REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

SENTENCIA C-161 DE 2024

Expediente: D-15146

Demanda de inconstitucionalidad en contra de la Ley 2281 de 2023, “por medio de la cual se crea el ministerio de igualdad y equidad y se dictan otras disposiciones”

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

 

Bogotá, D. C., ocho (8) de mayo de dos mil veinticuatro (2024)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA

Síntesis de la decisión

La norma demandada. La Ley 2281 de 2023 dispuso la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad. El artículo 12 confirió facultades extraordinarias al Presidente de la República para integrar el Sector Administrativo de Igualdad y Equidad, mediante la adscripción y vinculación de entidades de la administración pública.

La demanda. El 25 de enero de 2023, los ciudadanos Paloma Valencia Laserna, Eduar Alexis Triana Rincón, Andrés Felipe Guerra Hoyos, María Fernanda Cabal Molina, José Jaime Uscátegui Pastrana, Paola Andrea Holguín Moreno, Oscar Leonardo Villamizar Meneses, Ciro Alejandro Ramírez Cortés, Juan Fernando Espinal Ramírez, Yenny Rozo Zambrano y Miguel Uribe Turbay, presentaron demanda de inconstitucionalidad en contra de la totalidad y el artículo 12 de la Ley 2281 de 2023. Los demandantes formularon tres cargos de inconstitucionalidad: dos en contra de la totalidad de la Ley por vicios de procedimiento en su formación y uno en contra del artículo 12:

Cargos de inconstitucionalidad
Primer cargo	La Ley 2281 de 2023 es inexequible, porque el informe de ponencia para primer debate no fue aprobado conforme a las reglas de quórum, modo de votación y mayorías previstas en los artículos 145 de la Constitución y 119 de la Ley 5ª de 1992.
Segundo cargo	La Ley 2281 de 2023 es inexequible, porque el Congreso de la República y el Gobierno Nacional no analizaron el impacto fiscal de la iniciativa, conforme a lo previsto en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003.
Tercer cargo	El artículo 12 de la Ley 2281 de 2023 vulnera el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución y, en particular, el requisito de precisión para la concesión de facultades extraordinarias al Presidente de la República. Según los demandantes, el objeto de las facultades extraordinarias no era claro ni preciso, porque el Congreso de la República no estableció criterios para la adscripción y vinculación, lo que implicaba que el Presidente de la República podía efectuar una modificación de la administración pública nacional sin limitación alguna.

Examen de la Corte. La Corte examinó de forma independiente los cargos que los demandantes formularon:

Cargo primero

La Sala Plena encontró que el cargo 1 no prosperaba. Esto, por tres razones.

Primero. La Comisión Primera Constitucional del Senado estaba habilitada para votar el informe de ponencia de forma ordinaria. Esto, porque el numeral 16 del artículo 129 de la Ley 5ª de 1992 dispone de forma expresa que no se requerirá votación nominal y pública y será procedente la votación ordinaria “cuando en el trámite de un proyecto de ley exista unanimidad por parte de la respectiva comisión o plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto, a menos que esa forma de votación sea solicitada por alguno de sus miembros”. En este caso existía unanimidad, puesto que al momento exacto de la votación ordinaria ninguno de los senadores presentes expresó su desacuerdo o solicitó que la votación fuera nominal y pública. Los senadores de la oposición sólo solicitaron la votación nominal pública luego de que la votación ordinaria se llevó a cabo. Por lo demás, durante el debate, ningún senador solicitó de forma clara y expresa que la votación del informe de ponencia se llevara a cabo de forma nominal y pública.

Segundo. La Sala Plena reiteró que, de acuerdo con la Ley 5ª de 1992 y la jurisprudencia constitucional, los principales medios de prueba para demostrar el cumplimiento del quórum y las mayorías de las decisiones legislativas son (i) el acta de las sesiones que se publica en la Gaceta del Congreso (arts. 35 y 130 de la Ley 5ª de 1992) y (ii) los certificados expedidos por la secretaría de cada comisión o plenaria (art. 47 de la Ley 5ª de 1992). Los registros fílmicos y fotográficos pueden ser admitidos como prueba cuando las actas y certificados no contenían información precisa y verificable.

En este caso, la Corte encontró que los medios de prueba que reposaban en el expediente sólo evidencian, a lo sumo, que no existía plena certeza sobre el número de senadores de la Comisión Primera Constitucional del Senado que estaban presentes y votaron favorablemente el informe de ponencia. Esto, habida cuenta de que el Acta Conjunta número 3 de 24 de noviembre de 2022, así como la certificación que expidió la secretaría, indicaban que la Comisión Primera del Senado aprobó el informe de ponencia de forma unánime por 11 senadores, de acuerdo con el registro de la última votación nominal y pública que se había llevado a cabo en la misma sesión. En tales términos, no indicaba el número de senadores que estaban presentes y aprobaron el informe de ponencia al momento en que se llevó a cabo la votación ordinaria. La Sala reconoció que los registros fílmicos y fotográficos que los accionantes aportaron, así como el registro de las otras votaciones nominales y públicas, demostraban que el quórum había variado durante la sesión. Sin embargo, no tenían la aptitud probatoria suficiente para concluir, con certeza, que en el momento exacto en que se llevó a cabo la votación ordinaria no había quórum decisorio.

Tercero. La Sala Plena consideró que, en este caso, la duda sobre el número de senadores de la Comisión Primera del Senado que estaban presentes al momento en que se llevó a cabo la votación ordinaria del informe de ponencia, y que votaron favorablemente la proposición positiva, no constituía un vicio de procedimiento. Esto, porque, en virtud del principio in dubio pro legislatoris, la Corte sólo puede declarar la existencia de un vicio de procedimiento si existe plena certeza sobre el incumplimiento de un requisito orgánico de aprobación de las leyes. La duda en relación con el cumplimiento de los requisitos orgánicos debe resolverse en favor del legislador. En cualquier caso, la Corte señaló que, aun si se aceptara la tesis de los demandantes, según la cual al momento exacto en que se llevó a cabo la votación ordinaria sólo estaban presentes 9 de los 21 senadores que integran la Comisión Primera Constitucional del Senado, la supuesta falta de aprobación del informe de ponencia conforme a las reglas de quórum y mayorías que de ahí se derivaría sólo constituiría una irregularidad, no un vicio de procedimiento. Lo anterior, porque no habría incidido de forma sustancial y probada en la formación de la voluntad democrática. Esto, puesto que: (i) conforme al inciso 4º del artículo 157 la Ley 5 de 1992, la aprobación del informe de ponencia en las comisiones constitucionales no es obligatoria y (ii) las pruebas que obraban en el expediente demostraban que la Comisión Constitucional Primera del Senado tenía la intención inequívoca de continuar con el trámite de la iniciativa, no de hundir el proyecto.

Cargo segundo

La Corte constató que, tal y como lo sostuvieron los demandantes, en el trámite de aprobación de la Ley 2281 de 2023 el Congreso de la República incurrió en un vicio de procedimiento insubsanable: no llevó a cabo el análisis de impacto fiscal de la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad, conforme a las exigencias previstas en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, “[p]or la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones”.

El artículo 7º de la Ley 819 de 2003 dispone que el Congreso de la República debe llevar a cabo un análisis de impacto fiscal de los proyectos de ley que ordenen gasto o concedan beneficios tributarios. Los referentes básicos del análisis de impacto fiscal son: (i) el costo fiscal de la iniciativa, (ii) la fuente de ingresos sustitutiva para financiar dicho costo y (iii) la compatibilidad de la iniciativa con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. La Constitución y la ley exigen que estos referentes básicos sean identificados, estimados y examinados en el trámite legislativo.

La Sala Plena reiteró que el análisis de impacto fiscal es una obligación orgánica de naturaleza procesal-deliberativa (no sustantiva) que persigue cuatro finalidades constitucionales: salvaguardar la estabilidad macroeconómica, ordenar las finanzas públicas, fortalecer la transparencia y control ciudadano en el trámite legislativo y garantizar la aplicación efectiva de las leyes. Para garantizar estas finalidades, el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 impone deberes específicos al Gobierno Nacional, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Congreso de la República. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, en los casos en los que la iniciativa es gubernamental, el nivel de rigurosidad exigible al análisis de impacto fiscal es estricto y corresponde a la Corte constatar su cumplimiento. El objeto del escrutinio constitucional que lleva a cabo la Corte no es controlar la calidad del debate o la conveniencia de la iniciativa desde el punto de vista presupuestal o fiscal. El propósito del control constitucional que efectúa la Corte se circunscribe a verificar, a partir de una valoración global de procedimiento legislativo, el cumplimiento del mandato general previsto en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 y las finalidades constitucionales del análisis de impacto fiscal.

En este caso, la Corte Constitucional constató que la Ley 2281 de 2023 ordenaba gasto. Lo anterior, debido a que disponía la creación de un nuevo ministerio: el Ministerio de Igualdad y Equidad. Esto implicaba erogaciones presupuestales adicionales para cubrir, cuando menos, sus gastos de funcionamiento general y de personal. Por lo tanto, el análisis de impacto fiscal era exigible. Asimismo, la Corte encontró que en este caso la iniciativa era gubernamental, porque conforme al inciso 2º del artículo 154 de la Constitución, la iniciativa para crear ministerios es privativa y exclusiva del Gobierno Nacional. Por lo tanto, el nivel de rigurosidad aplicable al análisis de impacto fiscal debía ser estricto y riguroso.

A partir de una valoración global del trámite legislativo, la Sala Plena concluyó que la Ley 2281 de 2023, mediante la cual se dispuso la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad, se aprobó sin llevar a cabo el análisis de impacto fiscal de la iniciativa, conforme a las exigencias previstas en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003. Esto es así, fundamentalmente porque a lo largo del procedimiento no se identificaron, de forma mínimamente clara y fundada, los referentes básicos del análisis de impacto fiscal, a saber: (i) el costo fiscal de creación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y (ii) la fuente de ingresos sustitutiva. Esta conclusión estuvo fundada en las siguientes tres premisas:  

Primero. En la exposición de motivos el Gobierno Nacional se limitó a indicar, de forma general, que “la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad se hará en el marco de la política de austeridad del Gobierno Nacional”. Sin embargo, no presentó ninguna consideración sobre los referentes básicos del impacto fiscal de la iniciativa. Esta omisión persistió en los informes de ponencia. En criterio de la Sala Plena, la falta de presentación del análisis de impacto fiscal en la exposición de motivos, aunque no conducía a la declaratoria de inexequibilidad de la ley objeto de control, sí reflejaba un desconocimiento de la obligación prevista en el inciso 4º del artículo 7º de la Ley 819 de 2003, así como un incumplimiento del deber de planeación a cargo del Gobierno Nacional que luego se proyectó en todo el trámite legislativo. Esto último porque impidió que el Congreso de la República contara con la información mínima necesaria para poder estudiar, de forma seria y responsable, el impacto fiscal que tendría la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad.  

Segundo. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público no presentó un concepto sobre el impacto fiscal de la iniciativa, conforme a lo previsto en el inciso 3º del artículo 7º de la Ley 819 de 2003. Por el contrario, radicó un escrito de “comentarios” en el que (i) se limitó a señalar que el costo fiscal que implicaba la creación del ministerio sólo podía ser estimado una vez se conociera la estructura orgánica final, (ii) presentó una tabla que contenía los costos de referencia de personal de todos los ministerios para la vigencia 2023, sin siquiera precisar el costo estimado del nuevo ministerio, (iii) no identificó la fuente sustitutiva de ingresos, y, por último, (iv) no indicó si el concepto era favorable o desfavorable.

Tercero. Los incumplimientos del Gobierno Nacional impidieron que el Congreso de la República contara con la información mínima necesaria para poder deliberar y estudiar, de forma seria y fundada, el impacto que la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad tendría en las finanzas públicas, conforme a los referentes mínimos del impacto fiscal. En efecto, (i) las estimaciones que se presentaron en algunos debates carecían de fundamento técnico y no eran claros y (ii) durante todo el procedimiento legislativo existió incertidumbre sobre el verdadero costo que implicaba la creación del nuevo ministerio. En cualquier caso, aun si se aceptara que las estimaciones que presentaron algunos senadores eran fundadas y suficientes, lo cierto es que no hubo claridad alguna sobre la fuente de ingresos sustitutiva con la que el nuevo ministerio sería financiado. Con todo, a pesar de no contar con los referentes básicos para llevar a cabo el análisis de impacto fiscal, el legislador aprobó la Ley 2281 de 2023.  En criterio de la Sala, esto contrarió el artículo 7º de la Ley 819 de 2003.

Las acciones y omisiones constatadas por la Corte no sólo demostraban un incumplimiento del estándar de rigurosidad estricto, exigible al análisis de impacto fiscal de los proyectos de ley de iniciativa gubernamental que ordenan gasto. También probaban que, aun si en gracia de discusión se aceptara que en este caso la iniciativa fue mixta y que, además, era aplicable un estándar deferente y flexible, este estándar tampoco había sido satisfecho.  

Cargo tercer

La Corte consideró que, a diferencia de lo que argumentaban los demandantes, el artículo 12 de la Ley 2281 de 2023 no vulneraba el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución y, en particular, el requisito de precisión de la ley habilitante. Esto, por tres razones:

Primero. La norma demandada define de forma clara, específica y delimitable la materia objeto de delegación: la integración del sector administrativo mediante las entidades que el Presidente de la República defina como adscritas y vinculadas. Los conceptos de “sector administrativo”, “vinculación” y “adscripción” están definidos en la Ley 489 de 1998 y han sido delimitados por la jurisprudencia constitucional y contenciosa.

Segundo. El Congreso de la República no estaba obligado a establecer las entidades que debían adscribirse o vincularse al sector, y tampoco a definir los criterios que el Presidente de la República debía tener en cuenta para integrar el sector administrativo de Igualdad y Equidad. Conforme a la jurisprudencia constitucional, reiterada y uniforme, el requisito de precisión no implica exhaustividad. En criterio de la Sala Plena, es constitucionalmente admisible que, en materias tales como la integración de un determinado sector, el Congreso de la República confiera un margen de acción al Presidente de la República para concretar las entidades que estarán adscritas y vinculadas, conforme a los estudios y diagnósticos sobre gestión administrativa que realice.

Tercero. El artículo 12 de la Ley 2281 de 2023 no confiere facultades extraordinarias al Presidente de la República para llevar a cabo, sin límite alguno, una modificación de la administración pública nacional mediante la creación, fusión, escisión y liquidación de entidades, direcciones y unidades administrativas. La interpretación literal, sistemática e histórica del artículo 12 demandado no permite inferir tal alcance. Por el contrario, consideró la Corte, confirmaba que el Congreso de la República quiso circunscribir el objeto de las facultades extraordinarias a la integración del sector administrativo de Igualdad y Equidad y, al mismo tiempo, excluir la posibilidad de que, mediante decretos con fuerza ley, el Presidente de la República llevara a cabo una modificación de la administración pública nacional de mayor alcance.

Órdenes. La Corte encontró que el incumplimiento de la obligación de analizar el impacto fiscal de la iniciativa constituía un vicio de procedimiento insubsanable. De acuerdo con el artículo 151 de la Constitución Política, el análisis de impacto fiscal es un requisito orgánico para la aprobación de las leyes ordinarias que ordenan gasto. Por lo tanto, si el Congreso de la República aprueba un proyecto de ley que ordena gasto sin considerar su impacto fiscal conforme a tales referentes básicos, el proyecto de ley contraría la Constitución. Por esta razón, la Sala Plena declaró la inexequibilidad de la Ley 2281 de 2023.

Con todo, la Sala Plena decidió diferir los efectos de la declaratoria de inexequibilidad. La Sala Plena reiteró y reafirmó que el artículo 45 de la Ley 270 de 1996 confiere a la Corte Constitucional la competencia para definir los efectos en el tiempo de las sentencias de constitucionalidad. Con fundamento en esta disposición, la jurisprudencia constitucional ha señalado que la constatación de un vicio de procedimiento no obliga a la Corte a declarar, indefectiblemente, la inexequibilidad con efectos inmediatos. En aquellos casos en los que la expulsión de la ley del ordenamiento jurídico puede afectar otros principios transversales de la Constitución o derechos fundamentales, es procedente que la Corte difiera los efectos en el tiempo de la inexequibilidad.

En este caso, la Corte encontró que declarar la inexequibilidad con efectos inmediatos de la Ley 2281 de 2023 implicaba la eliminación del sector administrativo de Igualdad y Equidad y, naturalmente, del ministerio que lo encabeza. En criterio de la Sala Plena, esto podría causar una desarticulación institucional que afectaría la implementación de la política pública que ha sido diseñada por el legislador y el ejecutivo para garantizar los derechos de sujetos de especial protección constitucional, tales como las madres cabeza de familia y las personas en situación de discapacidad. Lo anterior, en criterio de la Corte, podría, a su vez, comprometer la vigencia del principio de igualdad y, en concreto, el mandato previsto en el artículo 13.3 de la Carta Política.

En tales términos, con el objeto de conciliar los intereses y principios constitucionales en tensión y, en particular, salvaguardar el principio de igualdad y los derechos de los grupos vulnerables, la Sala Plena resolvió diferir los efectos de la decisión de inexequibilidad de la Ley 2281 de 2023 por el término de dos (2) legislaturas. En criterio de la Sala, este término prudencial reduciría los riesgos advertidos, debido a que permitiría (i) que el Legislador, por iniciativa legislativa del Gobierno Nacional, si así lo considera, apruebe la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad en cumplimiento de las exigencias y requisitos de aprobación de las leyes previstos en la Constitución y la Ley 819 de 2003 o (ii) en su defecto, que el Gobierno Nacional cuente con un tiempo suficiente para reasignar las funciones que fueron otorgadas al Ministerio de Igualdad y Equidad y lleve a cabo las modificaciones en la administración pública nacional que correspondan para evitar afectaciones a los derechos de los sujetos de especial protección constitucional que son beneficiarios de la política pública que actualmente dirige dicho ministerio. En todo caso, la Corte señaló que, una vez culminara la legislatura 2025-2026, la Ley 2281 de 2023 dejará de producir efectos definitivamente y no formará parte del ordenamiento jurídico.

ANTECEDENTES

Trámite procesal

El 25 de enero de 2023, los ciudadanos Paloma Valencia Laserna, Eduar Alexis Triana Rincón, Andrés Felipe Guerra Hoyos, María Fernanda Cabal Molina, José Jaime Uscátegui Pastrana, Paola Andrea Holguín Moreno, Oscar Leonardo Villamizar Meneses, Ciro Alejandro Ramírez Cortés, Juan Fernando Espinal Ramírez, Yenny Rozo Zambrano y Miguel Uribe Turbay (“demandantes”), presentaron demanda de acción pública de inconstitucionalidad en contra de la totalidad y el artículo 12 de la Ley 2281 de 2023, “por medio de la cual se crea el ministerio de igualdad y equidad y se dictan otras disposiciones”.

Los demandantes sostuvieron que la Ley 2281 de 2023 es inexequible en su integridad por vicios de procedimiento en su formación, que vulneraban los artículos 1º, 157 y 160 de la Constitución, así como los requisitos orgánicos previstos en el artículo 7º de la Ley 819 de 2006 y 119 de la Ley 5ª de 1992. Por otra parte, argumentaron que el artículo 12, mediante el cual se concedieron facultades extraordinarias al Presidente de la República para integrar el Sector administrativo de Igualdad y Equidad, desconoce el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución.

El 28 de febrero de 2023, el magistrado Alejandro Linares Cantillo admitió parcialmente la demanda. De un lado, encontró que eran aptos los pretendidos cargos por vicios de procedimiento en la formación de la Ley, derivados de (i) la presunta violación de los artículos 157 de la Constitución y 119 de la Ley 5ª de 1992 y (ii) el supuesto desconocimiento de la exigencia prevista en el artículo 7° de la Ley 819 de 2003. Asimismo, consideró que el cargo formulado en contra del artículo 12 de la Ley 2281 de 2023 (facultades extraordinarias), satisfacía las exigencias argumentativas mínimas. En contraste, consideró que los presuntos cargos por violación de los artículos 1 y 160 de la Constitución eran ineptos, por lo que los inadmitió y concedió a los demandantes la oportunidad para subsanarlos. Transcurrido el término de ejecutoria del auto inadmisorio, los demandantes no presentaron escrito de subsanación de la demanda. Por esto, mediante auto de 23 de marzo de 2023, el magistrado Linares Cantillo resolvió rechazar la demanda “en relación con los cargos por violación de los artículos 1° y 160 de la Constitución y continuar con el proceso de constitucionalidad en relación con los cargos admitidos.

Mediante autos de 11 de mayo y 14 de junio de 2023, el magistrado Linares decretó la práctica de pruebas. En concreto, solicitó a la Secretaría General del Senado de la República y de la Cámara de Representantes que (i) rindieran un informe detallado del trámite legislativo que culminó con la expedición de la Ley 2281 de 2023 y (ii) aportaran copia digital de las Gacetas del Congreso del respectivo trámite.

El 11 de enero de 2024, el magistrado Vladimir Fernández, que reemplazó al magistrado Linares Cantillo, presentó manifestación de impedimento en el proceso de la referenci. El 14 de enero de 2024, la Sala Plena de la Corte declaró fundado el impedimento y, en consecuencia, sorteó el expediente entre los demás magistrados de esta Corporación. La demanda correspondió a la magistrada Paola Andrea Meneses Mosquera.

Norma demandada

A continuación, se transcribe la Ley 2281 de 2023 que fue demandada en su totalidad por vicios de procedimiento en su formación. Asimismo, se resalta el artículo 12 en contra del cual los demandantes dirigieron uno de los cargos de inconstitucionalidad:

“LEY 2281 DE 2023

(enero 4)

por medio de la cual se crea el Ministerio de Igualdad y Equidad y se dictan otras disposiciones.

El Congreso de la Colombia (sic)

DECRETA:

Artículo 1º. Objeto de la ley. El objeto de la presente ley, en el marco del artículo 150 numeral 7 de la Constitución Política y el artículo 50 de la Ley 489 de 1998, es la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad y la adopción de los elementos de su estructura orgánica.

Artículo 2º. Naturaleza y denominación. Créase el Ministerio de Igualdad y Equidad, como un organismo principal del sector central de la Rama Ejecutiva en el orden nacional, rector del Sector administrativo de Igualdad y Equidad y de sus entidades adscritas o vinculadas, los órganos de asesoría, coordinación y articulación señalados legal o reglamentariamente.

Artículo 3º. Objeto del Ministerio de Igualdad y Equidad. El Ministerio de Igualdad y Equidad tiene como objeto, en el marco de los mandatos constitucionales, de la ley y de sus competencias, diseñar, formular, adoptar, dirigir, coordinar, articular, ejecutar fortalecer y evaluar, las políticas, planes, programas, estrategias, proyectos y medidas para contribuir en la eliminación de las desigualdades económicas, políticas y sociales; impulsar el goce del derecho a la igualdad; el cumplimiento de los principios de no discriminación y no regresividad; la defensa de los sujetos de especial protección constitucional, de población vulnerable y de grupos históricamente discriminados o marginados, incorporando y adoptando los enfoques de derechos, de género, diferencial, étnico-racial e interseccional.

Artículo 4º. Funciones. Para el cumplimiento de su objeto, el Ministerio de Igualdad y Equidad cumplirá, además de las señaladas en la Constitución Política y en el artículo 59 de la Ley 489 de 1998, las siguientes funciones:

1. Formular, adoptar, dirigir, coordinar, ejecutar y articular las políticas, planes, programas, estrategias, proyectos y medidas para el cumplimiento del objeto del Ministerio y ámbito de competencias.

2. Adoptar y ejecutar planes, programas, estrategias y proyectos para definir, gestionar y focalizar acciones dirigidas a la eliminación de todas las violencias contra las mujeres así como la eliminación de barreras económicas, sociales y políticas o de discriminación contra ellas.

3. Formular, adoptar y ejecutar planes, programas, estrategias y proyectos para definir, gestionar y focalizar la oferta social de las entidades del Orden Nacional en el territorio, con criterios de eficiencia y eficacia, priorizando territorios y poblaciones históricamente excluidas.

4. Coordinar, articular e impartir directrices a las entidades del orden nacional, departamental, distrital y municipal sobre la intervención de grupos y poblaciones en el ámbito de sus competencias.

5. Promover herramientas de participación y organización ciudadana para fortalecer la incidencia de los grupos poblacionales, históricamente discriminados o marginados y sujetos de especial protección constitucional en las agendas de política pública, procesos de autogobierno y derechos étnicos territoriales de los pueblos étnicos, en coordinación con las demás entidades competentes.

6. Fomentar la innovación social a través de la identificación e implementación de iniciativas privadas y locales, entre otras, para poner en funcionamiento las políticas de igualdad y equidad bajo los enfoques de derechos, de género, diferencial, étnico racial e interseccional en el accionar estatal y promover condiciones de igualdad política, económica y social a todas las poblaciones vulnerables focalizadas.

7. Dirigir y orientar la planeación del Sector Administrativo de Igualdad y Equidad para el cumplimiento de las funciones a su cargo.

8. Gestionar y generar alianzas con actores del sector público, privado, organizaciones de la sociedad civil, autoridades y formas organizativas propias de los pueblos étnicos; organismos de carácter internacional y otros gobiernos que faciliten e impulsen las políticas y el logro de los objetivos del Sector Administrativo de Igualdad y Equidad y de los compromisos internacionales asumidos por el Estado, en coordinación con las demás entidades estatales competentes. Asimismo, se gestionarán, en coordinación y articulación con el Ministerio de Relaciones Exteriores, alianzas con organismos internacionales y otros gobiernos al tiempo de dar seguimiento a los compromisos internacionales asumidos por el Estado.

9. Establecer esquemas de seguimiento, monitoreo y evaluación a la ejecución de las políticas, planes, proyectos y oferta social de competencia del Sector de Igualdad y Equidad, en coordinación con otras entidades competentes, y rendir cuentas a la ciudadanía. Para este efecto, se promocionarán y adoptarán mecanismos participativos de control social.

10. Dirigir, coordinar, hacer seguimiento y evaluar los sistemas e instancias de asesoría, coordinación y articulación relacionados con sus competencias creados o que se creen normativamente, y que así lo indiquen.

11. Generar información periódica que permita visibilizar las características, contextos y condiciones de vida que impiden a las personas superar las condiciones de inequidad y desigualdad; plantear alternativas para la elaboración de políticas públicas que garanticen el cierre de brechas, el avance en la superación de la desigualdad y la inclusión y visibilización de las acciones por la igualdad y equidad en las agendas públicas del orden nacional, departamental, distrital y municipal.

12. Dirigir, coordinar, orientar, hacer seguimiento y evaluar el Sistema Nacional de Cuidado. Así como formular, implementar y evaluar políticas relacionados con ayudas, generación de ingresos, capacitación y formación, y demás acciones que permitan retribuir las labores de cuidado que desempeña la población cuidadora.

13. Formular, dirigir, coordinar, ejecutar y evaluar planes, programas, estrategias y proyectos que promuevan condiciones de igualdad real para las personas y comunidades especialmente afectadas por la crisis climática, de conformidad con los compromisos adquiridos por Colombia en materia de adaptación al cambio climático.

14. Adoptar, coordinar y ejecutar en articulación con las demás entidades y organismos del Estado competentes, un programa de seguridad alimentaria que permita combatir el hambre y la malnutrición en los territorios y poblaciones del ámbito de sus competencias.

15. Crear, fomentar, promover y formular estrategias y políticas en conjunción con las entidades públicas idóneas para estimular cambios culturales y educativos profundos en búsqueda de la reducción y eliminación de la discriminación en la sociedad a corto, mediano y largo plazo, teniendo como objetivo la aceptación y reconocimiento de la pluralidad, diversidad y multiculturalidad del Estado Colombiano.

16. Formular, coordinar y articular políticas, planes, programas y proyectos orientados a reducir las brechas de desigualdad existentes entre zonas urbanas y rurales.

17. Implementar un sistema de indicadores que permita evaluar los impactos de las políticas, planes, programas, proyectos y estrategias que se implementen hada los territorios priorizados, hacia las poblaciones históricamente excluidas y que tengan un enfoque de derechos, de género, diferencial e interseccional.

18. Las demás que le asigne la Ley.

Artículo 5º. Ámbito de competencias. Para desarrollar su objeto, el Ministerio de Igualdad y Equidad, en todo el país con énfasis en los territorios excluidos y marginados, protegerá los derechos, con enfoque de género, transversal, focalizado y de empoderamiento de las mujeres y las niñas, diferencial e interseccional, de los sujetos de especial protección constitucional, entre otros:

1. Mujeres en todas sus diversidades.

2. Población LGBTIQ+.

3. Pueblos afrodescendientes, negros, raizales, palanqueros, indígenas y Rrom.

4. Campesinos y campesinas,

5. Jóvenes.

6. Miembros de hogares en situación de pobreza y pobreza extrema.

7. Personas con discapacidad.

8. Habitantes de calle.

9. Población en territorios excluidos.

10. Mujeres cabeza de familia

11. Adultos Mayores

12. Familias.

13. Niñez.

14. Población migrante regular, irregular, refugiado, en tránsito y retornado.

Artículo 6º. Creación del sistema nacional de cuidado. Créase el Sistema Nacional de Cuidado, mediante el cual se articulan servicios, regulaciones, políticas y acciones técnicas e institucionales existentes y nuevas, con el objeto de dar respuesta a las demandas de cuidado de los hogares de manera corresponsable entre la nación, el sector privado, la sociedad civil, las comunidades y entre mujeres y hombres en sus diferencias y diversidad para promover una nueva organización social de los cuidados del país y garantizar los derechos humanos de las personas cuidadoras.

El objetivo del sistema es reconocer, reducir, redistribuir, representar y recompensar el trabajo de cuidado, remunerado y no remunerado, a través de un modelo corresponsable entre el Estado, el sector privado, la sociedad civil, las familias, las comunidades y entre mujeres y hombres en sus diferencias y diversidad, para compartir equitativamente las responsabilidades respecto a dichas labores, dar respuesta a las demandas de cuidado de los hogares y las personas que necesitan cuidados, y garantizar los derechos de las personas cuidadoras.

Artículo 7º. Sede y domicilio. El Ministerio de Igualdad y Equidad tendrá como sede y domicilio la ciudad de Bogotá, D. C., ejercerá sus funciones a nivel nacional y contará con Direcciones Departamentales a través de las cuales se adaptarán e implementarán las políticas del Sector en el territorio nacional, de acuerdo con lo dispuesto en la presente ley.

Artículo 8º. Patrimonio. El patrimonio del Ministerio de Igualdad y Equidad estará conformado por:

1. Las sumas que se apropien en el Presupuesto General de la Nación.

2. Los bienes muebles e inmuebles que adquiera a cualquier título.

3. Las sumas y los bienes muebles e inmuebles que le sean donados o cedidos por entidades públicas o privadas, nacionales o internacionales.

Artículo 9º. Integración del Sector Administrativo de Igualdad y Equidad. El Sector Administrativo de Igualdad y Equidad está integrado por el Ministerio de Igualdad y Equidad y las demás entidades que le adscriba o vincule la ley, conforme al artículo 42 de la Ley 489 de 1998.

Parágrafo Transitorio. Con el fin de preservar y potenciar el impacto positivo generado durante el desarrollo de su misionalidad, el proceso de integración de entidades al Sector Administrativo de la Igualdad y Equidad deberá salvaguardar la memoria institucional y las buenas prácticas generadas por estas a través del tiempo.

Artículo 10. Dirección del Ministerio. La dirección del Ministerio estará a cargo de la Ministra o Ministro de Igualdad y Equidad.

Artículo 11. Estructura Interna. El Ministerio de Igualdad y Equidad tendrá una estructura interna inicial con las dependencias de dirección, asesoría, coordinación, gestión y apoyo, la cual debe ser armónica con los procesos de planeación y gestión.

1. Despacho de la Ministra o el Ministro

1.1. Oficina de Control Interno

1.2. Oficina Asesora de Planeación

1.3. Oficina Asesora Jurídica

1.4. Oficina Asesora de Comunicaciones

1.5. Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario

1.6. Oficina de Tecnologías y Sistemas de Información

1.7. Direcciones Departamentales

2. Despacho de la Viceministra o el Viceministro

3. Despacho de la Viceministra o el Viceministro

4. Despacho de la Viceministra o el Viceministro

- Direcciones misionales

5. Secretaría General

5.1. Subdirección de Talento Humano

5.2. Subdirección Administrativa y Financiera5.3. Subdirección de Contratación

6. Órganos de Asesoría y Coordinación

- Comité Institucional de Gestión y Desempeño

- Comité de Control Interno

- Comisión de Personal

El Presidente de la República, con base en sus facultades permanentes consagradas en el artículo 189 numerales 16 y 17 de la Constitución Política, podrá modificar la estructura del Ministerio con sujeción a los principios y reglas generales constitucionales y legales definidos, así como distribuir los negocios de otras entidades según su naturaleza, para lograr los fines de la presente ley, en el marco de austeridad presupuestal.

En cumplimiento del objeto del Ministerio de Igualdad y Equidad, el Presidente de la República deberá integrar al Ministerio de Igualdad y Equidad todas las áreas, dependencias y unidades administrativas, que sean necesarias para diseñar, formular, adoptar, dirigir, coordinar, articular, ejecutar y evaluar, las políticas, planes, programas, estrategias, proyectos y medidas para contribuir en la eliminación de las desigualdades económicas, políticas y sociales; impulsar el goce del derecho a la igualdad y unificar la política de estado en materia de Igualdad y Equidad.

Artículo 12. Facultades extraordinarias. Revístase al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley, para expedir normas con fuerza material de ley dirigidas a integrar al Sector de Igualdad y Equidad con las entidades que defina como adscritas o vinculadas. Lo anterior, de conformidad con lo establecido en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política.

Artículo 13. Derechos laborales y mínimo impacto fiscal. El Gobierno nacional en ejercicio de sus facultades permanentes garantizará los derechos de las servidoras y servidores públicos, en especial de aquellos que estén inscritos en la carrera administrativa, propiciando la paridad de género y la inclusión de personas con discapacidad.

De conformidad con los estudios que generen sobre el funcionamiento de la entidad por parte de la Función Pública y de acuerdo a la disponibilidad fiscal del país y la existencia de recursos para tal propósito, se deberá garantizar el mínimo impacto fiscal de esta iniciativa.

Artículo 14. Comisión de seguimiento. Créese una Comisión de Seguimiento integrada por cinco (5) Senadores y nueve (9) Representantes, de diferentes bancadas y con participación de los partidos declarados en oposición e independencia, designados por los presidentes del Senado de la República y la Cámara de Representantes para hacer seguimiento permanente a las facultades conferidas en este proyecto, recibir los informes del Gobierno y presentarlos al Congreso.

Parágrafo. Para todos los efectos, las Comisiones Séptimas Constitucionales de Cámara y Senado conocerán de las funciones, temas y objeto del Ministerio de Igualdad y Equidad.

Artículo 15. Modifíquese el artículo 17 de la Ley 1444 de 2011, modificado por el artículo 20 de la Ley 2162 de 2021, el cual quedará así:

Artículo 17. Número, denominación, orden y precedencia de los Ministerios. El número de ministerios es diecinueve. La denominación, orden y precedencia de los ministerios es la siguiente:

1. Ministerio del Interior.

2. Ministerio de Relaciones Exteriores.

3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

4. Ministerio de Justicia y del Derecho.

5. Ministerio de Defensa Nacional.

6. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

7. Ministerio de Salud y Protección Social.

8. Ministerio de Trabajo.

9. Ministerio de Minas y Energía.

10. Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

11. Ministerio de Educación Nacional.

12. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

13. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.

14. Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.

15. Ministerio de Transporte.

16. Ministerio de Cultura.

17. Ministerio del Deporte.

18. Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación.

19. Ministerio de Igualdad y Equidad.

Artículo 16. Modificado por la Ley 2294 de 2023, artículo 213. Modifíquese el artículo 16 de la Ley 1355 de 2009, el cual quedará así:

Artículo 16. Integración de la Comisión Intersectorial de Seguridad Alimentaria y Nutricional. La Comisión Intersectorial de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CISAN) estará conformada por los siguientes funcionarios:

1. El Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República o su delegado, quien la presidirá.

2. Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural o su delegado.

3. Ministro de Salud y Protección Social o su delegado.

4. Ministro de Comercio, Industria y Turismo o su delegado.

5. Ministro de Educación Nacional o su delegado.

6. Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible o su delegado.

7. Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio o su delegado.

8. Ministro de Igualdad y Equidad.

9. Director del Departamento Nacional de Planeación o su delegado.

10. Director del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS) o su delegado.

11. Director del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) o su delegado.

12. Un miembro de la Asociación Colombiana de Facultades de Nutrición, designado por su junta directiva.

Artículo 17. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.

La demanda

Los demandantes formulan tres cargos de inconstitucionalidad: dos en contra de la totalidad de la Ley por vicios de procedimiento en su formación y uno, en contra del artículo 12. Primero, sostienen que la Ley 2281 de 2023 es inexequible, porque el informe de ponencia para primer debate no fue aprobado conforme a las reglas de quórum, modo de votación y mayorías previstas en los artículos 145 de la Constitución y 119 de la Ley 5ª de 1992. Segundo, argumentan que la Ley 2281 de 2023 es inexequible, porque el Congreso de la República no analizó el impacto fiscal de la iniciativa, conforme a lo previsto en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003. Tercero, afirman que el artículo 12 de la Ley 2281 de 2023 vulnera el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, porque concede facultades extraordinarias al Presidente de la República que no son claras y precisas.

Cargo primero: el presunto desconocimiento de las reglas de quórum, votación y mayorías en la aprobación del informe de ponencia para primer debate

Los demandantes sostienen que la Ley 2281 de 2023 es inexequible por vicios de procedimiento en su formación, porque el informe de ponencia para primer debate no fue aprobado conforme a las reglas de quórum, modo de votación y mayorías previstas en los artículos 145 y 146 de la Constitución y 119 de la Ley 5ª de 1992. En concreto, sostienen que:

Quórum. La Mesa Directiva de la Comisión Primera del Senado dio por aprobado el informe de ponencia a pesar de que no existía quórum decisorio. Aseguran que la Comisión Primera del Senado está integrada por 21 senadores, por lo que conforme al artículo 145 de la Constitución Política y la Ley 5ª de 1992, el quórum decisorio es de 11 senadores. Según los demandantes, las comisiones conjuntas votaron de forma ordinaria la proposición positiva del informe de ponencia del Proyecto de Ley número 222 de 2022 Senado, 261 de 2022 Cámara, “por medio de la cual se crea el Ministerio de Igualdad y Equidad y se dictan otras disposiciones” de forma ordinaria, el 24 de noviembre de 2022 a las 12:38:45 p.m. Sin embargo, sostienen que, “de acuerdo [con] las grabaciones de seguridad del recinto de la Plenaria del Senado, donde se llevó a cabo la sesión, es posible demostrar que al momento de la votación no existía quórum decisorio”. Esto, porque en el recinto solo estaban presentes  de los 21 senadores que conforman la Comisión Primera del Senad. En tales términos, faltaban al menos 2 senadores para completar el quórum decisorio.

Votación. Los demandantes argumentan que, conforme a la jurisprudencia constitucional, la votación del informe de ponencia debió ser nomina -no ordinari-. Esto, porque (i) la oposición, en cabeza de la senadora Paloma Valencia, “había anunciado que se retiraría del recinto al momento de votar el proyecto, razón por la cual se requería realizar el llamado a lista nominal para certificar que existía el quórum necesario para aprobar el informe de ponencia y (ii) a diferencia de la votación ordinaria, la votación nominal permitía constatar el quórum y las mayorías requeridas para la aprobación del informe de ponencia. En contraste, la votación ordinaria no permitía hacerlo.

Mayoría absoluta. El informe de ponencia no fue aprobado por mayoría absoluta. Los demandantes señalan que, conforme a los artículos 150.10 de la Constitución y 119 de la Ley 5ª de 1992, las leyes que conceden facultades extraordinarias deben aprobarse por mayoría absoluta. Según los demandantes, la Corte Constitucional ha sostenido que “la exigencia de mayoría absoluta (…) cobija el informe a la ponencia. En tales términos, consideran que, en este caso, el informe de ponencia debía ser aprobado por mayoría absoluta debido a que un artículo del proyecto proponía conceder facultades extraordinarias al Presidente de la República. No obstante, el informe de ponencia fue aprobado por la Comisión Primera del Senado con apenas 9 votos favorables, lo que no constituye mayoría absoluta.

Los demandantes consideran que la aprobación del informe de ponencia sin consideración de las reglas de quórum, votación y mayorías constituye un vicio de procedimiento insubsanable que vulnera los artículos 157 de la Constitució

 y 119 de la Ley 5ª de 1992. Al respecto, resaltan que, en la sentencia C-816 de 2004, la Corte Constitucional reconoció que “el informe de ponencia no es un simple trámite sin incidencia de fondo, sino que, por el contrario, hace parte integral del proceso de discusión y aprobación de las iniciativas legislativas, por lo que exigió que su votación se realice de acuerdo a las mayorías requeridas para la aprobación. En tales términos, concluyen que la no aprobación del informe de ponencia conforme a las reglas de quórum y mayorías implica que la Ley 2281 de 2023 debe ser declarada inexequible.

Cargo segundo: el presunto desconocimiento de la obligación de evaluar el impacto fiscal de la iniciativa (art. 7° de la Ley 819 de 2003)

Los demandantes argumentan que, en el procedimiento legislativo de aprobación de la Ley 2281 de 2023, se desconoció la obligación de analizar el impacto fiscal de la iniciativa legislativa, conforme a lo previsto en el artículo 7º de la Ley 819 de 200. Esto, por las razones que se sintetizan en la siguiente tabla:

Incumplimiento del artículo 7º de la Ley 819 de 2003

En la exposición de motivos de la iniciativa legislativa, “los autores no indicaron cuánto costaría la creación de la nueva entidad. Por el contrario, se limitaron a afirmar que “la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad se hará en el marco de la política de austeridad del Gobierno nacional''. En la ponencia mayoritaria de primer debate en las comisiones constitucionales conjuntas, los ponentes y el Gobierno Nacional no indicaron “el impacto fiscal del proyecto ni su consistencia con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Sólo estimaron el costo del proyecto de manera “escueta e imprecisa en “$18.239 millones. En la ponencia mayoritaria para segundo debate, los ponentes no sólo no indicaron el costo del proyecto, sino que “re[i]teraron la escueta estimación que habían esbozado en la ponencia de primer debate, lo cual denota que dicha aproximación fiscal no contaba con sustento técnico y era completamente imprecisa. La senadora María Fernanda Cabal presentó ponencia de archivo del proyecto, precisamente por “la indeterminación del impacto fiscal de la iniciativa”. No obstante, esta proposición fue rechazada sin justificación. La jurisprudencia constituciona ha precisado que existe la “obligación deliberativa especial a cargo del Congreso surgida del concepto del [Ministerio de Hacienda y Crédito Público] (“MHCP”). Afirman que el MHCP presentó concepto sobre la creación del Ministerio de la Igualdad y Equidad. Sin embargo, este concepto sólo fue puesto en conocimiento de los senadores durante el debate en plenaria, por lo que “no fue estudiado ni debatido en el curso del cuarto debate y, a pesar de esto, tanto “el ponente como la mesa directiva procedieron a votar la ponencia, el articulado y las proposiciones del proyecto simplemente indicando que existía un concepto favorable del [MHCP]. En cualquier caso, sostienen que el concepto que el MHCP presentó no cumplía con los requisitos previstos en la jurisprudenci. Esto, porque no tenía “un análisis de costos de la iniciativa, no indica cuál va a ser la fuente de financiación de la nueva estructura burocrática propuesta en la iniciativa legislativa y no expone la concordancia de este nuevo gasto con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. En su criterio, el concepto del MHCP “reafirmab[a] la indeterminación del gasto del proyecto que se venía presentando desde su radicación.

Con fundamento en estos argumentos, concluyen que en el trámite de aprobación de la Ley 2281 de 2023 se desconoció el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 lo que, a su turno, vulnera el artículo 151 de la Carta Política.

Cargo tercero: el artículo 12 de la Ley 2281 de 2023 vulnera el artículo 150.10 de la Constitución

A juicio de los demandantes, el artículo 12 de la Ley 2281 de 2023 vulnera el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, el cual prevé que, por medio de ley habilitante, el Congreso de la República puede “revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje”. Sostienen que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la ley que habilita al Presidente a expedir normas con fuerza de ley debe ser “suficientemente detallada en cuanto a las materias o los asuntos que podrán ser legislados mediante decretos leyes, para delimitar adecuadamente la actividad legislativa delegada. Por lo tanto, una “ley habilitante demasiado amplia o imprecisa vulnera el carácter excepcional de la facultad legislativa presidencial al tratarse de una cesión de la función legislativa, más que de una delegación.

El artículo 12 de la Ley 2281 de 2023 revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias para “expedir normas con fuerza material de ley dirigidas a integrar al Sector de Igualdad y Equidad con las entidades que defina como adscritas o vinculadas”. En criterio de los demandantes, el objeto de las facultades extraordinarias no es claro ni preciso.  Esto, porque “equivale a otorgarle al primer mandatario una competencia ilimitada para reformar sin ningún tipo de límite la estructura de la administración nacional, toda vez [que] la integración de un nuevo sector administrativo no fue circunscrita por el legislador a unos parámetros materiales claros dentro de los cuales puede actuar el primer mandatario. Esto implica, según los demandantes, una habilitación a “crear, suprimir o fusionar cuántas entidades quiera y modificar “la estructura de la administración nacional (…) sin control alguno.

Los demandantes señalan que, pese a las advertencias y reproches de algunos senadores, el Congreso de la República aprobó las facultades extraordinarias sin establecer límites concretos y precisos. En tales términos, concluyen que, al conferir una habilitación amplia e ilimitada, “el legislador se desprendió por completo de su facultad de determinar la estructura de la administración nacional sin un marco de referencia. Lo anterior, a juicio de los demandantes, desconoce el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución.

Intervenciones

La Corte Constitucional recibió 29 intervencione, que fueron presentadas por distintas entidades públicas, organizaciones defensoras de derechos humanos, universidades, congresistas y ciudadanos. Las solicitudes de cada una de las intervenciones se resumen en la siguiente tabla. El contenido detallado de estos escritos será examinado por la Corte en la parte motiva de la presente sentencia y se sintetiza en el Anexo I de esta decisión.

Intervenciones
Cargo primero	Tres (3) intervinientes solicitaron a la Corte proferir un fallo inhibitorio por ineptitud sustantiva de la demand. Veinticuatro (24) sostienen que el informe de ponencia fue aprobado conforme a las reglas de quórum y mayorías decisorias aplicables.
Cargo segundo	Un (1) intervinient solicita a la Corte proferir un fallo inhibitorio. Por su parte, veinticuatro (24) interviniente solicitan a la Corte declarar la exequibilidad de la norma demandada. En su criterio, (i) el análisis de impacto fiscal no era exigible puesto que la Ley 2281 de 2023 no ordena gasto y (ii) en cualquier caso, aun si se considera que la ley ordena gasto, el Congreso de la República y el Gobierno Nacional cumplieron con los deberes específicos previstos en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003. Un (1) interviniente solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad de la totalidad de la Ley 2281 de 2023, porque el Congreso no analizó el impacto fiscal de la medida legislativ.
Cargo tercero	Cuatro (4) interviniente solicitan proferir un fallo inhibitorio, al considerar que el cargo no cumple con las exigencias de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. De otro lado, diecinueve (19) intervinientes solicitan a la Corte declarar la exequibilidad del artículo 12 de la Ley 2281 de 2023, porque consideran que las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente son claras y precisas.

Concepto del Ministerio Público

El 5 de septiembre de 2023, la Procuradora General de la Nación presentó concepto en el que solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de la Ley 2281 de 2023, así como el artículo 12 ibidem. En relación con cada uno de los cargos, el Ministerio Público sostuvo lo siguiente:

Primer cargo: el Congreso de la República aprobó por mayoría absoluta el artículo 12 de la Ley 2281 de 2023

Los artículos 150.10 de la Constitución y 134 de la Ley 5ª de 1992 exigen que los artículos que otorgan facultades extraordinarias sean aprobados por mayoría absolut. Según la Procuradora General de la Nación, el artículo 12 de la Ley 2281 de 2023, que faculta al Presidente para integrar el Sector de Igualdad y Equidad, fue aprobado por las comisiones y las plenarias de las cámaras por mayoría absoluta.

Al respecto, sostiene que los informes, videos y certificaciones allegados por los secretarios del Congreso demuestran que (i) el 28 de noviembre de 2022, en sesión conjunta, la Comisión Primera del Senado aprobó el artículo 12 con 14 votos afirmativos; (ii) el mismo día, la Comisión Primera de la Cámara de Representantes aprobó el artículo con 23 votos afirmativos, (iii) el 12 de diciembre de 2022, la Plenaria del Senado aprobó el artículo 12 con 63 votos afirmativos, es decir, alcanzó la mayoría absoluta que eran 55 votos y, por último, (iv) el mismo 12 de diciembre, la Plenaria de la Cámara de Representantes aprobó el artículo con 136 votos afirmativo.

Segundo cargo: en el trámite parlamentario de la Ley 2281 de 2023 no se desconocieron las exigencias constitucionales y orgánicas de sostenibilidad fiscal

La Procuradora General de la Nación sostuvo que la Ley 2281 de 2023 contiene una orden de gasto, porque no se limita a autorizar la inclusión de una partida en el Presupuesto General de la Nación, sino que “ordena el mismo para poner en funcionamiento el Ministerio de Igualdad y Equidad. Por esta razón, en el trámite legislativo se debía analizar el impacto fiscal de la iniciativa, conforme a las exigencias previstas en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003.

Según el Ministerio Público, el Gobierno Nacional, el MHCP y el Congreso de la República cumplieron con estas exigencias, por las siguientes razones: (i) en la exposición de motivos de la iniciativa, se indicó que la creación del Ministerio de Igualdad se haría en el marco de la política de austeridad del Gobierno Nacional; (ii) en las ponencias para los debates de las Comisiones Primeras Conjuntas, se expuso la estimación del presupuesto anual y los costos de referencia del Ministeri; (iii) el MHCP presentó concepto sobre la viabilidad fiscal del proyecto e incluyó un cuadro de costos de referencia de los actuales ministerios para la vigencia 2022-202 y, por último, (iv) en las plenarias se deliberó sobre el impacto fiscal de la creación del ministeri.

Tercer cargo: el artículo 12 de la Ley 2281 de 2023 no desconoce la exigencia de precisión del artículo 150.10 de la Constitución

La Procuradora General de la Nación sostiene que el alcance de las facultades previstas en el artículo 12 de la Ley 2281 de 2023 es preciso. Según el Ministerio Público, el objeto de la habilitación puede inferirse y delimitarse con base en “otras disposiciones legales y la jurisprudencia constitucional, las cuales definen los conceptos de adscripción y vinculación. En particular, resalta que:

Los artículos 42 y 50 de la Ley 489 de 199 definen los sectores administrativos de la administración pública nacional y las entidades que los conforman. Al respecto, estipulan que los sectores administrativos están integrados por el Ministerio y las demás entidades que la ley defina como adscritas o vinculadas a aquellos. Asimismo, disponen que pueden adscribirse o vincularse, entre otras, las superintendencias, los establecimientos públicos y las unidades administrativas especiales, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta.

En las sentencias C-046 de 200 y C-666 del 200, la Corte (i) explicó que los conceptos de “adscripción” y “vinculación” hacen referencia al grado de autonomía de que gozan los entes descentralizados por servicios, (ii) precisó que la vinculación supone una mayor independencia respecto de los órganos del sector central de la Administración y (iii) sostuvo que el legislador está habilitado para conceder facultades extraordinarias para crear entidades de la administración pública nacional, así como para modificar la adscripción y vinculación de las existentes.

Los artículos 2° y 9° de la Ley 2281 de 202 prescriben que el Sector de Igualdad y Equidad estará compuesto por el Ministerio de Igualdad y Equidad, como organismo principal y las demás entidades que le adscriba o vincule la ley, conforme al artículo 42 de la Ley 489 de 1998. El artículo 3º, por su parte, delimita el objeto del Ministerio de Igualdad y Equidad y, por consiguiente, el área del sector administrativo que preside. Según la Procuradora General de la Nación, el objeto del ministerio es un criterio orientador suficiente para determinar las entidades que pueden adscribirse y vincularse al sector.

Con fundamento en tales consideraciones, el Ministerio Público aduce que “resulta razonable inferir que el Congreso de la República facultó al Jefe de Estado para que: (a) examine las competencias de las entidades existentes de la Administración Pública, y (b) determine las que, por afinidad, deben integrar, ya sea de forma adscrita o vinculada, el nuevo Sector de Igualdad y Equidad junto con el Ministerio de Igualdad y Equidad. Por lo tanto, a diferencia de lo que afirman los demandantes, concluye que no es cierto que el legislador le hubiera otorgado al Presidente de la República una competencia indeterminada para modificar la estructura del Estado.

CONSIDERACIONES

Competencia

La Corte Constitucional es competente para adelantar el control de constitucionalidad de la presente demanda, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política. La Sala Plena advierte que los demandantes alegan dos vicios de procedimiento en la formación de la Ley 2281 de 2023: (i) el presunto desconocimiento de las reglas de quórum, votación y mayorías en la aprobación del informe de ponencia para primer debate y (ii) el supuesto incumplimiento de la obligación de evaluar el impacto fiscal de la iniciativa legislativa. El artículo 242.3 de la Constitución Política dispone que “[l]as acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto”. Al respecto, la Sala encuentra que la Ley 2281 fue publicada el 4 de enero de 2023, en el Diario Oficial No. 52.267, y la demanda fue presentada el 25 de enero de 2023, esto es, 21 días después de la publicación de la norma demandada. En consecuencia, la Sala constata que la acción sub examine fue interpuesta con anterioridad al vencimiento del plazo de caducidad previsto en el artículo 242.3 de la Constitución Política.

Estructura de la decisión

La presente sentencia tendrá la siguiente estructura. En primer lugar, como cuestiones previas, la Corte examinará (i) la aptitud de los cargos formulados por los demandantes y (ii) la vigencia del artículo 12 de la Ley 2281 de 2023 (sección II.3 infra). En segundo lugar, de ser procedente, la Corte llevará a cabo el estudio de fondo de los tres cargos formulados por los demandantes (sección II.4 infra). Por último, en caso de que los cargos prosperen, la Corte adoptará las órdenes y remedios que correspondan (sección II.5 infra).

Cuestiones previas

Aptitud de la demanda

La Sala debe examinar la aptitud de la demanda. Lo anterior, dado que varios intervinientes argumentaron que la demanda es inepta, porque los cargos que los demandantes formularon no satisfacen las exigencias argumentativas mínimas de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.

Requisitos generales de las demandas de inconstitucionalidad y exigencias argumentativas. Reiteración de jurisprudencia

El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 prevé que uno de los requisitos de las demandas de inconstitucionalidad es la formulación del “concepto de la violación”.  Para la formulación del concepto de la violación, el demandante debe (i) identificar las normas constitucionales vulneradas, (ii) exponer el contenido normativo de las disposiciones acusada y (iii) expresar las razones por las cuales los textos demandados violan la Constitución. A partir de la sentencia C-1052 de 2001, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que las razones que fundamentan el concepto de la violación deben satisfacer cinco exigencias mínimas de argumentación: certeza, claridad, especificidad, pertinencia y suficienci.

Carga	Contenido
Claridad	Los argumentos deben ser inteligibles o comprensible. Además, la exposición argumentativa debe seguir un hilo conductor lógic que “permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.
Certeza	La acusación debe recaer sobre una “proposición jurídica real y existente y no estar basada en “interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados.
Especificidad	El demandante tiene la carga de exponer argumentos concretos y precisos que sustenten la solicitud de inconstitucionalidad, no “genéricos o excesivamente vagos.
Pertinencia	La acusación debe estar fundada en la transgresión de una disposición constituciona. El demandante debe plantear argumentos de “naturaleza estrictamente constitucional y no de legalidad, “conveniencia o corrección de las decisiones legislativas.
Suficiencia	Los argumentos formulados deben generar “una duda inicial sobre la constitucionalidad de la disposición demandada. La carga de suficiencia es un “criterio de cierre para definir la aptitud del cargo.

El cumplimiento de estas exigencias argumentativas debe ser constatado por la Corte a partir de un examen que articule la naturaleza pública e informal de la acción de inconstitucionalida, de un lado, y el carácter rogado de la mism, de otro. La constatación de falencias argumentativas en la formulación del concepto de violación impide que la Corte adelante un estudio de fondo y, en consecuencia, conduce a un fallo inhibitorio.

La aptitud de los cargos formulados por los demandantes

La Sala Plena considera que los cargos de la demanda son aptos, porque satisfacen las exigencias generales de argumentación desarrolladas por la Corte Constitucional.

Aptitud del cargo primero por violación de los artículos 157 de la Constitución y 119 de la Ley 5ª de 1992

Cuestionamientos de aptitud. El Departamento Administrativo de Prosperidad Social (“DAPS”), el Ministerio de Justicia y del Derecho e Ilex Acción Jurídica consideran que el cargo primero no satisface las cargas de argumentación de certeza, especificidad y suficiencia. Primero, carece de certeza, porque las irregularidades que denuncian no ocurrieron. Por el contrario, aseguran que tanto el informe de ponencia como el articulado fueron aprobados con el quórum y las mayorías decisorias que la Constitución y la Ley 5ª de 1992 exigen. Segundo, sostienen que el cargo no es específico, porque los demandantes parten de una interpretación subjetiva de los artículos 119.2 de la Ley 5 de 1992 y 150 de la Constitución, al concluir que estas disposiciones exigen que todos los artículos de un proyecto de ley en el que se confieren facultades extraordinarias deben ser aprobados con mayoría absoluta. En su criterio esta interpretación es irrazonable, en tanto la Constitución y la ley sólo exigen mayoría absoluta para que el artículo que confiere las facultades sea aprobado. Por estas razones, concluyen que el cargo no genera una duda mínima de la constitucionalidad, lo que implica que no satisface la carga de suficiencia.

Análisis de la Sala. La Sala Plena considera que el cargo primero satisface las exigencias mínimas de argumentación, por las siguientes razones:

Claridad. El cargo es claro, porque sigue un hilo de argumentación lógico. En efecto, los demandantes exponen de forma inteligible los motivos por los cuales consideran que la Comisión Primera Constitucional del Senado dio por aprobado el informe de ponencia para debate sin el quórum decisorio, la votación y las mayorías previstas en la Ley. Asimismo, exponen las razones por las cuales este defecto constituiría un vicio de procedimiento insubsanable.  

Certeza. El cargo satisface la carga de certeza, porque los demandantes presentaron registros fílmicos y fotográficos que, en su criterio, demuestran que, en la sesión de 24 de noviembre de 2022, al momento en que se llevó a cabo la votación ordinaria del informe de ponencia en la Comisión Primera del Senado, no existía quórum decisorio y, por lo tanto, tampoco podía haberse aprobado por mayoría absoluta. Ahora bien, la Sala reconoce que, tal y como lo afirman los intervinientes, estos registros fílmicos y fotográficos parecerían contradecir la información consignada en el acta de la sesión que está publicada en la Gaceta del Congreso. Sin embargo, esto no implica que el cargo carezca de certeza. La valoración probatoria de estos medios de prueba es un asunto que la Sala debe llevar a cabo en el fondo.

Especificidad. El cargo es específico porque está fundado en argumentos precisos y concretos. Contrario a lo sostenido por los intervinientes, los actores no se limitaron a afirmar de manera genérica que toda la ley era inconstitucional porque debía ser aprobada por mayoría absoluta. Por el contrario, presentaron de forma específica las razones por las cuales consideran que la supuesta falta de aprobación del informe de ponencia del primer debate en comisiones conjuntas -dentro del cual se encontraba el artículo 12- sin el cumplimiento de los requisitos de quórum, forma de votación y mayorías decisorias, configuraría un vicio de procedimiento.

Pertinencia. El cargo es pertinente, porque los demandantes fundamentan su acusación en argumentos de naturaleza constitucional. En efecto, sustentan su reproche en el presunto desconocimiento de los artículos 145 y 150 de la Constitución, así como en las reglas orgánicas de quórum y mayorías previstas en La ley 5ª de 1992.

Suficiencia. Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala Plena encuentra que el cargo satisface la carga de suficiencia, porque genera una duda mínima de constitucionalidad de la ley demandada. Esto, porque exige a la Corte estudiar si la Comisión Primera del Senado efectivamente aprobó el informe de ponencia presentado a las comisiones constitucionales conjuntas con el quórum, la votación y las mayorías exigidas en la Constitución y la Ley.

Aptitud del cargo segundo por violación del artículo 7º de la Ley 819 de 2003 y 151 de la Constitución Política

Cuestionamiento de aptitud. El DAPS sostiene que el cargo segundo es inepto, porque no satisface las cargas argumentativas de pertinencia y suficiencia. En su criterio, el cargo se funda en una especulación: que la Ley 2281 de 2023 es incompatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, lo que es insuficiente para formular un verdadero cargo de inconstitucionalidad. Esto, habida cuenta de la existencia de estudios técnicos que, en su momento, soportaron la factibilidad económica de la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad.

Análisis de la Sala. La Sala Plena considera que el cargo segundo es apto, puesto que satisface las exigencias mínimas de argumentación. El cargo es claro, porque sigue un hilo de argumentación lógico. En efecto, los demandantes (i) refieren la jurisprudencia constitucional que ha definido el alcance de la obligación de llevar a cabo el análisis de impacto fiscal y (ii) exponen de forma comprensible las razones por las cuales consideran que este requisito orgánico de aprobación de las leyes era aplicable y se desconoció. De otro lado, el cargo satisface la carga de certeza, porque no está fundado en la hipotética incompatibilidad de la Ley 2281 de 2023 con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Por el contrario, se sustenta en el presunto incumplimiento de las exigencias previstas en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, para lo cual aportan pruebas prima facie pertinentes (exposición de motivos, informe de ponencia, actas de las sesiones y el concepto del MHCP). Asimismo, la Corte encuentra que el cargo satisface las exigencias de pertinencia y especificidad, debido a que los demandantes exponen las razones concretas por las cuales consideran que el incumplimiento de los deberes previstos en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 configuran un vicio de procedimiento insubsanable. Por último, el cargo satisface la exigencia de suficiencia, porque, por las razones expuestas, genera una duda mínima de constitucionalidad.

Aptitud del cargo tercero por la presunta violación del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución

Cuestionamiento de aptitud. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el Departamento Administrativo de la Función Pública, el DAPS y el Ministerio del Interior consideran que el cargo tercero no cumple con las cargas argumentativas de claridad, especificidad, certeza, pertinencia y suficiencia. Sostienen que el cargo no es cierto, porque se funda en una interpretación subjetiva, personal e hipotética del artículo 12 de la Ley 2281 de 2023, conforme a la cual el legislador otorgó facultades “ilimitadas” al Presidente de la República para modificar la administración pública. Asimismo, señalan que la solicitud de inexequibilidad parecería estar soportada en la eventual “mala fe de la potestad reglamentaria en cabeza del Ejecutivo al momento de expedir los respectivos decretos que deriven de dicha competencia. Por otro lado, consideran que el cargo no es pertinente, porque los demandantes parecen dirigir el cargo en contra de las normas que, eventualmente, serían expedidas con ocasión de las facultades concedidas al Presidente. Por último, sostienen que los demandantes no explicaron de manera clara y específica las razones por las cuales el artículo 12 de la Ley 2281 transgrede la Constitución Política.

Análisis de la Sala. La Sala Plena considera que el cargo tercero satisface las exigencias mínimas de argumentación:

Claridad. El cargo es claro, porque sigue un hilo de argumentación lógico. La Sala Plena constata que los demandantes expusieron con nitidez las razones por las cuales consideran que el artículo 12 de la Ley 2281 de 2023 vulnera el artículo 150.10 de la Constitución. En concreto, indicaron que el legislador concedió facultades extraordinarias al Presidente de la República para integrar el sector administrativo de Igualdad y Equidad, mediante la adscripción y vinculación de las entidades. Sin embargo, sostienen que no se impusieron límites expresos al ejercicio de esta facultad lo que, en su criterio, implicaría que el primer mandatario está facultado para modificar la estructura de la administración pública nacional e integrar al Ministerio de Igualdad y Equidad cualquier entidad.

Certeza. El cargo satisface la carga de certeza, porque las acusaciones recaen sobre proposiciones jurídicas reales y existentes. En efecto, el artículo 12 dispone de forma expresa que se conceden facultades extraordinarias para integrar el sector administrativo de Igualdad y Equidad. Asimismo, la Sala advierte que, por lo menos de forma expresa, la norma no establece ningún criterio que (i) delimite el ejercicio de esta competencia o (ii) impida modificar la adscripción o vinculación de entidades que, a la fecha de expedición de la ley, formaban parte de otros sectores. Ahora bien, la Corte reconoce que, a diferencia de lo que alegan los demandantes, la norma no otorga facultades extraordinarias para “liquidar”, “suprimir” o “fusionar” otras entidades. Sin embargo, la Sala advierte que los demandantes explicaron que el trámite legislativo sugería que esta interpretación del alcance de la habilitación era plausible. Lo anterior, habida cuenta de que, en múltiples ocasiones, los ponentes y el Gobierno Nacional manifestaron que el Ministerio de Igualdad y Equidad se crearía a partir de dependencias y direcciones de otros sectores que ya existían.

Especificidad y pertinencia. El cargo es específico y pertinente, porque los demandantes expusieron argumentos concretos de naturaleza constitucional -no vagos y generales- para sustentar su acusación. En efecto, se reitera, los demandantes fundamentaron su solicitud de inexequibilidad en el desconocimiento del artículo 10 del artículo 150 de la Constitución y el requisito de precisión de las facultades extraordinarias desarrollado por la jurisprudencia constitucional.  

Suficiencia. Por último, la Sala Plena encuentra que el cargo satisface la carga de suficiencia, puesto que, por las razones expuestas, logra generar una duda mínima de constitucionalidad de la expresión demandada. En efecto, el cargo exige a la Corte estudiar si el artículo 12 de la Ley 2281 de 2023 satisface las exigencias de claridad y precisión de las leyes habilitantes.

Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala concluye que la demanda es apta.

Vigencia del artículo 12 de la Ley 2281 de 2023

Conforme al artículo 241 de la Constitución, la vigencia de las normas que los ciudadanos demandan mediante acción pública de inconstitucionalidad es un presupuesto sine qua non de la competencia de la Corte Constitucional.  La Corte Constitucional no es competente para conocer acciones públicas de inconstitucionalidad dirigidas contra normas que no están vigentes, o “no siguen produciendo efectos al haberse cumplido la “hipótesis prescriptiva que contienen. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el agotamiento de la hipótesis prescriptiva ocurre, entre otras, cuando las normas prevén “habilitaciones temporales que, por lo tanto, una vez expirado el plazo para su ejercicio, independientemente de que el comportamiento se haya o no cumplido, pierden, en principio, eficacia.

Con todo, la Corte Constitucional ha determinado dos eventos en los que conserva su competencia cuando el supuesto de hecho de la norma objeto de control se realizó completamente. Primero, en aquellos casos en los que la demanda fue presentada mientras la norma todavía se encontraba surtiendo efectos. En estos casos, conforme al principio de perpetuatio jurisdictionis, “con la presentación de la demanda, se traba la litis y, por lo tanto, se fija la competencia de la Corte. Segundo, cuando, “a pesar de que la demanda no se presentó durante la vigencia de la norma, la misma continúa surtiendo efectos y, en tal sentido, existe aún materia para el control.

En el asunto bajo examen, la Sala advierte que el artículo 12 de la Ley 2281 de 2023 otorgó facultades extraordinarias al Presidente de la República, “por el término de 6 meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley para expedir normas con fuerza material de ley dirigidas a integrar al Sector de Igualdad y Equidad con las entidades que defina como adscritas o vinculadas”. El término previsto para que el Presidente pudiera hacer uso de estas facultades finalizó el 4 de julio de 202.

No obstante, la Sala Plena considera que es competente para llevar a cabo el análisis de constitucionalidad del artículo 12 de la Ley 2281 de 2023, a pesar de que expiró el plazo previsto en dicha norma. Esto, porque:

La demanda fue presentada cuando esta norma todavía se encontraba produciendo efectos. Esto es así, porque fue radicada el 25 de enero de 2023, es decir, meses antes de la expiración de término previsto en el artículo 12 para que el Presidente hiciera uso de las facultades extraordinarias. De este modo, la Corte es competente para emitir un pronunciamiento de fondo conforme al principio de perpetuatio jurisdictionis.

En cualquier caso, el artículo 12 de la Ley 2281 de 2023 todavía está surtiendo efectos jurídicos. Lo anterior, debido a que el 29 de junio de 2023, precisamente en ejercicio de las facultades extraordinarias previstas en el artículo 12 de la Ley 2281 de 2023, el Presidente de la República expidió el Decreto 1074 de 2023 “por el cual se integra el Sector Administrativo de Igualdad y Equidad y se dictan otras disposiciones”. Este decreto ley está vigente.  

Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala Plena concluye que es competente para examinar el cargo de constitucionalidad formulado en contra del artículo12 de la Ley 2281 de 2023.

Examen de fondo

En el presente acápite, la Corte Constitucional llevará a cabo el estudio de fondo de los cargos formulados por los demandantes de forma independiente. En primer lugar, examinará si la Comisión Primera del Senado aprobó el informe de ponencia conforme a las reglas sobre quorum, modo de votación y mayorías decisorias, previstas en la Constitución y en la Ley 5ª de 1992 (sección 4.1 infra). En segundo lugar, estudiará si el Congreso de la República cumplió la obligación prevista en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, conforme a la cual debe analizar el impacto fiscal de los proyectos de ley que ordenen gasto u otorguen beneficios tributarios (sección 4.2 infra). En tercer lugar, examinará si el artículo 12 de la Ley 2281 de 2023 desconoce el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución y, en particular, el requisito de precisión que condiciona el otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la República (sección 4.3 infra). En cada acápite, la Sala Plena (i) resumirá los argumentos y solicitudes planteados por los demandantes e intervinientes en relación con el cargo; (ii) planteará el problema jurídico y la metodología de decisión y, por último, (iii) resolverá el cargo.

Cargo primero: el presunto desconocimiento de las reglas de quórum, votación y mayorías en la aprobación del informe de ponencia en primer debate

La demanda. Los demandantes afirman que el legislador vulneró los artículos 157 de la Constitució

 y 119 de la Ley 5ª de 199 en el trámite legislativo de la Ley 2281 de 2023. Esto, porque, en la sesión del 24 de noviembre de 2022, la Mesa Directiva de las Comisiones Primeras Constitucionales Conjuntas dio por aprobado el informe de ponencia para primer debate (i) mediante votación ordinaria, a pesar de que debió haberlo hecho de forma nominal y pública y (ii) pese a que no existía quórum ni mayoría decisoria en la Comisión Primera del Senado. Según los demandantes, la aprobación del informe de ponencia requería mayoría absoluta, debido a que el proyecto de ley proponía conferir facultades extraordinarias al Presidente de la República. Para justificar su solicitud y argumentos, los demandantes presentan registros fílmicos y fotográficos de la sesión del 24 de noviembre de 2022 que, según afirman, evidencian que en el momento exacto en que se llevó a cabo la votación ordinaria del informe de ponencia sólo estaban presentes 9 de los 21 senadores que integran la Comisión Primera del Senado. A juicio de los demandantes, la fata de aprobación del informe de ponencia conforme a las reglas de quórum, votación y mayorías constituye un vicio de procedimiento insubsanable.

Intervenciones. La Procuraduría General de la Nación y veinticuatro (24) interviniente sostienen que el informe de ponencia fue aprobado conforme a las reglas de quórum, votación y mayorías previstas en la Constitución y en la Ley 5ª de 1992. Argumentan que de acuerdo con el Acta Conjunta número 3 de 24 de noviembre de 202, publicada en la Gaceta del Congreso 96 de 27 de febrero de 2023, la Comisión Primera del Senado aprobó el informe de ponencia con 11 votos favorables, lo que demuestra que sí había quórum y mayoría. Sostienen que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, “la falta de quórum para la aprobación de una ley es un hecho que debe ser probado, y la prueba idónea es la presentación de las actas de sesión en las que conste la asistencia de los congresistas o, en su defecto, los listados de asistencia. No obstante, según los intervinientes, los demandantes no presentaron ningún medio de prueba idóneo que permita desvirtuar la información contenida en el Acta.

Por otra parte, argumentan que, de acuerdo con la jurisprudencia constituciona, la inclusión de una disposición en un proyecto de ley, mediante la cual se conceden facultades extraordinarias, no implica que la totalidad de su texto deba ser aprobado por mayoría absoluta. La Constitución y la ley sólo exigen que el artículo que concede las facultades extraordinarias (norma habilitante) sea aprobado por mayoría absolut.  En cualquier caso, aseguran que la totalidad del proyecto de Ley y, en particular, el artículo 12, fue aprobado en todos los debates con mayoría absolut.

Problema jurídico. La Corte Constitucional debe resolver el siguiente problema jurídico:

¿La Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la República incurrió en un vicio de procedimiento en el trámite legislativo del Proyecto de Ley número 222 de 2022 Senado, 261 de 2022 Cámar, al presuntamente no haber aprobado el informe de ponencia para debate en comisiones conjuntas, conforme a las reglas sobre quórum decisorio, modo de votación y mayorías decisorias previstas en la Constitución y la Ley 5ª de 1992?

Metodología de decisión. Para resolver el problema jurídico, la Sala Plena, en primer lugar, reiterará la jurisprudencia sobre el informe de ponencia como componente esencial de los proyectos de ley (sección 4.1.1 infra). En segundo lugar, reiterará las reglas previstas en la Constitución y la Ley 5ª de 1992 sobre quórum, votación y mayorías decisorias para la aprobación del informe de ponencia en las comisiones constitucionales permanentes (sección 4.1.2 infra). Finalmente, con fundamento en estas reglas, resolverá el caso concreto (sección 4.1.3 infra).

El informe de ponencia en los proyectos de ley. Reiteración de jurisprudencia

El artículo 157 de la Constitución prevé los requisitos generales para la aprobación de los proyectos de ley. El numeral 2º dispone que uno de esos requisitos es la aprobación del proyecto en la comisión constitucional permanente de cada cámara:

“ARTICULO 157. Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes:

1. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva.

2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas Cámaras.

3. Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate.

4. Haber obtenido la sanción del Gobierno.

La Corte Constitucional y el Consejo de Estado han resaltado que los proyectos de ley, si bien conforman una unidad, tienen diversos componentes, entre ellos: (i) el informe de ponencia y (ii) el articulad. El inciso 4 del artículo 160 de la Constitución Política dispone que “todo Proyecto de Ley o de Acto Legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y deberá dársele el curso correspondiente”. El informe de ponencia es el documento que los ponentes deben presentar a las comisiones o las plenarias, según corresponda, en el que exponen las finalidades de la iniciativa, explican el contenido del articulado del proyecto de ley y justifican su constitucionalidad y convenienci. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional y contenciosa, el informe de ponencia “es un elemento sustancial en la formación de la voluntad democrática, puesto que su finalidad es permitir que los miembros de las comisiones y del pleno de cada célula legislativa “conozcan el tema global del proyecto de ley, de tal forma que realicen un examen serio, razonado y detallado del asunto que se somete al trámite legislativo.

La Corte Constitucional ha precisado que la expresión “dársele curso correspondiente”, prevista en el artículo 160 de la Constitución, significa, de un lado, que conforme al artículo 156 de la Ley 5ª de 1992, el informe de ponencia debe ser publicado antes del debate en las comisiones o plenarias. La finalidad de la publicación de la ponencia “es la de permitir un debate abierto y democrático del proyecto de ley fundado en el conocimiento que garantice una racionalidad mínima en las decisiones. De otro lado, esta expresión exige que las comisiones -en ciertos casos- y las plenarias -en todos los casos- voten la proposición final con que termina la ponencia y manifiesten su aprobación o rechazo a la orientación global del proyecto de le. La discusión y aprobación de la ponencia permite que las comisiones y las plenarias analicen los propósitos y el sentido básico del articulado y, de esa manera, “puedan debatir, en forma general, la conveniencia y la oportunidad de adoptar globalmente ese proyecto.

En tales términos, la Constitución y la Ley 5ª de 1992 establecen dos fases distintas y claramente separadas de la deliberación y aprobación de los proyectos de le. En la primera fase, las comisiones y las plenarias debaten y votan el informe de ponencia, esto es, “las orientaciones básicas del proyecto de ley o acto legislativo. En la segunda fase, se lleva a cabo la discusión y votación específica del articulad. Cada uno de estos elementos (informe de ponencia y articulado), se debate y vota por separado, “y de su aprobación o improbación depende que el [proyecto de ley] se convierta en ley de la República o en un acto reformatorio de la Constitución”.

Las reglas aplicables al debate y votación de los informes de ponencia varían según la etapa del trámite legislativo: debates en comisión o debates en plenaria:

El informe de ponencia en las comisiones constitucionales. El artículo 157 de la Ley 5ª de 1992, que forma parte del Capítulo VI - Sección II “Debates en comisiones”-, prevé las reglas que regulan la presentación y aprobación del informe de ponencia ante las comisiones constitucionales permanentes. Al respecto, dispone que:

“ARTÍCULO 157. INICIACIÓN DEL DEBATE. La iniciación del primer debate no tendrá lugar antes de la publicación del informe respectivo.

No será necesario dar lectura a la ponencia, salvo que así lo disponga, por razones de conveniencia, la Comisión.

El ponente, en la correspondiente sesión, absolverá las preguntas y dudas que sobre aquélla se le formulen, luego de lo cual comenzará el debate.

Si el ponente propone debatir el proyecto, se procederá en consecuencia sin necesidad de votación del informe. Si se propone archivar o negar el proyecto, se debatirá esta propuesta y se pondrá en votación al cierre del debate.

Al debatirse un proyecto, el ponente podrá señalar los asuntos fundamentales acerca de los cuales conviene que la Comisión decida en primer término” (subrayado fuera del texto).

Como puede verse, en la etapa de debate en comisiones, la Ley 5ª no exige que el informe de ponencia sea votado y aprobado en todos los casos. En concreto, la Sala Plena resalta que el inciso 4º del artículo 157 de la Ley 5ª de 1992 permite que, si el ponente propone debatir el articulado directamente, se prescinda de la votación del informe de ponencia. Esto significa, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, que “en el trámite en las comisiones, en los casos en que la ponencia sea favorable, es posible entrar directamente en el debate y en la votación del articulado, sin necesidad de votar previamente el informe de ponenci. Con todo, esta misma disposición aclara que, si existen proposiciones negativas o de archivo, estas deberán ser debatidas y luego votadas por la comisión respectiva.

Informe de ponencia en plenaria. El artículo 176 de la Ley 5 de 1992, modificado por el artículo 16 de la 974 de 2005, dispone que:

ARTÍCULO 176. DISCUSIÓN.  El ponente explicará en forma sucinta la significación y el alcance del proyecto. Luego podrán tomar la palabra los oradores de conformidad con lo dispuesto en el artículo 97 del presente reglamento.

Si la proposición con la que termina el informe fuere aprobada, el proyecto se discutirá globalmente, a menos que un Ministro o miembro de la respectiva Cámara pidiera su discusión separadamente a alguno o algunos artículos”.

La Corte Constitucional ha interpretado que esta norma ordena que “el informe de ponencia sea aprobado, como requisito previo para discutir y votar el articulado”. Lo anterior, en el entendido de que prescribe “una regla de naturaleza condicional, según la cual, en caso de que se apruebe la proposición con que termina el informe de ponencia, procederá la discusión del articulado del proyecto, bien en bloque o bien separadamente, si así lo solicita uno de los miembros de la cámara correspondiente”.  Así las cosas, el efecto jurídico de la aprobación del informe de ponencia no es otro que permitir que el trámite legislativo prosiga con su siguiente etapa, esto es, la discusión del articulado previa a su votación. Contrario sensu, “la falta de aprobación del informe ocasiona, indefectiblemente, que no pueda continuarse con dicho trámite.

En tales términos, este tribunal ha reiterado que “la iniciación del debate parlamentario de proyectos de ley o de actos legislativos en las Plenarias, ocurre luego de que el ponente presente su informe (…)”. A diferencia de lo que ocurre en las comisiones constitucionales permanentes –en donde no se exige la aprobación del informe cuando éste termina con la proposición 'Dése primer debate'-, el artículo 176 de la Ley 5ª de 1992 supone siempre la aprobación del informe como condición previa a la iniciación del debate (artículo 176, Ley 5ª de 1992). Si la plenaria aprueba el informe, se procede al debate global del proyecto, salvo que se solicite la discusión separada de algunos de los artículos del proyecto (artículo 176, inciso 2 Ley 5ª de 1992). Finalizado el debate y aprobado el texto del proyecto de ley, el ponente debe elaborar un informe que será remitido a la otra cámara (artículo 182, Ley 5ª de 1992).

Reglas de quórum, votación y mayorías decisorias para la aprobación del informe de ponencia en las comisiones constitucionales permanentes. Reiteración de jurisprudencia

La aprobación de los informes de ponencia en las comisiones constitucionales permanentes y plenarias está sujeta a las reglas de quórum, modo de votación y mayorías decisorias previstas en la Constitución y la Ley 5ª de 199. Por esta razón, en aquellos casos en los que el informe de ponencia es debatido y votado, para poder darse por aprobado se debe constatar el cumplimiento de estas reglas. A continuación, la Sala sintetiza estas reglas con especial énfasis en aquellas que son relevantes para resolver el cargo formulado por los demandantes.

El quórum deliberatorio y decisorio en el procedimiento legislativo

El artículo 116 de la Ley 5ª de 1992 define el quórum como “el número mínimo de miembros asistentes que se requieren en las Corporaciones legislativas para poder deliberar o decidir”. Existen dos tipos de quórum: deliberatorio y decisorio. El quórum deliberatorio es el número mínimo de miembros que la Constitución y la ley exigen para deliberar. Al respecto, el artículo 145 de la Constitución Política dispone que “[e]l Congreso pleno, las Cámaras y sus comisiones no podrán abrir sesiones ni deliberar con menos de una cuarta parte de sus miembros”. El quórum decisorio, por su parte, es el número mínimo de miembros necesario para poder decidir y votar. El artículo 145 de la Constitución dispone que “[l]as decisiones sólo podrán tomarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente”. El artículo 142 de la Carta Política, por su parte, aclara que en los casos en que las comisiones sesionen conjuntamente, el quórum decisorio “será el que se requiera para cada una de las comisiones individualmente consideradas.

En tales términos, el quórum decisorio “corresponde a la mitad más uno de los integrantes habilitados de cada corporación o comisión, quienes deben estar presentes durante todo el proceso de votación para manifestar su voluntad y resolver válidamente sobre cualquier asunto sometido a su estudio. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, sólo es posible adoptar decisiones “cuando se ha establecido y certificado con claridad el quórum decisorio, independientemente de la modalidad de votación que se emplee. 

Las formas de votación en el procedimiento legislativo

La votación “es un acto colectivo por medio del cual las Cámaras y sus Comisiones declaran su voluntad acerca de una iniciativa o un asunto de interés general. De acuerdo con el artículo 128 de la Ley 5ª de 1992, existen tres tipos o modos de votación: nominal, ordinaria y secret. La votación nominal es pública y permite individualizar el sentido del voto de cada Congresist. La votación ordinaria, por su parte, “se efectúa dando los Congresistas, con la mano, un golpe sobre el pupitre. Por último, la votación secreta es aquella que no permite identificar la forma como vota el Congresista y se reserva a asuntos muy específicos expresamente autorizados por la le.

La votación nominal y pública es el modo de votación que debe emplearse por regla genera. En efecto, el artículo 133 de la Constitución Política establece que el voto de los miembros de cuerpos colegiados de elección directa será nominal y público, “excepto en los casos que determine la ley”. Así mismo, el artículo 130 de la Ley 5ª de 1992 dispone que “como regla general, las votaciones serán nominales y públicas”. El constituyente instituyó la votación nominal y pública como regla general con el propósito de “profundiza[r] las bases democráticas del procedimiento legislativo. Lo anterior, habida cuenta de que este tipo de votación, al permitir individualizar el voto, contribuye a garantizar los principios de publicidad y transparencia, fortalece el sistema de partidos y permite un mayor control de los electores sobre la gestión de los elegido.

La votación ordinaria, en contraste, es excepcional. El artículo 129 de la Ley 5ª de 1992 enlista de forma taxativa los asuntos que pueden votarse de forma ordinaria. La Corte Constitucional ha entendido que los supuestos en los que se admite la votación ordinaria deben ser interpretados de manera restrictiva, “a fin de evitar que tal mecanismo se torne en la regla y, en aras de la celeridad del procedimiento, termine por relegar la votación nominal al lugar de la excepción. Una de las excepciones a la votación nominal y pública es la unanimidad. Al respecto, el numeral 16 del artículo 129 de la Ley 5ª de 1992 dispone que no se requerirá votación nominal y pública y será procedente la votación ordinaria “cuando en el trámite de un proyecto de ley exista unanimidad por parte de la respectiva comisión o plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto, a menos que esa forma de votación sea solicitada por alguno de sus miembros”. La Corte Constitucional ha precisado que existe unanimidad cuando se constata el “acuerdo entre todos los parlamentarios presentes para dar o no trámite a la iniciativa, al igual que aprobar o hundir el proyecto sometido a su consideración (subrayado fuera del texto). En estos casos, la ley habilita optar por el método de votación ordinaria para imprimir celeridad en los procedimiento.

En virtud del principio de interpretación restrictiva de las excepciones a la votación nominal y pública, la “unanimidad no puede presumirse, sino que debe en todo caso probarse o inferirse de manera razonable de las circunstancias en las que se desarrolló el debate parlamentario. La Corte Constitucional ha identificado principalmente tres indicadores que permiten inferir razonablemente la unanimidad y, en consecuencia, habilitan la votación ordinari. Primero, la constancia expresa e inequívoca de unanimidad al declarar el resultado de la votación. Esta constancia puede consignarse “en el acta de sesión o en alguno de los demás medios probatorios que registra lo ocurrido durante la votación. Segundo, la existencia de “manifestaciones indicativas de unanimidad en el curso de los debates. Esto, ocurre, por ejemplo, cuando (i) los informes de ponencia hayan sido favorables o (ii) se aprueba omitir la lectura del articulado. Tercero, se constata que no existen “posiciones contrarias a la aprobación del proyecto y ninguno de los integrantes de la plenaria o comisión solicita la votación nominal y pública, antes de la aprobación del informe, artículo, proposición, etc.

En contraste, la Corte Constitucional ha sostenido que la unanimidad se desvirtúa cuando, entre otras: (i) “se presentan manifestaciones expresas de oposición al proyecto”, (ii) alguno o varios de los congresistas solicitan que la votación se realice acudiendo a la regla general de votación nominal y pública o (iii) alguno o varios de los parlamentarios “dejan constancia de voto negativo frente al debate estructural de la iniciativa legislativa. En todo caso, para desvirtuar la unanimidad, estas manifestaciones y constancias deben hacerse antes de que se efectué la votación. En consecuencia, ha dicho la Corte, “la votación ordinaria en la aprobación de los proyectos de ley será válida si no se manifiesta, con anticipación a la misma, la solicitud de que se vote mediante votación nominal y pública, y solo con posterioridad a la culminación de la votación y aprobación, se deja constancia expresa y pública del voto negativo de algunos congresistas.

Las mayorías decisorias

La mayoría decisoria es el número mínimo de votos que la Constitución y la ley exigen para aprobar una decisión legislativ. El artículo 117 de la Ley 5ª de 1993 dispone que establecer el quórum decisorio es un presupuesto para acreditar la mayoría requerida. Así mismo, prevé que existen cuatro tipos de mayoría decisori: simple, absoluta, calificada y especial.

La mayoría simple exige que las decisiones sean tomadas por el número entero superior a la mitad de los asistente. El artículo 146 de la Constitución establece que “en el Congreso pleno, en las Cámaras y en sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría de los votos de los asistentes, salvo que la Constitución exija expresamente una mayoría especial”. En tales términos, la Corte Constitucional ha señalado que, por regla general, las decisiones se adoptan por mayoría simple, salvo que la Constitución exija expresamente una mayoría diferent. La mayoría absoluta, por su parte, exige que la decisión sea adoptada por el número entero superior a la mitad de los integrantes de la corporació. De otro lado, la mayoría calificada exige que las decisiones se tomen “por los dos tercios de los votos de los asistentes o de los miembros. Por último, la mayoría especial es aquella “[r]epresentada por las tres cuartas partes de los votos de los miembros o integrantes.

El artículo 119 de la Ley 5ª de 199 enlista los trámites que requieren mayoría absoluta para su aprobación. La Sala Plena resalta que, en concordancia con el numeral 10º del artículo 150 de la Constitución, el numeral 2º del artículo 119 de la Ley 5ª de 1992 prevé que se requiere mayoría absoluta para la aprobación de leyes que concedan facultades extraordinarias al Presidente de la Repúblic.

La votación de una iniciativa que debe ser aprobada por mayoría absoluta puede llevarse a cabo de modo nominal u ordinari. La votación nominal permite identificar el sentido del voto de cada uno de los congresistas y de esta manera constatar fácilmente si se reunieron la mayoría de los votos. Sin embargo, la Corte Constitucional ha sostenido que la mayoría absoluta no sólo es verificable mediante votación nomina. Por el contrario, ha admitido que la mayoría absoluta se acredite mediante una votación ordinaria si se constata que la votación ordinaria era procedente conforme a alguna de las causales previstas en el artículo 129 de la Ley 5ª de 1992.

La prueba del quórum y las mayorías decisorias

El cumplimiento de las reglas sobre quórum y mayorías decisorias en la aprobación de las decisiones legislativas no se presume, debe probars. De acuerdo con la Ley 5ª de 1992 y la jurisprudencia constituciona, los principales medios de prueba para demostrar su cumplimiento son (i) el acta de las sesiones que se publica en la Gaceta del Congreso (arts. 35 y 130 de la Ley 5ª de 199) y (ii) los certificados expedidos por la secretaría de cada comisión o plenari (art. 47 de la Ley 5ª de 199). Las actas de las sesiones y certificados son los medios de prueba por excelencia debido a que el artículo 36 de la Ley 5ª de 1992 dispone que la Gaceta del Congreso, en la que se publican las actas luego de que son aprobadas por los congresistas, es el medio oficial escrito de publicidad de sus actos. Por su parte, conforme al artículo 47 de la misma ley, es función del secretario informar de manera fidedigna el resultado de las votaciones y expedir las certificaciones que demuestren que la aprobación cumplió con los requisitos constitucionale.

Las actas y certificaciones, sin embargo, no son los únicos medios de prueba admisibles. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, cuando las actas y certificados no contienen información precisa, verificable y suficiente para constatar el cumplimiento de las reglas de quórum y mayorías, es posible acudir a otros medios de prueba. Estos medios de prueba incluyen: (i) los registros de audio y video del desarrollo de las sesiones parlamentaria y (ii) las actas, certificados y registros de las votaciones que se hicieron antes y después de la votación en cuestión. Con todo, la utilización de estos medios de prueba está “unívocamente dirigida a acreditar asuntos confusos o ambivalentes de la información contenida en el acta, más a no permitir su irregular complementación o adición.

La Corte Constitucional ha enfatizado que, en los casos en los que la votación ordinaria procede y es empleada para adoptar una decisión legislativa, es deber del secretario de la célula legislativa dejar consignado en el acta respectiva el registro del quórum y mayorías decisorias al momento exacto o “preciso en que se lleva a cabo la votació. En estos eventos, no constituyen plena prueba del quórum y las mayorías decisorias las actas de las sesiones o las certificaciones en las que simplemente se indique el número de asistentes registrados al inicio de la correspondiente sesió. Asimismo, tampoco son plena prueba las certificaciones sobre votos emitidos en la última votación nominal registrada, antes de que se llevara a cabo la votación ordinaria. Esto es así, debido a que es común que los congresistas entren y salgan del recinto, por lo que “el número de asistentes certificados en el acta no permanece constante durante el curso de la sesión, lo que se traduce en un quórum variable como práctica legislativa.

Para examinar el cumplimiento de las reglas de quórum y mayorías de decisiones que, por existir unanimidad, han sido adoptadas mediante votación ordinaria, la Corte Constituciona ha empleado una metodología de escrutinio que consta de tres pasos o etapas: (i) primero, constatar si existía unanimidad y, por lo tanto, era procedente la votación ordinaria, (ii) segundo, examinar si el cumplimiento de las reglas de quórum y mayorías está probado o existe duda sobre el número de senadores presentes y que votaron una decisión; (iii) tercero, de constatar un incumplimiento de tales reglas, o la falta de certeza sobre su cumplimiento, determinar si dicha irregularidad configura un vicio de procedimiento subsanable o insubsanable (ver párrs. 101 a 103 infra.

Síntesis de reglas. La siguiente tabla sintetiza las reglas de decisión relevantes sobre el quórum, forma de votación y mayorías exigibles a la aprobación del informe de ponencia para primer debate:

Reglas de decisión relevantes sobre el quórum, forma de votación y mayorías exigibles a la aprobación del informe de ponencia

El inciso 4 del artículo 160 de la Constitución Política dispone que todo proyecto de ley deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo. Con todo, en la etapa de debate en las comisiones constitucionales permanentes, la Ley 5ª de 1992 no exige que el informe de ponencia sea votado y aprobado en todos los casos. La ley permite que, si el ponente propone debatir el articulado directamente, se prescinda de la votación del informe de ponencia. La discusión y aprobación de los informes de ponencia en las comisiones permanentes -cuando se lleva a cabo- y las plenarias -en todos los casos-, está sujeta a las reglas de quórum, modo de votación y mayorías decisorias previstas en la Constitución y la Ley 5ª de 1992: Quórum decisorio. De acuerdo con el artículo 145 de la Constitución, la decisión de aprobar el informe de ponencia debe tomarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva comisión. Modo de votación. El informe de ponencia puede aprobarse por medio de (a) votación nominal y pública o (b) excepcionalmente, votación ordinaria. Esto último, cuando se acredite que procede conforme a alguna de las causales taxativas previstas en el artículo 129 de la Ley 5ª de 1992. La unanimidad de los congresistas presentes habilita la votación ordinaria. El cumplimiento de las reglas sobre quórum y mayorías decisorias en la aprobación de las decisiones legislativas no se presume, debe probarse. Los principales medios de prueba para demostrar el cumplimiento del quórum y las mayorías son (i) el acta de las sesiones que se publica en la Gaceta del Congreso y (ii) los certificados expedidos por la secretaría de cada comisión o plenaria. Sin embargo, cuando las actas y certificados no contienen información precisa, verificable y suficiente para constatar el cumplimiento de las reglas de quórum y mayorías, es posible acudir a otros medios de prueba, tales como los registros de audio y video del desarrollo de las sesiones parlamentarias. La Corte Constitucional ha enfatizado que, en los casos en los que la votación ordinaria procede y es empleada para la aprobación del informe de ponencia, el acta debe contener información que dé cuenta del cumplimiento de las reglas de quórum y mayorías decisorias al momento exacto o preciso en que la votación se llevó a cabo. Esto, habida cuenta de que el número de congresistas presentes durante una sesión varía. En estos eventos, no son prueba suficiente y concluyente (i) las actas de las sesiones o las certificaciones en las que simplemente se indique el número de asistentes registrados al inicio de la correspondiente sesión y (ii) las certificaciones sobre votos emitidos en la última votación nominal registrada, antes de que se llevara a cabo la ordinaria. Para examinar el cumplimiento de las reglas de quórum y mayorías de decisiones que, por existir unanimidad, han sido adoptadas mediante votación ordinaria, la Corte Constituciona ha empleado una metodología de escrutinio que consta de tres pasos o etapas: La Corte constata si, conforme al artículo 129 de la Ley 5ª de 1992 y los criterios desarrollados por la jurisprudencia constitucional, existía unanimidad y, por lo tanto, era procedente la votación ordinaria. La Corte examina si el cumplimiento de las reglas de quórum y mayorías está probado o existe duda sobre el número de senadores presentes y que votaron la decisión que se adoptó de forma ordinaria. De constatar que no existía quórum o mayoría para aprobar la decisión, o la falta de certeza sobre este punto, la Corte debe determinar si dicho incumplimiento o falta de certeza constituye una irregularidad o un vicio de procedimiento -subsanable o insubsanable-, de acuerdo con los criterios fijados por la jurisprudencia constitucional.

Caso concreto

En la presente sección, la Sala Plena examinará si el informe de ponencia para debate en comisiones conjuntas del Proyecto de Ley número 222 de 2022 Senado, 261 de 2022 Cámar fue aprobado conforme a las reglas constitucionales y legales de quórum, forma de votación y mayorías. A dichos efectos, la Sala empleará la metodología que la Corte Constitucional ha utilizado para resolver casos en los que se cuestiona la aprobación del informe de ponencia, o alguna otra decisión legislativa, que fue tomada por votación ordinaria. En este sentido, la Sala, en primer lugar, verificará si en este caso existía unanimidad y, por lo tanto, era procedente llevar a cabo la votación ordinaria. En segundo lugar, constatará si existe prueba del cumplimiento de los requisitos de quórum y mayorías aplicables. En tercer lugar, de encontrar un incumplimiento de estas reglas, examinará si el incumplimiento configura una mera irregularidad o un vicio -subsanable o insubsanable- de procedimiento.

La Comisión Primera Constitucional del Senado estaba habilitada para votar de forma ordinaria el informe de ponencia

El 24 de noviembre de 2022, las Comisiones Primeras Constitucionales Conjuntas de la Cámara de Representantes y el Senado de la República debatieron y votaron las proposiciones de archivo y positiva con las que terminaban los informes de ponencia para primer debate del Proyecto de Ley número 222 de 2022 Senado, 261 de 2022 Cámara. De acuerdo con el Acta Conjunta número 3 de 24 de noviembre de 2022, publicada en la Gaceta del Congreso 96 de 27 de febrero de 2023, la votación de la proposición positiva con la que terminaba el informe de ponencia se llevó a cabo de forma ordinaria.

Los demandantes argumentan que en este caso era necesario efectuar la votación de modo nominal y público. En su criterio, en aquellos casos en los que el proyecto de ley contiene un artículo que debe ser aprobado por mayoría absoluta, la Constitución y la ley exigen que el informe de ponencia sea aprobado por mayoría absoluta, la cual sólo puede constatarse mediante votación nominal y pública. En este caso, uno de los artículos del proyecto de ley proponía conceder facultades extraordinarias al Presidente de la República, lo que en su criterio implicaba que debía ser aprobado por mayoría absoluta. De otro lado, sostienen que, de cualquier modo, en este caso no procedía la votación ordinaria, porque en la intervención en el debate del informe de ponencia, la senadora Paloma Valencia: (i) solicitó que la votación se llevara a cabo de forma nominal y pública; (ii) anunció que la oposición se retiraría del recinto al momento de votar el proyecto, “razón por la cual se requería realizar el llamado a lista nominal para certificar que existía el quórum necesario para aprobar el informe de ponencia y (iii) cuando ingresó nuevamente al recinto, la senadora reprochó que la votación se hubiese hecho de modo ordinario, lo que impedía verificar el quórum y la mayoría requeridhttps://www.youtube.com/watch?v=mRPzEYACftg&ab_channel=CanalCongresoColombia.

La Corte Constitucional no comparte la argumentación de los demandantes. En criterio de la Sala Plena, la Comisión Primera Constitucional del Senado estaba habilitada para votar de forma ordinaria la proposición de “dar primer debate y aprobar el Proyecto de Ley No. 222 de 2022 Senado con la que culminaba el informe de ponencia. Esto, por dos razones:

Primero. No existe ninguna norma de rango constitucional o legal que establezca que las decisiones legislativas que requieran mayoría absoluta deban votarse de forma nominal y pública. Por el contrario, la Sala reitera que, conforme a la jurisprudencia constitucional, la aprobación de una iniciativa que exige alcanzar mayoría absoluta puede llevarse a cabo mediante votación ordinari.

Segundo. La Sala Plena considera que, conforme al numeral 16 del artículo 129 de la Ley 5ª de 1992, en este caso era procedente aprobar la proposición positiva del informe de ponencia en la Comisión Primera Constitucional del Senado mediante votación ordinaria. Esto, porque existían indicios suficientes de unanimidad. La Corte reitera que, conforme a la jurisprudencia constitucional, la unanimidad se presenta cuando se constata el “acuerdo entre todos los parlamentarios presentes para dar o no trámite a la iniciativa, al igual que aprobar o hundir el proyecto sometido a su consideración (subrayado fuera del texto). La Corte Constitucional ha sostenido que uno de los indicadores que permiten inferir razonablemente la unanimidad y, en consecuencia, habilitan la votación ordinaria, es la constancia expresa e inequívoca de unanimidad al declarar el resultado de la votació. Esta constancia puede consignarse “en el acta de sesión o en alguno de los demás medios probatorios que registra lo ocurrido durante la votación.

En este caso, el Acta Conjunta número 3 de 24 de noviembre de 2022, publicada en la Gaceta del Congreso 96 de 27 de febrero de 2023, indica que la Comisión Primera del Senado aprobó la proposición positiva con que termina el informe de ponencia “por unanimidad con registro del quorum decisorio de conformidad a la última votación. Esto es un indicio razonable de que la decisión de aprobar el informe de ponencia entre los congresistas presentes al momento de la votación fue unánime. Por lo demás, la Sala advierte que el acta evidencia que, (i) al momento de la votación ordinaria, ninguno de los senadores presentes expresó voto negativo y (ii) la votación nominal y pública de las proposiciones de archivo, que se efectuó al inicio de la sesión, fue unánime.

Tercero. Contrario a lo sostenido por los demandantes, la senadora Paloma Valencia no solicitó de forma expresa y clara que la votación se llevara a cabo de forma nominal y pública. La Corte reitera que, conforme a la jurisprudencia constitucional, los senadores están facultados para solicitar que una determinada votación se haga de forma nominal y pública. Sin embargo, deben plantear dicha solicitud (i) de forma expresa y clar y (ii) al momento en que se va a efectuar la votación, no durante el debate, o después de que esta ya se ha efectuado (ver fundamento 67 supra). En este caso, la solicitud de la senadora Paloma Valencia no fue expresa ni clara y tampoco fue planteada en la votación:

La solicitud no fue expresa ni clara porque la senadora (i) no presentó una proposición de votación nominal y pública y (ii) en su intervención, no señaló de forma expresa que la votación ordinaria estuviera prohibida. Por el contrario, en su intervención en el debate de la proposición positiva en la comisión, la senadora se limitó a señalar que la “proposición no se puede pupitrear, necesita mayorías absolutas, porque la proposición es la que abre la facultad para hablar de ese artículo que genera las facultades y, por lo tanto, no solo el artículo, sino también la proposición, van a necesitar mayorías absolutashttps://www.youtube.com/watch?v=mRPzEYACftg&ab_channel=CanalCongresoColombia. Como puede verse, la intervención de la senadora se centró en argumentar que la aprobación del informe de ponencia requería mayorías absolutas, lo cual puede acreditarse tanto mediante una votación nominal, como una ordinaria. En este contexto, la Corte considera que la simple referencia a la supuesta imposibilidad de “pupitrear” la iniciativa era insuficiente para que la Mesa Directiva interpretara que la senadora estaba solicitando efectuar la votación de forma nominal y pública.

El artículo 126 de la Ley 5ª de 1992 dispone que “ningún Senador o Representante podrá retirarse del recinto legislativo cuando, cerrada la discusión, hubiere de procederse a la votación”. En este caso, la Sala advierte que la senadora Paloma Valencia no solicitó, pudiendo hacerlo, que la votación se llevara a cabo de forma nominal y pública en el momento en que la Mesa Directiva anunció que iniciaría la votación. Por el contrario, segundos antes de que la votación ordinaria se llevara a cabo, la senadora salió voluntariamente del recinto. En tales términos, la senadora decidió ausentarse en la oportunidad que tenía para solicitar que la votación se hiciera de modo nominal.

La Sala reconoce que, minutos después de que la votación ordinaria se había llevado a cabo, la senadora ingresó al recinto nuevamente y reprochó que la votación se hubiera efectuado de forma ordinaria. A juicio de la Sala, esta situación no permite invalidar la votación ordinaria. Esto, porque conforme a la jurisprudencia constitucional, la solicitud de votación nominal y pública debe hacerse antes de la votación. La Sala advierte que, una vez la senadora ingresó, esta circunstancia fue puesta de presente por el presidente de la Comisión Primera del Senado, quien respondió a la senadora la votación nominal y pública “se pide cuando se hace la votación, uno no puede pedirlo en la intervención y cuando se hace la votación no pedirlo (…)https://www.youtube.com/watch?v=mRPzEYACftg&ab_channel=CanalCongresoColombia.

Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Corte concluye que, conforme a la Ley 5ª de 1992, en este caso era procedente que la Comisión Primera Constitucional del Senado votara de forma ordinaria la proposición positiva del informe de ponencia del Proyecto de Ley número 222 de 2022 Senado, 261 de 2022 Cámar.

Las pruebas aportadas por los demandantes son insuficientes para concluir que la Comisión Primera del Senado aprobó el informe de ponencia, pese a que no existía quórum decisorio. A lo sumo, demuestran que no existe certeza sobre número de senadores presentes al momento en que se llevó a cabo la votación ordinaria  

Los demandantes sostienen que la Comisión Primera del Senado no aprobó el informe de ponencia. Esto, porque, a diferencia de lo que señala el acta de la sesión, al momento exacto en que se llevó a cabo la votación ordinaria sólo estaban presentes 9 de los 21 senadores que integran esta comisión, lo que implica que no existía quórum ni mayoría decisoria. A dichos efectos, aportan videos y fotografías de la sesión del 24 de noviembre de 2022.

La Sala Plena no comparte la posición de los demandantes. La Corte reafirma que, conforme a la Ley 5ª de 1992 y la jurisprudencia constitucional reiterada y uniforme, los principales medios de prueba para demostrar el cumplimiento del quórum y las mayorías son (i) el acta de las sesiones que se publica en la Gaceta del Congreso y (ii) los certificados expedidos por la secretaría de cada comisión o plenaria. Sin embargo, cuando las actas y certificados no contienen información precisa, verificable y suficiente para constatar el cumplimiento de las reglas de quórum y mayorías, es posible acudir a otros medios de prueba, tales como el desarrollo del debate y los registros de audio y video de la sesión.

En el expediente reposan cuatro medios de prueba que dan cuenta de lo ocurrido en la sesión de 24 de noviembre de 2022 de las Comisiones Primeras Constitucionales Conjuntas, en la que tuvo lugar la votación del informe de ponencia para primer debate: (a) el Acta Conjunta número 3 de 24 de noviembre de 2022, (b) el informe de pruebas que la Secretaria del Senado remitió a la Corte sobre la sesión, (c) los registros de las votaciones nominales y públicas que tuvieron lugar antes y después de la votación ordinaria del informe de ponencia y (d) los registros fílmicos y fotográficos de la sesión. La Corte considera que, en este caso, el examen conjunto de los medios de prueba que fueron aportados al expediente evidencia, a lo sumo, que existe duda sobre el número e identidad de los senadores que estaban presentes al momento de la votación. Sin embargo, estos medios de prueba no permiten concluir con certeza, como lo aseguran los demandantes, que la Comisión Primera Constitucional del Senado dio por aprobado el informe de ponencia, pese a que no existía quórum ni mayoría decisoria.

(a)  El Acta Conjunta número 3 de 24 de noviembre de 2022. El registro de la votación del informe de ponencia en la Comisión Primera Constitucional del Senado se encuentra en el Acta Conjunta número 3 de 24 de noviembre de 2022, publicada en la Gaceta del Congreso 96 de 27 de febrero de 2023. Esta acta indica que la Comisión Primera del Senado aprobó la proposición positiva con que termina el informe de ponencia “por unanimidad con registro del quorum decisorio de conformidad a la última votación (cursivas añadidas). La siguiente imagen del acta de la sesión evidencia este punto:

La “última votación” que se llevó a cabo antes de la votación ordinaria del informe de ponencia, fue la votación nominal y pública de las proposiciones de archivo que presentaron la Senadora María Fernanda Cabal y el representante Miguel Polo Polo. De acuerdo con la información que reposa en el acta, la Comisión Primera Constitucional del Senado rechazó estas proposiciones con 11 votos desfavorables. La Comisión Constitucional Primera del Senado está integrada por 21 senadores, lo que implica que el quórum decisorio es de 11 senadores. Asimismo, existe mayoría absoluta cuando 11 senadores votan a favor o en contra de una determinada propuesta. En tales términos, de ser cierta la información contenida en el acta, el informe de ponencia habría sido aprobado con quórum y por mayoría absoluta.

Conforme a la Ley 5ª de 1992 y la jurisprudencia constitucional, la información contenida en el Acta Conjunta número 3 de 24 de noviembre de 2022 se presume cierta. Primero, el artículo 35 de la Ley 5ª de 1992 dispone que “el Presidente someterá a discusión, sin hacerla leer, el acta de la sesión anterior, puesta previamente en conocimiento de los miembros de la Corporación” (inciso 2º). Asimismo, prevé que los Congresistas podrán “hablar una vez para reclamar acerca de las omisiones o inexactitudes en que se hubiere incurrido al redactarla” (inciso 3º) y “quien tenga observaciones las presentará por escrito a la secretaría a fin de que se inserten en el acta siguiente” (inciso 4º). La Sala constata que el Acta Conjunta número 3 de 24 de noviembre de 2022 fue puesta en consideración de los congresistas. Sin embargo, conforme a la información que reposa en la Gaceta del Congreso, los senadores demandantes, así como el resto de los congresistas, aprobaron el acta sin dejar ninguna constancia en relación con el quórum y las mayorías con las que se habría aprobado el informe de ponenci. Segundo, la Corte Constitucional ha reiterado que “existe una presunción de corrección de los reportes oficiales y las actas en virtud de las cuales se determina qué fue lo que realmente ocurrió en el transcurso de una sesión parlamentaria.

Ahora bien, aun cuando el Acta Conjunta número 3 de 24 de noviembre de 2022 fue aprobada sin constancias, la Sala Plena nota que esta acta no es precisa y no acredita con certeza que, al momento exacto de la votación ordinaria, existía quórum decisorio y que el informe de ponencia se aprobó con la mayoría requerida. La Sala Plena reitera que, conforme a la jurisprudencia constitucional, cuando las decisiones se adoptan de forma ordinaria, el acta debe indicar el número de congresistas presentes al momento exacto en que se llevó a cabo la votación que aprobaron la decisión. El registro de las votaciones anteriores no constituye plena prueba del quórum y mayorías decisorias. En este caso, sin embargo, el Acta Conjunta número 3 de 24 de noviembre de 2022, publicada en la Gaceta del Congreso 96 de 27 de febrero de 2023, no indica el número de senadores presentes al momento en que se llevó a cabo la votación ordinaria. Por el contrario, remite al quórum decisorio y votos emitidos en la “última votación”.

(b) La certificación de la Secretaría de la Comisión Primera Constitucional del Senado. La Corte advierte que la Secretaria de la Comisión Primera del Senado no certificó la información contenida en el Acta Conjunta número 3 de 24 de noviembre de 2023. Mediante auto de pruebas de 23 de marzo de 2023, el entonces magistrado ponente, Alejandro Linares Cantillo, solicitó a la Secretaría del Senado certificar el quórum y las mayorías con las que se aprobó el informe de ponencia en la Comisión Primera Constitucional del Senado. El 24 de abril de 2023, la Secretaria de la Comisión Primera del Senado remitió informe de respuesta. No obstante, la Sala Plena advierte que no certificó el número de senadores que se encontraban presentes al momento exacto en que se llevó a cabo la votación ordinaria del informe de ponencia. Por el contrario, la Secretaria se limitó a citar la información contenida en el act, la cual, se reitera, no era precisa:

La Sala Plena reitera que, conforme a la jurisprudencia constituciona, la simple cita o reiteración de la información contenida en el acta no constituye una certificación del número de congresistas presentes al momento de adoptar una decisión que se votó de forma ordinaria. Por esta razón, la Corte encuentra que, en este caso, el informe de pruebas que envío la Secretaría no permite constatar con certeza el número de senadores de la Comisión Primera Constitucional del Senado que se encontraban presentes al momento de aprobar el informe de ponencia.

(c) El desarrollo de la sesión de 24 de noviembre de 2022. El registro de asistentes y votos de las votaciones que se llevaron antes y después de la votación ordinaria del informe de ponencia demuestran que, durante la sesión del 24 de noviembre de 2022, el quórum varió pues algunos de los senadores de la Comisión Primera Constitucional salieron del recinto en diferentes momentos.

En la sesión del 24 de noviembre de 2022, en la que las comisiones primeras conjuntas de la Cámara y el Senado adelantaron el primer debate del trámite legislativo, se realizaron tres votaciones relevantes para el presente asunto. Primera: la votación nominal y pública mediante la cual se negaron dos proposiciones de archivo de la iniciativ. En esta votación participaron 11 senadores de la Comisión Primera del Senado quienes votaron en contra de las proposiciones de archiv. Segunda: la votación ordinaria de la proposición positiva con que terminaba el informe de ponencia mayoritario, la cual, según se explicó, habría sido aprobada de forma “unánime” conforme al registro de quórum de la primera votación. Tercera: la votación nominal y pública mediante la cual se pretendían aprobar los artículos 1, 2, 7, 8, 9, 10, 14 y 15 del articulado del proyecto de ley. Una vez se llamó a lista, la mesa directiva constató que no había quórum decisorio, por cuanto solo habían respondido 10 de los 21 senadores que la conforma. La siguiente tabla sintetiza esta información:

Sesión de 24 de noviembre de 2022: quórum y mayorías
Votación nominal y pública de la proposición de archivo 11:37 am	Votación ordinaria del informe de ponencia 12:38:45 pm	Votación nominal y pública de los artículos 2, 7, 8, 9, 10, 14 y 15 del Proyecto de Ley 12:47:18 pm
Total de votos: 11. Fabio Raúl Amín Saleme. Ariel Fernando Ávila Martínez. Alejandro Carlos Chacón Camargo. Julio Elías Chagüi Flórez. Humberto De la Calle Lombana. Alfredo Rafael Deluque Zuleta. Julián Gallo Cubillos. Juan Carlos García Gómez. Alexánder López Maya. María José Pizarro Rodríguez. Jonathan Ferney Pulido Hernández.	La votación fue ordinaria, por lo que no es posible individualizar el número de votos ni los senadores que estaban presentes. El Acta señala que: la Comisión Primera del Senado aprobó la proposición positiva con que termina el informe de ponencia “por unanimidad con registro del quorum decisorio de conformidad a la última votación. Esto es, la votación nominal y pública de las proposiciones de archivo.	Total de votos: 10. Fabio Raúl Amín Saleme. Ariel Fernando Ávila Martínez. Alejandro Carlos Chacón Camargo. Julio Elías Chagüi Flórez. Alfredo Rafael Deluque Zuleta. Julián Gallo Cubillos. Alexánder López Maya. María José Pizarro Rodríguez. Jonathan Ferney Pulido Hernández. Paloma Susana Valencia Laserna. A diferencia de la votación nominal anterior, en esta se encontraba presente la senadora Paloma Valencia. Sin embargo, se habían ausentado los senadores Humberto De la Calle Lombana y Juan Carlos García Gómez.

Como puede verse, el quórum varió durante la sesión. Conforme al registro de la primera votación nominal, al inicio de la sesión estaban presentes 11 senadores de la Comisión Primera del Senado. En cambio, de acuerdo con el registro de la última votación nominal y pública, sólo estaban presentes 10 senadores, lo que implicaba que no había quórum decisorio. Por esta razón, a la 1:00 pm, la Mesa Directiva levantó la sesión y citó la próxima para el 28 de noviembre de 202. De acuerdo con el acta de estas votaciones nominales, hubo dos congresistas que abandonaron el recinto durante la sesión, esto es, que estuvieron presentes en la primera votación nominal y pública pero no en la última: los senadores Juan Carlos García Gómez y Humberto De la Calle Lombana. La votación del informe de ponencia tuvo lugar a las 12:38:45 pm, entre la primera votación nominal -en la que había quórum-, y la última votación nominal -en la que no hubo quórum-. Dado que el quórum varió durante la sesión y el acta conjunta no precisa el número de senadores presentes al momento exacto en que se votó el informe de ponencia, existe una duda sobre el cumplimiento de las reglas de quórum y mayorías al momento en que se llevó a cabo la votación ordinaria.

(d) Los registros fílmicos y fotográficos de la sesión. Los demandantes aportaron registros fílmicos y fotográficos de la sesión del 24 de noviembre de 2022. Asimismo, en respuesta al requerimiento probatorio que la Corte efectuó, la Secretaria de la Comisión Primera del Senado remitió los videos de la sesión.  La Corte efectuó un detallado y minucioso análisis de estas pruebas. En criterio de la Sala Plena, estos videos y fotografías no permiten concluir, con certeza, como lo alegan los demandantes, que la Comisión Primera Constitucional del Senado dio por aprobado el informe de ponencia, pese a que no existía quórum y mayoría decisoria. Esto es así, fundamentalmente porque estos videos y fotografías no permiten identificar con seguridad el número y la identidad de los senadores que estaban presentes al momento exacto en que la Comisión Primera Constitucional del Senado llevó a cabo votación ordinaria del informe de ponencia. Al respecto, la Sala resalta que:

Las imágenes son borrosas, están pixeladas, y algunas están en blanco y negro, lo que imposibilita identificar a las personas presentes al momento de la votación ordinaria y determinar si son senadores integrantes de la Comisión Primera.

No existe ningún video que tenga encuadre panorámico de todo el recinto. Hay algunos espacios del recinto en el que hay sillas que no están grabadas por ninguna de las cámaras y lo mismo sucede detrás de los arcos, en el que es usual que los congresistas hablen con sus asesores y otras personas.

Algunos videos no tienen audio ni hora, lo que impide determinar el tema que se estaba debatiendo o votando.

En síntesis, a diferencia de lo que aseguran los demandantes, los registros fílmicos y fotográficos son insuficientes para demostrar que, al momento en que la Comisión Primera Constitucional del Senado llevó a cabo la votación ordinaria del informe de ponencia, no había quórum decisorio. Los medios de prueba que reposan en el expediente sólo evidencian, a lo sumo, que no existe plena certeza sobre el número de senadores de la Comisión Constitucional Primera del Senado que estaban presentes y votaron favorablemente el informe de ponencia.

La falta de certeza sobre el número de senadores presentes al momento de la votación ordinaria no constituye un vicio de procedimiento  

La Sala Plena debe determinar si la falta de certeza sobre el número de senadores presentes y que votaron favorablemente el informe de ponencia constituye una simple irregularidad o un vicio de procedimient.

La Corte Constitucional ha reiterado de forma pacífica y uniforme que no toda irregularidad en el trámite legislativo constituye un vicio de procedimient. De acuerdo con el principio de instrumentalidad de las formas (art. 228 de la CP), los requisitos procesales “no tienen un valor en sí mismo y deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo. Las finalidades de las reglas del procedimiento legislativo son (i) preservar las competencias y estructura básica institucional del procedimiento legislativ y (ii) salvaguardar el principio democrático asegurando la “debida conformación de la voluntad de las cámaras. En tales términos, sólo constituyen vicios de trámite las irregularidades que inciden de forma sustancial y probada en la formación de la voluntad democrática del Legislado.  

La Corte Constitucional ha reiterado que, al examinar la existencia de un vicio de procedimiento en la formación de las leyes, debe aplicar el principio in dubio pro legislatoris, el cual es manifestación del principio democrátic. De acuerdo con este principio, “en caso de duda razonable acerca de la ocurrencia de un vicio de procedimiento, aquella será resuelta a favor de la decisión mayoritaria adoptada por el Congreso de la República”. Por lo tanto, “cuando quiera que no exista certeza acerca de la existencia de un vicio de procedimiento, tal duda debe ser resuelta a favor del legislador, en tanto que salvaguarda la decisión mayoritaria.

Luego de constatar la existencia de un vicio de procedimiento, la Corte Constitucional debe verificar si tiene naturaleza subsanable o insubsanable. El parágrafo del artículo 241 de la Constitución instituye que “[c]uando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio, procederá a decidir sobre la exequibilidad del acto”. En contraste, los vicios insubsanables conducen a la declaratoria de la inexequibilidad de la le.

La Sala Plena considera que, en este caso, la duda sobre el número de senadores de la Comisión Primera del Senado que estaban presentes al momento en que se llevó a cabo la votación ordinaria del informe de ponencia, y que votaron favorablemente la proposición positiva, no constituye un vicio de procedimiento. Esto, porque, se reitera, en virtud del principio in dubio pro legislatoris, la Corte sólo puede declarar la existencia de un vicio de procedimiento si existe plena certeza sobre el incumplimiento de un requisito orgánico de aprobación de las leyes. Por las razones expuestas en la sección precedente, esto no ocurre en este caso. Por lo tanto, habida cuenta de que la información contenida en el Acta Conjunta número 3 de 24 de noviembre de 2023, pese a no ser precisa, no fue plenamente desvirtuada, en este caso la duda debe ser resuelta a favor del legislador y la Corte debe preservar su voluntad democrátic.

En cualquier caso, aun de aceptarse la tesis de los demandantes, según la cual al momento exacto en que se llevó a cabo la votación ordinaria sólo estaban presentes 9 de los 21 senadores que integran la Comisión Primera Constitucional del Senado, la Corte considera que la supuesta falta de aprobación del informe de ponencia conforme a las reglas de quórum y mayorías que de ahí se derivaría sólo constituiría una irregularidad, no un vicio de procedimiento. Lo anterior, porque no habría incidido de forma sustancial y probada en la formación de la voluntad democrática. Esto, puesto que: (i) la aprobación del informe de ponencia en las comisiones constitucionales no es obligatoria y (ii) las pruebas que obran en el expediente demuestran que la Comisión Constitucional Primera del Senado tenía la intención inequívoca de continuar con el trámite de la iniciativa:

Primero. La aprobación del informe de ponencia en las comisiones constitucionales permanentes no es obligatoria. Por lo tanto, en este caso, la presunta no aprobación del informe de ponencia por la Comisión Constitucional Primera del Senado, por falta de quórum, no tendría la entidad suficiente para invalidar todo el procedimiento legislativo que condujo a la expedición de la Ley 2281 de 2023.

La Corte reconoce que el artículo 160 de la Constitución dispone que “[t]odo Proyecto de Ley o de Acto Legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y deberá dársele el curso correspondiente”. Sin embargo, no prevé que la votación y aprobación del informe de ponencia en las comisiones constitucionales sea un requisito indispensable para la aprobación del proyecto de ley. Por el contrario, la Sala reitera que el inciso 4º del artículo 157 de la Ley 5ª de 1992 establece de forma expresa que la votación y aprobación del informe de ponencia en las comisiones constitucionales no es obligatoria. Al respecto, señala que “[s]i el ponente propone debatir el proyecto, se procederá en consecuencia sin necesidad de votación del informe”. En criterio de la Sala, la potestad discrecional que el legislador orgánico otorgó al ponente para debatir el articulado del proyecto de ley supone que la aprobación del informe de ponencia en la comisión es una etapa prescindible del trámite legislativo.

Ahora bien, la Sala Plena advierte que el artículo 149 de la Constitución dispone que “[t]oda reunión de miembros del Congreso que, con el propósito de ejercer funciones propias de la rama legislativa del poder público, se efectúe fuera de las condiciones constitucionales, carecerá de validez; a los actos que realice no podrá dárseles efecto alguno, y quienes participen en las deliberaciones, serán sancionados conforme a las leyes”. Asimismo, la Corte reconoce que, conforme al artículo 145 de la Constitución, una de las “condiciones constitucionales” para llevar a cabo las reuniones de los miembros del Congreso de la República es, justamente, que exista quórum decisorio.

La Sala Plena considera, sin embargo, que los artículos 145 y 149 de la Constitución no disponen que cualquier irregularidad en la adopción de una decisión en el trámite legislativo, derivada de la falta de quórum, constituya, necesariamente, un vicio de procedimiento. Los artículos 145 y 149 de la Constitución sólo establecen que la decisión que se adopte sin quórum carece de validez y no produce efectos; no que dicha decisión vicie todo el procedimiento legislativo, que es cosa distinta. En este sentido, aun si se aceptara que, en este caso, no existía quórum al momento en que la Comisión Primera del Senado llevó cabo la votación ordinaria, esto sólo implicaría que la aprobación del informe de ponencia careció de validez y no produjo efectos. Sin embargo, de ahí no se sigue que todo el procedimiento legislativo de aprobación de la Ley 2281 de 2023 esté viciado. Por el contrario, la Corte encuentra que, en atención a que el inciso 4º del artículo 157 de la Ley 5ª de 1992 dispone que la aprobación del informe de ponencia no es obligatoria, la presunta falta de aprobación del informe de ponencia por la Comisión Primera Constitucional del Senado en este caso no habría incidido de forma sustancial en la formación de la voluntad democrática ni desconocido la estructura básica del procedimiento legislativo.

Segundo. Las pruebas que obran en el expediente demuestran que la Comisión Constitucional Primera del Senado tenía la intención inequívoca de continuar con el trámite de la iniciativa. Esto, porque en la misma sesión, apenas una hora antes de votar la proposición positiva con la que terminaba el informe de ponencia, la Comisión Primera Constitucional del Senado había rechazado, mediante votación nominal y pública, dos proposiciones negativas de archivo del proyecto de ley. En efecto, la Sala advierte que el Acta Conjunta número 3 de la sesión de 24 de noviembre de 2022 evidencia que, a las 11:37 a.m., se votaron, de forma nominal y pública, las proposiciones negativas y de archivo que presentaron la senadora María Fernanda Cabal y el representante a la Cámara Miguel Polo Polo. De acuerdo con el acta, la Comisión Primera Constitucional del Senado rechazó estas proposiciones con 11 votos, es decir, con quórum decisorio y por mayoría absoluta. En criterio de la Sala, el rechazo de las proposiciones de archivo demuestra que la voluntad de la Comisión Constitucional Primera del Senado tenía era continuar con el trámite de la iniciativa, no hundir el proyecto de ley.  

Por lo demás, la Sala advierte que las pruebas aportadas al expediente demuestran que luego de la votación ordinaria, al debatir el articulado, el Congreso de la república aprobó todos los artículos del proyecto de ley conforme a las reglas de quórum y mayorías exigibles. En particular, la Sala resalta que el artículo 12 de la Ley 2281 de 2023, mediante el cual se confirieron facultades extraordinarias al Presidente de la República, fue aprobado por mayoría absoluta por la Comisión Constitucional Primera del Senado, la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes, así como por las plenarias del Senado de la República y la Cámara de Representantes. En efecto, conforme a la información contenida en las actas de las sesiones, que reposa en la Gaceta del Congreso, (i) el 28 de noviembre de 2022, en sesión conjunta, la Comisión Primera del Senado aprobó el artículo 12 con 14 votos afirmativo; (ii) el mismo día, la Comisión Primera de la Cámara de Representantes aprobó el artículo con 23 votos afirmativo, (iii) el 12 de diciembre de 2022, la Plenaria del Senado aprobó el artículo 12 con 64 votos afirmativo, es decir, alcanzó la mayoría absoluta que eran 55 votos y, por último, (iv) el mismo 12 de diciembre, la Plenaria de la Cámara de Representantes aprobó el artículo con 136 votos afirmativo.

Conclusión. Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala Plena concluye que el vicio de procedimiento alegado por los demandantes, por el presunto desconocimiento de las reglas de votación, quórum y mayorías decisorias, no prospera. Esto, porque:

La Comisión Primera Constitucional estaba habilitada para votar de forma ordinaria el informe de ponencia conforme al numeral 16 del artículo 29 de la Ley 5ª de 1992, porque existían indicios de unanimidad: (i) la Secretaria de la Comisión Primera del Senado dejó constancia expresa e inequívoca de unanimidad al declarar el resultado de la votación ordinaria; (ii) al momento de la votación ordinaria, ningún senador registró un voto negativo y (iii) la votación nominal y pública de las proposiciones de archivo, que se efectuó al inicio de la sesión, fue unánime.

Los registros fílmicos y fotográficos que los demandantes aportaron no demuestran que, al momento en que la Comisión Primera Constitucional del Senado llevó a cabo la votación ordinaria del informe de ponencia, no había quórum y mayoría decisoria. Los medios de prueba que reposan en el expediente sólo evidencian, a lo sumo, que no existe plena certeza sobre el número de senadores de la Comisión Constitucional Primera del Senado que estaban presentes y votaron favorablemente el informe de ponencia.

En virtud del principio in dubio pro legislatoris, la falta de certeza sobre el número de senadores que estaban presentes y votaron favorablemente el informe de ponencia no tiene la entidad suficiente para viciar el procedimiento legislativo.

Cargo segundo: el presunto desconocimiento de la obligación de analizar el impacto fiscal de la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad (art. 7º de la Ley 819 de 2003)

La demanda. Los demandantes argumentan que el Gobierno Nacional, el MHCP y el Congreso de la República desconocieron la obligación de analizar el impacto fiscal de la iniciativa legislativa, conforme a las exigencias previstas en el artículo 7º de la Ley 819 de 200. Esto, porque en la exposición de motivos del proyecto de ley, el Gobierno Nacional no presentó un análisis de impacto fisca. Además, en la ponencia mayoritaria para primer debate en las comisiones constitucionales conjuntas, los ponentes estimaron el costo del proyecto de manera escueta e imprecisa en “$18.239 millones y no indicaron la fuente de ingresos adicional para cubrir su financiación, ni su consistencia con el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP). Asimismo, en la ponencia mayoritaria para segundo debate, los ponentes tampoco identificaron los costos fiscales del proyecto de Ley ni la fuente de ingresos sustitutiv. Por otra parte, los demandantes aseguran que el concepto del MHCP no cumplió con los requisitos desarrollados por la jurisprudencia constitucional, puesto que no indicó cuál sería el costo preciso de creación y operación del Ministerio. Por el contrario, el MHCP reconoció de forma expresa que el costo “sólo se puede tener una vez se cuente con la estructura final de la entidad. Por último, según los demandantes, el proyecto de ley fue aprobado pese a que las plenarias no estudiaron ni debatieron de forma seria y suficiente el concepto que el MCHP presentó.

Intervenciones. Veinticuatro interviniente argumentan que este cargo no debe prosperar, con fundamento en, principalmente, tres argumentos:

Primero. El análisis de impacto fiscal no era exigible en este caso, puesto que la Ley 2281 de 2023 no prevé una orden de gasto, sino que simplemente habilita al Presidente de la República a incluir una partida en el Presupuesto General de la Nació. A juicio de los intervinientes, (i) de conformidad con las normas presupuestales, el Gobierno Nacional puede decidir libremente si incluye en la ley del presupuesto el gasto de entrada en operación del nuevo ministeri el cual, en todo caso, estará sujeto a la disponibilidad de recursos y deberá armonizarse con el MFM; (ii) el concepto que presentó el MHCP durante el trámite legislativo daba cuenta de que la entrada en funcionamiento del ministerio estaba condicionada a la disponibilidad fiscal y las normas con fuerza de Ley que expidiera el presidente para integrar el nuevo sector administrativ; y (iii) en la Ley 2281 de 20223, la creación del ministerio y la inclusión de partidas presupuestales se expresa “en términos facultativos y generales” de modo que para su concreción se requiere la intervención y desarrollo normativo del ejecutiv.

Segundo. Aun si se aceptara que la Ley 2281 de 2023 ordena un gasto, el examen del cumplimiento de la obligación de analizar el impacto fiscal debe llevarse a cabo bajo un escrutinio “deferente. Esto, porque la iniciativa legislativa fue mixta, habida cuenta de que el proyecto de ley fue presentado por el Gobierno Nacional en conjunto con algunos congresistas. Los intervinientes consideran que, a la luz de este estándar deferente, el trámite de aprobación legislativa de la Ley 2281 de 2023 satisfizo las exigencias previstas en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003. Lo anterior, con fundamento en las siguientes cuatro premisas:

En la exposición de motivos del proyecto de ley, el Gobierno Nacional no estaba obligado a estimar el costo de creación del nuevo ministeri. En cualquier caso, la exposición de motivos precisó que el mismo la creación y entrada en funcionamiento del Ministerio de Igualdad y Equidad “se haría en el marco de la política de austeridad del Gobierno Nacional.

En el informe de ponencia para primer debate en las comisiones conjuntas del Senado y la Cámara, los ponentes presentaron una estimación del costo que tendría el nuevo ministerio, el cual ascendería de 18.239 millones de pesos anuale. Además, indicaron que, al no tener definido en el proyecto de ley una fuente de ingresos adicional, estos costos “serán atendidos con los presupuestos apropiados por el [PGN] para cada vigencia.

El MHCP presentó concepto en el que avaló la viabilidad fiscal del proyecto de ley y su compatibilidad con el MFM. El concepto incluyó una estimación de los costos que supondría la creación del nuevo ministerio, con base en los costos “referenciales” de los ministerios ya existentes. Además, el MHCP precisó que el costo preciso estaría “incluido dentro de las apropiaciones vigentes en otros sectores al permitirse contar con funcionarios trasladados de otras entidades de la rama Ejecutiva.

El Congreso de la República deliberó sobre los referentes básicos del impacto fisca. Las pruebas que los demandantes aportaron demuestran que (i) las comisiones estudiaron el impacto fiscal de la iniciativa y (ii) la plenaria del Senado de la República debatió sobre el contenido y alcance del concepto del MHC.

Tercero. La sostenibilidad fiscal es un criterio instrumental, cuyo objetivo es alcanzar de manera progresiva las finalidades del Estado Social y Democrático de Derech. Por lo tanto, no se puede invocar para menoscabar, restringir o negar la protección de derechos fundamentale. El Ministerio de la Igualdad y Equidad fue creado para responder a necesidades sociales de grupos tradicionalmente discriminados y sujetos de especial protección constituciona, por lo que la sostenibilidad fiscal no puede usarse en contra de este objetiv. En cualquier caso, sostienen que la creación del ministerio tendría un mínimo impacto fiscal, porque de acuerdo con el artículo 13 de la Ley 2281 de 2023, se conformaría por entidades ya existentes en el marco de la política de austeridad del Gobierno Naciona.

Problema jurídico. En estos términos, la Corte debe resolver el siguiente problema jurídico:

¿En el trámite legislativo que culminó en la aprobación de la Ley 2281 de 2023, se analizó el impacto fiscal de la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad, conforme a las exigencias previstas en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003?

Metodología. Para resolver el problema jurídico, la Sala Plena describirá el contenido y alcance de la obligación de analizar el impacto fiscal de las leyes que ordenan gasto o conceden beneficios tributarios, prevista en el artículo 7° de la Ley 819 de 2003. En esta sección, la Sala Plena hará especial énfasis en (i) los criterios para determinar si una norma ordena gasto y (ii) la línea jurisprudencial de este tribunal en relación con el análisis de impacto fiscal de las leyes que disponen la creación de entidades públicas (sección 4.2.1 infra). Luego, con fundamento en estas consideraciones, resolverá el cargo formulado por los demandantes (sección 4.2.2 infra).

El análisis de impacto fiscal de las normas que ordenan gasto u otorgan beneficios tributarios (art. 7° de la Ley 819 de 2003)

Fundamento constitucional, desarrollo legal y finalidades del análisis de impacto fiscal. Reiteración de jurisprudencia

El artículo 151 de la Constitución dispone que “[e]l Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa”. Asimismo, prevé que por medio de las leyes orgánicas se establecerán, entre otras, “las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones”. Las leyes orgánicas son aquellas que establecen reglas que condicionan la aprobación de otras leyes al cumplimiento de ciertos fines y principio: son leyes que fijan “normas para expedir ciertas leyes. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, las leyes orgánicas tienen tres características esenciale: son leyes de naturaleza ordenadora, autolimitante y de jerarquía superio– . Las leyes orgánicas no tienen rango constituciona, pero tienen una jerarquía normativa superio porque las reglas que prevén son de obligatorio cumplimiento para el legislador y, por lo tanto, constituyen un “parámetro constitucional de control de las normas ordinarias. Por esta razón, el desconocimiento de una ley orgánica en el procedimiento legislativo de aprobación de una ley ordinaria viola el artículo 151 de la Constitución y conduce a su inexequibilida.

El 9 de julio de 2003, el Congreso de la República expidió la Ley 819 de 2003, “[p]or la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones”. El artículo 7° de esta ley instituye la obligación de analizar el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios. Al respecto, dispone que:

“ARTÍCULO 7o. ANÁLISIS DEL IMPACTO FISCAL DE LAS NORMAS. En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.

Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso.

Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos, deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público

En las entidades territoriales, el trámite previsto en el inciso anterior será surtido ante la respectiva Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces”.

La Corte Constitucional ha enfatizado que el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 prevé un mandato general de ineludible cumplimiento: efectuar el análisis del impacto fiscal de todos los proyectos de ley, ordenanza o acuerdo que prevean una orden de gasto, un beneficio tributario o una reducción de ingresos. El análisis de impacto fiscal debe ser explícito y compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP. El MFMP es “un instrumento de planeación financiera que contiene un recuento del comportamiento de la economía del país en el año anterior, establece las metas macroeconómicas anuales a un horizonte de 10 años y define la hoja de ruta para alcanzarlas, con base en análisis y proyecciones de las principales variables macroeconómicas. El MFMP es un referente para la estructuración, deliberación y aprobación de cualquier iniciativa legislativa que contemple erogaciones con los recursos públicos o beneficios tributario. En efecto, la Ley 819 de 2003 exige que el MFMP contenga, entre otras, “[e]l costo fiscal de las leyes sancionadas en la vigencia fiscal anterior.

La obligación de llevar a cabo el análisis de impacto fiscal tiene una naturaleza “procesal-deliberativa” -no sustantiva- que impone a los órganos políticos “cargas especiales de valoración, explicación y discusión de las incidencias fiscales de una medida. Lo anterior, a partir de tres “referentes básicos: (i) el costo fiscal de la medida, (ii) la fuente de ingresos sustantiva y (iii) la compatibilidad de la medida con el MFMP.  Estos son los elementos que el Congreso de la República debe tener en cuenta en el procedimiento legislativo y sobre los cuales debe deliberar. El artículo 7º de la Ley 819 de 2003 no implica, en ninguna circunstancia, que el Congreso de la República deba abstenerse de aprobar normas que tengan un impacto en las finanzas públicas. Ese no es su objeto. Su propósito general es garantizar que el legislador, en colaboración armónica con el Gobierno Nacional, cuente con la información suficiente para poder deliberar de forma seria y responsable sobre las consecuencias presupuestales y financieras de las iniciativas.

En tales términos, la jurisprudencia constitucional reiterada y uniforme ha sostenido que el análisis de impacto fiscal, como obligación de naturaleza procesal-deliberativa, persigue cuatro finalidades específicas: (i) salvaguardar la estabilidad macroeconómica, (ii) ordenar las finanzas públicas, (iii) fortalecer la transparencia y control ciudadano en el trámite legislativo y (iv) garantizar la aplicación efectiva de las leye:

Salvaguardar la estabilidad macroeconómic. El análisis de impacto fiscal es un instrumento para garantizar la sostenibilidad fisca. El artículo 334 de la Constitución consagra la sostenibilidad fiscal como un criterio orientador para las autoridades públicas que “busca hacer efectivos, de manera progresiva y planificada, los fines del Estado, evitando el desequilibrio desmedido entre los gastos y los ingresos públicos. En virtud del criterio de sostenibilidad fiscal, “el crecimiento del gasto debe ser acorde con la evolución de los ingresos de largo plazo y debe ser una herramienta de estabilización del ciclo económico. Lo anterior, con el propósito de “regularizar la brecha existente entre los ingresos y gastos de una economía y reducir el déficit fisca . Al exigir que la aprobación de las leyes que ordenan gasto o conceden beneficios tributarios tengan en consideración la limitada capacidad del Estado para recaudar ingresos y para acceder a recursos de financiamiento, el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 busca que la política de gasto pueda mantenerse o sostenerse en el tiempo, sin incrementar la deuda públic.

Ordenar las finanzas públicas. El análisis de impacto fiscal es un mecanismo para disciplinar las finanzas pública. Esto, porque asegura que las decisiones más importantes sobre la destinación de los recursos públicos “se adopten de manera responsable y “estén en armonía con la situación económica del país y con la política económica trazada por las autoridades correspondientes. El examen de los gastos que causa la implementación de las leyes y los recursos para financiarlos articula la política de gasto del Estado, debido a que contribuye a que el legislador elabore “normas financieramente sostenibles y fiscalmente realizables que sean compatibles con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.

Fortalecer la transparencia y control ciudadano. El análisis de impacto fiscal busca que “la discusión sobre materias que impliquen una afectación al fisco se dé de la manera más abierta posible, de modo tal que exista suficiente claridad y comprensión respecto de la forma en que el gasto creado por la norma (…) será financiado. En la exposición de motivos del proyecto de ley 230 de 2002, que a la postre se convirtió en la Ley 819 de 2003, se resaltó que:

“[L]a opinión pública ha dejado de preocuparse únicamente por el nivel de impuestos, para mirar cuál es el destino y la eficiencia en el uso de los recursos públicos. El debate económico sobre la conveniencia de tal o cual gasto y sus implicaciones para la política económica se ha popularizado. Así, el incremento en el endeudamiento del Gobierno, y el incremento futuro de impuestos que ello implica, se ha convertido en una preocupación general para los habitantes de todos los países. De ahí la importancia de contar con mecanismos que incrementen la transparencia y democraticen el debate fiscal.

(…)

“En [ese] sentido, se aplica la necesidad de hacer explícito el impacto fiscal de las órdenes de gasto y exenciones tributarias contenidas en las leyes, ordenanzas o acuerdos existentes. Esta norma evita que haya intereses particulares afectando la gestión de la administración estatal y fortalece la objetividad en la acción pública.

Garantizar la aplicación efectiva de las leyes. El análisis de impacto fiscal contribuye a garantizar la efectiva aplicación de las leyes, por cuanto “disminuye el margen de incertidumbre respecto de la ejecución material de las previsiones legislativas. Lo anterior, con miras “a la superación de esa tradición existente en el país – de efectos tan deletéreos en el Estado Social de Derecho - que lleva a aprobar leyes sin que se incorporen en el diseño de las mismas los elementos necesarios –administrativos, presupuestales y técnicos- para asegurar su efectiva implementación.

En síntesis, el análisis de impacto fiscal constituye un importante “instrumento de racionalización de la actividad legislativa. Esto es así, en tanto busca garantizar que exista una adecuada relación entre los fines buscados y los medios financieros disponibles para cumplirlos. El Gobierno Nacional, los congresistas y los ciudadanos deben estar en capacidad de conocer, mediante canales públicos, el tipo de efectos fiscales que suscitan las leye. Esto es definitivo para valorar sus virtudes y sus defectos, en un contexto que, como el actual y de los años venideros, impone priorizar y racionalizar el uso de recursos y tomar en consideración el marco fisca.

Presupuesto material de exigibilidad del análisis de impacto fiscal: la norma ordena gasto u otorga beneficios tributarios

El análisis de impacto fiscal no es un requisito de aprobación de todas las leyes. El inciso 1º del artículo 7 de la Ley 819 de 2003 dispone que el estudio de impacto fiscal sólo es exigible cuando la norma -ley, ordenanza o acuerdo- ordena gasto u otorga beneficios tributarios. El inciso 4º del mismo artículo, por su parte, prevé que los proyectos de ley de iniciativa gubernamental que “planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos” deberán contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumento de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el MHCP. En tales términos, la Corte Constitucional ha reiterado que es presupuesto material de exigibilidad del análisis de impacto fiscal que la norma otorgue beneficios tributarios, ordene gasto o prevea una reducción de ingreso.

(i) Beneficios tributarios. Los beneficios tributarios son aquellas disposiciones tributarias que tienen “esencialmente el propósito de colocar al sujeto o actividad destinataria de la misma, en una situación preferencial o de privilegio, con fines esencialmente extrafiscales. Constituyen beneficios tributarios, por ejemplo, las exenciones, las deducciones de base, los regímenes contributivos sustitutivos, la suspensión temporal del recaudo, la concesión de incentivos tributarios y la devolución de impuesto. Los beneficios tributarios tienen un impacto fiscal porque a pesar de que no suponen una erogación adicional, implican una reducción de ingresos tributario.  

(ii) Ordenes de gasto. Las normas que ordenan gasto, en los términos del artículo 7º de la Ley 819 de 2003, son aquellas que “contienen un mandato imperativo de gasto y, por tanto, constituye[n] un título jurídico suficiente y obligatorio para la inclusión de una partida en la ley de presupuesto. La Corte Constitucional ha aclarado que no son normas que ordenan gasto las que prevén una mera habilitación o autorización de gasto, que se puede o no incluir en el presupuesto, a discreción del Gobierno Naciona.

La Corte Constitucional ha desarrollado principalmente dos criterios para diferenciar las órdenes de gasto de las meras autorizaciones: (i) gramatical (lenguaje imperativo o facultativo) y (ii) funcional (nivel de concreción y ejecutabilidad de la orden:

Criterio gramatical. El primer elemento para determinar la existencia de una orden de gasto es el carácter imperativo o facultativo del lenguaje de la norm . El empleo de verbos que supongan una obligación de incluir una partida en el presupuesto es indicativo de la existencia de una orden de gasto. En contraste, el uso de expresiones facultativas, que implican que el gasto está condicionado al ejercicio discrecional de una facultad por parte del ejecutivo u otra entidad, es indicativa de la existencia de una mera autorizació.

Criterio funciona. Las normas que ordenan gasto, se reitera, deben ser un título jurídico suficiente para la inclusión de una partida en la ley de presupuesto. Esto implica que la orden de gasto debe ser concreta y ejecutable y, por lo tanto, para la inclusión de la partida en el presupuesto no debe requerirse un desarrollo normativo adicional legal o reglamentari. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, para determinar si la norma es suficiente y concreta para la inclusión de la partida, o si por el contrario requiere de un desarrollo normativo adicional, debe llevarse a cabo una interpretación histórica, teleológica y sistemática del proyecto de ley y el contexto normativo en el que se inscrib. Con todo, la Corte Constitucional ha aclarado que la existencia de una orden de gasto, en los términos del artículo 7º de la Ley 819 de 2003, no implica la exclusión de las competencias del Gobierno Nacional en materia presupuestal. Por la misma razón, el hecho de que el Presidente de la República ejerza tales competencias al incluir la partida no implican que la norma no prevea una orden de gasto. Las competencias establecidas en la Constitución Política y el Estatuto Orgánico del Presupuesto operan de pleno derech.

Con fundamento en estas reglas de decisión, la Corte Constitucional ha identificado que constituyen órdenes de gasto, entre otras, las normas que implican, necesariamente, el incremento porcentual anual de una partida presupuesta, disponen el aumento de la remuneración de un grupo de servidores público o crean nuevas entidades públicas, cargos o dependencias (ver sección II infra, párr. - infra. En contraste, este tribunal ha precisado que no constituyen órdenes de gasto aquellas normas que: (i) imponen deberes generales de financiación, “cuya materialización se deberá someter a las normas orgánicas sobre presupuesto, (ii) ordenan la creación cargos o dependencias, pero disponen expresamente que su costo deberá cubrirse mediante arreglos presupuestales que llevará a cabo el ejecutiv, (iii) emplean un lenguaje general y abstract y no definen de manera concreta “los encargados de cumplir la orden o la forma de hacerlo, (iv) prevén que, para la inclusión del gasto, debe llevarse a cabo un proceso de implementación normativa progresivo -no inmediat, cuya ejecución depende del ejecutiv; y (v) se limitan a reproducir “un mandato de gasto contenido en otra disposición anterior que no puede ser controlada por la Corte.

Deberes específicos a cargo del Congreso de la República, el Gobierno Nacional y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público  

El artículo 7º de la Ley 819 de 2003 prevé un mandato general de ineludible cumplimiento: efectuar el análisis del impacto fiscal de todos los proyectos de ley, ordenanza o acuerdo que prevean una orden de gasto, un beneficio tributario o una reducción de ingresos. Lo anterior, a partir de tres “referentes básicos”: (i) el costo fiscal de la medida, (ii) la fuente de ingresos sustantiva y (iii) la compatibilidad de la medida con el MFMP. Para cumplir con dicho mandato, este artículo prevé deberes específicos a cargo del Gobierno Nacional, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Congreso de la República en diferentes fases del procedimiento legislativo, los cuales buscan garantizar que el análisis de impacto fiscal satisfaga las finalidades constitucionales que persigue.

El contenido específico de estos deberes, así como las consecuencias de su incumplimiento “varía en función del origen de la iniciativa, a saber: (i) exclusiva del Gobierno Nacional, (ii) legislativa o de otras ramas u órganos del poder público o (iii) mixta, esto es, del Gobierno Nacional y el Congreso de la República. Habida cuenta del objeto de la presente demanda, a continuación, la Sala describirá el contenido de los deberes específicos y nivel de rigurosidad de escrutinio por parte de la Corte, con especial énfasis en las iniciativas de origen gubernamental.

Deberes a cargo del Gobierno Nacional y el MHCP

En los casos en los que la iniciativa es gubernamental, el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 impone dos deberes al ejecutivo: (i) al Gobierno Nacional, el deber de identificar en la exposición de motivos, de forma detallada y precisa, los referentes básicos del impacto fiscal y (ii) al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el deber de presentar concepto.

El análisis detallado y preciso del impacto fiscal en la exposición de motivos del proyecto de ley

El inciso 4º del artículo 7º de la Ley 819 de 2003 dispone que los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos, “deberán contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el [MHCP]”. La Corte Constitucional ha reiterado que, cuando la iniciativa es gubernamental, el estándar de rigurosidad que debe cumplir el análisis de impacto fiscal es estricto. Esto implica que el Gobierno Nacional debe identificar de forma “detallada y precisa los referentes básicos del impacto fiscal. Conforme al inciso 1º del artículo 7º de la Ley 819 de 2003, la obligación de identificar estos referentes básicos se hace extensible a los informes de ponencia para el debate y votación en las comisiones y plenarias del senado de la República y la Cámara de Representantes.

 De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el nivel de rigurosidad exigible al análisis de impacto fiscal que presente el Gobierno Nacional en la exposición de motivos es estricto principalmente por tres razones. Primero, el Gobierno nacional “cuenta con la información relativa al impacto de las medidas en las finanzas públicas y su compatibilidad con el MFMP”. En particular, el MHCP “cuenta con los datos, los equipos de funcionarios y la experticia en materia económica. Segundo, el cumplimiento de esta obligación por parte del Gobierno Nacional es indispensable “para que el Congreso pueda realizar el debate del proyecto con la suficiente ilustración acerca de sus implicaciones fiscales. Tercero, los poderes del Gobierno Nacional en materia de gasto público “se verían reforzados en detrimento del Congreso si, a pesar de contar con la información relacionada con la consistencia del impacto fiscal y de la fuente de financiamiento de un proyecto de ley de su iniciativa, al igual que sobre la compatibilidad del mismo con el [MFMP], no estuviera obligado a proporcionarla a los congresistas^.

De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, conforme a los incisos 1º y 4º del artículo 7º de la Ley 819 de 2004, la exposición de motivos y las ponencias para debate debe contener una estimación razonable del costo fiscal de la iniciativa e identificar, por lo menos de forma somera, la fuente de ingreso sustitutiv. Al respecto, la Corte Constitucional ha indicado que:

Estimación del costo. La exposición de motivos y los informes de ponencias deben presentar una estimación “fundada”, y “confiable”  de los costos fiscales de la iniciativa. Esta estimación, además, debe ser clar, lo que supone que el Gobierno Nacional y los ponentes deben (i) explicar, así sea de forma mínima, el fundamento técnico de la estimació y (ii) evitar presentar estimaciones “divergentes” o en exceso abstracta. Con todo, la Corte ha reconocido que la estimación del costo fiscal “podrá tener grados de especificidad diferenciados, en función de, entre otras, las siguientes variables: (i) la naturaleza de la regulación, (ii) la mayor o menor fiabilidad de los supuestos económicos en los que se funda y (iii) el nivel de incidencia de la norma o iniciativa en las finanzas pública.

Identificación de la fuente sustitutiva. El Gobierno Nacional y los ponentes deben identificar, al menos someramente, la fuente de financiación de los costos de la iniciativa, esto es, el “origen de los ingresos adicionales con los que se financiarían los gastos o beneficios tributarios. La Corte Constitucional ha encontrado cumplido este requisito cuando, entre otras, en la exposición de motivos, el informe de ponencia o el articulado del proyecto de ley (i) identifican las partidas específicas del presupuesto que se usarían para financiar la medid, (ii) especifican de forma concreta los fondos de los cuales provendrían los recursos (vgr., Fosyg, Fondo para la Modernización, Descongestión y Bienestar de la Administración de Justici, el Fondo de Financiación Polític y el Fondo Rotatorio del Ministerio de Relacione) y (iii) precisan que el gasto se financiaría mediante arreglos presupuestales y “el ahorro que se generaría con la supresión o modificación de otras dependencias del Estado. En contraste, la Corte Constitucional ha sostenido que el deber de identificación de la fuente de ingreso adicional no se suple cuando en la exposición de motivos, o durante el trámite legislativo se indica, de forma general y abstracta, que las medidas se financiarán con recursos del Presupuesto General de la Nació. Lo anterior, en el entendido de que el Presupuesto General de la Nación no es una fuente de ingreso.

La estimación clara y fundada de los costos fiscales, así como la identificación de la fuente de financiación, buscan garantizar que el legislador cuente con la suficiente ilustración sobre las implicaciones fiscales de la norm y pueda “debatir y decidir de manera informada.

El concepto del MHCP

El inciso 3º del artículo 7º de la Ley 819 de 2003 instituye que el MHCP, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir concepto frente al impacto fiscal de la norma. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el objeto del concepto es que el MHCP valide las estimaciones y valoraciones sobre el impacto fiscal de la iniciativa y señale si, en su criterio, es compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. La Corte Constitucional ha enfatizado que, habida cuenta de su experticia y funciones legales, el MHCP “debe realizar un estudio serio, detallado, sustentado y concreto de los efectos económicos de la propuesta. De lo contrario, una intervención del MHCP que no evalúe con suficiencia el impacto fiscal, así como la compatibilidad de la iniciativa con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, “no se puede entender como un concepto en los términos del artículo 7 de la Ley 819 de 2003. El concepto debe ser publicado en la Gaceta del Congreso, con el fin de que los congresistas y la ciudadanía puedan conocerlo y así garantizar los principios de publicidad y transparencia en el procedimiento legislativo.

La Corte Constitucional ha identificado cuatro alternativas para que el MHCP presente el concepto:

Concepto del MHCP
Alternativa 1	Conforme al artículo 115 de la Constitución, el Presidente de la República y un ministro o un director de departamento, “en cada negocio particular, constituyen el Gobierno”. En tales términos, en aquellos casos en los que el MHCP radica el proyecto de ley de forma individual o en conjunto con otros ministerios y presenta el análisis de impacto fiscal en la exposición de motivos, no es necesario que presente un nuevo concepto durante el trámite legislativo.
Alternativa 2	El MHCP presenta el concepto por escrito durante el trámite legislativo conforme al inciso 3º del artículo 7º de la Ley 819 de 2003.
Alternativa 3	El MHCP no radica el proyecto de ley y no presenta concepto por escrito. Sin embargo, el Gobierno Nacional demuestra que, previo a la presentación del proyecto de ley, el MHCP “analizó y aprobó la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos, prevista en el proyecto de ley.
Alternativa 4	El MHCP no presenta un concepto escrito y tampoco se demuestra que, antes de la radicación del proyecto de ley, hubiera analizado o aprobado el impacto fiscal. Sin embargo, el MHCP “hace una exposición oral durante una sesión en comisión o en la plenaria de alguna de las dos cámaras, informando sobre el costo fiscal de la iniciativa, sus fuentes de financiamiento y su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.

En los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, el incumplimiento del deber del MHCP de presentar concepto “configura un vicio de trámite insubsanable. Lo anterior, en el entendido de que afecta la deliberación legislativa sobre las implicaciones fiscales de la iniciativ. Con fundamento en estas consideraciones, la Corte Constitucional ha declarado inconstitucionales leyes al constatar que el MHCP no presentó el concepto o el concepto no tenía un estudio serio y detallado del impacto fiscal, puesto que se limitaba a indicar, de forma genérica, que el costo fiscal era compatible con el Plan Nacional de Desarrollo o el Marco Fiscal de Mediano Plazo, sin exponer una mínima explicació.

El deber del Congreso de la República de deliberar sobre el impacto fiscal de la iniciativa

El Congreso de la República debe estudiar y discutir el concepto del MHCP y deliberar sobre los referentes básicos del impacto fisca. La Corte Constitucional ha aclarado, sin embargo, que el concepto del MHCP no es vinculant. En tales términos, el Congreso de la República no tiene el deber de “acatar estrictamente lo recomendado por el MHCP: no está obligado a archivar el proyecto de ley si el concepto es desfavorable y tampoco debe aprobarlo, si el concepto es favorable. El MHCP tiene “la carga de convencer al Legislador sobre la conveniencia o inconveniencia fiscal de la iniciativa, sin embargo, en virtud del principio de separación de poderes, en ningún escenario el concepto puede constituir una barrera infranqueable para que el Congreso de la República ejerza su función legislativa de forma autónom.

De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, al examinar el cumplimiento de las cargas deliberativas a cargo del Congreso de la República, no le corresponde a la Corte Constitucional llevar a cabo un “control constitucional a la calidad del debate. Con todo, este tribunal ha enfatizado que la carga de deliberación no es una simple formalidad. Para cumplir con las finalidades constitucionales que persigue el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, debe existir -y la Corte debe constatarlo- una deliberación “mínima o por lo menos “somera sobre el concepto del MHCP y, en concreto, sobre los referentes básicos del impacto fiscal. Una deliberación abiertamente deficitaria “priva de todo contenido el carácter orientador del criterio de sostenibilidad fiscal, que, a pesar de no ofrecer referentes de validez material específicos, sí establece una pauta de acción al momento en que los órganos toman la decisión de aprobar o improbar medidas con algún impacto fiscal.

En síntesis, el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 impone la obligación de analizar de impacto fiscal de las normas que ordenen gasto o conceden beneficios tributarios. Esta obligación tiene naturaleza eminentemente procesal y deliberativa -no sustantiva- de la que se derivan deberes específicos “de valoración, explicación y discusión de las incidencias fiscales de las medidas, a cargo del Gobierno Nacional, el MHCP y el Congreso de la República. El propósito de estos deberes y, en términos generales, de la obligación de analizar el impacto fiscal, es asegurar que las decisiones más importantes sobre la destinación de los recursos públicos se adopten de manera responsable e informada, “con el fin de que contribuyan efectivamente a la realización de los fines del estado previstos en el artículo 2º de la Constitución y, en particular, que aseguren la realización efectiva de los derechos constitucionales que en ella se reconocen. 

En atención a la naturaleza procesal-deliberativa de la obligación de llevar a cabo el análisis de impacto fiscal, al examinar el cumplimiento de las exigencias previstas en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, no le corresponde a la Corte “realizar valoraciones de la utilidad y oportunidad del gasto, ni comparar su cuantía con el marco fiscal de mediano plazo”. Asimismo, la Corte debe ser cuidadosa para que, aun en los casos en los que el estándar de escrutinio es riguroso por ser de iniciativa gubernamental, no imponga cargas imposibles de cumplir al Gobierno Nacional y no cree “barreras insalvables en el ejercicio de la función legislativa. La labor de la Corte se circunscribe a constatar, a partir de un análisis global del trámite legislativo, que el Gobierno Nacional, el MCHP y el Congreso, al amparo del principio de colaboración armónica, tuvieron en cuenta las realidades macroeconómicas y los referentes básicos de la incidencia fiscal de la iniciativa.

El análisis de impacto fiscal en proyectos de ley que proponen la creación de entidades públicas, dependencias o cargos públicos

La Corte Constitucional ha examinado el alcance de la obligación de llevar a cabo el análisis de impacto fiscal de proyectos de ley que crean entidades, dependencias o cargos públicos. En estas decisiones, ha desarrollado criterios para determinar (i) en qué casos la creación de una entidad constituye una orden de gasto y (ii) el alcance de las obligaciones exigibles al Gobierno Nacional, el MHCP y el Congreso de la República en relación con la identificación y estimación de los referentes básicos del impacto fiscal. Habida cuenta de que la ley objeto de control en este caso crea el Ministerio de Igualdad y Equidad como organismo de la administración pública nacional, a continuación, la Sala Plena presenta un resumen de esta línea jurisprudencial. En particular, por su similitud con el problema jurídico que corresponde resolver en este caso, la Sala Plena resalta las sentencias C-955 de 2007, C-1011 de 2018, C-540 de 2012, C-154 de 2016, C-133 de 2022 y C-134 de 2023:

Sentencia C-955 de 2007. La Corte Constitucional examinó, entre otras, los artículos 3º y 8 de la Ley 1122 de 2007, por medio de los cuales el legislador dispuso la creación de la Comisión de Regulación en Salud (CRES) y previó que la entidad se financiaría con “recursos del Fosyga incluyendo la remuneración de los Comisionados, la Secretaría Técnica y los costos de los estudios técnicos necesarios”. Los demandantes argumentaban que estas disposiciones eran inconstitucionales, porque en el procedimiento legislativo no se cumplieron los deberes que se derivan del artículo 7º de la Ley 819 de 2013.

La Corte Constitucional consideró que los artículos 3º y 8º preveían una orden de gasto, porque no existía duda de que la creación de la CRES ciertamente comportaba una erogación presupuestal. Sin embargo, a diferencia de lo sostenido por los demandantes, concluyó que en el trámite legislativo se cumplió con la obligación de analizar el impacto fiscal de la medida. Esto, porque, de un lado, el Congreso de la República (i) estudió los costos fiscales que la creación de la CRES implicaba y (ii) dispuso expresamente que dichos costos de creación “se cubrirían con cargo al FOSYGA, fondo que a su vez se vería incrementado por el aumento en las cotizaciones que sería decretado”. Por otra parte, el MHCP intervino en el procedimiento legislativo “sin refutar dichas valoraciones, y (…) posteriormente emitió un concepto certificando que el proyecto de ley definía las fuentes para financiar los gastos que generaría específicamente la creación de la Comisión de Regulación en Salud”.

C-1011 de 2008. La Corte Constitucional llevó a cabo el control constitucional automático del Proyecto de Ley Estatutaria No. 27/06 Senado – 221/07 Cámara (Acum. 05/06 Senado) “por la cual se dictan las disposiciones generales del hábeas data (…)”. El artículo 20 del proyecto de ley disponía que, en el término de seis meses siguientes a la entrada en vigor de la ley, el Gobierno Nacional adoptaría las medidas necesarias para “adecuar la estructura de las Superintendencias de Industria, Comercio y Financiera, dotándolas de la capacidad presupuestal y técnica necesaria para cumplir con dichas funciones [vigilancia y sanción]”. La Corte consideró que la norma no establecía “un mandato imperativo de gasto público o una orden concreta de erogación a cargo del Estado, sino que, en contrario, se limita[ba] a autorizar al Gobierno Nacional para que reali[zara] los arreglos presupuestales a fin de dotar a las Superintendencias Financiera y de Industria y Comercio de los recursos para cumplir con las funciones que le adscribe la ley estatutaria”. Por esta razón, consideró que el análisis de impacto fiscal no era exigible.

Sentencia C-540 de 2012. La Corte llevó a cabo el control automático de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria No. 263 de 2011 (Senado), 195 de 2011 (Cámara), “por medio del cual se expiden normas para fortalecer el marco jurídico que permite a los organismos que llevan a cabo actividades de inteligencia y contrainteligencia cumplir con su misión constitucional y legal, y se dictan otras disposiciones”. La Sala Plena advirtió que el artículo 20 del proyecto de ley creaba la Comisión Legal de Seguimiento a las Actividades de Inteligencia y Contrainteligencia, lo que “implica una erogación presupuestal”. En este sentido, consideró que era exigible la obligación prevista en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003. Con todo, la Corte encontró que esta obligación se satisfizo porque (i) los congresistas deliberaron sobre el impacto fiscal del proyecto y (ii) el MHCP otorgó el aval respecto de la erogación que generaba la creación de la comisión.

Sentencia C-154 de 2016. La Corte Constitucional llevó a cabo el control automático de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria número 187 de 2014 Cámara y número 078 de 2014 Senado, “[p]or la cual se modifican los artículos 15 y 16 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia”. El artículo 2º de la norma creó cuatro Salas de Descongestión Laboral en la Corte Suprema de Justicia. Por su parte, el artículo 3º dispuso que los recursos para su creación “provendrían de los ahorros que se generaran por la supresión o modificación de otras dependencias de la Rama Judicial que autorice la Constitución o la ley, manteniendo los cupos vigentes de gasto”.

La Corte Constitucional constató que el artículo 2º preveía una orden de gasto imperativa, por lo que resultaba exigible el análisis de impacto fiscal. Con todo, la Sala Plena declaró la constitucionalidad de la norma porque comprobó que “durante todo el trámite legislativo, las ponencias que sirvieron de fundamento a los debates tanto en comisión como en Plenaria tuvieron en cuenta este aspecto fiscal”. En dichos documentos, se incluyó una sección denominada “valoración del costo” que precisaba el “valor de cada uno de los cargos que conformaría las 4 salas de descongestión y su proyección anual”. Además, el Gobierno Nacional, a través del MHCP, estimó el costo de la implementación de la iniciativa legislativa. Por otra parte, la Corte Constitucional encontró que, en el marco del procedimiento legislativo, los congresistas precisaron que la fuente de ingresos adicional para financiar las salas de descongestión provendría del Fondo para la Modernización, Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia.

Sentencia C-051 de 2018. La Corte Constitucional examinó la constitucionalidad del Proyecto de Ley 122 de 2016 Senado y 211 de 2016 Cámara, objetado por el Gobierno nacional, “[p]or la cual se establece la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano”. El Gobierno Nacional objetó por inconstitucional el proyecto de ley por “falta de cumplimiento de análisis fiscal”. En su criterio, en la norma el Congreso de la República había desconocido los artículos 334 C.P. y 7 de la Ley 819 de 2003, debido a que en el trámite legislativo “no se analizaron los costos fiscales de la medida que se pretende adoptar, pese a que genera un impacto considerable en las finanzas públicas (…) pues creaba una universidad pública”.

La Corte Constitucional consideró que el análisis de impacto fiscal no era exigible, puesto que la ley no preveía una orden de gasto, sino una mera autorización. Esto último, porque los artículos 1 y 2º disponían de forma expresa que el objeto del proyecto de ley era “autorizar a la Asamblea del departamento de Casanare a oficializar e incorporar en la estructura administrativa del departamento a la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano”. En este sentido, concluyó que la norma no “constituye, transforma ni otorga carácter público al Centro Educativo en mención”, sino que únicamente “pretende de manera general establecer la naturaleza y régimen jurídico de la Fundación Universitaria Internacional del Trópico Americano”.

Sentencia C-133 de 2022. La Corte Constitucional llevó a cabo el control automático de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria No. 234 de 2020 Senado, 409 de 2020 Cámara, “por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones”. La Corte Constitucional consideró que las siguientes disposiciones constituían “no solo autorizaciones sino verdaderas órdenes de gasto” y, por lo tanto, para su aprobación debía haberse cumplido con la obligación prevista en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003: (i) los artículos 13, 24 y 25, los cuales disponían ajustes a la nómina con la creación de nuevos servidores, (ii) el artículo 15, el cual autorizaba reconfigurar los órganos existentes, como sucede por ejemplo con el CNE, al cual se le permitía, previa modificación de su reglamento interno, “(…) crear salas de instrucción, unipersonales o plurales, de primera y segunda instancia, manteniendo el esquema de nueve (9) magistrados pero separados en cada una de las instancias” (art. 15, par 5) y (iii) el artículo 272, el cual vinculaba los registradores en el nivel territorial a la estructura de planta de la RNEC.

La Corte Constitucional encontró que el Congreso de la República no cumplió con el deber de analizar el impacto fiscal de estas medidas. La Sala Plena reconoció que el artículo 265 del proyecto de ley disponía que, en cada proyecto de ley anual de presupuesto que se presente al Congreso, se debían establecer las apropiaciones necesarias para cumplir con las órdenes de gasto y los beneficios tributarios que se creaban con ocasión del nuevo Código Electoral. Sin embargo, consideró que tal disposición no permitía acreditar que se hubiera examinado el impacto fiscal de las medidas. En criterio de la Corte, esta disposición “no deja[ba] de ser un mero título habilitante para cumplir con el principio de legalidad en la formulación del presupuesto anual, en los términos del artículo 346 superior; pero que, en realidad, no valora el impacto fiscal que se genera, ni plantea un referente básico sobre lo que cuesta la reforma económicamente para el país y, peor aún, no brinda ni el detalle ni la precisión básica sobre las fuentes para asumir los compromisos que se asignan, como exigencias mínimas que se imponen cuando una iniciativa es propuesta desde el Gobierno Nacional, como ocurre en el presente caso”.

Sentencia C-134 de 2023. En la sentencia C-134 de 2023, la Corte Constitucional examinó la constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria 295 de 2020 Cámara (acumulado con los proyectos de ley 430 y 468 de 2020 Cámara) – 475 de 2021 Senado, “[p]or medio de la cual se modifica la ley 270 de 1996 – Estatutaria de la Administración de Justicia”. La Sala Plena advirtió que múltiples disposiciones del proyecto de ley disponían la creación de dependencias, cargos o entidades en la Rama Judicial y examinó si (i) estas normas constituían órdenes de gasto y (ii) el Congreso de la República había cumplido con el deber de analizar el impacto fiscal, en los términos del artículo 7º de la Ley 819 de 2003. La Corte encontró que, entre otras, las siguientes disposiciones preveían una orden de gasto por lo que el análisis de impacto fiscal era exigible:

Arts. 14 (incisos 1° y 2°, y parágrafo) y 15, literal (a)

Estos artículos disponían que (i) la Sección Primera del Consejo de Estado pasará de tener 4 magistrados a tener 6 y (ii) cada uno de los nuevos magistrados contará con un despacho, con la misma organización y estructura de los que ya existían. La Sala consideró que “ambas disposiciones incrementan, como se puede apreciar, el cuerpo de servidores públicos del Consejo de Estado, de manera que es razonable inferir –en coherencia con lo antes expuesto–que aparejan una orden de gasto”. La Sala Pena consideró que, en un contexto de limitación de recursos presupuestales, como el que denunció el Consejo Superior de la Judicatura a lo largo del procedimiento legislativo, “resulta objetivamente improbable que una medida como esta se pueda implementar con un simple arreglo de redistribución presupuestal”.

Art. 43, parágrafo

El parágrafo segundo del artículo 43 preceptuaba que, para cumplir las funciones de la Comisión Interinstitucional, los presidentes de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Comisión Nacional de Disciplina Judicial tendrán, cada uno, la asistencia de un abogado profesional especializado grado 33, adscrito a la presidencia de cada corporación. La Corte consideró que este artículo preveía una orden de gasto, porque la asignación de un profesional especializado grado 33 a cada uno de los presidentes de las Corporaciones allí referidas, no implicaba “cambiar las funciones de un profesional ya existente en la planta, sino crear un cargo especial que cumpla con estas funciones”.

La Sala Plena consideró que los incisos, literales y parágrafos de los artículos 14, 15 y 43 citados eran inconstitucionales por desconocer el artículo 7º de la Ley 819 de 2003. Esto, porque a pesar de contener órdenes de gasto, “no se observa que, en las iniciativas, en los informes de ponencia o en los debates, se haya hecho una estimación específica de las implicaciones fiscales (…) o se haya señalado una fuente adicional de financiación de dichos costos”.

Síntesis de las reglas de decisión. La siguiente tabla sintetiza las reglas de decisión sobre el análisis de impacto fiscal relevantes para resolver la presente demanda de constitucionalidad:

Obligación de evaluar el impacto fiscal de medidas legislativas

El artículo 7º de la Ley 819 de 2003 prevé un requisito orgánico para la aprobación de las leyes que ordenen gasto o concedan beneficios tributarios: efectuar el análisis del impacto fiscal, a partir de tres referentes básicos: (i) el costo fiscal de la medida, (ii) la fuente de ingresos sustitutiva y (iii) la compatibilidad de la medida con el MFMP. La obligación de analizar el impacto fiscal tiene naturaleza procesal y deliberativa, no sustantiva. El análisis de impacto es exigible a las normas que ordenen gasto o concedan beneficios tributarios. Este es su presupuesto material de exigibilidad. Las órdenes de gasto, en los términos del artículo 7º de la Ley 819 de 2003, son aquellas normas que constituyen un título jurídico suficiente y obligatorio para la inclusión de una partida en la ley de presupuesto. La Corte Constitucional ha desarrollado principalmente dos criterios para diferenciar las órdenes de gasto de las meras autorizaciones: (i) gramatical (lenguaje imperativo o facultativo) y (ii) funcional (nivel de concreción y ejecutabilidad de la orden). De acuerdo con la jurisprudencia constitucional reiterada, las leyes que disponen la creación de entidades públicas constituyen órdenes de gasto siempre que su puesta en funcionamiento implique, necesariamente, erogaciones presupuestales adicionales. El artículo 7º de la Ley 819 de 2003 prevé deberes específicos a cargo del Congreso de la República, el Gobierno Nacional y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, los cuales buscan garantizar que el análisis de impacto fiscal satisfaga las finalidades constitucionales que persigue. El contenido específico de estos deberes, las consecuencias de su incumplimiento y el nivel de rigurosidad exigible a la estimación de los referentes básicos del impacto varía en función de la iniciativa: (i) exclusiva del Gobierno Nacional, (ii) legislativa o de otras ramas u órganos del poder público o (iii) mixta, esto es, del Gobierno Nacional y el Congreso de la República. En los eventos en los que la iniciativa es gubernamental: El Gobierno Nacional debe presentar el análisis de impacto fiscal en la exposición de motivos, lo que implica que debe (a) estimar el costo fiscal forma detallada, clara y fundada y (b) identificar, por lo menos de forma somera, la fuente de ingreso sustitutiva. Este análisis debe igualmente incluirse en los informes de ponencia para cada debate en el Congreso de la República.   El MHCP debe presentar concepto, cuyo objeto es constatar la compatibilidad de la iniciativa con el MFMP. El incumplimiento de este deber constituye un vicio insubsanable de procedimiento. El Congreso de la República debe estudiar y deliberar sobre el concepto del MHCP y, en términos globales, sobre el impacto fiscal de la iniciativa. El concepto, sin embargo, no es vinculante. En atención a la naturaleza procesal y deliberativa de la obligación de llevar a cabo el análisis de impacto fiscal, al estudiar el cumplimiento de las exigencias previstas en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, no le corresponde a la Corte realizar valoraciones de la utilidad y oportunidad del gasto, ni comparar su cuantía con el marco fiscal de mediano plazo. La labor de la Corte se circunscribe a constatar, a partir de un análisis global del trámite legislativo, que el Gobierno Nacional, el MCHP y el Congreso, al amparo del principio de colaboración armónica, tuvieron en cuenta las realidades macroeconómicas y los referentes básicos de la incidencia fiscal de la iniciativa.

Caso concreto

En la presente sección, la Corte Constitucional examinará si, en el trámite legislativo que culminó en la aprobación de la Ley 2281 de 2023, se analizó el impacto fiscal de la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad, conforme a las exigencias previstas en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003. A dichos efectos, la Sala Plena empleará la metodología que ha sido desarrollada por la jurisprudencia constitucional, la cual consta de tres etapas:

Etapa 1. La Corte Constitucional debe constatar el presupuesto material de exigibilidad del análisis de impacto fiscal. Esto es, verificar que la ley prevea una orden de gasto o conceda un beneficio tributario. Si la ley no prevé una orden de gasto o concede un beneficio tributario, debe concluirse que el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 no es aplicable. En contraste, si se constata que la norma tiene un costo fiscal, la Sala Plena debe continuar con el juicio.

Etapa 2. La Corte Constitucional debe determinar si el origen de la iniciativa es: (i) exclusiva del Gobierno Nacional, (ii) legislativa o de otras ramas u órganos del poder público o (iii) mixta, esto es, del Gobierno Nacional y el Congreso de la República. Esto, con el propósito de determinar el nivel de rigurosidad del escrutinio.

Etapa 3. La Corte Constitucional debe concluir si, en el trámite de aprobación de la iniciativa, se llevó a cabo un análisis de impacto fiscal. Lo anterior, conforme a las exigencias y deberes previstos en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 y las reglas desarrolladas por la jurisprudencia constitucional.

En tales términos, a continuación, la Sala Plena (i) examinará si la Ley 2281 de 2023 prevé una orden de gasto, (ii) determinará el origen de la iniciativa y (iii) evaluará si en el trámite aprobación de la ley 2281 de 2023 se llevó a cabo el análisis de impacto fiscal, conforme a las exigencias previstas en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003.

La Ley 2281 de 2023 ordena gasto

 La Sala Plena considera que la Ley 2281 de 2023 ordena gasto porque (a) dispone la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad y (b) constituye un título jurídico obligatorio y suficiente para la inclusión de una partida en la ley de presupuesto encaminada a su financiación.

La Ley 2281 de 2023 dispuso la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad

La Ley 2281 de 2023 dispuso la creación de un organismo de la administración pública nacional: el Ministerio de Igualdad y Equidad. En efecto, el artículo 1° prevé que el “objeto de la presente ley, en el marco del artículo 150 numeral 7 de la Constitución Política y el artículo 50 de la Ley 489 de 1998, es la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad y la adopción de los elementos de su estructura orgánica”. Por su parte, el artículo 2º dispone, con lenguaje imperativo: “[c]réase el Ministerio de Igualdad y Equidad como un organismo principal del sector central de la Rama Ejecutiva en el orden nacional, rector del Sector administrativo de Igualdad y Equidad y de sus entidades adscritas o vinculadas, los órganos de asesoría, coordinación y articulación señalados legal o reglamentariamente”. Por último, el artículo 15 modifica el artículo 17 de la Ley 1444 de 2011, el cual prevé el número, denominación y orden de precedencia de los ministerios. Lo anterior, con el objeto de incluir al Ministerio de Igualdad y Equidad en el numeral 19.

La Sala advierte que no se requiere ningún desarrollo normativo -legal o reglamentario- adicional para la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad. El artículo 50 de la Ley 489 de 1998 establece que la ley que disponga la creación de un organismo o entidad administrativa, como los ministerios, “deberá determinar sus objetivos y estructura orgánica” y “el soporte presupuestal de conformidad con los lineamientos fiscales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público”. Asimismo, precisa que la estructura orgánica de un organismo o entidad administrativa “comprende la determinación de los siguientes aspectos”: (i) la denominación, (ii) la naturaleza jurídica y el consiguiente régimen jurídico, (iii) la sede, (iv) la integración de su patrimonio y (v) el señalamiento de los órganos superiores de dirección y administración y la forma de integración y de designación de sus titulares.

La Sala Plena constata que, tal y como se muestra en la siguiente tabla, la Ley 2281 de 2023 determinó los objetivos y estructura orgánica del Ministerio de Igualdad y Equidad:

Ministerio de Igualdad y Equidad
Naturaleza	El artículo 1º de la Ley 2281 de 2023 dispone que el Ministerio de Igualdad y Equidad es “un organismo principal del sector central de la Rama Ejecutiva en el orden nacional”.
Objetivo	El artículo 3º de la Ley 2281 de 2023 dispone que el objetivo del Ministerio de la Igualdad y Equidad es diseñar, formular, adoptar, dirigir, coordinar, articular, ejecutar fortalecer y evaluar las políticas, planes, programas, estrategias, proyectos y medidas para (i) contribuir en la eliminación de las desigualdades económicas, políticas y sociales; (ii) impulsar el goce del derecho a la igualdad; el cumplimiento de los principios de no discriminación y no regresividad y (iii) defender los sujetos de especial protección constitucional, de población vulnerable y de grupos históricamente discriminados o marginados, incorporando y adoptando los enfoques de derechos, de género, diferencial, étnico-racial e interseccional.
Funciones	El artículo 4º de la Ley 2281 de 2023 enlista las funciones del Ministerio de Igualdad y Equidad las cuales incluyen, entre otras, (i) adoptar y ejecutar planes, programas, estrategias y proyectos para definir, gestionar y focalizar acciones dirigidas a la eliminación de todas las violencias contra las mujeres así como la eliminación de barreras económicas, sociales y políticas o de discriminación contra ellas, (ii) formular, adoptar y ejecutar planes, programas, estrategias y proyectos para definir, gestionar y focalizar la oferta social de las entidades del Orden Nacional en el territorio, (iii) dirigir y orientar la planeación del Sector Administrativo de Igualdad y Equidad para el cumplimiento de las funciones a su cargo.
Órganos de dirección y administración	El artículo 11 de la Ley 2281 de 2023 describe la estructura interna del Ministerio de Igualdad y Equidad. En particular, señala (i) las oficinas que integran el despacho de la Ministra o Ministro, (ii) prevé que habrá tres viceministerios, (iii) identifica las subdirecciones de la Secretaría General y (iv) enlista los órganos de asesoría y dirección.
Presupuesto	El artículo 8º dispone que el patrimonio del Ministerio de igualdad y Equidad estará conformado por (i) las sumas que se apropien en el Presupuesto General de la Nación, (ii) los bienes muebles e inmuebles que adquiera a cualquier título y (iii) las sumas y los bienes muebles e inmuebles que le sean donados o cedidos por entidades públicas o privadas, nacionales o internacionales.

Ahora bien, la Sala Plena reconoce que el inciso final del artículo 11 de la Ley 2281 de 2023 dispone que “[e]n cumplimiento del objeto del Ministerio de Igualdad y Equidad, el Presidente de la República deberá integrar al Ministerio de Igualdad y Equidad todas las áreas, dependencias y unidades administrativas, que sean necesarias para diseñar, formular, adoptar, dirigir, coordinar, articular, ejecutar y evaluar, las políticas, planes, programas, estrategias, proyectos y medidas para contribuir en la eliminación de las desigualdades económicas, políticas y sociales; impulsar el goce del derecho a la igualdad y unificar la política de estado en materia de Igualdad y Equidad”.

No obstante, a diferencia de lo que sugieren algunos intervinientes, la Corte considera que este inciso del artículo 11 no implica que la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad esté sujeta al desarrollo reglamentario del Presidente de la República. Por el contrario, los artículos 1º y 2º de la Ley 2281 de 2023 disponen la creación de la entidad y el inciso final del artículo 11 de esta Ley sólo reitera la facultad constitucional del Presidente de la República prevista en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución. Estos numerales disponen que, en ejercicio de potestad reglamentaria, el Presidente de la República tiene competencia para (i) “[s]uprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley” y (ii) “modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales”. Los artículos 52 y 54 de la Ley 489 de 1998 disponen los principios y requisitos conforme a los cuales el Presidente de la República debe ejercer esta potestad.

Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala Plena constata que (i) la Ley 2281 de 2023 creó el Ministerio de Igualdad y Equidad, fijó su naturaleza, objetivo, funciones, órganos de dirección y presupuesto, entre otros; y (ii) no se requiere ningún desarrollo normativo adicional para la creación de esta nueva entidad.

La Ley 2281 de 2023 constituye un título jurídico obligatorio y suficiente para la inclusión de una partida en la ley de presupuesto

En criterio de la Sala, una interpretación literal, sistemática, teleológica, contextual e histórica permite concluir que la Ley 2281 de 2023 constituye un título jurídico suficiente para incluir una partida en la ley del presupuesto, no una simple autorización o habilitación.

La Sala advierte que el artículo 8º de la Ley 2281 dispone que el patrimonio del Ministerio de Igualdad y Equidad estará integrado, entre otras, por “las sumas que se apropien en el Presupuesto General de la Nación”. Por otra parte, la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad implica, necesariamente, una erogación presupuestal. Esto es así, porque de acuerdo con el Decreto 111 de 199 y el Decreto 1068 de 201 , los presupuestos de las entidades públicas tienen, principalmente, tres tipos de gastos: (i) funcionamiento, (ii) servicio de la deuda pública e (iii) inversión. Los gastos de funcionamiento incluyen, dependiendo de la entidad, los gastos generales, de personal, de adquisición de bienes y servicios y las transferencias corrientehttps://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/DNP/manual_de_clasificacion_presupuestal.pdf. La Ley 2281 de 2023 crea un nuevo ministerio -Ministerio de Igualdad y Equidad- lo que implica que, por lo menos, deben disponerse partidas presupuestales para cubrir los gastos de funcionamiento, los cuales son indispensables para que entre en operación.

Ahora bien, algunos intervinientes argumentan que la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad no supone, necesariamente, una erogación presupuestal y, por lo tanto, no constituye una orden de gasto en los términos del artículo 7º de la ley 819 de 2003. Al respecto, enfatizan que el inciso 2° del artículo 13 de la ley dispone que “[d]e conformidad con los estudios que generen sobre el funcionamiento de la entidad por parte de la Función Pública y de acuerdo a la disponibilidad fiscal del país y la existencia de recursos para tal propósito, se deberá garantizar el mínimo impacto fiscal de esta iniciativa”. Asimismo, resaltan que el artículo 12 de la ley confirió facultades extraordinarias al Presidente de la República para integrar el sector administrativo, por lo que los gastos de la entidad dependerán del desarrollo normativo que expida el primer mandatario. Por otra parte, afirman que, en el trámite de aprobación legislativa, los ponentes y senadores de bancadas, así como el MHCP, indicaron que el Ministerio de Igualdad y Equidad estaría integrado, principalmente, por personal y dependencias de entidades que ya existían. En tales términos, consideran que la Ley 2281 de 2023 no prevé en nuevo gasto en estricto sentido, sino que habilita al presidente de la República a hacer arreglos presupuestales para la financiación del ministerio.

La Sala Plena no comparte la argumentación de los intervinientes, por las siguientes cuatro razones:

Primero. El inciso 2° del artículo 13 de la Ley 2281 de 2023 únicamente prevé un mandato conforme al cual la entrada en funcionamiento del Ministerio de Igualdad y Equidad debe tener el menor impacto fiscal. Sin embargo, no dispone, como parecerían sugerirlo algunos intervinientes, que su creación no supondrá erogaciones presupuestales. Por el contrario, en criterio de la Corte, este inciso reconoce que el Ministerio de Igualdad y Equidad tendrá efectivamente un costo fiscal, cosa distinta es que ordena que sea de la menor entidad posible.

Segundo. No es cierto, como lo aseguran los intervinientes, que la orden de gasto y el impacto fiscal de la creación del nuevo ministerio sólo se concretaría una vez el Presidente de la República ejerciera las facultades extraordinarias que le fueron conferidas mediante el artículo 12 de la Ley 2281 de 2023. Esto es así, porque el objeto de las facultades extraordinarias está relacionado con la integración del sector administrativo de igualdad y equidad, no con la creación del ministerio, que es cosa distinta. En efecto, el artículo 12 dispone expresamente que se confieren facultades extraordinarias al Presidente de la República única y exclusivamente “para expedir normas con fuerza material de ley dirigidas a integrar al Sector de Igualdad y Equidad con las entidades que defina como adscritas o vinculadas”. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional y del Consejo de Estado, los conceptos de adscripción y vinculación hacen referencia “al grado de autonomía de que gozan [las entidades] en relación con el sector administrativo al que pertenecen. En concreto, se refieren al “control de tutela no jerárquico al que se encuentran sometidas las entidades respecto de la entidad u organismo que encabeza el sector (ministerio o departamento administrativo). Las entidades adscritas y vinculadas no forman parte de la estructura del ministerio que encabeza el sector administrativo y, además, tienen un presupuesto independiente. En tales términos, los decretos ley que el Presidente de la República expida en ejercicio de tales facultades extraordinarias que le fueron conferidas por medio del artículo 12 de la Ley 2281 de 2023 en principio no guardan ninguna relación con la creación ni el presupuesto y gastos de funcionamiento del Ministerio de Igualdad y Equidad.

Tercero. La Sala reconoce que, como ocurre con todos los ministerios, corresponde al Presidente de la República, en ejercicio de la potestad reglamentaria (art. 189 de la CP), establecer la planta de personal del Ministerio de Igualdad y Equidad, conforme a los requisitos previstos en, entre otras, la Ley 909 de 2004. En ejercicio de esta facultad, el Presidente de la República expidió el Decreto 1076 de 2023, “[p]or el cual se establece la Planta de Personal del Ministerio de Igualdad y Equidad y se dictan otras disposiciones”. La Sala Plena considera, sin embargo, que esto no supone que la Ley 2281 de 2023 no constituye una orden de gasto.

La Sala Plena reitera que, conforme a la jurisprudencia constitucional, el título jurídico para la inclusión de una partida presupuestal, de un lado, y el acto que la incluye en el Presupuesto General de la Nación, de otro, son distintos. Conforme los artículos 345 y 346 de la Constitución Política y 38 del Decreto 111 de 199, y la jurisprudencia constitucional, el primero -título jurídico- debe estar previsto en la le. El segundo -inclusión- es un acto administrativo que dispone del pag. La existencia de una orden de gasto en la ley en ningún caso excluye las competencias presupuestales del Presidente de la Repúblic. En este caso, la Ley 2281 de 2023 constituía un título jurídico suficiente para la inclusión de una partida en el presupuesto. Cosa distinta es que el monto exacto de la partida sólo pudiera determinarse una vez el Presidente de la República, en ejercicio de la potestad reglamentaria, expidiera los decretos reglamentarios en los que definiera el número exacto de servidores y funcionarios de la entidad, así como los equipos e infraestructura para su funcionamiento.

Cuarto. Por último, la Sala Plena considera que, contrario a los sostenido por los intervinientes, el trámite legislativo de adopción de la Ley 2281 de 2023 demuestra que, tanto el Gobierno Nacional como los congresistas, reconocían que la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad implicaba erogaciones presupuestales adicionales:

Las ponencias que fueron presentadas a las comisiones y a la plenaria de la Cámara y el Senado reconocían que la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad tendría un costo fiscal. En efecto, la ponencia positiva para debate en las comisiones conjuntas del Senado y la Cámara incluyó expresamente un acápite sobre el “impacto fiscal de la medida legislativa. En este acápite, se indicaba que la creación del nuevo ministerio “demandaría recursos adicionales de la nación para su correcto funcionamiento. Las ponencias para debate en las plenarias de la Cámara y el Senado también reconocían que la iniciativa tendría un impacto y, precisamente por esa razón, los ponentes solicitaron al MHCP expedir concepto, conforme al inciso 3º del artículo 7º de la Ley 819 de 200.

En el trámite legislativo, específicamente en la Plenaria del Senado, la senadora Paloma Valencia presentó una proposición en la que solicitó incorporar un nuevo artículo, en el que se agregara que, “[e]n todo caso, para la integración del Sector Igualdad y Equidad no se podrá crear, ni aumentar, ningún gasto burocrático adicional al ya existente, ni se podrá incrementar los gastos de funcionamiento de ninguna entidad. Esta proposición, sin embargo, fue negada por la plenaria del Senad, lo que demuestra que, al margen de los arreglos administrativos que pudieran efectuarse para reducir el costo fiscal, los congresistas reconocían que el nuevo ministerio implicaría erogaciones presupuestales.  

En este sentido, la Sala Plena advierte que, tanto el texto de la Ley 2281 de 2023, como el trámite legislativo de aprobación, evidencian que la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad implicaba gasto, en los términos del artículo 7º de la Ley 819 de 2003. Por lo tanto, el análisis de impacto fiscal era exigible.

La Ley 2281 de 2023 fue de iniciativa gubernamental

La Sala considera que, por su contenido, el proyecto de ley número 261 de 2022 Cámara y 222 de 2022 Senado -que luego desembocó en la aprobación de la Ley 2281 de 2023-, era de iniciativa gubernamental. Esto es así, porque (a) conforme al inciso 2º del artículo 154 de la Constitución, la iniciativa para crear ministerios es privativa y exclusiva del Gobierno Nacional, y (b) la exposición de motivos evidencia que la iniciativa para la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad fue del Gobierno Nacional. por lo demás, (c) la simple firma del proyecto de ley y la exposición de motivos, por parte de algunos congresistas no muta, por lo menos para efectos de determinar el estándar de rigurosidad aplicable al análisis de impacto fiscal, la naturaleza de la iniciativa -de gubernamental a mixta-. A continuación, la Corte desarrolla cada uno de estos puntos:

(a) El inciso 2º del artículo 154 de la Constitución prescribe que “sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno” las leyes a que se refieren, entre otros, el numeral 7º del artículo 150 de la Constitución.  Este numeral prevé que por ley se debe “[d]eterminar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional (…)”. Con fundamento en estas disposiciones, la jurisprudencia constitucional ha precisado que la iniciativa para presentar proyectos de ley que busquen crear ministerios, así como otras entidades u organismos de la administración pública nacional, es de competencia exclusiva y privativa del Gobierno Naciona. Es exclusiva, porque se prescinde de la intervención de cualquier otra autoridad para su ejercicio y privativa, por cuanto sólo admite que su regulación se produzca con el consentimiento o aquiescencia del ejecutiv.

En este caso, el proyecto de ley tenía como objeto la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad, que es un organismo de la administración pública nacional. Esto implica que, conforme al inciso 2º del artículo 154 de la Constitución y la jurisprudencia constitucional, la iniciativa era exclusiva y privativa del Gobierno Nacional.

(b) La exposición de motivos evidencia que, desde el punto de vista fáctico, la iniciativa para la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad fue, efectivamente, del Gobierno Nacional. Al respecto, la Sala Plena resalta que la exposición de motivos del proyecto de ley que radicó el ministro del Interior, el señor Hernando Alfonso Prada Gil, indicaba que “el Gobierno Nacional somete a consideración del Congreso de la República, de conformidad con el artículo 150 numeral 7 de la Constitución Política y el artículo 50 de la Ley 489 de 1998, (sic) tiene por objeto la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad y la adopción de elementos de su estructura orgánica. También se reconocía que, “como quiera que se trata de una iniciativa de creación de un ministerio y que propende por organizar un sector de la Administración Pública y fortalecer su reglamentación, su presentación compete de modo exclusivo y excluyente al ejecutivo, razón por la cual sólo puede ser dictada o reformada por iniciativa del Gobierno (resaltado fuera de texto).

(c) La Sala Plena reconoce que el proyecto de ley fue radicado por el Ministro del Interior, el señor Hernando Alfonso Prada Gil, acompañado del señor Presidente de la República doctor Gustavo Francisco Petro Urrego y la señora Vicepresidenta de la República doctora Francia Elena Márquez Mina. Asimismo, 37 congresistas suscribieron el proyecto de le. La Sala Plena reconoce que la Constitución y la Ley 5ª de 1992 permiten que los congresistas suscriban los proyectos de ley de iniciativa gubernamental que son radicados ante el Congreso de la República. En criterio de la Corte, sin embargo, la firma de un proyecto de ley de iniciativa privativa y exclusiva del Gobierno Nacional, por parte de algunos congresistas, no puede conducir a concluir que, específicamente para efectos de la aplicación del artículo 7º de la Ley 819 de 2003, la iniciativa es mixta y, por lo tanto, el nivel de rigurosidad aplicable al análisis de impacto fiscal es menos exigente. Esto, por al menos dos razones.

Primero. Interpretar que la simple firma del proyecto de ley o la exposición de motivos implica una mutación de la iniciativa -de gubernamental a mixta- desconocería lo previsto en el inciso 2º del artículo 154 de la Constitución, que es una norma de orden público. Conforme a esta disposición, se reitera, la iniciativa para crear ministerios es exclusiva y privativa del Gobierno Nacional -no mixta o concurrente-. En tales términos, es constitucionalmente admisible que, al momento en que el Gobierno Nacional radique el proyecto de ley, congresistas suscriban la iniciativa. Sin embargo, esto no muta la titularidad de la iniciativa.

Segundo. Aceptar que, con la simple firma de algunos congresistas, es posible mutar el origen de la iniciativa, afecta gravemente las finalidades de la obligación de analizar el impacto fiscal de las leyes prevista en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003. La Sala Plena reitera que, conforme a la ley y la jurisprudencia constitucional, del origen de la iniciativa dependen el alcance de los deberes a cargo del Gobierno Nacional y el Congreso de la República, así como el nivel de rigurosidad exigible al análisis de impacto fiscal. En los casos en los que la iniciativa es gubernamental, el nivel de rigurosidad es siempre estricto, lo que supone que deben describirse e identificarse de forma detallada y precisa cada uno de los referentes básicos del análisis de impacto fiscal. Por su parte, en algunas decisiones la Corte ha sostenido que en los casos de iniciativa mixta, el cumplimiento de la obligación de analizar el impacto fiscal de la medida (i) “se evalúa bajo un escrutinio deferente de las decisiones adoptadas o (ii) “debe ser valorado en el contexto de las cargas exigibles a cada autoridad. Esto último implica que, según la jurisprudencia constitucional, en el caso del Congreso, “su iniciativa admite una consideración más flexible y menos exhaustiva del costo fiscal, siempre que exista una consideración mínima al respecto, y que ella permita establecer los referentes básicos para analizar los efectos fiscales. En contraste, en el caso del Gobierno, “dicha flexibilidad es menor, por la importancia principal que este órgano cumple, pues goza de la capacidad institucional necesaria para brindar la suficiente ilustración sobre la materia. De ahí que, se ha insistido, esta autoridad tiene la obligación de presentar al Congreso de manera detallada y precisa el análisis del impacto fiscal.

En este sentido, concluir que, en casos como estos, la iniciativa debe considerarse mixta, implicaría conferir a los destinatarios de la obligación de análisis de impacto fiscal (Gobierno Nacional y Congreso de la República) la facultad para determinar, voluntariamente, el estándar de rigurosidad aplicable al cumplimiento de sus propios deberes procesales-deliberativos.

Por otra parte, concluir que en estos casos la iniciativa es mixta, fomentaría acuerdos entre el Gobierno Nacional y su bancada en el Congreso de la República para flexibilizar o disminuir la rigurosidad del análisis de impacto fiscal en materias respecto de las cuales el ejecutivo cuenta con la información técnica para examinar, de forma detallada, el impacto fiscal. En criterio de la Sala, esto afectaría gravemente la vigencia de la sostenibilidad fiscal (art. 334 de la CP) como criterio orientador de las decisiones legislativas que tienen incidencia en las finanzas públicas. La Sala reitera y reafirma que el cumplimiento del deber del Gobierno Nacional de disciplinar las finanzas públicas, así como de la obligación del Congreso de la República de preservar la estabilidad macroeconómica, no puede orientarse “bajo la lógica partidista (partidos de gobierno, independientes o de oposición), sino que tiene como norte principal el deber de actuar consultando la justicia (en este caso, la económica, social y fiscal) y el bien común (que podría verse afectado con un desequilibrio de la regla fiscal).

Con fundamento en tales consideraciones, la Sala Plena concluye que, en este caso, la iniciativa del proyecto de ley era gubernamental. Por lo tanto, el estándar de rigurosidad exigible al análisis de impacto fiscal es estricto.  

Examen de cumplimiento de la obligación de llevar a cabo el análisis de impacto fiscal

En el presente acápite, la Corte examinará si, en el trámite de aprobación de la Ley 2281 de 2023, se llevó a cabo el análisis de impacto fiscal de la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad conforme a lo previsto en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003. Como se expuso, el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 prevé un mandato general: analizar el impacto fiscal de la medida conforme a tres referentes básicos: (i) costo fiscal, (ii) fuente de ingresos sustitutiva y (iii) compatibilidad con el MFMP. Asimismo, establece deberes específicos a cargo del Gobierno Nacional, el MHCP y el Congreso de la República en cada una de las etapas o fases del procedimiento legislativo que buscan garantizar que, con arreglo al principio de colaboración armónica, estos órganos cuenten con la suficiente ilustración sobre las implicaciones fiscales de la iniciativa. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el incumplimiento de alguna de las exigencias previstas en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, en una de las etapas del procedimiento, no conduce, necesariamente, a la declaratoria de inexequibilidad de la Ley. Es posible que el incumplimiento de alguna de las exigencias sea luego subsanado en otra fase del procedimiento. Por lo tanto, al adelantar el control constitucional, corresponde a la Corte llevar a cabo una valoración global del procedimiento legislativo con el objeto de constatar el cumplimiento del mandato general previsto en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 y las finalidades constitucionales del análisis de impacto fiscal.

En tales términos, la Sala Plena dividirá el examen en dos secciones. En la primera, la Sala Plena hará un recuento por etapas del trámite legislativo: exposición de motivos, ponencia y debate en comisiones, presentación del concepto del MHCP y ponencia y debate en las plenarias. Lo anterior, con el objeto de (i) resaltar los cambios en el articulado del proyecto de ley, los cuales incidían en el impacto fiscal de la iniciativa y (ii) examinar si el Gobierno Nacional, el MHCP y el Congreso de la República cumplieron con los deberes específicos previstos en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003. En la segunda sección, con fundamento en los hallazgos y conclusiones de cada una de las etapas, la Sala Plena hará una valoración global del trámite legislativo para determinar si en este caso se satisfizo la obligación de llevar a cabo el análisis de impacto fiscal.  

El trámite legislativo de aprobación de la Ley 2281 de 2023

Exposición de motivos: el Gobierno Nacional no incluyó el análisis de impacto fiscal en la exposición de motivos del proyecto de ley

El 18 de octubre de 2022, el Gobierno Nacional radicó el Proyecto de Ley número 222 de 2022 Senado, 261 de 2022 Cámara, “por medio de la cual se crea el Ministerio de Igualdad y Equidad y se dictan otras disposiciones”, acompañado de la exposición de motivos. El proyecto de ley original constaba de 12 artículos. El artículo 10 disponía que “[l]a dirección del Ministerio estará a cargo de la Ministra o del Ministro de Igualdad y Equidad”. Sin embargo, no definía la estructura orgánica del ministerio.

En la exposición de motivos, se incluyó un acápite específico relacionado con el “impacto fiscal” de la iniciativa. En este acápite, sin embargo, únicamente se indicó que:

“IMPACTO FISCAL

La creación del Ministerio de Igualdad y Equidad se hará en el marco de la política de austeridad del Gobierno Nacional.

En consecuencia, una vez analizados y expuestos los fundamentos necesarios, condensados en el presente documento, solicitamos respetuosamente al Honorable Congreso de la República que se apruebe el presente proyecto de ley, para que el Ministerio de Igualdad y Equidad, (sic) siga transformando a Colombia con el impulso del goce efectivo del derecho a la igualdad en el marco de los principios de no discriminación y no regresividad, la protección de la diversidad étnica y cultural, la adopción de medidas en favor de sujetos de especial protección constitucional y de grupos discriminados o marginados, en los términos de la ley, promoviendo las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva.

Examen de la Sala. El inciso 4º del artículo 7º de la Ley 819 de 2003 dispone que “[l]os proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos, deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público”.

La Sala reconoce que, en este punto del trámite legislativo, el proyecto de articulado que fue propuesto por el Gobierno Nacional no definía la estructura orgánica del nuevo ministerio, lo que naturalmente impedía definir, con total precisión, cuál sería su costo fiscal. Sin embargo, la Sala constata que los artículos 1º y 2º disponían la creación de un nuevo ministerio lo cual suponía, necesariamente, un nuevo gasto. Además, si bien el artículo 11 confería facultades extraordinarias al Presidente de la República, su alcance estaba limitado a la integración de sector administrativo de Igualdad y Equidad, no a la creación del ministerio ni a la definición de su estructura orgánica. En criterio de la Sala, esto implicaba, por las razones que se expusieron en la sección 4.2.2 supra, que el deber previsto en el inciso 4º del artículo 7º de la Ley 819 de 2003 era exigible.

No obstante, el acápite de “impacto fiscal” de la exposición de motivos, contrario a lo que sugería su título, realmente no presentaba un análisis de impacto fiscal. Esto, porque el Gobierno Nacional no identificó, ni siquiera de forma mínima, los referentes básicos del impacto fiscal, a saber: (i) la estimación del gasto que implicaría la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad y (ii) la fuente sustitutiva de ingresos para su financiamiento. Por el contrario, se limitó a señalar que “la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad se hará en el marco de la política de austeridad del Gobierno Nacional”. Esta omisión constituye un incumplimiento del deber previsto en el inciso 4º del artículo 7º de la Ley 819 de 2003.

La Corte Constitucional resalta que, conforme al deber constitucional de planeación (arts. 334, 339, 341 y 342 de la CP, corresponde al Gobierno Nacional llevar a cabo un examen serio y fundado sobre el funcionamiento de la administración pública nacional y de cada uno de los sectores que la integran, antes de disponer la creación de entidades. Precisamente por esta razón, la Ley 489 de 1998 y el Decreto 498 de 202

 exigen que la creación de cualquier entidad de la administración pública nacional, así como la modificación de su planta de personal, debe estar precedida de un estudio técnico que justifique su conveniencia, necesidad y racionalidad, así como su viabilidad financiera. Lo anterior, con el propósito de evitar que la creación de entidades del orden nacional comprometa la sostenibilidad fiscal. En tales términos, la Corte Constitucional ha enfatizado que:

“Difícilmente podría existir una administración organizada según criterios de planeación, como lo pretende la Carta de 1991, si la estructura administrativa a través de la cual se cumplen sus funciones, no depende del examen autónomo y discrecional que realiza el Gobierno Nacional, sobre las necesidades reales que demanda la prestación de los servicios a su cargo o de los órganos que efectivamente se requieren para el desempeño de las atribuciones o potestades públicas que se consagran en la Constitución y la ley. Por ello, como prerrogativa constitucional, el Texto Superior le otorga la competencia exclusiva al ejecutivo para activar el procedimiento legislativo dirigido a determinar la estructura de la administración nacional, por el valor y la importancia que en términos de articulación y de ejecución de la función administrativa, con todo lo que ella implica, subyace en el señalamiento y en la definición de los órganos encargados de dicha atribución.

En criterio de la Sala Plena, el cumplimiento de este deber es muy relevante para que, con arreglo al principio de colaboración armónica, el Congreso de la República cuente con los datos necesarios para examinar de forma informada el impacto fiscal de las iniciativas dirigidas a la creación de entidades u organismos de la administración pública nacional. En este caso, la falta de presentación del análisis de impacto fiscal en la exposición de motivos, aunque no conduce per se a la declaratoria de inexequibilidad de la ley objeto de control, sí refleja un desconocimiento del deber de planeación a cargo del Gobierno Nacional que, como a continuación se expone, luego se proyectó en todo el trámite legislativo e impidió que el Congreso de la República contara con la información mínima necesaria para poder estudiar el impacto fiscal que tendría la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad.  

Informe de ponencia: el informe de ponencia para debate en comisiones conjuntas no identificó los referentes básicos del impacto fiscal  

El informe de ponencia para comisiones conjuntas. El 4 de noviembre de 2022, la Mesa Directiva de la Comisión Primera del Senado de la República, mediante Acta MD-18, designoì como ponentes a los senadores: Alexánder López Maya (Coordinador), Fabio Amin Saleme, María Fernanda Cabal Molina, Jorge Benedetti Martelo, Julián Gallo Cubillos, Ariel Ávila Martínez, Juan Carlos García Gómez y Julio Chagüi Flórez. Luego, el 12 de noviembre de 2022, la Mesa Directiva de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes designó como ponentes a los representantes: Luz María Múnera Medina (coordinadora), Adriana Carolina Arbeláez Giraldo, Ruth Amelia Caicedo Rosero, Catherine Juviano Clavijo, Astrid Sánchez Montes de Oca, James Hermenegildo Mosqueda Torres, Piedad Correal Rubiano, Miguel Abraham Polo Polo, Marelen Castillo Torres y Luis Alberto Albán Urbano.

El 22 de noviembre de 2022, los ponentes del proyecto presentaron ponencia positiva para primer debate en las comisiones primeras conjuntas de la Cámara y el Senado. La Sala Plena advierte que el informe de ponencia tenía un acápite titulado “impacto fiscal. En este acápite, se reconocía que la creación del nuevo ministerio “demandaría recursos adicionales de la nación para su correcto funcionamiento. Sin embargo, señalaba que “[e]stos costos no se pueden conocer con exactitud hasta no conocer la reglamentación presidencial del mismo. Con todo, los ponentes incluyeron una gráfica que “esboza los presupuestos para gastos de personal de los ministerios para la vigencia 2022 y 2023. A partir de esta tabla, el informe de ponencia estimó que el presupuesto anual del Ministerio de Igualdad y Equidad ascendería a “18.239 millones.

Por otra parte, en cuanto a los gastos de inversión, la ponencia enfatizaba que existía una gran variedad de entidades encargadas de la garantía de los derechos de poblaciones vulnerables. En concreto, indicaba que “[e]n un mapa institucional preliminar se encontraron 11 sectores, 14 Entidades, 26 Fondos, 102 dependencias, 24 Sistemas Nacionales, 121 Mecanismos e instancias de articulación y coordinación (consejos, comisiones, comités) y 123 programas relacionados con la Igualdad y la Equidad. La ponencia señalaba que “esta amplia dispersión de los esfuerzos del Gobierno Nacional puede resultar en ineficiencias en el gasto, la cobertura y, sobre todo el impacto, por lo que se proponía crear el Ministerio de Igualdad y Equidad para articular este sector. En este sentido, los ponentes presentaron tablas de referencias que contenían datos sobre la “Inversión para algunas dependencias del Sector Administrativo de Igualdad y Equidad directamente relacionadas con la atención a sujetos de especial protección.

De acuerdo con el informe de ponencia, estos eran los recursos “considerables” que actualmente invierte el Gobierno Nacional para atender a poblaciones vulnerables y discriminadas, los cuales se encuentran “dispersos. Por esto, se explicaba que el proyecto de ley buscaba otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la República por seis meses para definir “cuál será la base presupuestal mínima de funcionamiento del Ministerio de Igualdad y Equidad, la cual (…) podrá recibir proyectos y planta de institucionalidad ya existente en distintos sectores. Por último, la ponencia indicaba que “al no tener definido en el proyecto de ley una fuente de ingresos adicional, (…), los costos del Ministerio serán atendidos con los presupuestos apropiados por el Presupuesto General de la Nación para cada vigencia.

Debate en comisiones conjuntas. Los días 24 y 28 de noviembre de 2022, se llevaron a cabo los debates en las comisiones primeras conjuntas de la iniciativa legislativa. Durante el debate, 10 congresistas de distintos partidos políticos manifestaron, en mayor o menor medida, su preocupación sobre el impacto fiscal del proyecto de Le. En concreto, señalaron que con base en la ponencia no era posible identificar los costos fiscale

 y la fuente de ingresos sustitutiva, ni cuál sería la planta de personal, los costos de operación, la infraestructura, la estructura mínima del ministerio y las entidades que pasarían a formar parte de la nueva entidad. Enfatizaron que esto se debía a que, en esta etapa del trámite, el proyecto de ley no contenía artículo alguno que definiera la estructura orgánica del ministerio. Algunos congresistas advirtieron que esto podría generar la inconstitucionalidad de la ley por incumplimiento del artículo 7º de la Ley 819 de 200.

Los ponentes coordinadores respondieron que la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad tendría “el mínimo impacto fiscal”, porque “las entidades, los funcionarios y la infraestructura que se requiere para poner en funcionamiento este Ministerio, ya existe[n]. Además, señalaron que presentaron “los sectores que posiblemente formarían parte de la entidad, y que las cifras sobre los gastos de personal que se presentaban en el informe de ponencia “no son sacadas del sombrero de nadie, sino del Presupuesto General de la Nación que ya fue aprobado para el año entrante. Con todo, habida cuenta de las preocupaciones de los congresistas sobre el impacto fiscal de la medida y el cumplimiento de las obligaciones previstas en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, el senador Alexánder López Maya anunció que: “nosotros no nos vamos a apartar de la ley de ninguna manera, ni tampoco queremos hacerle cajón al Congreso, ni llevar el Congreso a no aplicar las normas que nos obligan y en este caso el Ministerio de Hacienda emitirá el concepto de impacto fiscal y naturalmente la aplicación a la regla fiscal.

Finalmente, el ponente del proyecto reconoció expresamente que, deliberadamente, no habían querido generar “una discusión en torno a cuánto puede costar ese Ministerio, el cual podría “costar menos o un poquito más”. Por esto, le solicitó a la plenaria “permitir las facultades al Presidente de la República en el marco del artículo 150 de la Constitución Política numeral 10, pero también el numeral 7º que le permite al Presidente de la República generar esas nuevas estructuras y esa reorganización del Gobierno para ser mucho más eficaces y mucho más efectivos a la hora de dirigir los recursos y dirigirlas instituciones para garantizar la igualdad y la equidad de pueblo colombiano.

Las comisiones conjuntas aprobaron finalmente un texto de articulado que constaba de 15 artículos. El texto aprobado no definía la estructura interna del ministerio. El artículo 10 únicamente señalaba que “[l]a dirección del Ministerio estará a cargo de la Ministra o del Ministro de Igualdad y Equidad”. Por su parte, la Sala advierte que, como resultado de las proposiciones de los congresistas Oscar Barrero Quiroga, Delcy Isaza Buenaventura, Ana Paola García y Juan Daniel Peñuela, durante el debate en comisión, se modificó la redacción del artículo 11, mediante el cual se concedían facultades extraordinarias al Presidente de la República. La siguiente tabla evidencia esta modificación:

Redacción original

Texto aprobado en las comisiones conjuntas

Artículo 11. Facultades extraordinarias. Revístase al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley, para expedir normas con fuerza material de ley dirigidas a integrar al Sector de Igualdad y Equidad con las entidades que defina como adscritas o vinculadas. Lo anterior, de conformidad con lo establecido en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política.

Artículo 12. Facultades extraordinarias. Revístase al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley, para expedir normas con fuerza material de ley dirigidas a integrar al Sector de Igualdad y Equidad con las entidades que defina como adscritas o vinculadas, así como también para establecer la estructura orgánica del Ministerio de la Igualdad y la Equidad. Unificar, eliminar, fusionar o reorganizar entidades del orden nacional existentes, Consejerías, direcciones y demás. Lo anterior, de conformidad con lo establecido en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política

Examen de la Sala Plena. El inciso 2º del artículo 7º de la Ley 819 de 2003 dispone que, en las ponencias de trámite deberán incluirse “los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo”. La Sala Plena considera que el informe de ponencia para debate en comisiones conjuntas no cumplió con esta exigencia, pues no identificó (i) el costo fiscal y (ii) la fuente de ingreso sustitutiva:

Primero. La Sala Plena reitera y reafirma que, en los proyectos de iniciativa gubernamental, el Gobierno Nacional, y luego los ponentes, deben presentar una estimación clara, suficiente y fundada del costo fiscal de la iniciativa. Esta estimación, además, debe ser clar, lo que supone que se debe (i) explicar, así sea de forma mínima, el fundamento técnico de la estimació y (ii) evitar presentar estimados “divergentes” o referencias en exceso abstractas.

La Sala Plena considera que la estimación del costo del Ministerio de Igualdad y Equidad que presentaron los ponentes durante el debate era confusa, infundada e insuficiente:

La estimación era confusa, porque, para la fecha en la que fue presentada, el texto del proyecto de ley se limitaba a disponer la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad, pero no preveía la estructura orgánica del ministerio. Sin la estructura normativa orgánica del ministerio, no era claro de qué forma podían estimarse los gastos de personal. Por otra parte, la Sala advierte que en el informe de ponencia se presentó una tabla que hace referencia a un “presupuesto asignado de acuerdo con los trazadores que se establecen en la ley”. En criterio de la Sala, sin embargo, es imposible determinar a qué corresponden estos valores y si se trata de costos (de funcionamiento o de inversión), presupuestos estimados, o una fuente sustitutiva.

La estimación carecía de fundamento técnico. Los ponentes presentaron una tabla, elaborada por el MHCP, que contenía los gastos de personal de todos los ministerios para el año 2023. Conforme a esta tabla, los gastos de los ministerios oscilaban entre 18.239 millones – 2.2 billones. Con fundamento en esta tabla, los ponentes estimaron que los gastos de personal del Ministerio de Igualdad y Equidad ascenderían a 18.239 millones, lo que coincidía con el presupuesto de personal asignado al Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación. Sin embargo, no explicaron, siquiera mínimamente, las razones por las cuales la estructura orgánica y el personal del Ministerio de Igualdad y Equidad sería comparable con la del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación.

La estimación del costo fiscal era abiertamente insuficiente, porque no calculaba los otros gastos generales de funcionamiento (adquisición de bienes y servicios, impuestos, etc.) que tendría el Ministerio de Igualdad y Equidad. En efecto, la tabla que presentaron los ponentes sólo contenía información sobre los gastos de personal de los ministerios que ya estaban en operación. En criterio de la Sala, los gastos de funcionamiento son, naturalmente, un rubro indispensable para comprender mínimamente el costo fiscal de un ministeri.

Segundo. El informe de ponencia no identificó, siquiera de forma somera, la fuente sustitutiva de ingresos. Por el contrario, señaló que “al no tener definido en el proyecto de ley una fuente de ingresos adicional, (…), los costos del Ministerio serán atendidos con los presupuestos apropiados por el Presupuesto General de la Nación para cada vigencia. La Sala considera que esta afirmación es confusa y admite por lo menos dos interpretaciones: (i) el informe de ponencia sugería que la iniciativa no generaría un nuevo costo, por lo que no era necesario indicar una fuente de ingreso sustitutiva, o (ii) que la fuente de ingresos sustitutiva serían las partidas presupuestales del Presupuesto General la Nación.

La Sala considera que ambas interpretaciones demuestran que los ponentes no cumplieron con la obligación prevista en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003. De un lado, la primera interpretación parecería ser contradictoria, porque, como se expuso, los ponentes reconocieron que la creación del ministerio sí tendría un costo fiscal adicional, que estimaron en 18.239 millones. Lo anterior, sin perjuicio de que, conforme a la modificación que se aprobó al artículo 12, se proponía conferir facultades para “establecer la estructura orgánica del Ministerio de la Igualdad y la Equidad. Unificar, eliminar, fusionar o reorganizar entidades del orden nacional existentes, Consejerías, direcciones y demás”. Esta modificación implicaba que, eventualmente, el gasto de la iniciativa se reduciría, dado que el Presidente de la República podría disponer que algunas entidades ya creadas formaran parte de la estructura orgánica del ministerio. Sin embargo, tal y como lo reconocieron los ponentes, esta disposición no implicaba, necesariamente, la eliminación del costo fiscal y, en consecuencia, la necesidad de identificar una fuente sustitutiva de ingresos para financiarlo. Por su parte, la Sala reitera que, conforme a la jurisprudencia constitucional, (a) el Presupuesto General de la Nación no es una fuente sustitutiva de ingresos y (b) no es constitucionalmente admisible que se traslade a la ley del presupuesto la obligación prevista en la Ley 819 de 2003 de identificar la fuente de ingreso adicional de las iniciativas que ordenan gasto.

La Sala Plena advierte que el debate en las comisiones constitucionales permanentes evidencia que la falta de claridad sobre el costo fiscal de la iniciativa, así como la fuente de ingresos sustitutiva, era manifiesta. La Sala reitera que, en el debate en las comisiones, 10 congresistas de distintos partidos políticos manifestaron, de una u otra manera, su preocupación sobre el impacto fiscal del proyecto de Le. En concreto, señalaron que no sabían cuáles eran los costos fiscales ni la fuente de ingresos adicional que cubriría el aumento del gasto, como tampoco cuál sería la planta de personal, los costos de operación, la infraestructura, la estructura mínima del Ministerio y las entidades que pasarían a formar parte de la nueva entidad. Sin estos referentes mínimos, era imposible analizar el impacto fiscal de la medida. Esta situación también fue advertida en las ponencias negativas para primer debate, presentadas por la senadora María Fernanda Caba y el Representante Miguel Polo Pol, quienes manifestaron que el proyecto de ley no contaba con un análisis serio del impacto fiscal de la medida.

En tales términos, la Sala concluye que el informe de ponencia para debate en comisiones conjuntas no identificó los referentes básicos del impacto fiscal de la medida. Aunque por sí sola, esta falencia no conduce a la inexequibilidad de la ley demanda, sí constituye un incumplimiento del deber previsto en el inciso 2º del artículo 7º de la Ley 819 de 2003 y refleja que la incertidumbre en relación con el impacto fiscal de la iniciativa, que se presentaba desde la exposición de motivos, persistía en esta etapa del procedimiento legislativo.

Informe de ponencia para las plenarias: el informe de ponencia para el debate en las plenarias no identificó los referentes básicos del impacto fiscal de la iniciativa  

El informe de ponencia. El 6 de diciembre de 2022, los ponentes presentaron informe de ponencia para segundo debate en las plenarias de la Cámara de Representantes y el Senado de la República, así como un pliego modificatorio del texto del articulado que había sido aprobado por las comisiones conjuntas. En lo relevante, el pliego modificatorio proponía (i) incluir un nuevo artículo que definía la estructura orgánica del ministerio y (ii) limitaba el alcance de las facultades extraordinarias que se concedían al Presidente de la Repúblic. En relación con este último punto, el informe de ponencia proponía volver a la redacción original, conforme a la cual el objeto de las facultades extraordinarias se circunscribía, exclusivamente, a la integración del sector administrativo de Igualdad y Equidad. En tales términos, en este punto del procedimiento legislativo el proyecto de articulado (i) disponía la creación del nuevo ministerio, (ii) previa su estructura orgánica y composición presupuestal y (iii) proponía conferir facultades extraordinarias dirigidas a la adscripción y vinculación de entidades.

El informe de ponencia incluía un acápite sobre el impacto fiscal de la medida legislativ. Este acápite, sin embargo, se limitaba a señalar que: “[d]e conformidad con lo dispuesto en el artículo 7° de la Ley 819 de 2003 (Ley orgánica de presupuesto) (…) hemos solicitado al Ministerio de Hacienda y Crédito Público el concepto correspondiente a la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad (sic) se hará en el marco de la política de austeridad del Gobierno nacional.

Examen de la Sala. La Sala Plena considera que el informe de ponencia para debate en plenarias tampoco cumplió con la exigencia prevista en el inciso 2º del artículo 7º de la Ley 819 de 2003. Esto, porque no identificó (i) el costo fiscal y (ii) la fuente de ingreso sustitutiva de la iniciativa. Lo anterior, a pesar de que el pliego modificatorio ya definía la estructura orgánica del ministerio lo que, en principio, hubiera permitido estimar con mayor de fiabilidad el costo fiscal, así como identificar la fuente sustitutiva de ingresos.

El escrito de comentarios del MHCP: el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no presentó concepto conforme a las exigencias revista en el inciso 3º del artículo 7º de la Ley 819 de 200

El 12 de diciembre de 2022, a las 9:26 a.m., antes de que se iniciara el debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes, el Viceministro General del MHCP, presentó un escrito dirigido a los presidentes del Senado de la República y la Cámara de Representantes, titulado “Comentarios a la ponencia propuesta, en ambas plenarias, para segundo debate al Proyecto de Ley No. 222 de 2022 Senado, 261 de 2022 Cámara Por medio de la cual se crea el Ministerio de Igualdad y Equidad y se dictan otras disposiciones”. Este escrito fue presentado después de que se radicó la informe ponencia para debate en la plenaria del Senado de la República y el pliego modificatorio (ver fundamento 220 supra).

A título preliminar, el MHCP enfatizó que evidenciaba que el proyecto de ley tenía por objeto la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad. Sin embargo, indicó que, de acuerdo con el articulado, “[p]ara su creación se otorgan facultades extraordinarias al Presidente de la República para que en el término de 6 meses expida normas con fuerza de Ley que integren al Sector de Igualdad y Equidad y establecer su estructura orgánica, para lo cual podrá fusionar, reorganizar o modificar entidades del orden nacional existentes y unificar, eliminar o fusionar Consejerías, Direcciones y demás”. Asimismo, resaltó que en el texto aprobado en comisiones se agregó un artículo que señalaba que “las servidoras y servidores públicos que a la entrada en vigencia de la presente Ley se encuentren vinculados a otras entidades de la Rama Ejecutiva quedarán automáticamente incorporados en la planta del personal del Ministerio de Igualdad y Equidad”.

Luego de estas aclaraciones, el MHCP presentó un cuadro de “los costos de referencia de los actuales Ministerios para la vigencia 2022 y 2023”. No obstante, precisó que estos costos sólo se referían “a los gastos de personal, es decir, sin incluir otros gastos de funcionamiento como adquisición de bienes y servicios, impuestos, los cuales pueden rondar entre el 20% y el 30% de los gastos de personal de la entidad a crear. Tampoco tiene en cuenta los programas de inversión, pues estas erogaciones dependen de la estructura, el alcance y las funciones del nuevo Ministerio. A continuación, se presenta el cuadro que fue incluido en el escrito del MHC:

El MHCP indicó que estas referencias “se presentan sin perjuicio de lo que el Departamento Administrativo de la Función Pública por competencia conceptúe, ya que el mencionado Ministerio de la Igualdad y la Equidad podría absorber programas y políticas que se desarrollan en cabeza de otros ministerios”. Asimismo, señaló que “el costo preciso de creación y operación del nuevo Ministerio se puede tener una vez se cuente con la estructura final de la entidad, especificando la cantidad de funcionarios nuevos y trasladados desde otras entidades, así como precisar qué políticas y programas de inversión vigentes administraría. Además, una vez se cuente con el costo de la entidad, se podría tener la “información del posible ahorro derivado de las funciones y personal trasladado de otras entidades, lo cual eventualmente permita generar las sinergias adecuadas para financiar el costo de entrada en operación y funcionamiento de la entidad objeto de creación mediante el proyecto de ley.

En este sentido, concluyó que el impacto fiscal se estimaría “en el marco de las facultades extraordinarias otorgadas para la integración del sector de Igualdad y Equidad y el establecimiento de la estructura orgánica del respectivo Ministerio, así como viabilizados por parte de esta Cartera con sujeción a las leyes orgánicas de presupuesto y de responsabilidad y transparencia fiscal.

Examen de la Sala. El inciso 3º del artículo 7º dispone que “el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso”. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el objeto del concepto es que el MHCP valide las estimaciones y valoraciones sobre el impacto fiscal y señale si, en su criterio, la iniciativa es compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. La Corte Constitucional ha enfatizado que, habida cuenta de su experticia y funciones legales, el MHCP “debe realizar un estudio serio, detallado, sustentado y concreto de los efectos económicos de la propuesta. De lo contrario, una intervención del MHCP que no evalúe con suficiencia el impacto fiscal, así como la compatibilidad de la norma o iniciativa con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, “no se puede entender como un concepto en los términos del artículo 7 de la Ley 819 de 2003.

La Corte considera que el escrito presentado por el MHCP no satisface las exigencias legales y jurisprudenciales. Esto por las siguientes razones:

El MHCP no estimó el costo fiscal. Por el contrario, el MHCP se limitó a indicar que el costo fiscal se estimaría una vez se conociera la estructura orgánica que el Presidente de la República definiera en ejercicio de las facultades extraordinarias. Lo anterior a pesar de que, se reitera, el pliego modificatorio, que fue radicado 6 días antes del escrito del MHCP, ya definía la estructura orgánica del Ministerio de Igualdad y Equidad.

El MHCP se limitó a presentar una tabla que contenía los gastos de personal de todos los ministerios para la vigencia de 2023. Esta tabla de referencia presentaba gastos de personal que oscilaban entre 18 mil millones y 2 billones de pesos. Sin embargo, El MHCP no indicó cuál sería el costo estimado del nuevo ministerio. Además, el MHCP reconoció que la tabla sólo presentaba la información de los gastos de personal, pero no incluían los otros gastos generales de funcionamiento, los cuales, según afirmó, ascendían al 20-30% de los gastos de personal. Con todo, dado que no existía un estimado de los gastos de personal, el MHCP tampoco calculó los demás gastos de funcionamiento.

El MHCP no identificó de forma expresa la fuente sustitutiva de ingreso y tampoco señaló, por lo menos de forma expresa, si su concepto era favorable o desfavorable a la iniciativa.

En tales términos, la Corte encuentra que el escrito del MHCP, al no detallar los referentes mínimos, difícilmente puede catalogarse como un concepto de impacto fiscal, en los términos del inciso 3º de la Ley 819 de 2003. El escrito del MHCP sólo reafirmó y profundizó la incertidumbre respecto del impacto fiscal de la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad, que, como se ha explicado, se presentaba desde la exposición de motivos.

La Sala reitera que, conforme a la jurisprudencia constitucional, en los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, el incumplimiento del deber del MHCP de presentar concepto serio y fundado “configura un vicio de trámite insubsanable. Lo anterior, en el entendido de que afecta la deliberación legislativa sobre las implicaciones fiscales de la iniciativ. Con fundamento en estas consideraciones, la Corte Constitucional ha declarado inconstitucionalidad de leyes al constatar que el MHCP no presentó el concepto o el concepto no tenía una estudio serio y detallado del impacto fiscal, puesto que se limitaba a indicar, de forma genérica, que el costo fiscal era compatible con el Plan Nacional de Desarrollo o el MFMP, sin exponer una mínima explicació. La Sala Plena encuentra que esto es lo que ocurrió en este caso: el MHCP no presentó un estudio serio y fundado del impacto fiscal de la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad, lo que impidió que las plenarias contaran con una mínima ilustración sobre la incidencia fiscal de la iniciativa.

Debate en plenarias: las plenarias de la Cámara de Representantes y el Senado de la República no consideraron los referentes mínimos del impacto fiscal de la iniciativa

Debate en la plenaria de la Cámara de Representantes. El 12 de diciembre de 2022, a las 10:00 a.m., menos de dos horas después de que el MHCP radicó su escrito de comentarios, la plenaria de la Cámara de Representantes inició el debate en el que se discutió el proyecto de ley No. 261 de 2022 Cámara, 222 de 2022 Senado, “por medio de la cual se crea el Ministerio de Igualdad y Equidad y se dictan otras Disposiciones”. Durante el debate, 10 representantes de distintos partidos manifestaron, de nuevo, su preocupación sobre el impacto fiscal de la iniciativ. En concreto, expresaron no conocer con claridad cuáles serían los costos del nuevo ministerio, los cuales parecerían oscilar entre los “14 mil millones de pesos y 2 billones de peso, como tampoco de su estructura y de las entidades que la conformarían.

Asimismo, algunos congresistas presentaron inquietudes sobre el escrito de comentarios presentado por el MHCP. La Sala Plena resalta las intervenciones de los representantes Luis Miguel López Aristizába y Modesto Enrique Aguilera Vide.

Intervenciones sobre el concepto del MHCP
Luis Miguel López Aristizábal	“Pero yo quisiera referirme ya finalmente, a lo que nos trae el Ministerio de Hacienda el concepto del Ministerio de Hacienda porque realmente sigo con la preocupación del impacto fiscal, la verdad es que el concepto del ministerio dice que (…). El costo preciso de creación y operación del nuevo ministerio se puede tener una vez se cuente con la estructura final de la entidad, seguimos sin tener la estructura final, sin comprender realmente hacia dónde va el ministerio (…)”.
Modesto Enrique Aguilera Vides	“Pero mire Viceministro, hasta hace dos horas fue que llegó el concepto del impacto del marco fiscal y no dice si es positivo o es negativo. Yo creería Ministro de Gobierno (…) Aprovechando que el Ministro está aquí, que nos diga cuál va a ser el impacto fiscal, porque lo que se va a tratar es de recoger algunas funciones de algunos departamentos administrativos y llevarlos allá, y no va a haber la creación de la burocracia y esto atendiendo varias jurisprudencias de la Corte Constitucional cuando reviso la 819 del 2003 que es el que nos da la carta de navegación del marco fiscal en Colombia”.

La representante ponente del proyecto resaltó que el texto aprobado por la Cámara de Representantes definía la estructura orgánica. Asimismo, aseguró que “la ponencia dice cuánto va a costar este Ministerio y para quienes no lo sabían también Hacienda, que radicó ya su concepto, está planteando que este Ministerio para funcionar no va a necesitar más de 18 o 19 mil millones de pesos”. También resaltó que “[l]o que se calcula, (…) son esos 18 mil millones de pesos, que hoy estamos diciendo, no crean impacto al marco fiscal de mediano plazo, así que no será mucha la democracia, no será mucha la plata que le cueste este Ministerio al país y serán muchos los beneficios. Por otra parte, respecto de los recursos de inversión, afirmó que “estamos calculando poco más de 12 billones de pesos, que vendrán de programas y proyectos que están regados vuelvo y repito, a lo alto y ancho del Estado.

Debate en la plenaria del Senado de la República. El mismo 12 de diciembre de 2022, a las 2:00 p.m., la plenaria del Senado de la República inició el debate del proyecto de Ley. Durante el debate, congresistas de varios partidos expresaron su preocupación sobre el impacto fiscal de la iniciativ. En concreto, manifestaron que aun persistían dudas sobre el costo, funciones, financiación y la estructura que tendría el Ministerio de Igualdad y Equidad. La siguiente tabla sintetiza las principales intervenciones:

Intervenciones sobre el impacto fiscal de la medida legislativa en la plenaria del Senado
Paloma Susana Valencia Laserna	“Yo creo que lo más importante es que este Congreso antes de votar este proyecto conozca, ¿cuánto va a costar?, porque no puede ser que aquí estemos aprobando proposiciones que le dan facultades extraordinarias al Presidente para reacomodar el sector y no sepamos, ¿cuál es el costo que va a tener esto? (…). Eso qué significa, que aquí pueden gastar la plata que sea y nadie sabe, ¿cuánto va a costar?, ante la situación fiscal de la nación que hemos oído de la que se queja mucho el Gobierno y que coincidimos en que está muy apretada, no puede ser que este Congreso firme unas facultades ilimitadas que no sabemos, ¿qué cargos van a crear?, y sobre todo, ¿cuánto van a costar? Pido, respetuosamente, que esta plenaria aplace ese debate hasta tanto se tenga el informe de, ¿cuánta plata se va a gastar en este ministerio?, y los colombianos puedan juzgar si les interesa esa plata dilapidada en más burocracia o si quieren esa plata invertida en los territorios”.
María Fernanda Cabal Molina	“Escuché detenidamente la explicación que hizo el Senador Alexánder López del informe dado por el Ministerio de Hacienda, pero me parece que es insuficiente Senador Alexánder López, cuando el Ministerio de Hacienda da el visto bueno tiene que establecer de dónde va a salir la fuente de esos ingresos que se van a usar porque hay una carga fiscal nueva (…). Le escuché que están pensando trasladar funcionarios de un lado para otro, pero es que eso ha debido quedar en el cuerpo del proyecto. (…) Venía afirmando que en el cuerpo del proyecto debía venir la forma en que esta nueva estructura burocrática va a ser financiada y cuáles van a ser esas fuentes de ingresos para estos nuevos gastos, es un costo fiscal lo que viene aquí. La Corte Constitucional lo ha dicho en su jurisprudencia, que de manera expresa deben estar los costos fiscales de cómo se va a cubrir ese aumento en el gasto”.

El ponente reiteró que el MHCP había emitido un “concepto favorable (…) a la creación del Ministerio de la Igualdad que no quepa la menor duda que este Ministerio de la Igualdad cumple con rigurosidad las exigencias de la legislación colombiana (subrayado fuera del texto). Acto seguido, la senadora Paloma Valencia reiteró los reparos sobre el escrito que presentó el MHC. En particular, aseguró que el escrito “dice que nadie sabe cuánto va a costar este Ministerio porque nadie sabe cómo va a ser cuando este Gobierno se dedica a crearle burocracia a la DIAN, al ICBF, al Ejército, a la Igualdad, todo sobre la base que le van a solucionar los problemas a los colombianos, no es verdad que la burocracia en Bogotá solucione los problemas, se necesitan los recursos en las regiones”.

Por último, luego de la senadora Paloma Valencia, el Ministro del Interior, el señor Hernando Alfonso Prada Gil, intervino y señaló que:

“De hecho, el informe que presentó el Ministerio de Hacienda nos dice, dentro de las facultades extraordinarias, debemos hacer un estudio técnico muy detallado del impacto económico; porque la idea es que esto cueste lo menos posible, precisamente, trasladando competencias y funciones, e incluso funcionarios, o dependencias transversalmente de muchas entidades”.

Luego de esta y otras intervenciones, sobre otros artículos, la plenaria del senado votó el proyecto de ley.

Examen de la Sala. La Sala reitera que, conforme al artículo 7º de la Ley 819 de 2003, el Congreso de la República tiene el deber de estudiar y discutir el concepto del MHCP. Además, en aquellos casos en los que el concepto no fue presentado o es insuficiente, debe demostrarse que el Congreso de la República en todo caso consideró los referentes básicos del impacto fiscal.

La Sala Plena reconoce que las plenarias estudiaron y discutieron el escrito de comentarios que el MHCP radicó. Sin embargo, debido a la insuficiencia del escrito, así como la falta de claridad sobre la estructura y alcance del ministerio, la cual se mantuvo a lo largo de todo el trámite legislativo, los congresistas no contaban con la información mínima para (i) estimar el costo fiscal de creación de la entidad y (ii) identificar la fuente de ingreso sustitutiva:

Primero. Las plenarias no contaban con información que les permitiera estimar, siquiera mínimamente y de forma fundada, el costo fiscal de la iniciativa. La Sala reconoce que en los debates de las plenarias los ponentes aseguraron que, conforme al concepto del MHCP, el costo fiscal de la iniciativa ascendería a 18 mil millones de pesos, lo que era compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Esto, sin embargo, no es cierto. Por el contrario, estas intervenciones reflejan que, incluso, los ponentes no comprendieron el alcance del escrito que presentó el MHCP. Asimismo, reflejan la confusión e incertidumbre sobre el verdadero costo fiscal que implicaría la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad. Al respecto la Sala resalta que:

Los ponentes estimaron que, sin perjuicio de los ajustes que implementara el Presidente de la República, la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad ascendería a 18.000 millones. La Corte Constitucional considera, sin embargo, que esta estimación era abiertamente infundada. En efecto, la Sala advierte que los ponentes señalaron que esta cifra provenía del concepto del MHCP. Sin embargo, se reitera, en el escrito de 12 de diciembre de 2022, el MHCP no estimó que el costo fiscal de creación del Ministerio de Igualdad y Equidad fuera de 18.000 millones. Por el contrario, como se expuso, el MHCP señaló de forma expresa que no era posible estimar los costos, por cuanto el proyecto de ley no definía la estructura orgánica.

El MHCP presentó una tabla de referencia de los gastos de personal de todos los ministerios para la vigencia 2023. Esta tabla era abiertamente insuficiente para estimar el costo de creación del Ministerio de Igualdad y Equidad. Esto, porque contenía los gastos de personal, pero nada decía sobre los gastos generales de funcionamiento. Además, los gastos de personal que contenía la tabla oscilaban entre 18 mil millones y 2 billones. Naturalmente, el impacto fiscal que tendría la creación de una entidad cuyos gastos de personal es de 18 mil millones, es muy diferente al que tiene una entidad cuyos gastos de personal ascienden a 2 billones.

Segundo. Las ponentes no identificaron ni deliberaron, siquiera de forma somera, sobre la fuente de ingreso sustitutiva para el financiamiento del costo fiscal de la iniciativa. Por el contrario, se limitaron a señalar que (i) el costo fiscal sería bajo, (ii) el Presidente de la República (ultimo inciso del artículo 11) podía integrar al ministerio dependencias y áreas de otras entidades y (iii) el ministerio se financiaría con recursos del Presupuesto General de la Nación. En criterio de la Sala, esto es abiertamente insuficiente. De un lado, la Sala considera que, conforme al artículo 7º de la Ley 819 de 2003 y la jurisprudencia constitucional, el cumplimiento del requisito consistente en identificar la fuente sustitutiva no está condicionado al monto del costo fiscal. Incluso aquellas leyes que supongan un costo fiscal bajo están sujetas a este requisito. De otro lado, la Sala reitera que el artículo 11 del texto finalmente aprobado permitía al Presidente de la República que, en ejercicio de potestad reglamentaria, integre al ministerio las áreas, dirección y unidades para el desarrollo de la actividad misional. Sin embargo, este inciso no permitía modificar la estructura orgánica del ministerio y es tan sólo una mera posibilidad. Por su parte, el artículo 12 -facultades extraordinarias- sólo faculta al Presidente de la República a expedir normas con fuerza de ley para integrar el sector administrativo, lo cual, como se indicó, no incide en el costo fiscal del ministerio. Por lo tanto, los artículos 11 y 12 no excusaban el cumplimiento del deber de estimar el impacto fiscal del ministerio, conforme a la estructura orgánica que la ley definió.

A su turno, la Sala Plena reitera que el Presupuesto General de la Nación no es una “fuente de ingreso sustitutiva”, en los términos del artículo 7º de la Ley 819 de 2003. De acuerdo con el Decreto 111 de 1996 y la jurisprudencia constitucional reiterada y uniforme, el Presupuesto General de la Nación “es un instrumento de planeación financiera del Estado que racionaliza la actividad estatal y en el que se prevé la estimación de los ingresos y una autorización máxima de gastos en un período específico. El presupuesto tiene tres componentes principales: (i) el presupuesto de rentas; (ii) el presupuesto de gastos y (iii) las disposiciones generales. El presupuesto de rentas es el componente que incluye las fuentes de recursos que corresponden a los ingresos corrientes de la Nación, las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, los fondos especiales, los recursos de capital y los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional.

En este sentido, las leyes que ordenen gasto deben identificar, así sea de forma mínima, la fuente específica de ingreso adicional del presupuesto de rentas que será añadida o complementada para financiar el costo fiscal de la iniciativa. En este caso, el Congreso de la República no identificó ni deliberó, siquiera de forma somera, cuál sería la fuente de ingresos adicional con la que se financiaría el Ministerio de Igualdad y Equidad.

Valoración global: en el trámite de aprobación de la Ley 2281 de 2023 no se satisfice la obligación de analizar el impacto fiscal de la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad, conforme a lo previsto en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003

En síntesis, a partir de una valoración global del trámite legislativo, la Sala Plena concluye que la Ley 2281 de 2023, mediante la cual se dispuso la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad, se aprobó sin llevar a cabo el análisis de impacto fiscal de la iniciativa, conforme a las exigencias previstas en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003. Las acciones y omisiones constatadas por la Corte no sólo demuestran un incumplimiento del estándar de rigurosidad estricto, exigible al análisis de impacto de fiscal de los proyectos de ley de iniciativa gubernamental que ordenan gasto. También demuestran que, aun si en gracia de discusión se aceptara que en este caso la iniciativa fue mixta, y que debe aplicarse un estándar de escrutinio deferente y flexible, este estándar tampoco fue satisfecho.  Esto es así, fundamentalmente porque a lo largo del procedimiento no se identificaron, de forma mínimamente clara y fundada, los referentes básicos del análisis de impacto fiscal, a saber: (i) el costo fiscal de creación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y (ii) la fuente de ingresos sustitutiva:

(i) Costo fiscal.  A lo largo de todo el trámite legislativo existió confusión e incertidumbre sobre el costo fiscal que implicaría la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad. En la exposición de motivos, el Gobierno Nacional no presentó ninguna consideración sobre este punto, lo que no sólo refleja un incumplimiento del inciso 4º de la Ley 819 de 2003, sino también un desconocimiento del deber de planeación que luego se proyectó en todo el trámite legislativo e impidió que el Congreso de la República contara con la información mínima necesaria para poder estudiar el impacto fiscal que tendría la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad.  

En efecto, en la primera etapa del procedimiento legislativo, durante los debates en las comisiones, esta omisión se mantuvo. Esto, principalmente porque el articulado del proyecto de ley (i) no definía la estructura orgánica del nuevo Ministerio y (ii) las comisiones aprobaron una modificación al artículo 12, conforme a la cual se concedían facultades extraordinarias para crear el Ministerio a partir de la fusión, escisión y liquidación de otras entidades de la administración pública nacional (texto aprobado en las comisiones). En esta primera etapa, el proyecto de ley, además, no establecía siquiera criterios mínimos que permitieran determinar con precisión el alcance del nuevo organismo que se creaba y, en concreto, sus gastos de personal, funcionamiento general e inversión. Muchos congresistas insistieron en que esta incertidumbre y falta de claridad sobre el verdadero alcance de la iniciativa no permitía analizar el impacto fiscal y comprometía la constitucionalidad del proyecto de ley, precisamente, por el incumplimiento de las exigencias previstas en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003.

En el escrito de comentarios, el MHCP tampoco especificó el costo fiscal del Ministerio de Igualdad y Equidad. Por el contrario, el escrito que esta cartera presentó el 12 de diciembre de 2022 señaló de forma expresa que sólo sería posible estimar los costos y analizar el impacto fiscal del nuevo organismo una vez se definiera la estructura orgánica del nuevo ministerio. Por otro lado, el escrito presentó una tabla de referencia que contenía información sobre los gastos de personal de los ministerios para la vigencia 2023, los cuales oscilaban entre 18.000 y 2 billones de pesos. Sin embargo, el escrito de comentarios no especificaba, dentro de este rango, a cuánto ascenderían los gastos de personal del nuevo ministerio.

El pliego modificatorio que se propuso para las plenarias incluyó un artículo que definía la estructura orgánica del Ministerio de Igualdad y Equidad. En el informe de ponencia para las plenarias, los ponentes estimaron el costo fiscal de creación del nuevo ministerio en 18.000 millones. Esta estimación, empero, no estaba fundamentada, era insuficiente y no fue validada por el Gobierno Nacional. Por el contrario, parecería contradecir los comentarios que presentó el MHCP, así como las intervenciones que miembros del Gobierno Nacional hicieron en las plenarias. Primero, no estaba fundamentada y era insuficiente porque (i) los ponentes y el Gobierno Nacional no explicaron el sustento técnico de dicha estimación, (ii) la tabla de referencia que los ponentes presentaron, que supuestamente servía de fundamento para la estimación, sólo contenía información sobre los gastos de personal de los ministerios que ya estaban en operación. Sin embargo, no cobijaba los gastos generales de funcionamiento y tampoco especificaba cuáles serán los gastos de personal del nuevo ministerio. Por el contrario, se reitera, el MHCP señaló que no era posible estimar el costo fiscal del nuevo ministerio.

Segundo, la estimación que presentaron los ponentes parecía contradecir las últimas intervenciones que presentó el Gobierno Nacional en el debate en la plenaria del Senado de la República. La Sala Plena resalta que la última intervención del Gobierno Nacional que se refirió a este punto en el debate en las plenaria fue la que hizo el Ministro del Interior, el señor Hernando Alfonso Prada Gil. El Ministro del Interior insistió, como lo había advertido el MHCP, que no era posible estimar el costo del nuevo ministerio y que la viabilidad financiera se estudiaría en el futuro, en el marco de las normas con fuerza de ley que expidiera el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias. Esta afirmación contradecía, o por lo menos ponía en duda el fundamento la estimación de 18.000 millones que efectuaron los ponentes o, por lo menos, confirma que su sustento no era claro. Asimismo, la Sala resalta que esta intervención confirma la incertidumbre que existía en relación con alcance de la entidad que se estaba aprobando lo que impedía, naturalmente, comprender su incidencia fiscal. Esto, porque para ese momento del trámite legislativo (debate en plenaria), el articulado del proyecto de ley, que fue finalmente aprobado, (i) ya definía la estructura orgánica del nuevo Ministerio y (ii) sólo concedía facultades extraordinarias para integrar el sector administrativo, no para crear el ministerio ni para definir su estructura orgánica. En tales términos, no era claro en qué medida el ejercicio de las facultades extraordinarias por parte del Presidente de la República podría impactar el costo fiscal al que ascendería la entrada en operación del ministerio.

La Sala Plena reconoce que la obligación de llevar a cabo el análisis de impacto fiscal es de naturaleza procesal-deliberativa, no sustantiva. Sin embargo, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la Corte debe constatar que las estimaciones, a pesar de que no deben ser exactas, estén, por lo menos, mínimamente fundadas y sean claras. De lo contrario, la obligación de llevar a cabo el análisis de impacto fiscal se convertiría en una mera formalidad que difícilmente podría contribuir a alcanzar las finalidades que el legislador orgánico persiguió con la expedición de la Ley 819 de 2003. En tales términos, al exigir que la estimación del costo fiscal tenga un mínimo fundamento técnico y no sea contradictoria, la Corte no está sustantivando la exigencia orgánica prevista en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003. Por el contrario, únicamente la está dotando de contenido, de modo que efectivamente funcione como un instrumento de racionalización de la actividad del legislador y contribuya a disciplinar las finanzas públicas, salvaguardar la estabilidad macroeconómica, fortalecer la transparencia en el trámite legislativo y garantizar la aplicación efectiva de las leyes.

(ii) Fuente sustitutiva. El Gobierno Nacional, el MHCP y el Congreso de la República nunca identificaron, siquiera de forma mínima, la fuente de ingresos sustitutiva. Al margen de la incertidumbre y confusión sobre el costo fiscal de la iniciativa, tanto el Gobierno Nacional como el legislativo coincidían en que la creación del Ministerio de e Igualdad y Equidad tendría un costo fiscal. Pese a ello, nunca previeron o debatieron sobre los recursos que se destinarían para financiar dicho costo. La Sala Plena reconoce que el Gobierno Nacional, el MCHP y algunos congresistas señalaron que los recursos para financiar el ministerio provendrían del presupuesto General de la Nación. La Sala Plena reitera, no obstante, que, conforme a la jurisprudencia constitucional, el Presupuesto General de la Nación no es una fuente de ingresos sustitutiva.

En síntesis, la Sala Plena reafirma que, conforme a la Constitución y la Ley 819 de 2003, el análisis de impacto fiscal constituye un importante instrumento de racionalización de la actividad legislativa, que busca salvaguardar la estabilidad macroeconómica, ordenar las finanzas públicas, fortalecer el control ciudadano sobre las decisiones de gasto público y garantizar la aplicación efectiva de las leyes. La aprobación de normas que crean nuevos organismos de la administración pública nacional, sin consideración al impacto fiscal que causan, compromete el criterio de sostenibilidad fiscal previsto en el artículo 334 de la Constitución Política. En este caso, el examen global del trámite de aprobación legislativa de la Ley 2281 de 2023 evidencia que el Gobierno Nacional propuso la creación de un nuevo ministerio, y el Congreso de la República aprobó tal iniciativa, a pesar de que nunca contaron con (i) el concepto del MHCP sobre su viabilidad financiera, conforme a las exigencias previstas en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 y (ii) información mínimamente fundada y coherente sobre el costo fiscal de la iniciativa y la fuente de ingresos sustitutiva para financiarla. Esto desconoce de forma clara y manifiesta el artículo 7º Ley 819 de 2003, así como el artículo 151 de la Constitución Política, y conduce a la inexequibilidad de la Ley 2281 de 202.

Cargo tercero: presunto desconocimiento del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución por incumplimiento del requisito de precisión en la concesión de facultades extraordinaria

La demanda. Los demandantes sostienen que el artículo 12 de la Ley 2281 de 2023 vulnera el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, el cual dispone que las facultades extraordinarias que se concedan al Presidente de la República para expedir normas con fuerza de ley deben ser “precisas”. Sostienen que el artículo 12 “equivale a otorgarle al primer mandatario una competencia ilimitada para reformar sin ningún tipo de límite la estructura de la administración nacional, toda vez que la integración de un nuevo sector administrativo no fue circunscrita por el legislador a unos parámetros materiales claros dentro de los cuales puede actuar el primer mandatario”. A juicio de los demandantes, dado que el legislador no impuso ninguna limitación o criterio para la adscripción y vinculación de entidades al sector, el artículo 12 demandado habilita al Presidente de la República para “crear, suprimir o fusionar cuántas entidades quiera” y sin control alguno, lo cual es inconstitucional.

Intervenciones. Diecinueve (19) intervinientes y la Procuradora General de la Nación solicitan a la Corte declarar la exequibilidad del artículo 12 de la Ley 2281 de 2023. Consideran que las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República son claras y precisas, por tres razones principales. Primero, el objeto de la habilitación es específico dado que el artículo 12 demandado dispone de forma expresa que el Presidente de la República sólo puede llevar a cabo dos acciones: “vincular y adscribir” a las entidades necesarias para integrar el sector de igualdad y equida. Segundo, argumentan que el alcance de la habilitación es delimitable a partir de una interpretación sistemática del artículo 12 demandado con la Ley 489 de 1998 y la jurisprudencia constitucional, las cuales definen los conceptos de “sector administrativo”, “adscripción” y “vinculación. Tercero, aseguran que la jurisprudencia constituciona ha señalado que el requisito de precisión de la habilitación no implica que el Congreso de la República deba definir de forma meticulosa el contenido de las facultade. Por el contrario, ha reconocido que la ley habilitante puede ser amplia y genera. En tales términos, consideran que, en este caso, el Congreso de la República no estaba obligado a señalar de forma expresa las entidades que el Presidente de la República podía adscribir y vincular al Sector administrativo de Igualdad y Equidad. Por último, resaltan que, contrario a lo sostenido por los demandantes, la norma no habilitó al Presidente de la República para crear, modificar y/o fusionar entidades de la administración pública nacional, sino exclusivamente para integrar el sector administrativo Igualdad y Equidad por medio de la adscripción y vinculación de entidade.

Problema jurídico. En tales términos, la Sala Plena debe resolver el siguiente problema jurídico:

¿El artículo 12 de la Ley 2281 de 2023 vulnera el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución y, en particular, el requisito de precisión de la ley habilitante, al haber conferido facultades extraordinarias al Presidente de la República para “integrar al Sector de Igualdad y Equidad con las entidades que defina como adscritas o vinculadas”?

Metodología de decisión. Para resolver el problema jurídico, la Sala Plena seguirá la siguiente metodología. En primer lugar, se referirá a las condiciones procedimentales y límites que el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución impone al Congreso de la República para la concesión de facultades extraordinarias al Presidente de la República. En esta sección la Sala Plena hará especial énfasis en el requisito de precisión de la ley habilitante (sección 4.3.1 infra). En segundo lugar, reiterará la jurisprudencia en relación con la facultad del Congreso de la República de conceder facultades extraordinarias al Presidente de la República para modificar la administración pública nacional e integrar sectores administrativos (sección 4.3.2 infra). En tercer lugar, con fundamento en estas consideraciones, la Sala Plena resolverá el cargo formulado por los demandantes (sección 4.3.3 infra).  

La concesión de facultades extraordinarias al Presidente de la República. Fundamento constitucional, condiciones y límites. Reiteración de jurisprudencia

El numeral 10º del artículo 150 de la Constitución faculta al Congreso de la República para conceder, mediante ley habilitante, facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir normas con fuerza de ley. Al respecto, dispone que:

“Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

(…)

10. Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara.

El Congreso podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias.

Estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente artículo, ni para decretar impuestos” (énfasis añadido).

La concesión de facultades extraordinarias es una expresión del principio de colaboración armónica de poderes (art. 113 de la CP. En efecto, la habilitación legislativa al Presidente de la República “resulta útil para la regulación de temas particularmente complejos por su contenido técnico, acelera la expedición de normas con fuerza de ley cuando resulta necesario para conjurar crisis, y facilita ajustes atendiendo razones de conveniencia pública.

La Corte Constitucional ha resaltado, sin embargo, que la concesión de facultades extraordinarias al Presidente de la República “debe ser excepcional. El principio de excepcionalidad de la delegación es un rasgo definitorio y esencial de nuestra Constitución Política que busca salvaguardar el Estado de Derech. Lo anterior, en el entendido de que la posibilidad de que el Presidente de la República expida normas con fuerza de ley, si bien presenta múltiples ventajas, también genera graves riesgos para la democracia, relacionados con el debilitamiento de la institucionalidad y la erosión del principio de separación de podere. En tales términos, el constituyente dispuso: (i) estrictas condiciones procedimentales para la aprobación de leyes que otorgan facultades extraordinarias y (ii) límites temporales y materiales para la ley habilitant:

(i) Condiciones procedimentales. El numeral 10 del artículo 150 de la Constitución prevé tres condiciones procedimentales para la aprobación de leyes que otorgan facultades extraordinaria, relacionadas con la titularidad de la iniciativa, la justificación de la solicitud y las mayorías decisorias exigibles. En concreto, dispone que: (a) la solicitud de facultades extraordinarias es de iniciativa privativa y exclusiva del Gobierno Nacional; en estos casos no es procedente la iniciativa legislativ; (b) el Gobierno Nacional debe justificar la “necesidad” o “conveniencia pública” de las facultades extraordinarias que solicita y (c) el Congreso de la República debe aprobar la concesión de las facultades extraordinarias por mayoría absoluta.

(ii) Límites. La Constitución impone al Congreso de la República límites temporales y materiales que condicionan la validez y constitucionalidad de la ley habilitante. Conforme al inciso 1º del artículo 150.10 de la Constitución -límite temporal-, las facultades extraordinarias sólo podrán conferirse “hasta por seis meses”. De otro lado, existen dos tipos de límites materiales relacionados con (a) los asuntos que pueden delegarse y (b) la extensión de las facultades extraordinarias. En cuanto a los asuntos que pueden ser delegados, el inciso 4º del artículo 150.10 de la Constitución dispone que las facultades extraordinarias “no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente artículo, ni para decretar impuestos”. En cuanto a la extensión, por su parte, la Constitución exige que la ley habilitante sea “precisa.

La Corte Constituciona ha reiterado que el requisito de precisión para la concesión de facultades extraordinarias exige que la ley habilitante defina de forma clara, delimitable y específica el objeto y la finalidad de la habilitació:

El objeto de la habilitación. La ley habilitante debe individualizar y determinar de forma clara el objeto de la delegación, esto es, las materias específicas sobre las cuales el Presidente de la República podrá expedir decretos con fuerza de le. Esto implica que la ley habilitante debe ser inteligibl y permitir al intérprete delimitar inequívocamente el campo de acción del ejecutiv. Las habilitaciones vagas e indeterminadas, así como aquellas que equivalen a una renuncia no condicionada al ejercicio de una función que el Constituyente asignó al Congreso de la Repúblic, “vulneran el carácter excepcional de la facultad legislativa presidencial.

La finalidad de la habilitación. El legislador debe definir “los propósitos o finalidades que animan la concesión de facultades extraordinarias al Ejecutivo y han de orientar al legislador extraordinario, de forma que pueda respetar la voluntad del Congreso. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, debe existir coherencia “entre, los motivos que llevaron al legislador a concederlas, y el contenido mismo de la ley de facultades. Los dos extremos conforman una unidad indisoluble.

La jurisprudencia constitucional ha aclarado, sin embargo, que el requisito de precisión de la ley habilitante no implica exhaustividad y “no puede llegar al punto de hacer que sea el propio Legislador quien defina con detalle el contenido de las materias que debe regular el Ejecutivo con las facultades extraordinarias. La Constitución permite que el objeto de la delegación tenga un grado razonable de amplitu. Exigir al Congreso fijar unos parámetros minuciosos “tornaría inocua e innecesaria la concesión de facultades, “restaría sentido a la delegación legislativa y “podría conducir al exabrupto de convertir al Ejecutivo delegado en un mero repetidor de lo autorizado taxativamente por el legislador ordinario. En tales términos, el requisito de precisión exige que el objeto y finalidad de la delegación queden razonablemente delimitadas y definidas en la ley habilitante; pero no impone al legislador la obligación de individualizar los medios que el Gobierno Nacional debe emplear al ejercer las facultades extraordinarias. Es constitucionalmente admisible que, conforme al principio de colaboración armónica, la ley habilitante otorgue al Presidente de la República la potestad de elegir los medios para desarrollar el objeto y alcanzar las finalidades de la delegación que el Congreso de la República defin.

Facultades extraordinarias para modificar la administración pública e integrar sectores administrativos

El numeral 7º del artículo 150 de la Constitución prescribe que, en ejercicio de la cláusula general de competencia Legislativa, corresponde al Congreso expedir leyes para “determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica”. En concordancia, el artículo 42 de la Ley 489 de 1998 prevé que “[e]l Sector Administrativo está integrado por el Ministerio o Departamento Administrativo, las superintendencias y demás entidades que la ley defina como adscritas o vinculadas a aquéllos según correspondiere a cada área” (subrayado fuera del texto).

La Corte Constitucional ha reiterado que la función constitucional del Congreso de la República de determinar la estructura de la administración pública “no se agota con la creación, supresión o fusión de los organismos que la integran, 'sino que abarca proyecciones mucho más comprensivas que tienen que ver con el señalamiento de la estructura orgánica de cada uno de ellos, la precisión de sus objetivos, sus funciones generales y la vinculación con otros organismos para fines del control'. Asimismo, este tribunal ha reiterado que esta función constitucional comprende la potestad de integrar los sectores administrativos, establecer las entidades u organismos que lo comprenden e “indicar el grado de relación -vinculación o adscripción- existente entre cierta entidad o determinado organismo y el ministerio o departamento administrativo que encabeza el sector correspondiente.

La Constitución permite que el Congreso de la República delegue al Presidente de la República, de forma temporal y precisa, el ejercicio de la función constitucional consagrada en el numeral 7º del artículo 150 de la Constitució. El constituyente asignó al Congreso de la República la competencia “primaria y preferente” para determinar la estructura de la administración pública. Sin embargo, en jurisprudencia pacífica y uniforme, la Corte Constitucional ha reconocido que el Congreso de la República podrá ejercer esta competencia (i) de manera directa o (ii) a partir del otorgamiento de facultades extraordinaria, conforme al numeral 10º del artículo 150 de la Constitución.

En particular, la jurisprudencia constitucional ha enfatizado que la Constitución faculta al Congreso de la República para habilitar al Presidente de la República para dictar normas con fuerza de ley dirigidas a integrar un determinado sector administrativo y definir las entidades adscritas o vinculada. Lo anterior, siempre que se cumplan con las condiciones procedimentales y límites previstos en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución (ver párr. 261-4 supra). Por su relevancia para resolver el cargo tercero formulado por los demandantes, la Sala Plena resalta las sentencias C-032 de 1999, C-1437 de 2000, C-121 de 2004 y C-240 de 2012:

Sentencia C-032 de 1999. La Corte Constitucional examinó la constitucionalidad del artículo 89.2 de la Ley 181 de 1995 “Por la cual se dictan disposiciones para el fomento del deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la educación física y se crea el Sistema Nacional del Deporte”. El artículo 89.2 confería facultades extraordinarias al Presidente de la República en los siguientes términos:

“Artículo 89. Revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, por el termino de seis (6) meses a partir de la vigencia de esta Ley, para que ejerza las siguientes atribuciones:

(…)

“2. Revisar la legislación deportiva vigente y la estructura de los organismos del sector asociado, con el objeto de adecuarlos al contenido de esta Ley”.   

A título preliminar, la Corte enfatizó que el requisito de precisión (art. 150.10 de la CP) “no comporta una limitación absoluta ni rigurosa que obligue al Congreso a definir en forma meticulosa el contenido de los asuntos materia de regulación normativa, reduciendo a su mínima expresión el ejercicio de las facultades y, por ende, tornándolas inoperantes e innecesarias”. Por el contrario, sólo supone que la ley habilitante “haya definido la materia [de la delegación] y se encuentren señalados sus objetivos, sin que incida en su legitimidad la extensión o amplitud de los temas por tratar”.

La Corte consideró que la habilitación legislativa prevista en el artículo 89.2 de la Ley 181 de 1995 satisfacía el requisito de precisión. Esto, porque definía (i) el “ámbito material específico -la legislación deportiva vigente-” y (ii) la finalidad de la habilitación “cuál es, precisamente, la adecuación de esa normatividad a la ley 181 de 1995”. Asimismo, la Corte resaltó que, a partir una interpretación sistemática de la Ley 181 de 1995, era posible inferir cuáles eran las normas que debían ser reformadas por el Presidente de la República. Al respecto, la Corte señaló que, “de acuerdo con el contenido del artículo 28 de Ley 181 de 1995, la atribución legislativa debe concentrarse, específicamente, en la revisión de los Decretos leyes 2845 y 3158 de 1984 (y demás disposiciones concordantes) los cuales, según las voces del mismo artículo, contienen la estructura y régimen legal del deporte asociado”. Con fundamento en tales consideraciones, declaró la exequibilidad de la norma demandada.

Sentencia C-1437 de 2000. La Corte examinó una demanda de constitucionalidad formulada en contra de la expresión “o el Gobierno Nacional” prevista en el artículo 42 de la Ley 489 de 1998. Este artículo disponía que el “Sector Administrativo está integrado por el Ministerio o Departamento Administrativo, las superintendencias y demás entidades que la ley o el Gobierno Nacional definan como adscritas o vinculadas a aquéllos según correspondiere a cada área”. El demandante argumentaba que el numeral 7º del artículo 150 de la Constitución establece que la definición de la estructura de la administración pública es competencia única y exclusiva del Congreso. Por esta razón, era inconstitucional que la disposición demandada habilitara al Gobierno Nacional, de forma general y sin ninguna limitación temporal y material, para modificar la estructura de la administración pública nacional mediante la creación de sectores administrativos y la modificación de la adscripción y vinculación de las entidades que lo integraban.

La Corte Constitucional consideró que la expresión demandada vulneraba la Constitución. La Corte consideró que el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución no permitía al Congreso de la República “despojarse de una atribución legislativa que le es propia [art. 150.7 de la Constitución] para entregarla indefinidamente y a perpetuidad al Ejecutivo”. Según la Corte, “la atribución de definir cómo está integrado un sector administrativo y de establecer la adscripción o vinculación de un organismo o entidad a determinado ministerio o departamento administrativo es privativa del legislador. La ley no puede delegar en el Gobierno, por vía general, indefinida y permanentemente funciones que le son propias”. Por el contrario, señaló la Corte, la Constitución sólo permitía que el Congreso de la República concediera facultades extraordinarias al Presidente de la República para modificar la administración pública de forma temporal (6 meses) y para precisas materias definidas en la ley habilitante.

En tales términos, consideró que la expresión “o el Gobierno Nacional” prevista en el artículo 42 de la ley 489 de 1998 vulneraba la Constitución, justamente porque le confería al ejecutivo la potestad de integrar sectores administrativos de forma indefinida y sin ninguna limitación temporal ni material. Por esta razón, declaró la inexequibilidad de la expresión demandada.

Sentencia C-121 de 2004. La Corte Constitucional examinó una demanda de inconstitucionalidad en contra de, entre otras, los literales (f) y (e) del artículo 16 de la Ley 790 de 2002, “por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República”. El artículo 16 demandado confería facultades extraordinarias al Presidente de la República, para entre otras, (i) “señalar, modificar y determinar los objetivos y la estructura orgánica de las entidades u organismos resultantes de las fusiones o escisiones y los de aquellas entidades u organismos a los cuales se trasladen las funciones de las suprimidas (literal e) y (ii) “crear las entidades u organismos que se requieran para desarrollar los objetivos que cumplían las entidades u organismos que se supriman, escindan, fusionen o transformen cuando a ello haya lugar” (literal f).

Los demandantes argumentaban que las facultades extraordinarias otorgadas al jefe del Ejecutivo previstas en los literales (e) y (f) “son imprecisas pues no determinan con exactitud el número de entidades resultantes de las fusiones o escisiones, y resulta indeterminado el número de entidades u organismos que podría el Presidente de la República crear para desarrollar las funciones de las que se supriman, escindan, fusionen o transformen, todo lo cual hace que esas facultades obedezcan a criterios subjetivos no cuantificables en cuanto a las entidades afectadas”.

La Sala Plena encontró que el artículo 16 de la Ley 790 de 2002 satisfacía el requisito de precisión. Esto, porque el inciso 1º señaló la finalidad de la habilitación de forma expresa, al indicar que las facultades se otorgaban con el “[p]ropósito de racionalizar la organización y funcionamiento de la administración Pública o con el objeto de garantizar la sostenibilidad financiera de la Nación”. Por otra parte, la Corte consideró que el objeto material de la habilitación prevista en los literales (f) y (e) era específico y delimitable:

Literal e)

La Corte resaltó que el literal e) faculta al Presidente de la República para “señalar, modificar o determinar los objetivos y la estructura orgánica de las entidades u organismos que resulten de las fusiones o escisiones, así como de las entidades u organismos a los que se trasladen las funciones de las suprimidas”. En criterio de la Corte, estos tres verbos rectores “delimitan el campo de acción al cual se debe sujetar la actividad del Ejecutivo en relación con los objetivos y la estructura orgánica de las entidades u organismos a que se refiere la norma, es decir, solamente a las entidades de la administración nacional que se fusionen o escindan, o a las que les sean trasladadas funciones de las suprimidas, organismos que no son otros que los que hacen parte del sector central o descentralizado de la administración, los cuales se encuentran establecidos en el artículo 38 de la Ley 489 de 1998.

Literal f)

El literal f) no “descono[ce] el requisito de precisión, como quiera que si bien las expresiones 'que se requieran' y 'cuando a ello haya lugar', otorgan al Ejecutivo un margen de acción amplio, como lo sostiene la vista fiscal, ello no implica imprecisión, pues la creación de entidades a las que se refiere la norma, surge solamente de la necesidad de otorgar a una nueva los objetivos que cumplían las que sean suprimidas, fusionadas, escindidas o transformadas, y únicamente en el evento en que como lo señala la disposición acusada a ello haya lugar”. Por lo demás, la Sala Plena consideró que “no les asiste razón a los demandantes cuando afirman que las facultades adolecen de falta del requisito de precisión, porque la ley habilitante no indica cuáles son las entidades u organismos que serán objeto del ejercicio de las facultades extraordinarias acusadas”. Esto puesto que, era posible interpretar que “no son otras que las entidades u organismos de la Administración pública nacional a las que se refiere el artículo 38 de la Ley 489 de 1998”.

Con fundamento en tales consideraciones, la Corte declaró la exequibilidad de los literales demandados.

Sentencia C-240 de 2012. La Corte Constitucional resolvió una demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 18 de la Ley 1441 de 2011, “[p]or medio de la cual se escinden unos Ministerios, se otorgan precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República para modificar la estructura de la Administración Pública y la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación”. El artículo demandado confería amplias facultades extraordinarias al Presidente de la República para modificar la administración pública:

ARTÍCULO 18. FACULTADES EXTRAORDINARIAS. De conformidad con lo establecido en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley para:

a) Crear, escindir, fusionar y suprimir, así como determinar la denominación, número, estructura orgánica y orden de precedencia de los departamentos administrativos;

b) Determinar los objetivos y la estructura orgánica de los Ministerios creados por disposición de la presente ley, así como la integración de los sectores administrativos respectivos;

c) Modificar los objetivos y estructura orgánica de los Ministerios reorganizados por disposición de la presente ley, así como la integración de los sectores administrativos respectivos;

d) Reasignar funciones y competencias orgánicas entre las entidades y organismos de la Administración Pública nacional y entre estas y otras entidades y organismos del Estado;

e) Crear, escindir y cambiar la naturaleza jurídica de los establecimientos públicos y otras entidades u organismos de la rama ejecutiva del orden nacional;

f) Señalar, modificar y determinar los objetivos y la estructura orgánica de las entidades u organismos resultantes de las creaciones, fusiones o escisiones y los de aquellas entidades u organismos a los cuales se trasladen las funciones de las suprimidas, escindidas, fusionadas o transformadas, y de la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado;

g) Crear las entidades u organismos que se requieran para desarrollar los objetivos que cumplían las entidades u organismos que se supriman, escindan, fusionen o transformen, cuando a ello haya lugar;

h) Determinar la adscripción o la vinculación de las entidades públicas nacionales descentralizadas” (subrayado fuera del texto)

Los demandantes argumentaban que el artículo 18 de la Ley 1441 de 2011 desconocía el requisito de precisión para la concesión de facultades extraordinarias. Esto, porque “en ninguno de los debates se advirtieron cuáles eran las entidades que se someterían a escisión, supresión o fusión, salvo los Ministerios, dejando un amplio margen al Gobierno para cambiar la naturaleza jurídica de cualquier ente del orden nacional”.

La Corte reiteró que “la precisión de las facultades extraordinarias no conlleva una descripción detallada y taxativa, pues ello tornaría inocua la labor del Presidente, siendo suficiente que el legislador determine los parámetros claros para que se efectúe tal labor”. En tales términos, consideró que el artículo demandado, a pesar de haber otorgado amplias facultades, era constitucional porque el Congreso de la República precisó el objeto de la habilitación, al señalar que debían ejercerse para “(i) crear, escindir, fusionar y determinar la estructura orgánica de los departamentos administrativos (lit. a); (ii) reasignar las funciones y competencias entre las entidades de la administración (lit. b) y (iii) crear los empleos en la planta de la Fiscalía General de la Nación, dada la eventual modificación del DAS (lit. j)”.

Síntesis de las reglas de decisión. La siguiente tabla sintetiza las reglas de decisión relevantes para resolver el cargo tercero formulado por los demandantes:

La concesión de facultades extraordinarias: condiciones y límites constitucionales

El Congreso de la República está facultado para conceder facultades extraordinarias al Presidente de la República para integrar sectores administrativos y definir las entidades que estarán adscritas y vinculadas. La concesión de facultades extraordinarias en esta materia está sujeta al cumplimiento de las condiciones procedimentales y límites materiales previstos en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución. La Constitución impone dos tipos de límites: Temporal. Las facultades extraordinarias sólo podrán conferirse “hasta por seis meses”. Material. La ley habilitante debe ser “precisa”. El requisito de precisión para la concesión de facultades extraordinarias exige que la ley habilitante defina de forma clara, delimitable y específica el objeto y la finalidad de la habilitación. La jurisprudencia constitucional ha aclarado, sin embargo, que el requisito de precisión de la ley habilitante no implica exhaustividad. Es constitucionalmente admisible que, conforme al principio de colaboración armónica, la ley habilitante otorgue al Presidente de la República la potestad de elegir los medios para desarrollar el objeto y alcanzar las finalidades de la delegación que el Congreso de la República defina.

Caso concreto: el artículo 12 de la Ley 2281 de 2023 no vulnera el artículo 150.10 de la Constitución

El artículo 12 de la Ley 2281 de 2023 confiere facultades extraordinarias al Presidente de la República en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 12. FACULTADES EXTRAORDINARIAS. Revístase al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley, para expedir normas con fuerza material de ley dirigidas a integrar al Sector de Igualdad y Equidad con las entidades que defina como adscritas o vinculadas. Lo anterior, de conformidad con lo establecido en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política”.

La Sala Plena considera que el artículo 12 de la Ley 2281 de 2023 no vulnera el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución. A título preliminar, la Sala advierte que la norma demandada satisface el requisito de temporalidad, porque dispone expresamente el término de las facultades extraordinarias: seis (6) meses. Asimismo, la Sala Plena reitera que, conforme a la jurisprudencia constitucional reiterada y uniforme, el Congreso de la República está facultado para delegar al Presidente de la República la integración de sectores administrativos (ver párr. 265-281 supra).

Ahora bien, la Corte considera que el artículo 12 de la Ley 2281 de 2023 satisface el requisito de precisión en la concesión de facultades extraordinarias, por tres razones:

Primero. El Congreso de la República definió el objeto y finalidad de la habilitación de forma específica, clara y delimitable. A juicio de la Corte, el ámbito material de las facultades extraordinarias es específico -no vago e indeterminado- porque el Congreso sólo confirió las facultades extraordinarias al Presidente de la República para integrar un único sector administrativo: el Sector administrativo de Igualdad y Equidad. En tales términos, el legislador no se desprendió de forma indefinida y permanente de la función constitucional prevista en el numeral 7º del artículo 150 de la Constitución.

Por otra parte, el objeto y finalidad de la habilitación son claros y delimitables. Esto es así, porque, tal y como lo señala la Procuraduría General de la Nación, la Ley 489 de 1998 define lo que se entiende por sector “administrativo”. En particular, el artículo 42 de esta ley dispone que el Sector Administrativo “está integrado por el Ministerio o Departamento Administrativo, las superintendencias y demás entidades que la ley defina cómo adscritas o vinculadas a aquellos según correspondiere a cada área”. Asimismo, los verbos rectores de la habilitación -adscribir y vincular- han sido definidos por la jurisprudencia constitucional y contenciosa. De acuerdo con la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, los conceptos de adscripción y vinculación hacen referencia “al grado de autonomía de que gozan [las entidades] en relación con el sector administrativo al que pertenecen. En concreto, se refieren al control de tutela que ejerce la cabeza del secto. La adscripción y vinculación de entidades no implica su fusión, escisión y liquidació.

Por otra parte, la Sala Plena advierte que la exposición de motivos, los informes de ponencia, y las intervenciones del Gobierno Nacional en los debates ante las comisiones y las plenarias, permiten inferir la finalidad y necesidad de la concesión de las facultades extraordinarias para la integración del sector administrativo de Igualdad y Equidad. En efecto, a lo largo del trámite legislativo se reiteró que, conforme al diagnóstico que había efectuado el Gobierno Nacional, “[e]n un mapa institucional preliminar se encontraron 11 sectores, 14 Entidades, 26 Fondos, 102 dependencias, 24 Sistemas Nacionales, 121 Mecanismos e instancias de articulación y coordinación (consejos, comisiones, comités) y 123 programas relacionados con la Igualdad y la Equidad. Los informes de ponencia señalaban “esta amplia dispersión de los esfuerzos del Gobierno Nacional puede resultar en ineficiencias en el gasto, la cobertura y, sobre todo el impacto. Por esta razón, se proponía (i) crear el Ministerio de Igualdad y Equidad para que articulara la política pública de igualdad y equidad y (ii) adscribir al sector todas las entidades, dependencias, consejos, comités etc., que ejercían funciones relacionadas. La Sala Plena reitera que, conforme a la jurisprudencia constitucional, la experticia del Gobierno Nacional en estas materias justifica la concesión de facultades extraordinarias, contribuye a la eficiencia administrativa y facilita ajustes en la administración pública nacional atendiendo razones de conveniencia pública.

Segundo. La Sala Plena reconoce que, tal y como advierten los demandantes, el Congreso de la República no definió los criterios a partir de los cuales el Presidente de la República debía adscribir y vincular entidades al sector administrativo de Igualdad y Equidad. En criterio de la Corte, sin embargo, esto no implica que la ley habilitante carezca de precisión. Como se expuso, la Corte Constitucional ha reiterado que el requisito de precisión de la ley habilitante no implica exhaustividad y “no puede llegar al punto de hacer que sea el propio Legislador quien defina con detalle el contenido de las materias que debe regular el Ejecutivo con las facultades extraordinarias. Exigir al Congreso fijar unos parámetros minuciosos “tornaría inocua e innecesaria la concesión de facultades, “restaría sentido a la delegación legislativa y “podría conducir al exabrupto de convertir al Ejecutivo delegado en un mero repetidor de lo autorizado taxativamente por el legislador ordinario. En criterio de la Sala Plena, es constitucionalmente admisible que, en materias tales como la integración de un determinado sector administrativo, el Congreso de la República confiera un margen de acción al Presidente de la República para concretar las entidades que estarán adscritas y vinculadas, conforme a los estudios y diagnósticos sobre gestión administrativa que realice.

Tercero. Contrario a los sostenido por los demandantes, una interpretación literal, sistemática e histórica confirma que el artículo 12 de la Ley 2281 de 2023 no confiere al Presidente de la República la facultad de modificar, sin ningún límite, la administración pública nacional, mediante la creación, escisión, fusión y liquidación de entidades, organismos, direcciones y unidades administrativas. Esto es así, principalmente porque el texto del artículo 12 demandado, que es de interpretación restrictiva, no otorga tal competencia. Como se expuso, el artículo 12 sólo permite al Presidente de la República adscribir y vincular entidades lo cual, se reitera, no implica escisión, fusión o liquidación.

La Sala Plena advierte que el inciso final del artículo 11 de la Ley 2281 de 2023, después de definir la estructura orgánica del Ministerio de igualdad y Equidad, dispone que:

“El Presidente de la República, con base en sus facultades permanentes consagradas en el artículo 189 numerales 16 y 17 de la Constitución Política, podrá modificar la estructura del Ministerio con sujeción a los principios y reglas generales constitucionales y legales definidos, así como distribuir los negocios de otras entidades según su naturaleza, para lograr los fines de la presente Ley, en el marco de austeridad presupuestal.

 

En cumplimiento del objeto del Ministerio de Igualdad y Equidad, el Presidente de la República deberá integrar al Ministerio de Igualdad y Equidad todas las áreas, dependencias y unidades administrativas, que sean necesarias para diseñar, formular, adoptar, dirigir, coordinar, articular, ejecutar y evaluar, las políticas, planes, programas, estrategias, proyectos y medidas para contribuir en la eliminación de las desigualdades económicas, políticas y sociales; impulsar el goce del derecho a la igualdad y unificar la política de estado en materia de Igualdad y Equidad”.

En criterio de la Sala Plena, sin embargo, el inciso final del artículo 11 de la Ley 2281 de 2023 no implica, como parecerían sugerirlo los demandantes, que, en ejercicio de las facultades extraordinarias, el Presidente de la República pueda, mediante decretos con fuerza de ley, modificar la estructura de la administración pública nacional sin ningún límite, mediante la creación, escisión, fusión y liquidación de entidades, organismos, direcciones y unidades administrativas. Esto, porque los incisos finales del artículo 11 (i) no confieren facultades extraordinarias y, por lo tanto, no forman parte del objeto material de la habilitación y (ii) se limitan a reiterar que, conforme a los numerales 16 y 17 del artículo 189 de la Constitución, el Presidente de la República tiene potestad reglamentaria -no legislativa- para modificar la administración pública conforme a las reglas previstas en la Ley. Por lo demás, la Sala Plena resalta que los artículos 52 y 54 de la Ley 489 de 1998, entre otras, definen las reglas y principios que orientan y limitan el ejercicio de la potestad reglamentaria del primer mandatario en estas materias.

Por otra parte, la Sala advierte que los cambios que se introdujeron al artículo 12 en los debates parlamentarios reflejan que el Congreso de la República quiso limitar y circunscribir el alcance material de la habilitación. En efecto, la Sala Plena advierte que, tal y como se muestra en la siguiente tabla, las comisiones conjuntas aprobaron un artículo que confería amplias facultades extraordinarias al Presidente de la República para llevar a cabo una modificación a la administración pública nacional de mayor alcance. No obstante, el pliego modificatorio que fue aprobado finalmente por las plenarias precisó y limitó el objeto de las facultades extraordinarias que se conferían:

Proyecto de ley original	Texto aprobado en primer debate en comisiones	Texto del pliego de modificatorio para debate en plenarias (aprobado)
Artículo 11. Facultades extraordinarias. Revístase al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley, para expedir normas con fuerza material de ley dirigidas a integrar al Sector de Igualdad y Equidad con las entidades que defina como adscritas o vinculadas. Lo anterior, de conformidad con lo establecido en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política.	Artículo 11. Facultades extraordinarias. Revístase al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley, para expedir normas con fuerza material de ley dirigidas a integrar al Sector de Igualdad y Equidad con las entidades que defina como adscritas o vinculadas, así como también para establecer la estructura orgánica del Ministerio de la Igualdad y la Equidad. Unificar, eliminar, fusionar, reorganizar o reorganizar (sic) entidades del orden nacional existentes, Consejerías, direcciones y demás. Lo anterior, de conformidad con lo establecido en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política.	Artículo 12. Facultades extraordinarias. Revístase al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley, para expedir normas con fuerza material de ley dirigidas a integrar al Sector de Igualdad y Equidad con las entidades que defina como adscritas o vinculadas. Lo anterior, de conformidad con lo establecido en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política.

Como puede verse, las plenarias de ambas cámaras eliminaron el aparte del artículo 12 que concedía facultades extraordinarias al Presidente de la República para “establecer la estructura orgánica del Ministerio de la Igualdad y la Equidad. Unificar, eliminar, fusionar o reorganizar entidades del orden nacional existentes, Consejerías, direcciones y demás”. Lo anterior, con el propósito de circunscribir el objeto de la habilitación, exclusivamente, a la integración del sector de Igualdad y Equidad mediante la adscripción y vinculación de entidades.

Conclusión. En síntesis, la Corte concluye que el artículo 12 de la Ley 2281 de 2023 no vulnera el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución y, en particular, el requisito de precisión.  Esto, por tres razones:

La norma demandada define de forma clara, específica y delimitable la materia, objeto y finalidad de la delegación: la integración del sector administrativo mediante las entidades que el Presidente de la República defina como adscritas y vinculadas. Los conceptos de “sector” administrativo”, “vinculación” y “adscripción” están definidos en la Ley 489 de 1998 y han sido delimitados por la jurisprudencia constitucional y contenciosa. Por lo demás, en la exposición de motivos, así como el procedimiento legislativo, se reiteró que la concesión de facultades extraordinarias buscaba que el Gobierno nacional, conforme a los diagnósticos que había llevado a cabo, integrara en un solo sector la política pública de igualdad y equidad, la cual se encontraba dispersa en múltiples entidades que formaban parte de diferentes sectores.

El Congreso de la República no estaba obligado a establecer las entidades que debían adscribirse o vincularse al sector, y tampoco a definir los criterios que el Presidente de la República debía tener en cuenta para integrar el sector administrativo de Igualdad y Equidad. Conforme a la jurisprudencia constitucional, reiterada y uniforme, el requisito de precisión no implica exhaustividad. En criterio de la Sala Plena, es constitucionalmente admisible que, en materias tales como la integración de un determinado sector, el Congreso de la República confiera un margen de acción al Presidente de la República para concretar las entidades que estarán adscritas y vinculadas, conforme a los estudios y diagnósticos sobre gestión administrativa que realice.

El artículo 12 de la Ley 2281 de 2023 no confiere facultades extraordinarias al Presidente de la República para llevar a cabo, sin límite alguno, una modificación de la administración pública nacional mediante la creación, fusión, escisión y liquidación de entidades, direcciones y unidades administrativas. La interpretación literal, sistemática e histórica del artículo 12 demandado no permite inferir tal alcance. Por el contrario, confirma que el Congreso de la República quiso circunscribir el objeto de las facultades extraordinarias a la integración del sector administrativo de Igualdad y Equidad y, al mismo tiempo, excluir la posibilidad de que, mediante decretos con fuerza ley, el Presidente de la República llevara a cabo una modificación de la administración pública nacional de mayor alcance.

Decisión, efectos y remedio

Las decisiones de inexequibilidad diferida. Reiteración de jurisprudencia

La Corte Constitucional constató la existencia de un vicio de procedimiento en el trámite legislativo de aprobación de la Ley 2281 de 2023: el incumplimiento de la obligación consistente en analizar el impacto fiscal de la iniciativa, conforme a las exigencias previstas en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003. Por lo tanto, corresponde a la Corte definir la decisión que debe adoptarse y sus efectos en el tiempo (inexequibilidad, inexequibilidad diferida, etc.).

El artículo 45 de la Ley 270 de 1996 confiere a la Corte Constitucional la competencia para definir los efectos en el tiempo de las sentencias de constitucionalidad. En este sentido, este tribunal ha resaltado que las sentencias que declaren la inexequibilidad de la norma demandada pueden tener efecto inmediato o diferido. La declaratoria de efectos diferidos busca (i) evitar que la expulsión automática de la norma del ordenamiento jurídico produzca un vacío normativo que afecte irrazonablemente otros derechos, principios y valores constitucionale y (ii) otorgar “un plazo prudencial para que el Legislador corrija la inconstitucionalidad que ha sido constatada.

La Corte Constitucional ha optado por diferir los efectos de sentencias de constitucionalidad que declaran la inexequibilidad de leyes por vicios de procedimiento en su formació. Asimismo, ha acudido al diferimiento de decisiones de inexequibilidad de normas que introducían modificaciones a la organización político-administrativa del paí o eran indispensables para el funcionamiento de un sector de la administració. Estas decisiones han estado fundadas en (i) el amplio margen de libertad configurativa que tiene el Legislador para adoptar una medida que corrija el vicio de inconstitucionalidad advertido por la Cort y (ii) evitar que la declaratoria de inexequibilidad con efectos inmediatos afecte el desarrollo de la función administrativa y la consecución de los fines sociales del Estado.

Con todo, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el diferimiento está supeditado al cumplimiento de cuatro requisitos y cargas de argumentació:

La Corte debe justificar la modalidad de decisión.

La Corte debe constatar que existen suficientes elementos fácticos y jurídicos que demuestren que la declaración de inconstitucionalidad inmediata “ocasiona una situación constitucionalmente peor que el mantenimiento en el ordenamiento de la disposición acusada, cuya inconstitucionalidad fue verificada en el proceso.

La Corte debe “explicar por qué es más adecuado recurrir a una inexequibilidad diferida que a una sentencia integradora, para lo cual deberá tener en cuenta, entre otras cosas, qué tanta libertad de configuración tiene el Legislador en la materia, y qué tan lesivo a los principios y valores constitucionales es el mantenimiento de la disposición acusada en el ordenamiento.

La Corte debe justificar la extensión del plazo conferido al legislador, el cual depende, en gran medida, de la complejidad misma del tema y del posible impacto de la preservación de la regulación en la vigencia de los principios y derechos constitucionales.

La Corte declarará la inexequibilidad diferida de la Ley 2281 de 2023

La Corte Constitucional considera que, en este caso, debe declarar la inexequibilidad de la Ley 2281 de 2023. Lo anterior, habida cuenta de que el Congreso de la República desconoció la obligación de analizar el impacto fiscal de la medida legislativa, conforme al artículo 7 de la Ley 819 de 2003. Con todo, la Sala considera que debe diferir los efectos de la decisión. Lo anterior, debido a que, en atención al objeto del Ministerio de Igualdad y Equidad y su actividad misional, la expulsión inmediata de la ley podría afectar los derechos de sujetos de especial protección constitucional y desarticular la política pública dirigida a su protección.

La Ley 2281 de 2023 dispuso que el objeto del Ministerio de Igualdad y Equidad es la promoción y garantía del derecho fundamental a la igualdad de sujetos de especial protección constitucional. En concreto, el artículo 3 previó que el referido ministerio tendría como objeto “contribuir en la eliminación de las desigualdades económicas, políticas y sociales; impulsar el goce del derecho a la igualdad; el cumplimiento de los principios de no discriminación y no regresividad; la defensa de los sujetos de especial protección constitucional de población vulnerable y de grupos históricamente discriminados o marginados, incorporando y adoptando los enfoques de derechos, de género, diferencial, étnico-racial e interseccional. Asimismo, el artículo 6 de la referida ley creó el Sistema Nacional de Cuidado, el cual busca articular los “servicios, regulaciones, políticas y acciones técnicas e institucionales existentes y nuevas, con el objeto de dar respuesta a las demandas de cuidado de los hogares de manera corresponsable entre la nación, el sector privado, la sociedad civil, las comunidades y entre mujeres y hombres en sus diferencias y diversidad para promover una nueva organización social de los cuidados del país y garantizar los derechos humanos de las personas cuidadoras”.

Por otra parte, la Sala advierte que, conforme a las facultades extraordinarias que fueron conferidas por el artículo 12, así como en ejercicio de la potestad reglamentaria (art. 189 de la CP), el Presidente de la República ha expedido múltiples decretos ley, decretos reglamentarios y resoluciones dirigidos a integrar el Sector administrativo de Igualdad y Equidad y desarrollar su actividad misional. En particular, la Sala resalta que por medio del Decreto Ley 1074 de 2023 el Presidente de la República integró el sector administrativo de igualdad mediante la adscripción de (i) el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), (ii) el Instituto Nacional para Sordos (INSOR) y (iii) el Instituto Nacional para Ciegos (INCI).

Asimismo, mediante el Decreto reglamentario 1075 de 2023, el Presidente de la República desarrolló la estructura del ministerio y dispuso, entre otras, que “los temas relacionados con mujer, juventud, discapacidad, atención social a población migrante, LGTBIQ+, y los asociados a la superación de la pobreza, atendidos por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República a través de las Consejerías para la Mujer y la Juventud [y] la Subdirección General para la Superación de la Pobreza del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, serán asumidos en adelante por el Ministerio de Igualdad y Equidad, en concordancia con el propósito para el cual fue creado según la Ley. Por su parte, mediante el Decreto reglamentario 1076 de 2023 se estableció la planta de personal del ministerio. Por lo demás, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 2.1.2.1.2.0 del Decreto 1081 de 2015, el Ministerio de Igualdad y Equidad publicó su agenda regulatoria.

En tales términos, la Sala considera que declarar la inexequibilidad con efectos inmediatos de la Ley 2281 de 2023, implicaría la eliminación del sector administrativo de Igualdad y Equidad y, naturalmente, del ministerio que lo encabeza. En criterio de la Corte, esto podría causar una desarticulación institucional que afectaría la implementación de la política pública que ha sido diseñada por el legislador y el ejecutivo para garantizar los derechos de sujetos de especial protección constitucional. Habida cuenta de las necesidades apremiantes de estos sujetos, tal desarticulación y afectaciones en la implementación de la política podrían comprometer la vigencia del principio de igualdad y, en concreto, el mandato de igualdad real y sustantiva previsto en el artículo 13.3 de la Carta Política, así como otros derechos de estos sujetos.

Por estas razones, la Sala diferirá los efectos de esta decisión por el término prudencial de dos (2) legislaturas. Una vez culmine la legislatura 2025-2026, la Ley 2281 de 2023 dejará de producir efectos definitivamente y no formará parte del ordenamiento jurídico. La Sala considera que este término prudencial reduciría los riesgos de la inexequibilidad inmediata advertidos, debido a que permitiría que (i) el Legislador, por iniciativa legislativa del Gobierno Nacional, si así lo considera, apruebe la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad de conformidad con la totalidad de exigencias constitucionales y orgánicas o (ii) en su defecto, el Gobierno Nacional tenga un tiempo prudencial para reasignar las funciones que fueron otorgadas al Ministerio de Igualdad y Equidad y llevar a cabo las modificaciones en la administración pública nacional que correspondan para garantizar la articulación de la política pública dirigida a garantizar los derechos de los sujetos de especial protección constituciona.

Por lo demás, la Sala Plena destaca que este término de diferimiento es coherente con aquel que la Corte dispuso en la sentencia C-047 de 2021, en la que declaró al inexequibilidad diferida de la Ley 1951 del 24 de enero de 2019, “por medio de la cual se crea el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, se fortalece el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación y se dictan otras disposiciones”. En esta decisión la Corte señaló que:

“De acuerdo con lo expuesto, dado que la Ley 1951 de 2019 no reguló la estructura orgánica del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, el cargo por violación del art. 150.7 de la Constitución prospera y, por tanto, es procedente su inexequibilidad. No obstante, en atención a la necesidad de no afectar gravemente la continuidad en el cumplimiento de las finalidades constitucionales del citado ministerio, en los términos del art. 70 de la Constitución, y los derechos de las personas vinculadas a la entidad y a los programas y proyectos que desarrolla en materia de ciencia, tecnología e innovación, la inexequibilidad se declarará con efectos diferidos a dos legislaturas completas, contadas a partir del 20 de julio de 2021. En relación con esto último, es importante resaltar que la Corte ha diferido los efectos de la inexequibilidad de algunas de sus providencias para precaver que una expulsión automática de la disposición o de la ley comprometa gravemente otros principios y valores constitucionales, razón que justifica otorgar un término prudencial al Legislador para que enmiende la inconstitucionalidad evidenciada” (subrayados fuera del texto).

La Sala Plena reconoce que el fundamento de la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1951 de 2019 en la sentencia C-047 de 2021 es distinto al que ahora sustenta la inexequibilidad de la Ley 2281 de 2023. Con todo, la Corte considera que la sentencia C-047 de 2021 es un precedente relevante en cuanto al término del diferimiento, debido a que, precisamente, el diferimiento se basó en la misma consideración: la expulsión inmediata de la Ley podría afectar gravemente la continuidad en el cumplimiento de las finalidades constitucionales de un ministerio, así como los derechos de las personas que se benefician de sus programas. Con fundamento en tales consideraciones, la Corte concluye que el diferimiento de la inexequibilidad de la Ley 2281 de 2023, por dos legislaturas, se justifica y es necesario en este caso.

III. DECISIÓN

La Corte Constitucional de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

RESUELVE:

PRIMERO. Declarar INEXEQUIBLE la Ley 2281 de 2023, “[p]or medio de la cual se crea el Ministerio de Igualdad y Equidad y se dictan otras disposiciones”, por vicios de procedimiento en su formación.

SEGUNDO. DIFERIR los efectos de la presente decisión, por el término de dos (2) legislaturas, contadas a partir del 20 de julio 2024. Una vez culmine la legislatura 2025-2026, la Ley 2281 de 2023 dejará de producir efectos definitivamente y no formará parte del ordenamiento jurídico.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

Con impedimento aceptado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

Con salvamento parcial de voto y aclaración de voto

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

#	Interviniente	Cargos por vicios de procedimiento (contra la totalidad de la Ley 2281 de 2023)	Cargo por imprecisión en las facultades extraordinarias (contra el artículo 12 de la Ley 2281 de 2023)	Solicitud
1	Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (DAPRE)	Impacto Fiscal. No se desconoció la obligación del legislador de evaluar el impacto fiscal del proyecto, por las siguientes razones. Primero, “el fin constitucional de la sostenibilidad fiscal es instrumental y su objetivo es alcanzar de manera progresiva las finalidades del Estado Social y Democrático de Derecho, lo que es también un mandato legal en el que se enmarca la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad, por lo que invocar este instrumento como una fórmula de control sin tener en cuenta la apuesta y el contenido de la Ley 2281 de 2023 es equivocado y puede menoscabar el goce efectivo de derechos fundamentales. Segundo, “el requisito del concepto de impacto fiscal dentro del procedimiento legislativo tiene un fin deliberativo; esto es, que los congresistas cuenten con elementos para identificar el posible impacto fiscal de una medida legislativa y puedan con este instrumento dar un debate informado, lo que efectivamente sucedió''''. En efecto, el debate de este proyecto “estuvo precedido de deliberaciones basadas en consideraciones básicas sobre las necesidades presupuestales globales de la implementación de la misma y por tanto, de sus efectos fiscales”. Tercero, la Ley 2281 de 2023 es una norma que constituye una autorización de gasto y no una ordenación del gasto. En todo caso, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público sí determinó el impacto fiscal en el concepto radicado ante el Congreso el 12 de diciembre de 2022. En este, el MHCP aportó un cuadro con “los costos de referencia de los actuales Ministerios para la vigencia 2022 y 2023” e indica que “el costo del Ministerio de la Igualdad y la Equidad puede estar incluido dentro de las apropiaciones vigentes en otros sectores, al permitirse contar con funcionarios trasladados de otras entidades de la rama Ejecutiva”. Así las cosas, “el análisis de impacto fiscal se efectuó con base en la información que reflejaba el proyecto de ley de la ahora Ley 2281 de 2023 (…) realizar un análisis exacto de costos asociados al proyecto no era posible. Sin embargo, consiente de la importancia de que el Congreso de la República conociera una estimación de costos de la iniciativa (…), se presentaron comparaciones con gastos de ministerios existentes que podrían asemejarse al futuro Ministerio de Igualdad y Equidad”. En todo caso “la exactitud de los costos asociados al proyecto de ley solo podría ser conocidos una vez expedidas 'las normas con fuerza material de ley dirigidas a integrar al Sector de Igualdad y Equidad con las entidades que defina como adscritas o vinculadas'”. Por lo demás, la iniciativa legislativa fue presentada conjuntamente por el Gobierno y algunos congresistas, lo cual implica que el cumplimiento de los requisitos de valoración del impacto fiscal de la medida debe evaluarse “bajo un escrutinio deferente de las decisiones adoptadas”. Quórum y mayorías. No se presentan los vicios de forma alegados por los demandantes, en tanto el informe de ponencia del proyecto en primer debate se aprobó con el quorum y las mayorías requeridas. Según la jurisprudencia constitucional “es factible tramitar un proyecto de ley conforme a dos mayorías distintas, según la naturaleza de las diferentes disposiciones contenidas en el proyecto de ley (…), en este caso, únicamente [el] artículo 12 que es el que confiere facultades extraordinarias al presidente de la República” debió ser aprobado por mayoría absoluta. Esto, en efecto ocurrió, pues en cada una de las sesiones parlamentarias, “el artículo que otorga facultades extraordinarias se votó por separado (siendo el 11 en comisiones y el 12 en plenarias), alcanzó mayorías absolutas y dicha situación fue certificada por las secretarias en cada caso”. De otro lado, los accionantes afirman que al momento de la votación no existía quórum decisorio en la Comisión Primera del Senado y pretenden demostrarlo mediante imágenes y videos. Sin embargo, de acuerdo con la Corte Constitucional, para verificar la no conformación del quórum para decidir sobre una ley es necesario aportar pruebas idóneas que permitan demostrar la ausencia de los miembros requeridos para constituir el quórum, tales como actas de sesión, listados de asistencia o testimonios de testigos presenciales. En estos términos, los demandantes “no cumplen con el estándar de prueba que respalde de manera contundente su pretensión de declarar la inexequibilidad de la Ley”. Por lo demás, “si se acreditaron las mayorías para aprobar las facultades extraordinarias, también, de forma automática, se acredita el quorum decisorio en la medida en que el número mínimo para que se sostenga este quorum es el de la mitad de los miembros de la comisión o de la plenaria respectiva, lo que es también el número mínimo más uno de las mayorías absolutas”.	Este cargo carece de certeza en la medida en que se basa en una interpretación subjetiva y personal de los actores que no se desprende del texto de la norma. Con todo, si se admitiera que el cargo es apto, las facultades extraordinarias otorgadas al presidente de la República en el artículo 12 de la Ley 2281 de 2023, cumplen con el requisito de claridad y precisión previsto en el artículo 150.10 de la Constitución Política y definido por la jurisprudencia constitucional, en tanto la materia a regular se encuentra expresamente determinada y delimitada en la norma acusada. En este sentido, “la norma es clara al señalar dos acciones que estarían dentro de las facultades extraordinarias, que son vincular y adscribir, a las diferentes entidades necesarias para integrar el Sector de Igualdad”. En relación con los conceptos de vinculación y adscripción la jurisprudencia ha explicado que “denotan grados de relación de dependencia no jerárquica que se predican entre organismos principales de la administración y organismos que, no obstante tener reconocida autonomía administrativa- ostenten o no personalidad jurídica-, deben actuar bajo la orientación y coordinación de aquellos”. En estos términos, “no hay ningún tipo de indeterminación en la materia objeto de las facultades extraordinarias previstas en el artículo 12 de la Ley 2281 de 2023, en la medida en que supone dos tipos de acciones dirigidas a un fin ya que se trata única y exclusivamente de la integración de las entidades necesarias para la conformación del Sector. Tampoco se presenta un exceso en las facultades otorgadas por el legislador, dado que se no son utilizadas 'para expedir los códigos, recaer sobre materias de reserva de ley estatutaria, de ley orgánica, para expedir leyes marco para el decreto o modificación de impuesto', que son prohibiciones específicas para estas normas”. Además, “al interior de la exposición de motivos del proyecto de ley y los informes de ponencias durante el trámite legislativo, se evidencia (...) la ausencia de un sector organizado y coordinado”. Esto “genera, por ejemplo, el incumplimiento o cumplimiento parcial de órdenes estructurales de la Corte Constitucional. En consecuencia, resulta pertinente y necesario atribuir facultades extraordinarias al presidente de la República para integrar, organizar y fortalecer el Sector de Igualdad y Equidad”. En suma, “las facultades extraordinarias concedidas en la Ley 2281 de 2023 son claras, precisas y responden a la necesidad de fortalecer el andamiaje institucional que garantice el efectivo desarrollo de las políticas de igualdad y equidad del Gobierno Nacional”.	Cargos en contra de la totalidad de la Ley: - Exequibilidad. Cargo en contra del artículo 12: - Inhibición y de forma subsidiaria exequibilidad.
2	Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP)	Impacto Fiscal. El Congreso de la República conoció el concepto de impacto fiscal presentado por el MHCP en la ponencia para primer debate en las comisiones primeras constitucionales “en el cual se constató que se estima que el Ministerio de Igualdad y Equidad tendrá un costo de 18.239 millones de pesos anuales, y que al no tener definido en el proyecto de ley una fuente de ingresos adicional, de conformidad con el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 (Orgánica del presupuesto), los costos del Ministerio serán atendidos con los presupuestos apropiados por el Presupuesto General de la Nación para cada vigencia”. Quórum y mayorías. En el trámite de aprobación de la Ley 2281 de 2023 “se vulnero el principio democrático consagrado en el artículo 157 de la Carta Política, debido a que no se realizó la deliberación requerida para expedir la ley en mención, por vicios de forma, sin embargo no se cuenta con las pruebas fehacientes que así lo determinen, lo que permite concluir que no hay lugar a la prosperidad del cargo formulado, en tanto no se cuenta con la argumentación consistente y coherente que permita concluir que se transgredió el Art. 157 de la Carta Política, de todos modos no se avizora que la ponencia fue aprobada en los debate sin las mayorías ni el quorum requerido”.	El cargo no satisface las exigencias argumentativas para sustentar un cargo de constitucionalidad, dado que no presenta razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Lo anterior, dado que “si bien hay un despliegue de la demanda, en ella no se expresan las razones por las cuales se considera que la disposición acusada es contraria a [los] art. 150.10 y 157 de la Constitución Política, que se desarrolla un enunciativo normativo, más sin embargo no se concretan de manera razonable los cargos formulados, citando al mismo tiempo algunas sentencias de la Corte Constitucional a fines a las normas vulneradas”. En cualquier caso, de admitirse que el cargo es apto, el artículo 12 atacado cumple con los requisitos de precisión y claridad en la concesión de las facultades otorgadas al Presidente de la Republica. Esto, habida cuenta de que establece límites claros dentro de los cuales actuará el ejecutivo.	Inhibición y de forma subsidiaria exequibilidad.
3	Departamento Administrativo de Prosperidad social (DAPS)	Impacto Fiscal. El cargo carece de pertinencia y suficiencia. Esto, dado que se funda en una especulación consistente en que la Ley no es acorde con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Esta duda es insuficiente para argumentar la inexequibilidad de la Ley, habida cuenta de “la naturaleza meramente instrumental de este parámetro de evaluación de políticas públicas y a la existencia de estudios técnicos que soportan su factibilidad fiscal y su previsible impacto positivo en la construcción de un modelo económico equilibrado y coherente con las exigencias materiales de igualdad contenidas en la Constitución Política”. En cualquier caso, en el trámite legislativo sí se estudió el impacto fiscal. En efecto, “los costos de creación del Ministerio de la Igualdad fueron expuestos en los debates durante el trámite legislativo y se estimaron con referencia a procesos de creación y funcionamiento de otras carteras. A su vez, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público rindió concepto de viabilidad fiscal según el cual la medida se inscribe el marco fiscal de mediano y largo y plazo, siendo en consecuencia responsable con los imperativos de estabilidad y racionalidad contenidos en la regla fiscal”. Por lo demás, manifiesta que declarar la Ley inexequible por esta razón implicaría sobreponer la disciplina fiscal que es apenas una guía para la actuación estatal a un principio de la mayor importancia en el ordenamiento constitucional. Quórum y mayorías. El cargo carece de especificidad. Esto, porque la demanda se limita a “señalar en forma genérica una presunta violación de la Constitución Política por omisión del quórum deliberativo exigido para la aprobación de leyes que otorgan facultades extraordinarias al Presidente de la República”. Así las cosas, sugiere que no es claro por qué la totalidad de la ley sería inexequible, pese a que es solo respecto del artículo que transfiere facultades que se debía acreditar “una votación cuya validez depende de la presencia de mayorías absolutas”. Con todo, los demandantes no demuestran, mediante pruebas idóneas, que la aprobación del artículo que confiere las facultades extraordinarias se haya dado sin el quorum decisorio exigido, esto es una mayoría absoluta. Esto, porque conforme a la sentencia C-763 de 2022 “la falta de quórum para la aprobación de una ley es un hecho que debe ser probado, y la prueba idónea es la presentación de las actas de sesión en las que conste la asistencia de los congresistas o, en su defecto, los listados de asistencia”. En estos términos, “durante las sesiones en las que la norma fue discutida, es decir, el 28 de noviembre de 2022 en Comisiones Primeras Constitucionales conjuntas, el 12 de diciembre de 2022 en La Plenaria del Senado de la Republica y el 12 de diciembre de 2022 en La Plenaria de la Cámara de Representantes, siempre se respetó el quórum y se construyeron las mayorías absolutas, tal como fue avalado por las respectivas Secretarías”.	El cargo carece de certeza. No es cierto, porque “de la lectura de la norma demandada se puede colegir, sin mayor esfuerzo, el margen de libertad concedido y las restricciones levantadas contra un eventual ejercicio discrecional del poder por parte del Presidente de la República”, de modo que la presunta vaguedad de las facultades extraordinarias atribuidas al Ejecutivo es meramente hipotética. Además, los demandantes parecen atacar la constitucionalidad de las normas que serán expedidas con ocasión de las facultades concedidas al Presidente. Sin embargo, dichas normas no han sido proferidas. En todo caso, el legislador sí confirió facultades de forma clara y precisa. Esto es así, porque el texto de la disposición acusada da cuenta de que el legislador encargó al presidente de la conformación de un sector específico de la administración. Este encargo está limitado por el objeto de la Ley y por las labores de vinculación y adscripción que dispuso el legislador. Además, el Consejo de Estado ha precisado que “tanto la adscripción como la vinculación (…) denotan grados de relación de dependencia no jerárquica que se predican entre organismos principales de la administración y organismos que, no obstante tener reconocida autonomía administrativa - ostenten o no personalidad jurídica-, deben actuar bajo la orientación y coordinación de aquellos, de manera que las facultades están claramente delimitadas.	Inhibición y de forma subsidiaria exequibilidad.
4	Ministerio del Interior	Impacto Fiscal. En el trámite de la Ley sí se discutió su impacto fiscal. Esto es reconocido por los demandantes cuando lo tildan de “escueto”. Sin embargo, la inconformidad de los demandantes con el nivel del debate, no implican que la Ley sea inconstitucional. Además, el MHCP conceptuó sobre su conformidad con el MFMP, pero incluso si no lo hubiera hecho, la Ley no habría incurrido en ningún defecto. Quórum y mayorías. El primer debate contó con quorum deliberatorio y el proyecto de ley se aprobó por mayoría absoluta. El 24 de noviembre de 2022 se realizó la sesión de las Comisiones Constitucionales Primeras Conjuntas. Luego de que no se aprobara la proposición de archivo del proyecto, la Secretaría indicó que se desintegró el quorum decisorio, por lo que se levantó la sesión y se convocó para el 28 de noviembre de 2022. El 28 de noviembre de 2022, se realizó la sesión de las Comisiones Constitucionales Primeras Conjuntas. En dicha sesión, las Secretarías del Senado y la Cámara de Representantes constataron que existía quórum decisorio en cada una de las comisiones. A continuación, se votaron en bloque los artículos 1, 2, 7, 8, 9, 10, 14 y 15, los cuales fueron aprobados por 26 representantes, de los 28 presentes y 15 de los 16 senadores presentes. Luego, se votaron de forma individual los artículos 11 (12 de la Ley), 3, 4, 12, 13, 5 y el título, en ese orden. Cada una de las anteriores votaciones fue aprobada por mayoría absoluta, aun cuando solo el artículo 11 del proyecto (12 de la ley) lo requería. Así las cosas, contrario a lo manifestado por los demandantes, el proyecto de ley fue aprobado por mayoría absoluta, en dos sesiones. Por lo demás, las fotografías allegadas por los demandantes, “no son el medio probatorio para determinar si existió quorum o no, frente a la votación del primer debate del Proyecto de Ley (…), pues ello se logra refrendar con las actas de las gacetas allegadas al proceso de inconstitucionalidad, por parte tanto de la Secretaría del Senado, como la Secretaría de la Cámara de Representantes, en las cuales consta la participación, deliberación y votación surtida por los congresistas en dicho trámite legislativo y constituyen el único documento oficial idóneo para constatar el trámite legislativo”.	El cargo es inepto, por carecer de certeza. La acusación de los demandantes se centra en que el artículo 12 de la ley presuntamente otorga una competencia ilimitada al Presidente de la República. Los demandantes justifican esta afirmación en la “mala fe de la potestad reglamentaria en cabeza del Ejecutivo al momento de expedir los respectivos decretos que deriven de dicha competencia”, lo cual demuestra que la vulneración que atribuyen los demandantes es hipotética. En estos términos, “la particular visión del actor sobre lo que, en su sentir, regula la normatividad acusada, no vicia per se por inconstitucionalidad las reglas demandadas” y por tanto la Corte debe declararse inhibida en relación con este cargo.	Exequibilidad y de forma subsidiaria inhibición.
5	Ministerio de Hacienda	Impacto Fiscal. La Ley 2281 de 2023 no contiene una orden de gasto, sino que simplemente autoriza la inclusión de un gasto en el Presupuesto General de la Nación (PGN), porque su implementación requiere desarrollo normativo. En la ley demandada, el Congreso de la República únicamente: (i) dispuso la creación de un nuevo organismo principal del sector central de la Rama Ejecutiva en el orden nacional, rector del Sector administrativo de Igualdad y Equidad y de sus entidades adscritas o vinculadas denominado Ministerio de la Igualdad y la Equidad (artículo 2); (ii) consagró su objeto misional (artículo 3); estableció cuáles serían sus funciones (artículo 4); y (iii) dispuso la creación del Sistema Nacional del Cuidado (artículo 6). De acuerdo con la Dirección General del Presupuesto Público Nacional, estas disposiciones “desde el punto de vista presupuestal, constituyen una autorización de gasto, que se financiarían con el patrimonio del Ministerio de Ministerio de Igualdad y Equidad”. Este patrimonio, estará supeditado a la disponibilidad presupuestal de recursos que puedan ser apropiados para tal fin. En efecto, según el artículo 39 del Estatuto Orgánico de Presupuesto (EOP), “los gastos autorizados por Leyes preexistentes a la presentación del proyecto anual del Presupuesto General de la Nación, serán incorporados a éste, de acuerdo con la disponibilidad de recursos, y las prioridades del Gobierno, si corresponden a funciones de órganos del nivel nacional y guardan concordancia con el Plan Nacional de Inversiones”. En este sentido, “la aprobación legislativa de un gasto es condición necesaria, pero no suficiente para poder llevarlo a cabo”, pues corresponde al Gobierno decidir qué gastos ordenados por las leyes se incluyen en el respectivo proyecto de presupuesto, en un marco de sostenibilidad fiscal (artículo 346 CP). Así las cosas, en la medida en que la Ley demandada solo comporta una habilitación o autorización legal para incluir gasto, “se tiene que armonizar con las restricciones del Marco Fiscal de Mediano Plazo y con las proyecciones de gastos de mediano plazo”. Sin embargo, “no son vinculantes los deberes de que trata el artículo 7 de la Ley 819 de 2003”. En cualquier caso, con el propósito de que el legislador conociera una estimación de costos de la iniciativa, el MHCP expuso los costos de referencia de los ministerios existentes para la vigencia 2022 y 2023 “únicamente en lo que se refiere a los gastos de personal y sin tener en cuenta los programas de inversión, pues (…) estas erogaciones dependen de la estructura, el alcance y las funciones del nuevo Ministerio”. Por lo demás, la Corte debe recordar que “cuando la iniciativa legislativa ha sido presentada conjuntamente por el Gobierno y algunos congresistas, el cumplimiento de los requisitos de valoración del impacto fiscal de la medida en el curso del trámite se evalúa bajo un (…) control débil de las cargas deliberativas por existencia de acuerdo entre el Gobierno y el Congreso”. Al respecto, indicó que ello se hizo en la sentencia C-540 de 2012. Quórum y mayorías. No se pronunció en relación con este cargo.	No se pronunció en relación con este cargo	Cargo por omisión de analizar el impacto fiscal: exequibilidad. No se pronunció en relación con los demás cargos.
6	Ministerio de Justicia	Impacto Fiscal. La Ley no vulneró esta obligación, porque “lo importante es que la iniciativa cuente, durante el trámite legislativo, con el concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, (…) al tenerlo en cuenta, el proyecto se aprueba consultando y sopesando el impacto fiscal y determinando la fuente de ingresos y su conformidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo”. En el presente caso, “el proyecto de Ley sí tuvo en cuenta, al momento de los debates en Plenarias de Cámara y Senado, la información que tenía a mano sobre el impacto fiscal del proyecto, con lo cual se cumplió con el requisito de evaluación de dicho impacto”. Quórum y mayorías. El cargo es inepto. Los accionantes parten de una interpretación subjetiva del numeral 2 del artículo 119 de la Ley 5 de 1992 y el artículo 150 de la CP, dado que esta disposición no exige que cuando apenas un artículo de la ley otorgue facultades extraordinarias, la totalidad de la ley deba aprobarse por mayoría absoluta. En cualquier caso, el artículo que otorga dichas facultades fue aprobado por mayoría absoluta. En efecto, “en la certificación allegada a la Corte por la secretaría de la Comisión primera de Cámara, [se advierte] que en [la] comisión primera de Cámara la votación por el artículo 11 de la ponencia [12 de la Ley], el cual concede las facultades extraordinarias, fue de 23 votos por el sí y 5 por el no, mientras que en Comisión Primera de Senado, como consta en el video de la sesión, la votación por dicho artículo fue de 14 votos por sí y 2 votos por el no, con lo cual se alcanzó ampliamente la mayoría absoluta de los votos de cada una de las comisiones”.	Las facultades concedidas al ejecutivo son precisas y claras, porque la materia a la que se refieren es determinable. La fórmula general “integrar al Sector de Igualdad y Equidad con las entidades que defina como adscritas o vinculadas”, es determinable, pues el artículo 42 de la Ley 489 de 1998 (orgánica de la Administración Pública) explica cómo está integrado un sector administrativo. Además, el artículo 68 ejusdem contempla la tipología de entidades que están adscritas o vinculadas a un Ministerio. Así mismo, el parágrafo del artículo 50 de la misma Ley contempla cuáles entidades son adscritas y cuáles son vinculadas a un organismo principal de la administración.	Exequibilidad e inhibición
7	Comisión Colombiana de Juristas	Impacto Fiscal. El trámite legislativo satisfizo la carga de análisis de impacto fiscal que exige la jurisprudencia. Conforme a la jurisprudencia correspondía al Congreso (i) valorar y analizar los conceptos del Ministerio de Hacienda y (ii) discutir el impacto a partir de las propuestas y exposiciones de motivos del proyecto de ley. La supuesta insuficiencia de los argumentos de la exposición de motivos y el concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público no obsta para considerar que se transgredió el deber constitucional de estudiar el impacto fiscal. De hecho, calificar la discusión como insuficiente demuestra que ella ocurrió. Quórum y mayorías. La ley fue aprobada por las mayorías exigidas por la ley. El hecho de que en una ley se concedan facultades extraordinarias al Presidente, no obliga que la totalidad de la ley deba ser aprobada con mayorías absolutas (C-092 de 2022). Basta con que el artículo que las concede acredite ese requisito, como ocurrió en el presente caso.	La facultades concedidas no son indeterminadas ni ilimitadas. Estas están circunscritas al desarrollo de dos actividades, de un lado adscribir y, de otro, vincular a entidades a la conformación del Sector de Igualdad y Equidad, a través de la expedición de normas con fuerza material de ley. La adscripción y la vinculación han sido definidas por la jurisprudencia. Además dichas facultades cuentan con un límite temporal de 6 meses para ser ejercidas. En estos términos, el cargo “no consulta al texto e interpretación posible y razonable de la norma, al contrario, parece fundarse en fundamentos alarmistas y arbitrarios que no se desprenden del contenido del texto del artículo demandado”.	Exequibilidad
8	Universidad Libre	Impacto Fiscal. No es claro que este deber haya sido satisfecho, razón por la cual la Corte deberá determinarlo. Los argumentos de los demandantes “están basados en su inconformidad política y en su oposición como parte de un sector del Congreso en contra de las explicaciones rendidas durante el trámite legislativo sobre las fuentes de financiamiento y el costo de las medidas adoptadas por la Ley demandada”. Sin embargo, el concepto del MHCP no ilustra de forma suficiente el impacto fiscal que tendrá la norma. Por tanto, la Corte deberá determinar si la estimación el costo del Ministerio es suficiente para entender satisfecho el análisis de impacto fiscal que correspondía hacer al Congreso. Quórum y mayorías. La ley fue aprobada por las mayorías exigidas por la ley. La inclusión de un artículo que otorgue facultades extraordinarias en un proyecto de ley ordinaria no obliga a que la totalidad de la ley deba ser aprobada por mayoría absoluta (C-092 de 2020). La sentencia C-816 de 2004 citada por los demandantes no puede ser aplicada al caso concreto en la medida en que, en esa providencia la Corte Constitucional analizó la constitucionalidad de un de un acto legislativo cuyo propósito es el de reformar la Constitución Política, lo que no sucede en el presente caso.	Las facultades concedidas al ejecutivo son precisas y claras. No debe confundirse la falta de precisión o claridad con el uso de formas lingüísticas generales. El Congreso no está obligado a realizar “una limitación absoluta ni rigurosa que obligue al Congreso a definir en forma meticulosa el contenido de los asuntos materia de regulación normativa” (C-032 de 1999). En el presente caso, las facultades otorgadas se limitan a permitir integrar el Sector de Igualdad y Equidad “i) adscribiendo y ii) vinculando a este las entidades que permitan conformarlo”.	Exequibilidad
9	Universidad del Bosque	Impacto Fiscal. El Congreso evaluó el impacto fiscal de la medida. El Ministerio de la Igualdad “contribuiría a mejorar la sostenibilidad fiscal al promover la inclusión y la participación efectiva de los grupos vulnerables o discriminados, lo cual generaría mayor crecimiento económico, mayor recaudo tributario y menor gasto social”. Por lo tanto, la creación del Ministerio de Equidad e Igualdad es una medida que respeta el principio constitucional de sostenibilidad fiscal. Quórum y mayorías. En el presente caso, no se logró probar que se disolvió el quórum de la sesión conjunta de las comisiones en primer debate. La “falta de quórum para la aprobación de una ley, es un hecho que debe ser probado, y la prueba idónea es la presentación de las actas de sesión en las que conste la asistencia de los congresistas o, en su defecto, los listados de asistencia” (C-763 de 2002).	Las facultades concedidas al ejecutivo son precisas y claras, pese a ser generales. Esto, porque las palabras “adscribir” y “vincular”, delimitan el alcance de las mismas.	Exequibilidad
10	María José Pizarro	Impacto Fiscal. En el trámite de la Ley sí se discutió su impacto fiscal. Si bien en la exposición de motivos no se estimó el costo de la creación del Ministerio de Igualdad y Equidad, esto sí se debatió en la discusión del informe de ponencia en la sesión de Comisiones Constitucionales Primeras conjuntas, en parte, por los cuestionamientos de la oposición frente al costo. Para la creación de ministerios en el momento del debate, es imposible estimar una medida certera dado que las leyes sólo están obligadas a crear la “estructura orgánica” de la entidad que se crea y, por ende, no incluye una determinación absoluta de su planta de personal y de la oferta institucional que determinar el presupuesto de inversión y gasto. Quórum y mayorías. La ley fue aprobada por las mayorías exigidas. La jurisprudencia de la Corte Constitucional permite que un artículo de una ley ordinaria otorgue facultades extraordinarias sin que esto implique que toda la ley deba ser votada por mayorías absolutas (C-092 de 2022).	Las facultades concedidas al ejecutivo no están indeterminadas. El artículo 12 de la ley es claro “al señalar dos acciones que estarían dentro de las facultades extraordinarias, que son vincular y adscribir, a las diferentes entidades necesarias para integrar el Sector de Igualdad, lo que sería el objeto de las facultades extraordinarias”. Estas dos acciones han sido definidas por la Corte Constitucional. Por lo demás, las facultades no fueron concedidas (i) para expedir los códigos, (ii) no recaen sobre materias de reserva de ley estatutaria ni orgánica, (iii) para expedir leyes marco, ni (iv) para el decreto o modificación de impuesto. De esta manera, tampoco contrarían las prohibiciones expresas en ese sentido.	Exequibilidad
11	Ana Isabel Arenas Saavedra, Ángela María Robledo y 35 congresistas y organizaciones más	Impacto Fiscal. El trámite legislativo cumplió este requisito en los términos exigidos por la jurisprudencia. El alcance del requisito de evaluar de impacto fiscal “debe analizarse a la luz del objetivo constitucional de salvaguardar la dimensión prestacional de [el derecho a la igualdad] sin supeditar su goce efectivo a la regla fiscal o a una determinación demasiado rígida, y por tanto limitada, de sus costos”. En cualquier caso, el trámite del proyecto de ley que dio lugar a la aprobación de la ley 2281 de 2023 “estuvo precedido de deliberaciones basadas en consideraciones básicas sobre las necesidades presupuestales globales de la implementación de la misma y por tanto, de sus efectos fiscales”, lo cual satisface el estándar jurisprudencial exigido para estos casos. Por lo demás, la Corte debe valorar que la iniciativa legislativa ha sido presentada conjuntamente por el Gobierno y algunos congresistas, por tanto, “el cumplimiento de los requisitos de valoración del impacto fiscal de la medida en el curso del trámite se evalúa bajo un escrutinio deferente de las decisiones adoptadas”. Quórum y mayorías. La ley fue aprobada por las mayorías exigidas. La jurisprudencia de la Corte Constitucional permite que un artículo de una ley ordinaria otorgue facultades extraordinarias sin que esto implique que toda la ley deba ser votada por mayorías absolutas (C-092 de 2022). El acta del debate de las comisiones primeras constitucionales conjuntas demuestra que el artículo 12 de la Ley fue aprobado por mayoría absoluta. Además, los demandantes no aportaron pruebas idóneas para demostrar lo contrario. La acreditación de mayorías absolutas supone evidentemente la acreditación del quorum decisorio.	Las facultades concedidas al ejecutivo no están indeterminadas. El artículo 12 de la ley es claro “al señalar dos acciones que estarían dentro de las facultades extraordinarias, que son vincular y adscribir, a las diferentes entidades necesarias para integrar el Sector de Igualdad, lo que sería el objeto de las facultades extraordinarias”. Estas dos acciones han sido definidas por la Corte Constitucional. Por lo demás, las facultades no fueron concedidas (i) para expedir los códigos, (ii) no recaen sobre materias de reserva de ley estatutaria ni orgánica, (iii) para expedir leyes marco, ni (iv) para el decreto o modificación de impuesto. De esta manera, tampoco contrarían las prohibiciones expresas en ese sentido.	Exequibilidad
12	Alexander López Maya	Impacto Fiscal. La ley 2281 de 2023 cuenta con estudio de impacto fiscal y por tanto su trámite no está viciado. En la ponencia para primer debate de las comisiones primeras constitucionales que obraron de manera conjunta se incluyó un análisis de impacto fiscal en el que se indicó que “se estima que el Ministerio de Igualdad y Equidad tendrá un costo de 18.239 millones de pesos, de acuerdo con fuentes del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y se estima que la fuente para la apropiación de estos recursos devendrán (sic) del Presupuesto General de la Nación”. A esto se suma que el 12 de diciembre de 2022 el Ministerio de Hacienda y Crédito Público envió su concepto de impacto fiscal. Con estos dos insumos “el Congreso de la República obtuvo una consciencia de la realidad macroeconómica del país y de los impactos que pudiera tener la adopción del Ministerio de la Igualdad y Equidad, la cual asumió al aprobar los cuatro debates constitucionalmente necesarios para que adoptar una ley de la república”. Quórum y mayorías. Es posible que una ley contenga disposiciones orgánicas y ordinarias y, por tanto, que sus artículos sean aprobados por mayorías diferentes (C-052 de 2015). Si bien la ley 2281 de 2023 “es mayoritariamente ordinaria, el artículo 12 fue aprobado con respeto de las exigencias de la reserva de ley orgánica de conformidad con el artículo 150.10 de la Constitución Política de 1991”.	El tenor literal del artículo 12 determina la facultad otorgada al presidente de la República, tanto temporalmente como materialmente. El límite temporal son los 6 meses durante los cuales podrá ejercerlas. El material son las tareas de vinculación y adscripción que se encuentran reguladas en el ordenamiento.	Exequibilidad
13	Alirio Uribe	Impacto Fiscal. El Congreso sí evaluó el impacto fiscal de la Ley demandada. Los argumentos de los demandantes demuestran que este asunto fue discutido, sin embargo manifiestan su desacuerdo con la forma en que ocurrió. Esta inconformidad es insuficiente para estructurar un vicio de procedimiento. Máxime, habida cuenta de que el estándar jurisprudencial únicamente exige “una mínima consideración (…) para que sea posible establecer referentes básicos para analizar el impacto fiscal del proyecto”. El debate del proyecto consideró que el Ministerio costaría cerca de 18.239 millones de pesos y que, “al no tener definido en el proyecto de ley una fuente de ingresos adicional, de conformidad con el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 (Orgánica del presupuesto), los costos del Ministerio serán atendidos con los presupuestos apropiados por el Presupuesto General de la Nación para cada vigencia”. Además, para el segundo debate, el MHCP conceptuó. Quórum y mayorías. No se pronunció sobre este cargo.	Las facultades no están indeterminadas. El alcance de las mismas es claro: expedir normas con fuerza material de ley dirigidas a integrar al Sector de Igualdad y Equidad con las entidades que se definan como adscritas o vinculadas. En el presente caso, las facultades fueron concedidas conforme a la Constitución, porque “(i) fueron solicitadas expresamente por el Gobierno Nacional desde la radicación del proyecto de ley, en el texto del proyecto original; (ii) fueron aprobadas por las mayorías absolutas de senado y cámara en cada uno de sus debates, como consta en las actas correspondientes y en los soportes audiovisuales de las sesiones (…); (iii) en la exposición de motivos y en los debates del proyecto de ley se pudo evidenciar por qué era necesaria crear una cartera ministerial que articulara las acciones del ejecutivo en materia de igualdad (iv) con estas facultades no se busca crear ningún código, ni modificar una ley estatutaria u orgánica, ni tampoco colocar impuestos, ni ninguna de las materias que son competencia del Congreso de la República; (v) su término es de seis meses; y (vi) no elimina la competencia del Congreso de la República para modificar los decretos legislativos en cualquier momento”.	Exequibilidad
14	Luz María Múnera	Impacto Fiscal. El trámite legislativo cumplió este requisito en los términos exigidos por la jurisprudencia. El alcance del requisito de evaluar de impacto fiscal “debe analizarse a la luz del objetivo constitucional de salvaguardar la dimensión prestacional de [el derecho a la igualdad] sin supeditar su goce efectivo a la regla fiscal o a una determinación demasiado rígida, y por tanto limitada, de sus costos”. En cualquier caso, el trámite del proyecto de ley que dio lugar a la aprobación de la ley 2281 de 2023 “estuvo precedido de deliberaciones basadas en consideraciones básicas sobre las necesidades presupuestales globales de la implementación de la misma y por tanto, de sus efectos fiscales”, lo cual satisface el estándar jurisprudencial exigido para estos casos. Por lo demás, la Corte debe valorar que la iniciativa legislativa ha sido presentada conjuntamente por el Gobierno y algunos congresistas, por tanto, “el cumplimiento de los requisitos de valoración del impacto fiscal de la medida en el curso del trámite se evalúa bajo un escrutinio deferente de las decisiones adoptadas”. Quórum y mayorías. Manifestó acogerse “a las actas de las sesiones conjuntas donde se consigna el requisito de las mayorías absolutas”.	La facultades obedecen a “la necesidad de revisar administrativamente la oferta institucional para consolidar un sector de Igualdad y Equidad con potencial transformador al reunir a las entidades competentes, con el objetivo de articularlas y mejorar su rendimiento”. El uso de estas facultades se debe sustentar en el análisis técnico que actualmente adelanta la “Mesa Técnica entre la Vicepresidencia de la República, el Departamento Administrativo de la Función Pública y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para definir los aspectos que faltan sobre el sector y que atiende a discusiones con base en elementos como la capacidad y necesidad institucional”.	Exequibilidad
15	Harold Sua	Impacto Fiscal. El Congreso no realizó el análisis de impacto fiscal. La exposición de motivos del proyecto de ley carece de la indicación siquiera sumaria de los costos fiscales de la creación del Ministerio de la Igualdad. Esto fue admitido por el MHCP que sostuvo que “el costo preciso de creación y operación del nuevo Ministerio se puede tener una vez se cuente con la estructura final de la entidad”. Quórum y mayorías. No se pronunció en relación con este cargo.	No se pronunció en relación con este cargo.	Cargo por omisión de analizar el impacto fiscal: Inexequibilidad. No se pronunció en relación con los demás cargos.
16	Departamento Nacional de Planeación (DNP)	No se pronunció en relación con ninguno de los cargos de la demanda. Planteó argumentos a favor de la “pertinencia de contar con una entidad rectora como el Ministerio de Igualdad y Equidad, que sea la instancia rectora para aunar esfuerzos orientados a disminuir las brechas de acceso, contrarrestar los fenómenos de la exclusión que enfrenta la población y superar las barreras para el acceso a bienes y servicios básico, especialmente de los grupos vulnerables”. Al respecto, enlistó una serie de asuntos que en la actualidad se encuentran a cargo del DNP y que el Ministerio de la Igualdad debería “consolidar y desarrollar”, entre estos: la Política Nacional de Equidad de Género para las Mujeres (Conpes 4080 de 2022), la Evaluación de resultados e institucional del CONPES 161 de 2013, la política pública para la garantía de derechos de las personas de los sectores sociales LGBTI (Decreto 762 de 2018), el Pacto Colombia con las juventudes: Estrategia para fortalecer el desarrollo integral de la juventud (Conpes 4040 de 2021), la Política de personas en condición de discapacidad y los Lineamientos de política en materia del sistema nacional de cuidado.	No hace ninguna solicitud expresa.
17	Jahel Quiroga	No se pronunció en relación con ninguno de los cargos de la demanda. Resaltó que Colombia ha adquirido obligaciones internacionales para promover la igualdad de género y el desarrollo sostenible, como la Agenda 2030 de la ONU y el Objetivo de Desarrollo Sostenible 5. Además, debe cumplir con los compromisos establecidos por el Comité de la CEDAW, el Sistema Interamericano de Derechos Humanos y otros organismos. El Ministerio de Igualdad tiene la misión de promover políticas y medidas que fomenten la igualdad de género en todas las áreas, y debe liderar el cambio que ha sido una de las principales banderas del gobierno actual. Así mismo, destacó que el Ministerio de Igualdad es una institución vital para el futuro de Colombia, que sentará las bases para cerrar las brechas de desigualdad, especialmente aquellas asociadas con la discriminación de género. Finalmente, sostuvo que “la igualdad es un derecho humano fundamental que debe ser protegido y garantizado por el Estado, y el Ministerio de Igualdad es la herramienta más efectiva que tiene Colombia para cumplir con esta tarea”.	No hace ninguna solicitud expresa.
18	Juntanza de mujeres y disidencias sexuales de género de Cali	No presentan ningún argumento concreto sobre la demanda, se limitan a resaltar la importancia de la creación del Ministerio de la Igualdad para las mujeres y las personas con identidades de género diversa.	Rechazan la demanda formulada por las accionantes.
19	Red de mujeres del caribe, Red de Mujeres Afrolatinoamericanas, Afrocaribeñas y de la Diáspora, Mesa Nacional Del Cuidado Del Movimiento De Cuidadores Familiares De Personas Con Discapacidad Y Dependencia Funcional De Colombia y Corporación Casa de la muje	Impacto fiscal. Sostienen que la exposición de motivos no tiene que estimar el costo de la medida legislativa y, en todo caso, este fue un asunto debatido en las comisiones conjuntas. Asimismo, indican que para la creación de ministerios no se debe estimar el costo de manera absoluta. El MHCP rindió concepto sobre la viabilidad del proyecto, el cual fue leído en la plenaria del Senado. El fin de este concepto es deliberativo, no una fórmula de control. El objetivo del ministerio es la reorganización institucional enfocada al cumplimiento de obligaciones internacionales del estado, de manera progresiva, y no tendría costos exorbitantes para las finanzas del Estado. Señalan que el ministerio busca la protección de derechos sociales, por lo que la sostenibilidad no se puede usar en contra de dicho objetivo. Por otra parte, el concepto de impacto fiscal es un criterio auxiliar u orientador, por lo que cumple una función dialógica o deliberativa. Señalan que la jurisprudencia constitucional ha indicado que “cuando la medida legislativa no impone al Gobierno la realización de un gasto y prevé únicamente una habilitación o autorización legal para incluirlo en el presupuesto, el incumplimiento del artículo 7º de la Ley 819 de 2003 no afecta, en principio, la constitucionalidad de la ley”. Indican que el concepto fue efectivamente debatido en la plenaria del Senado. Finalmente, como fue presentado por el Gobierno y algunos congresistas, la jurisprudencia ha señalado que el cumplimiento del requisito de valoración del impacto fiscal se debe analizar de manera deferente. Quórum y mayorías. Indican que la jurisprudencia constitucional “permite que un articulo de una ley ordinaria otorgue facultades extraordinarias sin que esto implique que toda la ley deba ser votada por mayorías absolutas”. Esto, porque nunca ha exigido la aprobación de mayorías absolutas en estos casos. Aseguran que, en todo caso, la norma alcanzó la mayoría absoluta en todos los debates. Además, los demandantes no aportan pruebas idóneas para sustentar que se disolvió el quórum en la sesión del 28 de noviembre de 2022, tales como actas, listados de asistencia o testimonios. Las pruebas aportadas no respaldan de manera contundente la inexequibilidad.	El artículo 12 cumple con los requisitos de precisión y claridad, en los términos de la jurisprudencia constitucional, porque otorga al presidente facultades extraordinarias para vincular y adscribir a las diferentes entidades necesarias para integrar el Sector de Igualdad.	Solicitan a la Corte declarar la exequibilidad de la norma.
20	Consultoría para los Derechos humanos y el desplazamiento forzado	Impacto fiscal. El proyecto si cumplió con la carga requerida en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 y la jurisprudencia de la Corte. Aseguran que la interpretación de los demandantes es estricta y rígida. Señala que no se requiere un análisis pormenorizado, sino una deliberación mínima que permita definir los impactos fiscales que tendría el proyecto. Además, la ausencia de un concepto del MHCP no afecta la decisión del Congreso, en tanto se haya debatido el impacto fiscal. En este caso, (i) el MHCP sí presentó el concepto de impacto fiscal, en el que propuso costos de referencia del ministerio y (ii) aun si se considerara que no existió concepto, el impacto si fue tenido en cuenta por el Congreso para estudiar la viabilidad de la norma. Con todo, (iii) el artículo 13 de la norma previó límites para la creación del ministerio y su estructura, dentro de los cuales se encuentran la disponibilidad fiscal del país. Quórum y mayorías. Señalan que la Gaceta 097 de 27 de febrero de 2027 evidencia que en la discusión en primer debate (i) participaron 19 senadores y 37 representantes, lo que en principio superaría la mayoría absoluta y (ii) todas las proposiciones fueron aprobadas o negadas por mayoría absoluta. Asimismo, la Gaceta expone que el artículo 11 requería ser aprobado por mayoría absoluta y que hubo dos proposiciones para eliminar el artículo, las cuales fueron negada por mayoría absoluta. Con todo, consideran que la mayoría absoluta se exige únicamente para el artículo 11 del proyecto (12 de la Ley) y no de la totalidad de la norma. Además, los artículos fueron aprobados por mayoría absoluta, por lo que hubo una deliberación de los artículos y la falta de aprobación del informe de ponencia no lo desestima.	Consideran que la norma sí definió claramente los límites del ejercicio de las facultades extraordinarias. Esto, porque la norma no habilitó al Presidente para crear, modificar y/o fusionar entidades, sino exclusivamente para integrad el sector de la igualdad y equidad, esto a través de la determinación de las entidades adscritas o vinculadas a dicho sector. Por esto, la habilitación presidencial “está delimitada y circunscrita a determinar las entidades ya existentes en el Estado colombiano que conformarán el nuevo sector creado”. En su criterio, la interpretación de los demandantes no es acorde a la disposición demandada. Asimismo, señalan que la jurisprudencia constitucional ha precisado que la habilitación no implica que el congreso deba definir de forma meticulosa el contenido de la materia.	Solicitan a la Corte declarar la exequibilidad de la norma.
21	Ilex acción jurídica	Impacto fiscal. Señalan que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la evaluación del impacto fiscal es un criterio de racionalidad legislativa, auxiliar y orientador para nutrir la deliberación y el cumplimiento de fines esenciales del estado social. Indican que el artículo 7º de la Ley 819/03 no puede interpretarse de modo tal que la falta de concurrencia del Ministerio de Hacienda y Crédito Público dentro del proceso legislativo, afecte la validez constitucional del trámite respectivo (C-315 de 2008). En este sentido, indican que (i) la imposición del análisis de impacto fiscal como requisito de trámite para la aprobación de las iniciativas legislativas, supone una carga irrazonable para el Legislador y (ii) eso limita la competencia del Congreso para hacer las leyes, al otorgar una especie de poder de veto al Ejecutivo, a través del Ministerio de Hacienda. Finalmente, indican que la misma demanda presenta pruebas sobre el desarrollo de la deliberación sobre el impacto fiscal del proyecto de ley, incluso con la presentación de ponencias negativas sobre el proyecto con el argumento del impacto fiscal negativo y la misma posibilidad de discutir sobre la suficiencia o insuficiencia del concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Quórum y mayorías. Consideran que el segundo cargo es inepto, porque las evidencias que presentaron no dan cuenta de las irregularidades que denuncian. Señalan que existen grabaciones y actas que contradicen lo que manifiestan los actores. Finalmente, afirman que una ley puede conceder facultades extraordinarias al Presidente sin que ello implique que la totalidad de la Ley deba ser aprobada por mayorías absolutas. Esto, de acuerdo con la sentencia C-092 de 2022.	Afirman que el artículo 12 de la Ley demandada no vulnera el artículo 150.10 de la CP. La norma acusada (i) está limitada en el tiempo (6 meses); y (ii) se limita a dos acciones o competencias: vincular y adscribir. Por lo tanto, señalan que el cargo formulado “no consulta al texto y está lejos de realizar una interpretación razonable de la norma, por el contrario, parece es una interpretación alarmista, arbitraria y que no se desprende del contenido literal del texto del artículo demandado”.	Exequibilidad e inhibición
22	Conferencia Nacional de Organizaciones Afrocolombianas	Señalan que el principio de sostenibilidad Fiscal no puede ser invocado para menoscabar derechos fundamentales, ni para restringir su alcance o negar su protección efectiva. Indican que este principio no puede usarse en contra de los derechos que busca garantizar el Ministerio.	No presentan ningún argumento en específico. Se limitan a señalar la importancia de la creación del Ministerio para varios sectores de la sociedad.	Solicitan a la Corte declarar la exequibilidad de la norma.
24	CJ Mujeres Uniandes	Impacto fiscal. Afirman que, si bien en los debates de comisión no se definió un plan fiscal del costo del Ministerio, lo cierto es que no es posible estimar cual sería el costo exacto para su funcionamiento a través de los años. Además, la sostenibilidad fiscal no debe socavar, restringir o negar la protección efectiva de los derechos fundamentales. En su criterio, es excesivo exigir solicitar que se presente un presupuesto detallado para la creación del Ministerio, y la sostenibilidad fiscal no puede usarse como argumento para poner trabas en la creación de un ministerio que responde a necesidades sociales. Finalmente, indican que el Ministerio de la Igualdad está destinado a aportar de manera significativa al avance en la igualdad de género y la defensa y garantía de los derechos de las mujeres y de la población con identidad de género u orientación sexual diversa. Quórum y mayoría. Aseguran que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha autorizado con anterioridad que una ley ordinaria incluya un artículo que otorga facultades extraordinarias sin que la totalidad de la ley deba aprobarse con mayoría absolut. Por esto, no es válido ni proporcional extender la obligación de votar con mayorías absolutas un artículo que otorga facultades extraordinarias a los informes de ponencia de toda una ley ordinaria. Por otra parte, indican que el artículo demandando se votó individualmente y se aprobó con la mayoría absoluta necesaria. Igualmente, los demandantes no aportan pruebas idóneas y suficientes para soportar que se disolvió el quórum en la sesión conjunta, como lo serían actas.	Afirman que las facultades extraordinarias deben ser claras y precisas, esto es, individualizadas, pormenorizadas y determinadas. Igualmente, el hecho de que el legislador otorgue las atribuciones de manera amplia y hayan sido adscritas a través de una formulación general y no detallada o taxativa, no permite afirmar que las facultades carezcan de precisión. Por el contrario, lo que exige la Constitución es que la Ley determine inequívocamente la materia sobre la cual el Presidente puede legislar, a través de facultades que no resulten vagas, ambiguas, imprecisas o indeterminada''. En su criterio, la norma demandada es clara sobre el campo de acción, la materia, los objetivos y los fines de las facultades.	Solicitan a la Corte declarar la exequibilidad de la norma.
25	Escuela Nacional Sindical	Impacto fiscal. Señalan que la jurisprudencia constitucional (C-110 de 2019), no se pueden invocar criterios fiscales para menoscabar, restringir o negar la protección de derechos fundamentales. Asimismo, afirman que el requisito previsto en el artículo 7° de la Ley 819 de 2003 es un instrumento de racionalización de la actividad legislativa, con el fin de que ella se realice con conocimiento de causa de los costos fiscales que genera cada una de las leyes aprobadas por el Congreso. Una interpretación rígida le daría al MHCP un poder de veto legislativo. En el caso concreto, señalan que, en el trámite legislativo, especialmente en la primera ponencia de comisión primera, se tocó el tema y se indicó el costo del Ministerio de la Igualdad. Además, el 12 de diciembre de 2022 el MHCP presentó un concepto sobre la Ley y su impacto fiscal, donde no expone ninguna oposición. Quórum y mayorías. Indican que (i) la sentencia que invocan los demandantes (C-816 de 2004) estudia las mayorías calificadas del informe de ponencia para actos legislativos, lo cual es distinto a este caso y (ii) la jurisprudencia de la Corte Constituciona ha señalado que cuando una ley ordinaria toque temas de leyes “orgánicas”, la totalidad de la ley no debe tramitarse de manera distinta. A partir de lo anterior, señalan que el 28 de noviembre, y 12 de diciembre de 2022 las comisiones y plenarias de las cámaras votaron el proyecto con las mayorías necesarias.	Afirman que el artículo demandado no otorga poderes plenipotenciarios al presidente, sino que estos poderes están claramente delimitados y los decretos con fuerza de ley que expedirá serán con ocasión a la integración del MinIgualdad al andamiaje del ejecutivo. Con todo, señalan que la Corte Constitucional podrá estudiar la constitucionalidad de los decretos con fuerza de ley que se expida.	Solicitan a la Corte declarar la exequibilidad de la norma.