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Sentencia C-130/97
INCONSTITUCIONALIDAD POR CONSECUENCIA EN DECLARACION DE EMERGENCIA-Normas sobre impuesto de timbre
Referencia: Expediente R.E.091
Revisión Constitucional del Decreto 089 del 15 de enero de 1997 "Por el cual se expiden normas sobre el impuesto de timbre".
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO.
Santa Fe de Bogotá, de marzo diez y nueve (19) de mil novecientos noventa y siete (1997).
La Corte Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente Antonio Barrera Carbonell y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
La Secretaría General de la Presidencia de la República envió a esta Corporación, dentro del término Constitucional fijado en el artículo 214-6 de la Carta, copia auténtica del Decreto Legislativo Decreto 089 del 15 de enero de 1997 "Por el cual se expiden normas sobre el impuesto de timbre", expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 215 de la Constitución y en desarrollo del Decreto 080 del 13 de enero de 1997, que declaró el Estado de Emergencia Económica y Social hasta el 4º de febrero de 1997. Cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte Constitucional a resolver.
II.TEXTO DEL DECRETO
El decreto legislativo, materia de revisión constitucional, señala textualmente:
PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
Decreto Nº 89
15 Enero de 1997
Por el cual se expiden normas sobre el Impuesto de timbre
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política y en desarrollo del decreto 80 de 1997, y
CONSIDERANDO
Que mediante el Decreto 80 del 13 de enero de 1997, se declaró el Estado de Emergencia Económica y Social hasta el 4 de febrero de 1997, por las razones que en él se indican;
Que el déficit fiscal que afronta la Nación, obliga a tomar medidas sobre las tarifas de algunos gravámenes;
Que el impuesto de timbre nacional debe contribuir en mayor medida al sostenimiento de las cargas públicas y coadyuvar al mejoramiento de la situación fiscal que está afrontando la Nación;
Que la tarifa del impuesto de timbre nacional ha permanecido en niveles totalmente inadecuados, hasta el punto que el recaudo por ese concepto apenas llega al 0.14% del Producto Interno Bruto;
Que esta medida evitará que se aumenten los niveles de endeudamiento público como fuente alternativa de recursos para el erario y contribuir (sic) a que no se acentúe la revaluación como consecuencia del endeudamiento externo ni se eleven las tasas de interés por obra del incremento del endeudamiento interno;
DECRETA
ARTICULO 1º. El inciso del artículo 519 del Estatuto Tributario, quedará así:
El impuesto de timbre nacional, se causará a la tarifa del uno por ciento (1%) sobre los instrumentos públicos y documentos privados, incluidos los títulos valores, que se otorguen o acepten en el país, o que se otorguen fuera del país pero que se ejecuten en el territorio nacional o generen obligaciones en el mismo, en los que se haga constar la constitución, existencia, modificación o extinción de obligaciones, al igual que su prórroga o cesión, cuya cuantía sea superior a diez millones de pesos ($10.000.000), (valor año base 1992), en los cuales intervenga como otorgante, aceptante o suscriptor una entidad pública, una persona jurídica o asimilada, o una persona natural que tenga la calidad e comerciante, que en el año inmediatamente anterior tuviere unos ingresos brutos o un patrimonio bruto superior a ciento sesenta y ocho millones ochocientos mil pesos (168'800.000,oo) (valor año base 1992).
ARTICULO 2. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su expedición y modifica transitoriamente el inciso primero del artículo 519 del Estatuto Tributario.
PLUBLÍQUESE Y CÚMPLASE
Dado en Santafé de Bogotá, D.C., a los 15 ENE. 1997
EL MINISTRO DEL INTERIOR
HORACIO SERPA URIBE
LA MINISTRA DE RELACIONES EXTERIORES,
MARIA EMMA MEJIA VELEZ
EL VICEMINISTRO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO,
ENCARGADO DE LAS FUNCIONES DEL DESPACHO
DEL MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO,
CARLOS ALBERTO MALAGON BOLAÑOS
EL MINISTRO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO,
JOSE ANTONIO OCAMPO GAVIRIA
EL MINISTRO DE DEFENSA NACIONAL,
JUAN CARLOS ESGUERRA PORTOCARREÑO
LA MINISTRA DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL,
CECILIA LOPEZ MONTAÑO
EL MINISTRO DE DESARROLLO ECONOMICO,
ORLANDO JOSE CABRALES MARTINEZ
EL MINISTRO DE MINAS Y ENERGIA,
RODRIGO VILLAMIZAR ALVANGOZALEZ
EL MINISTRO DE COMERCIO EXTERIOR,
MORRIS HARF MEYER
EL MINISTRO DE EDUCACION NACIONAL,
JAIME NIÑO DIEZ
EL MINISTRO DEL MEDIO AMBIENTE,
JOSE VICENTE MOGOLLON VELEZ
EL MINISTRO DEL MEDIO AMBIENTE,
ORLANDO OBREGON SABOGAL
LA MINISTRA DE SALUD,
MARIA TERESA FORERO DE SAADE
EL MINISTRO DE COMUNICACIONES,
SAULO ARBOLEDA GOMEZ
EL MINISTRO DE TRANSPORTE,
CARLOS HERNAN LOPEZ GUTIERREZ
III. INTERVENCIÓN CIUDADANA Y DE AUTORIDADES PÚBLICAS
Dentro del proceso se dieron numerosas intervenciones ciudadanas y de autoridades, pero la mayoría estuvieron destinadas a justificar la declaratoria del estado de excepción, aspecto que no corresponde a la Corte estudiar en el presente expediente. Por ello sólo se presentarán aquellas intervenciones referidas específicamente al decreto bajo revisión.
3.1 Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El ciudadano José Antonio Ocampo Gaviria, Ministro de Hacienda y Crédito Público, interviene en el proceso para defender la constitucionalidad del decreto revisado. Según su criterio el incremento del impuesto de timbre se ajusta a los objetivos de la Emergencia pues "esta nueva tarifa permitirá aumentar los recaudos en cerca de $110.000 millones". Además, considera que la medida es adecuada no sólo porque la tarifa de este impuesto se había mantenido en niveles muy bajos sino además porque "cuenta con las ventajas de ser de fácil interpretación y de gran eficiencia en el recaudo". El ciudadano explica entonces lo anterior en los siguientes términos:
Entre los recursos públicos que pueden ser incrementados, y cumplan con la situación expuesta, se encuentra el producto del impuesto de Timbre Nacional que puede coadyuvar a superar el déficit fiscal que afecta las finanzas públicas, el cual, al gravar hechos económicos de tipo documental, dentro de ciertas condiciones, cumple ambos cometidos, pues sin perjuicio de los nuevos recursos que se captan, el hecho generador se da respecto de instrumentos públicos o privados en los que se haga constar la existencia, modificación o extinción siempre y cuando superen un valor de treinta y seis millones de pesos (valor actualizado para 1997) y los intervinientes sean retenedores del impuesto, situación que en general no afecta a las personas naturales, a menos que sean comerciales y tengan unos ingresos brutos o un patrimonio brutos en el año inmediatamente anterior de quinientos setenta y cuatro millones novecientos mil pesos ($574.900.000,oo) bases que no se afectan con ocasión de la emergencia económica. Debe anotarse que en este impuesto también grava otra clase de documentos con valores absolutos que se actualizan anualmente, los cuales no se modifican con motivo de los decretos de emergencia económica.
De esta manera, se optó por reajustar la tarifa del Impuesto de Timbre Nacional a que se refiere el artículo 519 del Estatuto Tributario, en medio punto porcentual (0.5%), con el fin de obtener un ingreso neto estimado para 1997 de ciento catorce mil millones de pesos, conforme con la situación planteada, además de que este tributo se ha mantenido estático en cuanto a su participación dentro del producto interno bruto con una incidencia del cero punto catorce por ciento (0.14%), desde cuando se adoptó la tarifa porcentual mediante la Ley 75 de 1986.
El incremento proyectado permite la consecución de recursos que junto a las demás medidas tomadas, redunda en el equilibrio económico del Estado y, como se puede observar, no afecta a la gran mayoría de contribuyentes, sino que su incidencia está directamente relacionada con la operación económica que se realice, reflejada en el instrumento público o privado correspondiente.
3.2 Intervención del Ministerio de Desarrollo Económico.
El ciudadano Carlos Eduardo Serna Barbosa, en representación del Ministerio de Desarrollo Económico., interviene en el proceso para defender el aumento de la tarifa del impuesto al timbre ordenada por el decreto revisado, pues considera que de esa manera se mejora "la situación fiscal que está afrontando la Nación". Además resalta que la tarifa de ese tributo es baja, lo cual justifica su aumento para enfrentar la crisis fiscal, "evitar que aumenten los niveles de endeudamiento público como fuente alternativa de recursos para el erario y contribuir a que no se acentúe la revaluación como consecuencia del endeudamiento interno". concluye entonces que el decreto revisado es constitucional pues "tiene relación directa con el Estado de Emergencia Económica y las medidas allí adoptadas están destinadas única y exclusivamente para alejar la crisis e imposibilitar la extensión de sus efectos."
3.3. Intervención del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República
El ciudadano José Antonio Vargas Lleras, Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, interviene en el proceso para defender la constitucionalidad del decreto revisado. Según su criterio, la medida estudiada guarda conexidad con la Emergencia y es idónea y proporcionada, pues "con la modificación en la tarifa de uno de los tributos (para el caso el incremento en la tarifa del impuesto de timbre), se ataca directamente y por vía activa, uno de los motivos que condujo a la declaratoria de emergencia económica y social, cual fue el déficit fiscal." Además, considera el interviniente, este impuesto no sólo está dotado de dinamismo y eficiencia sino que consulta la equidad, pues sólo afecta los instrumentos públicos y privados "de determinadas cuantías."
3.4. Intervención de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
La ciudadana Carmen Teresa Ortiz Rodríguez, en representación de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, interviene en el proceso para defender la constitucionalidad del decreto revisado. La ciudadana destaca que la norma guarda conexidad con la declaratoria de Emergencia pues pretende "obtener mayores y más rápidos recaudos de ingresos fiscales por concepto de impuesto de timbre, con lo que se pretende conjurar el déficit fiscal que es una de las causas motivantes del Estado de Excepción." Además la interviniente considera que este incremento de la tarifa es adecuado y proporcionado para "conjurar la crisis fiscal" pues el impuesto de timbre es no sólo "un gravamen instantáneo" sino que además su recaudo es igualmente "instantáneo" ya que se efectúa "a través de la modalidad de retención en la fuente". Finalmente, señala la ciudadana, esta modificación de la tarifa del impuesto de timbre "encuentra plena justificación no solo en las razones de necesidad y conexidad antes advertidas sino en que se trata de un gravamen que no afecta directamente la capacidad económica de las personas sino que implica siempre la consideración de la clase y cuantía de la operación económica para que se configure la obligación de pagarlo".
3.5. Intervención del Instituto Colombiano de Derecho Tributario.
Respondiendo a la invitación del Magistrado Ponente, el ciudadano Vicente Amaya Mantilla, Director del Instituto Colombiano de Derecho Tributario interviente en el proceso. Según su criterio, si bien es posible que el bajo recaudo del impuesto de timbre se deba "más a la falta de programas de fiscalización por parte de la DIAN y a la consiguiente evasión que se viene presentando", lo cierto es que "el incremento al doble, de la tarifa del impuesto de timbre existente, permitiría al Gobierno recaudar 260.000 millones en vez de 130.000 millones recaudados hasta ahora, según los informes oficiales". En esa medida, la norma se adecúa a los "fines perseguidos con la declaratoria de emergencia", pues combate el déficit fiscal, "siempre y cuando el incremento de la tarifa vaya unido a un mayor esfuerzo de fiscalización por parte de la DIAN." Además, resalta el interviniente, "el de timbre es un impuesto de causación instantánea, de tal manera que los cambios introducidos a las normas que lo regulan vienen a tener aplicación inmediata, siendo así compatible con los estados de emergencia económica que requieren remedios urgentes para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos."
Por ello, el ciudadano concluye que el decreto guarda conexidad con la Emergencia. Sin embargo considera que la Corte debe también pronunciarse sobre la constitucionalidad material del artículo 519 del Estatuto Tributario, tal y como fue reformado por el decreto revisado, ya que ese artículo ha sido cuestionado "en virtud de que no define claramente la base de impuesto", como lo exige la Constitución.
IV. DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
En su concepto de rigor, el Señor Procurador General, Jaime Bernal Cuellar, solicita a la Corte que declare la exequibilidad del decreto revisado. Según su criterio, la norma incrementa la tarifa del impuesto al timbre para "obtener un ingreso neto de recursos que permita cumplir eficazmente con las obligaciones estatales y, en consecuencia, propiciar la solución al déficit que afecta a la Nación." Por ello concluye que el decreto está directamente relacionado con las causas expuestas por el Gobierno para declarar la Emergencia. Además considera que la medida "es proporcional y necesaria para conjurar la situación", con lo cual el decreto "atiende plenamente a los principios de conexidad, finalidad, necesidad y proporcionalidad, señalados tanto en la Constitución Política como en la ley estatutaria de los estados de excepción." Finalmente, la Vista Fiscal estudia ciertas particularidades del impuesto al timbre que justifican su utilización en esta Emergencia. Señala entonces al respecto el Procurador:
Entre las virtudes de este impuesto se encuentran su dinamismo, eficiencia y equidad, considerados como principios del sistema tributario (C.Po. art. 363). Esta circunstancia hace que el incremento sobre el impuesto de timbre, se adapte plenamente a la actual situación para convertirlo en un instrumento eficaz en la tarea de remover los factores determinantes de la crisis y evitar, al mismo tiempo, la propagación de sus efectos.
El incremento de la tarifa del impuesto de timbre no significará una reducción sustancial de las operaciones que normalmente se realizan, toda vez que se trata de un requisito exigible equitativamente a todas las personas, para gravar los documentos públicos y privados que contengan la constitución, modificación o extinción de obligaciones. Así, el ingreso que se espera recaudar por este concepto, necesariamente se incrementará de manera considerable, respondiendo al principio de dinamismo tributario.
Finalmente, debe tenerse en cuenta que si bien esta medida podía ser adoptada por el Congreso de la República mediante el trámite del proyecto de ley correspondiente, la urgencia propia de la situación de crisis económica, impedía que el Gobierno Nacional sometiera el asunto al procedimiento ordinario establecido en la Constitución Política.
V. FUNDAMENTO JURÍDICO
Competencia.
1- Conforme a los artículos 215 y 241 ordinal 7º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del Decreto 089 del 15 de enero de 1997 "Por el cual se expiden normas sobre el impuesto de timbre", por tratarse de la revisión de un Decreto Legislativo dictado en ejercicio de las facultades que al Presidente de la República le confiere el artículo 215 de la Constitución.
La declaración de inexequibilidad del Decreto 80 del 13 de enero de 1997 y la inconstitucionalidad consecuencial del decreto bajo revisión.
2- Por medio de la Sentencia C-122 de 1997, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del Decreto 80 del 13 de enero de 1997, por medio del cual el Presidente de la República decretó el Estado de Emergencia Económica y Social. La sentencia en mención genera la inexequibilidad de los Decretos Legislativos dictados por el Gobierno con fundamento en el artículo 215 de la Constitución, pues el Gobierno, como consecuencia de la declaración de inexequibilidad del Decreto 080 de 1997 perdió, las facultades a que se refiere el inciso segundo del artículo 215 de la Constitución. Por ello, al declararse la inexequibilidad del Decreto 80 del 13 de enero de 1997, por el cual se declaró la Emergencia Económica y Social, el Decreto 089 del 15 de enero de 1997 "Por el cual se expiden normas sobre el impuesto de timbre", expedido en desarrollo de aquél resulta igualmente inexequible. Se trata , tal y como esta Corporación lo ha señalado, "de una inconstitucionalidad por consecuencia, es decir, del decaimiento de los decretos posteriores a raíz de la desaparición sobreviniente de la norma que permitía al jefe del Estado asumir y ejercer las atribuciones extraordinarias previstas en la Constitución"[1]. En consecuencia, se declarará la inexequibilidad del decreto bajo revisión.
Improcedencia de la unidad normativa.
3- Según uno de los intervinientes, la Corte debería efectuar unidad normativa y estudiar no sólo el decreto bajo revisión sino también la constitucionalidad material de la totalidad artículo 519 del Estatuto Tributario, ya que esa norma ha sido cuestionada en virtud de que no define claramente la base del impuesto al timbre, con lo cual se violaría el principio de legalidad tributario. Sin embargo, esa petición no es procedente por las siguientes razones. De un lado, el decreto examinado no se refiere a la base tributaria sino a la tarifa, la cual incrementa en medio punto porcentual, y ése es el aspecto que corresponde a esta Corporación estudiar en la revisión automática de ese decreto legislativo. De otro lado, conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, una vez declarada la inexequibilidad del decreto que declara un estado de excepción, la "Corte Constitucional no puede entrar en el análisis de forma y fondo de cada uno de los decretos legislativos expedidos, pues todos carecen de causa jurídica y son inconstitucionales por ello, independientemente de que las normas que las consagran, consideradas en sí mismas, pudieran o no avenirse a la Constitución"[2]. Esto es así, por cuanto la inexequibilidad del decreto legislativo revive la disposición originaria modificada, sin que en principio corresponda a la Corte pronunciarse sobre ella, pues se trata de una norma distinta, no sólo por su fuente formal de validez sino también por su contenido material.
Efectos hacia el futuro del fallo.
4- Finalmente, conforme a lo resuelto en la sentencia C-122 de marzo 7 de 1997 y al artículo 16 del Decreto 2067 de 1991, por razones de seguridad jurídica, se resolverá que la presente decisión tiene efectos a partir del día siguiente de la notificación de la sentencia que declaró la inexequibilidad del Decreto 080 de 1997 "Por medio del cual se declara el estado de emergencia económica y social", y por ende no procede la devolución de los impuestos que fueron causados durante la vigencia del decreto.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar INEXEQUIBLE el Decreto 089 del 15 de enero de 1997 "Por el cual se expiden normas sobre el impuesto de timbre"
Segundo.- La presente decisión sólo produce efectos a partir del día siguiente a la notificación de la sentencia C-122 de marzo 7 de 1997, la cual declaró inexequible el Decreto 080 de 1997 "Por medio del cual se declara el estado de emergencia económica y social."
Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO Magistrado Magistrado
Con salvamento de voto Con salvamento de voto
HERNANDO HERRERA VERGARA ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ VLADIMIRO NARANJO MESA Magistrado Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de voto a la Sentencia C-130/97
INEXEQUIBILIDAD DECLARACION DE EMERGENCIA-Decisión inhibitoria sobre decretos legislativos posteriores (Salvamento de voto)
Los fallos relativos a los decretos dictados con base en el decreto declaratorio del estado excepcional, hallado inexequible por la Corte, deben ser inhibitorios por carencia de objeto. Sigo considerando que la inconstitucionalidad de los decretos posteriores no se produce porque sean intrínsecamente contrarios a la Constitución, ya que la Corte, en la señalada hipótesis, no ha tenido ni tiene oportunidad de efectuar el análisis material de cada uno de ellos, sino por cuanto, "todos (los decretos legislativos) carecen de causa jurídica y son inconstitucionales por ello, independientemente de que las normas que consagran, consideradas en sí mismas, pudieran o no avenirse a la Constitución". Así, pues sin que sea menester entrar en la verificación de los aspectos formales y materiales de cada decreto, debe por fuerza concluirse en su inconstitucionalidad, como consecuencia del fallo inicial. las medidas adoptadas al amparo del Estado de Emergencia perdieron toda base jurídica desde el momento en que se declaró la inexequibilidad del decreto principal, es decir, desde ese instante cayeron en la inconstitucionalidad. Aunque todavía tal decisión no se ha notificado por edicto, su adopción es un hecho notorio que nadie ignora en el país. La sentencia sobre cada decreto legislativo debe ser, pues, inhibitoria por cuanto carece de objeto toda decisión de fondo. Al momento de proferir tales fallos, las medidas correspondientes se encuentran fuera del ordenamiento jurídico y no están ni pueden estar produciendo efectos.
INEXEQUIBILIDAD DECLARACION DE EMERGENCIA-Producción efectos fallos de decretos legislativos (Salvamento de voto)
Lo consecuente no es atar los efectos de cada sentencia de inexequibilidad a la fecha de notificación de la primera, como lo ha hecho la Corte, sino decir, como se hizo en el caso de la Conmoción Interior, que cada fallo principia a producir sus efectos desde el día de su respectiva notificación, y ello por razones de seguridad jurídica. Se ha incurrido en la inconsecuencia procesal de unir la iniciación de los efectos jurídicos de la sentencia con la cual culmina un determinado proceso al momento de notificación de una sentencia diferente, y, de otro lado, la fórmula acogida en noviembre de 1995 habría permitido la más pronta efectividad de cada sentencia, transmitiendo a los destinatarios de las pertinentes normas una mayor certeza. La notificación formal, en mi criterio, no es indispensable, para que se produzcan los efectos de los fallos, cuando los interesados saben lo que ha dispuesto el juez. Tal sentido -que consiste en la inconstitucionalidad del decreto declaratorio de la Emergencia Económica- es precisamente el punto de referencia indispensable para deducir, de manera inmediata, que todos los decretos dictados en su desarrollo son también inconstitucionales.
Referencia: Expediente RE-091
Santa Fe de Bogotá, D.C., diecinueve (19) de marzo de mil novecientos noventa y siete (1997).
Como lo expresé durante la sesión de Sala Plena, no comparto el criterio acogido por la Corte para definir la fecha a partir de la cual dejan de producir efectos jurídicos los decretos legislativos expedidos por el Presidente de la República con base en el Decreto 080 de 1997, mediante el cual se asumió el poder excepcional previsto en el artículo 215 de la Carta y que fue declarado inexequible por razones de fondo según Sentencia C-122 del 12 de marzo del presente año.
Pese a haber compartido lo que aprobó la Corte desde el 2 de noviembre de 1995, cuando, en similares circunstancias, debió pronunciarse sobre la inexequibilidad de los decretos de un Estado de Conmoción Interior declarado inexequible, he reflexionado en la tesis expuesta por el H. Magistrado Carlos Gaviria Díaz y he terminado por persuadirme de que tiene razón, al menos en que los fallos relativos a los decretos dictados con base en el decreto declaratorio del estado excepcional, hallado inexequible por la Corte, deben ser inhibitorios por carencia de objeto.
Sigo considerando, claro está, que la inconstitucionalidad de los decretos posteriores no se produce porque sean intrínsecamente contrarios a la Constitución, ya que la Corte, en la señalada hipótesis, no ha tenido ni tiene oportunidad de efectuar el análisis material de cada uno de ellos, sino por cuanto, según se dijo desde la Sentencia C-488 del 2 de noviembre de 1995, de la cual tuve el honor de ser ponente, "todos (los decretos legislativos) carecen de causa jurídica y son inconstitucionales por ello, independientemente de que las normas que consagran, consideradas en sí mismas, pudieran o no avenirse a la Constitución".
Así, pues, como lo ha sostenido la Corte, sin que sea menester entrar en la verificación de los aspectos formales y materiales de cada decreto, debe por fuerza concluirse en su inconstitucionalidad, como consecuencia del fallo inicial.
Pero surgen dos interrogantes :
1. ¿Debe la Corte declarar inexequible cada decreto ?
2 ¿En ese caso, a partir de cuándo desaparece del sistema jurídico la medida declarada inexequible ?
A la primera de tales preguntas, creo yo, ha debido responderse negativamente pues a nadie se oculta que las medidas adoptadas al amparo del Estado de Emergencia perdieron toda base jurídica desde el momento en que se declaró la inexequibilidad del decreto principal, es decir, desde ese instante cayeron en la inconstitucionalidad. Aunque todavía tal decisión no se ha notificado por edicto en los términos del artículo 16 del Decreto 2067 de 1991, su adopción es un hecho notorio que nadie ignora en el país y, por si fuera poco, el Presidente de la República se notificó del fallo por conducta concluyente cuando en Cartagena, el día 13 de marzo, formuló irrespetuosas críticas a la providencia y anunció públicamente su propuesta de reformar la Constitución para quitar a la Corte la facultad que dio base al pronunciamiento que no gustó al Ejecutivo.
La sentencia sobre cada decreto legislativo debe ser, pues, inhibitoria por cuanto carece de objeto toda decisión de fondo. Al momento de proferir tales fallos, las medidas correspondientes se encuentran fuera del ordenamiento jurídico y no están ni pueden estar produciendo efectos.
La segunda inquietud carece de importancia si la respuesta a la primera es negativa, pues en ese supuesto se aplica lo que acabo de exponer respecto de todos los decretos legislativos. Pero adquiere gran importancia, especialmente desde el punto de vista práctico, en el evento de haberse aceptado, como lo acepta la mayoría, que es indispensable una declaración judicial expresa y de mérito a propósito de cada decreto.
En tal hipótesis (que, reitero, no comparto), lo consecuente no es atar los efectos de cada sentencia de inexequibilidad a la fecha de notificación de la primera, como lo ha hecho la Corte, sino decir, como se hizo en el caso de la Conmoción Interior, que cada fallo principia a producir sus efectos desde el día de su respectiva notificación, y ello por razones de seguridad jurídica.
Aunque para algunos magistrados lo resuelto ahora es un avance, muy respetuosamente digo que me parece, por el contrario, un retroceso, ya que, por una parte, se ha incurrido en la inconsecuencia procesal de unir la iniciación de los efectos jurídicos de la sentencia con la cual culmina un determinado proceso al momento de notificación de una sentencia diferente, y, de otro lado, por paradoja -al menos en los decretos que han sido objeto de fallo en esta fecha-, la fórmula acogida en noviembre de 1995 habría permitido la más pronta efectividad de cada sentencia, transmitiendo a los destinatarios de las pertinentes normas una mayor certeza.
Con lo decidido, en cambio, sin adoptar la tesis de la inhibición, que resultaba mucho más lógica y consecuente, se buscó cambiar el derrotero que indicaba el más inmediato antecedente, pero generando una gran confusión en lo que toca con los efectos de las distintas providencias de la Corte.
Ello resulta todavía más preocupante si se tiene en cuenta que la extensión -a mi juicio artificial e innecesaria- de los efectos de unas medidas, que ya todos sabemos desde el 12 de marzo que son inconstitucionales, ha afectado enorme e injustificadamente, por un formalismo extremo, los bolsillos de muchos contribuyentes que han sido y seguirán siendo obligados a pagar unos tributos cuyo fundamento jurídico, según ha declarado la Corte, era contrario a la Constitución Política.
La notificación formal, en mi criterio, no es indispensable, para que se produzcan los efectos de los fallos, cuando los interesados saben lo que ha dispuesto el juez. No otra cosa ha acontecido en este evento, en que el Gobierno y todos los gremios y sectores económicos han hecho declaraciones públicas explícitas y la prensa ha comentado con lujo de despliegue sobre lo decidido y, más todavía, cuando el Ejecutivo, la Junta Directiva del Banco de la República y otras agencias estatales han adoptado medidas sobre la base cierta, conocida e indudable de la declaración de inconstitucionalidad de la Emergencia Económica.
En mi concepto, no tiene mayor efectividad para la divulgación de la sentencia el edicto fijado en la Secretaría General de la Corte que la amplísima difusión que todos los medios de comunicación y el propio Presidente de la República -adoptando éste último actitudes concluyentes en cuya virtud ha quedado plenamente notificado- han hecho sobre el sentido de la misma.
Tal sentido -que consiste en la inconstitucionalidad del decreto declaratorio de la Emergencia Económica- es precisamente el punto de referencia indispensable para deducir, de manera inmediata, que todos los decretos dictados en su desarrollo son también inconstitucionales.
Me pregunto lo que, a juicio de la Corte, ocurrirá cuando, ya notificado formalmente y con toda solemnidad el fallo C-122 del 12 de marzo, relativo al Decreto 080 de 1997, y sin haber resuelto todavía la Corporación sobre los decretos cuyo examen constitucional sigue en turno, deba ella definir a partir de cuándo dejan de tener efecto y obligatoriedad. ¿Las medidas correspondientes, después de tal notificación y aunque todavía no hay fallo de mérito específico sobre cada una de ellas, quedan privadas de sus efectos desde antes de las respectivas sentencias ? ¿O, por el contrario, siguen produciendo efectos ? ¿Los fallos que declaren inexequibles esos decretos después de la notificación de la primera sentencia, surtirán efecto retroactivo al 12 de marzo ? ¿Qué aplicabilidad tienen las medidas en el interregno ? ¿Habría lugar a devoluciones de impuestos por lo pagado en ese lapso ?
¿En qué queda la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el artículo 228 de la Carta Política y la allí dispuesta prevalencia del Derecho sustancial ?
¿Está bien que los gobernados soporten -además de las medidas tributarias de la Emergencia, supérstites pese a la caída de la norma que les daba sustento- las nuevas disposiciones, dictadas por las autoridades económicas y fundadas, precisamente, en la declaración de inexequibilidad de los preceptos excepcionales ?
Estimo, finalmente, que una ocasión como esta, en que la incompatibilidad entre la Constitución y normas jurídicas de inferior jerarquía (los decretos "sobrevivientes" de emergencia) es manifiesta e indudable, como que la declaró esta Corte, es la más propicia para hacer valer el artículo 4° de la Constitución, que dice : "La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales".
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra.
Salvamento de voto a la Sentencia C-130/97
INEXEQUIBILIDAD DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Sentencia inhibitoria sobre decretos expedidos/INEXEQUIBILIDAD DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Pérdida de vigencia de decretos expedidos (Salvamento de voto)
Es absolutamente claro que los decretos dictados con fundamento en las facultades que le confirió al Presidente la declaración de la conmoción, han dejado de regir en virtud de haber cesado ésta y no por haber sido declarados inexequibles por la Corte. A eso ha debido limitarse el pronunciamiento de la Corporación en un fallo inhibitorio, que es sin duda el que la lógica más elemental indica.
Referencia: Expediente R.E. 091
Revisión constitucional del Decreto Legislativo No. 89 del 15 de enero de 1997, "Por el cual se expiden normas sobre el impuesto de timbre".
Con el debido respeto, me aparto de la decisión mayoritaria por las razones que he tenido la oportunidad de exponer en ocasiones anteriores frente a la declaración de inexequibilidad de los decretos legislativos expedidos con fundamento en el estado de conmoción interior, las cuales resultan aplicables a los decretos legislativos dictados por el Presidente de la República en desarrollo de la emergencia económica y social contenida en el decreto 080 de 1997, también declarada inexequible por esta Corporación en sentencia C-122 del 12 de marzo de 1997.
Además, quiero dejar constancia de que comparto plenamente los argumentos expuestos por el magistrado José Gregorio Hernández Galindo en el salvamento de voto a la presente sentencia, a los cuales me adhiero y que vienen a constituirse en razones adicionales a las ya expresadas en los documentos antes citados.
Fecha ut supra
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
[1] Sentencia C-488/95. Magistrado Ponente José Gregorio Hernandez Galindo
[2] Sentencia C-488/95. Magistrado Ponente José Gregorio Hernandez Galindo
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 31 de octubre de 2024 - (Diario Oficial No. 52.908 - 13 de octubre de 2024)
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