Sentencia C-147/21

Expediente AC D-13641 y D-13645

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019 “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”.

Demandantes: Lucy Cruz de Quiñones, Diego Quiñones Cruz y María Catalina Jaramillo Hernández

Magistrado Ponente:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Bogotá, D. C., veinte (20) de mayo de dos mil veintiuno (2021)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente

SENTENCIA

ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, prevista en el artículo 40.6 de la Constitución Política, y en armonía con lo dispuesto en los artículos 241.4 y 242 de la misma, los ciudadanos Lucy Cruz de Quiñones Diego Quiñones Cruz y María Catalina Jaramillo Hernández presentaron sendas demandas contra los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019 "Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. "Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad", por considerar que ambas disposiciones son contrarias a la Constitución.  

Según consta en oficio de la Secretaría General del 24 de enero de 2020, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en sesión del 22 de enero del mismo año, resolvió acumular ambas demandas, identificadas con los radicados D-13641 y D-13645, por lo que en consecuencia se debían tramitar conjuntamente para ser decididas en la misma sentencia.

Mediante auto del 7 de febrero de 2020, el magistrado sustanciador (i) admitió la demanda; (ii) dispuso correr traslado al Procurador General de la Nación; (iii) que paralelo a ese término se fijara en lista el proceso para permitir la intervención ciudadana; (iv) ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Ministerio de Minas y Energía, para que, de considerarlo pertinente conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas acusadas; y (v) invitó a participar a varias organizaciones y universidades del país[1].

En el mismo auto se decretaron pruebas sobre el trámite legislativo,  pidiendo a los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes el aporte de los antecedentes legislativos correspondientes. Asimismo, se solicitó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público allegar los documentos contentivos de las bases del Plan Nacional de Desarrollo y aportar otros instrumentos que permitieran a la Corte determinar la finalidad que se buscó realizar con la aprobación de las disposiciones demandadas.

NORMAS DEMANDADAS

A continuación, se transcriben las normas demandadas:

"LEY 1955 DE 2019

(mayo 25)

D.O. 50.964, mayo 25 de 2019

por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. "Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad".

Artículo 18. Contribuciones especiales a favor de la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG), de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) y de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD). Modifíquese el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, el cual quedará así:

Artículo 85. Contribuciones especiales a favor de la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG), de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) y de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD). Con el fin de financiar los gastos de funcionamiento e inversión de la CREG, la CRA y la SSPD, y en general recuperar los costos del servicio, las personas prestadoras y entidades sujetas a la regulación, inspección, vigilancia y control de las respectivas entidades, serán sujetos pasivos del pago de las contribuciones especiales anuales descritas en el presente artículo, cuyas tarifas serán determinadas por las entidades respectivas y las cuales no podrán ser superiores al uno por ciento (1%) de las respectivas bases gravables. Los elementos de las contribuciones a que hace referencia el presente artículo serán:

1. Base gravable: La base gravable de cada sujeto pasivo se determinará con base en los costos y gastos totales devengados de acuerdo con la técnica contable menos los impuestos, tasas, contribuciones y los intereses devengados a favor de terceros independientes, del año inmediatamente anterior al de la fecha de liquidación, este resultado se denomina costos y gastos totales depurados. Este valor se multiplicará por la división de los ingresos por actividades ordinarias reguladas y el total de ingresos por actividades ordinarias, conforme a los estados financieros de la vigencia fiscal anterior a la cual se haga su cobro. La base gravable descrita se calculará para cada sujeto pasivo así:

Base gravable = (Costos y Gastos totales depurados) * (Total ingresos actividades ordinarias y sus actividades complementarias de servicios sujetas a inspección vigilancia, control y regulación devengados en el período) / (Total de ingresos de actividades ordinarias devengados en el período).

Se entenderá que es un tercero independiente siempre que no cumpla con alguno de los criterios de vinculación previstos en el artículo 260-1 del Estatuto Tributario.

2. Tarifa: La tarifa de cada contribución especial se determinará por cada uno de los sujetos activos de la contribución de manera independiente, tomando el valor del presupuesto neto de la entidad correspondiente en el año a financiar, incluidos la totalidad de gastos de funcionamiento e inversión, el cual se dividirá por la suma de las bases gravables determinadas para los sujetos pasivos conforme a los estados financieros de la vigencia fiscal anterior.

Tarifa de contribución de sujeto activo = (Presupuesto a financiar de sujeto activo) / (Suma de bases gravables de sujetos pasivos).

3. Hecho generador. El hecho generador de cada contribución especial por parte de los sujetos pasivos, será la prestación de los servicios sometidos a inspección, control, vigilancia y la venta de sus bienes vigilados o regulados.

4. Sujetos pasivos. Los sujetos pasivos de la contribución especial son las personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, conforme a los artículos 15 y 16 de la Ley 142 de 1994, y todos aquellos que inciden directa o indirectamente en la prestación de los servicios públicos domiciliarios; las personas prestadoras de la cadena de combustibles líquidos y las personas prestadoras del servicio de alumbrado público. Tratándose de la CREG también lo serán las personas prestadoras a que hace referencia el artículo 61 de la Ley 812 de 2003 y el Decreto número 4299 de 2005, o las normas que lo modifiquen, sustituyan o deroguen, con excepción de los distribuidores minoristas en estación de servicio en un municipio ubicado en zona de frontera.

Parágrafo 1°. El Gobierno nacional reglamentará las características y condiciones especiales que se requieran para la determinación de las contribuciones especiales a que hace referencia el presente artículo, así como los asuntos relacionados con la declaración, administración, fiscalización, el cálculo, cobro, recaudo y aplicación del anticipo y demás aspectos relacionados con obligaciones formales y de procedimiento. Las sanciones e intereses por el incumplimiento de las obligaciones formales y sustanciales relacionadas con la contribución especial serán las mismas establecidas en el Estatuto Tributario para el impuesto sobre la renta y complementarios.

Parágrafo 2°. El manejo de los recursos del pago de las contribuciones especiales de la CRA y la CREG a que hace referencia el presente artículo se realizará de acuerdo con los mecanismos previstos en los artículos 72 de la Ley 142 de 1994 y 21 de la Ley 143 de 1994. En el evento de existir excedentes de la contribución especial de la CREG provenientes de las actividades reguladas de combustibles líquidos, debido a recursos no ejecutados en el período presupuestal, dichos excedentes serán compensados al pago de la contribución especial de cada empresa del sector de combustibles líquidos en la siguiente vigencia fiscal.

Parágrafo 3°. Los sujetos pasivos objeto de la presente contribución están obligados a reportar a más tardar el 30 de abril de cada vigencia la información requerida para el cálculo de la tarifa y la liquidación de la contribución especial en el formato que para el efecto defina la CRA, la CREG y la SSPD a través del SUI.

El no reporte de información, en las condiciones de oportunidad, calidad e integralidad definidos por la SSPD, generará la imposición de las sanciones a que hubiere lugar.

Parágrafo transitorio. Para la vigencia de 2019 el plazo para el cargue de la información será el 31 de julio.

Artículo 314. Contribución adicional a la contribución definida en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 para el fortalecimiento del Fondo Empresarial. A partir del 1° de enero de 2020 y hasta el 31 de diciembre de 2022 se autoriza el cobro de una contribución adicional a la regulada en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994. Dicha contribución se cobrará a favor del Fondo Empresarial de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD). Las reglas aplicables a esta contribución serán las siguientes:

1. La base gravable es exactamente la misma que la base de la contribución de que trata el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, o cuando corresponda las normas que lo modifiquen, sustituyan o adicionen.

2. Los sujetos pasivos son todas las personas vigiladas por la SSPD.

3. El sujeto activo de esta contribución será la SSPD.

4. La tarifa será del 1%.

5. El hecho generador es el estar sometido a la vigilancia de la SSPD.

El recaudo obtenido por esta contribución adicional se destinará en su totalidad al Fondo Empresarial de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. El traslado de los recursos de las cuentas de la Superintendencia al Fondo Empresarial de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios estará exento del gravamen a los movimientos financieros".

[...]"

LAS DEMANDAS

Demanda formulada por los ciudadanos Lucy Cruz de Quiñones y Diego Quiñones Cruz (Expediente D-13641)

Primer cargo -El artículo 18 demandado transgrede los principios de equidad y justicia tributarios, por exceso en el gravamen y desproporción en relación con la capacidad contributiva (arts. 95.9 y 363 C.P.): La "gravedad constitucional del caso que aquí se presenta radica en que la norma acusada del artículo 18 de la ley del Plan, no ausculta ningún criterio previo de justicia y equidad (95.9) porque la "capacidad contributiva" del sujeto pasivo, como medida fundamental de la tributación (la llamada justa proporción), no se ve reflejada en la base gravable del sujeto, concebida como un flujo de costos y gastos devengados según la técnica contable de una empresa vigilada"[2]. Lo anterior, entre otros, en la medida en que las empresas contribuyentes resultarían gravadas no por el beneficio que reciben del desarrollo de las funciones de inspección, vigilancia y control de las superintendencias, sino con base en el ingreso derivado de la prestación misma de los servicios públicos que constituyen su objeto social.

Destacaron que no sería posible excluir de la base gravable de la contribución especial los costos de los insumos que son indispensables para realizar las actividades propias de las empresas vigiladas, como por ejemplo las compras de combustibles y energía. Por esto, la norma acusada genera un impacto desigual para los prestadores que requieren manejar mayores costos y gastos para el buen funcionamiento de sus servicios aunque su margen de utilidad sea mínimo. La normas demandadas desconocerían las diferencias entre los sujetos gravados por la contribución, pues no se evidencia relación alguna entre beneficio, utilidad o externalidad positiva, elemento esencial de las contribuciones, y el valor final del tributo que deben pagar las empresas obligadas.

Segundo cargo -El artículo 18 desconoce el principio de legalidad en su faceta de certeza  (art. 338 C.P.), por la vaguedad en la determinación de la base gravable, los sujetos pasivos y hecho generador de la contribución. En consecuencia, el artículo 314 demandado también incurre en el mismo vicio. En virtud de los principios de legalidad y seguridad jurídica es el Legislador quien, por regla general, está facultado para determinar los elementos esenciales del tributo. Para el caso de las tasas y contribuciones, la norma constitucional permite que uno de esos elementos, la tarifa, sea definida por una autoridad administrativa, bajo la condición de que el sistema y el método para definir los costos o beneficios que determinan la magnitud del tributo, y la forma de hacer su reparto, sea fijados directamente en la ley. Establecido lo anterior, los demandantes señalaron que la imprecisión en la definición de la base gravable, los sujetos pasivos y el hecho generador de las contribuciones demandadas resultaba patente.

Tercer cargo -Se viola el régimen constitucional de los servicios públicos contenido en los artículos 365, 367 y 370 C.P., por cuanto el nuevo tributo consagrado en el artículo 18 de la norma demandada obliga a prestar el servicio en condiciones de ineficiencia económica, con mayor costo para el usuario, sin consideración a la finalidad social que el Estado cumple a través de la garantía de acceso a estos servicios. Adicionalmente se viola el principio de eficiencia en la tributación (art. 363 C.P.). En opinión de los demandantes, existe una ruptura evidente de la neutralidad económica que distorsiona el libre funcionamiento del mercado. En efecto, luego de la imposición existirán sujetos que podrán trasladar el costo de las contribuciones a los usuarios mientras que otros, que prestan sus servicios a usuarios no regulados, deberán asumir la totalidad de la carga tributaria con su propio patrimonio.

Cuarto cargo -Violaciones específicas del artículo 314 de la Ley del Plan. La contribución adicional prevista en el artículo 314 se trata de un mismo tributo, solo que este tiene una destinación más específica dirigida a un Fondo Empresarial manejado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD). Estiman los demandantes que la contribución establecida en el artículo 314 demandado establece una renta nacional de destinación específica, desconociendo el artículo 359 de la Constitución. Asimismo, un tributo como el que dispone la norma demandada resulta discriminatorio, al forzar a agentes sectoriales que cumplen con los estándares adecuados de operación a soportar las cargas económicas derivadas del salvamento de otras empresas que no cumplieron en el pasado con las obligaciones impuestas por el ordenamiento, ni con el mínimo de diligencia comercial para mantenerse en el mercado.

Quinto cargo –Las normas demandadas violan el artículo 339 de la Constitución porque la Ley del Plan no es un vehículo apto para modificar normas tributarias permanentes, ni para establecer sobretasas a los tributos existentes. Este tipo de normas no guardan relación de conexidad con el plan mismo e implican el desconocimiento del principio de unidad de materia. En las bases de la Ley del Plan no existen consideraciones tributarias y ningún tributo fue presentado en la iniciativa original. Por esta razón, es imposible sostener que normas como las demandadas guardan conexidad con las bases y objetivos del Plan de manera directa, pues lo que buscan es modificar la tributación contenida en la Ley 142 de 1993 (art. 85), objetivo que nada tiene que ver con la función de planeación que se realiza con la expedición de la Ley 1955. Asimismo, las normas que se demandan tienen vocación de permanencia al buscar financiar el costo de los servicios prestados a los entes vigilados, sin que se reconozca relación alguna con una Ley del Plan cuyo propósito es definir objetivos para los años 2018-2022.

Sexto cargo -Se infringe el principio de debida deliberación democrática y de publicidad (arts. 157 y 341 CP), respecto de los artículos 18 y 314 demandados. Señalan los accionantes que las normas tributarias acusadas fueron incluidas en la Ley del Plan omitiendo un cuarto debate con publicación previa de los textos que habían sido modificados en tercer debate en la Cámara, que quedaron sin deliberación y fueron votados solo conforme a lo dicho por la cámara. Estas irregularidades deben ser objeto de un examen estricto respecto a las formas y reglas de procedimiento que garantizan el principio de deliberación en la aprobación de normas tributarias. En desarrollo del mismo, la Corte debería concluir que, tratándose de proposiciones normativas que no fueron publicadas ni conocidas, no se puede concluir la existencia de un verdadero debate.

Demanda formulada por la ciudadana María Catalina Jaramillo Hernández (Expediente D-13645)

Primer cargo: Vulneración a lo dispuesto en el arti?culo 338 de la C.P., pues el artículo 18 demandado no determina con suficiencia los elementos del tributo. En opinión de la accionante, existe una vulneración a lo dispuesto en el artículo 338 superior pues la norma demandada (artículo 18) no determina con suficiencia los elementos del tributo. Lo anterior, en la medida que, la norma deja un amplio margen de interpretación en la determinación del sujeto pasivo de la contribución especial violando el principio de legalidad, la certeza del tributo y la seguridad jurídica. En especial, el artículo 18 demandado deja al arbitrio del intérprete definir la extensión y comprensión del criterio "inciden" y del criterio "indirectamente", pues resultan demasiado amplios y generales como para permitir al obligado y al intérprete determinar con precisión el alcance del elemento estructural del tributo.

Segundo cargo: Prohibición de doble imposición tributaria sobre un mismo hecho económico (art. 95 de la C.P.). La prohibición de doble imposición tributaria sobre un mismo hecho económico prevista en el artículo 95 superior se vulnera por los artículos 18 y 314 demandados, en cuanto las contribuciones que establecen tienen el mismo hecho generador, misma base gravable y se imponen al mismo titular de los recursos, a través de sus distintas cuentas y fondos. La doble imposición también implica el desconocimiento de la capacidad contributiva de los sujetos pasivos, pues la exigencia de dos contribuciones prácticamente idénticas de manera concomitante excede y supera de manera manifiesta el deber de contribución de las personas sometidas a vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. El desconocimiento de la prohibición de doble imposición y dos tributos que se construyeron al margen del criterio de capacidad contributiva implican el desconocimiento del principio de justicia tributaria.

Tercer cargo: Las contribuciones especiales previstas en los artículos 18 y 314 no pueden recaudar más allá de la concurrencia de los costos asociados al funcionamiento de las entidades a las que se refieren (art. 338 de la C.P.). Señaló la ciudadana que las contribuciones especiales no pueden ser utilizadas para recaudar recursos más allá de la concurrencia de los costos asociados a la actividad que las origina (art. 338 superior). Con fundamento en lo anterior, consideró que incluir como destinación de la contribución el financiamiento de la inversión es contrario a los principios constitucionales que exigen que estos tributos sólo estén destinados a la recuperación de los costos de los servicios que financien. Dada su naturaleza y objeto, las contribuciones especiales establecidas en las normas demandadas no podrían  más que financiar los gastos de funcionamiento de las entidades a las que se refieren, no así los gastos de inversión que también incluyó en este caso el Legislador.

Cuarto cargo: Vulneracio?n al derecho a la propiedad privada y a la libertad de empresa por el desconocimiento de la prohibicio?n de implementar tributos confiscatorios. Consideró que la contribución especial establecida en el artículo 18 demandado implica una vulneración al derecho a la propiedad privada y a la libertad de empresa, y una afrenta a la prohibición de implementar tributos confiscatorios. En efecto, tres aspectos demuestran el carácter de confiscatorio de lo previsto en el artículo 18 demandado: (i) se pretende financiar el gasto de inversión de las entidades estatales; (ii) se dan sospechosas modificaciones en el fondo empresarial de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD); y (iii) no hay proporcionalidad entre el impacto económico de las contribuciones y la capacidad contributiva de los sujetos obligados.

Quinto cargo: Desigualdad en el tratamiento entre sujetos pasivos. Finalmente, señaló que en el caso de la contribución especial de la CREG el Legislador dispuso la posibilidad de compensar excedentes no ejecutados, pero solo para el sector de combustibles líquidos. Esto implica que otros obligados no podrán realizar esa compensación, lo que supone un tratamiento distinto que quebranta el derecho a la igualdad. Además, y en vista de la falta de justificación para el tratamiento diferenciado, la demanda no superaría un juicio de proporcionalidad y resultaría inconstitucional.

INTERVENCIONES

Durante el trámite del presente asunto se recibieron oportunamente[3] trece escritos de intervención[4]. Los intervinientes en su mayoría, se refirieron al precedente C-464 de 2020, para considerar la aplicación del mismo como cosa juzgada respecto de ciertos cargos expuestos por los demandantes. Asimismo, algunos intervinientes solicitaron la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones acusadas[5], otros solicitaron la inexequibilidad[6], otros intervinientes se abstuvieron de presentar argumentos orientados a debatir la constitucionalidad de las normas según los cargos planteados[7], otros señalaron la existencia de una cosa juzgada constitucional.

En suma, los escritos de intervención y las solicitudes presentadas a la Corte oportunamente en relación con la presente demanda se resumen así:

CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

Mediante el concepto del 14 de enero de 2021, el Procurador General de la Nación le solicitó a esta Corte estarse a lo resuelto en la sentencia C-464 de 2020, en relación con los cargos contra los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019.

Como fundamento de su solicitud, el Ministerio Público señaló que (i) en la mencionada sentencia, la Corte declaró la inexequibilidad de las disposiciones demandadas con efectos diferidos; (ii) en el comunicado de prensa correspondiente a la decisión mencionada, se indicó que la expresión declarada inexequible con efectos inmediatos y hacia futuro por constatar una vulneración al principio de legalidad tributaria; (iii) es claro que, fueron juzgadas las mismas normas, las cuales fueron declaradas inconstitucionales, por lo que se configura la institución procesal de cosa juzgada formal y absoluta.

CONSIDERACIONES

COMPETENCIA

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución, la Corte es competente para conocer y decidir definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad de la referencia.

CUESTIONES PREVIAS

La Sala Plena advierte que en las recientes sentencias C-464 de 2020 y C-484 de 2020, la Corte se pronunció sobre demandas de inconstitucionalidad presentadas en contra de los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019 –"por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. "Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad"". En consecuencia, antes de entrar a pronunciarse de fondo sobre los cargos de inconstitucionalidad planteados en el caso sub examine, la Sala deberá determinar si se presenta el fenómeno jurídico de la cosa juzgada constitucional.

Cosa juzgada constitucional. Reiteración de jurisprudencia

La Corte Constitucional ha señalado que la cosa juzgada constitucional, "es una institución jurídico procesal que tiene su fundamento en el artículo 243 de la Constitución Política (...) mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia de constitucionalidad, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas"[8]. Así, por regla general, cuando esta se configura surge, entre otros efectos, la prohibición e imposibilidad para el juez constitucional de volver a conocer y decidir de fondo sobre lo ya debatido y resuelto.

A partir de ello la Corte, a lo largo de su jurisprudencia, ha clasificado la cosa juzgada constitucional en formal o material. Al respecto, la sentencia C-744 de 2015 define lo siguiente:

"Se tratará de una cosa juzgada constitucional formal cuando (sic): '(...) cuando existe una decisión previa del juez constitucional en relación con la misma norma que es llevada posteriormente a su estudio...', o, cuando se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual. Este evento hace que '... no se pueda volver a revisar la decisión adoptada mediante fallo ejecutoriado...'

De otra parte, habrá cosa juzgada constitucional material cuando: '(...) existen dos disposiciones distintas que, sin embargo, tienen el mismo contenido normativo. En estos casos, es claro que si ya se dio un juicio de constitucionalidad previo en torno a una de esas disposiciones, este juicio involucra la evaluación del contenido normativo como tal, más allá de los aspectos gramaticales o formales que pueden diferenciar las disposiciones demandadas. Por tanto opera el fenómeno de la cosa juzgada'.

Así mismo, la cosa juzgada constitucional puede clasificarse en absoluta o relativa. En el primer caso, por regla general, no será posible emprender un nuevo examen constitucional. En efecto, la Corte ha resaltado que "el principio de cosa juzgada constitucional absoluta cobra mayor relevancia cuando se trata de decisiones de inexequibilidad, por cuanto en estos casos las normas analizadas y encontradas contrarias a la Carta Política son expulsadas del ordenamiento jurídico, no pudiendo sobre ellas volver a presentarse demanda de inconstitucionalidad o ser objeto de nueva discusión o debate"[10] (Se destaca). En el segundo caso, será posible examinar de fondo la norma acusada desde la perspectiva de nuevas acusaciones. En esta línea, cuando la norma es declarada inconstitucional, la cosa juzgada que recae sobre ese mismo texto normativo será siempre absoluta, por cuanto el retiro del ordenamiento jurídico se hace con independencia del cargo o los cargos que prosperaron.

Con fundamento en lo anterior, en materia de control constitucional, los efectos de la cosa juzgada dependerán de la decisión adoptada en el pronunciamiento previo. Así, cuando la decisión ha consistido en declarar la inconstitucionalidad de una norma, se activa la prohibición comprendida por el inciso 1° del artículo 243 Superior conforme a lo cual los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, lo cual implica que no existe objeto para un nuevo pronunciamiento de esta Corte. Por tal razón, la demanda que se presente con posterioridad deberá rechazarse ante la ausencia de objeto de control[12], o en su defecto estarse a lo resuelto en la decisión anterior. Dicho esto, la Sala Plena procederá a analizar el caso concreto.

Caso concreto. Existencia de la cosa juzgada constitucional respecto del artículo 18 (en su totalidad) y el artículo 314 (artículo 158 de la Carta Política)

La Sala Plena encuentra acreditada la configuración de la cosa juzgada respecto de (i) la totalidad de los cargos formulados contra el artículo 18; y (ii) el cargo relacionado con la vulneración del principio de unidad de materia y el principio de deliberación democrática y publicidad, en relación con el artículo 314 de la norma demandada, por las razones que se exponen a continuación.

Con fundamento en las decisiones proferidas por la Corte Constitucional en las sentencias C-464 y C-484 de 2020, procede la declaratoria de cosa juzgada formal y absoluta, derivada de la inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019. La Sala Plena concluye que no es posible emprender una revisión de los cargos formulados contra el artículo 18, como se resumen a continuación:

De esta manera, como consecuencia de la declaratoria de inexequibilidad del mencionado artículo. En esta medida, dado que la disposición demandada ya fue expulsada del ordenamiento jurídico no podría "(...) ser objeto de nueva discusión o debate"[13], configurándose plenamente el fenómeno de cosa juzgada constitucional formal y absoluta, como se precisa a continuación.

En primer lugar, en la sentencia C-464 de 2020, la Corte resolvió declarar la inexequibilidad de la expresión "y todos aquellos que inciden directa o indirectamente en la prestación de los servicios públicos domiciliarios", del numeral 4º del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, por vulnerar el principio de legalidad del tributo (artículos 150.12 y 338 de la Constitución Política). Señaló la Corte que de dicho principio constitucional se desprende la necesidad de que sean los órganos colegiados de representación popular, en particular el Congreso de la República, quienes establezcan directamente los elementos del tributo, y que al hacerlo, los "determinen con suficiente claridad y precisión".

Con fundamento en lo anterior, afirmó la Sala Plena en dicha sentencia que a pesar de que se realice una interpretación sistemática del artículo 18, numeral 4º, junto con lo dispuesto en los artículos 17 y 290 de la mencionada Ley 1955 de 2019, dichas normas legales no permiten identificar con claridad quiénes serían los sujetos pasivos del tributo, por lo que se estaría delegando una función legislativa a autoridades administrativas. Por lo demás, constató la Sala Plena que, eventualmente, cualquier persona que contrate con empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios podrían ser consideradas como obligadas al pago del impuesto, lo que obedece a una indeterminación insuperable que conllevó a la declaratoria de inexequibilidad del aparte del numeral 4º del artículo 18 de la mencionada ley (ver supra, numeral 31), la cual surtió efectos inmediatos hacia futuro.

En segundo lugar, la Corte Constitucional mediante sentencia C-484 de 2020, declaró la inexequibilidad de lo dispuesto en el artículo 18 demandado, con fundamento en las siguientes consideraciones:

El artículo 18 demandado desconoció los principios de legalidad y certeza del tributo, en la medida en que el Legislador no cumplió con la finalidad prevista en el artículo 338 superior. Esto por cuanto, al permitir el financiamiento de todos los gastos de funcionamiento e inversión de los entes de regulación e inspección, vigilancia y control, desconoció lo dispuesto en el inciso 2º del mencionado artículo 338 de la Carta Política, el cual impone una limitación, permitiendo únicamente la fijación de la tarifa para la recuperación de los costos en que se incurra para la prestación del servicio. Lo anterior afectó de forma transversal su obligación de señalar con claridad y precisión los elementos esenciales del mismo, e incumplió con el deber de definir el sistema y método para que la administración pudiera definir la tarifa de la obligación.

Asimismo, se constató una violación de la reserva de Ley en cabeza del Congreso de la República, en tanto que el artículo demandado abrió espacio a una reglamentación por parte del Gobierno nacional para determinar elementos esenciales del tributo señalado en el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019. Asimismo, desconoció los límites impuestos al Ejecutivo para determinar temas procedimentales y sancionatorios, en tanto la norma demandada afecta derechos fundamentales de los contribuyentes.

Con fundamento en lo anterior, la Sala declaró la inexequibilidad del artículo 18 demandado, con efectos a futuro, al encontrar que la norma en su totalidad vulneraba la Constitución. Por lo cual, resultó claro para este tribunal que los tributos causados en la anualidad 2020 correspondían a situaciones jurídicas consolidadas; incluyendo, para todos los efectos legales, aquellos tributos que se servían de los elementos establecidos por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 para el año 2020.

Igualmente, precisó que a partir del período o anualidad 2021, los sujetos activos del tributo no se encontraban en un escenario incierto, ya que, ante la declaratoria de inexequibilidad del artículo 18 demandado, se imponía la consecuencia lógica de la plena vigencia del contenido normativo del artículo 85 de la Ley 142 de 1994.

De esta manera, ante la inexistencia de la controversia constitucional respecto del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, no cabe otra opción para la Sala Plena que proceder a estarse a lo resuelto en las sentencias C-464[14] y C-484 de 2020.

Con fundamento en la decisión proferida por la Corte Constitucional en la sentencia C-464 de 2020, procede la declaratoria de cosa juzgada, respecto de los reproches de constitucionalidad por vicios de forma, formulados contra el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019. Respecto del cargo por el desconocimiento del principio de unidad de materia referido al artículo 314, tampoco procede un pronunciamiento de fondo por parte de este tribunal. Lo anterior ya que, como se advirtió, en virtud de lo dispuesto en el artículo 243 superior no es posible analizar el mismo contenido normativo de una proposición jurídica ya estudiada y declarada inexequible en una sentencia anterior[15].

Es de resaltar que, en la mencionada sentencia C-464 de 2020, frente a los planteamientos referentes a la vulneración al principio de unidad de materia (artículo 158 de la Carta Política), consideró la Sala Plena que los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019, eran contrarios a dicho principio, por cuanto: (i) no tenían una conexidad directa e inmediata con los pactos estructurales, ni con los capítulos y subsecciones, ni con los pactos transversales del Plan Nacional de Desarrollo; y (ii) el Gobierno nacional incumplió con la carga argumentativa suficiente que permitiera asociar tales necesidades con una modificación permanente del régimen tributario de los servicios públicos domiciliarios.

Por lo anterior, respecto de los reproches constitucionales por vicios de procedimiento en su formación formulados contra el mencionado artículo 314 de la Ley 1955 de 2019[16], este tribunal procederá a estarse a lo resuelto en la sentencia. Por esta razón, por otros vicios de procedimiento en su formación, procede declarar la sustracción de materia. Respecto de los vicios materiales formulados por los accionantes contra el artículo 314, norma demandada, no procede declarar la sustracción de materia.

Respecto de los cargos segundo y cuarto de la demanda D-13641 y cargos segundo y tercero de la demanda D-13645 formulados contra el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, por existir una decisión previa de inexequibilidad diferida por vicios de procedimiento no procede declarar la sustracción de materia. Es relevante señalar que en una primera etapa, a partir de lo dispuesto en la sentencia C-863 de 2001, reiterada por las sentencias C-957 de 2001, C-1049 de 2001, C-1211 de 2001, C-027 de 2012 y el auto A-311 de 2001, la Corte sostuvo que había cosa juzgada absoluta, sobre una regulación declarada inexequible de forma diferida y que ordenaba estarse a lo resuelto, con independencia de que los nuevos cargos fueran por vicios materiales o por vicios de procedimiento.

Posteriormente, la sentencia C-088 de 2014 modificó este precedente, para en su lugar establecer que la cosa juzgada derivada de una decisión previa de inexequibilidad diferida, por vicios de procedimiento, no excluía la posibilidad de analizar una nueva demanda que se basara en cargos por vicios materiales, así se dirigiera contra idéntica norma, por cuanto, el vicio por unidad de materia constituye en estricto sentido un vicio material[17].

Es importante notar que esta Corte ha sostenido que el desconocimiento del principio de unidad de materia constituye un vicio de naturaleza material[18], y constata la Sala Plena que el artículo 314 demandado objeto de la declaratoria de inexequibilidad diferida por violación al principio de unidad de materia en la sentencia C-464 de 2020 (vicio de naturaleza material[19]), continúa produciendo efectos jurídicos hasta el 31 de diciembre de 2022.

Por lo anterior, dando aplicación a la línea jurisprudencial vigente, procede este tribunal a analizar los nuevos vicios materiales formulados en contra del artículo 314 mencionado, a saber los cargos segundo y cuarto de la demanda D-13641 y cargos segundo y tercero de la demanda D-13645. Asimismo, evidencia esta corporación que pronunciarse de fondo respecto de los otros reproches de constitucionalidad permite aclarar si la disposición, puede o no, ser reproducida en su contenido material. Con fundamento en lo anterior, la Corte procederá a analizar la aptitud de dichos cargos.

Aptitud sustantiva de la demanda

En sentencia C-623 de 2008, la Corte precisó que "[a]un cuando en principio, es en el auto admisorio donde se define si la demanda cumple o no con los requisitos mínimos de procedibilidad, ese primer análisis responde a una valoración apenas sumaria de la acción, llevada a cabo únicamente por cuenta del Magistrado Ponente, razón por la cual, la misma no compromete ni define la competencia del Pleno de la Corte, que es en quien reside la función constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley"[20].

El artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 dispone que la demanda debe contener: (i) el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, trascribiéndolas literalmente por cualquier medio o aportando un ejemplar de la publicación oficial; (ii) el señalamiento de las normas constitucionales infringidas; (iii) las razones que sustentan la acusación, comúnmente denominadas concepto de violación; (iv) el señalamiento del trámite legislativo impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado, cuando fuere el caso, y (v) la razón por la cual la Corte es competente.

De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el concepto de la violación se formula debidamente cuando (i) se identifican las normas constitucionales vulneradas; (ii) se expone el contenido normativo de las disposiciones acusadas –lo cual implica señalar aquellos elementos materiales que se estiman violados–; y (iii) se expresan las razones por las cuales los textos demandados violan la Constitución.

Como lo señaló esta Corte en la sentencia C-1052 de 2001, toda demanda de inconstitucionalidad debe, como mínimo, fundarse en razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. A partir de dicha sentencia, la Corte Constitucional ha reiterado, de manera uniforme, que las razones de inconstitucionalidad deben ser "(i) claras, es decir, seguir un curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo que excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes; esto es, capaces de generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada"[21].

En consecuencia, esta Sala pasará a estudiar si los cargos propuestos por la demanda –sobre los cuales no recayó la cosa juzgada– cumplen con los requisitos mencionados en el numeral 45 anterior.

Caso concreto: Aptitud sustantiva de la demanda

Considera la Corte que los cargos segundo y cuarto de la demanda D-13641 y cargos segundo y tercero de la demanda D-13645, son aptos y permiten a este tribunal un pronunciamiento de fondo, por cuanto: (i) son claros, debido a que existe un hilo conductor que permite identificar el contenido normativo acusado por el actor, así como los reproches de constitucionalidad formulados. Además, (ii) son ciertos, por cuanto los argumentos que fundamentan las acusaciones recaen sobre una proposición jurídica real y existente. Asimismo, (iii) se sustentan en afirmaciones concretas y determinadas que obedecen a razones de naturaleza constitucional, por lo cual los argumentos expuestos para sustentar este cargo son específicos y pertinentes.

En suma, (iv) dado que los argumentos que sustentan los vicios materiales señalados por los demandantes, constituyen una interpretación razonable y atribuible al texto del artículo 314 demandado y plantean un problema de constitucionalidad por el presunto desconocimiento de las normas del texto superior que a continuación se señalan, la Sala concluye que satisface el requisito de suficiencia, y por consiguiente emprenderá el estudio de fondo respecto de los siguientes reproches de constitucionalidad:

PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN

Corresponde a la Sala Plena de la Corte Constitucional determinar si (i) ¿el Legislador desconoció el principio de legalidad y el principio de certeza tributaria (artículo 338 superior) al definir los elementos de la contribución de que trata el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 ?; (ii) ¿el Legislador desconoció la prohibición de doble imposición tributaria de la que trata el artículo 95 superior, al regular la mencionada contribución adicional de que trata el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 ?; y, (iii) ¿el Legislador desconoció la prohibición de creación de rentas nacionales de destinación específica (artículo 359 superior) al regular la contribución adicional a la contribución definida en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 para el fortalecimiento del Fondo Empresarial de que trata el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, como una renta nacional con destinación específica que no tiene por destino la inversión social?

Para resolver los problemas jurídicos mencionados, la Sala procederá a reiterar su jurisprudencia sobre el principio de legalidad tributaria, con especial énfasis en lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 338 de la Carta Política. Con fundamento en lo anterior, se procederá a analizar el caso concreto respecto del primer problema jurídico. Así de resultar exequible la disposición demandada respecto de dicho problema, procederá a reiterar su jurisprudencia respecto del principio de equidad tributaria, así como la prohibición de creación de rentas nacionales de destinación específica, y a analizar el caso concreto respecto del segundo y tercer problema jurídico.

EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD CONSAGRADO EN EL INCISO 2º DEL ARTÍCULO 338 DE LA CARTA POLÍTICA. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA[22]

De conformidad con lo previsto en los artículos 150.12 y 338 de la Constitución Política, el Congreso de la República se encuentra facultado para crear, modificar y eliminar contribuciones fiscales y fijar sus elementos estructurales. El fundamento de esta competencia, según la reiterada jurisprudencia constitucional, es el principio de la legalidad tributaria o "nullum tributum sine legem".

Consideraciones sobre el principio de legalidad tributaria. En desarrollo de dicho principio, establece la norma superior que la Ley se encargará de definir, directamente, los sujetos activos y pasivos, el hecho generador, la base gravable y la tarifa de los impuestos[23]. A partir de esta disposición, se tiene que para que una obligación en materia impositiva se entienda ajustada al texto superior, el Legislador, al momento de su creación, deberá cumplir con unos elementos mínimos en su definición, que precisamente, por emanar del Congreso, dotan de legitimidad democrática la obligación.

Esta labor de configuración de la política tributaria, asignada por el texto constitucional al Legislador, se refleja, además, en las facultades de (i) establecer contribuciones fiscales como una de las funciones asignadas a la competencia general del Congreso[24]; (ii) fijar un marco dentro del cual, las entidades territoriales podrán decretar tributos para el cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales[25]; y (iii) la posibilidad de facultar a las autoridades administrativas para fijar la tarifa de las tasas y contribuciones que se cobren a título de recuperación de costos del servicio o participación en beneficios, conforme al sistema y método que la Ley defina (inciso 2º del artículo 338 superior).

Las anteriores facultades asignadas al Congreso de la República, como lo ha reconocido la jurisprudencia de este tribunal, conllevan a la reserva legal en materia tributaria y la legitimidad democrática que ello conlleva. La creación del tributo es una de las características definitorias del Estado Constitucional, destacando, en particular, el principio de no taxation without representation (no hay tributación sin representación). Ello, según ha sido expuesto, es expresión de los principios de representación popular y democrático, que exigen que para decretar un impuesto hayan concurrido los eventuales afectados por medio de sus representantes ante los cuerpos colegiados[26].

Ahora bien, de forma reciente, este tribunal, en la sentencia C-278 de 2019 -que reitera, a su vez, entre otras, las sentencias C-060 de 2018 y C-056 de 2019-, realizó una compilación de las reglas contenidas en el precedente consolidado sobre el principio de legalidad tributaria[27]. Dentro de esta labor de sistematización, se hizo referencia a las funciones que cumple este principio en el ordenamiento jurídico y a uno de sus componentes fundamentales la certeza tributaria, siendo relevante destacar las siguientes cuatro premisas:

El principio de legalidad tributaria conlleva necesariamente la exigencia de una deliberación democrática suficiente y plural.

Este principio materializa la predeterminación del tributo, que impone el deber a las corporaciones de elección popular de definir, mediante normas previas y ciertas, los elementos de la obligación fiscal, a saber: sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y tarifa. Lo anterior, sin perjuicio de la delegación a las entidades estatales para fijar la tarifa de las tasas y las contribuciones especiales conforme al sistema y método que para ello defina el Legislador.

El principio de legalidad resulta especialmente relevante frente a la seguridad jurídica, en la medida en que es a través de la efectividad de este principio que los ciudadanos pueden conocer el contenido de sus deberes económicos con el Estado, y de esta forma, se garantiza el debido proceso cuando la existencia de reglas precisas permite la previsibilidad de las decisiones de los jueces y la administración; y,

Dependiendo de si el tributo es un ingreso de orden nacional o territorial, se exige un nivel distinto de determinación por parte del Legislador. Así, en el caso de los ingresos nacionales los elementos esenciales del tributo deben ser definidos de forma clara e inequívoca por el Congreso de la República, mientras que, en el caso de los tributos territoriales, se concede un margen de acción más amplio a los órganos territoriales competentes de elección popular, para concretar los aspectos generales prefigurados por el Legislador.

Es importante considerar que intrínsecamente relacionado con el principio de legalidad se encuentra el componente de la certeza tributaria. Sobre el particular, ha precisado la Corte que el mismo no exige una definición legal absoluta de los elementos del tributo, sino la prohibición de su indefinición. Esto quiere decir que una norma fiscal, al igual que cualquier disposición jurídica escrita, puede contener un cierto grado de indeterminación con relación a sus elementos esenciales, siempre y cuando sea superable a partir de las pautas y cánones generales de interpretación jurídica[28], lo cual no implica ningún tipo de infracción constitucional. De esta manera, la Corte ha señalado que "No se violan los principios de legalidad y certeza del tributo cuando uno de los elementos del mismo no está determinado expresamente en la norma, pero es determinable a partir de ella"[29] (Resaltado por fuera del texto original).

La configuración legal de una obligación en materia tributaria comprende, a su vez, el cumplimiento de los fines constitucionales que la norma superior prevé para los tributos en específico (artículo 338 inciso 2º superior). Es decir, que si la Constitución prevé que una obligación impositiva podrá cobrarse con un fin específico, como es el fin previsto para las tasas y contribuciones especiales a que se refiere el artículo 338 superior, dichas tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. En consecuencia, el Legislador, al momento de regular estos asuntos, deberá proyectar el cumplimiento de tales cometidos, cumpliendo así en estricto sentido con la amplia potestad de configuración en materia tributaria que le otorga el texto superior.

SOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO. LA DISPOSICIÓN DEMANDADA VULNERA EL INCISO 2º DEL ARTÍCULO 338 SUPERIOR, POR CUANTO, EL ARTÍCULO 314 DE LA LEY 1955 DE 2019 NO CORRESPONDE A UN DISEÑO AJUSTADO A DICHO PRECEPTO, AL DESVINCULAR DE LA RECUPERACIÓN DE LOS COSTOS DE LOS SERVICIOS QUE LES PRESTEN O PARTICIPACIÓN EN LOS BENEFICIOS QUE LES PROPORCIONEN

Con el objetivo de analizar los cargos formulados por los demandantes, en relación con la vulneración a lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 338 superior[30], la Sala Plena abordará el caso concreto en el siguiente orden. En primer lugar, analizará los elementos esenciales del tributo consagrado en el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, y definirá su naturaleza. Para en segundo lugar, señalar las razones por las cuales el tributo al que se refiere el artículo 314 demandado, desconoce lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 338 superior, al desvincular los costos que se pretenden recuperar por los servicios prestados por la SSPD o la participación en los beneficios que les proporcionen. Por último, se referirá a la decisión de inexequibilidad de la disposición demandada y a los efectos de dicha decisión.

Análisis de los elementos esenciales de la contribución fiscal consagrada en el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, y definición de la naturaleza tributaria. La contribución fiscal es un término genérico que abarca todos los tributos mencionados en el numeral 9 del artículo 95, el numeral 12 del artículo 150 y el primer inciso del artículo 338 de la Constitución Política. No obstante lo anterior, es un término específico, diferente de los impuestos, en la medida que en el segundo inciso del artículo 338 ibídem, se refiere a las tasas y contribuciones como aquellas que se cobran a los contribuyentes "como recuperación de los costos de los servicios que (las autoridades) les presten o participación en los beneficios que les proporcionen".

Respecto a las tasas y contribuciones, la jurisprudencia constitucional ha fijado unos criterios que permiten diferenciar los tributos que pueden existir en el marco del orden constitucional y legal nacional[31]. En este orden de ideas, a continuación se resumen los elementos de las tasas y las contribuciones:

En el caso específico, el artículo 314 demandado define los elementos esenciales del tributo objeto de análisis así:

En consecuencia, es dado afirmar que el tributo previsto en la disposición demandada, se refiere a una contribución especial, por cuanto, (i) la carga tributaria se impone sobre la base de los beneficios para las personas vigiladas por la SSPD, derivados de la actividad estatal de inspección, vigilancia, regulación y control. Lo anterior es claro, en la medida que, el hecho generador está dado por el sometimiento a la vigilancia de dicha entidad; (ii) los beneficios que se derivan no tienen un carácter divisible ni individualizable, ya que el recaudo se encuentra destinado a la contribución a favor del Fondo Empresarial de la SSPD; y (iii) la obligación tributaria se genera a partir del desarrollo de la función estatal de inspección y vigilancia ejercida por la SSPD, por lo que, el pago resulta forzoso para el contribuyente que se encuentre sujeto a la vigilancia de dicha autoridad administrativa (sujeto pasivo) al momento de la causación del tributo.

Cabe resaltar que esta definición como "contribución especial" no impacta en el hecho de que tanto las tasas como las contribuciones deben ajustarse a la finalidad prevista en el inciso 2º del artículo 338 de la Constitución Política (ver supra, numeral 57). Por ello, independientemente de la naturaleza jurídica del tributo, ya sea como tasa, contribución especial o contribución, es menester respetar el límite máximo constitucional que establece el artículo 338, inciso 2°, de la Carta.

La contribución especial a la que se refiere el artículo 314 demandado, establece el cobro de una contribución adicional a la regulada en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, desconociendo dicho diseño el precepto del inciso 2º del artículo 338 superior, al desvincular los costos que se pretenden recuperar por los servicios prestados por la SSPD o la participación en los beneficios que les proporcionen. Es importante señalar que la base gravable de la contribución especial definida en el artículo 314 demando es "exactamente la misma que la base de contribución de que trata el artículo 85 de la Ley 142 de 1994". En esta medida, se debe destacar que el artículo 85 establece una contribución especial[32], "con el fin de recuperar los costos del servicio [...] de control y vigilancia que preste el Superintendente", para lo cual "las entidades sometidas a su regulación, control y vigilancia, estarán sujetas a dos contribuciones, que se liquidarán y pagarán cada año". Asimismo, se define en dicho artículo de la Ley 142 de 1994 que la tarifa máxima de cada contribución no podrá ser superior al 1% de los gastos de funcionamiento, asociados al servicio sometido a regulación de la entidad contribuyente en el año anterior a aquel en el que se haga el cobro, de acuerdo con los estados financieros.

Sobre el particular, observa la Corte que dicho diseño conlleva a que a los sujetos pasivos o contribuyentes sometidos a la vigilancia de la SSPD se les pueda imponer una tarifa mayor a aquella correspondiente a la recuperación de los costos por la prestación del servicio público de inspección y vigilancia. Esto es así, por cuanto el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, ya prevé una regulación sectorial completa respecto de la recuperación de los costos del servicio de inspección y vigilancia prestado por la SSPD, por lo que, desde el año 1994, está claro que todo el costo a recuperar se encuentra contemplado en dicho tributo. Visto lo anterior, es posible concluir que se está cobrando un valor adicional de la tarifa para la recuperación de los costos de prestación del servicio o participación en los beneficios que les proporcionen a los sujetos pasivos de la contribución especial adicional, por lo que, la norma demandada desconoce el contenido y el alcance del inciso 2º del art. 338 superior.

En esta medida, a la luz de los principios constitucionales de justicia y equidad tributaria, los cuales constituyen un límite a la amplia potestad de configuración del Legislador en materia tributaria, se evidencia que de la norma demandada (i) se superponen bases gravables; (ii) por el mismo hecho generador; y (iii) recae sobre los mismos sujetos pasivos. Por lo que, los sujetos vigilados por la SSPD resultan pagando más de una vez por la recuperación de costos por la prestación del servicio de inspección y vigilancia, lo cual acarrea sin duda alguna un aumento en los costos. Asimismo, revisadas las bases del Plan Nacional de Desarrollo no se encuentra justificación alguna respecto de la creación de la contribución especial a la que hace referencia el artículo 314 demandado[34].

En este sentido, como se señaló (ver supra, sección II.), el artículo 338 de la Constitución Política dispone, por una parte que (i) el Legislador debe señalar con claridad y precisión los elementos esenciales del tributo, a saber, los sujetos activo y pasivo, el hecho generador, la base gravable y la tarifa de las obligaciones tributarias; y (ii) la ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen. Este entendimiento, dista de una autorización general para el establecimiento de una contribución adicional que exceda los límites constitucionales mencionados, como erróneamente lo entiende el Legislador en el diseño del artículo 314 demandado.

Si en gracia de discusión, este tribunal asumiera que la contribución especial adicional a la que se refiere el artículo 314 demandado, fuese una nueva contribución independiente de la señalada en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, desconocería lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 338 superior, al desvincular los costos que se pretenden recuperar por los servicios prestados por la SSPD o la participación en los beneficios que les proporcionen. Como se indicó, el Legislador definió que las personas sometidas a la vigilancia de la SSPD, deben pagar una tarifa del 1%, cuyo recaudo será "a favor del Fondo Empresarial de la Superintendencia de Servicios Públicos". Se debe recordar que el artículo 132 de la Ley 812 de 2003 facultó a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para constituir un patrimonio autónomo, con vocación de permanencia, denominado "Fondo Empresarial"[35], con diversas fuentes y usos. La finalidad de dicho fondo, principalmente, es la de "apoyar a la salvaguarda de la prestación del servicio y la financiación de las empresas en toma de posesión"[36]. Otras leyes aprobatorias de planes de desarrollo repitieron las autorizaciones del Fondo Empresarial de la SSPD: el artículo 247 de la Ley 1450 de 2011, el artículo 227 de la Ley 1753 de 2015 y el artículo 16 de la Ley 1955 de 2019.

Específicamente, en los términos del artículo 16 de la Ley 1955 de 2019, con los recursos recaudados, el Fondo Empresarial de la SSPD podrá financiar a las empresas en toma de posesión para (i) apoyar pagos para la satisfacción de los derechos de los trabajadores que se acojan a los planes de retiro voluntario, o quienes se les terminen sus contratos de trabajo; (ii) salvaguardar la prestación del servicio; (iii) apoyar el pago de las actividades profesionales requeridas para prestar apoyo económico, técnico y logístico a la Superintendencia y a la empresa prestadora del servicio público en toma de posesión; y (iv) de forma excepcional, podrán apoyar los esquemas de solución a largo plazo sin importar el resultado en el balance del Fondo Empresarial en la respectiva operación. De lo cual se puede entender que ha sido el mismo Legislador el que ha dispuesto el origen de los recursos y el destino de estos. En su concepción original, este fondo se podía utilizar para apoyar, de conformidad con sus disponibilidades, a las empresas que contribuían al Fondo, en los procesos de liquidación ordenados por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

Realizadas las precisiones sobre las fuentes y usos del Fondo Empresarial, para la Corte es claro que surge un vacío en la definición estructural del tributo demandado, de cara a lo previsto en el inciso 2º del artículo 338 superior, en la medida que (i) el hecho generador corresponde a la prestación del servicio de inspección y vigilancia por parte de la SSPD. No obstante, (ii) la base gravable definida en la norma demanda, no permite entenderse de forma aislada a la recuperación de los costos por parte de la SSPD como un todo, como tampoco se encuentra asociada al costo derivado del sostenimiento e inversión de la entidad que administra el Fondo Empresarial.

Ahora bien, si se considera que más allá de la recuperación de los costos de los servicios que presta, se evidencia una participación en los beneficios que les proporcionan a los sujetos pasivos, no es claro para este tribunal cómo mediante el recaudo de la contribución especial de la norma demandada destinado al Fondo Empresarial, permite que se garantice dicha participación. Por cuanto, no necesariamente los contribuyentes podrán beneficiarse del financiamiento y demás funciones establecidas para el Fondo Empresarial, ya que como se evidenció en el numeral 69 supra, se trata de un fondo con multiplicidad de fines, del cual no necesariamente se benefician los contribuyentes, ni necesariamente estos se encontrarán sujetos a la toma de posesión.

Por lo demás, este tratamiento eventualmente conllevaría a dudar en la equidad tributaria de esta contribución especial adicional, en el entendido de que la base de la obligación fiscal sería la de privilegiar al contribuyente moroso y en perjuicio de quienes cumplieron oportunamente con el deber constitucional de concurrir con el financiamiento de los gastos del Estado, aunado a la multiplicidad de fines adicionales del Fondo Empresarial, respecto de los cuales no se identifica una potencial participación de los beneficiarios. En consecuencia, bajo esta hipótesis, la Sala Plena considera que con el establecimiento de la contribución demandada se vulnera lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 338 superior.

Finalmente, a continuación se rescatan los argumentos presentados por los intervinientes a favor de la exequibilidad del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, y se realiza una anotación sobre la inexequibilidad de la disposición demandada:

Declaratoria de inexequibilidad del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 y efectos de dicha declaratoria. Visto lo anterior, es posible concluir que el Legislador desconoció lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 338 superior. En consecuencia, la Sala Plena procederá a declarar la inexequibilidad del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019.

En virtud de lo expuesto (ver supra, numerales  a ), la Sala al encontrar que la norma en su totalidad vulnera la Constitución, por las razones ya señaladas, se encuentra habilitada para retirar la norma del ordenamiento jurídico de forma inmediata y con efectos hacia el futuro sin necesidad de modular sus efectos.

La regla general son los efectos hacia el futuro o ex nunc de la declaratoria de inexequibilidad. Esta postura se sustenta en la necesidad de proteger principios como la seguridad jurídica o la buena fe, puesto que, hasta ese momento, la norma gozaba de presunción de constitucionalidad y, por ello, sería legítimo asumir que los ciudadanos orientaron su comportamiento confiados en la validez de aquella. De esta manera, las contribuciones que ya se hayan causado conforme a la ley, con anterioridad a la fecha de esta sentencia, podrán ser cobradas, independientemente del procedimiento establecido en la ley para su liquidación y pago.

La Corte no encuentra necesidad de proceder con la modulación de los efectos de esta decisión, al no encontrarse en el marco de los supuestos que conllevan a la necesidad de diferir los efectos en el tiempo. En el mismo sentido, es de resaltar que el diferimiento considerado para la mayor parte del artículo 314 en la sentencia C-464 de 2020, obedeció a un cambio de estándar jurisprudencial para la valoración del principio de unidad de materia en asuntos de naturaleza tributaria y de servicios públicos, contenidos en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, elemento que no se presenta en el presente caso.

Finalmente, como se mencionó, la Corte tiene competencia para pronunciarse sobre normas legales declaradas inexequibles por un vicio de procedimiento de naturaleza sustantiva, si éstas siguen produciendo efectos jurídicos (ver supra, numerales  y ). Sin embargo, ante la declaratoria de inexequibilidad de lo dispuesto en el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, por vulneración a lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 338 de la Carta Política, por sustracción de materia, la Corte no se pronunciará respecto del segundo y tercer problema jurídico planteado por los demandantes.

Como comentario final, esta corporación precisa que esta decisión no implica que el Legislador ordinario no pueda diseñar y establecer la financiación de un mecanismo permanente para operaciones de salvamento de empresas del sector de los servicios públicos domiciliarios, en los procesos de toma de posesión ordenados por la SSPD. Tal es el caso, por ejemplo, del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, autoridad encargada de proteger los ahorros de los ciudadanos depositados en bancos, corporaciones financieras y compañías de financiamiento, entre otras, respecto de las actividades financiera, bursátil y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos del ahorro privado, actividades sujetas a la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Financiera de Colombia.

SÍNTESIS DE LA DECISIÓN

Correspondió a la Corte estudiar una demanda acumulada contra los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019 "Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Pacto por Colombia, pacto por la equidad". En primer lugar, la Sala Plena considera que no es posible emprender una revisión de los cargos formulados contra el artículo 18, como consecuencia de la declaratoria de inexequibilidad del mencionado artículo en las sentencias C-464[38] y C-484[39] de 2020. En esta medida, dado que la disposición demandada ya fue expulsada del ordenamiento jurídico no podría "ser objeto de nueva discusión o debate", configurándose plenamente el fenómeno de cosa juzgada constitucional formal y absoluta. En consecuencia, se estará a lo resuelto en dichas sentencias.

Respecto del cargo por el desconocimiento del principio de unidad de materia y el desconocimiento del principio de deliberación democrática referido al artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, tampoco procederá la Corte a realizar un pronunciamiento de fondo. Lo anterior ya que, como se advirtió, en virtud de lo dispuesto en el artículo 243 superior no es posible analizar el mismo contenido normativo de una proposición jurídica ya estudiada y declarada inexequible, como se indicó en la sentencia C-464 de 2020.

Sin perjuicio de lo anterior, señala que en el presente caso no se presenta una sustracción de materia, por cuanto el artículo 314 de la Ley 1955 demandado aún se encuentra produciendo efectos jurídicos. Esto obedece a (i) la declaratoria de inexequibilidad del artículo 314 con efectos diferidos -sentencia C-464 de 2020-; y (ii) como consecuencia de la constatación de un vicio de procedimiento en la formación de la norma, como lo es el de unidad de materia.

De este modo, correspondió a la Corte Constitucional determinar si ((i) ¿el Legislador desconoció el principio de legalidad y el principio de certeza tributaria (artículo 338 superior) al definir los elementos de la contribución de que trata el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 ?; (ii) ¿el Legislador desconoció la prohibición de doble imposición tributaria de la que trata el artículo 95 superior, al regular la mencionada contribución adicional de que trata el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 ?; y (iii) ¿el Legislador desconoció la prohibición de creación de rentas nacionales de destinación específica (artículo 359 superior) al regular la contribución adicional a la contribución definida en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 para el fortalecimiento del Fondo Empresarial de que trata el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, como una renta nacional con destinación específica que no tiene por destino la inversión social?

Tras realizar un recuento jurisprudencial sobre el principio de legalidad, con especial énfasis en el contenido y alcance de lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 338 superior, la Corte Constitucional caracterizó el tributo como una contribución especial, y considera que:

1. La definición de la contribución adicional a la que hace referencia el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 como "contribución especial" no impacta en el hecho de que tanto las tasas como las contribuciones deben ajustarse a la finalidad prevista en el inciso 2º del artículo 338 de la Constitución Política. Por ello, independientemente de la naturaleza jurídica del tributo, ya sea como tasa, contribución especial o contribución, es menester respetar el límite constitucional que establece el artículo 338, inciso 2°, de la Carta.
2. Observó la Corte que el diseño del tributo demandado -cuya base gravable corresponde a la recuperación de costos del servicio definida en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994- conlleva a que a los sujetos pasivos o contribuyentes sometidos a la vigilancia de la SSPD se les pueda imponer una tarifa mayor a aquella correspondiente a la recuperación de los costos por la prestación del servicio público de inspección y vigilancia. Esto es así por cuanto, el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, ya prevé una regulación sectorial completa respecto de la recuperación de los costos del servicio de inspección y vigilancia prestado por la SSPD. De esta forma, no cabe duda de que todo el costo se encuentra contemplado en dicho tributo establecido en la Ley 142 de 1994.
3. Visto lo anterior, destaca este tribunal que el artículo 338 de la Constitución Política dispone, por una parte que (i) el Legislador debe señalar con claridad y precisión los elementos esenciales del tributo, a saber, los sujetos activo y pasivo, el hecho generador, la base gravable y la tarifa de las obligaciones tributarias; y (ii) la ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen. En este sentido, lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 338 superior, dista de ser una autorización general para el establecimiento de una contribución adicional que exceda los límites constitucionales mencionados, como erróneamente lo entiende el Legislador en el diseño del artículo 314 demandado. En consecuencia, dicha norma resulta inexequible al vulnerar lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 338 superior.
4. Aún si en gracia de discusión, se aceptará que el artículo 314 demandado constituye un tributo independiente al establecido en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, también encuentra la corporación que resulta contrario a lo dispuesto en el mencionado inciso 2º del artículo 338 de la Carta Política, por cuanto: (a) surge un vacío en la definición estructural del tributo demandado, en la medida que el hecho generador corresponde a la prestación del servicio de inspección y vigilancia por parte de la SSPD; y en consecuencia, la base gravable definida en la norma demanda, no permite entenderse de forma aislada a la recuperación de los costos por parte de la SSPD como un todo, además de que no se encuentra asociada al costo derivado del sostenimiento e inversión de la entidad que administra el Fondo Empresarial. Asimismo, (b) no se evidencia una participación en los beneficios que les proporcionan a los contribuyentes, quienes no necesariamente se beneficiaran de los múltiples usos y funciones de dicho Fondo.

En virtud de lo expuesto, la Sala Plena declarará la inexequibilidad del artículo 314 demandado de forma inmediata y con efectos hacia el futuro, sin necesidad de modular sus efectos. Aclara que los efectos a futuro, se sustentan en la necesidad de proteger principios como la seguridad jurídica o la buena fe, puesto que, hasta ese momento, la norma gozaba de presunción de constitucionalidad y, por ello, sería legítimo asumir que los ciudadanos orientaron su comportamiento confiados en la validez de aquella.

Señaló la Corte que no se veía la necesidad de proceder con dicha modulación, al no encontrarse en el marco de los supuestos que conllevan a la necesidad de diferir los efectos en el tiempo. En el mismo sentido, señala este tribunal que el diferimiento considerado para la mayor parte del artículo 314 en la sentencia C-464 de 2020, obedeció a un cambio de estándar jurisprudencial para la valoración del principio de unidad de materia en asuntos de naturaleza tributaria y de servicios públicos, contenidos en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, elemento que no se presenta en el presente caso.

Finalmente, frente la declaratoria de inexequibilidad de lo dispuesto en el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, por vulneración a lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 338 de la Carta Política, por sustracción de materia, la Corte no se pronunció respecto del segundo problema jurídico planteado por los demandantes.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

Primero. ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-464 de 2020, mediante la cual se decidió (i) "Declarar INEXEQUIBLE la expresión "y todos aquellos que inciden directa o indirectamente en la prestación de los servicios públicos domiciliarios" contenida en el numeral 4° del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 "por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. "Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad""; y (ii) "Declarar INEXEQUIBLES los artículos 18 (salvo la expresión indicada en el resolutivo primero) y 314 de la Ley 1955 de 2019 "por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. "Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad", respecto del cargo por violación al principio de unidad de materia.

Segundo. ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-484 de 2020, mediante la cual se decidió "Declarar INEXEQUIBLE el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 "por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. "Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad"".

Tercero. Declarar INEXEQUIBLE el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 "por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. "Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad"".

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Presidente

Con aclaración de voto

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] Al Departamento Nacional de Planeación, a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, a la Comisión de Regulación de Energía y Gas, Agua Potable y Saneamiento Básico, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Cámara Colombiana de Energía, a la Asociación Colombiana de Generadores de Energía Eléctrica -Acolgen, a la Asociación Nacional de Empresas Generadoras -Andeg, a la Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos y Comunicaciones -Andesco, a la Asociación Colombiana de Distribuidores de Energía Eléctrica -Asocodis, al Comité Asesor de Comercialización -CAC, al Consejo Nacional de Operación -CNO, a la Organización Latinoamericana de Energía -Olade, a Ser Colombia, a la Asociación Nacional de Empresarios -ANDI y a los Decanos de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes, de la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia, de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Javeriana, de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia, de la Escuela de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda, de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Colombia, de la Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás sede Tunja, de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Cartagena y de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario.

[2] Cuaderno principal, folio 10.

[3] El término de FIJACIÓN EN LISTA el veintitrés (23) de noviembre de dos mil veinte (2020), y en cumplimiento a lo ordenado en el auto del siete (7) de febrero y cuatro (4) de noviembre de 2020.

[4] (i) ANDESCO, escrito suscrito por Camilo Sánchez de fecha 15 de abril de 2020; (ii) Intervención conjunta entidades estatales: DAPRE, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Minas y Energía, la CRA, de fecha 23 de noviembre de 2020; (iii) DICEL S.A. ESP. escrito suscrito por Armando Molano Gonzalez de fecha 2 de octubre de 2020; (iv) oficio de SER Asociación Energías Renovables, reitera lo señalado en concepto No. 158 del 19 de octubre de 2020; (v) el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, suscrito por Juan De Dios Bravo de fecha 20 de noviembre de 2020; (vi) la ciudadana Dora Mariño Florez, en oficio de fecha 23 de noviembre de 2020; (vii) el Comité Asesor de Comercialización se abstiene de proferir concepto, mediante oficio del 23 de noviembre de 2020; (viii) Universidad Externado de Colombia, Facultad de Derecho, de fecha 23 de noviembre de 2020; (ix) la Universidad Externado de Colombia, Centro de Estudios Fiscales, de fecha 23 de noviembre de 2020 ; (x) la Universidad Libre Facultad de derecho el día 23 de noviembre de 2020; (xi) Acolgen, de fecha 23 de noviembre de 2020; (xii) Cámara Colombiana de la Energía, suscrito por Carlos Alberto Zarruk, de fecha 27 de noviembre de 2020, intervención extemporánea en la que se indica que no tienen comentarios dentro del expediente de la referencia; (xiii) el ciudadano Jhon Jairo Bustos Espinosa, de fecha 26 de octubre de 2020; (xiv) la Universidad de Cartagena, el 23 de noviembre de 2020, manifestó no poder atender el requerimiento en el término fijado.

[5] Intervención conjunta del Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional de Planeación, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico. Asimismo, la Universidad Externado de Colombia respecto de lo dispuesto en el artículo 18 superior (Facultad de Derecho y Centro de Estudios Fiscales).

[6] ANDESCO, DICEL S.A. ESP., el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, la ciudadana Dora Mariño Flórez, Jhon Jairo Bustos Espinosa. La Universidad Externado de Colombia (Facultad de Derecho) solicita la inexequibilidad del artículo 314 demandado. El Centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia solicita la inexequibilidad del par. 2º del art. 18 demandado. La Universidad Libre solicitó la inexequibilidad del par. 2º del art. 18 de la norma demandada. ACOLGEN solicitó la inconstitucionalidad de las normas demandadas.

[7] El Comité Asesor de Comercialización, la Universidad de Cartagena, SER Asociación de Energías Renovables, la Cámara Colombiana de la Energía.

[8] Corte Constitucional, sentencias C-774 de 2001 y C-007 de 2016.

[9] Corte Constitucional, sentencia C-774 de 2001.

[10] Corte Constitucional, sentencia C-247 de 2009.

[11] Corte Constitucional, sentencia C-383 de 2019. En este mismo sentido: (i) en la sentencia C-225 de 2016, al conocer de una demanda contra una disposición previamente declarada inexequible, la Sala consideró que al haberse expulsado del ordenamiento jurídico su objeto de control, por resultar contrario a la Constitución, la Corte no podía volver a estudiar su constitucionalidad, en virtud del fenómeno de la cosa juzgada constitucional absoluta, y procedía estarse a lo resulto en el pronunciamiento anterior; y (ii) en igual sentido, en la sentencia C-312 de 2017, la Corte señaló que la cosa juzgada en estos casos es formal -en la medida en que la demanda recae sobre la misma disposición juzgada en la ocasión anterior, y absoluta -en la medida en que la decisión anterior sea de inexequibilidad por motivos de fondo-.

[12] En el presente acumulado, no procedía el rechazo de plano de las demandas. Lo anterior, por cuanto, las sentencias C-464 y C-484 de 2020, fueron proferidas con posterioridad al auto admisorio de las demandas.

[13] Corte Constitucional, sentencia C-247 de 2009.

[14] Corte Constitucional, sentencia C-464 de 2020. Cabe resaltar que en dicho pronunciamiento, al declarar la inexequibilidad del artículo 18 demandado por desconocimiento del principio de unidad de materia, en los términos del artículo 158, se indicó expresamente que atendiendo la jurisprudencia reiterada de la Corte, se abstendría de realizar un análisis de fondo respecto del cargo primero formulado por el demandante relacionado con la destinación de las contribuciones especiales (artículos 338 superior). En la línea de dicha jurisprudencia, así como de la cosa juzgada absoluta derivada de dicha decisión, no procede en este caso pronunciarse sobre los cargos adicionales indicados por el demandante en su escrito. Igualmente, destaca la Corte lo dispuesto en el artículo 243 superior "Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución".

[15] La Sala Plena considera que "no pudiendo sobre ellas volver a presentarse demanda de inconstitucionalidad o ser objeto de nueva discusión o debate". Corte Constitucional, sentencia C-247 de 2009.

[16] Los cargos por vicios de forma formulados en el expediente D-13641, corresponden a la vulneración del principio de unidad de materia (art. 158 superior) y principio de debida deliberación democrática y publicidad (art. 157 y 341 superior).

[17] En este sentido, en la sentencia C-088 de 2014 se señaló que  "cuando la propia Corte ordena el aplazamiento de la declaratoria de inconstitucionalidad establecida en función de un defecto procedimental, y posteriormente se presenta una demanda en contra de la misma disposición cuando aún se encuentra vigente, por un vicio sustancial no abordado en la sentencia anterior (...) ya no se presenta esta sustracción de materia porque la norma aún se encuentra vigente y además puede producir efectos jurídicos, decae el fundamento de la prohibición de control, y de este modo (...) es viable una nueva revisión a la luz de la nueva acusación propuesta por el demandante, y un nuevo fallo en relación con esta". Corte Constitucional, sentencias C-128 de 2018, C-009 de 2018 y C-281 de 2017.

[18] Recientemente, en la sentencia C-415 de 2020, en la que la Sala unificó la jurisprudencia sobre los criterios con los que se evalúa la unidad de materia en las leyes del Plan Nacional de Desarrollo se precisó que es un vicio de competencia que se traduce en un vicio material. En ese mismo sentido, ver las sentencias C-068 de 2020, C-219 de 2019 y C-008 de 2018.

[19] La Corte ha considerado que los vicios de procedimiento en el trámite legislativo se dividen en dos: vicios materiales y vicios de procedimiento en su formación (que a su vez se dividen en sustantivos y puramente formales). Dentro de los vicios de procedimiento en su formación de naturaleza sustantiva, la Corte ha ubicado irregularidades como la extralimitación en el ejercicio de las facultades extraordinarias (C.P. art. 150-10), la violación al principio de unidad de materia (C.P. arts. 158 y 169), el desconocimiento de la reserva de ley estatutaria u orgánica y la pretermisión de la consulta previa. La jurisprudencia constitucional ha señalado que la entidad de estas irregularidades "no se agota en el proceso legislativo sino que también tiene[n] capital importancia en el resultado, esto es, en las leyes mismas y en su cumplimiento,  razón por la cual, se proyectan al estudio tanto de los vicios de procedimiento como de los vicios de contenido material. En tal sentido, no se limitan a aspectos puramente formales y no están sujetos al término de caducidad previsto por el artículo 242 de la Constitución. No se puede considerar, sin embargo, que los vicios de procedimiento en su formación de naturaleza sustantiva tengan el mismo carácter que los vicios materiales propiamente dichos, pues tienen origen, en todo caso, en el procedimiento, aunque para su comprobación se debe constatar el contenido y la materia de las normas acusadas.

[20] Corte Constitucional, sentencias C-894 de 2009, C-055 y C-281 de 2013.

[21] Corte Constitucional, sentencia C-330 de 2013.

[22] Este acápite, reitera en su totalidad, lo dispuesto en la sentencia C-484 de 2020.

[23] Corte Constitucional, sentencia C-891 de 2012: "[el principio de legalidad] No se predica únicamente de los impuestos, sino que es exigible también frente a cualquier tributo o contribución (en sentido amplio)".

[24] Constitución Política, artículo 150.12.

[25] Constitución Política, artículos 300.4 y 313.4.

[26] Corte Constitucional, sentencia C-690 de 2003.

[27] Corte Constitucional, sentencia C-484 de 2020.

[28] Corte Constitucional, sentencia C-550 de 2019.

[29] Corte Constitucional, entre otras, sentencias C-056 de 2019, C-690 de 2003 y C-459 de 2013.

[30] Segundo cargo de la demanda correspondiente al expediente D-13641 y tercer cargo de la demanda correspondiente al expediente D-13645.

[31] Corte Constitucional, sentencia C-155 de 2016, entre otras.

[32] Es importante recordar, de forma preliminar, que la reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado ya ha tenido oportunidad de referirse al contenido del artículo 85 de la Ley 142 de 1994 -cuyo contenido es modificado por la norma acusada- al conocer de controversias relativas al contenido y alcance de la base gravable de la "contribución especial" allí prevista. Sobre el particular, varios pronunciamientos han sido uniformes en referirse al tributo como una contribución especial, y a partir de esta definición han resuelto sobre los conceptos que integran la base gravable de la obligación. Consejo de Estado, entre otros, expedientes 11001-03-27-000-00049-00 (con radicado interno 16874 y fecha 23.09.10); 25000-23-27-000-2008-00174-01 (con radicado interno 19155 y fecha 26.02.14); 25000-23-27-000-2009-00067-01 (con radicado interno 21075 y fecha 15.09.16); expediente 25000-23-37-000-2014-00070-01 (con radicado interno 23299 y fecha 03 de mayo de 2018); 11001-03-27-000-2016-00031-00 (con radicado interno 22481 y fecha del 26 de septiembre de 2018); 11001-03-27-000-2017-00012-00 (con radicado interno 22972 y fecha 10 de mayo de 2018); 11001-03-27-000-2016-00016-00 (con radicado interno 22394 y fecha 24 de enero de 2019); y 25000-23-37-000-2017-00475-01 (con radicado interno 24166 y fecha 29 de abril de 2020). Así mismo, cabe mencionar que con anterioridad a estos pronunciamientos, la Sala de Consulta y Servicio Civil, mediante concepto de radicado 1421 proferido el 6 de junio del año 2002, había considerado sobre la naturaleza de estas contribuciones, que "se asemejan más a la figura de la tasa, que a la denominada por algunos autores, tasa parafiscal o contribución parafiscal, pues la función de fiscalización y la de regulación son funciones inherentes al Estado".

[33] Sentencia del Consejo de Estado del 31 de mayo de 2018. Exp. 11001-03-24-000-2014-00389-01(21286). Sección 4ª. C.P. Milton Chaves García.

[34] Corte Constitucional, sentencia C-464 de 2020.

[35] El Fondo Empresarial de la SSPD se nutre con los siguientes recursos: (i) los excedentes de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) y de la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG); (ii) el producto de las multas que imponga dicha Superintendencia; (iii) los rendimientos que genere el Fondo Empresarial de la SSPD y que se obtengan por la inversión de los recursos que integran su patrimonio; (iv) los recursos que obtenga a través de las operaciones de crédito interno o externo que se celebren a su nombre, y los que reciba por operaciones de tesorería; (v) los rendimientos derivados de las acciones que posea el Fondo o su enajenación, los cuales no estarán sometidos al impuesto sobre la renta y complementarios; y, (vi) los demás que obtenga a cualquier título. En esta última categoría, se recibirán los recursos que se recauden como consecuencia del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019. Cabe destacar que en esta misma línea de fondeo "otros recursos que obtenga a cualquier título" el Fondo Empresarial, también se pueden incluir los siguientes:

[36] Página 10. Intervención del Gobierno Nacional. Expediente digital.

[37] El artículo 132 de la Ley 812 de 2003, "Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario", ha sido modificado por las siguientes leyes: (i) el artículo 247 de la Ley1450 de 2011,"Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014", (ii) el artículo 227 de la Ley 1753 de 2015, "Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2014-2018", "Todos por un nuevo país", y (iii) el artículo 16 de la Ley 1955 de 2019, "Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, "Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad"".

[38] En la sentencia C-464 de 2020, la Corte resolvió declarar la inexequibilidad de la expresión "y todos aquellos que inciden directa o indirectamente en la prestación de los servicios públicos domiciliarios", del numeral 4º del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, por vulnerar el principio de legalidad del tributo (artículos 150.12 y 338 de la Constitución Política), decisión que surtió efectos inmediatos hacia futuro.

[39] En la sentencia C-484 de 2020, la Corte resolvió declarar la inexequibilidad de lo dispuesto en el artículo 18 demandado, por vulnerar los principios de legalidad y certeza del tributo (art. 338 superior), y una violación de la reserva de Ley en cabeza del Congreso de la República. Dicha decisión que surtió efectos inmediatos hacia futuro. Igualmente, aclaró la Corte que los tributos causados en la anualidad 2020 correspondían a situaciones jurídicas consolidadas; incluyendo, para todos los efectos legales, aquellos tributos que se servían de los elementos establecidos por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 para el año 2020. Finalmente, precisó que a partir del período o anualidad 2021, los sujetos activos del tributo no se encontraban en un escenario incierto, ya que, ante la declaratoria de inexequibilidad del artículo 18 demandado, se imponía la consecuencia lógica de la plena vigencia del contenido normativo del artículo 85 de la Ley 142 de 1994.

2

Disposiciones analizadas por Avance Jurídico Casa Editorial S.A.S.©
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 31 de octubre de 2024 - (Diario Oficial No. 52.908 - 13 de octubre de 2024)

Las notas de vigencia, concordancias, notas del editor, forma de presentación y disposición de la compilación están protegidas por las normas sobre derecho de autor. En relación con estos valores jurídicos agregados, se encuentra prohibido por la normativa vigente su aprovechamiento en publicaciones similares y con fines comerciales, incluidas -pero no únicamente- la copia, adaptación, transformación, reproducción, utilización y divulgación masiva, así como todo otro uso prohibido expresamente por la normativa sobre derechos de autor, que sea contrario a la normativa sobre promoción de la competencia o que requiera autorización expresa y escrita de los autores y/o de los titulares de los derechos de autor. En caso de duda o solicitud de autorización puede comunicarse al teléfono 617-0729 en Bogotá, extensión 101. El ingreso a la página supone la aceptación sobre las normas de uso de la información aquí contenida.