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Corte Constitucional
Comunicado de Prensa No. 21 del 3 de junio de 2026
<Disponible el 5 de junio de 2026>
La Corte Constitucional declaró inexequibles (i) una expresión del artículo 5° de la Ley 2494 de 2025 que limitaba la realización de encuestas de intención de voto a los tres meses anteriores al inicio de la inscripción de candidatos; y (ii) expresiones del artículo 12 de la misma ley que obligaban a entregar
Sentencia C-168/26
M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera
Expediente D-16860
1. Normas demandadas
Se transcriben las normas demandadas, subrayando el aparte acusado.
““LEY 2494 DE 2025
(julio 23)
Por medio de la cual se establecen medidas sobre la elaboración, publicación y divulgación de encuestas y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
[…]
ARTÍCULO 5o. ENCUESTAS DE CONOCIMIENTO, FAVORABILIDAD POLÍTICA, OPINIÓN O INTENCIÓN DEL VOTO. Cuando se indague por el conocimiento, favorabilidad, opinión sobre políticos o personajes públicos susceptibles de ser elegidos a un cargo uninominal de elección popular, se deberá incluir a candidatos que posean relevancia o notoriedad pública significativa, hayan participado en elecciones similares previas o tengan favorabilidad o reconocimiento manifiesto.
Las encuestas que incluyan preguntas relacionadas con intención de voto solo podrán realizarse a partir de los tres meses anteriores del primer día de inscripciones de candidatos. Una vez haya finalizado el término para la inscripción a elecciones uninominales, las encuestas tendrán que incluir a todos los candidatos inscritos para la respectiva contienda electoral.
[…]
ARTÍCULO 12. AUDITORÍA Y TRAZABILIDAD DE LOS DATOS. Para garantizar que se disponga de la información necesaria para la realización de auditorías, las firmas encuestadoras deberán entregar al Consejo Nacional Electoral de manera simultánea a la entrega de los productos terminados al cliente y guardar copia, por un lapso no inferior a dos (2) años, la siguiente información:
1. Lo señalado en el artículo 6;
2. Los cálculos y justificación del tamaño y selección de la muestra;
3. El código computacional usado para el procesamiento de los datos y el cálculo de los indicadores;
4. Los registros primarios utilizados tales como cuestionarios diligenciados, ficheros de datos, grabaciones u otros similares;
5. Los productos de la auditoría interna.
Adicionalmente para el caso de encuestas en hogares se deberá entregar el código computacional usado y que haga posible replicar la selección de las unidades muestrales. En encuestas telefónicas la descripción del procedimiento de selección de la muestra y números telefónicos.
Todas las encuestas electorales, políticas y de opinión pública de cobertura nacional serán auditadas por la comisión. Las encuestas territoriales serán auditadas aleatoriamente. El Consejo Nacional Electoral podrá contratar auditorías externas.
PARÁGRAFO. A partir de la entrada en vigencia de la presente ley el CNE deberá conservar al menos dos copias en dispositivos independientes de la información aquí señalada en expedientes digitales”.
2. Decisión
DECLARAR INEXEQUIBLES las expresiones “[l]as encuestas que incluyan preguntas relacionadas con intención de voto solo podrán realizarse a partir de los tres meses anteriores del primer día de inscripciones de candidatos”, contenida en el inciso 2° del artículo 5º, y “[a]dicionalmente para el caso de encuestas en hogares se deberá entregar el código computacional usado y que haga posible replicar la selección de las unidades muestrales” y “y números telefónicos” del artículo 12 de la Ley 2494 de 2025, “por medio de la cual se establecen medidas sobre la elaboración, publicación y divulgación de encuestas y se dictan otras disposiciones”.
3. Síntesis de los fundamentos
La demanda ahora analizada se interpuso en contra de las expresiones antes reseñadas del artículo 5 de la Ley 2494 de 2025, frente a las cuales se alegó que vulneraban el derecho fundamental a la libertad información (reconocido en artículo 20 de la Constitución), pues impedían de manera anticipada y general el acceso a una fuente relevante de información política durante gran parte del ciclo. Asimismo, contra algunos apartes del artículo 12 de la misma normativa, pues consideraba que la obligación de suministrar al Consejo Nacional Electoral el código computacional replicable y los números telefónicos de los encuestados implicaba la vulneración de los derechos a la intimidad y al habeas data (artículo 15 de la Constitución), al permitir la identificación de los participantes y el acceso a datos personales sensibles sin justificación suficiente.
En primer lugar, la Corte verificó que el cargo por vulneración del derecho a la libertad de información cumplía las exigencias de aptitud sustantiva, en tanto se fundaba en una interpretación razonable del contenido normativo acusado y planteaba argumentos de índole constitucional, que suponían el cumplimiento de las cargas de especificidad, pertinencia y suficiencia. En consecuencia, procedió a realizar el estudio de fondo de las disposiciones demandadas.
En relación con la restricción temporal para la realización de encuestas, la Sala aplicó el juicio tripartito desarrollado por la jurisprudencia constitucional para evaluar limitaciones a la libertad de expresión e información. La Corte constató que, si bien la medida estaba prevista en la ley y perseguía finalidades constitucionalmente importantes –como la protección de la libertad del elector y la equidad en la contienda democrática–, no superaba los requisitos de idoneidad y necesidad. En particular, advirtió que la prohibición general y prolongada de realizar encuestas en etapas tempranas del proceso electoral no contribuye de manera efectiva a la formación libre de la voluntad del elector y, por el contrario, restringe de forma excesiva una fuente relevante de información pública, lo que contraría las garantías derivadas del artículo 20 superior.
En cuanto a las expresiones demandadas del artículo 12 de la Ley 2494 de 2025, la Corte encontró que estas implicaban el tratamiento de datos personales sensibles, en la medida en que permitían identificar a los encuestados y asociarlos con sus opiniones políticas y preferencias electorales. La Sala aplicó un juicio estricto de proporcionalidad, dado el impacto intenso que encontró sobre los derechos a la intimidad y al habeas data. En el marco del juicio, reconoció que la auditoría de las encuestas por parte del Consejo Nacional constituía una finalidad constitucionalmente imperiosa, que el mecanismo de recolección de información se presentaba conducente para la realización de dicha finalidad, pero evidenció que las medidas analizadas no resultaban necesarias, pues existían alternativas menos lesivas –como el uso de información anonimizada o de mecanismos de verificación metodológica que no comprometen la identidad de los participantes–, inclusive varias de ellas previstas en la Ley 2494 de 2025, que permitían alcanzar el objetivo establecido para la disposición demandada.
En consecuencia, la Corte Constitucional decidió declarar inexequibles (i) la expresión contenida en el inciso segundo del artículo 5° de la Ley 2494 de 2025 que restringe la realización de encuestas de intención de voto a los tres meses anteriores al inicio de la inscripción de candidatos, por vulnerar el derecho a la libertad de información (artículo 20 de la Constitución), y (ii) las expresiones del artículo 12 de la misma ley que imponen la entrega del código computacional replicable y de los números telefónicos de los encuestados, por vulnerar los derechos a la intimidad y al hábeas data (artículo 15 de la Constitución).
4. Salvamento parcial de voto
El magistrado Vladimir Fernández Andrade salvó parcialmente su voto frente a la declaratoria de inexequibilidad de las expresiones demandadas del artículo 12 de la Ley 2494 de 2025, relativas a la entrega del código computacional que permita replicar la selección de las unidades muestrales en encuestas en hogares y de los números telefónicos en encuestas telefónicas. En su criterio, esas expresiones no desconocían los derechos a la intimidad ni al hábeas data y, por el contrario, constituían un desarrollo constitucionalmente legítimo de las competencias atribuidas al Consejo Nacional Electoral para auditar la calidad, trazabilidad y confiabilidad de las encuestas de opinión política.
Para el magistrado Fernández Andrade, la decisión mayoritaria desconoció el alcance material de la atribución especial que el artículo 265.6 de la Constitución confiere al Consejo Nacional Electoral. Esta disposición asigna al CNE la función de velar por el cumplimiento de las normas sobre partidos, movimientos políticos, derechos de la oposición, minorías, publicidad y encuestas de opinión política. Esa competencia no puede reducirse a una revisión meramente formal de fichas técnicas, resultados agregados o documentos elaborados unilateralmente por las propias firmas encuestadoras. Para que el control constitucionalmente asignado sea real y efectivo, la autoridad electoral debe contar con insumos técnicos suficientes para verificar la trazabilidad, consistencia, reproducibilidad y confiabilidad de las encuestas.
Desde esta perspectiva, para el magistrado, la norma demandada no habilitaba una intromisión indiscriminada en la intimidad de los ciudadanos, sino que desarrollaba una herramienta técnica de auditoría dirigida a garantizar la transparencia de estudios que inciden directamente en el debate democrático. El acceso al código computacional, a la información de selección muestral y a los registros de contacto no tenía por finalidad identificar políticamente a los encuestados, divulgar sus preferencias o construir perfiles ideológicos, sino comprobar si la muestra fue seleccionada conforme a criterios verificables, si el universo encuestado correspondía al informado, si existieron duplicidades, sesgos, sustituciones indebidas, manipulación de registros o inconsistencias entre la metodología declarada y la efectivamente aplicada.
Por otra parte, el magistrado Fernández Andrade consideró que la mayoría aplicó de manera excesivamente abstracta el juicio de necesidad. Si bien el tratamiento de datos sensibles está sometido a un régimen reforzado de protección, la Constitución no consagra una prohibición absoluta de tratamiento. La Ley Estatutaria 1581 de 2012 admite excepciones y somete cualquier tratamiento de datos personales a los principios de finalidad, libertad, necesidad, acceso y circulación restringida, seguridad y confidencialidad. Por ello, el estudio de constitucionalidad no debió partir de una presunción de invalidez de todo acceso institucional a la información, sino de la existencia de un régimen estatutario vinculante que ya limita, orienta y controla el uso de esos datos.
En esa medida, en criterio del magistrado, la disposición acusada era compatible con la Constitución. Las garantías de reserva, finalidad, seguridad, circulación restringida y prohibición de uso para fines distintos a la auditoría electoral se derivan directamente del artículo 15 superior y del régimen estatutario de protección de datos personales. La función de la Corte, en este caso, no era expulsar la norma ni sustituir al legislador con un condicionamiento innecesario, sino reconocer que el artículo 12 operaba dentro de un marco normativo preexistente que impedía cualquier uso arbitrario, político, discriminatorio o ajeno a la finalidad de auditoría.
El magistrado Vladimir Fernández también advirtió que la decisión mayoritaria confundió la posibilidad abstracta de reidentificación con una afectación constitucional cierta e inevitable. Que un dato pueda contribuir, en determinados escenarios, a identificar a una persona no significa que toda forma de acceso institucional, regulado y reservado sea inexequible. La jurisprudencia ha reconocido que los derechos a la intimidad y al hábeas data no son absolutos y que pueden ser objeto de limitaciones razonables cuando concurren una finalidad constitucional superior, un mandato legal claro, una relación funcional entre el dato y la finalidad perseguida, y garantías normativas suficientes para impedir usos indebidos.
En este caso, la auditoría de encuestas electorales requiere verificar no solo los resultados agregados, sino también la consistencia entre el diseño muestral anunciado, el procedimiento de selección aplicado, los registros primarios obtenidos y los cálculos que sustentan los indicadores divulgados. Sin posibilidad de trazabilidad y reproducibilidad, la auditoría se debilita significativamente y queda limitada a una revisión documental incapaz de detectar irregularidades sustantivas. La transparencia de las encuestas electorales no se garantiza únicamente con información anonimizada ya procesada, pues precisamente lo que debe poder revisar la autoridad es si el proceso que condujo a esos datos fue metodológicamente confiable.
En síntesis, para el magistrado Fernández Andrade, las expresiones demandadas del artículo 12 de la Ley 2494 de 2025 superaban el juicio de constitucionalidad. La medida perseguía una finalidad constitucional imperiosa –garantizar la transparencia, trazabilidad y confiabilidad de las encuestas electorales–; era efectivamente conducente para permitir auditorías reales por parte del CNE; resultaba necesaria, en tanto la revisión de información agregada o autorreportada no permite verificar integralmente la selección muestral ni detectar inconsistencias sustantivas; y era proporcionada, porque el eventual acceso a datos personales se encontraba limitado por una finalidad pública específica, por el régimen estatutario de protección de datos y por los deberes reforzados de reserva, seguridad y confidencialidad que vinculan a la autoridad electoral. En consecuencia, la decisión constitucionalmente adecuada era declarar la exequibilidad de las expresiones acusadas, y no su inexequibilidad.
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 30 de junio de 2026 - (Diario Oficial No. 53.530 - 22 de junio de 2026)
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