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ACUERDO ENTRE COLOMBIA Y EL INSTITUTO GLOBAL PARA EL CRECIMIENTO VERDE SOBRE LA PERSONERÍA JURÍDICA Y LOS PRIVILEGIOS E INMUNIDADES-Se ajusta a la Constitución
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRATADO INTERNACIONAL Y LEY APROBATORIA-Características
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE TRATADOS Y LEYES APROBATORIAS DE TRATADOS-Control formal y material
LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Aspectos formales
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRATADO INTERNACIONAL Y LEY APROBATORIA-Negociación, celebración y aprobación ejecutiva
AFECTACION DIRECTA DE COMUNIDADES ETNICAS O TRIBALES-Deber de consulta previa frente a decisión legislativa y administrativa que las afecte directamente, incluso leyes aprobatorias de tratados internacionales y actos legislativos
CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-No se requiere cuando la normatividad no dispone intervención específica a los pueblos o comunidades étnicas
LEYES APROBATORIAS DE TRATADOS INTERNACIONALES-Procedimiento de formación previsto para leyes ordinarias/TRATADO INTERNACIONAL Y LEY APROBATORIA-Cumplimiento de requisitos constitucionales y legales en su trámite legislativo
REQUISITO DE ANÁLISIS DEL IMPACTO FISCAL EN TRÁMITE DE PROYECTO DE LEY APROBATORIA DE TRATADOS INTERNACIONALES QUE CONTENGAN BENEFICIOS TRIBUTARIOS-Exigibilidad
La obligación contenida en el artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003 es aplicable a los tratados internacionales que ordenen gasto u otorguen beneficios tributarios, radicados en el Congreso de la República después de la notificación de la Sentencia C-170 de 2021 (30 de julio de 2021). La Sala se decanta por este criterio, ya que es el más fiel a la redacción del citado artículo. Como se sabe, este se refiere al análisis del impacto fiscal de proyectos de ley durante su trámite legislativo, y no a la aprobación presidencial de tratados para su consideración por el Congreso de la República.
BENEFICIO TRIBUTARIO-Finalidad
REQUISITO DE ANÁLISIS DEL IMPACTO FISCAL EN TRÁMITE DE PROYECTO DE LEY APROBATORIA DE TRATADOS INTERNACIONALES QUE CONTENGAN BENEFICIOS TRIBUTARIOS-Improcedencia de su exigencia
TRATADO INTERNACIONAL Y LEY APROBATORIA-Principios de consecutividad e identidad flexible
ACUERDOS DE PRIVILEGIOS E INMUNIDADES-Jurisprudencia constitucional
(…) los privilegios, inmunidades y facilidades son otorgados al organismo internacional con la única finalidad de evitar cualquier interferencia indebida del Estado anfitrión en el cumplimiento de esos objetivos. Este trato disímil se justifica en la necesidad de defender «el ejercicio de las funciones encomendadas por los Estados que, de manera autónoma y soberana, se constituyen en parte de las convenciones que los crean». En este sentido, el derecho internacional público ha entendido que los privilegios e inmunidades otorgadas a los organismos internacionales son «prebendas que contribuyen a un mejor ejercicio de las diversas responsabilidades asignadas, en la medida en que quien desempeña sus labores puede hacerlo sin sentirse limitado o perseguido indebidamente».
ACUERDOS DE PRIVILEGIOS E INMUNIDADES-Jurisprudencia constitucional
INMUNIDADES Y PRIVILEGIOS DE ORGANISMOS INTERNACIONALES
Aunque el alcance de los privilegios e inmunidades concedidos a las organizaciones internacionales depende de lo dispuesto en el respectivo tratado, es posible identificar algunas cláusulas que, de conformidad con la jurisprudencia, no vulneran precepto superior alguno. Entre ellas se encuentran aquellas que i) reconocen personalidad jurídica a un organismo de derecho internacional y su correlativa capacidad; ii) otorgan inmunidad de jurisdicción y de ejecución al organismo y sus agentes cuando actúan en ejercicio de sus funciones oficiales (acta iure imperii) –asunto que será abordado con mayor detenimiento más adelante–; iii) establecen la inviolabilidad de los locales, los archivos y la correspondencia, así como la inmunidad de los bienes y haberes de la organización frente a registros, expropiaciones, confiscaciones, embargos y otras formas de interferencia; iv) conceden beneficios tributarios y aduaneros a favor de los funcionarios, los bienes, ingresos, transacciones y artículos importados y exportados para uso oficial; v) reconocen exenciones migratorias y cambiarias y facilidades de desplazamiento a los miembros y funcionarios del organismo y vi) dispensan libertad a la organización para llevar sus cuentas en cualquier divisa y transferir sus fondos o divisas a otro país.
INMUNIDAD ABSOLUTA-Quebrante el concepto de soberanía nacional/INMUNIDAD RESTRINGIDA
Los privilegios e inmunidades no pueden implicar «una renuncia no justificada de [los] deber[es] del Estado de garantizar los derechos y deberes de los habitantes del territorio», defender el orden constitucional y «ejercer su potestad soberana en aras de garantizar el orden justo y la convivencia pacífica». Por esto, en todo caso, los regímenes de privilegios e inmunidades de un organismo de derecho internacional deben ser interpretados de forma restrictiva, «de tal manera que la inmunidad que se concede tenga un alcance relativo». Este entendimiento de la materia «ha permitido a la Corte abandonar la teoría de la inmunidad absoluta por la figura de la inmunidad restringida con el objeto de salvaguardar esencialmente el principio de soberanía nacional». Tal comprensión resulta de la mayor relevancia porque «[b]ajo el manto de buenas intenciones patrocinadas por el convenio, que la Corte respeta y alienta, no se puede perder de vista que [las] cláusulas [que conceden privilegios e inmunidades] pueden constituirse en el germen de tratamientos diferenciales y privilegiados que den cabida a injusticias y desequilibrios».
PRINCIPIO DE INMUNIDAD DE JURISDICCION-Jurisprudencia constitucional
PRINCIPIO DE INMUNIDAD DE JURISDICCION-Tiene carácter relativo respecto de quienes son titulares del mismo y actúan a título privado
INMUNIDAD DE JURISDICCION E INMUNIDAD DE EJECUCION-Diferencias
INMUNIDAD DE EJECUCION-Alcance
ACUERDO PARA EL ESTABLECIMIENTO DEL INSTITUTO GLOBAL PARA EL CRECIMIENTO VERDE-Objetivos y alcance
ACUERDO PARA EL ESTABLECIMIENTO DEL INSTITUTO GLOBAL PARA EL CRECIMIENTO VERDE-Exequible
BENEFICIOS TRIBUTARIOS EN TRATADO INTERNACIONAL-Alcance de la concesión/DERECHO INTERNACIONAL PUBLICO-Exenciones tributarias
(…) la Corte ha precisado que las cláusulas que conceden beneficios tributarios y aduaneros a favor de los bienes, ingresos, transacciones y artículos importados y exportados para uso oficial de las organizaciones internaciones no vulneran precepto superior alguno. Al respecto, desde su jurisprudencia más temprana, la Sala ha afirmado que «las exenciones tributarias tienen pleno sentido en el contexto del derecho internacional público. Se trata de conceder, en condiciones de reciprocidad, ciertos privilegios fiscales y aduaneros, que se justifican plenamente tanto por la naturaleza de los organismos beneficiados como del interés público que reviste la función a ellos confiada por el conjunto de Estados que los crean».
TRATADOS QUE RECONOCEN PRIVILEGIOS E INMUNIDADES A ORGANISMOS INTERNACIONALES-Cláusulas de la nación más favorecida
(…) la Corte ha declarado la constitucionalidad de cláusulas que consagran el derecho de una organización internacional a que sus comunicaciones reciban un trato no menos favorable que el trato dado por el Estado colombiano a otra organización internacional, gobierno o misión diplomática. Esas normas son conocidas en el derecho internacional como cláusulas de la nación más favorecida (NMF). En la Sentencia C-125 de 2022, la Corte explicó que en el contexto de los tratados que reconocen privilegios e inmunidades a favor de un organismo internacional, las cláusulas NMF buscan garantizar la autonomía e independencia de este y, por ende, en principio, son compatibles con la Constitución. Al respecto, la Sala advirtió que, en todo caso, dichas cláusulas i) deben «clarificar en qué está dado el trato más favorable» y ii) no desconocer el «principio de soberanía nacional ni […] las competencias o margen de apreciación del presidente de la República».
ACUERDOS COMPLEMENTARIOS DE TRATADO INTERNACIONAL-Objeto/ACUERDOS COMPLEMENTARIOS DE TRATADO INTERNACIONAL-Validez
ACUERDO ENTRE COLOMBIA Y EL INSTITUTO GLOBAL PARA EL CRECIMIENTO VERDE SOBRE LA PERSONERÍA JURÍDICA Y LOS PRIVILEGIOS E INMUNIDADES-Constitucionalidad de acuerdos complementarios
(…) la Sala Plena declarará la constitucionalidad condicionada del numeral 3 del artículo 14 del Acuerdo, bajo el entendido de que los acuerdos complementarios que celebre el Estado colombiano con el GGGI no podrán implicar la asunción de obligaciones nuevas, diferentes o adicionales a las precisadas en el presente Acuerdo. En caso de que así sea, dichos acuerdos deberán someterse a la aprobación del Congreso de la República y al control previo de la Corte Constitucional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 150.16 y 241.10 superiores, respectivamente.
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SENTENCIA C-126 DE 2023
Ref.: expediente LAT-478
Control automático de constitucionalidad del «Acuerdo entre la República de Colombia y el Instituto Global para el Crecimiento Verde con respecto a la personería jurídica y los privilegios e inmunidades del Instituto Global para el Crecimiento Verde», suscrito en Seúl el 31 de enero de 2017 y en Bogotá el 6 de marzo de 2017, y de la Ley 2218 del 30 de junio de 2022, por medio de la cual fue aprobado.
Magistrada ponente:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá, D. C., veintisiete (27) de abril de dos mil veintitrés (2023).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2591 de 1991, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Mediante comunicación del 2 de agosto de 2022, previo sorteo realizado por la Sala Plena el 29 julio del mismo año, el expediente fue enviado al despacho de la magistrada Cristina Pardo Schlesinger para que impartiera el trámite correspondiente.
En Auto del 10 de agosto de 2022, el despacho de la magistrada ponente asumió el conocimiento del asunto y ordenó la práctica de prueba. Así mismo, dispuso comunicar la iniciación del proceso al presidente de la República y a los ministerios de Relaciones Exteriores, Hacienda y Crédito Público, Justicia y del Derecho, Comercio, Industria y Turismo, Ambiente y Desarrollo Sostenible y de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. Igualmente, ordenó fijar en lista el proceso e invitó a intervenir en el mismo a diferentes instituciones públicas y privada. Por último, dispuso correr traslado a la procuradora general de la Nación para que rindiera concepto.
En Autos del 30 de agosto y del 16 de septiembre de 2022, la magistrada sustanciadora requirió a los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes que remitieran las pruebas solicitadas. El 7 de octubre de 2022, una vez allegadas y valoradas todas las pruebas, ordenó continuar con el proceso.
Cumplidos los trámites pertinentes, la Sala Plena procede a adelantar el control de constitucionalidad del Acuerdo entre la República de Colombia y el Instituto Global para el Crecimiento Verde con respecto a la personería jurídica y los privilegios e inmunidades del Instituto Global para el Crecimiento Verde (en adelante el Acuerdo) y de la Ley 2218 de 2022 (en adelante la ley aprobatoria).
1. Texto del Acuerdo que se revisa y de su ley aprobatoria
El contenido del Acuerdo y de la ley aprobatoria se presentarán en la sección correspondiente al examen material de constitucionalidad.
2. Pruebas decretadas por la magistrada ponente
Las respuestas a las preguntas formuladas en los autos de pruebas serán abordadas en los acápites en los que se adelantará el control de constitucionalidad formal y material del Acuerdo y de la ley aprobatoria.
3. Intervenciones
La Corte Constitucional recibió tres intervenciones dentro del presente proceso. En lo pertinente, la Sala se referirá a cada una de ellas en el análisis sustancial de las normas objeto de control.
| Interviniente | Solicitud | Consideraciones relevantes |
| Ministerio de Relaciones Exteriore | Exequibilidad | El Acuerdo y la Ley 2218 de 2022 cumplen los requisitos formales y materiales de validez que exigen la Constitución Política, la Ley 5 de 1992 y la jurisprudencia. De otro lado, el régimen de privilegios e inmunidades reconocidos en el Acuerdo se funda en la facultad del Estado para limitar su autoridad y jurisdicción en el territorio nacional, así como en la costumbre internacional y en la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas. En el caso de los organismos internacionales, el objetivo de dicho régimen consiste en garantizar que esos organismos puedan cumplir sus funciones de manera autónoma e independiente. |
| Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenibl | Exequibilidad | El Estado colombiano suscribió el Acuerdo para el Establecimiento del Instituto Global para el Crecimiento Verde. Este acuerdo y su ley aprobatoria (Ley 1954 de 2019) fueron declarados exequibles por la Corte mediante la Sentencia C-479 de 2020. Esto significa que Colombia forma parte de esta organización internacional. En este contexto, el Acuerdo de la referencia «pretende regular los asuntos comúnmente asociados a la presencia de una organización internacional en Colombia, con el objetivo de permitir su funcionamiento y actividad de manera independiente. Además, dicho instrumento «consulta los principios y postulados que gobiernan al Estado colombiano y su política. |
| Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicacione | Inexequibilidad del numeral 5 del artículo 10 del Acuerdo | El artículo 10.5 del Acuerdo dispone que el Instituto Global para el Crecimiento Verde «tendrá derecho a instalar y utilizar en la República de Colombia sistemas de telecomunicación punto a punto y otros equipos de comunicación y transmisión que sean necesarios para facilitar las comunicaciones con la Oficina tanto dentro como fuera de la República de Colombia». Para que este derecho «se adecue al ordenamiento jurídico interno, […] deberá estar inscrito en el Registro Único de TIC, tal y como se ha dispuesto en el artículo 15 de la […] Ley [1341 de 2009]. Además de obtener el correspondiente permiso de uso del espectro radioeléctrico por parte del MinTIC cuando el derecho de que trata el citado acuerdo lo requiera. |
II. CONCEPTO DEL VICEPROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓ
El viceprocurador general de la Nación solicita a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad del Acuerdo y de la Ley 2218 de 2022. Para sustentar su solicitud, manifiesta lo siguiente:
El Acuerdo y la Ley 2218 de 2022 cumplen los requisitos formales previstos en los artículos 145, 146, 154, 157, 160, 162, 165, 189, 200 y 241 de la Constitución. Esto, pues i) el Acuerdo fue suscrito en Bogotá por la entonces ministra de relaciones exteriores; ii) el proyecto de ley fue tramitado en el Congreso de la República con sujeción a las reglas jurisprudenciales y legales que regulan la materia y iii) el presidente de la República sancionó la ley aprobatoria y la remitió a la Corte para su revisión. Además, en concordancia con la temática de la ley aprobatoria, no era necesario agotar el procedimiento de consulta previa, así como tampoco analizar el impacto fiscal de la medida.
Igualmente, el contenido del Acuerdo y de la Ley 2218 de 2022 no desconoce ningún precepto superior. Mediante la Ley 1954 de 2019, el Estado colombiano adhirió al Acuerdo para el Establecimiento del Instituto Global para el Crecimiento Verde (GGGI, por sus siglas en inglés). Ese acuerdo fue declarado constitucional por la Corte en la Sentencia C-479 de 2020.
El instrumento de la referencia regula la presencia física del GGGI en el territorio nacional, siguiendo la práctica internacional relativa al reconocimiento de personería jurídica y de privilegios e inmunidades a favor de organismos internacionales. De acuerdo con el precedente fijado en las recientes sentencias C-098 de 2020 y C-125 de 2022, «la Procuraduría considera que el tratado internacional examinado es conforme a la Carta Política. En particular, a los artículos 9, 79, 80, 226 y 227 de la Constitución. Es decir, con «el principio de soberanía nacional, la internacionalización de las relaciones sobre bases de equidad, igualdad y conveniencia nacional, los principios del derecho internacional aceptados por Colombia y el principio de seguridad jurídica.
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 10, de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del Acuerdo y de su ley aprobatoria.
2. Asunto bajo revisión, problema jurídico y metodología de la decisión
De conformidad con la jurisprudenci, en esta sede el control de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben tiene las siguientes características: i) es previo al perfeccionamiento del instrumento, pero posterior a su aprobación por parte del Congreso y a la sanción presidencial; ii) es automático, pues en concordancia con lo estatuido en el artículo 241.10 superior, tanto el tratado como su ley aprobatoria deben ser remitidos por el Gobierno nacional a la Corte; iii) es integral, toda vez que la Sala Plena tiene competencia para analizar los aspectos formales y materiales del instrumento y de la ley aprobatoria; iv) tiene efectos de cosa juzgada absoluta, en la medida en que esta corporación confronta estos textos normativos con todo el articulado de la Constitución y de la Ley Orgánica 5 de 1992; v) es una condición indispensable para la ratificación del tratado; vi) tiene una función preventiva, ya que «su finalidad es garantizar la supremacía de la Constitución Política y el cumplimiento de los compromisos internacionales adquiridos por el Estado colombiano y vii) no implica una valoración de aspectos relacionados con la conveniencia o efectividad del instrumento, comoquiera que la Constitución le confiere esta tarea únicamente a las ramas ejecutiva y legislativ.
En razón del alcance del control de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben, en el presente caso la Sala Plena deberá determinar si el Acuerdo y la Ley 2218 de 2022 cumplen los requisitos formales y materiales de validez que, para el efecto, exigen la Constitución, la Ley 5 de 1992 y la jurisprudencia.
Para resolver el problema jurídico planteado, en primer lugar, la Corte adelantará el análisis formal del procedimiento gubernamental y legislativo que surtieron el Gobierno y el Congreso de la República, respectivamente, para la adopción del Acuerdo y de la ley aprobatoria, en cada una de sus fases. En este punto, verificará, además, si los requisitos dispuestos en el artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003 eran exigibles en el presente caso.
En segundo lugar, revisará la constitucionalidad material del instrumento, mediante el contraste de cada uno de sus artículos y de aquellos que integran la ley aprobatoria con las disposiciones pertinentes de la Constitución.
3. Control de constitucionalidad formal
Esta corporación ha sostenido que el control formal de los tratados internacionales y de la ley aprobatoria comprende tres fases: i) la fase previa gubernamenta, ii) la fase de trámite legislativ y iii) la sanción de la ley aprobatoria por parte del presidente de la República y la remisión a la Corte Constitucional dentro de los seis días siguientes (artículo 241.10 de la Carta).
Procede la Corte a comprobar si el Acuerdo y la ley aprobatoria cumplen, uno a uno, los requisitos formales indicados en precedencia.
3.1 Fase previa gubernamental
3.1.1 La representación del Estado colombiano en las fases de negociación, celebración y firma del Acuerdo
El artículo 7, numeral 1, literal a), de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales, incorporada al ordenamiento interno por la Ley 406 de 1997, establece que una persona representa a un Estado cuando presenta los «adecuados plenos poderes». Así mismo, el numeral 2, literal a, del mismo artículo prescribe que, en virtud de sus funciones y para la ejecución de todos los actos relativos a la celebración de un tratado, representan al Estado «los jefes de Estado, jefes de Gobierno y ministros de relaciones exteriores».
En el presente caso, el convenio fue suscrito en Bogotá el 6 de marzo de 2017 por la entonces ministra de Relaciones Exteriores, María Ángela Holguín Cuélla. Por tanto, de acuerdo con lo dispuesto en las normas indicadas anteriormente, es claro que, en razón de su cargo, la firmante tenía la capacidad para representar al Estado colombiano. Por ende, no requería la expedición de plenos poderes para tal fi.
Vista así, la representación del Estado colombiano en las fases de negociación, celebración y firma del Acuerdo fue válida, en la medida en que fue ejercida por quien tenía la capacidad necesaria para ello.
3.1.2 Cumplimiento del requisito de consulta previa
En varias oportunidades, este tribunal ha sostenido que, en concordancia con lo estatuido en los artículos 1, 2, 7, 70, 329 y 330 de la Carta y 6.1.a del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribale, las comunidades étnicas son titulares del derecho fundamental a la consulta previ.
Puntualmente, el artículo 6.1.a del convenio antes mencionado dispone que los gobiernos deberán consultar a los pueblos indígenas y tribales «las medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente». Esta afectación directa ha sido definida por la jurisprudencia como «el impacto positivo o negativo que puede tener una medida sobre las condiciones sociales, económicas, ambientales o culturales que constituyen la base de la cohesión social de una determinada comunidad étnica.
En aplicación de lo expuesto, la Sala constata que el Acuerdo y la ley aprobatoria no contienen medidas que afecten de forma directa a las comunidades indígenas y afrodescendientes colombianas. Estos textos normativos se limitan a otorgar personaría jurídica al GGGI. Por consiguiente, le confieren capacidad para actuar en el territorio nacional y le otorgan privilegios, inmunidades y otros beneficios a sus bienes, fondos, activos y funcionarios.
Esta regulación no tiene un impacto positivo o negativo sobre las condiciones de dichas comunidades, por lo que el Acuerdo y su ley aprobatoria no debían someterse a un procedimiento de consulta previa. Esto es así incluso si se tienen en cuenta los objetivos y las actividades en materia ambiental que el GGGI deberá cumplir en Colombi. Además, como se verá en el aparte respectivo, esta conclusión no riñe con el deber del Estado, en relación con el artículo 3 del Acuerdo (bienes, fondos y activos del GGGI), de garantizar «el respeto por los derechos de las minorías étnicas y culturales sobre los productos derivados de sus conocimientos propios.
3.1.3 La aprobación presidencial y el sometimiento del tratado internacional a consideración del Congreso de la República
La Corte observa que, en aplicación del artículo 189.2 de la Constitució, el 1 de octubre de 2019, el presidente de la República aprobó el Acuerdo y ordenó someterlo a consideración del Congreso de la Repúblic, en concordancia con lo estatuido en el artículo 150.16 de la Constitución.
3.2 Trámite en el Congreso de la República
Como ya se indicó, la Constitución no prevé un trámite especial para las leyes aprobatorias de los tratados internacionales y, en consecuencia, estas deben cumplir el dispuesto para las leyes ordinarias. Sin embargo, la función del Congreso en las leyes aprobatorias de tratados celebrados por la Rama Ejecutiva «se limitan a la aprobación o improbación del acuerdo suscrito, sin que le sea posible al órgano legislativo modificar el texto del mismo.
De este modo, en esta fase del procedimiento, corresponde verificar el cumplimiento de los siguientes requisitos constitucionales: i) la presentación del proyecto de ley ante el Senado de la República por parte del Gobierno naciona; ii) la publicación oficial del proyecto de ley aprobatori; iii) el inicio del trámite legislativo en la respectiva comisión constitucional permanente del Senado de la Repúblic; iv) la publicación de la ponencia para su respectiva deliberación en las comisiones y en las plenaria; v) el anuncio previo a la discusión y aprobación del text; vi) la votación de acuerdo con las exigencias constitucionales de quorum y mayoría; vii) el lapso entre los debate y viii) el número máximo de legislatura.
3.2.1 El trámite ante el Senado de la República
El 5 de agosto de 2020, el proyecto de ley y su exposición de motivos fueron presentados por el Gobierno nacional ante el Senado de la Repúblic. Dicho proyecto fue publicado en la Gaceta del Congreso antes de su trámite en la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la Repúblic. En los debates del texto y en su aprobación en la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado y en la plenaria del Senado, se observaron las exigencias constitucionales y legales.
En efecto, en el primer debate, se cumplió con los deberes de i) publicar el informe de ponenci, ii) anunciar el proyecto de ley antes de su discusión y votació y iii) efectuar su aprobació. Por su parte, en el segundo debate, es decir, en la plenaria del Senado, se cumplió con i) la publicación del informe de ponenci, ii) el anuncio previo del proyecto de lehttp://www.secretariasenado.gov.co/orden-del-dia-senado/4191-orden-del-dia-04-mayo-2021/file y iii) el debate y aprobació.
El trámite que se surtió tanto en la Comisión Segunda Constitucional Permanente como en la Sesión Plenaria del Senado de la República puede resumirse en las actas de las sesiones y en las gacetas respectivas del Congreso, así:
| Exposición de motivos del proyecto de ley 198 de 2020: Gaceta del Congreso n.° 661 del 10 de agosto de 2020 | Ponencia | Último anuncio | Votación | Publicación del texto aprobado |
| Primer debate (Comisión) | Gaceta del Congreso n.° 1038 del 30 de septiembre de 2020 | Acta n.° 10 del 3 de noviembre de 2020, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1471 del 10 de diciembre de 2020 | Acta n.° 11 del 11 de noviembre de 2020, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1472 del 10 de diciembre de 2020 | Gaceta del Congreso n.° 1301 del 12 de noviembre de 2020 |
| Segundo debate (Plenaria) | Gaceta del Congreso n.° 1301 del 12 de noviembre de 2020 | Acta n.° 55 del 11 de mayo de 2021, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1476 del 14 de octubre de 2021 | Acta n.° 56 del 18 de mayo de 2021, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1499 del 21 de octubre de 2021 | Gaceta del Congreso n.° 821 del 23 de julio de 2021 |
Adicionalmente, en los debates y en la aprobación del proyecto de ley, tanto en la Comisión Segunda Constitucional Permanente como en la plenaria del Senado de la República, se dio cumplimiento a las exigencias sobre quorum deliberatorio y decisorio, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 145 de la Constitución. Además, mediante votación nominal y pública, en los términos del artículo 133 ejusdem, se aprobaron la proposición final con que terminaba el informe de ponencia, el articulado del proyecto, el título del proyecto y la intención para que el mismo hiciera tránsito a segundo debate ante la Cámara de Representantes, como se indica a continuación:
| Senado | Proposición final | Articulado | Título e intensión para segundo debate | |||||||||
| Debate en la Comisión Segunda Constitucional Permanente (Acta n.° 11 del 11 de noviembre de 2020, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1472 del 10 de diciembre de 2020) | 13 integrantes | 13 integrantes | 13 integrantes | |||||||||
| 13 asistentes | 13 asistentes | 13 asistentes | ||||||||||
| Votos | Voto | Voto | ||||||||||
| SÍ | 13 | NO | 0 | SÍ | 13 | NO | 0 | SÍ | 13 | NO | 0 | |
| Debate en la plenaria (Acta n.° 56 del 18 de mayo de 2021, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 1499 del 21 de octubre de 2021) | 108 miembros | 108 miembros | ||||||||||
| 103 asistentes | 103 asistentes | |||||||||||
| Voto | Voto | |||||||||||
| SÍ | 57 | NO | 1 | SÍ | 57 | NO | 1 | |||||
Sobre la información contenida en el cuadro anterior, la Corte destaca que existió una diferencia sustancial entre el número de senadores asistentes a la sesión (103) –según el registro inicial– y el número de senadores que finalmente votó la iniciativa (71. De conformidad con la votación obtenida, la Sala observa que, al momento de votar, en la sesión plenaria mixta había 71 senadores. Teniendo en cuenta que el número de Senadores activos para ese momento era de ciento ocho (108), los quorum deliberatorio y decisorio se encontraban conformados. Además, el número de votos válidos emitidos permite concluir que la decisión fue aprobada en cumplimiento de la regla de la mayoría simple, de acuerdo con el número de asistentes registrados al inicio de la sesión, pues posteriormente no se hicieron verificaciones del quoru.
De otro lado, en concordancia con el artículo 160 de la Constitución, se cumplió el lapso que debe existir entre el primer y el segundo debate. Esto, pues entre ellos transcurrió un término no inferior a ocho días, ya que el primer debate se realizó el 11 de noviembre de 2020 y el segundo, el 18 de mayo de 2021.
Por último, respecto del trámite legislativo en el Senado de la República, se debe advertir que, luego de que fuera aprobado por la plenaria de esa corporación, el proyecto de ley fue remitido a la Cámara de Representantes. En esta célula legislativa, la iniciativa fue radicada con el n.° 634 de 2021 Cámara y asignada a la Comisión Segunda Constitucional Permanent. En ejercicio de sus competencias legales, la mesa directiva de esta comisión designó como coordinador ponente al representante Germán Alcides Blanco Álvare.
3.2.2 El trámite ante la Cámara de Representantes
De acuerdo con las pruebas aportadas al presente trámite, la Sala concluye que en el tercer debate también se cumplió con los deberes de i) publicar el informe de ponenci, ii) anunciar el proyecto de ley antes de su discusión y votació y iii) efectuar su aprobació. Igualmente, en el cuarto debate, esto es, en la plenaria de la Cámara de Representantes, se cumplió, de la misma manera, con el informe de ponenci, el anuncio previ y el debate y la aprobación del text. De lo anterior dan cuenta las actas de las sesiones de trabajo de la Cámara de Representantes y las respectivas publicaciones en las gacetas del Congreso, así:
| Cámara de Representantes (proyecto de ley 634 de 2021) | Ponencia | Último anuncio | Votación | Publicación del texto aprobado |
| Tercer debate (Comisión) | Gaceta del Congreso n.° 1162 del 6 de septiembre de 2021 | Acta n.° 18 del 14 de diciembre de 2021, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 693 del 10 de junio de 2022 | Acta n.° 19 del 15 de diciembre de 2021, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 693 del 10 de junio de 2022 | Gaceta del Congreso n.° 442 del 6 de mayo de 2022 |
| Cuarto debate (Plenaria) | Gaceta del Congreso n.° 442 del 6 de mayo de 2022 | Acta n.° 310 del 11 de mayo de 2022, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 940 del 23 de agosto de 2022 | Acta n.° 311 del 17 de mayo de 2022, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 984 del 29 de agosto de 2022 | Gaceta del Congreso n.° 598 del 1° de junio de 2022 |
De otro lado, en los debates y en la aprobación del proyecto de ley en la Comisión Segunda Constitucional Permanente y en la plenaria de la Cámara de Representantes, se dio cumplimiento a las exigencias sobre quorum deliberatorio y decisorio. Además, mediante votación nominal y pública, se aprobaron la proposición final con que terminaba el informe de ponencia, el articulado del proyecto, el título del proyecto y la intención para que el mismo fuera ley de la República, como se indica a continuación:
| Cámara de Representantes | Proposición | Articulado | Título | |||||||||
| Debate en la Comisión Segunda Constitucional Permanente (Acta n.° 19 del 15 de diciembre de 2021, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 693 del 10 de junio de 2022) | 17 integrantes | 17 integrantes | 17 integrantes | |||||||||
| 14 asistente | 14 asistentes | 14 asistentes | ||||||||||
| Votos | Votos | Voto | ||||||||||
| SÍ | 10 | NO | SÍ | 9 | NO | SÍ | 9 | NO | ||||
| Debate en la plenaria (Acta n.° 311 del 17 de mayo de 2022, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 984 del 29 de agosto de 2022) | 167 miembros 105 asistente | |||||||||||
| Voto | Voto | Voto | ||||||||||
| SÍ | 73 | NO | 2 | SÍ | 72 | NO | 2 | SÍ | 70 | NO | 2 | |
En relación con el cuadro anterior, es preciso anotar lo siguiente. Según la certificación emitida por el secretario general de la Cámara de Representantes, Jaime Luis Lacouture Peñaloza el 7 de septiembre de 202, a la sesión plenaria del 17 de mayo de 2022 asistieron 157 representantes. No obstante, en el Acta n.° 311 de ese mismo día, publicada en la Gaceta del Congreso n.° 984 del 29 de agosto de 2022, se dejó constancia de que, si bien a las 10.58 a. m. se registraron 157 legisladores como asistente, al momento de dar inicio a la sesión (11:42 a. m.), el quorum decisorio estaba conformado por «88 honorables representantes registrados.
Con ocasión de la solicitud elevada por uno de los representantes a la Cámara con fundamento en lo dispuesto en el artículo 109 de la Ley 5 de 1992, durante la discusión del proyecto de ley del punto inmediatamente anterior al proyecto de ley que culminó con la sanción de la Ley 2218, se procedió a verificar el quorum decisorio. Luego del respectivo registro, el secretario general de la corporación para ese momento, Jorge Humberto Mantilla Serrano, informó que se encontraban presentes 105 representante. Sobre el particular, es preciso tener en cuenta que, en concordancia con lo sostenido en la Sentencia C-029 de 2018, para efectos de comprobar el quorum decisorio, y cuando existan divergencias entre el número inicial de asistentes y el número de votos obtenidos, se deberá tomar «como base del cálculo el registro de asistencia correspondiente a la última verificación de presencia en el recinto».
De otro lado, sobre el lapso que debe transcurrir entre el tercer y el cuarto debate, el trámite ante la Cámara de Representantes se surtió de conformidad con el término previsto en el artículo 160 de la Constitución Política. En efecto, entre ellos medió un término no inferior a ocho días, dado que el tercer debate se llevó a cabo el 15 de diciembre de 2021 y el cuarto, el 17 de mayo de 2022.
Ahora bien, teniendo en cuenta que el proyecto de ley fue aprobado en el Senado de la República el 18 de mayo de 2021 y el primer y único debate en la Comisión Permanente de la Cámara de Representantes ocurrió el 15 de diciembre del mismo año, es claro que entre uno y otro momento transcurrió un término no inferior a quince días, tal como lo ordena el artículo 160 de la Constitución.
Finalmente, el proyecto de ley no fue considerado en más de dos legislaturas, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 162 de la Constitución. Lo anterior, por cuanto el proyecto de ley fue radicado en el Congreso de la República el 5 de agosto de 2020 y su trámite finalizó con el debate y la aprobación en cuarto debate el 17 de mayo de 2022. De esta manera, la consideración y el trámite del proyecto de ley objeto de control se surtió en dos legislaturas, a saber: la primera del 20 de julio de 2020 al 20 de junio de 2021 y la segunda del 20 de julio de 2021 al 20 de junio de 2022.
3.2.3 Análisis del impacto fiscal de la ley aprobatoria
El artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003 establece que el impacto fiscal de los proyectos de ley que ordenen gasto u otorguen beneficios tributarios deberá hacerse explícito y ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plaz. Con este propósito, dice la norma, los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional para el financiamiento de dichos costos deberán incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite. Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá rendir el concepto respectivo en cualquier tiempo durante el trámite legislativo. Además, en concordancia con el mismo texto, los proyectos de ley de iniciativa gubernamental que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos deberán contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos. Estas proyecciones deberán ser analizadas y aprobadas, también, por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En la Sentencia C-091 de 202––, la Corte admitió que el artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003 es obligatorio para la aprobación legislativa de los convenios de doble tributación. Posteriormente, en la Sentencia C-170 de 202, este tribunal sostuvo que, en realidad, el análisis del impacto fiscal es exigible a todos los proyectos de ley aprobatorios de «tratados que consagren beneficios tributarios a favor de sujetos de derecho internacional, así como del personal diplomático o cooperante que apoya la ejecución de sus actividades en Colombia. Con apoyo en estas dos decisiones, particularmente en la segunda, en la Sentencia C-125 de 202, la Sala Plena estableció que la obligación contenida en el artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003 es aplicable a los tratados internacionales que conceden privilegios e inmunidades a un organismo internacional, como ocurre en el presente caso.
En la Sentencia C-170 de 2021, la corporación afirmó, además, que era necesario modular los efectos en el tiempo de la regla de decisión allí señalada. Lo anterior, al advertir que aquella constituía un cambio de precedente cuya aplicación inmediata podía afectar la seguridad jurídica y «tener un efecto significativo en la financiación de proyectos de importancia para el Estado colombiano». Por ende, resolvió que esta regla sería exigible únicamente a los proyectos de ley tramitados con posterioridad a la notificación de esa sentencia, es decir, después del 30 de julio de 2021.
Con fundamento en este precedente, por ejemplo, en la Sentencia C-187 de 202, la Corte concluyó que la obligación estatuida en el artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003 no era aplicable a la ley aprobatoria analizada en esa oportunidad porque, entre otras razone , el proyecto de ley había sido radicado ocho meses antes de la notificación de la Sentencia C-170 de 2021. Este mismo razonamiento fue aplicado por la Sala Plena en la mencionada Sentencia C-125 de 2022, al advertir que, para la fecha en que había sido notificada la Sentencia C-170 de 2021, «ya se había empezado (2019) y casi se había concluido la aprobación del proyecto de ley.
De manera más reciente, en la Sentencia C-316 de 2022, la Sala Plena se ocupó de analizar si el análisis de impacto fiscal era exigible a los tratados aprobados por el Ejecutivo con posterioridad a la notificación de las Sentencia C-091 y C-170 de 2021, o a los tratados que aprobados por el Congreso con posterioridad a la notificación de esas sentencias. Para resolver esta cuestión, la Corte dijo: «la exigencia prevista en el artículo 7º de la Ley Orgánica 819 de 2003 se aplicará respecto de aquellos tratados aprobados por el Ejecutivo luego de la notificación de la Sentencia».
En concordancia con el recuento anterior, en la jurisprudencia existen dos posiciones respecto de la exigibilidad en el tiempo del análisis del impacto fiscal de las leyes aprobatorias de tratados. La primera es aquella en virtud de la cual tal análisis es necesario únicamente cuando se trate de proyectos de ley tramitados con posterioridad a la notificación de la Sentencia C-170 de 2021. Y, la segunda, fijada en la Sentencia C-316 de 2022, que establece que el análisis de impacto fiscal es exigible solamente a los tratados aprobados por el Ejecutivo luego de la notificación de la Sentencia C-170 de 2021.
En esta oportunidad, la Corte unifica su jurisprudencia en el sentido de precisar que la obligación contenida en el artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003 es aplicable a los tratados internacionales que ordenen gasto u otorguen beneficios tributarios, radicados en el Congreso de la República después de la notificación de la Sentencia C-170 de 2021 (30 de julio de 2021). La Sala se decanta por este criterio, ya que es el más fiel a la redacción del citado artículo. Como se sabe, este se refiere al análisis del impacto fiscal de proyectos de ley durante su trámite legislativo, y no a la aprobación presidencial de tratados para su consideración por el Congreso de la República.
Ahora bien, la corporación constata que los artículos 4 y 8, literales g) y f), del Acuerdo otorgan beneficios tributarios y aduaneros a favor del GGGI, sus funcionarios, activos, ingresos y bienes. En efecto, el artículo 4, titulado «[e]xención de impuestos y aranceles aduaneros», prevé que el GGGI, sus activos, ingresos y cualquier otro bien estarán exentos de i) todos los impuestos directos, con excepción de aquellos que «no sean más que los cargos por los servicios específicos prestados» y «los tributos de orden territorial»; ii) prohibiciones y restricciones a los artículos importados y exportados por el GGGI para uso oficial y iii) aranceles aduaneros sobre bienes importados por la GGGI para uso oficial. Adicionalmente, el citado artículo prescribe que el GGGI «gozará de alivio tributario, a través del reembolso del impuesto al valor agregado pagado para el suministro de cualquier bien y servicio de valor sustancial que sea necesario para las actividades oficiales de la organización».
Por su parte, los literales g) y f) del artículo 8 disponen que los funcionarios del GGGI tendrán derecho a importar, libres de aranceles, sus muebles, artículos del hogar, efectos personales y un vehículo para su uso personal «en el momento en el que asumen por primera vez su puesto oficial en la Oficina de la República de Colombia».
Los privilegios otorgados en el Acuerdo deben ser considerados beneficios tributarios porque, en concordancia con la jurisprudencia constitucional, «[p]ara que una determinada disposición se pueda considerar como un beneficio tributario, debe tener esencialmente el propósito de colocar al sujeto o actividad destinataria de la misma en una situación preferencial o de privilegio, con fines esencialmente extrafiscales. En este orden, son beneficios tributarios, verbi gratia, «las exenciones, las deducciones de base, los regímenes contributivos sustitutivos, la suspensión temporal del recaudo, la concesión de incentivos tributarios y la devolución de impuestos.
Si bien el Acuerdo contiene beneficios tributarios y aduaneros a favor del GGGI, sus funcionarios, activos, ingresos y bienes, su impacto fiscal no fue analizado durante el trámite legislativo de la Ley 2218 de 2022. Es decir, no se examinó su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, no se incluyeron los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite, y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público tampoco rindió el concepto respectiv.
No obstante, en atención a la regla de unificación establecida líneas atrás, la Sala concluye que la exigencia prevista en el artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003 no es aplicable en el asunto de la referencia. Esto es así porque el proyecto de ley y su exposición de motivos fueron radicados por el Gobierno nacional ante el Senado de la República el 5 de agosto de 2020. Esto es, aproximadamente doce meses antes de la notificación de la Sentencia C-170 de 2021.
En otras palabras, dicho proyecto inició su trámite cuando la jurisprudencia constitucional en vigor aún juzgaba que el artículo 7 de la Ley Orgánica 819 de 2003 no era aplicable a los tratados internacionales que conceden beneficios tributarios a favor de sujetos de derecho internacional y de personas naturales. Por ello, la aplicación de esa norma no es exigible en esta oportunidad.
3.2.4 Principios de unidad de materia, consecutividad e identidad flexible
De conformidad con el trámite legislativo de la ley aprobatoria, la Corte no encuentra que se hubieren desconocido los principios de unidad de materia, consecutividad e identidad flexibl. En efecto, el proyecto de ley se refiere a una misma materia y guarda la relación temática requerida. Además, su discusión y aprobación se surtió sin ningún cambio durante los cuatro debates reglamentarios.
3.3 Sanción presidencial y envío a la Corte Constitucional
El presidente de la República sancionó la ley aprobatoria el 30 de junio de 2022 y la remitió a la Corte Constitucional, a través de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, el 8 de julio del mismo añ. Por esto, el trámite que se adelantó en esta fase del procedimiento cumple con las exigencias constitucionales y legales.
Por las razones expuestas, la Sala Plena encuentra que el Acuerdo y la ley aprobatoria cumplieron los requisitos formales dispuestos en la Constitución, la Ley 5 de 1992 y la jurisprudencia.
4. Control de constitucionalidad material
Para adelantar el control material, la Corte analizará las características y el alcance de los tratados internacionales que establecen un régimen de privilegios e inmunidades a favor de sujetos de derecho internacional. Posteriormente, describirá brevemente los objetivos y el contenido general del Acuerdo sub examine. Finalmente, estudiará por separado la constitucionalidad de los artículos que forman parte del Acuerdo y la exequibilidad de la ley aprobatoria.
Con este propósito, la Sala reiterará, en lo pertinente, las sentencias en las que esta corporación ha examinado la constitucionalidad de dichas cláusula y la jurisprudencia de tutela que se ha pronunciado sobre el alcance puntual de algunos privilegios e inmunidade.
Así mismo, y por tener una relación particularmente importante con el asunto sub examine, la Corte seguirá con especial atención el precedente establecido en la Sentencia C-479 de 2020, mediante la cual declaró la constitucionalidad del Acuerdo para el Establecimiento del Instituto Global para el Crecimiento Verde, suscrito en Río de Janeiro el 20 de junio de 2012, y de la Ley 1954 de 2019, que lo aprobó.
Igualmente, en la revisión de cada uno de los artículos, el tribunal tendrá en cuenta i) la competencia que los artículos 189, numeral 2, y 150, numeral 16, de la Constitución otorgan al presidente de la República para dirigir las relaciones internacionales y celebrar tratados y convenios, y al Congreso para que apruebe o impruebe estos instrumentos y ii) la falta de competencia de la Corte para definir el contenido técnico de las cláusulas del tratado. En relación con este último punto, y en virtud del precedente establecido en las Sentencias C-125 de 2022 y C-098 de 2020, la Sala reiterará «la línea jurisprudencial general consistente en efectuar un control material sin aplicar la metodología del juicio de razonabilida. Lo anterior, en la medida en que el Acuerdo establece el régimen de privilegios e inmunidades aplicable al GGGI en el territorio nacional y, por ende, aquel no es de naturaleza comercial o de inversión.
4.1 Características y alcance de los tratados internacionales que conceden privilegios e inmunidades a favor de sujetos de derecho internacional. Reiteración de jurisprudencia
El Estado colombiano reconoce los principios de derecho internacional de soberanía, independencia e igualdad entre los Estado. De tales principios emana una regla de derecho internacional público, inicialmente reconocida por la costumbr, de acuerdo con la cual los bienes, los agentes y el personal diplomático de los Estados extranjeros deben ser inmunes frente a actuaciones coercitivas de los Estados receptore. Con el paso del tiemp, esta regla fue extendida a los organismos de derecho internacional, a sus directivos, dignatarios y personal oficial, mediante la suscripción de tratados constitutivos o acuerdos de sede o establecimiento celebrados por los Estados receptore.
La aplicación de la regla en comento a los organismos de derecho internacional busca garantizar la independencia, autonomía, neutralidad y operatividad que estos requieren para el cumplimiento de sus funciones y la satisfacción de los objetivos de creación del organism. Es decir, los privilegios, inmunidades y facilidades son otorgados al organismo internacional con la única finalidad de evitar cualquier interferencia indebida del Estado anfitrión en el cumplimiento de esos objetivos. Este trato disímil se justifica en la necesidad de defender «el ejercicio de las funciones encomendadas por los Estados que, de manera autónoma y soberana, se constituyen en parte de las convenciones que los crean. En este sentido, el derecho internacional público ha entendido que los privilegios e inmunidades otorgadas a los organismos internacionales son «prebendas que contribuyen a un mejor ejercicio de las diversas responsabilidades asignadas, en la medida en que quien desempeña sus labores puede hacerlo sin sentirse limitado o perseguido indebidamente.
Es por lo anterior que, desde sus primeras sentencias, la Sala Plena ha considerado que «mal puede afirmarse que la mera concesión de prerrogativas e inmunidades […] contravenga lo dispuesto en la Carta Política. En principio, tales privilegios no quebrantan la soberanía nacional ni desconocen el derecho a la igualdad y, por el contrario, se fundan en los principios de derecho internacional reconocidos por Colombia. No obstante, las prerrogativas e inmunidades otorgadas no pueden ser totales o absoluta.
En efecto, como es natural, so pena de sacrificar su soberanía y su condición de Estado libre, ningún Estado podría otorgar plena inmunidad a todo agente de un gobierno extranjero o representante de un organismo de derecho internacional, en relación con cualquier actividad que cumplan en su territori. En consecuencia, no todo privilegio puede ser considerado legítimo. Para que la concesión de estas prerrogativas y beneficios resulte constitucional, de manera general, la jurisprudencia ha exigido dos requisitos: i) que estos respeten los principios de independencia, soberanía, reciprocidad y no discriminación entre los Estados parte (artículos 9, 226 y 227 de la CP y ii) que los privilegios otorgados busquen garantizar la independencia, autonomía, neutralidad y operatividad del organismo para cumplir las funciones asignada.
Por consiguiente, los privilegios e inmunidades no pueden implicar «una renuncia no justificada de [los] deber[es] del Estado de garantizar los derechos y deberes de los habitantes del territorio, defender el orden constituciona y «ejercer su potestad soberana en aras de garantizar el orden justo y la convivencia pacífica. Por esto, en todo caso, los regímenes de privilegios e inmunidades de un organismo de derecho internacional deben ser interpretados de forma restrictiva, «de tal manera que la inmunidad que se concede tenga un alcance relativo.
Este entendimiento de la materia «ha permitido a la Corte abandonar la teoría de la inmunidad absoluta por la figura de la inmunidad restringida con el objeto de salvaguardar esencialmente el principio de soberanía nacional. Tal comprensión resulta de la mayor relevancia porque «[b]ajo el manto de buenas intenciones patrocinadas por el convenio, que la Corte respeta y alienta, no se puede perder de vista que [las] cláusulas [que conceden privilegios e inmunidades] pueden constituirse en el germen de tratamientos diferenciales y privilegiados que den cabida a injusticias y desequilibrios.
Aunque el alcance de los privilegios e inmunidades concedidos a las organizaciones internacionales depende de lo dispuesto en el respectivo tratad, es posible identificar algunas cláusulas que, de conformidad con la jurisprudencia, no vulneran precepto superior alguno. Entre ellas se encuentran aquellas que i) reconocen personalidad jurídica a un organismo de derecho internacional y su correlativa capacida; ii) otorgan inmunidad de jurisdicción y de ejecución al organismo y sus agentes cuando actúan en ejercicio de sus funciones oficiales (acta iure imperii –asunto que será abordado con mayor detenimiento más adelante–; iii) establecen la inviolabilidad de los locales, los archivos y la correspondencia, así como la inmunidad de los bienes y haberes de la organización frente a registros, expropiaciones, confiscaciones, embargos y otras formas de interferenci; iv) conceden beneficios tributarios y aduaneros a favor de los funcionarios, los bienes, ingresos, transacciones y artículos importados y exportados para uso oficia; v) reconocen exenciones migratorias y cambiarias y facilidades de desplazamiento a los miembros y funcionarios del organismo y vi) dispensan libertad a la organización para llevar sus cuentas en cualquier divisa y transferir sus fondos o divisas a otro paí.
En este orden, la Sala Plena ha sostenido que el régimen de privilegios e inmunidades no podrá prever normas que i) eximan a la organización o a sus miembros del deber de cumplir las normas nacionales, supranacionales e internacionales que protegen la diversidad biológica y cultural, la vida y la salud de los habitantes del territorio y la producción de alimentos, o que regulan el manejo de recursos genético; ii) exoneren al Estado del deber de vigilar que las actividades de investigación en materia de biotecnología y recursos genéticos, de acuerdo con las disposiciones del derecho intern; iii) establezcan que los recursos naturales y genéticos del país forman parte de los bienes y haberes de un organismo internaciona y iv) reconozcan plena libertad para la exportación de los recursos naturales o genéticos del paí.
Igualmente, la Corte ha considerado que los regímenes de privilegios e inmunidades no podrán v) conceder exenciones sobre los tributos de propiedad de las entidades territoriales sin establecer al mismo tiempo el deber de la Nación de compensar las pérdidas generadas esas entidades por dichas exenciones (artículo 294 de la CP; vi) desconocer la autoridad del Banco de la República en materia monetaria, cambiaria y creditici; vii) eximir al organismo o a su personal del deber de colaborar con las autoridades nacionale; viii) extender la aplicación del régimen de privilegios e inmunidades a los nacionales o residentes permanentes en el territorio nacional –no así en el extranjero–– y ix) relevar al organismo o a sus miembros o agentes del deber de respetar la Constitución, las leyes o los reglamentos interno.
4.1.1 Los principios de inmunidad de jurisdicción y de inmunidad de ejecución. Reiteración de jurisprudencia
Ahora bien, ya se anunció que los principios de inmunidad de jurisdicción y de ejecución, propios de las relaciones internacionales, requieren una consideración especial. De conformidad con el primero, la administración de justicia del Estado receptor se torna incompetente para conocer y decidir algunas disputas jurídicas o causas judiciales que involucren a los agentes consulares y diplomáticos del Estado extranjero o del organismo internacional respectiv. Con ello se pretende garantizar que dichos agentes no puedan ser juzgados ante jueces distintos a los de su propio Estad. Por su parte, la inmunidad de ejecución «impide que se haga efectiva determinada decisión judicial, en caso de que el procedimiento contra el sujeto de derecho internacional se hubiere llevado a cabo.
Tratándose de los Estados, ambos principios –inmunidad de jurisdicción e inmunidad de ejecución– se sustentan, a su vez, en el principio de igualdad soberana de los Estados y, por ende, en la imposibilidad de que estos sean sometidos a la jurisdicción de otro Estado (par in parem non habet imperium). En el caso de los organismos internacionales, tales principios se apoyan en la necesidad de adoptar medidas para proteger su autonomía y neutralidad frente al Estado recepto.
4.1.1.1 El alcance del principio de inmunidad de jurisdicción. Reiteración de jurisprudencia
Con todo, y en concordancia con el desarrollo histórico del principio de inmunidad de jurisdicció, la Sala Plena ha aclarado que el entendimiento y la aplicación de este no puede restringir de manera absoluta el derecho fundamental de acceso a la justicia de los habitantes del territorio nacional. Por ello, tal principio no puede hacerse extensivo a i) las actuaciones no oficiales o privadas del organismo internacional o de sus miembros o agentes (acta iure gestionis y ii) a los delitos cometidos por estos en el territorio naciona. Es decir, el régimen de inmunidades no podrá amparar las conductas que se asemejen a las que realizan los particulares o a aquellas que pudieran ser catalogadas como dolosas, «flagrantemente negligentes, de mala conducta deliberada o gravemente culposas. En otras palabras, «la inmunidad no cobija actuaciones meramente subjetivas que se salgan del marco de la función encomendada por el organismo diplomático […], pues es entendido que dicho privilegio se concede, “no en beneficio de las personas, sino con el fin de garantizar el desempeño eficaz de las funciones diplomáticas».
En consonancia con lo anterior, este tribunal ha precisado los efectos del principio de inmunidad de jurisdicción, según su ámbito de aplicación. Así, ha considerado que, en materia laboral, la inmunidad de jurisdicción de las organizaciones internacionales y los Estados extranjeros es de carácter restringid. Esta posición se funda en dos elementos. Primero, en la costumbre internacional, la cual es consistente «con el creciente interés de proteger el derecho fundamental de acceso a la justicia, especialmente en los conflictos derivados de relaciones laborales con los nacionales del Estado receptor. Y, segundo, en lo dispuesto en la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas (CVRD. Este tratado establece que tales relaciones no forman parte del catálogo de las actuaciones oficiales de los organismos internacionales y de los Estados (acta iure imperii), sino de las que se suscriben a título privado o no oficial (acta iure gestionis.
En este contexto, la Corte también ha sostenido que los contratos de trabajo celebrados con los nacionales y los residentes permanentes en el territorio nacional se regulan por las normas internas del Estado colombian. De este modo, las disputas jurídicas que surjan en torno a ellos pueden ser conocidas y decididas por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en virtud de la competencia a ella atribuida por el artículo 235.8 de la Constitució.
Por consiguiente, ha dicho la corporación, la inmunidad de jurisdicción no podrá ser invocada para incumplir los siguientes deberes respecto de los trabajadores nacionales y los residentes permanentes en el territorio naciona: i) sufragar los aportes al sistema de seguridad socia; ii) responder peticiones cuando de esto dependa la protección de derechos laborales y prestacionale; iii) solicitar el permiso a la autoridad de trabajo correspondiente para despedir a trabajadores titulares del derecho a la estabilidad laboral reforzad; iv) respetar la prohibición de realizar despidos fundados en actos discriminatorio y v) proteger el derecho fundamental al debido proceso en los procesos disciplinario.
En materia penal, la jurisprudencia ha explicado que el principio de inmunidad no puede derivar en la falta de investigación, juzgamiento o resarcimiento de los delitos cometidos por agentes extranjeros. Es decir, tales privilegios no son ni pueden ser sinónimo de impunida. De esta manera, para proteger los derechos a la verdad, la justicia y la reparación de las víctimas, el Estado colombiano debe «comuni[car]los hechos acaecidos de manera directa a los Estados concernidos, para que las autoridades de estos ejerzan su jurisdicción y adopten las medidas que sean necesarias. Más aún, respecto de los delitos cometidos por los miembros o funcionarios de organismos internacionales en el territorio nacional, la Corte ha indicado que «cabe la indemnización de los perjuicios ocasionados a las víctimas, incluso a cargo del Estado colombiano cuando se reúnan los requisitos para ello.
Finalmente, y en este mismo sentido, en las materias civil y administrativa, la Sala Plena ha afirmado que los perjuicios causados por el daño antijurídico provocado por la organización internacional o sus agentes, cuando estos actúen en ejercicio de sus funciones, es decir, amparados por el tratado o la legislación nacional, también deben ser indemnizados por el Estado colombiano al tenor de lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución y lo sostenido en la jurisprudencia del Consejo de Estad––.
4.1.1.2 El alcance del principio de inmunidad de ejecución. Reiteración de jurisprudencia
En la Sentencia SU-443 de 2016, la Sala Plena indicó que los Estados extranjeros y las organizaciones internacionales gozan de inmunidad de ejecución frente a las sentencias dictadas en su contra por la Corte Suprema de Justicia, por lo que no es posible ejecutar medidas coercitivas ante los jueces colombianos para obtener el cumplimiento de sus decisiones. Más aún, determinó que ella misma carece de jurisdicción para imponer medidas de ejecución sobre los bienes de Estados extranjeros. En este sentido, la Corte aceptó que la eventual ineficacia del principio de inmunidad de jurisdicción no supone automáticamente la ineficacia del principio de inmunidad de ejecución. El tribunal explicó la complejidad de esta situación en los siguientes términos:
[A] pesar de que el carácter limitado de la inmunidad de jurisdicción es la tesis predominante en el derecho internacional público contemporáneo, lo cierto es que este concepto, eminentemente procesal, no implica per se la facultad de adelantar medidas coercitivas para garantizar el cumplimiento de las decisiones judiciales proferidas en el Estado receptor. Estas medidas, que suelen desplegarse sobre las personas (por ejemplo, a través del arresto) o sobre las cosas (por medio del embargo), no han sido aceptadas por los Estados como normas de derecho internacional público. Por el contrario, la regla general conforme a la práctica de los Estados muestra que aún subsiste la prerrogativa de la inmunidad de ejecución. Incluso quienes aceptan la tesis de una inmunidad de ejecución limitada, son cautelosos al advertir que solo pueden ser objeto de ejecución los bienes destinados a actos de gestión.
No obstante, la corporación también advirtió que la legislación colombiana prevé la homologación de sentencias extranjeras en el territorio nacional a través del trámite de exequatur. En consecuencia, y dado que el caso puesto a su consideración se trataba de decisiones judiciales que reconocieron la existencia de relaciones laborales y dispusieron pagar sumas de dinero adeudadas a dos extrabajadores, la Sala ordenó al Ministerio de Relaciones Exteriores que adelantara el exequatur u otro procedimiento con el fin de ejecutar las decisiones dictadas por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia. Igualmente, precisó que, en caso de que no fuera posible el cumplimiento de las sentencias emitidas por ese tribunal, dicho ministerio debía cancelar directamente las sumas adeudadas a los trabajadores.
Ahora bien, con fundamento en la jurisprudencia presentada en este acápite, y de acuerdo con las reglas allí establecidas, pasa la Corte a analizar la constitucionalidad del Acuerdo y de su ley aprobatoria.
4.2 Los antecedentes, los objetivos y el contenido general de las normas sujetas a control de constitucionalidad
4.2.1 El GGGI y la Sentencia C-479 de 2020
El GGGI es un organismo internacional fundado en junio de 2012, en el marco de la Conferencia de Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas, también conocida como Cumbre de Rio+20. El GGGI está constituido por Estados miembros y Estados participante, y tiene sede en Seúl (República de Corea. Su objetivo principal es la promoción del desarrollo sustentable en los países pobres y emergente, mediante la creación y mejora de sus condiciones económicas, ambientales y sociale.
Para alcanzar ese objetivo, el GGGI desarrolla las siguientes actividades: apoya y asesora técnicamente a dichos países en el diseño e implementación de planes de crecimiento verde; fomenta la investigación científica en esa materia; facilita la cooperación público privada y la inversión eficiente de los recursos y mejora la conciencia pública sobre el crecimiento verd. Estas actividades se concretan en tres líneas de asistencia, a saber: i) el fortalecimiento de las instituciones financieras y de planificación; ii) el diseño de proyectos para aumentar la inversión de recursos en el crecimiento verde y iii) el intercambio de conocimiento y la cooperación entre paíse. Las anteriores actividades y líneas de asistencia son ejecutadas a través de la Asamblea, el Consejo, el Comité Asesor y el director general del GGGI, siendo estos los principales órganos del institut.
En el 2020 –año en que el Gobierno nacional radicó el proyecto de ley que dio origen a la Ley 2218 de 2022–, el GGGI estaba conformado por 39 Estados miembros y tenía programas en veinte de ello. Dos años después, el GGGI cuenta con la membresía de 43 Estados y tiene operaciones en 37 paísehttps://gggi.org/. Además, el GGGI está acreditado como observador ante la Asamblea General de Naciones Unidas y el Fondo Verde del Clima, y puede recibir fondos de Ayuda Oficial al Desarrollo por el Comité de Asistencia al Desarrollo de la OCD.
Luego de hacer presencia en Colombia durante siete año, para 2020 el GGGI ya había obtenido varios resultados en el país. En efecto, había contribuido de manera directa en la estructuración del Programa Visión Amazonía; en la implementación de la Declaración de interés para la Reducción de la Deforestación y Degradación; en el desarrollo de la Estrategia Envolvente de Crecimiento Verde y de la Política de Crecimiento Verde de Largo Plazo, y en la ejecución de un programa sobre estas materias en los departamentos de Antioquia, Meta y Nariñ.
Ahora bien, como se adelantó en páginas anteriores, en la Sentencia C-479 de 2020, la Sala Plena realizó el control automático de constitucionalidad del Acuerdo para el Establecimiento del GGGI, suscrito en Río de Janeiro el 20 de junio de 2012, y de la Ley 1954 de 2019, que lo aprobó. Mediante ese acuerdo, el Estado colombiano adhirió a la creación del GGGI, por lo que se convirtió en miembro de esa organización multilateral. Después de resaltar algunas de las particularidades descritas en los párrafos precedentes, en la citada sentencia la Corte destacó que los objetivos y las actividades que ejecuta el GGGI concuerdan con la obligación del Estado de garantizar el desarrollo sostenible, definido como aquel que permite equilibrar el crecimiento económico y la protección del medioambiente, «con un componente de inclusión social».
Al respecto, la Sala advirtió que esa obligación no solo se encuentra prevista en la Constitución (artículos 8, 79, 80 y 333), sino también en varios instrumentos internacionales suscritos por Colombia. Tal es el caso de la Declaración de Río de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo, la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, el Convenio sobre la Diversidad Biológica, la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, el Acuerdo de Cambio Climático de París y la Declaración hacia una plataforma de Crecimiento Verde de la Alianza del Pacífico.
En razón de lo expuesto, la Corte concluyó que el Acuerdo para el Establecimiento del GGGI se ajusta a la Constitución porque sus objetivos son la protección y conservación del ambiente sano, el desarrollo sostenible, la integración económica, social y política y la materialización de los fines esenciales y sociales del Estado. Adicionalmente, afirmó que el mencionado acuerdo mantiene y preserva la soberanía nacional por cuanto lleva a efecto «la capacidad del Estado de adherirse en calidad de miembro participante a tratados internacionales que respeten, como ocurre en este caso, la legislación nacional respecto del ambiente sano y el desarrollo sostenible». Del mismo modo, la Sala agregó que el instrumento satisface los principios de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, «en la medida en que establece un organismo internacional con membresía multilateral en la que participa Colombia».
En lo que concierne al asunto de la referencia, resulta relevante destacar las consideraciones de la Corte en torno a la constitucionalidad de los artículos 14 y 15 del Acuerdo para el Establecimiento del GGGI. El artículo 14 reconoce al GGGI personalidad jurídica y capacidad para contratar, adquirir y disponer de bienes muebles e inmuebles, e iniciar o defenderse a sí mismo en procesos legales. Por su parte, el artículo 15 ejusdem dispone que el GGGI «podrá disfrutar de privilegios e inmunidades en el Estado miembro en el que tiene su sede, y podrá requerir los privilegios e inmunidades de los demás Miembros que sean necesarios y apropiados para el buen funcionamiento del GGGI en el territorio de dichos Miembros, en la debida consideración de los privilegios e inmunidades que habitualmente se conceden a las organizaciones internacionales de índole similar. Los privilegios e inmunidades se especificarán en un acuerdo por separado que se puede convenir entre los Miembros, o entre el GGGI y un miembro específico» [negrilla fuera del texto original].
En la Sentencia C-479 de 2020, la corporación afirmó que los artículos citados son constitucionales toda vez que facilitan y complementan la ejecución de los objetivos y actividades del GGGI. Más aún, aseguró que «la Constitución no limita las facultades del Estado para celebrar tratados que creen organismos con personería jurídica y a los cuales se otorguen dichas capacidades». Para concluir su análisis en este punto, la Sala aclaró que, al tenor de lo estatuido en el artículo 15 del acuerdo objeto de control, el instrumento no contenía un régimen de privilegios e inmunidades a favor del GGGI. De conformidad con la redacción literal del tratado, ese régimen obrará en un acuerdo separado, que podrá ser convenido entre los miembros del GGGI o entre el GGGI y un miembro específico, como ocurre en el presente caso.
4.2.2 Los objetivos y el contenido del Acuerdo y de la ley aprobatoria
En el mismo texto se lee que una de las prioridades del GGGI en Colombia es promover los Objetivos de Desarrollo Sostenible y el cumplimiento de los compromisos nacionales derivados del Acuerdo de París sobre cambio climátic. Por ello el GGGI pretende invertir más recursos en programas para la reducción de la deforestación e impulsar la Política de Crecimiento Verde, liderada por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) y aprobada mediante el documento CONPES 393. Con esta política, el GGGI y el DNP buscan generar nuevas oportunidades económicas a partir del uso sostenible de los recursos naturales y la resiliencia del sistema ante los desastres naturales y el cambio climático, de manera que Colombia pueda orientar su desarrollo hacia el crecimiento verde en el año 203. Esta política pública se conoce como la Misión de Crecimiento Verdhttps://www.dnp.gov.co/Crecimiento-Verde/Paginas/Misi%C3%B3n-de-crecimiento-verde.aspx.
Para alcanzar estas finalidades, el Acuerdo consta de seis considerandos y quince artículos. Los considerandos expresan el objetivo y el fin del Acuerdo. Por su parte, los quince artículos regulan las definiciones relevantes para la comprensión del Acuerdo (artículo 1); la personería jurídica y las capacidades del GGGI (artículo 2); las inmunidades de sus bienes, archivos, fondos y activos (artículo 3); las exenciones de impuestos y aranceles aduaneros a favor del GGGI (artículo 4); el trato favorable hacia las comunicaciones oficiales del instituto (artículo 5); el derecho del GGGI y de su personal a la libertad de reunión (artículo 6); el derecho del GGGI a exhibir su bandera y otro elemento que lo identifique (artículo 7); los privilegios e inmunidades de los funcionarios (artículo 8) y expertos (artículo 9) del GGGI; la instalación de oficinas del GGGI en Colombia (artículo 10); el tránsito y la residencia en el país de los funcionarios y representantes del GGGI (artículo 11); las exenciones a los privilegios e inmunidades otorgadas en el Acuerdo (artículo 12); la solución de controversias sobre la interpretación o aplicación del Acuerdo (artículo 13); las disposiciones generales (artículo 14) y la entrada en vigor del instrumento (artículo 15).
De otro lado, la Ley 2218 de 2022 está integrada por tres artículos: el primero aprueba el Acuerdo; el segundo establece que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 7 de 1944, el tratado obligará al Estado colombiano cuando se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo; y el artículo tercero determina que la Ley entró a regir a partir de la fecha de su publicación, es decir, del 30 de junio de 2022.
4.3 Control de constitucionalidad del Acuerdo
La revisión de constitucionalidad del Acuerdo seguirá la siguiente metodología: se transcribirá cada artículo, se hará una breve descripción de su contenido y finalmente se plantearán las razones por las cuales la disposición resulta compatible con la Constitución. Los artículos 8, 9, 11 y 12 serán estudiados conjuntamente porque regulan los privilegios, inmunidades y facilidades otorgadas en el Acuerdo al personal del GGGI.
4.3.1 Considerandos
CONSIDERANDO que el Instituto Global para el Crecimiento Verde («GGGI») fue creado como una organización internacional mediante el Acuerdo sobre el Establecimiento del Instituto Global para el Crecimiento Verde («Acuerdo sobre el Establecimiento») en Río de Janeiro el 20 de junio de 2020;
CONSIDERANDO que el Acuerdo sobre el Establecimiento entró en vigor el 18 de octubre de 2012;
CONSIDERANDO que el objetivo principal del GGGI es promover el desarrollo sustentable de países en vía de desarrollo y emergentes, incluidos los países menos desarrollados;
CONSIDERANDO que GGGI ha venido trabajando de cerca con el Gobierno de la República de Colombia;
CONSIDERANDO que las Partes reconocen la necesidad de regular su relación con respecto a la presencia física de GGGI y sus actividades en la República de Colombia, de conformidad con la práctica internacional relativa a la personería jurídica y privilegios e inmunidades de organizaciones intergubernamentales;
CONSIDERANDO que la República de Colombia y GGGI desean garantizar que GGGI posea la personería jurídica y los privilegios e inmunidades para funcionar en la República de Colombia y para ejercer sus funciones de manera eficaz y adecuada, lo que incluye el respeto de sus órganos de gobierno, su personal y expertos y demás personas asociadas con la organización;
Los seis considerandos del Acuerdo se refieren a cuatro materias: los antecedentes normativos del instrumento y, en particular, el Acuerdo para el Establecimiento del GGGI; el objetivo de creación de ese instituto, según el artículo 2 de ese instrumento, y al trabajo previo del GGGI en Colombia. Adicionalmente, los considerandos mencionan las finalidades del tratado, las cuales, como ya se indicó, son dos: i) regular la presencia física y las actividades del GGGI en Colombia, «de conformidad con la práctica internacional relativa a la personería jurídica y privilegios e inmunidades de organizaciones intergubernamentales» y ii) permitir que el GGGI pueda funcionar en el país y ejercer sus funciones de forma adecuada y eficaz.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 31 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionale, el preámbulo y las consideraciones de los tratados tienen naturaleza instrumental y sustancial: sirven para la correcta interpretación y aplicación del tratado y son una «base axiológica que soporta el entramado normativo subsiguiente. En consecuencia, tienen valor normativo y plenos efectos vinculantes para los Estados que suscriben el tratado.
La Sala constata que los considerandos del Acuerdo no tienen ningún reparo de inconstitucionalidad y, por tanto, deben ser declarados ajustados a la Carta. Son dos las razones que sustentan esta conclusión. En primer lugar, el Acuerdo para el Establecimiento del GGGI y su ley aprobatoria –Ley 1954 de 2019– fueron declarados exequibles por la Corte en la Sentencia C-479 de 2020. En la mencionada sentencia, la Corte encontró que el objetivo de creación y las actividades que desarrolla el GGGI concuerdan con la obligación constitucional (8, 79, 80 y 333) e internacional en cabeza del Estado de garantizar el desarrollo sostenible.
Y, en segundo lugar, a la luz de la jurisprudencia, los dos objetivos del Acuerdo sub examine se ajustan a la Constitución. Al respecto, se ha de reiterar que la concesión de privilegios e inmunidades a sujetos de derecho internacional no contraviene, per se, lo dispuesto en el texto fundamenta. En principio, tales privilegios no quebrantan la soberanía nacional ni desconocen el derecho a la igualdad y, por el contrario, se fundan en los principios de derecho internacional reconocidos por Colombi. Adicionalmente, dichos objetivos se sujetan a la exigencia jurisprudencial en virtud de la cual, para que la concesión de esas prerrogativas e inmunidades resulte constitucional, los privilegios otorgados deben soportarse en la necesidad de garantizar la independencia, autonomía, neutralidad y operatividad del organismo para cumplir las funciones asignada.
Por lo anterior, la Corte declarará la constitucionalidad de las consideraciones del Acuerdo.
4.3.2 Artículo 1
Definiciones
Cuando se empleen en este Acuerdo, los siguientes términos tendrán los significados que figuran a continuación:
«Acuerdo» se referirá al presente Acuerdo entre la República de Colombia y GGGI;
«Gobierno» se referirá al gobierno de la República de Colombia;
«Autoridades correspondientes» se referirá a las autoridades en la República de Colombia que correspondan según el contexto y de conformidad con las leyes y costumbres vigentes en la República de Colombia;
«Leyes del país» se referirá a la Constitución y las leyes de la República de Colombia e incluye, entre otros, los estatutos, decretos, ordenanzas, normas, reglamentos, órdenes y otros instrumentos emitidos por o bajo la autoridad del Gobierno y sus organismos;
«Oficina» se referirá a una oficina de GGGI en la República de Colombia, como se describe en mayor detalle en el Artículo 10 de presente;
«Archivos de GGGI» se referirá a todos los archivos de GGGI, e incluye todos los registros, la correspondencia, los documentos, los manuscritos, las imágenes en movimiento, las películas y las grabaciones de sonido y otros materiales que pertenezcan a GGGI, o que GGGI posea o que otro posea en nombre de GGGI;
«Bienes de GGGI» se referirá a todos los bienes y activos de GGGI, sin importar donde estén ubicados y quién los mantenga, e incluye fondos, ingresos y derechos que pertenezcan, posea o administre GGGI; y
«Asamblea» significará la Asamblea de GGGI;
«Consejo» significará el Consejo de GGGI;
«Comité Asesor» se referirá al Comité Asesor de GGGI;
«Director General» se referirá al Director General de GGGI nombrado por la Asamblea;
«Funcionarios de GGGI» se referirá al Director General y al personal contratado para GGGI, así como al personal en comisión de servicios delegado por un Miembro, organización u otra entidad de GGGI.
Respecto a los funcionarios y personal en comisión de servicios del GGI que sean ciudadanos o residentes permanentes de la República de Colombia y que se les asigne a la Oficina en Colombia serán objeto de las excepciones previstas en este Acuerdo respecto al régimen de privilegios e inmunidades.
«Expertos» se referirá a cualquier experto que brinde servicios temporales a GGGI bajo acuerdos contractuales entre el experto y GGGI o entre una entidad y GGGI;
«Reuniones convocadas por GGGI» se referirá a las reuniones de GGGI, que incluye cualquier conferencia internacional u otro encuentro convocado por GGGI, y cualquier comisión, comité o subgrupo de dichas reuniones;
«Cónyuge» significará una pareja (de cualquier sexo) de un miembro del personal de GGGI si han registrado su relación, o que comparta el hogar en forma ininterrumpida si dicha relación es reconocida por el Gobierno.
«Hijos dependientes» se referirá: (a) a los hijos del personal de GGGI solteros y menores de 21 años de edad, (b) los hijos solteros menores de 25 años de edad que sean estudiantes de tiempo completo o discapacitados y (c) los hijos solteros que, por su discapacidad física o mental, no pueden valerse por sí mismos;
El artículo 1 define las expresiones técnicas empleadas frecuentemente por el Acuerdo. La Corte observa que, de manera general, el artículo 1 del Acuerdo facilita la adecuada interpretación del tratado y el cumplimiento de sus fines y objetivo. En este sentido, protege el principio de seguridad jurídica, otorga certeza sobre el alcance de las locuciones utilizadas en el instrumento y garantiza una aplicación uniforme de las misma. Por consiguiente, no vulnera ningún contenido de la Constitución.
Con todo, es preciso hacer las siguientes consideraciones adicionales sobre el alcance del artículo 1 del Acuerdo.
1. El inciso segundo de la definición de la expresión «Funcionarios de GGGI» no desconoce precepto superior alguno. Dicho inciso aclara que los privilegios e inmunidades de que trata el Acuerdo no aplican a los funcionarios y personal en comisión de servicios del GGGI, que sean ciudadanos o residentes permanentes en Colombia y que hayan sido asignados a la Oficina en el país. La Corte entiende que, en razón de lo dispuesto en el literal j) del numeral 1 del artículo y en el numeral 2 del artículo 9 del Acuerd, el inciso en cuestión se refiere a los privilegios e inmunidades consagrados en los literales b) a h) del numeral 1 y en el numeral 2 del artículo , así como en el artículo 9, numeral 1, literales a) a d, del Acuerdo.
Tales privilegios e inmunidades, respecto de los funcionarios y expertos extranjeros del GGGI, serán abordados con mayor detenimiento en el acápite dedicado a estudiar la constitucionalidad de los artículos 8 y 9 del Acuerdo. Por ahora, se ha de señalar que el inciso segundo de la definición de la expresión «Funcionarios de GGGI», contenida en el artículo 1 del Acuerdo, se ajusta a la regla jurisprudencial que establece que los tratados internacionales pueden prever la no extensión del régimen de privilegios e inmunidades a los nacionales o residentes permanentes en Colombia. Esta regla fue fijada en las Sentencias C-254 de 2003 y C-820 de 2004, en las cuales la Corte analizó cláusulas similares a la que estatuye el inciso segundo de la definición en cuestión.
La Corte estima que la disposición resulta razonable y respeta el principio de igualdad (artículo 13 de la CP). Tiene sentido que el principio de inmunidad de jurisdicción (artículos 8.1.b, y 9.1.b. del Acuerdo) no se predique a favor de los ciudadanos o residentes permanentes en Colombia. En páginas anteriores se advirtió que dicho principio no es equivalente a una situación de impunidad. Por el contrario, tal principio pretende garantizar que los agentes del organismo internacional sean juzgados, pero solo ante los jueces de su propio Estado. Por ello, desde la perspectiva del derecho a la igualdad, carecería de justificación aplicar el principio aludido a los ciudadanos o residentes permanentes en Colombia, que tengan la calidad de funcionarios y personal en comisión de servicios del GGGI, y que hayan sido asignados a la Oficina en el país.
En efecto, es claro que los colombianos y residentes permanentes que reúnan esas características pueden ser juzgados directamente ante los jueces de la República. No habría ninguna razón para que tales personas no fueran juzgadas por las autoridades judiciales del país. Como se sabe, «los Estados se reservan el derecho de juzgar a sus propios nacionales. Por tanto, la aplicación del principio de inmunidad de jurisdicción a los nacionales colombianos y residentes permanentes en el país al servicio del GGGI implicaría aceptar que las conductas contrarias a derecho, ejecutadas por ellos, nunca podrían ser investigadas y sancionadas. Es decir, la aplicación del principio de inmunidad de jurisdicción en este supuesto comportaría una situación de impunidad total, debido a la falta de jurisdicción tanto de los jueces nacionales como de los jueces extranjeros sobre esas persona .
No cabe duda de que esta aplicación del principio de inmunidad de jurisdicción resultaría contraria al derecho de acceso a la administración de justicia (artículo 229 de la CP) y comportaría un desconocimiento de la regla a cuyo tenor las inmunidades no pueden ser absoluta. Por esto, la definición en comento, la cual excluye de la aplicación del principio de inmunidad de jurisdicción a los nacionales y residentes permanentes en el país, debe ser declarada constitucional.
Ahora bien, algo similar ocurre con los siguientes privilegios: i) inmunidad frente a las restricciones migratorias y los requisitos para el registro de extranjeros (artículos 8.1.d y 9.1.d); ii) facilidades para el cambio de divisas (artículos 8.1.e y 9.1.c); iii) facilidades de repatriación en momentos de crisis internacional (artículo 8.1.f) y iv) derecho a importar, libres de aranceles aduaneros, muebles, artículos del hogar, efectos personales y un vehículo en el momento en el que se asume por primera vez el puesto oficial en la Oficina de Colombia (artículos 8.1.g y 8.1.h).
Estas prorrogativas tienen sentido y no desconocen el artículo 13 superior cuando se trata de los funcionarios extranjeros que arriban al territorio nacional, y no de los ciudadanos o residentes permanentes en Colombia que trabajan para el GGGI. Es lógico considerar que, aunque estén sometidos a determinados controles migratorios, los colombianos y los residentes permanentes no tienen restricciones de esa naturaleza para ingresar al país. Mucho menos se piensa que deben cumplir los registros destinados solo para los extranjeros. Al respecto, el artículo 24 de la Constitución determina que todo colombiano tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional y a entrar y salir de él.
En este orden, y también por razones de índole fáctica, resulta razonable admitir que únicamente los funcionarios cuya residencia sea en un país extranjero tengan derecho a importar a Colombia, libres de aranceles aduaneros, sus bienes personales y sus artículos del hogar, cuando asumen un cargo oficial en el territorio nacional. En principio, se entiende que serán los extranjeros, y no los colombianos y residentes permanentes, quienes necesitarán instalarse en el país, en razón de su vinculación a la oficina del GGGI en Colombia. La Corte se detendrá sobre este punto con más detalle cuando analice el alcance de los artículos 8 y 9 del Acuerdo.
Así mismo, se aviene a la Carta que los ciudadanos o residentes permanentes en Colombia no estén exentos de todas las formas de gravación impositiva sobre sueldos, asignaciones y emolumentos pagados a ellos por el GGGI (artículo 8.1.c del Acuerdo), así como de las disposiciones y cargos de seguridad social con respecto de los servicios prestados al GGGI (artículo 8.1.i del Acuerdo).
En el capítulo sobre las características y alcance de los tratados internacionales que conceden privilegios e inmunidades a favor de sujetos de derecho internacional, se indicó que los contratos celebrados con los nacionales y los residentes permanentes en el territorio nacional se regulan por las normas internas del Estado colombian. De hecho, el Acuerdo sub judice incorpora esta cláusula en su artículo 8.1..
Como es natural, la aplicación del derecho interno a los contratos celebrados por el GGGI con los nacionales y los residentes permanentes en el territorio nacional trae consigo la aplicación de las formas de gravación impositiva a la que están sometidos los salarios de todos los nacionales, incluidas las relacionadas con el sistema de seguridad social. La Corte estima que, prima facie, una norma que creara un trato desigual entre, por un lado, los nacionales y los residentes permanentes que prestan sus servicios a favor de un organismo internacional, con base en un contrato regulado por el derecho interno, y, por otro lado, los nacionales y los residentes que, bajo las mismas condiciones, prestan sus servicios a favor de un particular vulneraría el principio de igualdad.
Lo anterior es así porque los contratos celebrados con los nacionales y los residentes permanentes en Colombia no forman parte del catálogo de las actuaciones oficiales de los organismos internacionales (acta iure imperii), sino de aquellas que se suscriben a título privado o no oficial (acta iure gestionis. Por consiguiente, los contratos suscritos por los nacionales y los residentes permanentes en Colombia y los organismos de derecho internacional están sometidos a todas las reglas de derecho interno que los gobiernan. Esto comprende, por supuesto, las relativas a la gravación impositiva de los salarios, los honorarios y las cotizaciones al sistema de seguridad social. Adicionalmente, se ha de tener en cuenta que cláusulas como la sub examine han sido declaradas constitucionales por la Corte en anteriores oportunidade.
Finalmente, la corporación constata que la no aplicación de la excepción en materia de servicio militar a los nacionales colombianos (artículo 8.2. del Acuerdo) obedece a lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 216 de la Constitución. Este precepto establece que «[t]odos los colombianos están obligados a tomar las armas cuando las necesidades públicas lo exijan para defender la independencia nacional y las instituciones públicas». En relación con cláusulas similares a esta, la Sala Plena ha sostenido que estas se fundan en el hecho de que los extranjeros «se encuentran excluidos de determinadas obligaciones cuya ejecución solo está reservada a los ciudadanos colombianos.
En todo caso, la Sala entiende que la no aplicación de la excepción en materia de servicio militar a los nacionales colombianos opera con sujeción a las normas que regulan las causales de exoneración del servicio militar y la objeción de concienci, así como a la jurisprudencia que desarrolla estos asuntos.
2. De igual manera, la definición de la expresión «cónyuge» no tiene ningún reparo de constitucionalidad. Esto así porque, siguiendo la senda de la jurisprudencia, reconoce que puede tratarse de una pareja de cualquier sex. Además, porque amplía los privilegios e inmunidades a los que se refiere el Acuerdo al compañero(a) permanente que «comparta el hogar en forma ininterrumpida» con un miembro del personal del GGGI. Es decir, guarda correspondencia con la protección que la Constitución le otorga a las uniones maritales de hech.
Ahora bien, la Corte interpreta que, en el contexto de la definición anotada, la mención al reconocimiento de las uniones maritales de hecho, por parte del Gobierno nacional, alude a la acreditación ante este de los miembros de la familia del personal de las organizaciones internacionales, con fines diplomáticohttps://www.cancilleria.gov.co/sites/default/files/FOTOS2020/dp-ma-02_manual_de_protocolo_v42020-07-27.pdf. Lo anterior, para efectos de la aplicación de los privilegios e inmunidades consagrados en los artículos 8.1.d, 8.1.f, 8., 9.1. y 11.1. del Acuerdo. Esta materia también será abordada con más detenimiento páginas posteriores.
3. No sobra destacar que, en la Sentencia C-125 de 2022, la Sala Plena declaró la constitucionalidad de una definición similar a la que consagra el Acuerdo respecto de los «hijos dependientes. De conformidad con este, son hijos dependientes i) los hijos del personal de GGGI solteros y menores de 21 años de edad; ii) los hijos solteros menores de 25 años de edad que sean estudiantes de tiempo completo o en situación de discapacidad y iii) los hijos solteros que, por su situación de discapacidad física o mental, no pueden valerse por sí mismos.
La Sala advierte que la expresión «hijos […] discapacitados» (literal b del inciso final) deberá ser interpretada en el sentido de «hijos […] en situación de discapacidad». De acuerdo con la jurisprudencia, la voz «discapacitado» es peyorativa y descalificador. Además, no se ajusta al modelo social de discapacidad acogido en el ordenamiento jurídico interno mediante la Ley 1996 de 201. En este modelo, la discapacidad no es una condición intrínseca del individuo, sino «un efecto de las barreras sociales contra las personas con ciertas diversidades funcionales. Por ello, desde la perspectiva constitucional, la ley que se refiera a una persona como discapacitada o minusválida no se ajusta al principio de dignidad humana y, por tanto, al texto superior.
Sin perjuicio de la aclaración precedente, la Corte declarará la constitucionalidad del artículo 1 del Acuerdo.
4.3.3 Artículo 2
Personería jurídica y capacidades
(1) El Gobierno reconoce que GGGI es una organización internacional con personería jurídica internacional.
(2) A GGGI se le otorgará personería jurídica y facultades suficientes para (i) celebrar contratos, (ii) adquirir y disponer de bienes muebles e inmuebles e (iii) iniciar acciones legales.
(3) GGGI tendrá la independencia y la libertad de acción correspondientes a una organización internacional.
Mediante el artículo 2 del Acuerdo, el Gobierno nacional reconoce que el GGGI es una organización con personería jurídica internacional (numeral 1). No obstante, para actuar en el territorio nacional, la misma norma le otorga personería jurídica al GGGI y, por consiguiente, le atribuye capacidad para celebrar contratos, adquirir y disponer de bienes e iniciar acciones legales en Colombia (numeral 2). Por último, el artículo 2 dispone que el GGGI tendrá la independencia y la libertad de acción de toda organización internacional (numeral 3).
Este artículo debe ser declarado constitucional. En la Sentencia C-479 de 2020, la Corte declaró la constitucionalidad del artículo 14 del Acuerdo para el Establecimiento del GGGI, que reconoce personería jurídica al GGGI y su capacidad para contratar, adquirir y disponer de bienes e iniciar o defenderse a sí mismo en procesos legales. Al respecto, se ha de reiterar que esas prerrogativas «facilita[n] y complementan la ejecución de [los] objetivos y actividades [del GGGI], lo cual no encuentra objeción, pues la Constitución no limita las facultades del Estado para celebrar tratados que creen organismos con personería jurídica y a los cuales se otorguen dichas capacidades (artículo 189.2 superior).
Aunque en el contexto de la citada sentencia, las consideraciones transcritas se fundaron en el reconocimiento de la personería jurídica internacional del GGGI, nada se opone a que las mismas sean aplicables a lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 2 del Acuerdo. Es decir, a la atribución de personalidad jurídica y capacidad al GGGI para actuar en el territorio nacional.
Adicionalmente, como se indicó en el apartado correspondiente, la Sala ha considerado que este tipo de cláusulas no contradicen la Constitució. Lo anterior, en la medida en que guardan correspondencia con el establecimiento del organismo internacional y con el ejercicio de sus funciones. En este sentido, la Corte ha sostenido que la atribución de capacidad jurídica a un organismo internacional le confiere la independencia necesaria para el cumplimiento de las actividades asignadas y los objetivos del tratad, y para la consecución de «relaciones jurídicamente vinculantes en el plano interno».
Por consiguiente, el artículo 2 del Acuerdo será declarado constitucional.
4.3.4 Artículo 3
Bienes, fondos y activos
(1) GGGI y sus bienes y activos, sin importar dónde se encuentren y quién los mantenga, gozarán de inmunidad de toda forma de proceso judicial, excepto en un caso particular donde haya renunciado expresamente a su inmunidad. No obstante, se entiende que ninguna renuncia a la inmunidad se extenderá a una medida de ejecución, a menos que se afirme explícitamente lo contrario.
(2) Los bienes y los activos de GGGI, sin importar dónde se encuentren y quién los mantenga, serán inmunes de registro, requisa, confiscación, expropiación o cualquier otra forma de interferencia, ya sea mediante acciones ejecutivas, administrativas, judiciales o legislativas.
(3) Los archivos de GGGI serán inviolables, donde sea que se encuentren.
(4) Sin estar limitado por controles financieros, normas o moratorias de ningún tipo, GGGI podrá poseer fondos o divisas de cualquier tipo, utilizar cuentas en cualquier divisa, y transferir libremente cualquier divisa que posea de un país a otro y convertir libremente cualquier divisa que posea a cualquier otra divisa. Lo anterior no se debe interpretar o aplicar para evitar, limitar o afectar la autoridad del Banco Central de la República de Colombia a:
(a) exigir que específicas transacciones de cambio de divisas sean informadas por escrito, usando los formularios de referencia prescritos, por quienes están interesados en tales operaciones;
(b) exigir que ciertas operaciones sean llevadas a cabo exclusivamente de acuerdo con el mercado cambiario formal sin ninguna restricción; o
(c) manejar casos de infracción en concordancia con el presente Acuerdo.
El artículo 3 del Acuerdo regula el principio de inmunidad de jurisdicción sobre los bienes y activos del GGGI. En este contexto, prevé la posibilidad de renunciar expresamente a las inmunidades de jurisdicción y ejecución y consagra el funcionamiento independiente de los dos tipos de inmunidad (numeral 1). Así mismo, establece que la inmunidad de jurisdicción incluye el registro, requisa, confiscación, expropiación u otra forma de interferencia sobre los bienes y activos del GGGI (numeral 2). De igual modo, preceptúa la inviolabilidad de los archivos del GGGI (numeral 3) y el derecho del GGGI a poseer fondos o divisas de cualquier tipo y a hacer transacciones con estas (numeral 4). Esto último, sin desconocer la autoridad del Banco de la República en materia monetaria, cambiaria y crediticia (numeral 4, literales a, b y c).
El artículo 3 del Acuerdo será declarado constitucional por varias razones. En primer lugar, en el fundamento jurídico 4.1.1 de esta sentencia, se indicó que la costumbre internacional y los principios de derecho internacional reconocidos por Colombia (artículos 9, 226 y 227 de la CP) aceptan los principios de inmunidad de jurisdicción y de inmunidad de ejecución sobre los bienes y activos de los organismos internacionale. Tal y como lo exige la jurisprudencia, en el presente caso esta medida busca garantizar la independencia, autonomía, neutralidad y operatividad que requiere el GGGI para el cumplimiento de sus funciones y la satisfacción de los objetivos de su creación, frente al Estado colombian.
En segundo lugar, en la misma consideración, se advirtió que la jurisprudencia ha admitido la distinción entre los dos principios señalados –inmunidad de jurisdicción e inmunidad de ejecución–, al punto que se ha referido ampliamente a la manera en que opera cada un. Por ello no existe ningún reparo de inconstitucionalidad frente a la diferenciación que estatuye el artículo 3.1. del Acuerdo. En este punto, se ha de reiterar que, hasta la fecha, el derecho internacional público no ha aceptado que la eventual ineficacia del principio de inmunidad de jurisdicción suponga automáticamente la ineficacia del principio de inmunidad de ejecució.
En tercer lugar, en el fundamento jurídico antes citado, se sostuvo que la Corte ha declarado la constitucionalidad de cláusulas que establecen la inviolabilidad de los locales, los archivos y la correspondencia, así como la inmunidad de los bienes y haberes de la organización frente a registros, expropiaciones, confiscaciones, embargos u otra forma de interferenci. Estas disposiciones se ajustan a la Constitución porque son «una garantía para evitar que el Estado receptor se apropie de los bienes y haberes adquiridos gracias a las contribuciones de los Estados parte, de otros agentes de derecho internacional público y privado […] o derivada de las propias actividades del [organismo internacional]. Esta norma obedece a un desarrollo específico de principios básicos del derecho internacional público y encuentra fundamento constitucional.
En efecto, dichas cláusulas son consonantes con el derecho a la inviolabilidad de la correspondencia (artículo 15 de la CP), la prohibición de la pena de confiscación (artículo 34 de la CP) y el derecho a la propiedad (artículo 58 de la CP). Ahora bien, tratándose de la inmunidad de los bienes del GGGI frente a expropiaciones se ha de reiterar que, si bien los artículos 58 y 59 de la Carta consagran la posibilidad de expropiar bienes dentro del territorio, «resulta claro que, entre otras excepciones, se encuentran los bienes de propiedad de organismos internacionales o de Estados extranjeros.
En cuarto lugar, ya se ha dicho que la Corte ha declarado la constitucionalidad de aquellas normas contenidas en tratados internacionales que, al igual que lo hace el artículo 3.4 del Acuerdo, dispensan libertad a la organización para llevar sus cuentas en cualquier divisa y transferir sus fondos o divisas a otro paí. Esto, sin perjuicio de la autoridad del Banco de la República en materia monetaria, cambiaria y crediticia (artículos 371 a 373 de la CP.
En quinto lugar, la Corte constata que las inmunidades de jurisdicción y de ejecución, concedidas en el artículo 3 del Acuerdo, no son absolutas, de suerte que resultan respetuosas del principio de soberanía nacional y del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. En efecto, a esta conclusión se llega luego de leer los artículos 10.3 y 12.1 del Acuerdo. El primero, establece que, sin perjuicio de las inmunidades concedidas, «las leyes de la República de Colombia se aplicarán dentro de la Oficina y los tribunales de la República de Colombia tendrán competencia sobre los actos realizados en la Oficina». Por su parte, el artículo 12.1 estipula que «[l]os privilegios e inmunidades otorgados por el presente Acuerdo se conceden en beneficio de GGGI y no para el beneficio personal de los individuos». Por tanto, las autoridades del GGGI «tienen el derecho y el deber de levantar las inmunidades […] en un caso particular donde, a su criterio, la inmunidad obstaculizaría la administración de justicia y se pueda levantar sin perjuicio de los intereses de GGGI».
Lo anterior significa que el único beneficiario de las inmunidades consagradas en el artículo 3 es el GGGI y no sus funcionarios. En atención a su jurisprudencia, la Corte entiende que dichas inmunidades operan solo en la medida en que sean necesarias para asegurar el cumplimiento de las funciones del GGGI, por lo que únicamente comprenden los bienes y activos del GGGI, y no los bienes y activos que sean propiedad de su personal. Más aún, la Sala interpreta que tales inmunidades solo son aplicables a los bienes y activos del GGGI que tengan fundamento en actuaciones oficiales del instituto, y no en las que la organización suscriba a título privado o no oficial o a aquellas que pudieran ser dolosas o culposas, o catalogadas como delito. Sobre el particular, es preciso resaltar que, en materia de inmunidades y privilegios, en virtud del Acuerdo, el GGGI asumió las obligaciones de i) aplicar y respetar el derecho interno en sus instalaciones y ii) levantar las inmunidades cuando estas obstaculicen la administración de justicia.
Por último, en atención a la jurisprudencia que se ha ocupado de estas materias y en razón de las actividades que realiza el GGGI, es menester hacer las siguientes precisiones. Primera, en caso de que se encuentren acreditadas las condiciones para ello, los perjuicios causados por el daño antijurídico provocado por el GGGI, al amparo de las inmunidades reconocidas en el artículo 3 del Acuerdo, incluso de la inmunidad de ejecució, deberán ser indemnizados por el Estado colombiano al tenor de lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitució.
Y, segunda, de ninguna manera se podrá entender que los recursos naturales presentes en el territorio nacional forman parte de los bienes o haberes del GGGI, a los que alude el artículo 3 del Acuerd. Por ende, el Estado mantiene su jurisdicción y competencia para i) vigilar y controlar que el GGGI cumpla las normas nacionales, supranacionales e internacionales sobre protección de los recursos naturale y ii) garantizar «el respeto por los derechos de las minorías étnicas y culturales sobre los productos derivados de sus conocimientos propios.
Por las razones expuestas, y de conformidad con las aclaraciones mencionadas en los dos párrafos precedentes, la Corte declarará la constitucionalidad del artículo 3 del Acuerdo.
4.3.5 Artículo 4
Exención de impuestos y aranceles aduaneros
(1) GGGI, sus activos, ingresos y cualquier otro bien estarán:
(a) exentos de todos los impuestos directos excepto aquellos que de hecho no sean más que los cargos por los servicios específicos prestados. La presente cláusula no se debe interpretar o aplicar en relación con los tributos del orden territorial.
(b) exentos de prohibiciones y restricciones a las importaciones y exportaciones con respecto a artículos importados o exportados por GGGI para su uso oficial y en caso de cualquier publicación de GGGI importada o exportada por él, incluso con ocasión de la celebración de reuniones, conferencias y eventos. Se entiende, no obstante, que los artículos importados bajo dicha exención no serán vendidos en el territorio de la República de Colombia, excepto en las condiciones acordadas con la República de Colombia;
(c) exentos de aranceles aduaneros sobre la importación de bienes importados por o en nombre de GGGI para uso oficial, o sobre la importación de cualquier publicación de la organización importada por ella o en su nombre, sujeto al acatamiento de las condiciones que la República de Colombia determine; y
(2) GGGI gozará de alivio tributario, a través del reembolso del impuesto al valor agregado pagado para el suministro de cualquier bien y servicio de valor sustancial que sea necesario para las actividades oficiales de la organización. Dicho alivio estará sujeto al acatamiento de las condiciones impuestas por la República de Colombia de conformidad con dispuesto por la autoridad tributaria.
El numeral 1 del artículo 4 del Acuerdo estatuye que el GGG, sus activos, ingresos y bienes estarán exentos de i) todos los impuestos directos, con excepción de «aquellos que de hecho no sean más que los cargos por los servicios específicos prestados» y los tributos del orden territorial (numeral 1.a); ii) la aplicación de prohibiciones y restricciones sobre artículos de su uso oficial, incluidas las publicaciones del GGGI (numeral 1.b) y iii) los aranceles aduaneros sobre bienes importados por o en nombre de GGGI para uso oficial (numeral 1.c). Por su parte, el numeral 2 prescribe que el GGGI tendrá derecho al reembolso del IVA pagado para el suministro de bienes y servicios necesarios para las actividades oficiales del instituto.
El artículo 4 del Acuerdo es congruente con la Constitución. De acuerdo con las reglas jurisprudenciales indicadas en el fundamento 4.1 de esta decisión, la Corte ha precisado que las cláusulas que conceden beneficios tributarios y aduaneros a favor de los bienes, ingresos, transacciones y artículos importados y exportados para uso oficial de las organizaciones internaciones no vulneran precepto superior algun. Al respecto, desde su jurisprudencia más temprana, la Sala ha afirmado que «las exenciones tributarias tienen pleno sentido en el contexto del derecho internacional público. Se trata de conceder, en condiciones de reciprocidad, ciertos privilegios fiscales y aduaneros, que se justifican plenamente tanto por la naturaleza de los organismos beneficiados como del interés público que reviste la función a ellos confiada por el conjunto de Estados que los crean.
Además, es claro que, para «impulsar la labor» del organismo internaciona y fortalecer su «autonomía e independencia, el «legislador puede adoptar regímenes tributarios especiales. De hecho, este tipo de exenciones «son no solo constitucionales, sino necesari[as], ya que, de no ofrecerse tales privilegios, muchos de los buenos propósitos de colaboración [del organismo internacional] podrían verse truncados.
En el presente caso, la Corte advierte que los beneficios tributarios y aduaneros reconocidos en el artículo 4 del Acuerdo están orientados a la protección de la autonomía y el adecuado funcionamiento del GGGI y respetan los principios de soberanía nacional y autodeterminación (artículo 9 de la CP). En efecto, este tribunal constata que i) tales beneficios se ajustan al precedente relativo a que los regímenes de privilegios e inmunidades no podrán conceder exenciones sobre los tributos de propiedad de las entidades territoriales (artículo 294 de la CP; ii) la aplicación de prohibiciones y restricciones en materia de importaciones y exportaciones se limita a los artículos del GGGI para uso oficial; iii) los artículos importados por el GGGI para uso oficial no podrán ser vendidos en el territorio nacional, «excepto en las condiciones acordadas con la República de Colombia»; iv) la exención de aranceles aduaneros se restringe a los bienes importados por o en nombre de GGGI para uso oficial, de acuerdo con «las condiciones que la República de Colombia determine» y v) el reembolso del pago del IVA solo operará en dos circunstancias. Primera, por el suministro de bienes y servicios «de valor sustancial», que haya sido adquirido para uso oficial del GGGI. Es decir, dicho reembolso no abarca todos los bienes que adquiera el GGGI. Y, segunda, cuando el instituto cumpla «las condiciones impuestas por la República de Colombia de conformidad con dispuesto por la autoridad tributaria».
Finalmente, siguiendo el precedente jurisprudencial establecido en la Sentencia C-137 de 1996, y en razón de las actividades que realiza el GGGI, la Corte asume que la exención de prohibiciones y restricciones a las exportaciones de artículos para uso oficial de ese instituto no podrá extenderse a los recursos naturales presentes en el país.
Por mérito de lo anterior, la Sala Plena declarará la constitucionalidad del artículo 4 del Acuerdo.
4.3.6 Artículo 5
Comunicaciones
(1) Las comunicaciones oficiales de GGGI recibirán un trato no menos favorable que el trato dado por la República de Colombia a cualquier otra organización internacional o gobierno, inclusive las misiones diplomáticas basadas en el país, con respecto a prioridades, tarifas y recargos de correos electrónicos, correo postal, cables, telegramas, télex, radiogramas, telefax, teléfono y otros medios de comunicación, y las tarifas de la prensa para información a la prensa y radio.
(2) Todas las comunicaciones hacia, desde o dentro del territorio de la República de Colombia transmitidas por cualquier medio y en cualquier forma estarán libres de censura y de cualquier otra forma de interceptación o interferencia de su privacidad. Esto no excluye la implementación de precauciones de seguridad apropiadas que podrán ser determinadas luego de consultas entre el Gobierno y GGGI.
(3) GGGI tendrá derecho en la República de Colombia a utilizar códigos y despachar y recibir correspondencia y otras comunicaciones ya sea por mensajería o en sobres cerrados que tendrán inmunidades y privilegios no menos favorables que aquellos que reciben los servicios de mensajería y sobres diplomáticos. Los sobres deberán mostrar en forma visible los emblemas de GGGI y contendrán únicamente documentos y artículos para uso oficial, y el servicio de mensajería deberá contar con un certificado de mensajería emitido por GGGI.
El artículo 5 del Acuerdo consta de tres numerales. El numeral 1 establece que las comunicaciones oficiales del GGGI recibirán un trato no menos favorable que el trato dado por el Estado colombiano a otra organización internacional, gobierno o misión diplomática. Por su parte, el numeral 2 estatuye que no habrá censura sobre las comunicaciones transmitidas por el GGGI por cualquier medio. Y, el numeral 3 señala que el GGGI tendrá derecho a despachar y recibir correspondencia, de conformidad con las inmunidades y privilegios que recibe la mensajería diplomática.
Visto así, el artículo 5 del Acuerdo resulta conforme con la Constitución. Los privilegios allí reconocidos, respecto de las comunicaciones del GGGI, no afectan la soberanía naciona y son acordes con los principios de derecho internacional aceptados por Colombi. Además, las prerrogativas en esta materia se limitan a las comunicaciones oficiales del instituto, es decir, a aquellas que son «adecuadas y proporcionadas para garantizar su autonomía y el cumplimiento de sus funcione. Al respecto, corresponde reiterar que la protección a las comunicaciones oficiales es «[u]n asunto esencial para facilitar el trabajo independiente de una institución internacional.
De otro lado, para la Sala es claro que tales privilegios materializan los derechos del GGGI a la libertad de expresión y a transmitir y recibir información, y son afines con la prohibición de censura (artículo 20 de la CP) y la inviolabilidad de la correspondencia y demás formas de comunicación privada (artículo 15 de la CP.
Por último, resulta del caso señalar que, en varias oportunidade, la Corte ha declarado la constitucionalidad de cláusulas que consagran el derecho de una organización internacional a que sus comunicaciones reciban un trato no menos favorable que el trato dado por el Estado colombiano a otra organización internacional, gobierno o misión diplomática. Esas normas son conocidas en el derecho internacional como cláusulas de la nación más favorecida (NMF). En la Sentencia C-125 de 2022, la Corte explicó que en el contexto de los tratados que reconocen privilegios e inmunidades a favor de un organismo internacional, las cláusulas NMF buscan garantizar la autonomía e independencia de este y, por ende, en principio, son compatibles con la Constitución. Al respecto, la Sala advirtió que, en todo caso, dichas cláusulas i) deben «clarificar en qué está dado el trato más favorable» y ii) no desconocer el «principio de soberanía nacional ni […] las competencias o margen de apreciación del presidente de la República».
La aplicación de estas exigencias jurisprudenciales a los numerales 1 y 3 del artículo 5 del Acuerdo le permiten a la Corte concluir que estos se avienen al texto superior. En efecto, tales cláusulas determinan en qué consiste el trato más favorable, pues delimitan dicho trato a las comunicaciones oficiales de un organismo internacional, misión diplomática o gobierno y, específicamente, a las «prioridades, tarifas y recargos de correos electrónicos, correo postal, cables, telegramas, télex, radiogramas, telefax, teléfono y otros medios de comunicación, y las tarifas de la prensa para información a la prensa y radio» (numeral 1). Así como a la utilización de códigos y a la emisión y recibo de «correspondencia y otras comunicaciones ya sea por mensajería o en sobres cerrados» (numeral 3).
Igualmente, los numerales 1 y 3 del artículo 5 del Acuerdo no vulneran el principio de soberanía nacional ni la competencia del presidente de la República para dirigir las relaciones internacionales y celebrar tratados (artículo 189.2 de la CP). Esto, por cuanto se fundan en el principio de reciprocidad y son el «resultado del ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo consistentes en poder extender en el marco de una relación semejante tales beneficios.
Por las razones precedentes, el artículo 5 del Acuerdo será declarado constitucional.
4.3.7 Artículo 6
Libertad de reunión, reuniones y conferencias
(1) Previa consulta con el Gobierno (y en las ocasiones en que se requiera o aplique, en virtud de la celebración de un acuerdo sede reunión al amparo del presente instrumento), GGGI tendrá derecho a convocar reuniones en la República de Colombia.
(2) GGGI y su personal gozarán de libertad plena de reunión, discusión y decisión. El Gobierno tomará todas las medidas necesarias para garantizar que no se le imponga ningún impedimento a las reuniones convocadas por GGGI dentro de la República de Colombia.
(3) Todas las personas invitadas y acreditadas para una reunión o conferencia organizada por GGGI gozarán de las facilidades necesarias para ingresar, permanecer y salir de la República de Colombia. Las visas y los permisos de ingreso, cuando correspondan, se otorgarán sin cargo lo más rápido posible de conformidad con la legislación vigente.
(4) Las personas invitadas y acreditadas para una reunión o conferencia organizada por GGGI podrán ser objeto, si hay lugar, de las disposiciones contenidas en la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas, del 18 de abril de 1961. En cualquier caso, la República de Colombia respetará la libertad de expresión de todos los participantes y observadores acreditados como tales.
El artículo 6 del Acuerdo reconoce que el GGGI tendrá derecho a convocar reuniones en el territorio nacional (numeral 1). Igualmente, estipula que el GGGI y su personal tendrán libertad para reunirse, discutir y decidir (numeral 2). Así mismo, dispone que las personas invitadas y acreditadas para una reunión organizada por el GGGI gozarán de las facilidades necesarias para ingresar, permanecer y salir del país (numeral 3). Finalmente, establece que la CVRD se podrá aplicar a las personas invitadas y acreditadas para una reunión organizada por GGGI, si hay lugar a ello (numeral 4).
Este artículo es compatible con la Constitución. Varios son los motivos que sustentan esta conclusión. En primer lugar, de acuerdo con su redacción, las facilidades y derechos allí reconocidos buscan garantizar la independencia, autonomía, neutralidad y operatividad del organismo para cumplir las funciones asignadas. Esto es así porque la posibilidad de reunirse para discutir y tomar decisiones es vital para el adecuado funcionamiento del GGGI y es una facultad connatural a la creación de un organismo multilateral.
En segundo lugar, el artículo 6 es respetuoso de la soberanía nacional. En efecto, dicho artículo estatuye que el GGGI solo podrá convocar reuniones de sus miembros en el territorio nacional, previa la celebración de un acuerdo de sede - reunión y la consulta al Gobierno nacional. Del mismo modo, determina que, aunque las personas invitadas y acreditadas para una reunión organizada por el GGGI gozarán de las facilidades necesarias para ingresar, permanecer y salir del país, en todo caso, deberán someterse a la legislación interna en materia de visas y permisos de ingreso. Lo anterior, sin perjuicio de que tales visados y permisos se extiendan sin gastos ni demoras.
Ahora bien, esta última cuestión «en modo alguno supone la modificación de las previsiones del derecho nacional sobre asuntos migratorios. Antes bien, el precepto analizado implica «la existencia y cumplimiento de dichas reglas, solo que se establecen mecanismos que hacen expedito el tránsito de las personas vinculadas con las actividades [del organismo internacional], en los términos fijados por el instrumento internacional.
En tercer lugar, el artículo 6 es una manifestación de las libertades de reunión (artículo 37 de la CP) y de expresión (artículo 20 de la CP) del GGGI y de sus funcionarios e invitados. Para proteger estas libertades, en virtud del citado artículo, el Gobierno nacional asume la obligación de tomar «todas las medidas necesarias para garantizar que no se le imponga ningún impedimento a las reuniones convocadas por GGGI dentro de la República de Colombia». Esta obligación tiene respaldo en el artículo 2 de la Constitución a cuyo tenor las autoridades están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su derechos y libertades.
Finalmente, la aplicación de la CVRD a las personas invitadas y acreditadas para una reunión organizada por GGGI, si hay lugar a esto, no suscita ningún problema de constitucionalida. Dicha convención fue incorporada al ordenamiento interno mediante la Ley 6 de 1972. Por tanto, tiene plenos efectos vinculantes para las autoridades nacionales. Si bien la mencionada convención «tiene como destinarios a los integrantes de las misiones diplomáticas, la decisión de aplicar ese régimen a otras personas, como ocurre en el presente caso, «es expresión de la decisión soberana de la República de Colombia y, por consiguiente, no desconoce la Constitución.
Para finalizar el análisis del artículo 6 del Acuerdo, y en atención al precedente establecido en la Sentencia C-170 de 202, es necesario advertir que la aplicación de la CVRD, por parte de las autoridades nacionales, estará limitada por dos aspectos, a saber: i) la aplicación de los beneficios tributarios allí indicados no comprenderá los tributos de propiedad de las entidades territoriales (artículo 294 de la CP) y ii) la aplicación de los principios de inmunidad de jurisdicción y de ejecución estará sometida a las limitaciones señaladas en el propio texto de la citada convención y a «las reglas que en materia de inmunidad relativa ha definido este tribunal en guarda de la integridad y supremacía de la Constitución.
En mérito de lo expuesto, el artículo 6 del Acuerdo será declarado constitucional.
4.3.8 Artículo 7
Bandera, emblema y marcas
GGGI tendrá derecho a exhibir su bandera y cualquier otro elemento que lo identifique en sus instalaciones y vehículos.
El artículo 7 del Acuerdo reconoce el derecho del GGGI a exhibir su bandera y otro elemento que lo identifique. Este artículo no contradice de ninguna manera la Constitución. Por el contrario, se sustenta en el derecho del GGGI a la libertad de expresión (artículo 20 de la CP. De conformidad con la jurisprudencia, las banderas son elementos que expresan los valores fundantes del sujeto al cual representan y por ello son un medio para ejercer ese derech.
En este punto, es menester destacar que, en anteriores ocasione, la Corte ha declarado la constitucionalidad de contenidos normativos similares al del artículo 7 del Acuerdo, por tratarse de un «asunto simbólico sustancial inherente a la personalidad jurídica de la [organización internacional].
De este modo, el artículo 7 será declarado constitucional.
4.3.9 Artículos 8, 9, 11 y 12
Artículo 8
Privilegios e inmunidades de funcionarios de GGGI
(1) Los Funcionarios de GGGI tendrán:
(a) inmunidad de procesos judiciales de todo tipo con respecto a palabras habladas o escritas por ellos en carácter oficial (esta inmunidad continuará aplicándose después de la terminación de sus funciones).
(b) inmunidad de arresto o detención personal por todos los actos realizados por ellos en carácter oficial, (esta inmunidad de procesos judiciales no se aplicará a las personas mencionadas en el caso de infracciones de tránsito cometidas por ellos ni en el caso de daño causado por un vehículo automotor que les pertenezca o sea conducido por ellos);
(c) exención de todas las formas de gravación impositiva sobre sueldos, asignaciones y emolumentos pagados a ellos por GGGI o relacionadas con los mismos;
(d) inmunidad, junto con sus cónyuges e hijos dependientes, de restricciones migratorias y requisitos para el registro de extranjeros;
(e) los mismos privilegios con respecto a las facilidades de cambio de divisas que se les otorgan a funcionarios de misiones diplomáticas de rango comparable;
(f) junto con sus cónyuges e hijos dependientes, las mismas facilidades de repatriación en momentos de crisis internacional que se les otorgan a funcionarios de misiones diplomáticas de rango comparable;
(g) derecho a importar sus muebles, artículos del hogar y efectos personales en el momento en el que asumen por primera vez su puesto oficial en la Oficina de la República de Colombia libres de aranceles aduaneros;
(h) derecho a importar un vehículo para su uso personal en el momento en el que asumen por primera vez su puesto oficial en la Oficina de la República de Colombia libre de aranceles aduaneros, sujeto al acatamiento de las condiciones que el Gobierno establezca;
(i) exención de las disposiciones y cargos de seguridad social con respecto a los servicios prestados a GGGI, sin perjuicio de la participación voluntaria en el régimen de seguridad social colombiano, siempre que la participación esté permitida por la ley. No obstante lo anterior, GGGI reconoce que todo contrato celebrado en Colombia con nacionales o residentes permanentes en el territorio de la República de Colombia y asignados a la Oficina en Colombia se regirá por la legislación colombiana, incluidas las contribuciones al Sistema Integral de Seguridad Social; y
(j) El artículo 8(1) (b) (c), (d), (e), (f) (g) y (h) no se aplican a Funcionarios de GGGI que sean nacionales o residentes permanentes de la República de Colombia y se les asigne a la Oficina de la República de Colombia.
(2) Los Funcionarios de GGGI estarán exentos de las obligaciones de servicio militar, a excepción de los nacionales colombianos.
(3) Además de las inmunidades y privilegios especificados en los Artículos 8 (1) al (2), el Director General, los Directores Generales Adjuntos y los Subdirectores Generales de GGGI tendrán, junto con sus cónyuges e hijos dependientes, los mismos privilegios e inmunidades, exenciones y facilidades otorgadas a enviados diplomáticos, de conformidad con el derecho internacional.
(4) GGGI cooperará con las autoridades de la República de Colombia correspondientes para facilitar la adecuada administración de la justicia y para evitar que ocurran abusos en conexión con los privilegios, las inmunidades y las facilidades mencionadas en el presente Artículo.
(5) Los privilegios e inmunidades contenidos en el presente Artículo, al igual que sus excepciones previstas en el literal (j) se aplicarán también al personal en comisión de servicios del GGGI delegado por un Miembro, organización u otra entidad de GGGI.
Artículo 9
Privilegios e inmunidades de los expertos
(1) Los Expertos de GGGI tendrán los siguientes privilegios e inmunidades cuando sean necesarios para el ejercicio eficaz de sus funciones, lo que incluye los traslados realizados en conexión con su misión;
(a) inmunidad con respecto a palabras habladas o escritas por ellos en cumplimiento de su misión, la cual permanecerá en vigencia aun cuando las personas involucradas ya no estén bajo un contrato con GGGI;
(b) inmunidad de arresto o detención personal por todos los actos realizados por ellos en cumplimiento de su misión (esta inmunidad de procesos judiciales no se aplicará a las personas mencionadas en el caso de infracciones de tránsito cometidas por ellos ni en el caso de daño causado por un vehículo automotor que les pertenezca o sea conducido por ellos);
(c) las mismas facilidades con respecto a las divisas y restricciones de cambio que se le otorgan a representantes de Gobiernos extranjeros en misiones oficiales temporales; y
(d) inmunidad, junto con sus cónyuges e hijos dependientes, de restricciones migratorias y requisitos para el registro de extranjeros.
(2) El artículo 9(1) (b) (c) y (d) no se aplica a los expertos que sean nacionales o residentes permanentes en la República de Colombia y se les asigne a la Oficina de la República de Colombia.
[…]
Artículo 11
Tránsito y residencia
(1) El Gobierno tomará las medidas necesarias para facilitar el ingreso, la permanencia, la salida y la libertad de movimiento en la República de Colombia, de las siguientes personas
(a) Representantes de miembros de GGGI y otras personas que conformen la Asamblea, el Consejo y el Comité Consultivo, durante el ejercicio de sus funciones y en los traslados desde y hacia el lugar de las reuniones convocadas por GGGJ;
(b) Funcionarios de GGGI;
(c) Expertos;
(d) El/la cónyuge y los hijos dependientes, de los Funcionarios y Expertos de GGGI asignados a la Oficina; y
(e) Otros individuos invitados por GGGI para actividades oficiales. GGGI informará con antelación los nombres de dichas personas al Gobierno.
(2) El Gobierno podrá impartir a sus embajadas, legaciones, consulados y cualquier otra oficina que represente los intereses de la República de Colombia indicaciones generales para la expedición, de ser necesarias, de visas a cualquier persona mencionada en el presente Artículo 11 con la mayor celeridad y sin cargos.
Artículo 12
Exención de privilegios e inmunidades
(1) Los privilegios e inmunidades otorgados por el presente Acuerdo se conceden en beneficio de GGGI y no para el beneficio personal de los individuos. Las siguientes autoridades tienen el derecho y el deber de levantar las inmunidades para las siguientes personas en un caso particular donde, a su criterio, la inmunidad obstaculizaría la administración de justicia y se pueda levantar sin perjuicio de los intereses de GGGI:
(a) los Miembros de GGGI, con respecto a sus representantes en la Asamblea y el Consejo;
(b) la Asamblea, con respecto al Director General de GGGI;
(c) el Consejo, con respecto a los expertos y actores no estatales que se desempeñan como miembros del Consejo o del Comité Asesor; y
(d) el Director General de GGGI, con respecto a los Funcionarios de GGGI (excepto a sí mismo/a), a los Expertos y a GGGI.
(2) En todos los casos, la renuncia a la inmunidad debe ser por escrito.
Los artículos 8, 9 y 11 del Acuerdo desarrollan las inmunidades, facilidades y privilegios reconocidos a favor de los funcionarios, directores generales adjuntos, subdirectores generales y expertos del GGGI, sus cónyuges e hijos dependientes. El artículo 11 establece, además, facilidades relacionadas con el ingreso, la permanencia, la salida y la libertad de movimiento en el país de esas personas y de representantes de miembros del GGGI y otras personas que conformen la Asamblea, el Consejo y el Comité Consultivo. Por su parte, el artículo 12 establece exenciones a los privilegios e inmunidades concedidos en los artículos 8 y 9 del Acuerdo.
Al tenor de lo dispuesto en el artículo 1 ejusdem, son funcionarios del GGGI su director general, el personal contratado y el «personal en comisión de servicios delegado por un Miembro, organización u otra entidad de GGGI». Igualmente, es experto del GGGI toda persona que «brinde servicios temporales a GGGI bajo acuerdos contractuales entre el experto y GGGI o entre una entidad y GGGI».
Como ya se tuvo la oportunidad de explicar, de acuerdo con el mismo artículo, los cónyuges son las parejas de cualquier sexo de un miembro del personal del GGGI, que tengan esa calidad en virtud de la celebración de un contrato de matrimonio o la conformación de una unión marital de hecho acreditada, para efectos diplomáticos, ante el Gobierno nacional. Por su parte, serán hijos dependientes del personal del GGGI los que cumplan alguna de las tres condiciones señaladas en el citado artículo 1.
Por mandato del artículo 8 del Acuerdo, los funcionarios (numeral 1) y los directores generales adjuntos y subdirectores generales del GGGI (numeral 3) tendrán los siguientes derechos: i) a la aplicación del principio de inmunidad de jurisdicción por todos los actos de carácter oficial que realicen (numeral 1, literales a y b); ii) a la exención de todas las formas de gravación impositiva sobre sueldos, asignaciones y emolumentos pagados a ellos por el GGGI (numeral 1, literal c) y de las disposiciones y pagos de seguridad social con respecto de los servicios prestados al instituto (numeral 1, literal i); iii) a la no aplicación de restricciones migratorias y de requisitos para el registro de extranjeros (numeral 1, literal d); iv) a la aplicación de las mismas facilidades para cambio de divisas (numeral 1, literal e) y de repatriación en momentos de crisis internacional (numeral 1, literal f), que se les otorgan a funcionarios de misiones diplomáticas de rango comparable; v) a importar, libres de aranceles, sus muebles, artículos del hogar, efectos personales y un vehículo (numeral 1, literales g y h) y vi) a la exención del servicio militar obligatorio (numeral 2).
Además de los privilegios, inmunidades y facilidades enlistadas en precedencia, el director general, los directores generales adjuntos y subdirectores generales del GGGI tendrán «los mismos privilegios e inmunidades, exenciones y facilidades otorgadas a enviados diplomáticos, de conformidad con el derecho internacional» (artículo 8.3). La aplicación de esta cláusula se hace extensiva a los cónyuges e hijos dependientes de las personas señaladas (artículo 8.3).
Por su parte, los cónyuges e hijos dependientes de los funcionarios del GGGI también serán titulares de los siguientes derechos: a la inmunidad de restricciones migratorias y requisitos para el registro de extranjeros (artículo 8.1.d), así como a la aplicación de las mismas facilidades de repatriación en momentos de crisis internacional que se les otorgan a funcionarios de misiones diplomáticas de rango comparable (artículo 8.1.f).
En la misma línea, el artículo 9 del Acuerdo prescribe que los expertos del GGGI tendrán i) inmunidad con respecto a palabras habladas o escritas por ellos en cumplimiento de su misión (numeral 1, literal a); ii) inmunidad de jurisdicción por todos los actos de carácter oficial que realicen (numeral 1, literal b); iii) las mismas facilidades que en materia de divisas se le otorgan a representantes de gobiernos extranjeros en misiones oficiales temporales (numeral 1, literal c) y iv) inmunidad, junto con sus cónyuges e hijos dependientes, de restricciones migratorias y requisitos para el registro de extranjeros (numeral 1, literal d).
Del mismo modo, mediante el artículo 11 del Acuerdo, el Gobierno nacional asumió la obligación de tomar las medidas necesarias para facilitar el ingreso, la permanencia, la salida y la libertad de movimiento en el país de las siguientes personas: representantes de los Estados miembros del GGGI y otros individuos que conformen sus órganos de gobierno (numeral 1, literal a); los funcionarios del instituto (numeral 1, literal b); los expertos (numeral 1, literal c); el cónyuge y los hijos dependientes de los funcionarios y expertos asignados a la oficina en Colombia (numeral 1, literal d), y otras personas invitadas por el GGGI para actividades oficiales (numeral 1, literal e). Según el numeral 2 del artículo 11, tales medidas podrán consistir en la expedición de visas a los sujetos señalados, «con la mayor celeridad y sin cargos».
Por último, el artículo 12 determina que los privilegios e inmunidades otorgados en el Acuerdo se conceden en beneficio del GGGI, y no para el beneficio personal de los individuos vinculados con el instituto. Por ello, los miembros del GGGI –con respecto a sus representantes en la Asamblea y el Consejo–; la Asamblea –con respecto al director general–; el Consejo –con respecto a «los expertos y actores no estatales que se desempeñan como miembros del Consejo o del Comité Asesor» y el director general –con respecto a los funcionarios y expertos– tienen el derecho y el deber de levantar las inmunidades consagradas en el Acuerdo. En este orden, el artículo aclara que los destinatarios podrán renunciar por escrito a las inmunidades.
En concordancia con las reglas de decisión expuestas en el fundamento jurídico 4.1 de esta sentencia, los artículos 8 y 9 del Acuerdo deben ser declarados constitucionales por varias razones. Primera, la costumbre internacional y los principios de derecho internacional reconocidos por Colombia (artículos 9, 226 y 227 de la CP) aceptan la aplicación del principio de inmunidad de jurisdicción sobre los funcionarios y el personal de los organismos internacionale. En acatamiento de la jurisprudencia, en el caso sub examine, la aplicación del mencionado principio busca garantizar la independencia, autonomía, neutralidad y operatividad que requiere el GGGI para el cumplimiento de sus funciones frente al Estado colombian. Esto es así porque la inmunidad reconocida solo opera con respecto de los actos oficiales realizados por los destinatarios, es decir, en relación con las actuaciones que son indispensables para alcanzar el objetivo de creación del organismo.
Segunda, las exenciones de todas las formas de gravación impositiva sobre sueldos, asignaciones y emolumentos pagados a los funcionarios, los directores generales adjuntos y subdirectores generales del GGGI y de las disposiciones y pagos de seguridad social (artículo 8.1., literales c e i) son compatibles con la Constitución. En páginas anteriores se sostuvo que, de manera general, esas exenciones se ajustan a la jurisprudencia que, para efectos de la aplicación del principio de la inmunidad de jurisdicción en materia laboral, distingue entre el personal extranjero y el personal nacional o con residencia permanente en el paí. Esta distinción enseña que las exenciones anotadas no riñen con el texto superior en la medida en que sean aplicadas únicamente cuando las personas que ocupen esos cargos sean extranjeras o no tengan residencia permanente en el territorio nacional.
De lo contrario, es decir, tratándose de nacionales colombianos o residentes permanentes en el país, los contratos celebrados se regirán por el derecho interno. Esto significa que el GGGI y los contratistas o trabajadores que ostenten esas calidades deberán asumir, según la legislación nacional, el pago de todas las formas de gravación impositiva sobre sueldos, asignaciones y emolumentos pagados, incluidas las contribuciones al Sistema Integral de Seguridad Social. De hecho, este contenido normativo forma parte de la cláusula 8.1.i del Acuerdo.
Tercera, según se explicó en el acápite 4.1 de esta providencia, en sentencias anteriore, la Corte ha declarado la constitucionalidad de las normas que, al igual que los artículos 8 (numeral 1, literales d a h) y 9 (numeral 1, literales c y d) del Acuerdo, prevén facilidades migratorias, para el cambio de divisas, en materia de repatriación y para la importación, libre de aranceles, de bienes para el hogar y de un vehículo, a favor del personal de los organismos internacionales. En esta misma línea, la Sala Plena tampoco se ha opuesto a que algunas de esas prerrogativas sean concedidas en beneficio del cónyuge y los hijos dependientes de ese persona. Sobre el particular, este tribunal ha destacado que todas estas prerrogativas –las concedidas a favor del personal y sus familias– «son las que se conceden en general en este tipo de tratados internacionales.
La corporación ha resaltado que dichas cláusulas se encuentran justificadas, toda vez que el cumplimiento de las funciones asignadas a los agentes del organismo internacional implica «una reubicación de ellos y de sus familias» en el territorio naciona. De la misma manera, ha sostenido que estas previsiones buscan «proteger el círculo cercano [del personal de la organización internacional] que en desarrollo de su labor y con la finalidad de adelantar los objetivos y actividades del mismo se encuentren en Colombia, otorgando una seguridad a su entorno y facilitando su adaptación en el país.
Cuarta, ya se ha dicho que la decisión de aplicar normas referentes a misiones diplomáticas a personas que no tienen estas calidades, como ocurre por virtud de la remisión normativa que hacen los artículos 8.3. y 9.1.c. del Acuerdo, «es expresión de la decisión soberana de la República de Colombia y, por consiguiente, no desconoce el texto constitucional.
Y, quinta, la Sala constata que, según su redacción, los privilegios, inmunidades y facilidades reconocidos en los artículos 8 y 9 del Acuerdo no son absolutos. En esa medida, resultan respetuosos del principio de soberanía nacional y del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. Esto es así porque i) únicamente comprenden los actos de carácter oficial realizados por los destinatarios y, en el caso de los expertos, solo podrán ser invocados cuando «sean necesarios para el ejercicio eficaz de sus funciones; ii) no aplican frente a infracciones de tránsito ni sobre el daño causado por un vehículo automotor que pertenezca o sea conducido por aquellos; iii) los cónyuges e hijos dependientes no son destinatarios de todas las inmunidades y facilidades reconocidas a favor de los funcionarios del GGGI, los directores generales adjuntos y los subdirectores generales del instituto, sino solo de las que son estrictamente necesarias para el cumplimiento de las funciones asignadas a estos; iv) el derecho a importar bienes muebles libres de aranceles únicamente opera en el momento en que los destinatarios sumen por primera vez su puesto oficial en el territorio nacional; v) las exenciones en materia laboral y de seguridad social no cobijan a los nacionales o residentes permanentes en Colombia y vi) los destinatarios podrán renunciar por escrito a las inmunidades otorgadas.
Además, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10.3 del Acuerdo, sin perjuicio de las inmunidades concedidas, el GGGI asumió las obligaciones de aplicar el derecho interno en sus instalaciones y de respetar la competencia de las autoridades nacionales sobre los actos realizados en ellas.
Más aún, al tenor de lo dispuesto en los artículos 8.4 y 12.1 del Acuerdo, el GGGI asumió tres obligaciones en materia de inmunidades y privilegios: cooperar con las autoridades administrativas y judiciales de Colombia para facilitar la adecuada administración de la justicia; evitar que ocurran abusos relacionados con las inmunidades concedidas y levantar las inmunidades cuando estas obstaculicen la administración de justicia. En este sentido, para la adecuada interpretación del carácter restringido de las inmunidades y privilegios reconocidos, el artículo 12 del Acuerdo resulta fundamental para declarar la constitucionalidad del instrumento. Pues da cuenta del carácter relativo de las inmunidades y privilegios y aclara que estos «se conceden en beneficio de GGGI, y no para el beneficio personal de los individuos».
Ahora bien, en relación con la constitucionalidad del artículo 11 del Acuerdo, la Sala constata que, de la misma manera en que lo hace el artículo 6.3, aquel no vulnera ningún precepto superior. Antes bien, dicho artículo busca garantizar que el GGGI cumpla las funciones asignadas en el territorio nacional. En este sentido, se reitera que cláusulas como las contenidas en los artículos 6.3 y 11 del Acuerdo «en modo alguno suponen la modificación de las previsiones del derecho nacional sobre asuntos migratorios. Por el contrario, esas disposiciones reconocen «la existencia y cumplimiento de dichas reglas, solo que se establecen mecanismos que hacen expedito el tránsito de las personas vinculadas con las actividades [del organismo internacional], en los términos fijados por el instrumento internacional––.
Para finalizar el estudio de constitucionalidad de los artículos 8, 9 y 12 del Acuerdo, y en atención a su jurisprudencia, la Corte considera necesario hacer las siguientes precisiones en relación con las inmunidades, facilidades y privilegios consagrados en esos artículos:
1. Dichas inmunidades solo serán aplicables en la medida en que sean necesarias para asegurar el cumplimiento de las funciones del GGGI. En consecuencia, no comprenderán las actuaciones que los funcionarios, directores generales adjuntos, subdirectores generales y expertos del GGGI suscriban a título privado o no oficial o a las que pudieran ser dolosas o culposas, o catalogadas como delitos.
2. En caso de que se encuentren acreditadas las condiciones para esto, los perjuicios causados por el daño antijurídico provocado por los funcionarios, directores generales adjuntos, subdirectores generales y expertos del GGGI, al amparo de las inmunidades reconocidas en los artículos 8 y 9 del Acuerdo, deberán ser indemnizados por el Estado colombiano al tenor de lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitució.
3. En aplicación del precedente fijado en la Sentencia C-098 de 2020, las expresiones «esta inmunidad continuará aplicándose después de la terminación de sus funciones» (artículo 8.1.a) y «la cual permanecerá en vigencia aun cuando las personas involucradas ya no estén bajo un contrato con GGGI» (artículo 9.1.a) deberán ser interpretadas de manera restrictiva. Por ende, el principio de inmunidad de jurisdicción solo protegerá las «palabras habladas o escritas por [los funcionarios, directores generales adjuntos, subdirectores generales del GGGI y expertos]» de carácter oficial o en cumplimiento de su misión, según sea el caso, mientras «formaron parte de ese organismo internacional, y no con posterioridad a la terminación del vínculo con el GGGI.
4. La aplicación de otros tratados en materia diplomática al director general, los directores generales adjuntos, los subdirectores generales, los expertos del GGGI y sus cónyuges e hijos dependientes, por parte de las autoridades nacionales, estará limitada por dos aspectos: i) los beneficios tributarios señalados en esos tratados no comprenderá los tributos de propiedad de las entidades territoriales (artículo 294 de la CP) y ii) los principios de inmunidad de jurisdicción y de ejecución estarán sometidos a las restricciones señaladas en el propio texto del instrumento y a «las reglas que en materia de inmunidad relativa ha definido este tribunal en guarda de la integridad y supremacía de la Constitución.
5. El artículo 12 del Acuerdo estipula que los miembros, la Asamblea, el Consejo y el director general del GGGI tienen el derecho y el deber de levantar las inmunidades. No obstante, agrega que esto procederá solo cuando tal actuación no afecte los intereses del GGGI. La Corte interpreta que la posibilidad de levantar las inmunidades por parte de las autoridades internas del GGGI solo es una de las vías disponibles para proteger el derecho fundamental a la administración de justicia. Para la Sala esto significa que, sobre las inmunidades reconocidas en el Acuerdo, incluso sobre aquellas que no fuesen levantadas, operarán todas las limitaciones definidas por esta corporación en este ámbit.
De conformidad con los argumentos desarrollados en precedencia, y en concordancia con las precisiones expuestas en los numerales anteriores, este tribunal declarará la constitucionalidad de los artículos 8, 9, 11 y 12 del Acuerdo.
4.3.10 Artículo 10
Instalaciones de la oficina
(1) Con el presente acuerdo con la República de Colombia, GGGI podrá establecer una oficina en Bogotá, República de Colombia (la “Oficina”). La apertura de oficinas adicionales requerirá la consulta previa con el Ministerio de Relaciones Exteriores, el cual deberá expresar su consentimiento.
(2) La Oficina estará formada por el personal de GGGI que sea asignado a la misma.
(3) Excepto si se dispone lo contrarío en el presente Acuerdo, las leyes de la República de Colombia se aplicarán dentro de la Oficina y los tribunales de la República de Colombia tendrán competencia sobre los actos realizados en la Oficina.
(4) Las instalaciones de la Oficina serán inviolables y estarán bajo el control y la autoridad de GGGI. Ninguna autoridad de la República de Colombia podrá ingresar en las Instalaciones de la Oficina para realizar cualquier tarea allí sin el consentimiento de GGGI y lo harán respetando las condiciones acordadas con GGGI. GGGI y el Gobierno acordarán en qué circunstancias y de qué manera las autoridades de la República de Colombia podrán ingresar en las instalaciones de la Oficina sin el consentimiento previo de GGGI en conexión con la prevención de incendios, reglamentaciones sanitarias o emergencias.
(5) GGGI tendrá derecho a instalar y utilizar en la República de Colombia sistemas de telecomunicación punto a punto y otros equipos de comunicación y transmisión que sean necesarios para facilitar las comunicaciones con la Oficina tanto dentro como fuera de la República de Colombia.
(6) GGGI tendrá la facultad para fijar normas y reglamentos aplicables dentro de las instalaciones de la Oficina para el ejercicio pleno e independiente de sus actividades y para el desempeño de sus funciones. En caso de conflicto entre las normas y reglamentos de GGGI y las leyes de la República de Colombia, las normas y reglamentos de GGGI prevalecerán.
(7) GGGI tendrá derecho a convocar reuniones dentro de las instalaciones de la Oficina.
(8) Las instalaciones de la Oficina se utilizarán de una manera compatible con los objetivos y las funciones de GGGI. GGGI evitará que las instalaciones de la Oficina se conviertan en un refugio de fugitivos de la justicia, o de personas sujetas a extradición o que busquen evitar notificaciones de acciones legales o un procedimiento judicial.
(9) Las autoridades correspondientes de la República de Colombia ejercerán la debida diligencia para garantizar que no se perturbe la tranquilidad de las instalaciones de la Oficina, particularmente, evitará que cualquier persona, o grupo de personas, ingresen sin autorización o creen disturbios en las proximidades de las instalaciones de la Oficina.
El artículo 10 del Acuerdo reconoce el derecho del GGGI a establecer una oficina en Bogotá (numeral 1), que estará integrada por el personal del instituto (numeral 2). Además, la norma estatuye que, sin perjuicio de las inmunidades concedidas, el derecho interno se aplicará en la oficina y los tribunales colombianos tendrán competencia sobre los actos realizados en ella (numeral 3). Igualmente, determina que las instalaciones del GGGI son inviolables (numeral 4). Así mismo, el artículo 10 del Acuerdo indica que el GGGI tendrá el derecho a instalar y utilizar equipos de comunicaciones en sus instalaciones (numeral 5) y la facultad para fijar normas y reglamentos aplicables dentro de la oficina (numeral 6). En similar sentido, señala que las instalaciones se utilizarán de una manera compatible con los objetivos y las funciones de GGGI (numeral 8). Finalmente, prescribe que las autoridades administrativas y judiciales del país garantizarán que no se perturbe la tranquilidad de las instalaciones (numeral 9).
El artículo 10 del Acuerdo debe ser declarado constitucional. El derecho a instalar una oficina en Bogotá es una consecuencia natural del reconocimiento de personería jurídica al GGGI y de la atribución de su capacidad para celebrar contratos y adquirir y disponer de bienes muebles e inmuebles en el país (artículo 2.2 del Acuerdo). Además, tal prerrogativa responde al precepto superior en virtud del cual el Estado «promoverá la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional» (artículo 226 de la CP).
Al respecto, se debe tener en cuenta que en la tantas veces citada Sentencia C-479 de 2020, la Sala declaró la constitucionalidad del artículo 6 del Acuerdo para el Establecimiento del GGGI, que prevé la posibilidad de que la Asamblea del instituto decida el establecimiento de oficinas sucursales, como ocurre en el presente caso.
Por su parte, la inviolabilidad de las instalaciones constituye un privilegio necesario para asegurar la independencia, autonomía, neutralidad y operatividad que requiere el GGGI para el cumplimiento de sus funciones frente al Estado colombian. Por ministerio del Acuerdo, el GGGI se comprometió a que dichas instalaciones serán utilizadas de una manera compatible con los objetivos y las funciones de GGGI (artículo 10.8 del Acuerdo). En consecuencia, la Corte interpreta que las mismas solo podrán ser usadas para el cumplimiento de dichas funciones, y no para la comisión de delitos u otras conductas contrarias a derecho o, incluso, para la realización de actividades lícitas que no tengan una relación directa con esas funciones.
Adicionalmente, sobre esta misma cuestión, la Sala no pasa por alto dos circunstancias: i) que el GGGI asumió la obligación de evitar que su oficina «se convierta en un refugio de fugitivos de la justicia, o de personas sujetas a extradición o que busquen evitar notificaciones de acciones legales o un procedimiento judicial; y ii) que, en anteriores ocasione, la Corte ha declarado la constitucionalidad de cláusulas que establecen, como lo hace el numeral 4 del artículo 10 del Acuerdo, que las instalaciones del organismo internacional son inviolables y estarán bajo su exclusivo control y autoridad. Lo anterior, toda vez que medidas como estas «tienden a desarrollar de manera completa las funciones conferidas [al organismo internacional], con la autonomía y neutralidad requerida.
Por otra parte, la Sala constata que los privilegios reconocidos en el artículo 10 del Acuerdo no son absolutos y, por consiguiente, respetan el principio de soberanía nacional. En efecto, el mencionado artículo dispone que la apertura de oficinas adicionales a la oficina de Bogotá requerirá la consulta previa con el Ministerio de Relaciones Exteriores, para que esta entidad exprese su consentimiento. De la misma manera, prevé que, sin perjuicio de las inmunidades concedidas en el Acuerdo, el GGGI deberá aplicar el derecho nacional –el cual incluye la Constitución, según se vio en el apartado dedicado a estudiar el artículo 1 del Acuerdo– en sus instalaciones y respetar la competencia de los tribunales sobre los actos realizados en ellas. Sobre esta última cuestión, se ha de reiterar que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, el Estado mantiene su jurisdicción y competencia para vigilar y controlar que el GGGI cumpla las normas nacionales, supranacionales e internacionales sobre protección de los recursos naturale.
En esta misma línea, la Sala advierte que, de manera general, las autoridades de la República sí podrán ingresar a las instalaciones del GGGI, solo que para ello deberán contar con el consentimiento del instituto y cumplir con las condiciones «acordadas» con él. Más aún, el artículo 10 del Acuerdo prescribe que dichas autoridades podrán ingresar a las instalaciones del GGGI, incluso sin el consentimiento del GGGI, cuando, según la manera acordada con el instituto, sea necesario prevenir incendios, verificar el cumplimiento de reglamentaciones sanitarias o atender una emergencia.
En relación con la constitucionalidad de cláusulas similares a la desarrollada en el numeral 9 del artículo 10, la Sala Plena ha precisado que la constitucionalidad de estas disposiciones «no admite duda, ya que desarrollan los mandatos superiores en materia de internacionalización de las relaciones económicas (art. 226 superior), al pretender que [el organismo internacional] goce, en el territorio nacional, de las condiciones necesarias para asegurar su funcionamiento autónomo e independiente o el correcto desarrollo funcional, sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional.
La Corte observa que el numeral 6 del artículo 10 del Acuerdo también se aviene a la Constitución. En concordancia con la propia redacción de la disposición, es claro que la aplicación de la normativa que fije el GGGI estará circunscrita a «las instalaciones de la Oficina». Es decir, el GGGI carecerá de toda competencia para expedir regulaciones que deban o puedan ser aplicadas por fuera de esas instalaciones. De otro lado, según el mismo numeral, la facultad de regulación solo podrá ser usada por el GGGI para garantizar «el ejercicio pleno e independiente de sus actividades y para el desempeño de sus funciones». Esto significa que el GGGI no tendrá competencia para expedir normas y reglamentos que no guarden una relación directa e inescindible con las actividades definidas en el Acuerdo para el Establecimiento del GGGI o que no sean estrictamente necesarias para el cumplimiento de las funciones que le han sido asignada.
Además, como es lógico, por mandato de la disposición, la prevalencia de las normas dictadas por el GGGI operará únicamente dentro de las instalaciones del organismo internacional, a similitud de lo que sucede al interior de las sedes de las embajadas, que se consideran territorio de los Estados respectivos. Por ello, no habrá una supremacía general de esas normas sobre las leyes colombianas.
Finalmente, la corporación estima que, a diferencia de lo sostenido por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, el numeral 5 del artículo 10 del Acuerdo sí se aviene al texto superior. Esto es así, al menos por dos razones.
Primera, el derecho del GGGI a instalar en la oficina sistemas y equipos de comunicaciones se funda en la libertad de expresar y difundir pensamientos y opiniones, y de informar y recibir información (artículo 20 de la CP). Y, segunda, se trata de un derecho que se encuentra limitado por dos vías: i) el GGGI solo podrá instalar y utilizar los equipos «necesarios para facilitar las comunicaciones con la Oficina tanto dentro como fuera de la República de Colombia» [negrilla fuera del texto] y ii) para ello, deberá cumplir los requisitos dispuestos en la legislación nacional. Esto es así porque el mismo artículo, en su numeral 3, determina que «las leyes de la República de Colombia se aplicarán dentro de la Oficina».
La interpretación armónica de ambos numerales –el 3 y el 5– permite concluir que, en efecto, para las instalaciones de los aludidos equipos, el GGGI deberá cumplir con los requisitos y trámites que establece el derecho interno. Nótese, además, que el Acuerdo no contiene ninguna excepción expresa sobre el particular y que el artículo 75 de la Constitución prescribe que «[e]l espectro electromagnético es un bien público inenajenable e imprescriptible sujeto a la gestión y control del Estado» [negrilla fuera del texto original].
Por los motivos expuestos, este tribunal declarará la constitucionalidad del artículo 10 del Acuerdo.
4.3.11 Artículo 13
Solución de controversias acerca de la interpretación o aplicación del presente acuerdo
(1) Todas las diferencias que surjan de la interpretación o de la aplicación del presente Acuerdo serán resueltas mediante consultas, negociaciones y otros modos acordados de conciliación.
(2) Si la diferencia no se resuelve de acuerdo con el Artículo 13(1) dentro de tres meses de haber recibido una solicitud escrita de una de las Partes, cualquiera de las Partes puede solicitar que la diferencia sea sometida a un tribunal arbitral de conformidad con el procedimiento establecido en el Artículo 13(3) al (5).
(3) El tribunal arbitral estará compuesto por tres árbitros: uno que será elegido por cada una de las Partes y el tercero, quien será el presidente del tribunal, será elegido por los otros dos árbitros. Si alguna de las Partes no ha elegido a su árbitro dentro de tres meses contados a partir del nombramiento del árbitro de la otra parte, el segundo árbitro será nombrado por el Presidente de la Corte Permanente de Arbitraje. Si los dos primeros árbitros no logran ponerse de acuerdo en el tercer árbitro dentro de tres meses desde la fecha en la que se nombró al segundo de los árbitros, el tercer árbitro será nombrado por el Presidente de la Corte Permanente de Arbitraje a pedido de cualquiera de las Partes.
(4) A menos que las Partes acuerden otra cosa, el tribunal arbitral determinará sus propios procedimientos y los gastos serán pagadas por las Partes como lo determine el tribunal. El idioma que se utilizará en las actuaciones arbitrales será el inglés.
(5) El tribunal arbitral, que decidirá por mayoría de votos, llegará a una decisión acerca de la diferencia basándose en las disposiciones del presente Acuerdo y las normas aplicables del derecho internacional. La decisión del tribunal arbitral será definitiva y vinculante para las Partes intervinientes.
El artículo 13 del Acuerdo regula la manera en que las partes solucionarán las controversias relacionadas con la interpretación o aplicación del instrumento. Para ello, el mencionado artículo establece una regla general: las diferencias interpretativas o de aplicación de las cláusulas «serán resueltas mediante consultas, negociaciones y otros modos acordados de conciliación» (numeral 1). El artículo determina que, si esta fórmula fracasa, las partes podrán solicitar que la diferencia sea sometida a un tribunal arbitral (numeral 2).
En este sentido, los numerales 3, 4 y 5 de artículo 13 del Acuerdo precisan, en su orden, i) el procedimiento para el nombramiento de los árbitros, ii) el trámite que seguirá el tribunal, así como la manera en que serán cancelados los gastos y el idioma que se utilizará en las actuaciones y iii) las fuentes del derecho –el Acuerdo y el derecho internacional– con base en las cuales el tribunal tomará su decisión y el carácter definitivo y vinculante de esta.
El artículo 13 del Acuerdo se aviene al texto superior. Cláusulas similares a la descrita, contenidas en acuerdos que conceden privilegios e inmunidades a organismos internacionales, han sido declaradas constitucionales por esta corporació. Para sustentar su decisión, la Corte ha afirmado que la solución de controversias por medios alternativos armoniza con los principios del derecho internacional aceptados por Colombia (artículo 9 de la CP. Particularmente, con «el principio de la proscripción del uso de la fuerza para la resolución de controversias internacionales.
Además, ha dicho la Sala, esta manera de solucionar los conflictos no solo respeta la soberanía del Estado y la independencia del organismo internaciona. También «se ajusta a la costumbre internacional de someter los conflictos entre los sujetos del derecho internacional a una etapa previa de mutuo arreglo, seguida de la intervención de un tribunal arbitra.
Por otra parte, y respecto de las fuentes normativas para la solución de conflictos, en la Sentencia C-125 de 2022, el pleno de la corporación explicó que la remisión al derecho internacional, «con miras a interpretar el Acuerdo, puede entenderse ajustado a lo dispuesto por el artículo 9º superior, en la medida en que siga las reglas generales de interpretación previstas en el artículo 31 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados». Igualmente, señaló que tal remisión «no puede entenderse como una habilitación para derivar obligaciones adicionales o distintas a las acordadas por las partes, esto es, en forma contraria al principio pacta sunt servanda».
Finalmente, se ha de resaltar que, en otras ocasiones, el tribunal ha aceptado la intervención de la Corte Permanente de Arbitraje para la solución de controversias entre el Estado colombiano y sujetos de derecho internaciona.
Por las razones expuestas, se declarará la constitucionalidad del artículo 13 del Acuerdo.
4.3.12 Artículo 14
Disposiciones generales
(1) De ninguna manera se interpretará que las disposiciones de este Acuerdo limitan o perjudican los privilegios, inmunidades, exenciones o diversos tipos de apoyo o contribuciones para GGGI, que han sido, o en el futuro pueden ser, acordados entre el Gobierno y GGGI en un acuerdo separado.
(2) No se interpretará que el presente Acuerdo abroga o deroga las disposiciones del Acuerdo sobre el Establecimiento ni ningún derecho u obligación que GGGI tenga, obtenga o asuma.
(3) El Gobierno y GGGI pueden celebrar acuerdos complementarios que sean necesarios dentro del alcance del presente Acuerdo.
El artículo 14 del Acuerdo estipula que el instrumento no podrá ser interpretado para limitar los privilegios e inmunidades que, en el futuro, puedan ser pactados entre el Estado colombiano y el GGGI, a favor de este último (numeral 1). Tampoco para abrogar o derogar las disposiciones del Acuerdo sobre el Establecimiento del GGGI (numeral 2). Finalmente, el artículo 14 del Acuerdo determina que el Gobierno nacional y el GGGI podrán celebrar acuerdos complementarios (numeral 3).
Los numerales 1 y 2 del artículo 14 del Acuerdo no se oponen de ninguna manera a la Constitución. Por el contrario, respetan la soberanía nacional del Estado colombiano y la independencia y autonomía del GGGI. Esto, toda vez que reconocen el derecho de las partes a suscribir nuevos tratados en materia de privilegios e inmunidades a favor del GGGI. En este sentido, se ha de insistir en que el Acuerdo sobre el Establecimiento del GGGI, al que hace alusión el numeral 2 del artículo 14, fue declarado constitucional por esta corporación en la Sentencia C-479 de 2020.
Ahora bien, la Sala no pasa por alto dos asuntos. En primer lugar, como ya se dijo, el numeral 1 del artículo 14 prevé la posibilidad de que el Estado y el GGGI celebren en el futuro un «acuerdo separado» en materia de «privilegios, inmunidades, exenciones o diversos tipos de apoyo o contribuciones» en beneficio del instituto. Para la Corte no cabe la menor duda de que dicho acuerdo será un nuevo tratado internacional que, por lo tanto, deberá someterse a la aprobación del Congreso de la República (artículo 150.16 de la CP) y al control automático de constitucional por parte de este tribunal (artículo 241.10 de la CP).
Esto es así porque dicho «acuerdo separado» implicará la atribución de nuevas y adicionales obligaciones para el Estado colombiano, diferentes de las especificadas en el Acuerdo sub judice. El tenor de tales obligaciones, de conformidad con la redacción de la norma, será, justamente, el reconocimiento de «privilegios, inmunidades, exenciones o diversos tipos de apoyo o contribuciones» a favor del GGGI, no consagrados en el presente Acuerdo.
En segundo lugar, la Corte advierte que el numeral 3 del artículo 14 emplea la locución «acuerdos complementarios», para referirse a aquellos que podrán celebrar las partes «dentro del alcance del presente Acuerdo». En otras oportunidades, esta corporación se ha pronunciado sobre la constitucionalidad de los denominados acuerdos complementarios. Para empezar, cabe destacar que cláusulas como estas son usuales en los tratados internacionales de cooperació, pero no en los tratados que reconocen privilegios e inmunidades a favor de un organismo internacional.
Esto sucede porque el objetivo esencial de dichos acuerdos es, por lo general, «ofrecerle a los Estados Partes un instrumento ágil y eficaz mediante el cual se puedan poner en operación las diversas acciones de cooperación delimitadas en el [tratado]. Es decir, los acuerdos complementarios son un instrumento que le permite a las partes cumplir, desarrollar y ejecutar el tratado. Su importancia en el marco de estos acuerdos está en que, por su naturaleza, los tratados de cooperación contienen «cláusulas generales que exigen, por su especialidad, de la celebración de acuerdos futuros que complementen la voluntad de los Estados incluida en el respectivo tratado o convenio internacional.
Sin embargo, la Sala entiende que esto no significa, per se, que en los tratados que reconocen privilegios e inmunidades, las partes no puedan habilitar la posibilidad de suscribir acuerdos complementario. En el caso del Estado colombiano, la suscripción de una cláusula así es una expresión de su decisión soberana y, en el caso del organismo internacional, de su independencia y autonomía. Además, lo cierto es que ni en el derecho internacional ni en la Constitución existe alguna prohibición sobre el particular.
Con todo, lo que sí se ha de tener en cuenta es que este tribunal ha identificado un riesgo significativo de inconstitucionalidad en las cláusulas que estipulan tal habilitació. El riesgo consiste en que no siempre es claro que los acuerdos complementarios no sean verdaderos tratados internacionales. Como se sabe, en concordancia con el texto superior, y a diferencia de lo que ocurre con los acuerdos complementarios, los tratados internacionales deben ser aprobados por el Congreso de la República (artículo 150.16 de la CP) y su constitucionalidad debe ser verificada por esta corporación (artículo 241.10 de la CP). En principio, los acuerdos complementarios no deben satisfacer esos requisitos porque i) desarrollan un tratado internacional que fue perfeccionado, justamente, mediante el cumplimiento de esos requisitos y ii) «no generan la asunción de nuevas obligaciones para los Estados parte, distintas de las contraídas a raíz de la ratificación del tratado internacional.
En la Sentencia C-170 de 2021, la Corte explicó que la jurisprudencia ha conjurado el riesgo descrito mediante tres soluciones. Primera, interpretando que la cláusula «no puede entenderse como una habilitación para suscribir acuerdos que fijen nuevas obligaciones o excedan las existentes y, por ello, no ha introducido una precisión particular. Segunda, considerando «expresamente la necesidad de condicionar el alcance de la cláusula que regula los acuerdos complementarios o de desarrollo, advirtiéndolo únicamente en las consideraciones de la sentencia. Y, tercera, estableciendo «en la parte resolutiva la obligación del Gobierno, al ratificar el tratado, de formular una declaración interpretativa en el sentido de indicar que “los protocolos, acuerdos, convenciones o contratos que podrían llegar a celebrarse en desarrollo del Acuerdo […] en caso de que impliquen la asunción de nuevas obligaciones o la modificación de las convenidas en virtud del Acuerdo original, deberán ser sometidos a aprobación interna, según los trámites establecidos en la Constitución Política.
En la mencionada sentencia, la Corte constató que «la determinación del camino a seguir dependerá, en buena medida, de las posibilidades interpretativas que ofrezca el tratado y del riesgo de que su contenido sea interpretado como una habilitación incompatible con el régimen constitucional de los tratados».
Con fundamento en lo expuesto, la Sala Plena concluye que en el presente caso se hace necesario implementar la tercera solución formulada por la jurisprudencia. Son al menos dos las razones que fundamentan esta conclusión.
Aunque, prima facie, los acuerdos complementarios no son incompatibles con los tratados que conceden privilegios e inmunidades a organismos internacionales, no son claras las materias que podrían ser objeto de un acuerdo complementario en ese tipo de tratados. En el asunto sub judice, el artículo 14.3 se limita a decir que «[e]l Gobierno y GGGI pueden celebrar acuerdos complementarios que sean necesarios dentro del alcance del presente Acuerdo». La amplitud de esta norma impide tener certeza sobre los asuntos o las cláusulas del Acuerdo que puedan o deban ser cumplidas, desarrolladas y ejecutadas mediante la suscripción de un acuerdo complementario.
Sobre este punto no se puede olvidar que i) los acuerdos complementarios son instrumentos que permiten concretar y «poner en operación las diversas acciones» que prevé el tratad y ii) que, a diferencia de lo que ocurre con los tratados de cooperación, las cláusulas de los acuerdos que reconocen privilegios e inmunidades son precisas. Esta es una exigencia natural que se relaciona con los efectos de los acuerdos de privilegios e inmunidades sobre el orden constitucional.
La ambigüedad y el alcance indeterminado del artículo 14.3 del Acuerdo llevan a la Corte a pensar que los acuerdos complementarios señalados en esa norma podrían eventualmente generar nuevas obligaciones para el Estado colombiano, que requieran su aprobación por el Congreso y la revisión de constitucionalidad por parte de este tribunal. En otras palabras, existe una posibilidad importante de que el artículo 14.3 del Acuerdo pueda ser interpretado como una habilitación para que las partes acuerden obligaciones adicionales, distintas a las contenidas en el Acuerdo, o modifiquen las allí prevista, mediante la celebración de un acuerdo complementario que exceda los propósitos y objetivos del tratado inicia.
Con el fin de excluir esa interpretación del ordenamiento, la Sala Plena declarará la constitucionalidad condicionada del numeral 3 del artículo 14 del Acuerdo, bajo el entendido de que los acuerdos complementarios que celebre el Estado colombiano con el GGGI no podrán implicar la asunción de obligaciones nuevas, diferentes o adicionales a las precisadas en el presente Acuerdo. En caso de que así sea, dichos acuerdos deberán someterse a la aprobación del Congreso de la República y al control previo de la Corte Constitucional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 150.16 y 241.10 superiores, respectivamente.
En este orden, la corporación también advertirá al presidente de la República que, si en ejercicio de la competencia reconocida en el artículo 189.2 superior, decide ratificar el Acuerdo, deberá adelantar las gestiones necesarias para propiciar la adopción de una declaración interpretativa conjunta con el representante general del GGGI, respecto del condicionamiento indicado.
La Corte asume que, en atención a lo estatuido en los artículos 26, 27 y 31 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales, la declaración interpretativa conjunta relacionada con el condicionamiento introducido al artículo 14.3 del Acuerdo constituye una regla general de interpretación jurídicamente vinculante no solo para el Estado colombiano, sino también para el GGGI.
Ahora bien, antes de concluir este análisis, se hace importante poner de presente que esta es la primera vez que la Corte decide condicionar en la parte resolutiva de la sentencia una cláusula que habilita la suscripción de acuerdos complementarios, en el marco de un tratado que concede privilegios e inmunidades a un sujeto de derecho internacional. La Sala entiende que esta determinación es necesaria en razón de la naturaleza sui generis de este tipo de tratados. Como ya se advirtió en el fundamento jurídico 4.1., en estos instrumentos existe una tensión latente entre la necesidad de otorgar privilegios e inmunidades a un sujeto de derecho internacional determinado, para preservar su autonomía en el cumplimiento de los objetivos y funciones asignados, y el deber en cabeza del Estado de garantizar en todo momento la soberanía nacional y el derecho a la igualdad.
La urgencia de resolver esta tensión de la manera en que mejor se proteja el principio de supremacía constitucional justifica una mayor intervención del juez constitucional. Aquel se satisface tomando las medidas que permitan asegurar que sea el legislador, y no las partes del tratado mediante la suscripción de acuerdos complementarios, quien reconozca privilegios e inmunidades a favor del sujeto de derecho internacional.
Lo anterior no desconoce lo dispuesto en el artículo 31.1 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales. Dicho artículo ordena la interpretación de buena fe de los tratados «conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a [sus] términos […] en el contexto de estos y teniendo en cuenta su objeto y fin». Antes bien, la adopción de una declaración interpretativa en casos como el presente hace efectivas dos de las tres cláusulas del mismo artículo. Este prescribe que, para la interpretación de los tratados, «[j]untamente con el contexto, habrá de tenerse en cuenta: a) todo acuerdo ulterior entre las partes acerca de la interpretación del tratado o de la aplicación de sus disposiciones» y «b) toda práctica ulteriormente seguida en la aplicación del tratado por la cual conste el acuerdo de las partes acerca de la interpretación del tratado.
En mérito de lo expuesto, el tribunal declarará la constitucionalidad de los numerales 1 y 2 del artículo 14 del Acuerdo y la constitucionalidad condicionada del numeral 3 del mismo artículo, bajo el entendido de que si los acuerdos complementarios que celebre el Estado colombiano con el GGGI implican la asunción de obligaciones nuevas, diferentes o adicionales a las indicadas en el Acuerdo, estos deberán someterse a la aprobación del Congreso de la República y al control previo de la Corte Constitucional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 150.16 y 241.10 de la Constitución, respectivamente.
4.3.13 Artículo 15
Entrada en vigor
El presente Acuerdo entrará en vigor en la fecha de recibo por parte de GGGI de la nota en la cual la República de Colombia haya notificado a GGGI del cumplimiento de los requisitos legales internos para su entrada en vigor.
Este artículo se refiere a la entrada en vigor del Acuerdo y precisa que este tendrá efectos a partir de la fecha en que, mediante nota diplomática, el Estado colombiano notifique al GGGI del cumplimiento de los requisitos legales internos previstos para ello.
La Corte constata que esta regla se ajusta a la práctica de los Estados en materia de instrumentos internacionales, por lo que cláusulas similares han sido declaradas constitucionales en anteriores oportunidade. Se trata de una cláusula general que respeta los principios del derecho internacional aceptados por Colombia (artículo 9 de la CP).
Por esto, el artículo 15 del Acuerdo será declarado constitucional.
4.4 Control de constitucionalidad de la Ley 2218 de 202
En el fundamento jurídico 4.2.2 de esta sentencia, se explicó que la Ley 2218 de 2022 contiene tres artículos: el primero aprueba el Acuerdo; el segundo establece que dicho instrumento obligará al Estado colombiano a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto de los mismos y, el tercero, determina que la Ley entró a regir a partir de la fecha de su publicación, esto es, el 30 de junio de 2022.
La Sala Plena advierte que tales artículos no contradicen la Constitución. El artículo 1 materializa la competencia constitucional del Congreso de la República para «[a]probar o improbar los tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional» (artículo 150, párrafo 16, de la CP).
Por su parte, el artículo 2 resulta concordante con lo prescrito en el artículo 1 de la Ley 7 de 1944. Este estatuye que los tratados, convenios, convenciones, acuerdos, arreglos u otros actos internacionales aprobados por el Congreso «no se considerarán vigentes como leyes internas, mientras no hayan sido perfeccionados por el Gobierno en su carácter de tales, mediante el canje de ratificaciones o el depósito de los instrumentos de ratificación, u otra formalidad equivalente». Por tanto, la precisión que hace el artículo 2 de la Ley 2218 de 2022 «responde a lo dispuesto en general por el derecho internacional y la Constitución en materia de leyes aprobatorias de tratados internacionales.
Finalmente, el artículo 3 es una fórmula habitual que expresa el momento a partir del cual, por lo general, los tratados internacionales son incorporados formalmente al ordenamiento interno.
Con todo, sobre la aludida fórmula, no sobra precisar que la producción de efectos jurídicos del Acuerdo es un asunto distinto que depende de lo establecido en su artículo 15, de conformidad con lo sostenido en párrafos anteriores de esta sentencia.
En estos términos, la Sala concluye que la Ley 2218 de 2022 debe ser declarada exequible.
5. Síntesis de la decisión
Sin embargo, respecto del artículo 14.3 del Acuerdo, este tribunal encontró que la ambigüedad y el alcance indeterminado de su redacción podrían permitir que los acuerdos complementarios señalados en esa norma generaran nuevas obligaciones para el Estado colombiano. En otras palabras, la Sala constató que existe una posibilidad importante de que el artículo 14.3 del Acuerdo pueda ser interpretado como una habilitación para que las partes acuerden obligaciones adicionales, distintas a las contenidas en el Acuerdo, o modifiquen las allí previstas, mediante la celebración de un acuerdo complementario.
Con el fin de excluir esa interpretación, la Sala declaró la constitucionalidad condicionada del numeral 3 del artículo 14 del Acuerdo, bajo el entendido de que si los acuerdos complementarios que celebre el Estado colombiano con el GGGI implican la asunción de obligaciones nuevas, diferentes o adicionales a las indicadas en el Acuerdo, estos deberán someterse a la aprobación del Congreso de la República y al control previo de la Corte Constitucional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 150.16 y 241.10 de la Constitución, respectivamente.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. Declarar CONSTITUCIONAL el «Acuerdo entre la República de Colombia y el Instituto Global para el Crecimiento Verde con respecto a la personería jurídica y los privilegios e inmunidades del Instituto Global para el Crecimiento Verde», suscrito en Seúl el 31 de enero de 2017 y en Bogotá el 6 de marzo de 2017, y EXEQUIBLE la Ley 2218 del 30 de junio de 2022, por medio de la cual fue aprobado.
Segundo. Declarar la CONSTITUCIONALIDAD del numeral 3 del artículo 14 del Acuerdo, bajo el entendido de que si los acuerdos complementarios que celebre el Estado colombiano con el GGGI implican la asunción de obligaciones nuevas, diferentes o adicionales a las indicadas en el Acuerdo entre la República de Colombia y el Instituto Global para el Crecimiento Verde con respecto a la personería jurídica y los privilegios e inmunidades del Instituto Global para el Crecimiento Verde, estos deberán someterse a la aprobación del Congreso de la República y al control previo de la Corte Constitucional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 150.16 y 241.10 de la Constitución, respectivamente.
Tercero. ADVERTIR al presidente de la República que, si en ejercicio de la competencia de que trata el artículo 189.2 de la Constitución, decide ratificar este tratado, en el marco de lo dispuesto en el artículo 31 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales, deberá adelantar las gestiones necesarias para propiciar la adopción de una declaración interpretativa conjunta con el representante general del GGGI, sobre el condicionamiento señalado en el numeral anterior.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Ausente con excusa
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 31 de octubre de 2024 - (Diario Oficial No. 52.908 - 13 de octubre de 2024)
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