REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

SENTENCIA C-170 DE 2026

Referencia: expediente PE-061

Revisión de constitucionalidad del Decreto 0721 de 25 de junio de 2025, “por el cual se adiciona el Capítulo 10 al Título 1 de la Parte 3 del Libro 2 del Decreto 1066 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior, para reglamentar el Acto Legislativo 02 del 25 de agosto de 2021, en lo relativo a las sanciones aplicables a los elegidos en las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz”.

Magistrado Ponente:

Héctor Alfonso Carvajal Londoño

Bogotá D.C., tres (3) de junio de dos mil veintiséis (2026).

En ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, la Sala Plena de la Corte Constitucional profiere la siguiente:

SENTENCIA

Síntesis de la decisión

El 16 de julio de 2025, el Ministerio del Interior remitió a la Corte copia del Decreto 0721 del 25 de junio de 2025 -mediante el cual se reglamenta el Acto Legislativo 02 de 2021, en lo relativo a las sanciones aplicables a los elegidos en las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz (en adelante CITREP)-, para que esta ejerciera un control de constitucionalidad automático, previo e integral.

Una vez avocado el conocimiento del trámite, los diversos intervinientes señalaron que la norma bajo examen es un decreto de contenido estatutario. Por su parte, los Ministerios del Interior y de Justicia, así como la Presidencia de la República y el procurador general de la Nación, coincidieron en señalar que se trata de una norma de naturaleza reglamentaria, toda vez que este se limita a reproducir los criterios establecidos en la ley para los congresistas.

A partir de lo anterior, como cuestión preliminar, la Sala Plena analizó la naturaleza jurídica del Decreto 0721 de 2025 para determinar si hace parte de las normas sobre las cuales esta Corporación tiene competencia para ejercer el control de constitucionalidad. De antemano la Corte Constitucional reiteró que es ella la juez de su propia competencia según las reglas dispuestas por el Art. 241 Superior. Por lo tanto, la fórmula dispuesta en el artículo 2 del Decreto 0721 de 2025 resulta inaplicable por pretender versar sobre un asunto que está regulado por la Carta Política.

Para resolver la cuestión, la Sala Plena inició con el  análisis sobre las facultades invocadas por el Gobierno Nacional para la expedición del Decreto, y encontró que, en primer lugar se refirió a las competencias reglamentarias dispuestas en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, y posteriormente al parágrafo 4° del artículo 5 transitorio del Acto Legislativo 02 de 2021, cuyo tenor es el siguiente:

PARÁGRAFO 4°. El Gobierno Nacional reglamentará las sanciones de quienes habiendo sido elegidos en alguna de las circunscripciones transitorias ele Paz no cumplan con los requisitos y reglas establecidas en el presente acto legislativo. Para la reglamentación de las sanciones, el Gobierno Nacional deberá tener en cuenta el inciso segundo del artículo 134 de la Constitución Política.

La Corte reiteró lo sostenido en las Sentencias C-089 de 2022 y C-302 de 2023. En la primera, la Corte realizó el control de constitucionalidad del AL 2 de 2021, y este tribunal enfatizó e insistió en que las facultades otorgadas al Gobierno Nacional para la regulación de esta enmienda constitucional tienen un carácter estrictamente reglamentario. En la Sentencia C-032 de 2023 la Corte reiteró esta postura y enfatizó en que la delegación – o el mandato- dirigido al Gobierno Nacional en el AL 02 de 2021 no incluye competencias para dictar normas de carácter estatutario ni legal, sino que es estrictamente reglamentaria.  Por lo tanto, la Corte concluyó que, la facultad ejercida por el Gobierno Nacional para la expedición del Decreto 0721 de 2025 fue exclusivamente reglamentaria, y la norma no puede tener otra naturaleza puesto que la delegación constitucional no avala tal posibilidad. En atención a las reglas y pronunciamientos referenciados, esta Corporación determinó que el Decreto bajo examen, tiene la naturaleza jurídica de un decreto reglamentario.  

Como consecuencia, al tratarse de una norma de naturaleza reglamentaria, la Sala Plena concluyó que a la luz del artículo 241 de la Constitución, no tiene competencia para ejercer control de constitucionalidad sobre los contenidos normativos previstos en el Decreto. En conclusión, la Corte se declaró inhibida para emitir un pronunciamiento de mérito en relación con el Decreto 0721 de 2025, en la medida en que dicha norma tiene la naturaleza de un decreto reglamentario.

Antecedentes

1. El texto de la norma remitida a la Corte Constitucional  

1. El 16 de julio de 202https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=117798, el Ministerio del Interior remitió a la Corte para su revisión de constitucionalidad copia del Decreto 0721 del 25 de junio de 2025. Destacó que “fue publicado en edición ordinaria del diario oficial del 26 de junio de 2025”. De acuerdo con el Diario Oficial número 53.162 del 26 de junio de 2025, dicha normativa establece lo siguiente:

“DECRETO 0721 DE 2025

Por el cual se adiciona el capítulo 10 al Título 1 de la Parte 3 del Libro 2 del Decreto 1066 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior, para reglamentar el Acto Legislativo 02 del 25 de agosto de 2021, en lo relativo a las sanciones aplicables a los elegidos en las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz.

El Presidente de la República de Colombia,

En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, y en el parágrafo 4° del artículo 5 transitorio del Acto Legislativo 02 de 2021, y

CONSIDERANDO:

Que el punto 2.3.6. del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera señala que “En el marco del fin del conflicto y con el objetivo de garantizar una mejor integración de zonas especialmente afectadas por el conflicto, el abandono y la débil presencia institucional y una mayor inclusión y representación política de estas poblaciones y de sus derechos políticos económicos, sociales, culturales y ambientales y también, como una medida de reparación y de construcción de la paz, el Gobierno Nacional se compromete a crear en estas zonas un total de dieciséis (16) Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para la elección de un total de dieciséis (16) representantes a la Cámara de Representantes, de manera temporal por dos (2) periodos electorales (...)”. 

Que la Corte Constitucional, Sala Plena, Magistrado Ponente Dr. Alejandro Linares Cantillo, en Sentencia SU-150 de 21 de mayo de 2021, identificó las siguientes características de las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para la Cámara de Representantes (CITREP): 

“(i) Las CTEPCR corresponden a una medida adoptada no solo como parte de los acuerdos para lograr el fin del conflicto armado interno, sino igualmente para buscar dar solución a los problemas de representación que históricamente se han denunciado, bajo la idea de lograr una sociedad más incluyente, pluralista, participativa, facilitando la creación de fuerzas políticas que tradicionalmente no han tenido representación en el Congreso de República y dándole voz a las personas que habitan los territorios más afectados por la violencia. El ajuste propuesto consiste en aumentar, de manera temporal y por dos periodos electorales, el número de representantes a la Cámara previsto en el artículo 176 de la Carta, y complementado con el artículo 112 del Texto Superior, con un total de 16 curules adicionales a las 167 que existen por virtud de las normas en cita. Ello, sin perjuicio de las cinco adicionales que se otorgaron a las FARC EP, por los periodos electorales 2018-2022 y 2022-2026, conforme al AL 03 de 2017.  

(ii) Las CTEPCR son igualmente una medida de carácter transicional, que busca realizar un cambio en un problema que viene desde el pasado, que ha sido parte del conflicto y que exige políticas de corrección con alcance inmediato y temporal que ayuden a construir una sociedad más democrática. Por esta razón, no se trata de un ajuste permanente sino limitado a dos períodos electorales. (...)”.  

Que el Congreso de la República expidió el Acto Legislativo 02 del 25 de agosto de 2021, por el cual se adoptan disposiciones para la elección de los Representantes a la Cámara por las 16 Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para los periodos 2022-2026 y 2026-2030, y este fue enviado a la Corte Constitucional para su respectivo control automático. 

Que la Corte Constitucional, Sala Plena, Magistrada Ponente: Dra. Paola Andrea Meneses Mosquera, en Sentencia C-089 de 10 de marzo de 2022 realizó el control automático del Acto Legislativo número 02 del 25 de agosto de 2021, declarando su exequibilidad. 

Que el Gobierno expidió el Decreto número 1207 de 5 de octubre de 2021, por el cual adoptan disposiciones para la elección de los representantes a la Cámara por las 16 Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para los periodos 2022-2026 y 2026- 2030”, en desarrollo del Acto Legislativo 02 del 25 de agosto de 2021.  

Que para la realización de las elecciones de los representantes a la Cámara por las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz, se dio aplicación al Decreto número 1207 de 5 de octubre de 2021, sin embargo, este fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, Sala Plena, Magistrado Ponente: Dr. José Fernando Reyes Cuartas, Sentencia C-302 de 10 de agosto de 2023. 

Que la decisión tomada por el Alto Tribunal en la sentencia mencionada anteriormente tuvo sustento en vicios de procedimiento en el trámite del Decreto número 1207 de 5 de octubre de 2021, ya que este debió enviarse automáticamente a la Corte Constitucional para control previo, integral y definitivo de Constitucionalidad. Así mismo, en beneficio de los Representantes a la Cámara elegidos por las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz, la Corte Constitucional justificó que su decisión no afectaba las elecciones de 2022 ni las futuras de 2026. 

Que el parágrafo 4 del artículo 5° transitorio del Acto Legislativo 02 de 2021 establece que “El Gobierno Nacional reglamentará las sanciones de quienes habiendo sido elegidos en alguna de las circunscripciones transitorias de Paz no cumplan con los requisitos y reglas establecidas en el presente acto legislativo. Para la reglamentación de las sanciones, el Gobierno Nacional deberá tener en cuenta el inciso segundo del artículo 134 de la Constitución Política”. Que, para reglamentar el régimen de sanciones, el Acto Legislativo no contempla límite temporal alguno para que el Gobierno profiera la respectiva reglamentación. 

Que el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Magistrada Ponente Dra. María del Pilar Bahamón Falla, en Concepto del 19 de junio de 2024, radicado número 11001030600020240012500 (2522), indicó lo siguiente: “En efecto, una vez elegidos, los representantes a la Cámara de Representantes de la CITREP adquieren la calidad de congresistas y, por ende, de servidores públicos. En consecuencia, se encuentran sometidos a todas las normas constitucionales, legales y reglamentarias que regulen tales calidades y el ejercicio de sus funciones, incluidas las de naturaleza sancionatoria”. Y sobre el régimen de sanciones puntualizó: “Actualmente, a los representantes a la Cámara de Representantes por las CITREP les aplica el régimen de sanciones previsto en la Constitución y la ley para los congresistas en general (...)”.  

Que, en virtud de lo anterior, en cumplimiento de lo dispuesto en el parágrafo 4° del artículo 5° transitorio del Acto Legislativo 02 de 2021, es necesario reglamentar lo relativo a las sanciones aplicables a los representantes elegidos de las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz, para quienes no cumplan con los requisitos y reglas establecidos en el mismo acto legislativo. 

Que la presente norma se expide con fundamento en la potestad reglamentaria del Presidente de la República, razón por la cual, deberá quedar compilada en el Decreto número 1066 de 2015, en los términos que a continuación se señalan. 

Que en cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 8° de la Ley 1437 de 2011, así como en el artículo 2.1.2.1.14. del Decreto número 1081 de 2015, el proyecto de norma que sirvió de antecedente a este decreto fue publicado en la página web del Ministerio del Interior, durante el período comprendido entre el 21 de marzo de 2025 y el 4 de abril de 2025, para recibir comentarios de la ciudadanía y grupos de interés. 

Que una vez se expida el presente decreto se deberá enviar a la Corte Constitucional, para que realice el respectivo control de constitucionalidad, automático, definitivo, integral y participativo del mismo. 

En mérito de lo expuesto, 

DECRETA:

Artículo 1. Adición del capítulo 10 al Título 1 de la Parte 3 del Libro 2 del Decreto 1066 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior. Adiciónese el capítulo 10 al Título 1 de la Parte 3 del Libro 2 del Decreto 1066 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior, para reglamentar el Acto Legislativo 02 del 25 de agosto de 2021, en lo relativo a las sanciones aplicables a los elegidos en las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz, el cual quedará así:

'CAPÍTULO 10. De las sanciones aplicables a los elegidos en las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz

Artículo 2.3.1.10.1. Sanciones aplicables a los elegidos en las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz. Quienes sean elegidos Representantes a la Cámara por alguna de las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz y que no cumplan con los requisitos y reglas establecidas en el Acto Legislativo 02 del 25 de agosto de 2021, se les aplicará el mismo régimen de sanciones previsto en la Constitución y la Ley para los congresistas.

Parágrafo 1. Lo previsto en el presente artículo se aplicará sin perjuicio de las sanciones penales, disciplinarias, fiscales y administrativas a que haya lugar, conforme al ordenamiento jurídico vigente.

Parágrafo 2. En lo no previsto en el presente artículo y en el Acto Legislativo 02 de 2021, se aplicarán las demás normas que regulan la materia'.

Artículo 2. Control de Constitucionalidad. Una vez se expida el presente Decreto, se deberá enviar a la Corte Constitucional, para que realice el respectivo control de constitucionalidad, automático, definitivo, integral y participativo del mismo.

Artículo 3. Vigencia. El presente Decreto rige a partir de su publicación en el Diario Oficial y adiciona el capítulo 10 al Título 1 de la Parte 3 del Libro 2 del Decreto 1066 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior”.

2. Trámite surtido al interior de esta Corporación

2. Por Auto del 11 de agosto de 202https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=119463, el entonces magistrado José Fernando Reyes Cuartas avocó el conocimiento del Decreto 0721 de 2025 y dispuso que el asunto “inicialmente habrá de seguir el trámite ordinario previsto en el artículo 40 del Decreto Ley 2067 de 1991 .

3. En la misma providencia, ordenó la práctica de pruebas y solicitó (i) a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República y a los ministerios del Interior y de Justicia y del Derecho remitir la memoria justificativa o antecedentes administrativos del Decreto; y (ii) a la presidencia del Congreso de la República, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República y los ministerios del Interior y de Justicia informar “cómo el Decreto 0721 de 2025 se encausa dentro de los lineamientos de la Sentencia C-089 de 2022 y, particularmente, la C-302 de 2023”.  

4. El 7 de noviembre de 202https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=128534, una vez recibidas todas las pruebas, el magistrado Carlos Camargo Assi profirió el auto que ordenó continuar el trámite, fijar en lista el asunto y correr traslado del expediente al procurador general de la Nación para que rindiera concepto.  

5. El 3 de junio de 2026 el magistrado sustanciador presentó ponencia ante la Sala Plena de la Corporación, pero dicho proyecto fue derrotado y en consecuencia, la redacción de la sentencia quedó a cargo del magistrado Héctor Carvajal Londoño.

3. La recepción de pruebas en el expediente PE-061

5.   En el siguiente cuadro se relacionan las respuestas obtenidas:

Tabla N° 1. Respuestas recibidas al Auto del 11 de agosto de 2025

4. Intervenciones

6. En la siguiente tabla se presentan las intervenciones recibidas:

Tabla N° 2. Respuestas recibidas al Auto del 11 de agosto de 2025

5. Concepto del procurador general de la Nacióhttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=135659

7. El procurador general de la Nación solicitó a la Corte Constitucional declararse inhibida para pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto 0721 de 2025 por falta de competencia para ejercer dicho control. A su juicio, esta atribución corresponde al Consejo de Estado, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 237 y el numeral 5 del artículo 241 de la Constitución.

8. En esa perspectiva, explicó que el decreto objeto de análisis carece de fuerza material de ley, toda vez que en la Sentencia C-089 de 2022 la Corte determinó que las facultades conferidas por el Acto Legislativo 02 de 2021 son de naturaleza meramente reglamentaria, lo cual excluye la posibilidad de expedir decretos con fuerza de ley y, con mayor razón, de regular materias propias de leyes estatutarias. Además, precisó que en dicha providencia la Corte estableció que la facultad sancionatoria de la que trata el parágrafo 4 del artículo 5 transitorio del Acto Legislativo 02 de 2021, admite una única interpretación compatible con la Constitución, esta es que el Gobierno Nacional solo podrá reglamentar las sanciones a los elegidos en la CITREP de conformidad con los criterios generales previamente establecidos por la ley.

9. Precisó que esta regla de decisión fue también reiterada en la Sentencia C-302 de 2023. En esa oportunidad, la Corte explicó que todas las competencias otorgadas en el Acto Legislativo 02 de 2021 son de carácter reglamentario. Es decir, “que la mencionada reforma constitucional no le asignó al Gobierno Nacional facultades de naturaleza legal o de reserva estatutaria .

10. En ese contexto jurisprudencial, el procurador consideró que en atención a los límites fijados por la Corte, el Decreto 0721 de 2025 no se pronunció sobre contenidos estatutarios, pues se limitó a reproducir los criterios previstos en la ley para tales funcionarios en tanto su calidad de congresistas.

11. A partir de lo anterior, señaló que la Corte Constitucional no puede realizar un control de constitucionalidad respecto del Decreto 0721 de 2025, en tanto que este cuerpo normativo no tiene fuerza material de ley. Al respecto, precisó que en virtud de la Sentencia C-089 de 2022, la Corte determinó que las facultades otorgadas por el Acto Legislativo 02 de 2021 son de naturaleza reglamentaria y no para proferir decretos con fuerza material de ley ni mucho menos para regular leyes estatutarias.

12. Advirtió que ello no significa que el Decreto 0721 de 2025 escape al control judicial, pues según el numeral 2 del artículo 237 de la Constitución, al Consejo de Estado le corresponde revisar la constitucionalidad de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional cuyo análisis no sea de competencia de la Corte Constitucional. Así, aunque la revisión de constitucionalidad en el Consejo de Estado sea rogada y requiere de una acción de nulidad por inconstitucionalidad para que se active la competencia de dicho tribunal, ello no quiere decir que el ordenamiento jurídico no prevea de un mecanismo para ejercer el control constitucional integral de los decretos autónomos dictados por el Gobierno Nacional en cumplimiento de lo previsto en un acto reformatorio de la Constitución.

13. Por otra parte, destacó que la Corte Constitucional tampoco es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto 0721 de 2025 en el marco de la competencia atípica para revisar los decretos compilatorios. Sobre este aspecto, explicó que, si bien el Decreto 0721 de 2025 adiciona el capítulo 10 al Título 1 de la Parte 3 del Libro 2 del Decreto 1066 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior, no se enmarca dentro de la competencia atípica de la Corporación para revisar la constitucionalidad de las disposiciones compiladas en estos decretos, en la medida en que el Decreto 0721 de 2025 no se expidió en ejercicio de la facultad prevista en el artículo 150 (numeral 10) de la Constitución, sino en virtud de la facultad reglamentaria de la que trata el artículo 189 (numeral 11) del texto superior.

14. Por último, el procurador consideró que, aun cuando el artículo 2 del decreto objeto de análisis prevé su remisión a la Corte Constitucional para que adelante “el respectivo control de constitucionalidad, automático, definitivo, integral y participativo del mismo”, lo cierto es que ello no es razón suficiente para que el Tribunal Constitucional lo revise, en tanto no hace parte de las competencias constitucionales de control de constitucionalidad que le fueron reconocidas por la Carta Política.

 CONSIDERACIONES

1. Cuestión previa: análisis de la competencia de la Corte Constitucional  

15. El artículo 2 del Decreto 0721 de 2025 dispuso que: Una vez se expida el presente Decreto, se deberá enviar a la Corte Constitucional, para que realice el respectivo control de constitucionalidad, automático, definitivo, integral y participativo del mismo. Al respecto, la Corte Constitucional reitera que es ella la juez de su propia competencia según las reglas dispuestas por el Art. 241 Superior. Por lo tanto, la fórmula dispuesta en el artículo 2 del Decreto 0721 de 2025 resulta inaplicable por pretender versar sobre un asunto que está regulado por la Carta Política.

16. Por otra parte, algunos intervinientes, así como el Procurador General de la Nación cuestionaron la competencia de la Corte para conocer del presente asunto. En particular, el Ministerio Público señaló que esta Corporación debe declararse inhibida para pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto 0721 de 2025 por falta de competencia. En esa orientación, explicó que el decreto carece de fuerza material de ley, toda vez que en la Sentencia C-089 de 2022 se determinó que las facultades conferidas por el Acto Legislativo 02 de 2021 son de naturaleza meramente reglamentaria, lo cual excluye la posibilidad de expedir decretos con fuerza de ley y, con mayor razón, de regular materias sometidas a la reserva de ley estatutaria. Al respecto, precisó que el Decreto 0721 de 2025 no versa sobre contenidos estatutarios, pues se limita a reproducir los criterios previstos en la ley para tales funcionarios en tanto su calidad de congresistas.

17. En atención a la complejidad advertida, entre otros, por el Procurador, esta Corporación debe determinar de antemano, si el Decreto 0721 de 2025 corresponde o no a una norma de carácter estatutario. Esto, con miras a establecer si la Corte Constitucional tiene competencia para ejercer el control automático e integral del referido decreto.

18. Para resolver este asunto competencial, en primer lugar, la Sala Plena se referirá al alcance de la competencia normativa conferida al Gobierno Nacional en el parágrafo 4 del artículo transitorio 5 del Acto Legislativo 02 de 2021 

2. El análisis realizado por la Sala Plena en las sentencias C-089 de 2022 y C-302 de 2023 sobre la facultad conferida al Gobierno Nacional en el parágrafo 4 del artículo transitorio 5 del Acto Legislativo 02 de 2021 -reglamentación de las sanciones de los elegidos por las CITREP-

19. En la Sentencia C-089 de 2022, la Corte llevó a cabo el control de constitucionalidad del Acto Legislativo 02 de 2021 “por medio del cual se crean 16 circunscripciones transitorias especiales de paz para la Cámara de Representantes en los periodos 2022-2026 y 2026-2030”. En dicha oportunidad, la Sala Plena se pronunció respecto al carácter reglamentario de las facultades otorgadas al Gobierno Nacional para la regulación de esta enmienda constitucional. La Corte reconoció que dichas atribuciones reglamentarias podrían resultar problemáticas, consideró que no sustituían los principios de separación de poderes y de legalidad porque “la mayoría de los temas objeto de las facultades reglamentarias no están sometidos a la reserva de ley, a excepción de la cuestión relacionada con la reglamentación de las sanciones de los elegidos por las CITREP.  

20. Adicionalmente, la Sala Plena sostuvo que el otorgamiento de estas facultades al Gobierno Nacional no sustituía la Constitución porque la delegación reglamentaria no suplantaba al Congreso de la República ni suponía la exclusión del control judicial de los actos proferidos en ejercicio de tales competencias. En particular, respecto de la habilitación contenida en el parágrafo 4 del artículo transitorio 5 del Acto Legislativo 02 de 2021 (sanciones), la Sala Plena consideró -se trae, textualmente, el análisis realizado por ser pertinente para el asunto que hoy resuelve la Sala Plena-:

“(…) Segundo, porque si bien es cierto que la regulación de las sanciones está sometida a la reserva de ley, debido a su relación con el principio de legalidad, también lo es que la reglamentación de las materias reservadas al legislador no es per se incompatible con el principio de separación de poderes. Incluso, refiriéndose al principio de reserva de ley, la Corte ha señalado que la delegación al reglamento no supone en sí misma la sustitución del principio de separación de poderes. Así lo ha reconocido esta Corporación, expresamente, en las sentencias C-970 y 971 de 2004 y C-288 de 2012.

290. Tercero, debido a que, de acuerdo con la jurisprudencia mencionada en el párrafo precedente, así como también con las sentencias C-1040 de 2005 y C-588 de 2009, 'se sustituye la Constitución, en lo que tiene que ver con el principio de separación de poderes, cuando a través de un acto legislativo (i) se suplanta una de las ramas del poder, a través de la asignación de sus competencias a otros órganos; y, a su vez; (ii) ese traslado de competencia genera que el acto jurídico resultante quede excluido de los controles que la misma Constitución prevé, en especial el control judicial. Ninguna de las dos hipótesis se presenta con la designación de competencias sub examine, pues la delegación reglamentaria no tiene la entidad suficiente para generar la suplantación del Congreso de la República. Además, en forma alguna la concesión de facultades reglamentarias supone la exclusión del control judicial. Incluso, actualmente, en la Corte Constitucional se adelanta el control judicial de uno o algunos de los actos proferidos en ejercicio de las facultades reglamentarias en coment.

291. Y, cuarto, porque ninguna de las disposiciones en comento contiene medidas que resulten absoluta y definitivamente insostenibles dentro del ordenamiento constitucional. Sin embargo, teniendo en cuenta que los principios de separación de poderes y de legalidad constituyen referentes interpretativos de los mencionados artículos del Acto Legislativo 02 de 2021, la Sala considera necesario precisar que la interpretación conforme a la Constitución de estos últimos supone tener en cuenta las reglas establecidas en la jurisprudencia constitucional, particularmente, en lo que respecta a la potestad reglamentaria en materia sancionatoria. Para la Corte, esto es indispensable para descartar una interpretación que resulte incompatible con el ordenamiento jurídico constitucional.

292. En la jurisprudencia constitucional se ha sostenido que facultades como las sub examine deben entenderse circunscritas a la reglamentación en sí misma. Esto implica, para los efectos del caso concreto, que el Gobierno Nacional solo podrá reglamentar la materia sobre los criterios generales previamente establecidos por la ley. En la Sentencia C-699 de 2015, la Corte definió cuál es el límite del ejercicio de la potestad reglamentaria en materia sancionatoria, particularmente, estudió hasta qué punto las autoridades administrativas pueden participar en la configuración de las sanciones, sin conculcar la exigencia de la reserva de ley. Allí, reiterando el precedente constituciona, esta Corte señaló que, con el fin de evitar la arbitrariedad por parte de la administración, el principio de reserva de ley que consagra el Artículo 150 de la Constitución Política, 'supone que la estipulación de las conductas sancionables en materia administrativa, concierne a la función exclusiva del Congreso de la República'.

21. De las consideraciones transcritas de la Sentencia C-089 de 2022, se desprende que la Corte (i) advirtió que el principio de reserva de ley consagrado  en el artículo 150 de la Constitución, supone que la estipulación de las conductas sancionables en materia administrativa concierne a la función exclusiva del Congreso de la República; y que (ii) la reglamentación de las sanciones objeto de la atribución particular contenida en el parágrafo 4 del artículo transitorio 5 del Acto Legislativo 02 de 2021 se debe ejercer en el marco de las disposiciones legales y dentro de los límites de la potestad reglamentaria en materia sancionatoria.

22. En el trámite de constitucionalidad que culminó con la emisión de la Sentencia C-302 de 2023 esta Corporación recibió varios escritos inicialmente radicados en el Consejo de Estado en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad contra el Decreto 1207 de 2021 “por el cual se adoptaban disposiciones para la elección de los representantes a la Cámara por las 16 Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para los periodos 2022-2026 y 2026-2030, en desarrollo del Acto Legislativo 02 de 2021”, así como otras acciones de inconstitucionalidad que fueron presentadas directamente ante esta Corte. El magistrado ponente advirtió el carácter estatutario de varias de las normas incluidas en la regulación objeto de control. Por esa razón, rechazó esas demandas y ordenó que el presidente de la República le enviara el mencionado decreto para realizar el control de constitucionalidad.  

23. En esa providencia, la Corte reiteró sus precedentes sobre el control de constitucionalidad que procede en relación con los decretos que expide el presidente de la República –con base en las autorizaciones que son incluidas en los actos legislativos– y se refirió a las reglas expuestas en el acápite anterior (fundamento jurídico 31):

“67. Esta línea jurisprudencial permite inferir que, cuando la Corte ha recibido demandas de inconstitucionalidad contra decretos expedidos por el presidente de la República con base en las autorizaciones incluidas en los actos legislativos, el tribunal ha optado por realizar el control material (posterior y rogado) cuando el contenido de la regulación obedece al de una ley ordinaria.

68. Por el contrario, cuando las demandas se presentan contra decretos expedidos por el Gobierno con base en las autorizaciones incluidas en los actos legislativos que regulan materias estatutarias, los magistrados sustanciadores han rechazado las demandas o la Sala Plena ha decidido declararse inhibida para decidirlas. Al mismo tiempo, le ha ordenado al presidente de la República que le remita dentro de un término fijo el contenido íntegro del decreto objeto de control.

69. En estos casos, la Corte ha indicado que la revisión de constitucionalidad tiene las mismas características de aquella que se le aplica un PLE. En especial, la Corte ha afirmado que se trata de un control previo, automático, integral y definitivo. De manera que la omisión referida al envío previo del decreto por parte del presidente genera un motivo claro de inconstitucionalidad”.

24. Al efectuar el examen de constitucionalidad, la Sala Plena encontró que el Decreto 1207 de 2021 regulaba “materias ordinarias y estatutarias”. En particular, destacó que incorporó varias normas para la implementación de las circunscripciones especiales de paz que son propias de la competencia del legislador estatutario, como por ejemplo: “i) las definiciones de quiénes pueden participar en el proceso electoral y quiénes pueden postular candidatos; ii) los requisitos que habilitan a las organizaciones sociales, de víctimas, de mujeres y de campesinos para participar en estos comicios y presentar candidatos; iii) los requerimientos para que las autoridades de las comunidades étnicas puedan postular aspirantes; iv) el acceso a los medios de comunicación; y v) la financiación de las campañas mediante los dineros recibidos por las donaciones de los particulares.

25. En criterio de esta Corporación, las referidas temáticas correspondían al ejercicio de la función electoral e impactaban los derechos fundamentales a elegir y ser elegido. Por ello, la Sala Plena consideró que al Decreto 1207 de 2021 debía aplicársele la regla general del control previo de constitucionalidad de los decretos con contenido estatutario. De este modo, al constatar que (i) el decreto se refería a materias estatutarias y ante (ii) la omisión del presidente de la República de remitirlo previamente, la Corte consideró que se incurrió en un vicio insubsanable que imponía la inexequibilidad de todo el Decreto 1207 de 2021.

26. Con todo, la Sala Plena también analizó si el Decreto 1207 de 2021 debía ser considerado como una norma proferida por el Gobierno Nacional no exclusivamente en virtud del Acto Legislativo 02 de 2021 sino también al amparo del procedimiento especial dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2016.

27. Sobre el particular, esta Corporación sostuvo que el Decreto 1207 de 2021 no pudo haber sido expedido en virtud del procedimiento legislativo especial previsto en el Acto Legislativo 01 de 2016. Lo anterior, debido a que esa reforma constitucional no estableció facultades presidenciales para expedir normas estatutarias. Además, el procedimiento de fast track tuvo un carácter transitorio y su vigencia culminó en diciembre de 2017, mientras que el Decreto 1207 de 2021 fue proferido en octubre de 2021. Es decir, aproximadamente tres años y diez meses después de que hubiera concluido la habilitación constitucional.

28. Del mismo modo, la Sala Plena señaló que, al expedir el Decreto 1207 de 2021, el presidente invocó el Acto legislativo 02 de 2021 y no fundamentó la norma objeto de control en una facultad fast track. Adicionalmente, la Corte advirtió que la Sentencia SU-150 de 202 ordenó expresamente que se diera por aprobado el Acto Legislativo 02 de 2021 y se adelantara el control automático y único de constitucionalidad previsto en el Acto Legislativo 01 de 2016. Sin embargo, esta Corporación enfatizó en que, en dicha providencia la Corte no profirió ninguna orden destinada a extender la vigencia del procedimiento legislativo especial para la paz o las facultades presidenciales en ese ámbito, pues dicha previsión sí se tuvo en cuenta respecto del control automático del Acto Legislativo 02 de 2021 porque, en relación con esa reforma constitucional, la Sala Plena ordenó que se surtiera el control previsto en aquella enmienda constitucional.

29. De otra parte, la Sala Plena destacó que en la Sentencia C-089 de 2022, la propia Corte estableció que las facultades incluidas en el Acto Legislativo 02 de 2021, que permitió la expedición del Decreto 1207 de 2021, tenían un carácter reglamentario. Sobre el particular señaló:

“102. Eso significa que, en la Sentencia C-089 de 2022, la Corte advirtió que todas las competencias regulatorias otorgadas al Gobierno en relación con el AL 2 de 2021 eran de carácter reglamentario. En otras palabras, este tribunal concluyó que la mencionada reforma constitucional no le asignó al Gobierno facultades de naturaleza legal o de reserva estatutaria. Esta conclusión se ratifica porque, en ningún momento, la mencionada decisión estableció que el Constituyente derivado le hubiera conferido una autorización al Ejecutivo para dictar normas con fuerza material de ley y todavía menos de contenido estatutario. En contraste, la providencia se sustentó en que se trataba de habilitaciones de contenido reglamentario. Incluso, la Sala Plena determinó que las sanciones objeto de dicha atribución normativa se debían ejercer en el marco de las disposiciones legales y dentro de los límites de la potestad reglamentaria en materia sancionatoria.

103. En conclusión, el AL 2 de 2021 no le confirió una autorización general al Gobierno para desarrollar estatutaria, legal o reglamentariamente cualquiera de los asuntos previstos en dicha reforma constitucional o referentes a la creación de las CITREP”.

30.  Por lo tanto, para esta Sala resulta claro que la delegación del Acto Legislativo 2 de 2021 solo admite ser interpretada como una orden para que el Gobierno Nacional ejerza las facultades del artículo 189 de la Constitución y dicte los decretos reglamentarios para desarrollar el régimen disciplinario que defina el Congreso.   

31. Así las cosas, una vez analizado el contenido específico de las sentencias C-089 de 2022 y C-302 de 2023, pasa la Sala Plena a determinar si el Decreto 0721 de 2025 es un decreto reglamentario o estatutario.  

3. El Decreto 0721 de 2025 no tiene fuerza material de ley

32. El Ministerio del Interior remitió a la Corte copia del Decreto 0721 del 25 de junio de 2025 -mediante el cual se reglamenta el Acto Legislativo 02 de 2021, en lo relativo a las sanciones aplicables a los elegidos en las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz (en adelante CITREP)-, para que esta ejerciera un control de constitucionalidad automático e integral.

33. De acuerdo con las intervenciones de las Universidades Externado y Libre, la norma bajo examen corresponde a un decreto de contenido estatutario, sin que en tales pronunciamientos se manifiesten las razones que sustentan dicha conclusión. Por su parte, los Ministerios del Interior y de Justicia, así como la Presidencia de la República y el Procurador General de la Nación aluden a la naturaleza reglamentaria del decreto, por considerar que este se limita a reproducir los criterios establecidos en la ley para los congresistas.

34. Debido a la remisión realizada por el Gobierno Nacional para la revisión automática e integral del Decreto 0721 de 2025, la Corte avocó el conocimiento del asunto. En esa etapa, no correspondía definir la cuestión de la competencia, pues debía ser la Sala Plena mediante sentencia y no uno de sus magistrados por auto interlocutorio, quien adoptara la decisión en relación con la norma objeto de control. Por ello, el auto que avocó es preliminar y no supone un pronunciamiento de fondo. En esa medida, procede la Sala Plena a analizar si el Decreto 0721 de 2025 tiene fuerza material de ley, a fin de determinar si es o no competente para ejercer el control de constitucionalidad.  

35.  Para determinar su competencia sobre las normas que sean puestas bajo su examen, en el caso de decretos debe acudir a criterios formales y materiales. Según el criterio formal, la naturaleza de un decreto expedido por el Gobierno Nacional está determinada por los fundamentos que se señalan al momento de su expedición

36. Al respecto, esta Corporación ha establecido que: este criterio Constituye el principal criterio para definir si el control abstracto de constitucionalidad corresponde a la Corte Constitucional o al Consejo de Estado, según se refiera o no a alguna de las hipótesis previstas en el artículo 241 Superior.  Y en consecuencia solo es necesario acudir al criterio material, para determinar la posible competencia sobre un decreto: cuando el criterio formal no ha brindado la suficiente claridad, para definir a qué autoridad corresponde ejercer el control de decretos dictados por el Gobierno Nacional

37. la Sala Plena constata que las facultades invocadas por el Gobierno Nacional para la expedición del Decreto en cuestión se refieren explícitamente a la facultad de reglamentación. En primer lugar, el Gobierno Nacional se refirió a las competencias reglamentarias dispuestas en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, y posteriormente al parágrafo 4° del artículo 5 transitorio del Acto Legislativo 02 de 2021, que ordena al Gobierno Nacional reglamentar las sanciones “de quienes habiendo sido elegidos en alguna de las circunscripciones transitorias de Paz no cumplan con los requisitos y reglas establecidas en el presente acto legislativo”

38. La Corte reitera lo sostenido en las Sentencias C-089 de 2022 y C-302 de 2023, en cuanto a que las facultades otorgadas al Gobierno Nacional por esta enmienda constitucional tienen un carácter estrictamente reglamentario, y explícitamente esta Corte ha descartado que se haya facultado al Gobierno Nacional para dictar normas de naturaleza legal ordinaria y mucho menos estatutaria.  

39. Resulta particularmente relevante resaltar que el Gobierno Nacional explícitamente invocó la potestad reglamentaria para dictar este Decreto Por lo tanto, en virtud de las normas invocadas por el Gobierno Nacional como marco de su competencia y de lo dispuesto en la jurisprudencia de esta Corte sobre el parágrafo 4º del artículo 5 del AL 02 de 2021, la Sala concluye que en virtud de la facultad invocada por el Gobierno Nacional para la expedición del Decreto 0721 de 2025 bajo el criterio formal, la norma tiene la naturaleza jurídica de un decreto reglamentario.  

40. Por otra parte, respecto de la posible modificación de la naturaleza del decreto en virtud de su contenido, esta Corte en la Sentencia C-400 de 2013 estableció la tesis según la cual un eventual exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria no transforma automáticamente un decreto reglamentario en una norma con fuerza material de ley susceptible de control por la Corte Constitucional. En la citada providencia, la Corte señaló que los reglamentos presidenciales que pretendan modificar o adicionar una ley no adquieren por ello naturaleza legislativa, pues el eventual vicio debe ventilarse mediante la acción de nulidad ante la jurisdicción contencioso-administrativa, dado que el problema radica en el desconocimiento de los límites de la potestad reglamentaria prevista en el artículo 189.11 de la Constitución.

41. Asimismo, esta Corte en la Sentencia C-060 de 2023 reiteró que  los decretos reglamentarios, aunque contengan reglas impersonales y abstractas, conservan su naturaleza administrativa “en atención al órgano del que proceden, su forma y contenido”, y recordó que todos los decretos generales del Gobierno Nacional distintos de aquellos con contenido legislativo atribuido expresamente a la Corte Constitucional pueden ser demandados ante el Consejo de Estado.

42. Puesto que la norma examinada es un decreto reglamentario, la competencia para conocer del mismo es del Consejo de Estado y en consecuencia esta Corte debe declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declararse INHIBIDA para emitir un pronunciamiento de fondo en relación con la constitucionalidad del Decreto 0721 de 2025, por tratarse de un decreto reglamentario.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Presidenta

Con aclaración de voto

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

Con salvamento de voto

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

Con Salvamento de voto

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

Con salvamento de voto

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

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Última actualización: 15 de septiembre de 2026 - (Diario Oficial No. 53.619 - 8 de septiembre de 2026)

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