del proyecto de exploración y explotación minera. Así mismo la sentencia T-880 de 2006 en la que miembros del Pueblo Indígena Motilón Barí denunciaron la explotación y exploración de petróleo en su territorio sin consultarlos, razón por la que la Corte ordenó la suspensión de las actividades exploratorias y la realización de la consulta previa en debida forma."

[52] Sentencia T-382 de 2006 (MP. Clara Inés Vargas Hernández).

[53] Sentencias C-750 de 2008 (MP. Clara Inés Vargas Hernández); C-615 de 2009 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto. SV. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo); y C-608 de 2010 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto).

[54] En la sentencia C-702 de 2010 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub)  la Corte declaró inexequible el Acto Legislativo 1 de 2009 que modificaba el artículo 108 de la Constitución sobre el aval de candidatos por parte de los partidos y movimientos políticos que gocen de personería jurídica como producto de la circunscripción especial de minorías étnicas por no haber surtido el proceso de consulta previa con las comunidades étnicas.

[55] Sentencia C-615 de 2009 (MP.  Humberto Antonio Sierra Porto).

[56] Sentencia C-030 de 2008 (MP. Rodrigo Escobar Gil).

[57] Sentencia C-461 de 2008 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa). En el mismo sentido, la sentencia C-175 de 2009 (MP. Luís Ernesto Vargas Silva. SPV. Nilson Pinilla Pinilla y Humberto Antonio Sierra Porto; SV. Cristina Pardo Schlesinger).

[58] MP. Jorge Iván Palacio Palacio. La Corte determinó que en este caso no se requería adelantar el procedimiento de la consulta previa, en los siguientes términos: "se está frente a instrumentos internacionales (acuerdo principal y acuerdos complementarios) que crean una zona de libre comercio entre Colombia y los Estados de la AELC, que en sus capítulos refieren a disposiciones generales, comercio de mercancías, productos agrícolas procesados, comercio de servicios, inversión, protección de la propiedad intelectual, contratación pública, política de competencia, transparencia, cooperación, administración del acuerdo, solución de controversias y disposiciones finales. // Verificados el contenido de tales capítulos del TLC frente al texto constitucional y el Convenio 169 de la OIT, la Corte encuentra que no se requería adelantar la consulta previa de las comunidades indígenas y afrodescendientes, dado que las disposiciones que comprenden el acuerdo principal y los acuerdos complementarios, no afectan directamente el territorio de los grupos étnicos, ni ocasionan desmedro de la integridad cultural, social y económica de tales etnias (...). // La sola referencia en el capítulo de "protección a la propiedad intelectual" a las "medidas relacionadas con la biodiversidad", donde en términos generales las Partes "reiteran" sus derechos soberanos sobre sus recursos naturales y reconocen la importancia de la biodiversidad biológica, conocimientos y prácticas tradicionales asociadas de las comunidades indígenas y locales, anotando que corresponde a cada Parte fijar las condiciones de acceso a sus recursos genéticos conforme a la legislación nacional e internacional, no es constitutiva de una medida que se traduzca en una afectación directa de los grupos étnicos, ni es contentiva de una regulación específica sobre dichas comunidades, y menos está relacionada íntimamente con su subsistencia e identidad, sino que se trata de una disposición que se limita a reiterar de manera general la soberanía que le asiste a cada Estado Parte en asuntos concernientes a la biodiversidad."

[59] MP. Clara Inés Vargas Hernández.

[60] MP. Humberto Antonio Sierra Porto. SV. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

[61] MP. Humberto Antonio Sierra Porto.

[62] MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. La Corporación consideró que en el caso bajo estudio la consulta previa no era un requisito previo, puesto que "las medidas que mediante él se pretenden adoptar no conciernen directamente a ninguna comunidad étnica asentada en el territorio nacional, de modo que la consulta previa no era un requisito previo. En efecto, el Convenio solamente establece obligaciones generales en materia de cooperación técnica y científica entre Colombia y Guatemala y no define las áreas específicas del territorio nacional en las que se desarrollarán tales actividades, lo que impide establecer qué grupos étnicos se hallarán dentro de las áreas de influencia de los proyectos que se realicen en virtud del Convenio. // La definición de las áreas influencia, de conformidad con el artículo 2° del instrumento, deberán especificarse en la formulación de cada proyecto, que además tendrá que sujetarse a los planes de desarrollo locales. De modo que en cada caso será a futuro necesario examinar la procedencia de procesos de consulta previa. // Adicionalmente, el Convenio no hace referencia específica a actividades de investigación científica o de exploración de recursos naturales en áreas de influencia directa de comunidades étnicas colombianas. Si en desarrollo del Convenio se llegaren a realizar proyectos de esta naturaleza, en ese momento deberá surtirse la consulta previa con las comunidades concernidas. // En conclusión, dado que en el presente caso el Convenio en examen no afecta de manera directa comunidades étnicas colombianas, no era necesario realizar procesos de consulta antes de dar inicio al trámite legislativo."

[63] Esta posición no es la mayoritaria en el seno de la Corte Constitucional. Por el contrario, la posición dominante ha sostenido que en tanto el deber de consulta es una expresión de un derecho fundamental de participación, vinculado también al derecho fundamental a la integridad cultural, social y económica, según el caso, la omisión de la consulta en aquellos casos en  que la misma  resulte imperativa tiene consecuencias inmediatas en el ordenamiento interno. En este sentido la sentencia C-366 de 2011 (MP. Luís Ernesto Vargas Silva. SPV. Luís Ernesto Vargas Silva, SPV. Humberto Antonio Sierra Porto), recogió la posición mayoritaria, en los siguientes términos: "Verificada la vulneración, se predican efectos sustanciales para la política correspondiente.  Para el caso puntual de las medidas legislativas, la afectación del derecho contrae (i) la declaratoria de inconstitucionalidad, total o parcial, de la normatividad correspondiente, al oponerse al derecho de consulta previa; o, cuando ello resulte posible (ii) la exequibilidad condicionada del precepto, que privilegie una interpretación que salvaguarde las materias que inciden en la definición de identidad de las comunidades diferenciadas."

[64] MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

[65] MP. Humberto Antonio Sierra Porto. La Sala concluyó que el "Acuerdo en materia de informes anuales sobre derechos humanos y libre comercio entre la República de Colombia y Canadá" no constituye ni contiene medidas legislativas que afecten de forma directa a las comunidades indígenas y afrodescendientes colombianas y, en consecuencia, su consulta previa no se tornaba obligatoria. Se considera que la afectación que se puede derivar del tratado internacional bajo revisión frente a estos grupos étnicos no es distinta de la que se produce para los demás colombianos, la cual proviene del efecto general que, en principio, tienen las leyes y los tratados internacionales lo que excluye la presencia de una afectación directa. // Lo dicho no contradice la decisión tomada por esta Corte en la sentencia C-608 de 2010 respecto del Tratado de Libre Comercio entre Colombia y Canadá porque el acuerdo bajo estudio no regula los temas que allí se consideraron sujetos a consulta previa obligatoria. En esa ocasión se estimó que era imperativa la consulta previa respecto de los temas de explotación minera y resolución de conflictos entre comunidades étnicas y empresas multinacionales y que esta se había llevado a cabo en debida forma, razón por la que se declaró exequible. Repárese en que, pese a la relación que existe entre el tratado que se estudia y el mencionado, el estudio de la presencia o ausencia de la afectación directa a las comunidades étnicas es independiente debido a que los dos tratados versan sobre distintos aspectos. Nótese, por ejemplo, que el primero se refiere solamente a un tema –derechos humanos- y el segundo es multitemático."

[66] Sentencia C-030 de 2008.

[67] Sentencia C-208 de 2007.

[68] Sentencia C-175/09

[69] Sentencia C-175/09

[70] Un ejemplo claro del enfoque analítico complejo aplicado por la Corte para determinar si una medida legislativa afecta directamente a los grupos étnicos, desde la perspectiva del análisis meramente textual de la norma, lo plantea la sentencia C-063 de 2010, en la cual la Corte concluyó que la norma legal que regulaba el tema general de la afiliación de la población desplazada o desmovilizada al sistema de seguridad social en salud, no constituía una afectación directa de pueblos indígenas o comunidades afrodescendientes: "Para la Corte del análisis del literal acusado no se desprende que este tenga como objetivo la regulación específica de una situación que afecte directamente a la población indígena por varias razones: // El sujeto pasivo directo de la regulación es la población desplazada y desmovilizada, mas no la población indígena. // Al regular la protección en salud de población desplazada y desmovilizada no se hace referencia inmediata a elementos esenciales de la cosmovisión de ninguna comunidad indígena para identificar al sujeto pasivo de dicha regulación. No quiere esto decir que la protección en salud de dicho universo poblacional no afecte a miembros de comunidades indígenas o, incluso, a comunidades indígenas enteras –que se encuentren en situación de desplazamiento-; sin embargo, la disposición acusada no utiliza como parámetro identificador del objeto de regulación elemento alguno que defina social, política o culturalmente a ninguna comunidad indígena. // La afectación que la población indígena pueda llegar a experimentar en este específico caso será producto de un elemento que en el análisis lógico resulta previo y de mayor amplitud conceptual que la condición de indígena: el carácter de desplazado. /7 De acuerdo con lo expresado por la segunda razón, la situación de desplazamiento o desmovilización no resulta definitoria de su condición de comunidad indígena. Por esta razón, la situación que se regula por parte de dicho literal –desplazamiento o desmovilización- no es de la esencia de ninguna comunidad indígena, de manera que no resulta posible sostener que se está haciendo referencia de manera velada a un asunto que la afecte directamente a la población indígena en general." Otro ejemplo de interpretación simplemente textual es la C-702/10, en la cual la Corte dedujo que sí existía una afectación directa por el Acto Legislativo 1/09, según el cual los partidos y movimientos políticos que hubiesen obtenido su personería jurídica como producto de la circunscripción especial de minorías étnicas, podrían avalar candidatos sin más requisitos que su afiliación a dicho partido con antelación no menor de un año con respecto a la fecha de la inscripción. Para la Corte, "la sola lectura de la disposición superior impugnada pone de manifiesto que ella afecta en forma directa el derecho de las comunidades étnicas a elegir representantes para tal circunscripción especial consagrada a su favor por el constituyente de 1991; por lo tanto, toca de lleno con el derecho a la identidad cultural en el contexto de la participación política. En efecto, antes de la reforma, el artículo 108 de la Constitución no incluía las restricciones introducidas por el inciso agregado por el Acto Legislativo 01 de 2009, que claramente modifican las reglas de acceso de los candidatos al Congreso de la República avalados por los partidos políticos que gozan de personería jurídica por la circunscripción nacional especial de minorías étnicas"; esta afectación directa la dedujo la Corte del texto mismo del a norma, teniendo en cuenta que "es clara la relación existente entre el derecho a la identidad cultural de las comunidades étnicas, su representación política y la existencia de una circunscripción especial para las minorías étnicas".

[71] Algunos ejemplos de interpretación sistemática son los siguientes: (a) en la sentencia C-418/02 la disposición acusada se interpretó en el contexto normativo del Código de Minas como un todo; (b) en la sentencia C-891/02 la Corte expresamente afirmó que las disposiciones acusadas del Código de Minas no podían interpretarse aisladamente sino dentro del cuerpo normativo del que formaban parte; (c) en la sentencia C-620/03 la Corte explica que para estudiar los cargos debía antes precisar el sentido y alcance de la norma frente a las demás del Código de Minas sobre temas pertinentes; (d) en la sentencia C-063/10 la Corte, para efectos de determinar el sentido de una norma de la Ley que modifica el Sistema General de Seguridad Social en Salud (Ley 1122/07), sobre la afiliación inicial de la población desplazada y desmovilizada, recurre a las demás normas que regulan el tema: "De su lectura se deducen distintos elementos que van integrando el sentido de la disposición, algunos de los cuales, a su vez, tienen su contenido determinado por otras normas que regulan el tema, razón por la cual resulta adecuada su mención en orden a su total comprensión". Por ello la corte recurrió a lo dispuesto en la Ley 100, y al Acuerdo 415/09 mediante el cual el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud desarrolló el régimen de la afiliación al sistema subsidiado.

[72] En la sentencia C-620/03 (autorización legal para constituir una sociedad de economía mixta como concesionaria de las salinas de Manaure), en la interpretación de la norma para determinar su impacto la Corte recurrió no sólo a la interpretación sistemática, sino también la historia (remota) de la relación entre los Wayúu y las Salinas; se reseñan los conflictos que llevaron a la inclusión en los acuerdos de una sociedad de economía mixta, que es la autorizada en la ley. La Corte incluyó un capítulo sobre "antecedentes remotos", empezando con la vinculación de los Wayúu a las salinas de Manaure desde tiempo inmemorial. En la sentencia C-030/08 la Corte también recurrió a la historia del trámite legislativo del proyecto de ley forestal, resaltando las controversias que se dieron en torno a su contenido, así como las manifestaciones y modificaciones introducidas al mismo por el Gobierno Nacional, como indicadores de que el proyecto sí acarreaba una afectación directa de los pueblos indígenas: "Destaca la Corte que, independientemente del texto que finalmente fue aprobado, para establecer si en relación con la ley forestal existía un deber de consulta, es preciso atender a la controversia que se suscitó desde el momento mismo en el que se presentó la iniciativa a la consideración del Congreso, porque muchas de las modificaciones que se le introdujeron a lo largo del debate serían indicativo de que los temas sobre los que versaba el proyecto comprometían aspectos que afectaban directamente a las entidades tribales que son titulares del derecho de consulta. // entre las críticas que se plantearon desde el principio al proyecto de ley forestal está la que establecía una estrecha co-relación entre los asuntos ambientales y la situación de las comunidades tribales, a partir de la cual se consideraba equivocado el enfoque general del proyecto, por su énfasis en la dimensión extractiva y comercial, de preferencia sobre un enfoque ecosistémico orientado a permitir un manejo integral del bosque y un uso sostenible de la biodiversidad que le es propia. // Para esos críticos, la modificación en el enfoque que se le da al manejo de los bosques afecta de manera directa a las comunidades indígenas que tienen en él su hábitat natural. (...) Pone de presente la Corte que muchas de las anteriores críticas dieron lugar a modificaciones importantes en el texto del proyecto de ley en los distintos debates en el Congreso de la República y que otras fueron recogidas por el gobierno, quien las incorporó en un escrito de objeciones (...). (...) las observaciones que el gobierno acogió en su escrito de objeciones y que el Congreso encontró fundadas, son un claro indicativo de que el proyecto contenía aspectos susceptibles de afectar, y en materia muy sensible, a las comunidades indígenas y tribales." En la sentencia C-175/09 la Corte recurrió al trámite legislativo y a la exposición de motivos del proyecto de ley que dio lugar al Estatuto de Desarrollo Rural, para deducir, de sus objetivos generales, que constituye una regulación integral del sector agropecuario. En la sentencia C-608/10 la interpretación histórica fue determinante y preponderante, ya que la Corte concluyó que el Acuerdo de Libre Comercio entre Colombia y Canadá sí contenía disposiciones que generarían una afectación directa, con base en las intervenciones del Senador indígena Jesús Enrique Piñacué, en las que denunció que las disposiciones sobre explotación minera y sobre resolución de controversias entre comunidades indígenas y empresas multinacionales, sí afectarían a los grupos étnicos: "en cuanto a la pregunta de si las comunidades indígenas debían o no ser consultadas, resulta relevante traer a colación el siguiente extracto de la intervención del Senador Jesús Enrique Piñacué Achicué, en el curso del debate que tuvo lugar en las sesiones conjuntas de Comisiones Segundas de Cámara y Senado (...). Como se puede observar, en la intervención del Senador indígena se plantean numerosos argumentos políticos o de conveniencia en relación con la adopción del TLC entre Canadá y Colombia. Sin embargo desde una perspectiva jurídica, se afirma que el tratado internacional los afectaría en relación con la explotación minera y en lo atinente a la resolución de conflictos que se puedan presentar entre las comunidades indígenas y afrodescendientes y las empresas multinacionales. // En tal sentido, la Corte considera que, al menos en los temas indicados, la realización de la consulta previa se tornaba obligatoria, en los términos de la sentencia C-615 de 2009. En efecto, en numerosas ocasiones, la Corte ha señalado la relación existente entre la preservación de las culturas indígenas y afrodescendientes y las medidas que puedan afectar su territorio, como lo es precisamente la actividad minera." En la sentencia C-941/10, la Corte tomó como indicador de la ausencia de afectación directa, el que durante el trámite de aprobación de este tratado internacional ante el Congreso, y durante el trámite del control constitucional ante la Corte, no se realizaron pronunciamientos, manifestaciones, protestas ni objeciones por parte de los pueblos indígenas, en el sentido de que el tratado afectase sus derechos y por ello debiese consultarse previamente: "Adicionalmente, observadas las gacetas del Congreso respecto a los debates desarrollados, no se aprecia en principio manifestación alguna de haberse omitido el proceso de consulta previa a las comunidades indígenas. De igual modo, en la etapa de intervención ciudadana e invitaciones que se realizaron para exponer opiniones sobre la constitucionalidad del presente ALC, no se formuló reparo alguno respecto al desconocimiento de los derechos de los grupos étnicos".

[73] La Corte en la sentencia C-620/03 enunció el método de interpretación teleológico, y afirma que lo aplicó en su recuento histórico sobre la relación entre los Wayúu, las salinas y el Gobierno.

[74] Exposición de motivos al el proyecto de ley por medio de la cual se aprueba el "Convenio Internacional de Maderas Tropicales, 2006", hecho en Ginebra el 27 de enero de 2006. Diario Oficial No. 48.116 de 30 de junio de 2011.

[75] Los países que firmaron el Convenio reúnen el 80% de los bosques tropicales del mundo y manejan el 90% del comercio mundial de maderas tropicales. Se calcula que las ventas mundiales ascienden a aproximadamente 10.000 millones de dólares al año. Ver: http://www.unctad.org/templates/Page.asp?intItemID=3648&lang=3

[76] Este Convenio fue producto de un proceso de intensas consultas y de más de dos años de deliberaciones, que giraron en torno a tres temas centrales y de difícil consenso (i) las definiciones, puesto que varios países estaban interesados en  ampliar el alcance del Convenio para incluir también la conservación de los bosques tropicales; (ii) la asignación de los derechos de voto; y (iii) las medidas financieras para aplicar el Convenio. Ver: http://www.unctad.org/templates/Page.asp?intItemID=3648&lang=3

[77] http://www.unctad.org/press

[78] Sentencia C-012 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

[79] Cfr. Corte Constitucional. Sentencias Nos. T-067/93, T-092/93 y T-254/93.

[80] Asamblea Nacional Constituyente. GACETA CONSTITUCIONAL 15 DE MARZO DE 1991, No. 21; pág. 63

[81] Sentencia C-519 de 1994. MP Vladimiro Naranjo Mesa

[82] Sentencia C-339 de 2002. MP Jaime Araujo Rentería  

[83] Señala el artículo referido:"1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:

a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente;

b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan;

c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin.

2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.

[84] Como es el caso, entre otras, de las sentencias C-030/08, Ley General Forestal, C-366/11, Código de Minas, T-129/11 construcción de vías, interconexión eléctrica y actividades mineras.

[85] http://www.siac.gov.co/contenido/contenido.aspx?conID=945&catID=628

[86] http://www.siac.gov.co/documentos/DOC_Portal/DOC_Bosques/Tablas/19052011_Tabla5_Porc_bosque_resguardos_indigenas.pdf

[87] http://www.minambiente.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=278&conID=6056

[88] http://noalatalabahiasolano.blogspot.com/

[89] .  Ver sentencias C-750/08, C-615/09, C-608/10, C-915/10, C-941/10, C-027/11 y C-187/11, entre otras.

[90] Ver, entre otros, los salvamentos de voto del suscrito Magistrado sobre las sentencias T-590, T-591, T-643 y T-840 de 2006; T-247, T-680 y T-794 de 2007; T-402, T-417, T-436 y T-891 de 2008, así como frente a los autos A-222 y A-256 de 2006 y A-045 de 2007. Igualmente, entre otras, aclaraciones de voto ante las sentencias T-987 y T-1066 de 2007; T-012, T-240, T-350, T-831, T-871, T-925, T-945, T-1029, T-1263 y T-1265 de 2008; T-093, T-095, T-199, T-249, T-364, T-517, SU-811, T-904 y T-906 de 2009; T-103, T-119 T-148, T-653, T-707, T-769, SU- 817, T-954, T-1054 de 2010; T-388, T-464, 510, T-512, T-513, T-520, T-568, T-593, T-661, T-703, T-733, T-753 y T-786 de 2011, entre otras.

[91] C-590 de 2005.