REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

SENTENCIA C-167 DE 2026

Referencia: expediente D-16799.

Asunto: acción pública de inconstitucionalidad en contra de la Ley 2494 de 2025 “[p]or medio de la cual se establecen medidas sobre la elaboración, publicación y divulgación de encuestas y se dictan otras disposiciones”.

Magistrada ponente:

Lina Marcela Escobar Martínez.

Bogotá, D. C., tres (3) de junio de dos mil veintiséis (2026).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el artículo 241.4 de la Constitución Política, cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

Síntesis de la decisión

La Corte Constitucional estudió una demanda contra la Ley 2494 de 2025 que regula la elaboración, publicación y divulgación de encuestas electorales y de opinión política. El demandante señaló que la totalidad de la normativa acusada violó la reserva de ley estatutaria (C.P., arts. 152 y 153) y, adicionalmente, que los artículos 7, 8, 9, 10, 12, 14, 15 y 16 del mismo instrumento no cumplieron la exigencia de acreditar un análisis de impacto fiscal (C.P., art. 334 y Ley 819 de 2003, art. 7).

En cuanto al cargo por violación de la reserva de ley estatutaria, el actor, en esencia, alegó que la Ley 2494 de 2025 debió haber sido tramitada mediante el procedimiento estatutario -y no ordinario- puesto que, en su parecer: “regula de forma directa derechos fundamentales como la libertad de expresión, la libertad de información y la participación política, al condicionar y restringir la publicación de encuestas en contextos electorales”. Además, indicó que la ley asigna nuevas funciones al Consejo Nacional Electoral, crea órganos técnicos y modifica aspectos del debate público electoral, afectando el régimen de funciones electorales y los mecanismos de participación ciudadana. De acuerdo con el accionante, el objeto, contenido y efectos de la ley “demuestran que se trata de una regulación integral y restrictiva del sistema de información política en contextos electorales, que impacta derechos fundamentales, mecanismos de participación ciudadana y competencias de las autoridades electorales”.

En cuanto al cargo por ausencia del análisis de impacto fiscal, el promotor de la demanda adujo que los artículos 7, 8, 9, 10, 12, 14, 15 y 16 de la Ley 2494 de 2025 “generan un impacto fiscal directo, estructural y permanente, al imponer al Consejo Nacional Electoral la obligación de cumplir funciones nuevas, especializadas y exigentes, para las cuales no existía ni infraestructura previa ni asignación presupuestal definida”. También indicó que dicho impacto fiscal no fue evaluado en ninguna etapa del proceso legislativo, con lo cual se incumplió el deber de deliberar acerca de las implicaciones económicas de la ley.

Como cuestión previa al análisis de fondo, la Sala Plena revisó la aptitud sustantiva de la demanda, la cual fue cuestionada por el Colegio de Abogados y Observatorio Electoral Académico (COADE) en su intervención ante la Corte Constitucional y por algunos congresistas.

En cuanto al cargo por violación de la reserva de ley estatutaria, el reproche formulado por el actor apuntó a que la Ley 2494 de 2025 desconoce la reserva de ley estatutaria porque: (i) sus disposiciones impactan en el núcleo esencial de la libertad de expresión, el derecho a la información y la participación política; (ii) regula funciones electorales; y (iii) tiene incidencia sobre los mecanismos de participación ciudadana.

Para la Sala, el reproche planteado cumplió con los requisitos de claridad, puesto que tiene un hilo argumentativo comprensible y coherente; certeza, toda vez que el reproche se basa en un examen sobre el contenido material de las disposiciones que integran la Ley 2494 de 2025 y en una interpretación razonable de aquellas; y pertinencia, puesto que basó su reproche en argumentos de naturaleza constitucional y no de orden legal o doctrinario.

Sin embargo, no satisfizo las cargas de especificidad y suficiencia. En particular, se incumplió el requisito de especificidad porque el cargo formulado mezcló argumentos sobre libertad de expresión, libertad de información, participación política, funciones del Consejo Nacional Electoral, mecanismos de participación y transparencia de encuestas, sin la concreción necesaria para este tipo de cargos. Además, el demandante partió de afirmaciones vagas sobre el núcleo esencial de los derechos presuntamente afectados por la ley y el alcance de las “funciones electorales”, sin un desarrollo ulterior. Igualmente, el demandante no ofreció argumentos puntuales para sustentar por qué la ley acusada desconoció la reserva de ley estatutaria por instituciones y mecanismos de participación democrática. En cuanto al requisito de suficiencia, este se incumplió toda vez que el actor no suministró todos los elementos argumentativos necesarios para suscitar una duda mínima sobre la constitucionalidad de la disposición acusada.

De otro lado, en torno al cargo por violación del análisis de impacto fiscal contra los artículos 7, 8, 9, 10, 12, 14, 15 y 16 de la Ley 2494 de 2025, la Sala encontró que, si bien el escrito de demanda satisfizo el requisito de claridad, incumplió los parámetros de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.

La certeza se incumplió porque el demandante no sustentó en qué medida los artículos acusados disponen una orden de gasto. Tampoco acreditó la especificidad del cargo pues no justificó el cumplimiento de las condiciones que la jurisprudencia ha establecido para hacer exigible el análisis de impacto fiscal ni explicó el alcance de la exigencia que a su juicio fue desconocida. En este sentido, el demandante no argumentó por qué se cumplirían los criterios según los cuales una ley contiene una orden imperativa de gasto y tampoco desarrolló cómo se habrían incumplido dichas exigencias de análisis fiscal en el caso concreto. De igual forma, no acreditó la pertinencia al no formular el cargo con base en argumentos de naturaleza constitucional relacionados con la jurisprudencia sobre el alcance y contenido de la exigencia de análisis del impacto fiscal de medidas que ordenen gasto, sustentándose, más bien, en conjeturas o consideraciones doctrinales acerca del incumplimiento de dicho análisis. Por último, no cumplió la suficiencia pues no presentó los argumentos de análisis requeridos al punto que no se generó con la demanda una duda sobre la constitucionalidad de los artículos acusados.

Como consecuencia de todo lo anterior, la Corte Constitucional se abstuvo de proceder al estudio de fondo de los cargos planteados y, en cambio, profirió una sentencia inhibitoria.

I. ANTECEDENTES

1. Trámite procesal

El 5 de agosto de 2025, Juan Manuel López Molina demandó la totalidad de la Ley 2494 de 202. El accionante formuló dos cargos. El primero, dirigido contra la totalidad de la ley, por la violación de los artículos 152 y 153 de la Constitución al, presuntamente, desconocerse con su trámite y aprobación la reserva de ley estatutaria. El segundo, dirigido contra artículos específicos de dicha le, por la ausencia del análisis de impacto fiscal previsto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 y el supuesto desconocimiento del principio de sostenibilidad fiscal establecido en el artículo 334 de la Constitución.

El 26 de agosto de 2025, el entonces magistrado sustanciado admitió los dos cargos formulados. Además, decretó la práctica de algunas prueba, ordenó fijar en lista el proceso, dispuso correr traslado al procurador general de la Nación y comunicar el inicio del proceso al presidente de la República y al presidente del Congreso de la República para que, si lo estimaban oportuno, presentaran por escrito las razones que justificaran la constitucionalidad de la norma sometida a control. A su vez, ofició a diversas autoridades, organizaciones y experto para que emitieran concepto sobre la materia objeto de impugnación.

2. Texto de la norma demandada

“LEY 2494 DE 2025

(julio 23)

Diario Oficial No. 53191 del 24 de julio de 2025  

'por medio de la cual se establecen medidas sobre la elaboración, publicación y divulgación de encuestas y se dictan otras disposiciones'.

 

EL CONGRESO DE COLOMBIA,

DECRETA:

 

Artículo 1. Objeto. La presente ley tiene por objeto regular la realización y divulgación de encuestas para cargos de elección popular y de opinión política, con el fin de garantizar la igualdad al acceso de la información y la transparencia de los datos en aras de aumentar la confiabilidad y robustecer técnicamente la aplicación de dichas técnicas de investigación en el territorio nacional.

 

Artículo 2. Alcance. Las disposiciones contenidas en la presente Ley son aplicables a todo estudio cuantitativo que se publique y a las personas jurídicas que los realicen y divulguen, cuyo objetivo sea dar a conocer preferencias, opinión o tendencias políticas y electorales. Incluyendo la intención de voto y la imagen. de los candidatos para procesos de decisión o elección mediante voto popular.

 

Sin importar el nombre, denominación o metodología que se le dé al estudio cuantitativo para ser publicado y divulgado deberá cumplir todas las exigencias de la presente ley para las encuestas que se incluyan en dicho estudio.

 

Al publicar los resultados de un sondeo en prensa, radio, televisión o plataformas digitales-incluidas las redes sociales- se debe informar que éste no se considera representativo del grupo poblacional en donde se adelantó la medición, de conformidad con las definiciones del artículo 3 de la presente ley.

 

Artículo 3. Definiciones. Para la aplicación de la presente Ley, se deben considerar las siguientes definiciones:

 

Encuesta o encuesta por muestreo probabilístico. Producto técnico de base científica que consiste en aplicar un conjunto de técnicas y procedimientos mediante los cuales, sobre la base de un cuestionario específico, se obtienen datos e información respecto de las opiniones, deseos, actitudes o comportamientos de un grupo representativo de consultados y cuyos resultados pueden ser generalizados a universos definidos y conocidos de la población. Esta herramienta tiene por objeto obtener información estadística, del proceso electoral o de opinión pública que permite una medición objetiva de los procesos políticos. Para efectos de la presente ley, entiéndase por encuesta, toda encuesta probabilística.

 

Sondeo: Procedimiento que permite conocer las opiniones y actitudes de un grupo específico por medio de un cuestionario que se aplica a un grupo de sus integrantes. Este procedimiento expedito de medición está dirigido a muestras no probabilísticas de la población que no se juzgan como representativas del conjunto al que pertenecen. Los resultados de este tipo de estudio no son generalizables para la población, su propósito es conocer la percepción sobre temas de interés político instituciones o funcionarios. No podrán publicarse ni divulgarse sondeos sobre intención de voto electoral.

 

Firmas encuestadoras: Para todos los efectos de la presente ley, se entenderán como firmas encuestadoras a todas las personas jurídicas que publiquen encuestas cuyo objetivo sea el levantamiento, la recolección y el procesamiento de datos, con el fin de dar a conocer preferencias o tendencias políticas o electorales para procesos de decisión o elección mediante voto popular, y que se hayan registrado para tal fin en el Registro Nacional de Firmas Encuestadoras.

 

Municipios y Distritos de inclusión forzosa para la toma de muestras en encuestas de carácter nacional: Serán aquellos municipios o distritos con una población igual o superior a 800,000 habitantes. También son de inclusión forzosa los municipios o distritos de mayor población en las regiones que no tengan municipios o distritos con población igual o superior a 800,000 habitantes.

 

Municipios grandes para la toma de muestras en investigaciones cuantitativas: serán aquellos municipios con una población inferior a 799,999 y superior a 100,000 habitantes.

 

Municipios medianos para la toma de muestras en investigaciones cuantitativas: serán aquellos municipios con una población inferior a 99,999 habitantes y superior a 50.000 habitantes.

 

Municipios pequeños para la toma de muestras en investigaciones cuantitativas: serán aquellos municipios con una población inferior a 50,000 habitantes.

 

Margen de error de Diseño. Margen de error utilizado para calcular el tamaño de la muestra.

 

Margen de error calculado para indicadores: Margen de error calculado individualmente para cada indicador a raíz de los datos recolectados.

 

Modelo de pronóstico: Es un modelo estadístico o tipo de proyección estadística realizado sobre los datos de las encuestas o sondeos.

 

Artículo 4. De la Selección de la Muestra. Toda encuesta de carácter electoral que sea publicada y divulgada en medios de comunicación debe garantizar representatividad a través de un método científico dentro del diseño muestral, de la siguiente manera:

 

En una encuesta del nivel nacional, se debe tener un margen de error de diseño, calculado para cada indicador publicado de máximo tres por ciento (3%) y un nivel de confianza mínimo del noventa y cinco por ciento (95%) para las preguntas de opinión política, conocimiento, favorabilidad e intención de voto, para personajes y/o candidatos, de elección popular, con valores de un fenómeno de ocurrencia como mínimo menores al cuarenta por ciento (40%) o mayores a sesenta por ciento (60%).

 

En una encuesta de nivel Departamental, Distrital y/o municipal, se debe tener un margen de error de diseño y calculado para cada indicador publicado máximo del cinco por ciento (5%) y el nivel de confianza mínimo del noventa y cinco por ciento (95%) para las preguntas de opinión política, conocimiento, favorabilidad e intención de voto, para personajes y/o candidatos, de elección popular, con valores de un fenómeno de ocurrencia como mínimo menores al cuarenta por ciento (40%) o mayores a sesenta por ciento (60%).

 

Además, la distribución de la muestra deberá cumplir con los siguientes parámetros:

 

a) Cuando se trate de encuestas sobre opinión pública y política, mecanismos de participación ciudadana o procesos electorales de carácter nacional, la muestra deberá incluir a todos los municipios y distritos con población igual o superior a 800.000 habitantes de acuerdo a la proyección más actualizada del Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE. También incluirá el municipio o distrito con mayor población de cada región que no tenga municipios o distritos con población igual o superior a 800.000 habitantes, así como un subconjunto de municipios pequeños, medianos y grandes de todas las regiones del país.

 

b) Cuando se trate de encuestas sobre opinión pública y política, mecanismos de participación ciudadana o procesos electorales de carácter departamental, la muestra deberá incluir a la capital departamental y como mínimo el 20% de los municipios del respectivo Departamento.

 

c) Cuando se trate de encuestas sobre opinión pública y política, mecanismos de participación ciudadana o procesos electorales de nivel distrital o municipal, se deberá asegurar que la muestra incluya una representación adecuada de las subdivisiones administrativas, seleccionadas mediante un método probabilístico.

 

Parágrafo 1: Para efectos de lo previsto en este artículo se entenderá por regiones las descritas en el artículo 45 de la Ley 2056 de 2020.

 

Parágrafo 2: En los eventos de alteración del orden público, desastres naturales u otras circunstancias de fuerza mayor las firmas encuestadoras podrán hacer uso para efectos de la selección de municipios a las que se refiere este artículo de las sobre muestras o muestras de reemplazo.

 

Artículo 5. Encuestas de conocimiento, favorabilidad política, opinión o intención del voto. Cuando se indague por el conocimiento, favorabilidad, opinión sobre políticos o personajes públicos susceptibles de ser elegidos a un cargo uninominal de elección popular, se deberá incluir a candidatos que posean relevancia o notoriedad pública significativa, hayan participado en elecciones similares previas o tengan favorabilidad o reconocimiento manifiesto.

 

Las encuestas que incluyan preguntas relacionadas con intención de voto solo podrán realizarse a partir de los tres meses anteriores del primer día de inscripciones de candidatos. Una vez haya finalizado el término para la inscripción a elecciones uninominales, las encuestas tendrán que incluir a todos los candidatos inscritos para la respectiva contienda electoral.

 

Artículo 6. Requisitos formales para la publicación de encuestas y sondeos. Toda encuesta de opinión de carácter electoral al ser publicada o divulgada tendrá que serlo en su totalidad y deberá indicar de manera clara y visible la siguiente información, a manera de ficha técnica

 

1. La persona natural o jurídica que la realizó y quién la encomendó.

2. La fuente de su financiación.

3. El tipo, tamaño de la muestra y procedimiento utilizado para seleccionar las unidades muestrales.

4. El tema o temas concretos a los que se refiere.

5. El texto literal de la pregunta o preguntas formuladas, y el orden en el que se realizaron.

6. Los candidatos, personas o instituciones por quienes se indagó,

7. El espacio geográfico y la fecha o período de tiempo en que se realizó.

8. El margen de error de diseño.

9. Tipo de estudio con arreglo a las categorías descritas en la presente Ley.

10. El propósito del estudio.

11. Universo representado.

12. Método de recolección de datos.

13. Nivel de confiabilidad.

14. Nombres y apellidos de los profesionales en estadística responsables de la encuesta.

15. Declaración en la que se informe si hubo algún tipo de contraprestación por responder la encuesta. En caso de que se hubiere otorgado contraprestación, se deberá declarar la naturaleza y el valor de dicha contraprestación.

 

Parágrafo 1. Adicionalmente, se deberá publicar, en anexos técnicos abiertos y accesibles al público, el número efectivo de respuestas a cada una de las preguntas en forma individual, y el margen de error calculado de cada indicador y los microdatos, anonimizando información personal de conformidad con los estándares del tratamiento de datos personales consagrados en la Ley 1581 de 2012 y demás normas concordantes, y las variables necesarias para replicar los cálculos publicados.

 

Parágrafo 2. Las encuestas que no cumplan con los requisitos establecidos en este artículo no podrán ser publicadas ni divulgadas por ningún medio de comunicación.

 

Parágrafo 3. En su revisión posterior, el Consejo Nacional Electoral ejercerá vigilancia sobre el cumplimiento de la presente ley y especialmente sobre la forma en que se realizan las preguntas, no inducción a las respuestas, la adecuada selección de la muestra, la veracidad de los datos reportados, publicados y las buenas prácticas en todas las etapas de la encuesta hasta su publicación y divulgación. En caso de detectarse prácticas que induzcan respuestas, manipulen la muestra o alteren los datos publicados, se dará inicio al procedimiento sancionatorio correspondiente, conforme a lo previsto en esta ley y en el régimen de procedimiento administrativo vigente.

 

Parágrafo 4. En toda publicación deberá incluirse, de manera resaltada y claramente visible, que todas las encuestas se ven afectadas por márgenes de error.

 

Parágrafo 5. A partir de la entrada en vigencia de esta ley el Consejo Nacional Electoral deberá mantener actualizado y accesible en su página web un repositorio con la información señalada en este artículo de cada encuesta publicada, la información deberá ser pública en el repositorio en un plazo no superior a cinco (5) días desde su reporte por parte de la respectiva firma encuestadora.

 

Parágrafo 6. Los sondeos de opinión pública y electorales deberán ser acompañados en su publicación y divulgación de lo siguiente: La persona natural o jurídica que la realizó y la encomendó, la fuente de su financiación, el tipo, tamaño de la muestra y procedimiento utilizado para seleccionar las unidades muestrales, el texto literal de la pregunta o preguntas formuladas, y el orden en el que se realizaron, las personas o instituciones por quienes se indagó, el espacio geográfico y la fecha o período de tiempo en que se realizó, el propósito del estudio y el universo representado.

 

Artículo 7. Comisión Técnica y de Vigilancia de Encuestas sobre Opinión Política y Electoral. Créase la Comisión Técnica de Vigilancia de Encuestas sobre Opinión Política y Electoral, la cual es un cuerpo técnico del Consejo Nacional Electoral, que tendrá a cargo las siguientes funciones:

 

1. Estudiar, evaluar, auditar y conceptuar sobre el cumplimiento de las disposiciones que regulan la elaboración y publicación de encuestas.

2. Asesorar al Consejo Nacional Electoral en la regulación, vigilancia y seguimiento a las encuestas y estudios de opinión política.

3. Expedir su propio reglamento y designar coordinador.

 

Parágrafo transitorio. Mientras la Comisión expide su reglamento se regirá por las siguientes reglas: i) la secretaria técnica será ejercida por la Secretaria General del Consejo Nacional Electoral, ii) el quórum para realizar sesiones o tomar decisiones se cumplirá con la presencia física o virtual de no menos de 3 comisionados, iii) La sesiones serán convocadas con al menos siete (7) días de anticipación a la fecha de la reunión iv) el coordinador de la comisión asignará entre uno (1) y dos (2) comisionados para elaborar la ponencia de las auditorías, informes o conceptos que se requieran haciendo uso de un reparto aleatorio y equitativo v) la aprobación de conceptos, informes y auditorias así como las demás decisiones de la comisión requieren del voto afirmativo de al menos 3 miembros de la comisión.

 

Artículo 8. Conformación de la Comisión Técnica y de Vigilancia de Encuestas sobre Opinión política y Electoral. La Comisión estará integrada por cinco (5) miembros con título profesional reconocido en Colombia, que hayan realizado estudios de pregrado, especialización, maestría y/o doctorado en estadística y que cuenten con experiencia profesional demostrable de al menos 2 años relacionada con encuestas por muestreo probabilístico.

 

Los miembros serán elegidos por el Consejo Nacional Electoral a partir de una lista de postulados presentada por los decanos o directores de departamento de universidades que ofrezcan programas de pregrado, especialización, maestría y/o doctorado en estadística, acreditados en alta calidad por el Ministerio de Educación Nacional. Cada programa acreditado podrá postular hasta tres candidatos. Durante los cuatro años siguientes a su conformación, en caso de renuncia, inhabilidad, fallecimiento u otra circunstancia que genere una vacante en la comisión, el reemplazo será seleccionado de la lista de postulados.

 

Parágrafo 1. Inhabilidades e incompatibilidades. No podrán ser miembros de la Comisión:

 

a. Quienes hayan sido sancionados por las conductas previstas en la presente Ley.

b. Quienes sean afiliados o hayan tenido vínculos contractuales o laborales en los últimos tres (3) años con partidos, movimientos o campañas políticas.

c. Quienes hayan tenido vínculos laborales o contractuales, en los últimos dos (2) años, con personas naturales o jurídicas dedicadas a realizar encuestas o Investigaciones políticas cuantitativas o cualitativas.

d. Quienes tengan vinculo por matrimonio, unión permanente o parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil con: candidatos; directivos de partidos, movimientos y campañas políticas; socios, miembros de junta directiva o trabajadores de confianza y manejo vinculados a personas naturales o jurídicas registradas como encuestadoras políticas.

 

Parágrafo 2. Los honorarios de los miembros de La Comisión serán pagados mensualmente de acuerdo a la tabla vigente de honorarios de la organización electoral.

 

Parágrafo 3. En temporada electoral el Consejo Nacional Electoral podrá vincular a supernumerarios para asistir la tarea de la Comisión de acuerdo con los requerimientos solicitados por ella.

 

Parágrafo transitorio. Para la conformación inicial de la Comisión el Consejo Nacional Electoral solicitará a las instituciones de educación superior señaladas en este artículo los listados de candidatos en un plazo de diez (10) días desde la entrada en vigencia de la presente ley, a su vez deberá elegir a los miembros de la comisión en el plazo de dos (2) meses desde la entrada vigencia de la presente ley.

 

Artículo 9. De las firmas encuestadoras. Solamente podrán realizar encuestas de carácter electoral con ánimo de publicación, las firmas encuestadoras previamente registradas ante el Consejo Nacional Electoral.

No está permitida la publicación y difusión en medios masivos de comunicación, incluidas redes sociales, de encuestas y sondeos falsos, que incumplan las disposiciones establecidas en la presente ley, o utilicen emblemas de empresas encuestadoras registradas sin su autorización.

 

Artículo 10. Del registro. Para la inscripción en el Registro Nacional de Firmas Encuestadoras, se deberá aportar la siguiente información:

 

1. Acreditación de experiencia en materia de realización de encuestas. Para ello, se aportarán los contratos cuyo objeto sea la realización de estudios de mercado y encuestas de opinión pública que hayan sido legalmente ejecutados con personas naturales o jurídicas en los cinco (5) años anteriores a la presentación de la solicitud de inscripción en el registro. En caso de que las partes hayan convenido cláusulas o acuerdos de confidencialidad, el Consejo Nacional Electoral (CNE) garantizará la reserva de la información sobre el objeto del contrato.

2. Constitución como sociedad cuyo objeto principal sea la realización de estudios de mercado y encuestas: al menos tres (3) años antes de la fecha de la solicitud de registro. Para tal efecto, se allegará el correspondiente certificado de existencia y representación legal, expedido por la autoridad competente, con una antelación no mayor de tres meses a la fecha en que se solicite la inscripción.

 

Parágrafo 1. Cuando se trate de mediciones sobre preferencias electorales a nivel nacional, las firmas encuestadoras adicionalmente deberán acreditar el cumplimiento del estándar de calidad más exigente para el sector de la investigación de mercado, investigación social y de la opinión, reconocido por el Subsistema Nacional de Calidad o la entidad que lo sustituya o haga sus veces. En caso de contradicción entre la norma técnica y lo previsto en esta ley prevalece la ley.

 

Parágrafo 2. Las solicitudes de inscripción que no cumplan con los requisitos y con las formalidades establecidas en la presente ley serán inadmitidas. El solicitante tendrá un plazo de un (1) mes para subsanarlos, de lo contrario se procederá conforme al artículo 17 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

 

Parágrafo 3. La inscripción en el Registro Nacional de Firmas Encuestadoras se renovará cada tres (3) años. La no solicitud de renovación por parte de los interesados conlleva su expiración automática. En caso que, a la fecha de vencimiento del término inicial para el cual se realizó la inscripción, el Consejo Nacional Electoral no se haya pronunciado sobre la solicitud de renovación, ésta se entenderá prorrogada hasta que haya un pronunciamiento definitivo sobre la misma.

 

Parágrafo 4. Cualquier cambio que se produzca en la representación legal, en la naturaleza de la sociedad y en la dirección del domicilio de las personas inscritas en el Registro Nacional de Firmas Encuestadoras del Consejo Nacional Electoral, debe ser notificado por el representante legal, o quien haga sus veces, aportando los certificados correspondientes.

 

Parágrafo 5. La nacionalidad o país de domicilio de las personas jurídicas que deban registrarse en el Registro Nacional de Firmas Encuestadoras no las exime de la obligación de registrarse y de cumplir los requisitos legales para la elaboración, publicación y divulgación de encuestas.

 

Parágrafo Transitorio. Las personas naturales que puedan acreditar que su actividad principal ha sido la realización de estudios de mercado y encuestas de carácter político y electoral, tendrán un plazo de un año (1) año contado a partir de la entrada en vigencia de la presente Ley para constituirse como personas jurídicas y solicitar su inscripción en el Registro Nacional de Firmas Encuestadoras.

 

Podrán acreditar el cumplimiento de lo previsto en la presente Ley con los soportes que den cuenta de la realización como personas naturales de estudios de mercado y encuestas de carácter político y electoral como actividad principal, por lo menos en los dos (2) años anteriores a la entrada en vigencia de la presente Ley.

 

Artículo 11. Responsabilidad de las firmas encuestadoras. Las firmas encuestadoras deberán cumplir con las leyes de la estadística. Si no lo hicieren, responderán civil y penalmente por sus actos cuando corresponda.

 

Artículo 12. Auditoría y trazabilidad de los datos. Para garantizar que se disponga de la información necesaria para la realización de auditorías, las firmas encuestadoras deberán entregar al Consejo Nacional Electoral de manera simultánea a la entrega de los productos terminados al cliente y guardar copia, por un lapso no inferior a dos (2) años, la siguiente información:

 

1. Lo señalado en el artículo 6;

2. Los cálculos y justificación del tamaño y selección de la muestra,

3. El código computacional usado para el procesamiento de los datos y el cálculo de los indicadores;

4. Los registros primarios utilizados tales como cuestionarios diligenciados,

5. Los productos de la auditoria interna.

Adicionalmente para el caso de encuestas en hogares se deberá entregar el código computacional usado y que haga posible replicar la selección de las unidades muestrales. En encuestas telefónicas la descripción del procedimiento de selección de la muestra y números telefónicos.

 

Todas las encuestas electorales, políticas y de opinión pública de cobertura nacional serán auditadas por la comisión. Las encuestas territoriales serán auditadas aleatoriamente. El Consejo Nacional Electoral podrá contratar auditorías externas.

 

Parágrafo. A partir de la entrada en vigencia de la presente ley el CNE deberá conservar al menos dos copias en dispositivos independientes de la información aquí señalada en expedientes digitales.

 

Artículo 13. Prohibición de aportes. Las firmas encuestadoras registradas ante el Consejo Nacional Electoral y sus representantes legales, o miembros de junta directiva no podrán realizar aportes a las campañas políticas.

 

Artículo 14. Actualización normativa. El Consejo Nacional Electoral deberá expedir una resolución actualizando las resoluciones 23 de 1996 y 50 de 1997 de conformidad a los contenidos de la presente ley en los dos meses siguientes a su entrada en vigencia.

 

Artículo 15. Rectificación de la información errónea. Los medios de comunicación que publiquen o difundan resultados de encuestas electorales, de opinión pública, sondeos y/o consultas abiertas con errores sustanciales o que violen lo dispuesto en la presente ley, deberán rectificar la información dentro de un plazo máximo de tres (3) días contados a partir del pronunciamiento del Consejo Nacional Electoral, mencionando el motivo de la rectificación, lo cual deberá realizarse a través de los mismos canales y espacios en los que fue difundida la información original. Lo anterior sin perjuicio de las sanciones a las que haya lugar.

 

Artículo 16. El Consejo Nacional Electoral garantizará mecanismos de participación y/o veeduría para la ciudadanía que quiera presentar observaciones, solicitudes de revisión o denuncias sobre encuestas publicadas, relacionadas con procesos de elección popular y/o de opinión política. Estas observaciones, solicitudes o denuncias deberán ser tramitadas de manera pronta y efectiva, con el fin de promover y garantizar el control ciudadano y la legitimidad democrática.

 

Artículo 17. Vigencia. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, especialmente el artículo 10 de la resolución 23 de 1996 expedida por el Consejo Nacional Electoral”.

1. La demanda

El accionante sostuvo que la normativa demandada es contraria a los artículos 152, 153 y 334 de la Constitución y 7 de la Ley 819 de 2003. Por lo tanto, solicitó que se declare la inexequibilidad de la totalidad de la ley acusada, con fundamento en dos cargos de inconstitucionalidad, como se resume ahora.

3.1. Cargo contra la totalidad de la ley por desconocimiento de la reserva de ley estatutaria

El accionante manifestó que, según el artículo 152 de la Constitución, deben ser objeto de ley estatutaria los derechos y deberes fundamentales y sus garantías, el régimen y funciones de las autoridades electorales y los mecanismos de participación ciudadana. Asimismo, indicó que el artículo 153 Superior establece los requisitos de procedimiento que deben acreditarse para la adopción de ese tipo de leyes.

El promotor de la demanda sostuvo que la necesidad de que esta normativa se adoptara mediante ley estatutaria se evidencia al examinar su contenido material. En concreto, indicó que la Ley 2494 de 2025 “regula de forma directa derechos fundamentales como la libertad de expresión, la libertad de información y la participación política, al condicionar y restringir la publicación de encuestas en contextos electoraleshttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=118814. Además, afirmó que dicho instrumento asigna nuevas funciones al Consejo Nacional Electoral, crea órganos técnicos y modifica aspectos del debate público electoral, afectando el régimen de funciones electorales y los mecanismos de participación ciudadana.

El accionante insistió, entonces, que el “objeto, contenido y efectos [de la ley] demuestran que se trata de una regulación integral y restrictiva del sistema de información política en contextos electorales, que impacta derechos fundamentales, mecanismos de participación ciudadana y competencias de las autoridades electoraleshttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=118814. Lo anterior lo sustentó al referir el contenido de los artículos 2, 3, 5, y 6 de la ley, que “imponen restricciones sustanciales a la elaboración, publicación y divulgación de encuestas y sondeos de opiniónhttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=118814.

 El promotor de la demanda añadió que las disposiciones antes mencionadas inciden de manera profunda y restrictiva en la materia regulada, por lo que afectan el núcleo esencial de las prerrogativas fundamentales a las que se hizo alusión. En este sentido, justificó que el núcleo esencial de la libertad de información, “comprende el derecho de toda persona a recibir, procesar y difundir información sin interferencias arbitrarias del Estado, especialmente cuando se trata de información con contenido políticohttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=118814. Por su parte, la libertad de expresión y la participación política “garantizan que los ciudadanos puedan acceder a diversas fuentes de información, contrastar ideas y tomar decisiones informadas durante los procesos electoraleshttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=118814.

Por otra parte, sostuvo que las exigencias previstas en los artículos 9 y 10 de la ley “excluye de facto a medios alternativos, organizaciones sociales, universidades, centros de pensamiento, periodistas independientes y ciudadanos interesados en contribuir al debate público. Esto transforma el régimen de encuestas en un sistema restrictivo que limita quiénes pueden participar activamente en la formación de la opinión públicahttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=118814.

En relación con los artículos 4, 13, 14 y 16 de la ley, el demandante expuso que “configuran un entorno normativo de alta carga regulatoria, que impacta la equidad en el acceso a la información y condiciona la dinámica del debate electoralhttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=118814. También afirmó que algunas disposiciones de la ley: “[…] crean órganos nuevos y asignan funciones de control, vigilancia y sanción que antes no existían, alterando el diseño institucional previsto para esta autoridad. Según la jurisprudencia de la Corte Constitucional -especialmente las Sentencia C-515 de 2004, C-153 [133] de 2022 y C-340 de 2024- este tipo de cambios al régimen funcional de las autoridades electorales solo pueden adoptarse mediante ley estatutaria…https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=118814

La demanda también hizo referencia al objeto, contenido y efectos de la Ley 2494 de 2025, expresando que comprenden una “regulación integral y restrictiva del sistema de información política en contextos electorales, que impacta derechos fundamentales, mecanismos de participación ciudadana y competencias de las autoridades electoraleshttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=118814.

Como argumento adicional el demandante explicó que las regulaciones de la Ley 2494 de 2025 “ya habían sido tramitadas por el propio Congreso como parte de una ley estatutaria, y fueron objeto de control previo por esta Corte en dicha condiciónhttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=118814. Al respecto, aportó un cuadro comparativo entre las disposiciones de la ley y artículos del proyecto de ley estatutaria n.° 111 de 2022 Senado, 418 Cámara relacionado con el Código Electoral. Agregó que la Sentencia C-340 de 2024 realizó el control previo de dicho proyecto de ley sin objetar la inclusión de dichos contenidos como normas de carácter estatutarihttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=118814.

El demandante también argumentó que la legislación cuestionada afecta “el régimen de funciones electorales y los mecanismos de participación ciudadanahttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=118814 porque “asigna nuevas funciones al Consejo Nacional Electoral, crea órganos técnicos y modifica aspectos del debate público electoralhttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=118814. En particular, señaló que los artículos 7, 8, 12 y 15 de la ley “crean órganos nuevos y asignan funciones de control, vigilancia y sanción que antes no existían, alterando el diseño institucional previsto para esta autoridadhttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=118814.

3.2. Cargo contra los artículos 7, 8, 9, 10, 12, 14, 15 y 16 de la Ley 2494 de 2025 por ausencia de análisis de impacto fiscal.

El demandante indicó que los artículos 7 y 8 de la ley “crean la Comisión Técnica de Encuestas, un órgano permanente con funciones de evaluación metodológica, auditoría estadística y emisión de conceptos técnicos vinculantes, lo cual implica la asignación de personal especializado, sistemas de análisis y trazabilidad de datos, soporte técnico, infraestructura y presupuesto de funcionamiento continuohttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=118814. La creación de esta unidad en el CNE “requiere recursos permanentes para su operaciónhttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=118814.

En cuanto a los artículos 9 y 10 de la normativa manifestó que “obligan al CNE a diseñar, implementar y administrar un registro nacional de firmas encuestadoras, con criterios de verificación técnica, experiencia acreditada y seguimiento activo, lo que supone la construcción de una plataforma digital robusta, interoperabilidad con bases de datos externas, contratación de personal evaluador, procedimientos de control periódico y, en general, una nueva carga de gestión institucional que no existía antes de la expedición de esta leyhttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=118814.

En relación con el artículo 12, adujo que este obliga a “auditar todas las encuestas de alcance nacional, además de conservar los microdatos, algoritmos, códigos fuente y demás elementos necesarios para verificar la replicabilidad estadística de los estudios publicadoshttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=118814, lo cual exige herramientas tecnológicas de alta capacidad, almacenamiento seguro, software estadístico especializado y equipos interdisciplinarios de verificación técnica, generando gastos continuos y significativos que comprometen los recursos públicohttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=118814.

Por su parte, frente a los artículos 14, 15 y 16 consideró que, respectivamente, “impone al CNE el deber de modificar el régimen normativo actual, lo que implica rediseñar procedimientos internos, emitir nuevas resoluciones, capacitar al personal en los cambios adoptados e implementar reformas reglamentariashttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=118814; faculta para exigir rectificaciones por errores metodológicos o estadísticos; y crea mecanismos de veeduría y recepción de denuncias, considera que se trata de actividades que no son inocuas desde el punto de vista presupuestal.

El demandante concluyó así que las disposiciones acusadas “generan un impacto fiscal directo, estructural y permanente, al imponer al Consejo Nacional Electoral la obligación de cumplir funciones nuevas, especializadas y exigentes, para las cuales no existía ni infraestructura previa ni asignación presupuestal definidahttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=118814. Precisó que dicho impacto fiscal no fue evaluado en ninguna etapa del proceso legislativo, con lo cual se incumplió el deber de deliberar acerca de las implicaciones económicas de la ley cuestionada y se desconoció el artículo 7° de la Ley 819 de 2003 y el principio de sostenibilidad fiscal contenido en el artículo 334 superior.

2. Pruebas remitidas a la Corte Constitucional

En cumplimiento de lo ordenado por el magistrado sustanciado mediante autos del 26 de agosthttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=120695, 23 de septiembrhttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=123297 y 10 de noviembrhttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=128800 todos de 2025, las autoridades respondieron y remitieron los siguientes documentos relacionados con la materia en cuestión:

Tabla 1. Pruebas recibidas

Entidad/ Autoridad	Respuesta
Secretaría General de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la Repúblichttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=121272	Aportó los antecedentes legislativos de la norma demandada, al igual que las gacetas en las que constan los debates y actuaciones correspondientes al primer debate en el Senado de la República.
Berenice Bedoya Pérehttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=121611	La senadora sostuvo que la ley demandada tiene naturaleza ordinaria y no estatutaria. Al respecto, manifestó que la normativa “regula aspectos de naturaleza procedimental y de organización administrativa, sin modificar ni restringir el núcleo esencial de derechos fundamentales ni alterar el régimen general de participación política en condiciones de igualdadhttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=121611. Agregó que en el trámite legislativo se valoró que la materia de la ley “no versaba sobre el contenido sustantivo del derecho al sufragio ni sobre los mecanismos de participación ciudadana en cuanto a su esencia, por lo cual no requería el trámite especial de ley estatutariahttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=121611. Por otro lado, indicó que los artículos “7, 8, 9, 10, 12, 14, 15 y 16 de la ley no constituyen una orden directa de gasto en el sentido previsto por la Ley 819 de 2003, dado que no crean nuevas obligaciones fiscales ni disponen partidas presupuestales adicionaleshttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=121611.
Secretaría General de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantehttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=121715	Aportó los antecedentes legislativos de la norma demandada, al igual que las gacetas en las que constan los debates y actuaciones correspondientes al primer debate en la Cámara de Representantes.
Berenice Bedoya y otrohttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=122028	En primera medida, las y los congresistas se refirieron a que la demanda no satisface la carga argumentativa para que sea resuelta de fondo. En particular, esgrimieron que la jurisprudencia constitucional señala que “el cargo por falta de competencia del legislador para regular mediante una ley ordinaria un asunto que tiene reserva de ley estatutaria, exige un análisis material de su articulado por la parte actora que le permita al juez entrar a determinar si la normativa acusada ordena de forma estructural el ejercicio de derechos y libertades fundamentales, afectando su núcleo esencialhttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=122028 y que esta carga no se satisfizo en la presente demanda, la cual “se limita a enunciar formalmente el contenido de la Ley 2494 de 2025, para alegar de forma genérica que sus disposiciones sobre la elaboración, publicación y difusión de encuestas electorales regulan integralmente las libertades de expresión, información y participación política, como si se tratara del estatuto único de tales derechos fundamentales o como si esa materia específica fuera parte intangible de su núcleo esencial, sin ningún fundamento constitucionalhttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=122028. Argumentaron que la Ley 2494 de 2025 “no desarrolla el contenido específico de ningún derecho fundamental en particular, sino que regula una actividad de carácter instrumental para su ejercicio: la realización y publicación de encuestas de opinión con fines políticoshttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=122028. Lo anterior porque los “derechos de información, expresión y participación no son objeto directo de desarrollo normativo en esta Ley, sino que sirven de contexto a la regulación técnica de las encuestashttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=122028. La normativa no tiene como objeto directo el desarrollo del régimen de un derecho fundamental. Particularmente, no es un estatuto general de libertades informativas o políticas, sino que la ley contiene disposiciones puntuales para mejorar la calidad y el carácter técnico de las mediciones electorales. Afirman que la “propia jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reconocido la legitimidad de estas regulaciones instrumentales, señalando que el control técnico sobre encuestas no afecta el núcleo esencial de las libertades de expresión e información, sino que busca proteger bienes constitucionales como la transparencia electoral y la formación libre de la voluntad de los votanteshttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=122028. En cuanto al cargo por omisión del análisis de impacto fiscal sostuvieron que los artículos demandados no contienen órdenes de gasto. Aunque advirtieron que en “los artículos 7 y 8 puede llegar a existir alguna discusión respecto de si la creación de la Comisión y los honorarios de los cinco miembros implican una orden de gastohttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=122028, argumentaron que “si se analiza su contenido material y la implicación real que tendría en el presupuesto del Consejo Nacional Electoral la respuesta es negativahttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=122028. La creación de la Comisión Técnica y de Vigilancia de Encuestas sobre Opinión Política y Electoral “no requiere la incorporación de una apropiación adicional en el Presupuesto General de la Nación, sino simplemente reasignar los recursos que se actualmente le asignan al CNE para órdenes de prestación de servicios con el propósito de cubrir los honorarios de los comisionadoshttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=122028. Agregaron que, al tratarse de una normativa de iniciativa parlamentaria, la falta de presentación del concepto de impacto fiscal por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público no conduce a que se configure un vicio insubsanable.
Secretaría General de la Cámara de Representantehttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=123860	Remitió las gacetas en las que consta el informe de ponencia, las sesiones de anuncio y aprobación y el texto aprobado en segundo debate en la Cámara de Representantes; así como el informe de conciliación y las sesiones de anuncio y trámite de dicho informe.
Secretaría General del Senado de la Repúblichttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=125105	Remitió las gacetas en las que constan la exposición de motivos, las ponencias para primer y segundo debate en el Senado de la República, vínculos a videos de las sesiones de anuncio y aprobación en segundo debate y del informe de conciliación y certificación del tipo de votación utilizada y el resultado obtenido en la plenaria.
Ministerio de Hacienda y Crédito Públichttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=122042	Manifestó que en el trámite legislativo del proyecto que culminó en la Ley 2494 de 2025 “el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no radicó ante el Congreso de la República el concepto al que alude el inciso tercero del artículo 7.3 de la Ley 819 de 2003https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=122042. Explicó que “tras la revisión del proyecto de ley, la Dirección General del Presupuesto Público Nacional de esta cartera concluyó que sus disposiciones no implicarían la necesidad de gastos adicionales. En este sentido, advirtió que la iniciativa no tendría impacto presupuestal adicional, pues contempla herramientas y procedimientos ya implementados por las autoridades electorales, cuyos costos asociados han sido previstos en la planeación institucional de mediano plazohttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=122042.

Fuente: expediente D-16799.

3. Intervinientes e invitado

A continuación, se presentan en forma sucinta los argumentos expuestos por los distintos intervinientes e invitados a rendir concepthttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/expediente?proceso=1&expediente=D0016799&lista=datosExpedientes_1777044406433.

Tabla 2. Resumen de conceptos e intervenciones recibidas

Entidad o ciudadano	Concepto o intervención
Guarumo SAhttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=130872	Inexequibilidad. Sostuvo que la ley demandada regula los derechos fundamentales de libertad de expresión, a recibir información veraz, la libertad de prensa y el derecho político de participación. Adujo que “una regulación estricta y homogénea resulta desproporcionada y desconoce la realidad fáctica del sistema políticohttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=130872. Las encuestas electorales son una manifestación sustancial de la libertad de expresión y, más aún, del derecho a la información con que cuentan todos los ciudadanos. Restringir “severamente su publicación implica silenciar la 'voz agregada' de los ciudadanos en un momento clave del proceso democráticohttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=130872. Por último, refirió que la “obligación de entregar microdatos, registros primarios y grabaciones permite inferir información sensible de carácter político, incluso con anonimización, afectando el derecho a la intimidad (art. 15 C.P.) y la confianza en los mecanismos de medición de opinión públicahttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=130872.
El Veinthttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=131071	Inexequibilidad. Sostuvo que es indiscutible que existe una relación entre las encuestas en período electoral y el derecho de la ciudadanía a formar su opinión sobre las opciones ofertadas. Al respecto refirió las sentencias C-488 de 1993, C-1153 de 2005 y C-102 de 2018. En la Sentencia C-145 de 1994 se advirtió que una disposición “reguladora de las encuestas y sondeos sobre preferencias políticas o electorales, corresponde y hace parte de la ley estatutaria de partidos y movimientos políticos, razón por la cual, el incluirla en la ley ordinaria materia de examen, constituye una clara violación de la Constitución por ser materia de reserva estatutariahttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=131071. Por lo anterior, solicitó la declaratoria de inexequibilidad de la ley por violación de la reserva de ley en materia de funciones electorales. Advirtió que la disposición demandada es restrictiva del derecho a la libertad de expresión, además de las apreciaciones del demandante, porque impide “gravemente la emisión de un mensaje o la publicación de un determinado contenidohttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=131071 y aparentemente sanciona “el libre flujo de la expresión individual o colectivahttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=131071.
COADE (Colegio de Abogados y Observatorio Electoral Académicohttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=131081	Inhibición y subsidiariamente inexequibilidad parcial. Señaló que los dos cargos se basan en una argumentación “precaria porque solo se evidencia una inconformidad subjetiva, pero se echa de menos la pertinencia y suficiencia de los reproches en cómo o en qué medida la 'irregularidad' del trámite legislativo vulnera principios constitucionales y las competencias institucionales ya establecidas en el ordenamiento jurídicohttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=131081. De considerarse que procede un examen de fondo, sostuvo que “la Ley 2494 de 2025, que regula la elaboración, publicación y divulgación de encuestas, plantea serias inquietudes en términos de constitucionalidad, particularmente respecto de los artículos 3, 4, 5 y 9https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=131081. En concreto, manifestó que “las restricciones impuestas por la Ley 2494 de 2025, en particular la prohibición de publicar sondeos no representativos, incluso en redes sociales– constituyen formas de censura previa, incompatibles con la protección reforzada que merece el discurso políticohttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=131081.
DAPRE (Departamento Administrativo de la Presidencia de la República) y Ministerio del Interiohttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=131016	Exequibilidad. Esta ley no tiene “la vocación de regular de manera integral, completa y sistemática los derechos fundamentales a la libertad de expresión, acceso a la información y participación política. Tampoco es su objeto directo “desarrollar el régimen legal del derecho a la libertad de expresión e información o participación políticahttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=131016. La ley no afecta o desarrolla “elementos estructurales del derecho fundamental a la expresión e información o participación políticahttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=131016. La entidad argumentó que las funciones asignadas a la Comisión Técnica y de Vigilancia de Encuestas del CNE (artículo 7 de la Ley 2494 de 2025) no son nuevas competencias, sino que corresponden a un desarrollo instrumental de las competencias ya asignadas a dicho órgano. En cuanto al análisis de impacto fiscal, sostuvo que este no era exigible frente a las disposiciones de la ley porque ninguna de ellas contiene una orden de gasto.
Juan Camilo Delgado Roserhttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=131070	Exequibilidad. La normativa “mejora los estándares de transparencia y calidad de las encuestas de carácter político, las cuales pueden aumentar los costos de la industria que representa el gremio, sin embargo, las encuestas siguen siendo contratadas y publicadashttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=131070. El interviniente sostuvo que la Corte Constitucional no ha abordado la naturaleza estatutaria de las leyes que versen sobre encuestas de carácter político, pues solo ha habido menciones tangenciales en la jurisprudencia, por ejemplo, en la Sentencia C-340 de 2024.

Fuente: expediente D-16799.

4. Concepto del Procurador General de la Nación

El procurador general de la Nación solicitó declarar exequible la Ley 2494 de 2025 por los cargos analizados. Como cuestión preliminar descartó que dicha ley reproduzca contenidos declarados inexequibles en la Sentencia C-340 de 2024, pues esa decisión se fundó en vicios procedimentales en cuanto al trámite del proyecto de ley estatutaria por el cual se expidió el Código Electoral, no en un juicio material sobre el carácter estatutario de la regulación de encuestas.

En relación con la reserva de ley estatutaria sostuvo que esta es de interpretación estricta o restrictivhttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=135658. De esa manera, no toda incidencia sobre los derechos fundamentales exige trámite estatutarihttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=135658. La sujeción a dicha reserva depende del contenido material de la norma y, en caso de duda, debe preferirse la competencia del legislador ordinarihttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=135658.

En segundo lugar, el procurador refirió el estándar fijado por la jurisprudencia constitucional sobre las encuestas políticas. Al respecto, expuso que “las prohibiciones amplias o absolutas sobre la publicación de encuestas constituyen una forma de censura proscrita por el artículo 20 Superiorhttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=135658 e impedir la divulgación durante un período extenso “vulnera tanto el derecho informar, como a ser informadohttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=135658. También señaló que el Estado “tiene el deber de establecer parámetros técnicos que garanticen [la] seriedad, transparencia neutralidadhttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=135658 de las encuestas y que la Corte Constitucional ha “validado regulaciones que imponen obligaciones de divulgación de fichas técnicas, criterios mínimos de representatividad, identificación de responsables y acceso a la información metodológica, en tanto tales medidas no restringen la expresión política, sino que buscan asegurar que la información sea veraz, imparcial y su manejo sea responsablehttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=135658.

En tercer lugar, el procurador general de la Nación sostuvo que la Ley 2494 no desconoce la reserva estatutaria. En particular, porque no se advierte que su contenido normativo configure alguno de los supuestos que exigen la aplicación de la reserva. La ley demandada establece parámetros técnicos para la elaboración de encuestas, los cuales “no inciden en el núcleo esencial de la libertad de expresión ni de la libertad de información, pues no imponen censura previa, no restringen la posibilidad de difundir opiniones ni impiden que terceros accedan a información de interés públicohttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=135658.

En este sentido, para la Vista Fiscal “la regulación prevista en la ley objeto de estudio constituye una intervención técnica que desarrolla deberes de transparencia, calidad y responsabilidad social en el manejo de encuestas políticas, sin afectar el núcleo esencial de los derechos a la libertad de expresión, de información y participación política, pues no establece prohibiciones de difusión, restricciones temporales extensas ni limitaciones materiales al discurso político, de tal forma que no pueden ser consideradas una regulación estatutaria del derecho fundamental, sino un instrumento necesario para salvaguardar la autenticidad de la informaciónhttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=135658.

El procurador indicó que tampoco se aprecia una afectación al núcleo esencial de la participación política. Al respecto, argumentó que la Ley 2494 de 2025 “no altera las condiciones para elegir o ser elegido, no regula circunscripciones, umbrales, mecanismos de representación, conteo de votos ni procedimientos de escrutinio, ni modifica los elementos estructurales del sistema electoral. Las disposiciones cuestionadas recaen sobre instrumentos estadísticos que anteceden al debate político, sin interferir con la manera en que el voto ciudadano se traduce en representaciónhttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=135658.

Por otro lado, aun cuando la normativa “asigna al Consejo Nacional Electoral algunas funciones de vigilancia administrativa sobre la elaboración y divulgación de encuestas, tales atribuciones no comportan una modificación de la función electoral en los términos del artículo 152 literal c) del texto superiorhttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=135658. Concluyó que “si bien el Consejo Nacional Electoral desempeña un papel fundamental dentro de la organización electoral, la ley no altera las competencias constitucionales que el artículo 265 le asigna, tales como la realización de escrutinios, la declaratoria de elecciones, la resolución de recursos o la vigilancia de la actividad de partidos y movimientoshttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=135658. […] La regulación contenida en la ley se ubica, entonces, dentro del ámbito de funciones administrativas y consultivas del CNE, que la jurisprudencia distingue de aquellas vinculadas al ejercicio mismo de la función electoralhttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=135658.

Finalmente, respecto del análisis de impacto fiscal, el procurador estimó que las disposiciones acusadas no contienen órdenes concretas de gasto, no generan erogaciones adicionales y se apoyan en competencias y capacidades ya existentes del CNE, por lo que no era exigible dicho análisis.

II. CONSIDERACIONES

5. Competencia

En virtud de lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para conocer de esta demanda, pues se trata de una acusación de inconstitucionalidad contra una ley de la República, así como contra algunas de sus disposiciones específicas.

6. Cuestión previa: análisis sobre la aptitud de la demanda

En el trámite de la acción pública de inconstitucionalidad, el COADE señaló que los cargos formulados por el actor no cumplían los presupuestos mínimos sobre el concepto de violación que permitieran adelantar un examen de fondo en el caso. Al criterio de esa entidad la demanda incumple la claridad porque no “se construyen cargos separados por grupos de artículoshttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=131081.

El COADE también se sostuvo el incumplimiento de la certeza, pues “la parte actora plantea escenarios futuros o temidos de aplicación de la Ley 2494https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=131081 y “[l]a acusación se formula contra una especie de 'ley imaginada' más severa que la realmente vigentehttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=131081. Además, el reproche da por sentado que “cualquier nueva función del CNE comporta un incremento significativo del gasto, sin identificar disposiciones que creen partidas o compromisos específicos, ni explica por qué ese impacto sería relevante a la luz de la Ley 819 de 2003https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=131081.

En relación con la falta de especificidad, el interviniente consideró que “el actor formula una acusación indistinta contra 'la ley en su integridad' por violar la reserva de ley estatutariahttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=131081. Añadió que “la falta de desagregación de los cargos frente a la complejidad del articulado” evidencia la falta de especificidad de la demandhttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=131081. Respecto de la pertinencia, aquel expuso que en la demanda “abundan argumentos que se sitúan más en el terreno de la crítica política y técnica, que en el de la inconstitucionalidadhttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=131081. A juicio del COADE, el cargo tampoco reuniría la suficiencia porque “el actor no desarrolla de forma sistemática la doctrina de la Corte sobre la materia ni demuestra por qué los contenidos específicos de la ley, más allá de afirmaciones generales, encajan en el núcleo de materias reservadas. Si bien se apoya en precedentes, estos son aislados y no tienen un hilo conductor con la jurisprudencia reciente sobre interpretación restrictiva de la reservahttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=131081.

En cuanto al cargo por falta de análisis de impacto fiscal, el COADE planteó que “la demanda se limita a sostener que la ley implica mayores cargas para el CNE y otras entidades, pero no explica por qué estas constituyen un impacto fiscal relevante en términos del artículo 7 de la Ley 819 de 2003 ni demuestra la ausencia de la valoración exigidahttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=131081.

La Sala advierte que estos argumentos no corresponden a una solicitud genérica de ineptitu. Por el contrario, configuran reparos concretos que, de forma razonable y justificada, cuestionan la aptitud de los cargos inicialmente admitidos por violación de la reserva de ley estatutaria y frente a la exigencia de análisis de impacto fisca.

Adicionalmente, en el escrito remitido por varios congresistas en respuesta al requerimiento formulado por el magistrado sustanciador del proceso, estos indicaron que la demanda no cumplía con las exigencias necesarias para su admisión, puesto que mientras que “la Corte Constitucional ha sido enfática y reiterativa en señalar que el cargo por falta de competencia del legislador para regular mediante una ley ordinaria un asunto que tiene reserva de ley estatutariahttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=122028, la demanda “se limita a enunciar formalmente el contenido de la Ley 2494 de 2025, para alegar de forma genérica que sus disposiciones sobre la elaboración, publicación y difusión de encuestas electorales regulan integralmente las libertades de expresión, información y participación política, como si se tratara del estatuto único de tales derechos fundamentales o como si esa materia específica fuera parte intangible de su núcleo esencialhttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=122028.

A la luz de lo anterior, a continuación, se reiterarán las reglas en cuanto a la aptitud de los cargos de la acción pública de inconstitucionalidad y, tras ello, se valorará la demanda de la referencia, a partir de la competencia que le corresponde a la Sala Plena caso para considerar la aptitud de los cargos, tanto de manera oficiosa como cuando en el trámite alguno de los intervinientes propone razones suficientes acerca de la ineptitud sustantiva de la demanda.

8.1 Requisitos de procedibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad

 Según el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, las acciones de inconstitucionalidad deben contener: “1. el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas; 3. Las razones por las cuales esos textos se estiman violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y 5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda”.

La Corte Constitucional se ha ocupado en distintas oportunidades de los requisitos que debe reunir una demanda de inconstitucionalidad para que un asunto sometido a su consideración pueda ser decidido de fondo. Las exigencias que la rigen no son contrarias al carácter público de la acción de inconstitucionalidad, sino que responden a la necesidad de establecer una carga procesal mínima que tiene la finalidad de permitir que esta Corte pueda cumplir de manera eficaz las funciones que le han sido asignadas por la Constitución en esta materi.

Para que exista una demanda apta y, en esa medida, la Corte pueda entrar a emitir pronunciamiento de fondo sobre la declaratoria de inexequibilidad de leyes, el demandante, además de (i) señalar las normas que se acusan como inconstitucionales y (ii) las disposiciones superiores que estima infringidas, (iii) debe exponer las razones o motivos por los cuales la norma acusada viola la Constitució.

Las dos primeras exigencias cumplen un doble propósito. En primer lugar, la determinación clara y precisa del objeto sobre el que versa la actuación. Esto corresponde a la identificación de las normas que se demandan como inconstitucionales, que se cumple con su transcripción literal por cualquier medio o con la remisión de un ejemplar de la publicación oficial. En segundo lugar, que la demanda señale de forma relativamente clara las normas constitucionales que a juicio del accionante son vulneradas por las disposiciones acusadas y que son relevantes para el juicio.

El tercer requisito implica una carga particular, que consiste en la formulación de por lo menos un cargo concreto de inconstitucionalidad respaldado en razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficiente, que permitan establecer una oposición objetiva y verificable entre la norma demandada y las disposiciones constitucionales. Es decir, el demandante debe proponer una verdadera controversia de naturaleza constituciona. La Sentencia C-1052 de 2001, que ha sido reiterada en varias oportunidades, sistematizó estos cinco requisitos de aptitud sustantiva para la activación de un juicio de inconstitucionalida, como se expone a continuación.

Tabla 3. Requisitos de aptitud sustantiva de los cargos de inconstitucionalidad

Claridad	Que la acusación sea suficientemente comprensible y de fácil entendimiento. Los argumentos deben ser determinados, precisos y entendibles. No contradictorios, ilógicos ni anfibológicos de manera que se pueda identificar exactamente el alcance o el sentido de lo pretendido y de qué manera el texto que se controvierte infringe la Carta.
Certeza	Que la acusación recaiga directamente sobre el contenido de la disposición demandada y no sobre una proposición jurídica inferida o deducida por el actor e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda. Se requiere que los cargos tengan por objeto un enunciado normativo perteneciente al ordenamiento jurídico e ir dirigidos a impugnar la disposición señalada en la demanda. La norma demandada debe ser susceptible de inferirse del enunciado acusado y no ser fruto de una construcción exclusivamente subjetiva, con base en presunciones, conjeturas o sospechas del actor.
Especificidad	Que se demuestre la manera cómo la disposición vulnera la Constitución Política, mediante argumentos determinados, concretos, precisos y particulares sobre la norma en juicio. Se debe establecer diáfanamente la manera como la norma vulnera la Constitución. La especificidad de los cargos exige concreción y puntualidad en la censura, es decir, la demostración de que el enunciado normativo exhibe un problema de validez constitucional y la explicación de la manera en que esa consecuencia le es atribuible. Se debe establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan.
Pertinencia	Que se utilicen argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no razones de orden legal, personal, doctrinal o de simple conveniencia. Es necesario que los cargos planteen un juicio de contradicción normativa entre una disposición legal y una de jerarquía constitucional. Adicionalmente, el razonamiento que funda la presunta inconstitucionalidad debe ser de relevancia constitucional, no legal, doctrinal, político o moral. El cargo no es pertinente si el argumento en que se sostiene se basa en hipótesis acerca de situaciones de hecho, reales o de eventual ocurrencia, o ejemplos en los que podría ser o es aplicada la disposición.
Suficiencia	Que la acusación contenga todos los elementos fácticos y probatorios necesarios para adelantar el juicio de inconstitucionalidad, de forma que genere por lo menos una sospecha o duda mínima sobre la constitucionalidad del precepto acusado. La suficiencia implica que la demostración de los cargos contenga un mínimo desarrollo, en orden a demostrar la inconstitucionalidad que se le imputa al texto demandado. El cargo debe proporcionar razones, por lo menos básicas, que logren poner en entredicho la presunción de constitucionalidad de las leyes, derivada del principio democrático, que justifique llevar a cabo un control jurídico sobre el resultado del acto político del legislador.

Con base en los anteriores requisitos, la Sala procede a evaluar el cumplimiento de los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia de los cargos formulados por el demandante.

8.2. Ineptitud de la demanda presentada por el señor Juan Manuel López Molina

8.2.1 El cargo por violación de la reserva de ley estatutaria no es apto, al incumplir los requisitos de especificidad y suficiencia

En cuanto al cargo por violación de la reserva de ley estatutaria, la Sala encuentra que este cumple solo parcialmente con las cargas argumentativas que son exigibles en el análisis de aptitud. Así, el cargo formulado es claro, puesto que es comprensible, de fácil entendimiento y sigue un hilo conductor consistente en afirmar que la Ley 2494 de 2025 debió haberse tramitado a través del procedimiento estatutario y no ordinario, al haberse configurado supuestos que la Constitución establece para que deba seguirse dicho trámite legislativo.

Igualmente, el cargo formulado es cierto, puesto que el reproche se basa en un examen objetivo sobre el trámite legislativo que siguió la norma acusada, así como el contenido material de las disposiciones que integran la Ley 2494 de 2025 y en una interpretación razonable de aquellas.

De igual forma, el cargo es pertinente, puesto que se cimenta en argumentos de naturaleza constitucional, al fundarse en el presunto desconocimiento de los artículos 152 y 153 de la Constitución Política y apelar, entre otros, al precedente establecido en las sentencias C-515 de 2004, C-133 de 2022 y C-340 de 2024.

En contraste, el cargo por violación de la reserva de ley estatutaria incumple el requisito de especificidad, cuando menos por cuatro razones, según se pasa a explicar.

En primer lugar, el actor apuntó a que la Ley 2494 de 2025 desconoce la reserva de ley estatutaria porque: (i) sus disposiciones impactan en el núcleo esencial de la libertad de expresión, el derecho a la información y la participación política; (ii) regula funciones electorales; y (iii) tiene incidencia sobre los mecanismos de participación ciudadana.

Sin embargo, el actor no logró deslindar o precisar cuáles disposiciones de la ley corresponden a cada tipo de reserva, ni ofreció un concepto de la violación dirigido de manera concreta a cuestionar cada uno de estos aspectos. Por el contrario, el actor formuló un único cargo que mezcla argumentos sobre libertad de expresión, libertad de información, participación política, funciones del Consejo Nacional Electoral, mecanismos de participación y los criterios de transparencia para las encuestas.

Prueba de ello es que el actor centró su demanda en el hecho de que el “objeto, contenido y efectos [de la ley] demuestran que se trata de una regulación integral y restrictiva del sistema de información política en contextos electorales, que impacta derechos fundamentales, mecanismos de participación ciudadana y competencias de las autoridades electorales”. Por ende, pese a haber invocado varios supuestos que activarían la reserva estatutaria, el actor no escindió dichos eventos, sino que terminó por tratarlos indistintamente a la hora de presentar el reproche de inconstitucionalidad.

En segundo lugar, en cuanto a la faceta del cargo por violación de la reserva de ley estatutaria por regulación de derechos fundamentales, es cierto que el actor enunció posibles afectaciones en la libertad de expresión, el derecho a la información y la participación política. Pero no argumentó de qué manera los contenidos específicos del instrumento normativo acusado establecen una regulación integral, completa y sistemática de estos derechos; ni explicó cómo dicha regulación impacta directamente su núcleo esencial.

En este punto, es necesario recordar que, como lo ha señalado la jurisprudencia constituciona, no cualquier regulación que tenga incidencia sobre derechos fundamentales da lugar a que se active la reserva de ley estatutaria, sino que esta causal de reserva es estricta y debe ser interpretada de manera restrictiva, estando circunscrita a eventos en los cuales la regulación en cuestión tenga carácter sistemático, completo e integral o incida sobre el núcleo esencial de los derechos fundamentales comprometido.

En tal sentido, si bien el actor indicó que algunos artículos incorporados en la ley inciden sobre el núcleo esencial de ciertos derechos fundamentales, sustentó dicha afirmación a partir de razones vagas o imprecisas, tales como que estas interfieren “de manera tan profunda y restrictiva que afectan directamente el núcleo esencial de la libertad de información, la libertad de expresión política y el derecho a la participación ciudadanahttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=118814.

Asimismo, aunque la censura señaló que el núcleo esencial del derecho a la libertad de información comprende el derecho de toda persona a recibir, procesar y difundir información sin interferencias arbitrarias del Estado, no ofreció razones puntuales sobre por qué la ley acusada lesiona dicho núcleo, más allá de afirmar de manera genérica la presunta configuración de restricciones al ejercicio de los derechos antes mencionados.

Lo mismo ocurrió con la supuesta vulneración del derecho a la participación política. Si bien el actor adujo que “las encuestas y los sondeos no son simples herramientas estadísticas, sino vehículos esenciales del discurso democrático, que permiten a la ciudadanía conocer las tendencias de opinión, contrastar propuestas y ejercer presión informada sobre partidos, candidatos y autoridadeshttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=118814, no presentó argumentos dirigidos a evidenciar que la regulación contenida en la ley configura una regulación integral, completa y sistemática del mencionado derecho o que afecta su núcleo esencial.

En tercer lugar, en lo concerniente a la reserva de ley estatutaria por regulación de funciones electorales, el cargo formulado por el actor parte de afirmar que el contenido de la ley tiene el potencial de influenciar el debate electoral e incidir sobre la opinión pública en materia de elecciones. Sin embargo, no explicó cómo, de dicha premisa, se sigue que las normas allí contenidas impliquen una regulación sobre un elemento comprendido dentro de las funciones electorales. De hecho, la demanda ni siquiera delimitó el contenido y alcance del concepto de función electoral, ni ofreció elementos que permitieran establecer que la ley acusada incluye componentes que se encuentren comprendidos por esta causal de reserva de ley estatutaria.

En tal sentido, la argumentación del actor se circunscribió a afirmar que algunas de las disposiciones contenidas en la Ley 2494 de 2025 implican la asignación o modificación de funciones a cargo del Consejo Nacional Electoral, tales como la creación de la comisión técnica de encuestas y las facultades para ordenar rectificaciones públicas. El actor no explicó de manera precisa por qué dichos cambios implican una regulación sobre funciones electorales, más allá de sostener que ese “tipo de cambios al régimen funcional de las autoridades electorales solo pueden adoptarse mediante ley estatutariahttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=118814. De lo expuesto se sigue que el promotor de la demanda construyó esta faceta del reproche sobre el presupuesto de que toda función administrativa atribuida a una autoridad electoral tiene, por ese solo hecho, reserva estatutaria, sin ofrecer los elementos necesarios para sustentar dicha tesis.

Asimismo, la Sala advierte que, si bien el cargo se dirigía a cuestionar la constitucionalidad de la totalidad de la ley, el demandante no orientó el cuestionamiento contra todo el instrumento normativo, sino que lo concentró, en relación con esta causal de reserva de ley estatutaria, en los artículos 7, 8, 12 y 15 de la Ley 2494 de 2025, sin ofrecer razones específicas respecto a por qué la presunta aplicabilidad de la reserva debía extenderse a la totalidad de la ley.

Finalmente, en cuanto a la faceta del cargo relacionada por el presunto desconocimiento de la reserva de ley estatutaria por regulación de instituciones y mecanismos de participación ciudadana, la Sala encuentra que, aunque el actor invocó dicho supuesto de reserva estatutaria, no desarrolló argumentos específicos dirigidos a acreditar la configuración de dicha causal.

Ahora bien, en este punto la Sala encuentra propicio referirse al argumento del accionante, según el cual la naturaleza estatutaria de la ley acusada se deriva de que algunas de sus provisiones reproducen disposiciones normativas que el Congreso de la República tramitó a través del procedimiento estatutario en el proyecto de ley estatutaria número 111 de 2022 Senado, acumulado con el proyecto de ley número 141 de 2022 Senado, 418 de 2023 Cámara, “[p]or la cual se expide el Código Electoral colombiano y se dictan otras disposiciones”, y que estas habrían sido examinadas por la Corte Constitucional como normas estatutarias en la Sentencia C-340 de 2024.

En cuanto a esto, la Corte recuerda que, si bien en la sentencia antes mencionada se estableció que, “desde una perspectiva general, el PLE [Código Electoral] tiene por objeto regular la función electoral y se encuentra, por tanto, sujeto a la reserva de ley estatutaria, también se determinó que “es posible que algunos contenidos del PLE se refieran a materias con reserva de ley orgánica o propias del legislador ordinario y se trate, por tanto, de un proyecto de ley mixto.

Por ende, la reproducción de algunas disposiciones contenidas en el proyecto de ley estatutaria del Código Electoral en la Ley 2494 de 2025 no es un elemento que, por sí solo, permita afirmar que dichas normas estuvieran sometidas a la reserva de ley estatutaria. Entras otras razones, ello se debe a que la jurisprudencia constitucional ha señalado que “por el hecho de que una regulación normativa sea o haya sido materia de una ley estatutaria [...] no por ello queda automáticamente excluida del ámbito normativo propio de la ley ordinaria. Era necesario que el actor ofreciera argumentos concretos encaminados a acreditar el contenido estatutario de tales disposiciones y no simplemente que evidenciara su correspondencia con otras normas adoptadas previamente mediante el procedimiento legislativo especial.

Por estas razones, es posible afirmar que el cargo por violación de la reserva de ley estatutaria incumple el requisito de especificidad, puesto que se basó en argumentos vagos, indeterminados, abstractos y globales, que no permiten sustentar un cargo apto de inconstitucionalidad.

El déficit de especificidad advertido también incide en la suficiencia del cargo, en la medida en que la falta de delimitación entre los distintos parámetros de reserva obligaría a la Corte Constitucional a seleccionar, ordenar y completar los argumentos del actor para construir cargos diferenciados, lo que excede el carácter rogado de la acción pública de inconstitucionalidad y confirma que la demanda no generó una duda mínima que habilite un pronunciamiento de fondo. Toda vez que la acusación no contiene todos los elementos fácticos y probatorios necesarios para adelantar el juicio de inconstitucionalidad, el cargo formulado no satisface el criterio de suficiencia.

8.2.2. El cargo por violación del deber de análisis de impacto fiscal no es apto, al incumplir los requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.

En cuanto al cargo por incumplimiento del requisito de análisis de impacto fiscal, la Sala encuentra que este cumple con el requisito de claridad, puesto que de la lectura de la demanda es posible identificar el alcance y sentido de lo pretendido y por qué el actor considera que el texto legal acusado infringe la Carta Política. En tal sentido, el actor aduce que los artículos 7, 8, 9, 10, 12, 14, 15 y 16 de la Ley 2494 de 2025 no cumplieron la exigencia de acreditar un análisis de impacto fiscal, pese a que, en su opinión, “generan un impacto fiscal directo, estructural y permanente, al imponer al Consejo Nacional Electoral la obligación de cumplir funciones nuevas, especializadas y exigentes, para las cuales no existía ni infraestructura previa ni asignación presupuestal definidahttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=118814.

En contraste, el requisito de certeza no fue satisfecho, pues si bien el actor afirmó que el cumplimiento de lo establecido en las disposiciones antes mencionadas implica la creación de infraestructura, la destinación de personal y otros cambios institucionales que pueden implicar gastos, no explicó en qué medida los artículos acusados establecen, considerados en sí mismos, una orden de gasto o crean un beneficio tributario, y no constituyen, por ejemplo, simples autorizaciones de gast. La argumentación del actor se circunscribe a indicar que, a su juicio, la implementación de las disposiciones acusadas podría derivar en erogaciones a cargo del Consejo Nacional Electoral, pero no indica de qué forma una interpretación literal o sistemática de estas lleva a concluir que en los artículos acusados se establecen verdaderas órdenes de gasto.

Igualmente, este cargo incumple el presupuesto de especificidad, puesto que no ofrece razones concretas para sustentar el presunto incumplimiento de las condiciones que la jurisprudencia ha establecido para hacer exigible el análisis de impacto fiscal, ni explica el alcance de la exigencia constitucional que supuestamente fue desconocida.

En cuanto a esto, la jurisprudencia constitucional ha precisado que, de la lectura del artículo 7 de la Ley 819 de 2003, se desprenden cuatro mandatos principales: (i) un deber general de incluir un análisis de impacto fiscal respecto del proyecto de ley que eventualmente ordene gastos u otorgue beneficios tributarios; y deberes específicos de (ii) que el Congreso evalúe, en el trámite legislativo, los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional que permita financiarla; (iii) que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier momento dentro del proceso legislativo, incluya un concepto (que vaya en consonancia con el marco fiscal de mediano plazo -MFMP-) sobre la consistencia del análisis hecho por el Congreso en el punto anterior; y (iv) que, en los proyectos de iniciativa gubernamental que dispongan un gasto adicional o una reducción de ingresos, el gobierno indique cuál es la fuente sustitutiva de tales gasto.

Pese a ello, el actor no argumentó por qué los artículos demandados contendrían órdenes imperativas de gasto, ni desarrolló cómo se habrían incumplido las exigencias de análisis fiscal antes mencionadas en el caso concreto.

Lo mismo ocurre en relación con el requisito de pertinencia. El actor no soportó el cargo en argumentos de naturaleza constitucional relacionados con la jurisprudencia sobre el alcance y contenido de la exigencia de análisis del impacto fiscal de medidas que ordenen gasto, sino que centró su argumentación, más bien, en conjeturas o consideraciones doctrinales acerca del incumplimiento de dicho análisis.

En especial, la censura se circunscribió a indicar que el cumplimiento de lo establecido en la ley podría dar lugar a erogaciones para el Consejo Nacional Electoral, sin explicar de qué manera ello resultaba en una vulneración a mandatos superiores a la luz de los estándares jurisprudenciales aplicables, más allá de mencionar que, de acuerdo con la Sentencia C-340 de 2024, “las normas que crean funciones nuevas para órganos constitucionales deben estar acompañadas de una proyección seria de su viabilidad financierahttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=118814.

Como consecuencia de todo lo anterior, el cargo resulta insuficiente, pues no suministró los argumentos de análisis requeridos para generar una mínima duda sobre la constitucionalidad de los artículos 7, 8, 9, 10, 12, 14, 15 y 16 de la Ley 2494 de 2025, siendo este un requisito indispensable para proceder a un estudio de fondo.

En conclusión, para la Sala Plena, los cargos de inconstitucionalidad elevados por el señor Juan Manuel López Molina no cumplieron los requisitos argumentativos que demanda el ordenamiento jurídico para que pueda procederse a un estudio de fondo. Por ende, se proferirá una sentencia inhibitoria en relación con estos.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

ÚNICO. INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo sobre (i) el cargo de violación de la reserva de ley estatutaria elevado contra la totalidad de la Ley 2494 de 2025 y (ii) el cargo de ausencia del análisis de impacto fiscal contra los artículos 7, 8, 9, 10, 12, 14, 15 y 16 del mismo instrumento, por ineptitud sustantiva de la demanda.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

Con salvamento de voto

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

Con Salvamento de voto

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

Con salvamento de voto

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

A LA SENTENCIA C-167/26

Referencia: Expediente D-16.799

Asunto: Acción pública de inconstitucionalidad en contra de la Ley 2494 de 2025 “[p]or medio de la cual se establecen medidas sobre la elaboración, publicación y divulgación de encuestas y se dictan otras disposiciones”

Magistrada ponente:

Lina Marcela Escobar Martínez

Con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, me permito exponer las razones que me condujeron a salvar el voto frente a la Sentencia C-167 de 2026.

A juicio de la mayoría, la demanda no tenía aptitud sustancial, razón por la cual, la decisión debía ser inhibitoria. En cuanto al cargo relacionado con la violación de la reserva de ley estatutaria, la mayoría consideró que, si bien la acusación era clara, cierta y pertinente, tenía falencias en su especificidad y suficiencia. En cuanto al cargo que atañe al análisis del impacto fiscal, la mayoría advirtió que la acusación no era cierta, específica, pertinente y suficiente.

Esta decisión no sólo desconoce los presupuestos que la propia jurisprudencia ha decantado para el examen de aptitud de las acciones públicas de inconstitucionalidad, sino que aplicó un estándar de rigor incompatible con el principio pro actione y, más aún, privó al ordenamiento de una definición que resultaba especialmente necesaria en una materia históricamente mal atendida.

Las razones de mi disenso pueden separarse en cuatro apartados: (i) la demanda era apta y, ante cualquier duda, debía aplicarse el principio pro actione; (ii) existe un precedente consolidado que orienta el cargo sobre reserva de ley estatutaria en asuntos electorales; (iii) la relación entre las encuestas y la función electoral confirma tanto la aptitud del cargo como la naturaleza electoral de la materia; y (iv) el tratamiento deficitario que históricamente han recibido los asuntos electorales hacía aún más imperioso un pronunciamiento de fondo.

La demanda era apta y, ante cualquier duda, debía aplicarse el principio pro actione

La jurisprudencia constitucional ha establecido que, para provocar un pronunciamiento de fondo, los cargos de una demanda de inconstitucionalidad deben satisfacer las exigencias de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia En mi criterio, el cargo por desconocimiento de la reserva de ley estatutaria en materia de funciones electorales reunía cada uno de ellos.

En cuanto a la claridad, la acusación presentaba un hilo argumentativo comprensible y coherente. La Ley 2494 de 2025 regula la elaboración, publicación y divulgación de encuestas electorales y de opinión política y, por tratarse de una materia reservada al legislador estatutario, no podía adoptarse mediante ley ordinaria.

Respecto de la certeza, el reproche recaía sobre el contenido material real de las disposiciones acusadas y no sobre proposiciones deducidas o hipotéticas.

Frente a la especificidad –uno de los dos requisitos sobre los que la mayoría fundó la inhibición–, el demandante identificó con precisión el parámetro de control, esto es, el literal c) del artículo 152 de la Constitución, y explicó por qué la regulación de las encuestas constituye una materia sujeta a la reserva de ley estatutaria de funciones electorales. La circunstancia de que el cargo aludiera, además, a la incidencia de la ley sobre la libertad de expresión, el derecho a la información y la participación política no torna indeterminada la censura. Por el contrario, la relación entre las encuestas y la función electoral, según explicaré, confería al reproche una concreción suficiente para estructurar una oposición objetiva y verificable con el parámetro estatutario invocado.

La pertinencia también se acreditaba, pues los argumentos eran de estirpe constitucional y no reparos de mera conveniencia, de orden legal o de crítica política.

Por último, el cargo era suficiente, en la medida en que tenía alcance persuasivo y despertaba una duda mínima sobre la constitucionalidad de la ley, que es precisamente lo que activa el deber de pronunciamiento de fondo. Exigir del ciudadano una demostración acabada de la inconstitucionalidad, como parece desprenderse de la decisión, equivale a confundir la carga mínima de argumentación propia de la admisión con el juicio de fondo que sólo corresponde adelantar en la sentencia.

La mayoría, con todo, fundó su reproche en que el actor no precisó cuáles disposiciones correspondían a cada modalidad de reserva y en que formuló un único cargo que “mezcla” argumentos sobre derechos fundamentales, funciones electorales y mecanismos de participación. El reproche parte de una premisa equivocada sobre la naturaleza del vicio alegado. El desconocimiento de la reserva de ley estatutaria no es un vicio material predicable artículo por artículo, sino un vicio de competencia que afecta el trámite mismo de la ley. La censura consiste en que una materia reservada al legislador estatutario se adoptó por la vía ordinaria. Frente a un vicio de esa índole, el vehículo natural y suficiente es un cargo global contra la totalidad del instrumento, precisamente porque lo que se ataca no es el contenido singular de cada precepto, sino la competencia y el procedimiento seguidos para expedirlos.

Así lo confirma el precedente que la propia Sala Plena invoca. En la Sentencia C-145 de 1994 la Corte conoció de un cargo global contra la totalidad de una ley electoral por haberse tramitado como ordinaria y, lejos de exigir al demandante que atomizara la acusación disposición por disposición, examinó la ley y declaró la inexequibilidad de sus contenidos reservados. Exigir ahora, como condición de aptitud, que el actor deslindara y precisara cuáles disposiciones corresponden a cada tipo de reserva, lo que entonces no se reclamó, supone elevar el rigor por encima de lo que la jurisprudencia ha decantado y convertir en carga del ciudadano una tarea de clasificación que, en rigor, corresponde a la Corte al resolver el fondo.

Asimismo, el sostener que la regulación de las encuestas pueda comprometer a la vez las funciones electorales, los mecanismos de participación y ciertos derechos fundamentales no es una imprecisión, por el contrario, es una constatación de que la materia toca simultáneamente varias cláusulas que la Constitución sometió al procedimiento estatutario. Para que el cargo prospere basta con que una de esas facetas esté suficientemente articulada y la relativa a las funciones electorales lo estaba, pues se apoyaba en un parámetro nítido –el literal c) del artículo 152– y en un precedente directamente aplicable a las encuestas. No era necesario, por tanto, acreditar de manera autónoma cada uno de los supuestos para suscitar la duda mínima de constitucionalidad.

El reproche, además, se contradice con lo que la misma sentencia reconoce. Al examinar la faceta del cargo relativa a las funciones electorales, la Sala admitió que el actor “concentró” el cuestionamiento en los artículos 7, 8, 12 y 15 de la Ley 2494 de 2025. Si el demandante identificó los preceptos sobre los que recae esta causal de reserva, mal puede afirmarse, sin incurrir en contradicción, que “no logró deslindar o precisar cuáles disposiciones de la ley corresponden” a ella. La Sala pudo extraer, para cada modalidad de reserva, los artículos y los argumentos pertinentes, y esa sola posibilidad demuestra que el cargo era legible y estaba lo bastante determinado como para permitir la confrontación con la Carta.

La especificidad, conforme a la definición que la propia providencia acoge, exige concreción y puntualidad en la censura, esto es, que se demuestre de manera objetiva y verificable cómo la norma se opone a la Constitución. El actor satisfizo esa exigencia al identificar el parámetro de control, señalar las disposiciones comprometidas y explicar por qué la regulación de las encuestas constituye materia de función electoral. Así, la Sala exigió una carga adicional, esto es, separar taxonómicamente cada título de reserva que ningún precepto ni línea jurisprudencial impone y que, de admitirse, haría prácticamente inviable todo cargo global por violación de la reserva estatutaria.

Tampoco puede erigirse en prueba de ineptitud la frase con que el actor sintetizó su reproche, esto es, que el “objeto, contenido y efectos” de la ley revelan una “regulación integral y restrictiva”. Tal expresión no pone en evidencia vaguedad, más bien, reproduce el estándar que la jurisprudencia emplea para identificar cuándo una regulación, por ser integral, completa y sistemática, activa la reserva estatutaria. En todo caso, una oración de cierre que resume la pretensión no puede prevalecer sobre el desarrollo argumentativo que la antecede ni servir para descartarlo.

Cabe añadir una precisión sobre la faceta del cargo relativa a los derechos fundamentales que la mayoría también halló inepta. Aun si se aceptara que esa faceta era deficiente, ello no habilitaba la inhibición, pues bastaba con que una de las facetas del cargo, la relativa a las funciones electorales fuera apta para provocar el fallo de fondo. Con todo, el reproche tampoco se sostiene en sus propios términos. La Sala echó de menos que el actor no argumentara “de qué manera los contenidos específicos del instrumento normativo acusado establecen una regulación integral, completa y sistemática de estos derechos” ni explicara “cómo dicha regulación impacta directamente su núcleo esencial”. Ese estándar –según el cual la reserva por derechos fundamentales sólo se activa cuando la regulación es sistemática, completa e integral o incide sobre el núcleo esencial– es correcto, pero define cuándo procede la reserva, esto es, una cuestión de fondo. Para que el cargo sea apto no se requiere demostrar que la ley efectivamente alcanza el núcleo esencial, sino plantear, con razones mínimas, una duda sobre ello. Exigir esa demostración en sede de admisión equivale a confundir la carga argumentativa mínima con el juicio de mérito.

Contra lo que sugiere la decisión, el actor sí identificó el contenido del núcleo esencial comprometido y lo enlazó con restricciones concretas. La propia sentencia reconoce que la censura señaló que el núcleo esencial del derecho a la libertad de información “comprende el derecho de toda persona a recibir, procesar y difundir información sin interferencias arbitrarias del Estado”. Frente a ese núcleo, la Ley 2494 de 2025 condiciona, restringe y en ciertos casos prohíbe la publicación y divulgación de encuestas y sondeos. La oposición era entonces objetiva y verificable, pues una ley que interviene en la difusión de determinada información electoral, confrontada con un derecho cuyo núcleo es, precisamente, recibir y difundir información. Si esa intervención alcanza o no el núcleo esencial es justamente lo que un fallo de fondo debía resolver, no un presupuesto de la admisión.

Otro tanto cabe decir de la participación política. La Sala transcribe que el actor sostuvo que “las encuestas y los sondeos no son simples herramientas estadísticas, sino vehículos esenciales del discurso democrático, que permiten a la ciudadanía conocer las tendencias de opinión, contrastar propuestas y ejercer presión informada sobre partidos, candidatos y autoridades”. Lejos de ser una afirmación vaga, esa formulación vincula la regulación acusada con una dimensión reconocida del derecho de participación. Reprochar que el actor no probara, además, que la regulación es “integral, completa y sistemática” es, una vez más, exigir la demostración de fondo como condición de aptitud.

En definitiva, la demanda ofrecía los elementos necesarios para estructurar una controversia constitucional real. Aun si se admitiera, en gracia de discusión, que subsistía alguna duda sobre la aptitud del cargo, la conclusión no podía ser la inhibición. La acción pública de inconstitucionalidad es una manifestación del derecho de participación política de los ciudadanos en el control del poder (artículo 40.6 de la Constitución), de modo que su examen no puede regirse por un formalismo que termine por cerrar el acceso a la justicia constitucional (artículo 229 ibidem). El principio pro actione impone que, frente a la duda razonable sobre el cumplimiento de los requisitos de un cargo, el juez constitucional opte por la alternativa que permita un pronunciamiento de fondo y no por la que lo frustra. En este caso no había siquiera tal duda; pero, de haberla, debía resolverse a favor de la admisión del debate y no en su contra.

Existe un precedente consolidado que orienta el cargo sobre reserva de ley estatutaria en asuntos electorales

La aptitud del cargo se ve reforzada por una circunstancia que la mayoría pasó por alto. El reproche no se apoyaba en una construcción dogmática novedosa o aislada, sino en un precedente sólido y específico. Desde la Sentencia C-145 de 1994, la Corte ha sostenido que las funciones electorales del literal c) del artículo 152 de la Constitución tienen una sustancia propia que no se disuelve en los derechos y mecanismos de participación ni en el régimen de los partidos, y que, por lo tanto, están amparadas por una reserva reforzada

Esa misma providencia advirtió que, a diferencia de lo que ocurre con los derechos fundamentales –donde la reserva se interpreta de manera restrictiva para no vaciar la competencia del legislador ordinario–, en materia electoral la interpretación es exhaustiva y amplia, porque es la propia Constitución la que ordena regular las funciones electorales mediante ley estatutaria, y porque ellas constituyen un campo jurídico delimitado cuya reglamentación detallada no agota la competencia legislativa ordinaria. De manera puntual, la Sentencia C-145 de 1994 declaró inexequible la regulación de las encuestas y sondeos sobre preferencias políticas o electorales contenida en una ley ordinaria, por tratarse de materia reservada al legislador estatutario

Esta línea ha sido reiterada y precisada en pronunciamientos posteriores, como en las Sentencias C-401 de 2001 y C-283 de 2017. La primera se refirió al alcance de la reserva de ley estatutaria en materia electoral y reiteró la necesidad de distinguir entre las materias propias de las funciones electorales y los aspectos accesorios, instrumentales o administrativos. La segunda, por su parte, recordó que la reserva de ley estatutaria no se subsume únicamente en el voto popular, sino también en aspectos directamente relacionados con el ejercicio de la función electoral radicada en cabeza de los ciudadanos. Que exista un precedente directamente aplicable a las encuestas significa que el ciudadano contaba con un parámetro de control nítido e identificable –lo que, por lo demás, desvirtúa el reproche de falta de especificidad–. Inhibirse en ese escenario equivale a desconocer que la demanda descansaba sobre la propia jurisprudencia de esta Corte.

La relación entre las encuestas y la función electoral confirma la aptitud del cargo y la naturaleza electoral de la materia

Inhibirse en el presente caso desconoce, además, el papel que estos instrumentos cumplen en el proceso democrático. Las encuestas no son información neutra, pues los ciudadanos se forman una idea del panorama electoral a partir de ellas y, en una proporción significativa, orientan su voto conforme a lo que aquellas anticipan. Por ello, inciden de manera determinante en la dinámica electoral, que es justamente el criterio que la jurisprudencia emplea para identificar lo que pertenece a la reserva de funciones electorales.

La evidencia disponible respalda esta conclusión. El llamado efecto bandwagon o de arrastre describe la mayor probabilidad de que un votante incline su preferencia hacia la opción que las encuestas muestran en ascenso; un experimento de 2017 confirmó que la intención de voto por un partido aumenta cuando la encuesta exhibe un crecimiento en su apoyo, frente al escenario en que no se presenta encuesta alguna o esta refleja un descenso. A ello se suman los efectos sobre la participación. Un estudio de 2018 sobre referendos federales en Suiza halló que la cercanía de resultados anticipada por las encuestas afecta causalmente la participación electoral, y una investigación de 2022 sobre elecciones en el Reino Unido mostró que la decisión individual de voto depende de la combinación entre la percepción de una competencia reñida, inferida de las encuestas, y la historia electoral de la circunscripción.

Esta Corporación así lo ha reconocido. En la Sentencia C-1153 de 2005 se advirtió que las encuestas no cumplen únicamente funciones estadísticas, sino que, en el marco de los movimientos electorales, definen las tendencias públicas y tienen la posibilidad de modificar la opinión de los electores, además de incidir en el diseño de las campañas, alentar coaliciones y provocar dimisiones Las encuestas, en suma, no sólo informan al elector, sino que orientan las estrategias de los candidatos, la conformación de coaliciones, la evaluación de la viabilidad de las candidaturas y la propia decisión de competir o retirarse.

Si las encuestas inciden de ese modo en el comportamiento del electorado y en el desarrollo del debate democrático, su regulación recae sobre un aspecto técnico con efectos determinantes en la dinámica electoral y, por lo tanto, pertenece al núcleo de las funciones electorales. Esta constatación opera en dos direcciones, de un lado, demuestra que el cargo tenía una sustancia constitucional real; de otro, confirma que la materia es genuinamente electoral, de suerte que el debate de fondo era necesario.

El tratamiento deficitario de los asuntos electorales hacía aún más necesario un pronunciamiento de fondo

Existe una razón adicional, de orden institucional, que hace especialmente lamentable la inhibición. Los asuntos electorales han recibido en Colombia un tratamiento normativo deficitario y persistentemente fallido. El régimen electoral sigue gobernado, en lo esencial, por un código preconstitucional, el Decreto 2241 de 1986, anterior a la Constitución de 1991 y manifiestamente anacrónico. Han transcurrido más de dos décadas sin que el país haya logrado expedir el código o el estatuto electoral que la Constitución reclama.

El Congreso de la República ha tramitado en varias oportunidades proyectos de ley estatutaria para dotar al país de un nuevo Código Electoral, y en todas ellas la Corte los ha declarado inconstitucionales. Así ocurrió, primero, con el proyecto de ley estatutaria número 234 de 2020 (Senado) – 409 de 2020 (Cámara), declarado inexequible en la Sentencia C-133 de 2022 por vicios de procedimiento en su formación, entre ellos, haberse adelantado el trámite en sesiones extraordinarias en violación directa de lo previsto en los artículos 138 y 153 de la Constitución y en los artículos 85, 208 y 224 de la Ley 5ª de 1992– Tal situación volvió a suceder con el proyecto de ley estatutaria número 111 de 2022 (Senado), acumulado con los proyectos 141 de 2022 (Senado) y 418 de 2023 (Cámara), declarado inexequible en la Sentencia C-340 de 2024, igualmente por vicios de procedimiento: falta de consulta previa, ausencia de análisis del impacto fiscal y elusión del debate

A este cuadro se añade una paradoja que ilustra la magnitud del déficit. Las reglas sobre encuestas que, según el precedente, deben constar en una ley estatutaria no estaban siquiera previstas en una ley. Antes de promulgarse la Ley 2494 de 2025, dichas reglas estaban contenidas en actos administrativos del Consejo Nacional Electoral, como la Resolución 23 de 1996 y la Resolución 50 de 1997, a las que se ha sumado recientemente la Resolución 1197 de 2026 Una materia que la Constitución reserva al máximo nivel de deliberación legislativa terminó regulada, durante más de dos décadas, por simples resoluciones de la autoridad electoral.

En ese contexto, el deber de la Corte era pronunciarse de fondo. El hecho mismo de que el Congreso hubiese tramitado la Ley 2494 de 2025 como ley ordinaria pone de presente una confusión persistente sobre los contornos de las funciones electorales que esta Corporación, como guardián de la Constitución, estaba llamada a despejar. La inhibición, en cambio, deja la cuestión en la indefinición, perpetúa la anomalía de un régimen disperso y preconstitucional y desaprovecha la oportunidad de aportar la claridad que la materia exige.

Conclusión

En los anteriores términos dejo consignadas las razones de mi salvamento de voto. La demanda era apta para provocar un fallo de mérito; el cargo sobre reserva de ley estatutaria en materia de funciones electorales satisfacía la totalidad de las cargas argumentativas y, ante cualquier duda, el principio pro actione imponía resolver a favor del examen de fondo. Al inhibirse, la Corte no sólo cerró indebidamente el acceso a la justicia constitucional del ciudadano, sino que renunció a cumplir la función que le compete como guardiana de la integridad y supremacía de la Constitución en el ámbito electoral, particularmente necesitado de definiciones claras.

Fecha ut supra,

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado