Sentencia C-127/00

RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia de nulidad interpuesta al no presentarse recurso de súplica

IMPUESTO DE TRANSPORTE POR OLEODUCTOS Y GASODUCTOS-Cesión a entidades territoriales

NACION Y ENTIDADES TERRITORIALES-Posibilidad de pactar derechos y compensaciones que se adicionen a las regalías

DERECHO A COMPENSACION-Contribución al transporte del recaudo explotado o sin tener carácter de productor

IMPUESTO DE TRANSPORTE POR OLEODUCTOS Y GASODUCTOS-Objeto de la cesión en forma de compensación para municipios por donde atraviesan

La cesión del impuesto de transporte se configura en una forma de compensación establecida en favor de los municipios por cuyas jurisdicciones atraviesen los oleoductos o gasoductos, en la medida en que se busca retribuir a estas entidades unos determinados recursos provenientes del recaudo del impuesto de transporte, por los daños, el deterioro y los efectos nocivos que haya sufrido su territorio y en especial, su medio ambiente, como consecuencia del paso de esas tuberías. Pero además, por razones de equidad, en cuanto estos municipios se hallan en estado de desigualdad frente a aquellos en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, los cuales sí tienen derecho a recibir las regalías y compensaciones de que trata el inciso final del artículo 360 de la Carta Política.

REGALIAS Y COMPENSACIONES-No asimilación

Es pertinente reiterar que no es posible asimilar las regalías y las compensaciones a que alude el artículo 360 de la Carta Política: las primeras se reconocen como una contraprestación económica en favor de los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como para los puertos fluviales y marítimos por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos; mientras que las segundas constituyen una contraprestación que busca resarcir los daños, perjuicios o el deterioro que sufran los municipios no productores de esos recursos, por cuyas jurisdicciones atraviesen los oleoductos y gasoductos.

LEGISLADOR-Atribución de definir entidad territorial beneficiaria de regalías y compensaciones y de los derechos sobre recursos naturales no renovables

IMPUESTO DE TRANSPORTE POR OLEODUCTOS Y GASODUCTOS-Compensación consistente en cesión a municipios no productores por donde atraviesan

IGUALDAD ENTRE ENTIDADES TERRITORIALES-Constitución no la consagra de manera absoluta

Para la Corte, resulta incuestionable que la Constitución no consagra como uno de sus postulados, la absoluta igualdad entre las entidades territoriales; aunque si bien es cierto, todas gozan en principio de los mismos derechos, sin embargo, algunas de ellas tienen ciertas prerrogativas especiales que no se reconocen a otras, como ocurre con las regalías y las compensaciones, respecto de las cuales el artículo 360 de la Carta Política las proclama expresamente en favor de los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables.

IMPUESTO DE TRANSPORTE POR OLEODUCTOS Y GASODUCTOS-Lesión a municipios no productores y exclusión expresa a territorios indígenas

REGALIAS Y COMPENSACIONES-Atribución legislativa para determinar entidades territoriales titulares por explotación de recursos naturales no renovables

Referencia: expediente D-2459

Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 26 (parcial) de la Ley 141 de 1994.

Actor: Rafael Libardo Ramírez Toncél

Magistrado Ponente:

Dr. ALVARO TAFUR GALVIS

Santafé de Bogotá D.C., dieciséis (16) de febrero de dos mil (2000).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecido en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Rafael Libardo Ramírez Toncél promovió demanda ante la Corte Constitucional contra las expresiones "entre los municipios no productores" y "será cedido a las entidades territoriales" contenidas en el parágrafo del artículo 26 (parcial) de la Ley 141 de 1994.

Mediante auto del 28 de julio de 1999, el Magistrado Sustanciador resolvió rechazar la demanda presentada contra las expresiones "no productores", por estar amparadas en una sentencia que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, así como respecto de las expresiones "entre los municipios", por integrar éstas con el aparte declarado exequible por la Corte, una proposición jurídica completa, concediéndole al actor un término de tres días para interponer el recurso de súplica contra ésta decisión. Sin embargo, según informe secretarial, el término de ejecutoria de dicha providencia venció en silencio, sin que el demandante hubiese hecho uso del citado recurso.

Igualmente, en el mismo auto se determinó la admisión de la demanda contra la expresión "será cedido a las entidades territoriales", por lo que el examen de constitucionalidad a cargo de la Corporación se centrará exclusivamente sobre estas expresiones.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

II. NORMA DEMANDADA

A continuación se transcribe el texto de la disposición parcialmente acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 41.414 del 30 de junio de 1994, y se subraya lo demandado:

LEY 141 DE 1994

Junio 28

Por la cual se crea el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se regula  el derecho del Estado a percibir regalías, por la explotación de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidación y distribución y se dictan otras disposiciones

"Artículo 26. Impuestos específicos y contraprestaciones. Los impuestos específicos previstos en la legislación minera, para las explotaciones de oro, platino y carbón no continuarán gravando las explotaciones de recursos naturales no renovables de propiedad nacional, las cuales estarán sujetas únicamente a las regalías establecidas en la presente ley y a las compensaciones que pacten las empresas industriales y comerciales del Estado o las sometidas a este régimen.

Parágrafo. El impuesto de transporte por todos los oleoductos y gasoductos estipulados en los contratos y normas vigentes, incluyendo los de Ecopetrol, será cedido a las entidades territoriales.

Este se cobrará por trimestres vencidos y estará a cargo del propietario del crudo o del gas, según sea el caso, e ingresará en calidad de depósito al Fondo Nacional de Regalías. El recaudo se distribuirá entre los municipios no productores cuyas jurisdicciones atraviesen los oleoductos o gasoductos en proporción al volumen y al kilometraje. La Comisión Nacional de Regalías hará la distribución".

III. LA DEMANDA

El actor manifiesta que la norma parcialmente acusada viola lo dispuesto en los artículos 1º, 2º, 13, 286, 287, 322, 330, 334 y 362 de la Constitución Política.

El actor señala que de acuerdo con el artículo 2º de la Carta Política, es finalidad del Estado garantizar la vigencia de un orden justo; los territorios indígenas según el artículo 63 superior son inalienables, imprescriptibles e inembargables, por lo que es injusto y discriminatorio, que se les excluya de los beneficios del desarrollo, no percibiendo los recursos correspondientes al impuesto de transporte de gas o petróleo, cuando los oleoductos o gasoductos atraviesen sus territorios.

Manifiesta que la filosofía que hace partícipe a las entidades territoriales del derecho a percibir el impuesto de transporte por los oleoductos y gasoductos, se da como contraprestación por el gran peligro que representan éstos para la fauna, la flora y sus comunidades, y como incentivo para el desarrollo dentro del área de influencia del proyecto de explotación de hidrocarburo. En el caso a que alude la demanda, el paso de un oleoducto o gasoducto debe hacerse sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de las respectivas comunidades indígenas, según lo dispuesto en el parágrafo del artículo 330 constitucional.

En efecto, según el demandante, los territorios indígenas son entidades con autonomía propia para la gestión de sus intereses y en tal virtud se gobernarán por autoridades propias y ejercerán las siguientes funciones: velar por la aplicación de las normas legales sobre uso del suelo y poblamiento de sus territorios; velar por la preservación de sus recursos naturales donde cualquier explotación de los recursos naturales, aunque éste no sea el productor pero que afecte su territorio, debe hacerse sin desmedro de su identidad cultural, social y económica.

IV. INTERVENCIONES

4.1.  Intervención de la Federación Colombiana de Municipios

Manifiesta el interviniente que el hecho de que la ley no contemple a los distritos y territorios indígenas en el mismo plano de los municipios, en modo alguno los margina del derecho a participar en los beneficios de los ingresos tributarios a que alude la norma. Agrega que distinta sería la situación si los territorios indígenas estuvieran sustraídos de los territorios pertenecientes a los municipios, pues en tal caso no habría la menor explicación para el hecho de que éstos disfrutaran del ingreso, en cambio aquellos debieran privarse del mismo. La ley parte de que todo territorio pertenece a un municipio y por ende asigna el tributo a estos entes.

4.2.  Intervención del Ministerio de Minas y Energía

Según la apoderada del Ministerio de Minas y Energía, el artículo 52 del Decreto Ley 1056 de 1953, o Código de Petróleos, creó el impuesto al transporte de hidrocarburos, a través de oleoductos, el cual tiene dentro de sus características, las siguientes: fue creado como un impuesto nacional; se cobra por trimestres vencidos; el contribuyente es el propietario del crudo o del gas que transporta por los oleoductos y gasoductos, y el hecho generador es el transporte por éstos.

Ahora bien, señala la interviniente que mediante la ley 141 de 1994, ley de regalías, dicho impuesto (que es obligatorio) fue cedido a las entidades territoriales, sin que perdiera su naturaleza jurídica de impuesto nacional. En consecuencia, afirma que el impuesto de transporte consagrado en el artículo 52 del Código de Petróleos, si bien es cierto es de carácter nacional, también lo es que el legislador determinó cederlo a las entidades territoriales, precisando las entidades beneficiarias (municipios no productores), razón por la cual considera que con dicha particularización no se viola la Constitución.

4.3.  Intervención del demandante

Dentro del término legal, el demandante presentó escrito manifestando no estar de acuerdo con lo resuelto en el auto admisorio de la demanda, donde se rechazó parcialmente la demanda contra la expresión "entre los municipios", por cuanto ésta junto con la expresión "no productores" integra una proposición jurídica completa, las cuales hicieron tránsito a cosa juzgada con fundamento en la sentencia C-036 de 1996. A su juicio, el argumento de la Corte Constitucional para declarar la exequibilidad, se circunscribió única y exclusivamente al adjetivo "no productores", y no se refirió a la expresión "entre los municipios"; pero además, porque para que sea declarada una unidad normativa, debe hacerse en la misma sentencia por la Corte, lo que no ocurrió en el aludido fallo.

Por lo tanto, solicita se declare la nulidad del proceso y se reconsidere la admisión de la demanda, circunscribiéndose el cuestionamiento a la expresión "entre los municipios" del parágrafo del artículo 26 de la ley 141 de 1994, ya que se incurrió en una irregularidad que implica violación del debido proceso.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION

Mediante oficio No. 1884 del 16 de septiembre de 1999, el señor Procurador General de la Nación solicitó a esta Corporación declarar la constitucionalidad de las expresiones "será cedido a las entidades territoriales" contenida en el artículo acusado, bajo el entendido de que la cesión del mencionado tributo también favorece a los territorios indígenas que atraviesen oleoductos o gasoductos.

Señala, en primer lugar, que respecto de las expresiones acusadas no se configura el fenómeno de la cosa juzgada material, por cuanto, de un lado, el segmento demandado en ésta ocasión tiene un contenido normativo distinto del que fue analizado por la Corte en la sentencia C-036 de 1996, puesto que se acusó el texto "será cedido a las entidades territoriales", al paso que  recae sobre las expresiones "municipios no productores", el pronunciamiento de exequibilidad en este caso. Además, afirma que aun cuando en dicha providencia se justificó la cesión del tributo en favor de los municipios no productores por su carácter compensatorio, la decisión de la Corte no consideró la situación de los distritos y territorios indígenas, que son entes territoriales cuyas áreas geográficas pueden ser atravesadas por gasoductos y oleoductos, ocasionándoles incomodidades y peligros latentes que deben ser resarcidos económicamente por el Estado.

Señala el concepto fiscal que no puede ignorarse que en la misma situación fáctica de los municipios no productores se pueden encontrar otros entes territoriales como los territorios indígenas, porque si la Constitución autoriza que en estos terrenos se exploten los recursos naturales, sin perjudicar la integridad cultural, social y económica de las comunidades que los habitan, nada obsta para que sobre estas tierras se extiendan ductos que conducen hidrocarburos y gas, con inminente riesgo para la comunidad y el medio ambiente.

El Señor Procurador afirma que si bien el artículo  360 constitucional establece que los territorios indígenas carecen del derecho a participar directamente en las regalías, creadas como contraprestaciones económicas en favor de los departamentos y municipios, ello no significa que en virtud de lo dispuesto en los artículos 330-4 y 361 de la Carta Política, no puedan percibir ingresos fiscales como los que distribuye el Fondo Nacional de Regalías o los provenientes de la cesión del impuesto de transporte por oleoductos y gasoductos, con los cuales pueden atender debidamente las funciones que la Constitución les asigna. En ese orden de ideas, el derecho de participación en las ganancias que reporte el desarrollo de la actividad extractiva, comprende el derecho que tienen las comunidades indígenas a exigir y obtener compensación por el deterioro que se les ocasione con la explotación de los recursos naturales situados en sus respectivos territorios.

En consecuencia, a juicio del señor Procurador, tratándose de la cesión del impuesto de transporte por oleoductos y gasoductos, ordenada en el parágrafo del artículo 26 de la ley 141 de 1994, se presenta una inconstitucionalidad por omisión, por cuanto se excluye de la distribución de dicha renta a los territorios indígenas donde existen tuberías que conducen hidrocarburos. Situación que debe ser subsanada para efectivizar los derechos que la Constitución le reconoce a las entidades territoriales indígenas, mediante una sentencia integradora, de modo que el texto legal cuestionado quede condicionado al entendimiento de que la expresión "entes territoriales" para los fines de la cesión del impuesto de transporte involucre también a los territorios indígenas que se encuentren en la misma situación fáctica de los municipios no productores afectados por el paso de oleoductos y gasoductos.

De esta manera, el Jefe del Ministerio Público estima que se restablecería el equilibrio entre los derechos de los municipios productores y los de los territorios indígenas, procurando que éstos también sean indemnizados o compensados por los eventuales perjuicios que ocasione el paso de las tuberías de hidrocarburos o de gas por sus áreas geográficas. Además, la participación de los territorios indígenas en la cesión del impuesto de transporte de oleoductos y gasoductos, representa una oportunidad para fortalecer la capacidad de las autoridades indígenas en la gestión de sus intereses que ha sido calificada favorablemente por Planeación Nacional.

VI.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1. Competencia

1.1.  Por virtud de lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente la demanda que en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad se formula contra la expresión "será cedida a las entidades territoriales" contenida en el inciso primero del parágrafo del artículo 26 de la Ley 141 de 1994.

1.2. Fueron acusadas igualmente las expresiones "entre los municipios no productores", respecto de las cuales se resolvió rechazar la demanda por estar amparadas en la sentencia C-036 de 1996 que hizo tránsito a cosa juzgada, y se le concedió al demandante un término de 3 días para interponer recurso de súplica,  sin que el actor hubiese hecho formulación alguna.

No obstante lo anterior, dentro del término de fijación en lista, el demandante solicitó a la Corporación anular todo el proceso y reconsiderar la admisión de la demanda circunscribiendo el cuestionamiento a la expresión "entre los municipios", con el argumento de que la cosa juzgada sólo se predicaba de las expresiones "no productores", más no frente a las expresiones "entre los municipios", la cual no fue objeto del fallo de exequibilidad en la sentencia C-036 de 1996. Por ende, en su criterio, no era aceptable haber integrado una proposición jurídica completa, como lo hizo el Magistrado Ponente en el auto de rechazo parcial de la demanda. Al respecto la Corte reitera que dicho alcance fue claramente acogido por la Sala Plena en la providencia en mención, la cual sirvió de sustento para inadmitir la demanda.

1.3. Estima la Corte que, como se señaló en el auto de rechazo de la demanda, el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 dispone que cuando el demandante no esté de acuerdo con el rechazo de la demanda, tiene a su disposición el recurso de súplica para ante los demás Magistrados de la Corporación, por lo que al no haberlo ejercido dentro del término legal, no puede invocar posteriormente una nulidad so pretexto de no compartir la decisión de la Sala Unitaria, para que la misma sea resuelta en la sentencia, pues ello no es posible legalmente al tenor de lo dispuesto en el Decreto 2067 de 1991.

En consecuencia, no es viable la solicitud formulada por el demandante, por lo que se procederá a examinar únicamente la constitucionalidad de las expresiones "será cedido a las entidades territoriales", contenidas en el parágrafo del artículo 26 de la Ley 141 de 1994.

2. La materia a examinar

El demandante considera que las expresiones "será cedido a las entidades territoriales" vulneran la Constitución, por cuanto excluyen de manera injustificada y discriminatoria de la cesión del impuesto de transporte, a los territorios indígenas y a los distritos, los cuales en su condición de entidades territoriales, tienen derecho a participar en la distribución de los recursos provenientes de dicho tributo.

Corresponde entonces a la Corte resolver si, como lo preceptúa el inciso primero del artículo 26 de la ley 141 de 1994 acusado, la cesión del impuesto de transporte por gasoductos y oleoductos en favor de las entidades territoriales, concretamente según el inciso 2º ibídem, a los municipios no productores, constituye una determinación legal discriminatoria en relación con los distritos y los territorios indígenas, cuyas áreas de territorio sean afectadas con el paso de esas tuberías.

3. De la cesión del impuesto de transporte por oleoductos o gasoductos a los municipios no productores.

3.1. El impuesto de transporte por oleoductos y gasoductos de que trata el parágrafo del artículo 26 de la Ley 141 de 1994 fue creado por el artículo 42 de la Ley 37 de 1931, y luego reformado por el artículo 52 del Decreto 1056 de 1953, actual Código de Petróleos. Éste se cobra a los propietarios de gas o petróleo que transportan los recursos naturales no renovables a través de oleoductos y gasoductos estipulados en los contratos y normas vigentes, incluyendo los de Ecopetrol.

3.2. El parágrafo demandado se refiere a la cesión del impuesto de transporte por oleoductos o gasoductos, a las entidades territoriales; no hace alusión a la distribución de regalías, ni al derecho de tales entidades a participar de las mismas, pues dada su naturaleza, sólo pueden participar de ellas las entidades territoriales productoras de gas o crudo, o aquellos departamentos o municipios en donde se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables y los puertos fluviales o marítimos por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de éstos (artículos 360 y 361 de la C.P.).

3.3. La posibilidad de pactar entre la Nación y las entidades territoriales derechos y compensaciones que se adicionen a las regalías, se deduce de lo dispuesto en el artículo 360 superior. En cuanto al derecho a obtener compensación, éste proviene por disposición constitucional, de la participación en las regalías, del carácter de productora de recursos naturales no renovables que tenga la entidad territorial, o el puerto marítimo o fluvial, y del concurso del ente respectivo en la totalidad o en alguna etapa del proceso de exploración, explotación, transporte y transformación de los recursos naturales no renovables. Sobre el particular, esta Corporación señaló en la sentencia N^o C-036 de 1996, al pronunciarse sobre la exequibilidad de las expresiones "se distribuirán entre los municipios no productores" contenidas en el inciso segundo del parágrafo del artículo 26 de la ley 141 de 1994, lo siguiente:

"La Constitución no solamente ordena la participación de las entidades territoriales en las regalías, que guardan relación con la producción de los recursos naturales no renovables, sino que permite pactar, con la Nación y con quienes adelanten las actividades de explotación de los mismos, derechos y compensaciones que pueden agregarse a las regalías.

La propia Carta establece que los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten los recursos o productos derivados de ellos tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones.

Considera la Corte Constitucional que el derecho a obtener compensación no necesariamente proviene de la participación en las regalías ni emana del carácter de productora que tenga la correspondiente entidad territorial, o el puerto marítimo o fluvial. Se compensa el concurso del ente respectivo en la totalidad o en alguna etapa del proceso que surge a propósito de la exploración, explotación, transporte y transformación de los recursos naturales no renovables. Bien puede ocurrir que un municipio que a la vez sea productor y tenga la condición de puerto marítimo o fluvial perciba, además de la participación en las regalías, una compensación con motivo de su contribución al transporte del recurso explotado o de los productos que de él se extractan o derivan, como también puede acontecer que se reciba la compensación sin tener el carácter de productor y, por lo tanto, sin derecho alguno a participar en las regalías".

3.4. Ahora bien, la cesión del impuesto de transporte se configura en una forma de compensación establecida en favor de los municipios por cuyas jurisdicciones atraviesen los oleoductos o gasoductos, en la medida en que se busca retribuir a estas entidades unos determinados recursos provenientes del recaudo del impuesto de transporte, por los daños, el deterioro y los efectos nocivos que haya sufrido su territorio y en especial, su medio ambiente, como consecuencia del paso de esas tuberías. Pero además, por razones de equidad, en cuanto estos municipios se hallan en estado de desigualdad frente a aquellos en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, los cuales sí tienen derecho a recibir las regalías y compensaciones de que trata el inciso final del artículo 360 de la Carta Política.

Así lo entendió esta Corporación en la sentencia C-036 de 1996, al señalar que la cesión del impuesto de transporte en favor de los municipios no productores se constituye en una forma equitativa de retribuirles un aporte que hacen en cuanto por su territorio pasan los gasoductos y oleoductos, con las consiguientes molestias y riesgos que produce:

"La Corte estima que la norma parcialmente acusada se ubica precisamente en la hipótesis de la compensación, consagrada a favor de los municipios no productores, que por tanto no perciben nada por concepto de regalías, ni son necesariamente puertos fluviales o recursos naturales mencionados  en cuanto por su territorio pasan los marítimos pero que, en todo caso, deben soportar el transporte de los gasoductos y oleoductos, con las consiguientes molestias y riesgos. Se trata, en últimas, de una forma equitativa de retribuir al municipio no productor un aporte que hace y que de otro modo no sería compensado".

3.5. Finalmente, es pertinente reiterar que no es posible asimilar las regalías y las compensaciones a que alude el artículo 360 de la Carta Política: las primeras se reconocen como una contraprestación económica en favor de los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como para los puertos fluviales y marítimos por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos; mientras que las segundas constituyen una contraprestación que busca resarcir los daños, perjuicios o el deterioro que sufran los municipios no productores de esos recursos, por cuyas jurisdicciones atraviesen los oleoductos y gasoductos.

Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Corte entra a examinar el cargo formulado por el demandante.

4. Examen del cargo

El parágrafo parcialmente acusado, analizado en forma integral, permite a la Corte concluir que las expresiones precisamente impugnadas se ajustan al ordenamiento constitucional, con fundamento en las siguientes consideraciones:

4.1. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 360 de la Constitución Política, el legislador está facultado para determinar los derechos de las entidades territoriales sobre los recursos naturales no renovables; empero, ello no significa que todas y cada una de las entidades territoriales definidas en el artículo 286 superior, tengan derecho a participar en las regalías y compensaciones, y que si algunas lo tienen, tampoco puede afirmarse que deba ser proporcionalmente igual. De manera expresa, la disposición constitucional reserva el derecho a participar en las regalías a los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables.

En ese orden de ideas, el legislador habilitado constitucionalmente para ello (artículo 360), bien puede establecer a título de compensación, como lo hace el inciso primero del parágrafo del artículo 26 de la ley 141 de 1994, que los recursos provenientes del impuesto de transporte de crudo o gas por los oleoductos o gasoductos, sea cedido a las entidades territoriales, y determinar en el inciso segundo del parágrafo acusado, que los beneficiarios del recaudo serán los municipios no productores por cuyas jurisdicciones atraviesen los oleoductos o gasoductos.

Ello, a juicio de la Corte, no resulta violatorio de la Constitución, por cuanto el legislador está habilitado por el ordenamiento superior para definir qué entidad territorial es la beneficiaria de las regalías, compensaciones, y de los derechos sobre los recursos naturales no renovables, así como para determinar las condiciones para la explotación de dichos recursos. Sobre el particular, la Corporación en la sentencia C-036 de 1996, señaló:

"(…) el legislador gozaba de facultades para estipular que los recursos provenientes del impuesto fueran distribuidos entre los municipios no productores de gas y petróleo cuando hubieren sido afectados por el transporte de recursos materia de explotación a lo largo de oleoductos y gasoductos existentes en el territorio nacional" (negrillas y subrayas fuera de texto).

4.2. No existe el presunto trato discriminatorio a que se refiere el demandante en la norma acusada, entre los municipios no productores y los territorios indígenas y los distritos, ya que el legislador en desarrollo de los expresos y precisos mandatos constitucionales, sólo consideró justificado y apropiado reconocer en cabeza de los primeros la compensación consistente en la cesión del impuesto de transporte, lo cual no significa que los territorios indígenas y los distritos, al tenor del artículo 361 de la Carta Política, no puedan ser beneficiarios de los ingresos provenientes de las regalías que distribuya el Fondo Nacional de Regalías.

Para la Corte, resulta incuestionable que la Constitución no consagra como uno de sus postulados, la absoluta igualdad entre las entidades territoriales; (Departamentos, municipios, distritos y territorios indígenas - artículo 286 C.P -.); aunque si bien es cierto, todas en los términos del artículo 287 de la Constitución, gozan en principio de los mismos derechos, como gobernarse por autoridades propias y participar en las rentas nacionales; sin embargo, algunas de ellas tienen ciertas prerrogativas especiales que no se reconocen a otras, como ocurre con las regalías y las compensaciones, respecto de las cuales el artículo 360 de la Carta Política las proclama expresamente en favor de los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables.

Así lo pensó la Corte en la sentencia C-036 de 1996, al resolver el cargo que por presunta violación al principio de igualdad, se formuló contra la expresión "entre los municipios no productores", por excluir de la distribución del recaudo del tributo de transporte de gas y crudo a otras entidades territoriales:

"Para el caso de los municipios, la consideración acerca de si resulta constitucionalmente viable introducir distinciones entre ellos sólo podría tener asidero en la medida en que el trato diferente injustificado repercutiera en discriminaciones entre los habitantes de una y otra célula municipal en aspectos básicos como su supervivencia, su dignidad o el ejercicio de sus derechos fundamentales. La Constitución Política no consagra como uno de sus postulados la plena igualdad entre los municipios, pues si bien su estructura fundamental, las principales competencias de sus autoridades, la autonomía y los derechos que les reconoce en cuanto entidades territoriales responden en términos generales a las mismas reglas, expresamente se autoriza al legislador para establecer categorías de municipios, lo que debe surgir de la verificación sobre aspectos tales como la población, los recursos fiscales, la importancia económica y la situación geográfica, de lo cual pueden resultar disposiciones legales divergentes, según las categorías que se consagren.

(…)

Y, en lo concerniente a la igualdad, aparte de que no puede establecerse de una manera general entre instituciones sino entre personas naturales, no resulta afectada, aun entre municipios, toda vez que existen fundadas razones para favorecer a las entidades municipales no productoras de gas y petróleo" (negrillas y subrayas fuera de texto).

En ese orden de ideas, no puede efectuarse un juicio de igualdad, como lo pretende el demandante, por cuanto no existe un parámetro que permita hacer una comparación entre los municipios no productores a quienes se les cede el impuesto de transporte, y los otros entes territoriales, como los territorios indígenas, a quienes la Constitución ni la ley reconocen dicho beneficio.

4.3. El legislador con fundamento en supuestos y hechos diferentes, objetiva y razonablemente justificados, puede disponer, como lo hizo en la norma acusada, que ciertas entidades territoriales, como los municipios no productores de recursos naturales no renovables por cuyas jurisdicciones atraviesen gasoductos y oleoductos, que no tienen derecho a recibir regalías por la no explotación en sus jurisdicciones de tales recursos, reciban como contraprestación por el daño o los efectos nocivos que sobre su territorio produce el paso de las tuberías de gas o crudo, la cesión del impuesto de transporte. Existen, entonces, razones que justifican que el legislador, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales (artículo 360), otorgara un tratamiento diferencial exclusivamente para los municipios no productores, sin que por ello se vulnere el ordenamiento superior.

4.4. Finalmente, no resulta aceptable la solicitud formulada por el señor Procurador General de la Nación, de proferir una sentencia integradora que haga extensible la cesión del impuesto de transporte a los territorios indígenas que se encuentren en la misma situación fáctica de los municipios no productores afectados por el paso de gasoductos y oleoductos, por cuanto el artículo 360 de la Carta Política preceptúa que corresponderá al legislador determinar los derechos de las entidades territoriales sobre los recursos naturales no renovables, tal como se hace en la norma parcialmente acusada, sin que deba entenderse que a todas ellas se les reconozcan proporcional o equitativamente los mismos derechos. Por lo tanto, tampoco es pertinente el argumento de que existe respecto de las expresiones acusadas, una inconstitucionalidad por omisión, por cuanto el Constituyente de manera explícita atribuyó al legislador la potestad de determinar en forma específica las entidades territoriales titulares de los recursos provenientes de las regalías y compensaciones por la explotación de recursos naturales no renovables. Queda, pues, librado a la voluntad del legislador establecer a cuál o cuáles entidades territoriales otorga las compensaciones objeto de análisis.

En consecuencia, no podría válidamente el juez constitucional, sin existir una evidente contradicción entre el precepto legal y la Carta Política, disponer que la cesión del impuesto de transporte, y por lo tanto su recaudo, se haga a otros entes territoriales, excluidos expresamente por voluntad del legislador.

4.5. En virtud a lo anterior, se declarará la exequibilidad de las expresiones "será cedido a las entidades territoriales" contenidas en el parágrafo del artículo 26 de la ley 141 de 1994, en cuanto los apartes acusados no violan la Constitución.

1. DECISION

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional obrando en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

R E S U E L V E :

Declarar EXEQUIBLES las expresiones "será cedido a las entidades territoriales" contenidas en el parágrafo del artículo 26 de la Ley 141 de 1994.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

             ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO

               Presidente

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ

Secretaria General

Disposiciones analizadas por Avance Jurídico Casa Editorial S.A.S.©
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ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 31 de octubre de 2024 - (Diario Oficial No. 52.908 - 13 de octubre de 2024)

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