Sentencia C-120/21

Referencia: Expediente D-13.859

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 1 del artículo 93 de la Ley 1952 de 2019 “por medio de la cual se expide el código general disciplinario (CGD) se derogan la ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario”

Demandante: David Alonso Roa Salguero

Magistrado Sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Bogotá D.C., treinta (30) de abril de dos mil veintiuno (2021)

La Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias, en especial de la prevista en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución, y cumplidos los trámites y requisitos regulados en el Decreto 2067 de 1991[1], decide sobre la demanda presentada por el ciudadano David Alonso Roa Salguero, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 40,6 de la Constitución, contra el parágrafo 1 del artículo 93 de la Ley 1952 de 2019[2], cuyo texto es del siguiente tenor:

I. DISPOSICIÓN DEMANDADA

A continuación, se transcribe la disposición y se subrayan los apartes acusados:

LEY 1952 DE 2019[3]

Por medio de la cual se expide el código general disciplinario se derogan la ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario

ARTÍCULO 93. Control Disciplinario Interno. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, o quienes hagan sus veces, debe organizar una unidad u oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia, encargada de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten en contra sus servidores. Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional conocerá del asunto la Procuraduría General de la Nación, de acuerdo a (sic) competencias.

En aquellas entidades u organismos donde existan regionales o seccionales, se podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel, con las competencias para los fines anotados.

En todo caso la segunda instancia será de competencia del nominador, salvo disposición legal en contrario. En aquellas entidades donde no sea posible organizar la segunda instancia, será competente para ello el funcionario de la Procuraduría a quien le corresponda investigar al servidor público de primera instancia.

PARÁGRAFO 1. La Oficina de Control Disciplinario Interno de la Fiscalía General de la Nación conocerá y fallará las investigaciones que se adelanten contra los empleados judiciales de la entidad. La segunda instancia será de competencia del nominador o de quien este delegue.

(…)

II. LA DEMANDA

David Alonso Roa Salguero indica que la disposición demandada vulnera el artículo 257A, incorporado a la Constitución por el Acto Legislativo 02 de 2015.

En efecto, mientras la disposición acusada atribuye a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación la competencia para conocer y fallar las investigaciones que se adelanten contra los empleados judiciales de la entidad, y atribuye la segunda instancia al nominador o a quien este delegue, la norma constitucional establece que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial.

De acuerdo con el demandante, dicha disposición constitucional establece una competencia exclusiva y excluyente en favor de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Dicho órgano es el competente para ejercer la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, a la cual pertenece la Fiscalía General de la Nación, como lo establece el artículo 249 de la Constitución.

En apoyo de su posición, el demandante manifiesta que la doctrina constitucional contenida en la Sentencia C-037 de 1996, en la que la Corte se refirió al alcance de la función disciplinaria de empleados y funcionarios de la rama judicial en el sentido de que “no tiene por qué depender de las decisiones que le corresponde adoptar al Consejo Superior de la Judicatura en el ejercicio de las atribuciones consignadas en los artículos 256 y 257 Superiores”, se hizo con anterioridad a la vigencia del artículo 257A.

Adicionalmente, manifestó que el Acto Legislativo 02 de 2015 introdujo aspectos novedosos y ajenos al análisis que la Corte realizó en la Sentencia C-037 de 1996, por lo que la reforma constitucional referida pudo generar una “antinomia constitucional” que debe ser resuelta y aclarada por la Corte Constitucional[4].

III. INTERVENCIONES

El Departamento Administrativo de la Función Pública solicita a la Corte Constitucional que se declare inhibida para pronunciarse de fondo porque los cargos de la demanda no satisfacen los requisitos de certeza, suficiencia y especificidad. De forma subsidiaria, pide la declaratoria de exequibilidad de la disposición acusada, por considerar que el artículo 253 de la Constitución otorga competencia al legislador para definir el régimen sancionatorio de los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación. En el mismo sentido, indica que el artículo 249 ibidem, concede a la entidad los atributos de autonomía administrativa y presupuestal.

En su concepto, estas disposiciones contienen reglas constitucionales de especial aplicación para la Fiscalía General de la Nación, cuya aplicación debe preferirse respecto de la norma general contenida en el artículo 257A superior.

Para apoyar su posición, trae a colación lo indicado en la Sentencia C-037 de 1996, en la que se indicó que la entidad no debía someterse en lo disciplinario a la competencia del Consejo Superior de la Judicatura, lo cual, bajo la redacción del artículo 257A, debe considerarse extensivo a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.

Por su parte, la Fiscalía General de la Nación manifiesta en su escrito de intervención que las afirmaciones del demandante por la violación del artículo 257A de la Constitución carece de especificidad, certeza y suficiencia. Y, en relación con el cargo de omisión legislativa relativa señalada por el actor, además, de suficiencia.

De igual forma, indica que la norma acusada es constitucional, puesto que la reforma constitucional que incorpora el artículo 257A al texto superior no incluye la intención de integrar a los funcionarios de la entidad en el ámbito de competencias disciplinarias conferidas a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.

Así mismo, afirma que la disposición contenida en el artículo 257A constitucional debe interpretarse de manera armónica con lo previsto en el artículo 253 ibídem, norma en la que se otorga competencia al legislador para definir el régimen disciplinario de los funcionarios y empleados de la Fiscalía, incluyendo dentro de dicho régimen la potestad para definir la autoridad encargada de su aplicación. En el mismo sentido, sostiene que la autonomía administrativa conferida por el texto constitucional a la Fiscalía implica la conservación de la capacidad sancionadora.

Por lo anterior, solicita a la Corte declararse inhibida para pronunciarse sobre la demanda o, en su defecto, declarar la exequibilidad de la disposición acusada.

IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

El Procurador General de la Nación solicita a la Corporación declararse inhibida para pronunciarse de fondo sobre el asunto, por considerar que la demanda no cumple con los requisitos de especificidad y suficiencia, exigidos por la jurisprudencia de la Corte para el efecto.

Lo anterior, por considerar que los cargos formulados parten de una lectura aislada y equivocada del artículo 257A de la Constitución, puesto que la atribución de las competencias allí contenidas no modificaron en nada lo establecido en los artículos 249 y 253 ibidem, en los que se concede autonomía administrativa a la Fiscalía General de la Nación y se otorga al legislador la competencia para definir el régimen disciplinario al que estarán sometidos sus funcionarios y empleados. Así, es la interpretación adoptada por el actor la que genera antinomias dentro del propio texto constitucional, sin que las mismas se configuren realmente.

Por otra parte, afirma que, al cuestionar el texto de la norma demandada, el accionante “también debió demandar el artículo 33 del Decreto Ley 898 de 2017, el parágrafo primero del artículo 76 de la Ley 734 de 2002, y el artículo 14 del Decreto Ley 016 de 2014, pues estas disposiciones establecen una regla similar a la acusada”.

V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1. Competencia

La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para decidir sobre la constitucionalidad de la disposición demandada, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Cuestiones previas

2.1 La vigencia de la norma

La Sala Plena ha señalado en distintas ocasiones que no se requiere que la disposición demandada se encuentre vigente al momento de adelantar el control de constitucionalidad. Ha dicho sobre el particular:

“la vigencia de las normas objeto de control de constitucionalidad no es un requisito sine qua non para conocer de las acciones públicas de inconstitucionalidad.  Así por ejemplo, la Corte se ha declarado competente para conocer de normas derogadas, cuando persisten efectos jurídicos ultraactivos que puedan contradecir los postulados constitucionales. De la misma manera, como sucede en el presente caso, nada se opone a que una norma que integra válidamente el ordenamiento jurídico, pero respecto de la cual el legislador ha diferido su vigencia, sea susceptible de la acción pública de inconstitucionalidad”[5].

Dado que la disposición demandada inicia a regir a partir del 1 de julio de 2021[6], la Corporación encuentra pertinente pronunciarse sobre su constitucionalidad y evitar así que, en caso de que la Corte determine su inexequibilidad, produzca efectos contrarios a la Constitución.

2.2 Aptitud de los cargos de inconstitucionalidad

En el auto admisorio de la demanda el magistrado sustanciador valora si esta cumple con los requisitos mínimos de procedibilidad. Sin embargo, este estudio corresponde a una revisión sumaria, que no compromete ni define la competencia de la Sala Plena de la Corte, en la que reside la función constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos (C.P. art. 241, núm. 4 y 5), para lo cual tendrá a su disposición mayores elementos de juicio incorporados o recaudados al expediente como consecuencia del trámite participativo del proceso de constitucionalidad.

El artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 regula el contenido de las demandas de inconstitucionalidad. A partir de esta disposición, la jurisprudencia ha considerado necesario que, para producir un pronunciamiento de fondo, la demanda contenga (i) la delimitación precisa del objeto demandado, (ii) el concepto de violación, (iii) el señalamiento del trámite legislativo impuesto por la Constitución para la expedición de la disposición demandada, cuando fuere del caso, y (iv) la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto. Asimismo, a partir de la Sentencia C-1052 de 2001, la jurisprudencia constitucional ha considerado como exigencias mínimas y generales de los cargos de inconstitucionalidad las de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.

Para la Sala, el cargo presentado por violación del artículo 257A es apto.

Primero, es claro al plantear la existencia de una aparente contradicción entre la disposición acusada y el artículo 257A de la Constitución. Segundo, es cierto, toda vez que se deriva de una interpretación razonable y atribuible a la disposición acusada a partir de su tenor literal. En efecto, la disposición establece que la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Fiscalía General de la Nación fallará las investigaciones que se adelanten en contra de los empleados judiciales de la entidad y que la segunda instancia será de competencia del nominador o de quien este delegue, en contraposición, entre otras disposiciones, con el artículo 257A, inciso primero que dice: “La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial”. Tercero, es específico, en la medida en que es concreto, determinado, no se sustenta en afirmaciones vagas, abstractas o imprecisas ni en apreciaciones subjetivas, y explica las razones por las cuales es plausible considerar que el precepto demandado, en sí mismo considerado, no se ajusta a lo previsto en el artículo 257A. En particular, el demandante se refiere a la pertenencia orgánica de la Fiscalía General de la Nación a la Rama Judicial. Cuarto, es pertinente, porque se basa en razones de carácter constitucional que confrontan el alcance del texto constitucional, que atribuye la función jurisdiccional disciplinaria a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial, a diferencia de la norma constitucional modificada (Art. 256, núm. 3) que atribuía al Consejo Superior de la Judicatura la competencia de “examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial”, modificación introducida por el Acto Legislativo 02 de 2015 que se extendió a otros aspectos que la Corte no examinó en la Sentencia C-037 de 1996. Quinto, habida cuenta de lo anterior, es suficiente, pues plantea una  duda de constitucionalidad que hace necesaria la intervención de esta Corte.

Por lo anterior, la Sala concluye que el cargo satisface las exigencias de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.

2.3 Integración normativa

La Procuraduría General de la Nación advirtió en su intervención que, al cuestionar el texto de la norma demandada, el accionante también debió demandar otras disposiciones, entre ellas, el parágrafo primero del artículo 76 de la Ley 734 de 2002.

Al efectuar la revisión del marco legal vigente se ha encontrado que el artículo 76, parágrafo 1 de la Ley 734 de 2002, tiene un contenido similar al demandado, suficiente para realizar la integración normativa, en tanto atribuye a la Fiscalía General de la Nación la investigación disciplinaria y la eventual sanción de sus empleados[7], según aparece en el siguiente cuadro comparativo:

En extensa jurisprudencia[8], la Corte ha señalado cuáles son las reglas para integrar la unidad normativa. Recientemente, en Sentencia C-094 de 2020 reiteró estos criterios adoptados desde la Sentencia C-539 de 1999, a saber:

(i) Cuando un ciudadano demanda una disposición que no tiene un contenido deóntico claro o unívoco, de manera que para entenderla y aplicarla es imprescindible integrar su contenido normativo con el de otro precepto que no fue acusado. Esta causal busca delimitar la materia objeto de juzgamiento, en aras de que este Tribunal pueda adoptar una decisión de mérito que respete la integridad del sistema.

(ii) En aquellos casos en los que la norma cuestionada está reproducida en otras disposiciones del ordenamiento que no fueron demandadas. Esta hipótesis pretende evitar que un fallo de inexequibilidad resulte inocuo y es una medida para lograr la coherencia del sistema jurídico.

(iii) Cuando el precepto demandado se encuentra intrínsecamente relacionado con otra norma que, a primera vista, presenta serias dudas sobre su constitucionalidad. Para que proceda la integración normativa en esta última hipótesis es preciso que concurran dos circunstancias: (a) que la disposición demandada tenga estrecha relación con los preceptos que no fueron cuestionados y que conformarían la unidad normativa; y (b) que las normas no acusadas parezcan inconstitucionales.

El presente caso, en lo que tiene que ver con el parágrafo primero del artículo 76 de la Ley 734 de 2002, encaja en la segunda de las causales. Esta disposición conforma unidad normativa con el artículo demandado por cuanto reconoce la competencia disciplinaria a la Dirección de Control Interno (antes Oficina de Control Interno Disciplinario) de la Fiscalía General de la Nación sobre sus empleados judiciales y tiene una estrecha relación con los preceptos del parágrafo demandado. Por lo anterior, la Corte integrará en la decisión dicha disposición.

3. Problema jurídico y metodología de la decisión

En el presente proceso la Corte debe resolver si el legislador al atribuir a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación (FGN) la función de conocer y fallar las investigaciones que se adelanten contra los empleados judiciales de la entidad y establecer que la segunda instancia sea de competencia del nominador o de quien este delegue, desconoció el artículo 257A de la Constitución en cuanto establece que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial.

La solución a este problema jurídico requiere la confrontación de la disposición acusada no sólo con el artículo 257A, sino con los artículos 249 (inc.3) y 253 de la Constitución. Estos últimos establecen la autonomía administrativa de la FGN y autorizan al legislador para determinar el régimen disciplinario de los funcionarios y empleados de la Fiscalía. Sobre el particular es necesario precisar que, en los juicios de constitucionalidad, la Corte debe confrontar las disposiciones sometidas a control con los preceptos de la Constitución referidos a la materia regulada en las disposiciones demandadas, aunque no hubieren sido invocados en la demanda, en los términos del artículo 22 del Decreto 2067 de 1991[9].

Teniendo en cuenta tal marco constitucional, la Corte examinará la inconstitucionalidad de la disposición demandada. En efecto, el artículo 257A atribuye a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial competencia para el ejercicio de la función disciplinaria “sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial” -excepto respecto de aquellos a los que la Constitución hubiere reconocido fuero especial-, función que en virtud de dicha disposición es, además, de naturaleza jurisdiccional. La atribución de esta competencia no es incompatible con la autonomía administrativa de la Fiscalía ni con la autorización al legislador para determinar el régimen disciplinario de los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación, por las siguientes razones:

En primer lugar, porque antes de la reforma introducida por el Acto Legislativo 02 de 2015[10], con fundamento en el artículo 256 núm. 3[11] y conforme a la Ley 270 de 1996[12], al Consejo Superior de la Judicatura correspondía la competencia para el ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria contra los funcionarios de la Rama Judicial, salvo sobre aquellos que gocen de fuero especial según la Constitución Política. Sobre este particular, la Corte Constitucional precisó en la Sentencia C-037 de 1996 que “en concordancia con lo dispuesto en la Carta Política y lo señalado por esta Corporación, la norma bajo examen le encarga al Consejo Superior de la Judicatura, específicamente a su Sala Jurisdiccional Disciplinaria, el desarrollo de sus actividades únicamente respecto de aquellos servidores públicos que de una forma u otra administren justicia -salvo aquellos que gozan de fuero constitucional especial-, pues la evaluación de las conductas de los empleados judiciales le corresponde ejercerla al superior jerárquico o a la Procuraduría General de la Nación”.

En segundo lugar, porque el Acto Legislativo 02 de 2015, no sólo amplía los sujetos disciplinables al incluir a los empleados judiciales sino que la competencia atribuida a la actual Comisión Nacional de Disciplina Judicial -que sustituyó a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura-, hace referencia en sentido amplio al ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial.

En tercer lugar, porque la disposición demandada, proferida con posterioridad al Acto Legislativo 02 de 2015, atribuye competencia a la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Fiscalía General de la Nación para conocer y fallar las investigaciones que se adelanten contra los empleados judiciales de la entidad.

A continuación la Corte se referirá al alcance de los artículos 249 (inc.3), 253 y 257A de la Constitución y a la manera como ellos han sido desarrollados en función del cargo objeto de análisis. Así mismo, verificará la procedencia de integrar la unidad normativa sobre diferentes disposiciones de rango legal que a la fecha reiteran el contenido del parágrafo demandado, para efectos del examen de su constitucionalidad.

Parámetro de constitucionalidad

Disposición acusada

4. Contexto, análisis y ámbito de los artículos 249 inc. 3, 253 y 257A de la Constitución

4.1. Artículo 249. Pertenencia de la Fiscalía General de la Nación a la rama judicial. Autonomía administrativa y presupuestal

El artículo 249 de la Constitución establece que “La Fiscalía General de la Nación forma parte de la rama judicial y tendrá autonomía administrativa y presupuestal”.

De los distintos elementos que contiene este apartado del artículo 249, resultan relevantes dos de ellos de cara al problema jurídico formulado. Estos son la pertenencia de la Fiscalía General de la Nación a la rama judicial y el segundo, el alcance de su autonomía administrativa.

En lo que tiene que ver con el primero de ellos, la Constitución establece desde 1991 que la Fiscalía administra justicia[14] y forma parte de la rama judicial^,.

Inicialmente el texto aprobado en la comisión cuarta de la Asamblea Nacional Constituyente (ANC) estableció que la “Fiscalía General de la Nación es un órgano autónomo integrado funcionalmente al poder judicial”[17], teniendo en cuenta que debía desarrollar (i) funciones ejecutivas relacionadas principalmente con la investigación criminal para dejar atrás el enfoque jurisdiccional y fortalecer la capacidad institucional para combatir la delincuencia, y (ii) algunas funciones de índole judicial que debían sujetarse a los principios de imparcialidad e independencia[18]. No obstante, con posterioridad la plenaria decidió establecer que pertenecería a la Rama Judicial[19]^{,[20]. Debe resaltarse en todo caso, que este resultado fue producto de un largo debate en el que se analizó la conveniencia de que esta institución quedara en la rama ejecutiva o incluso que conformara el ministerio público junto con la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo. La adscripción a la rama judicial no ha sido modificada.}

En lo que tiene que ver con el segundo punto, la autonomía administrativa, los debates en la ANC también fueron amplios[22]. En efecto, desde el comienzo de las discusiones siempre fue clara la “necesidad de garantizar la autonomía de la justicia, evitando la injerencia en la Fiscalía tanto del Ejecutivo como del Legislativo”.

Como lo recordó la Corte en sentencia C-409 de 2001 “la jurisprudencia ha expresado[24] que la circunstancia de que la Fiscalía forme parte de la rama judicial y al mismo tiempo goce de autonomía administrativa y presupuestal obedece a la necesidad -evidenciada en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente-, de otorgarle al ente investigador, en razón de las funciones que le han sido atribuidas por la Carta, “un origen, una estructura, una organización y una libre designación de subalternos (...) completamente distintos y separados de los que ya tienen los jueces” (se resalta), según consta en los antecedentes respectivos donde explícitamente quedó consignado el deseo de que la Fiscalía fuera un órgano autónomo integrado apenas funcionalmente al poder judicial[25].^" Así mismo, consideró que, aunque la Carta haya preceptuado que la Fiscalía forma parte de la rama judicial, ello no afecta su autonomía pues simplemente significa que el ente investigador está sometido a los principios materiales de la función judicial.

Es importante destacar que la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia reconoce, en su artículo 30, la autonomía administrativa y presupuestal de la Fiscalía, correspondiéndole a la ley la determinación de su estructura y funcionamiento y al Fiscal General su desarrollo con sujeción a los principios y reglas generales definidos en la ley[27]. En efecto:

“(...) la autonomía del ente acusador no sólo implica el reconocimiento de un status especial respecto de los demás órganos que componen la rama judicial, sino que también comprende todos los aspectos propios de las decisiones administrativas y presupuestales con independencia del Consejo Superior de la Judicatura”.

Así, la autonomía de la Fiscalía se predica no solo frente a la rama ejecutiva, sino incluso frente al Consejo Superior de la Judicatura:

“La autonomía constitucional de la Fiscalía tiene entre sus consecuencias la relativa a la competencia de este órgano constitucional para emitir los reglamentos necesarios para regular su propia organización y funcionamiento y que ella se afirma en este campo, de manera primordial, frente a las competencias que asisten al Consejo Superior de la Judicatura, conforme a los artículos 256 y 257 de la Constitución”.

No obstante lo anterior, en materia disciplinaria, la Corte Constitucional ha reconocido que, de conformidad con la Constitución, los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación se encuentran sometidos a la competencia de la autoridad jurisdiccional disciplinaria de los servidores públicos de la rama judicial, sin que ello comprometa la autonomía de la Fiscalía General de la Nación a la luz de la jurisprudencia constitucional como se explica en los puntos siguientes. Luego de la expedición del Acto Legislativo 2 de 2015 dicha competencia se extendió a los empleados judiciales.

Antes del Acto Legislativo 2 de 2015, la competencia disciplinaria sobre los empleados de la Fiscalía correspondía a sus superiores jerárquicos, de conformidad con lo establecido en el artículo 115 de la Ley 270 de 1996[28], sin perjuicio de la competencia prevalente que podía ser ejercida por el Procurador General de la Nación de acuerdo con el artículo 277, núm. 6. constitucional[29]^{,[30] En relación con este último punto, a partir de la sentencia C-948 de 2002, la competencia prevalente solo podía ser entendida como procedente respecto de empleados judiciales y no frente a los funcionarios como inicialmente lo había aceptado la jurisprudencia constitucional.}

Sin embargo, a partir del Acto Legislativo 2 de 2015, la competencia para investigar y sancionar a los empleados judiciales es de la jurisdicción disciplinaria. Así lo señala expresamente el artículo 2 de la Ley 1952 de 2019, cuyo inciso tercero dispone:

El titular de la acción disciplinaria en los eventos de los funcionarios y empleados judiciales, los particulares y demás autoridades que administran justicia de manera temporal o permanente es la jurisdicción disciplinaria.

Ahora bien, el Decreto Ley 2699 de 1991[32], la Ley 938 de 2004[33] y el Decreto 16 de 2014[34], regularon el ejercicio de la función disciplinaria en la Fiscalía General de la Nación. Esta legislación ha regido de forma simultánea y se ha visto complementada por la Ley 200 de 1995, la Ley 734 de 2002 y la Ley 1952 de 2019, en particular porque estas normas se han ocupado de fijar, dentro del régimen ordinario, reglas especiales aplicables a los servidores de la rama judicial^,.

Así, en la Ley 1952 de 2019, que comienza a regir a partir del 1 de julio de 2021[37], se ha incorporado en el Título XI el régimen de los funcionarios de la rama judicial a partir del artículo 239 y siguientes.

Conforme a lo expuesto, es claro para la Corte que la función jurisdiccional disciplinaria sobre funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación es competencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, y que el legislador, en desarrollo del artículo 253 de la Constitución, tiene la competencia para determinar el régimen disciplinario que les es aplicable -teniendo en cuenta las particulares tareas que desempeñan-, sin que pueda el legislador modificar la autoridad que debe investigar y, si es del caso, sancionar a los funcionarios y empleados judiciales de la Fiscalía General de la Nación.

Así, no existe una razón suficiente que permita inferir que el Acto Legislativo 2 de 2015 haya excluido a los empleados judiciales de la Fiscalía General de la Nación de la competencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Adicionalmente, no se observa cómo dicha competencia pueda quebrar el principio de autonomía administrativa de la Fiscalía, mucho más si se tiene en cuenta que la jurisdicción disciplinaria sobre los funcionarios ha sido reconocida como ajustada a la Constitución. Es más, el efecto útil de la norma constitucional introducida en el nuevo artículo 257A constitucional puede armonizarse con la competencia del legislador para definir el régimen disciplinario de los empleados de la Fiscalía, como ya ha ocurrido con los funcionarios judiciales desde la expedición de la Constitución de 1991.

4.2. Artículo 253. Régimen disciplinario de los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación

El artículo 253 constitucional establece que la ley determinará lo relativo al “régimen disciplinario de los funcionarios y empleados de su dependencia”.

Tal y como se observa en las memorias que recogen los debates de la ANC, el proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución presentado por el Gobierno Nacional establecía en su artículo 171 lo siguiente:

La Fiscalía General de la Nación es una entidad cercana al poder ejecutivo, tanto así que:

1. El Fiscal General de la Nación será nombrado por el Presidente de la República, y será de su libre remoción.
2. Su nombramiento será sometido a la consideración de la Corte Suprema de Justicia, la cual podrá vetarlo dentro de los diez días siguientes, sin dar la razón de su decisión.
3. La ley orgánica de la Fiscalía General de la Nación determinará lo relativo a su estructura y funcionamiento, al ingreso y al retiro del servicio, a las inhabilidades e incompatibilidades, denominación, calidades, período, remuneración, prestaciones sociales y régimen disciplinario de los funcionarios de su dependencia". (resaltado fuera del texto original).

Este texto que buscaba delinear y preservar la naturaleza única y especial de la Fiscalía fue acogido por la Asamblea con distintas variaciones, salvo en lo que tuvo que ver con el “régimen disciplinario de los funcionarios de su dependencia”, el cual se sostuvo hasta su aprobación final, con la adición que se refería a incluir dentro del ámbito de regulación del legislador a los empleados de la institución.

En desarrollo de lo establecido por la Constitución y como atrás se advirtió, la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia reguló distintos asuntos relacionados con el alcance de la función jurisdiccional disciplinaria (artículo 111)[38], las funciones de la entonces Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[39] y las competencias disciplinarias de otras corporaciones, funcionarios y empleados judiciales.

En relación con estas disposiciones, la Corte Constitucional realizó las siguientes consideraciones[41]:

“Es claro que dicha Sala (Jurisdiccional Disciplinaria) fue creada con el fin de garantizar que, dentro de la propia Rama Judicial, un organismo autónomo de alto rango con funciones de naturaleza jurisdiccional tuviera a su cargo la tarea de examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la misma, con la excepción de aquellos que gozan de fuero constitucional (artículo 256, numeral 3, de la Constitución).

(...)

“En otros términos, al crearse el Consejo Superior de la Judicatura, se instituyó un órgano imparcial e independiente, al cual se encomendó por la Constitución la misión de administrar justicia en materia disciplinaria, en el interior de la Rama Judicial y, por fuera de ella, en relación con los abogados (...).

“La Constitución de 1991 creó, pues, una jurisdicción, cuya cabeza es la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, con el mismo nivel jerárquico de las demás (Título VIII, capítulo 7 de la Carta). Sus actos en materia disciplinaria son verdaderas sentencias que no están sujetas al posterior estudio y pronunciamiento de otra jurisdicción, como sería el caso de la Contencioso Administrativa, si se admitiera la tesis sostenida por el Procurador en este proceso, pues la Constitución no lo prevé así. Mal podría, entonces, negárseles tal categoría y atribuir a sus providencias el carácter de actos administrativos, pese a la estructura institucional trazada por el Constituyente. Eso ocasionaría el efecto -no querido por la Carta (artículos 228 y 230 C.N.)- de una jurisdicción sometida a las determinaciones de otra”.

Y en la Sentencia C-037 de 1996 concluyó que “en concordancia con lo dispuesto en la Carta Política y lo señalado por esta Corporación, la norma bajo examen le encarga al Consejo Superior de la Judicatura, específicamente a su Sala Jurisdiccional Disciplinaria, el desarrollo de sus actividades únicamente respecto de aquellos servidores públicos que de una forma u otra administren justicia -salvo aquellos que gozan de fuero constitucional especial-”.

Estas consideraciones sobre la sala jurisdiccional disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura resultan plenamente aplicables a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial en relación con la aplicación del régimen disciplinario y la naturaleza de sus actuaciones.

En efecto, debe destacarse que en la Sentencia C-037 de 1996, la Corte declaró la inexequibilidad del numeral 3 del artículo 112 que otorgaba competencia a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para adelantar el control disciplinario sobre “los directores nacional y regionales mientras existan y seccionales de fiscalías” porque la norma constitucional no le otorgaba competencia sobre los empleados judiciales a dicho órgano.

En este orden de ideas, dado que el nuevo artículo 257A le otorga a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial la competencia para ejercer la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial, el parámetro constitucional es diferente y de allí la inexequibilidad de la disposición demandada.

Lo anterior significa que el margen de configuración del Congreso de la República para determinar la competencia disciplinaria en relación con los empleados de la rama judicial fue restringido por la propia Constitución. No obstante, el órgano legislativo continúa gozando de autonomía para describir las conductas que constituyen falta disciplinaria, las sanciones que pueden imponerse y el procedimiento que ha de seguirse para su aplicación.

4.3 Artículo 257A. La competencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial en relación con los funcionarios y empleados de la Rama Judicial

El texto del primer inciso del artículo 257A es el que a continuación se transcribe[42].

Artículo 257A. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial.

Como se desprende del sentido natural y obvio del texto transcrito, el artículo constitucional de manera clara y mediante una regla que determina una competencia de obligatorio ejercicio, atribuye a la Comisión el ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria en relación con los funcionarios y empleados, siempre que pertenezcan a la Rama Judicial.

De este modo, el nuevo artículo, sin lugar a mayor ponderación, amplía el ámbito de la competencia que tenía la sala jurisdiccional disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en el antiguo artículo 256, núm. 3 que disponía lo siguiente:

Artículo 256. Corresponde al Consejo Superior de la Judicatura o a los consejos seccionales, según el caso y de acuerdo a (sic) la ley, las siguientes atribuciones:

3. Examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial (…)

Así, a diferencia del Consejo, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial tiene la competencia para ejercer la función disciplinaria no solamente sobre los funcionarios, sino también sobre los empleados de la Rama Judicial.

En relación con la variación del ámbito subjetivo de aplicación de la disposición, desde temprano la Corte Constitucional en la Sentencia C-417 de 1993[43], aclaró sobre la distinción entre funcionarios y empleados. Así, mientras los funcionarios de la Rama Judicial tienen a su cargo la función de administrar justicia (jueces y magistrados, con excepción de los que gozan de fuero constitucional), los empleados de la Rama Judicial son aquellos servidores que no administran justicia. Esta posición fue acogida posteriormente por el artículo 125 de la Ley 270 de 1996, Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (LEAJ)

Como se puede observar, el principal cambio introducido por el AL. 2 de 2015 en relación con el ámbito de las funciones del órgano que ejerce la función jurisdiccional disciplinaria en la rama judicial se presentó al incluir a los empleados como sujetos disciplinables.

Al revisar los antecedentes del A.L 02 de 2015 se observa que, en los dos primeros debates, el proyecto atribuía a la Comisión la función de: “Examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial…, en la instancia que señale la ley”, reiterando con ello la redacción original del artículo 256.

En los dos debates siguientes y en el texto conciliado de la primera vuelta, se adicionó al artículo la siguiente proposición: “El Consejo Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función disciplinaria de los funcionarios de la Rama Judicial”, pero manteniendo la redacción contenida en el cuerpo del artículo.

En la segunda vuelta, el texto se mantuvo igual durante los dos primeros debates en Senado, con la salvedad efectuada en la plenaria acerca de la naturaleza jurisdiccional de la función disciplinaria de la Comisión en el cuerpo del articulado.

No obstante en la Cámara de Representantes, en los dos debates restantes, se suprimió el texto contenido en el cuerpo de la disposición y que reproducía la redacción del texto original del artículo 256 núm. 3. Adicionalmente, en el último debate, se adicionó la expresión empleados, que fue finalmente acogida en la conciliación y el texto final promulgado[45].

En relación con estos cambios, lo que puede inferirse es que la nueva redacción del artículo 257A, en lo que tiene que ver con las atribuciones de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial sobre los empleados de la rama judicial, es una decisión expresa del Congreso de la República de ampliar el ámbito de su competencia, sin alterar el diseño institucional previsto por el Constituyente de 1991 en lo que tiene que ver con el alcance de la autonomía administrativa de la Fiscalía General de la Nación.

Esta decisión es de gran importancia porque cambia sustancialmente el anterior régimen y, con excepción de quienes gozan de fuero constitucional especial en materia disciplinaria, en adelante todo empleado de la Rama Judicial y todo empleado de la Fiscalía General de la Nación, así como de sus instituciones adscritas o vinculadas, será investigado disciplinariamente por la Comisión Seccional de Disciplina Judicial y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a diferencia de lo que ocurría hasta la fecha. Una de las consecuencias relevantes tiene que ver con privar a la Procuraduría General de la Nación de ejercer su poder preferente sobre los empleados de la rama judicial, en la medida en que la competencia disciplinaria sobre estos ha pasado de ser administrativa a jurisdiccional.

4.4. Jurisprudencia constitucional sobre el alcance del artículo 257A

Con posterioridad a la expedición del Acto Legislativo 2 de 2015, la Corte se ha pronunciado en distintas oportunidades sobre su alcance.

En la Sentencia C-373 de 2016, en la que se decidió la reviviscencia parcial del artículo 257, la Corporación decidió inhibirse para pronunciarse respecto del cargo por el desconocimiento de los límites competenciales del Congreso para reformar la Constitución, formulado en contra del parágrafo transitorio del artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015. En efecto:

No es procedente un pronunciamiento de fondo debido a que el demandante, sin demostrarlo, supone que de la disposición acusada se desprende (i) una prohibición de que los procesos de empleados judiciales actualmente en curso continúen a cargo de las autoridades disciplinarias que los adelantaban al momento de entrar en vigencia la reforma constitucional y (ii) una prohibición de iniciar procesos en contra de tales empleados hasta tanto se implemente el nuevo sistema de juzgamiento disciplinario de los empleados y funcionarios de la rama judicial.

La interpretación sistemática de la Constitución –no aislada como lo propone el demandante- y de las decisiones precedentes de esta Corte permite concluir, de una parte, que las competencias en materia disciplinaria respecto de los empleados judiciales se encontrarán a cargo de las autoridades que las han ejercido hasta el momento y que dicha competencia se mantendrá hasta tanto la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial se encuentren debidamente conformadas. Estas últimas, con fundamento en los principios de legalidad, juez natural e igualdad solo ejercerán las nuevas competencias respecto de los hechos ocurridos con posterioridad a dicha entrada en funcionamiento. (negrillas fuera del texto original)

En sentencia C-373 de 2016, reiterando lo señalado en Auto 504 de 2015, la Corte señaló que:

19.3. En tercer lugar y aun de manera mucho más específica de cara al cuestionamiento formulado en la demanda, la Corte Constitucional se ha referido a las autoridades competentes para ejercer la función disciplinaria respecto de los empleados judiciales, considerando que dicha atribución le fue asignada de forma exclusiva a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. (…)

En el Auto 504 de 2015 que resolvió inhibiéndose un Incidente de Conflicto de Competencia, la Corte planteó que:

 “con la expedición del Acto Legislativo No. 02 de 2015, se estableció la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, competencia que le fue asignada a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, sin embargo, teniendo en cuenta lo decidido en los Autos 278 de 2015 y 369 de 2015, es palmario que esas nuevas competencias solo empezarán a regir cuando el órgano o los órganos que habrán de asumirlas, efectivamente se integren”[46].

Y, en concreto:

“frente a la falta de competencia que alega la Fiscalía para continuar conociendo de los juicios disciplinarios de sus empleados, debido al cambio de naturaleza de esa función, que pasó de ser administrativa a jurisdiccional, y en vista de que la misma se asignó a un nuevo órgano que aún no se ha integrado, mutatis mutandi, caben las mismas razones y fundamentos ya expresados en los Autos 278 y 369 de 2015, considerando la completa coincidencia de los elementos concurrentes antes analizados y los aquí presentes. Debe pues la Corte concluir que hasta tanto se conforme el órgano que habrá de ejercer el control disciplinario de los empleados de la Rama Judicial, incluidos los de la Fiscalía, esta última entidad, a través de los órganos actualmente encargados de dicha función, deberá continuar ejerciéndola, con carácter administrativo, como lo ha hecho hasta el momento, lo cual supone que el conflicto de jurisdicción planteado en el momento actual, resulta inexistente, debido a que la función en disputa no ha cambiado su naturaleza administrativa, lo que solo ocurrirá cuando sobrevengan los supuestos establecidos por el constituyente derivado a objeto de que, efectivamente, entren a regir la las reformas introducidas, cuales son la integración de los órganos sustituidores”[47].

De igual forma, en sentencia SU- 355 de 2020 señaló que definir la responsabilidad disciplinaria de funcionarios judiciales (entre ellos magistrados, jueces y fiscales), así como la de los empleados de la Rama Judicial^[310], es una “labor de significativa relevancia, ya que supone investigar y sancionar, si es del caso, con fundamento en las exigencias que señale la ley, a los (…) funcionarios judiciales que, con su gestión u omisión, infrinjan o se desvíen de su deber de contribuir de una manera eficiente, leal y comprometida, con la adecuada administración de justicia”.

En dicha oportunidad, entendió que esta competencia se extendía sobre 80.000 servidores públicos, incluidos “servidores de juzgados y corporaciones judiciales, administrativos, de la Fiscalía General de la Nación y el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses”.

Teniendo en cuenta lo expuesto, la Sala considera que no hay duda alguna sobre la inexequibilidad de la disposición demandada y así procederá a declararlo.

5. Precisión sobre los efectos de la declaratoria de inexequibilidad

De acuerdo con el parágrafo transitorio 1, del artículo 257A[48] y la sentencia C-373 de 2016, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial son competentes para ejercer la función disciplinaria respecto de los empleados judiciales de la Fiscalía General de la Nación en relación con los hechos ocurridos con posterioridad a la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial[49]. Dado que esto ocurrió el 13 de enero de 2021 las conductas cometidas por dichos empleados con anterioridad a dicha fecha continuarán siendo competencia de la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Fiscalía General de la Nación y de las demás autoridades a las que correspondía la competencia en el momento en que ocurrieron los hechos objeto de investigación y hasta su terminación.

En estos términos, corresponderá a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial o a las Comisiones Seccionales el trámite de las actuaciones que inicien a partir del 13 de enero de 2021.

6. Síntesis de la decisión

En este proceso la Corte examinó si el legislador podía atribuir a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación la función de conocer y fallar las investigaciones contra los empleados judiciales de la entidad y establecer que la segunda instancia fuera de competencia del nominador o de quien este delegue, sin desconocer lo previsto en el artículo 257A de la Constitución, según el cual la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial.

El análisis de este problema jurídico se hizo teniendo en cuenta, además del artículo 257A de la Constitución, los artículos 116, 249, inciso tercero, y 253 de la Constitución, en cuanto establecen, respectivamente, que la Fiscalía General de la Nación administra justicia, que cuenta con autonomía administrativa, y que corresponde al legislador determinar el régimen disciplinario de sus funcionarios y empleados.

La Corte adicionalmente efectuó la integración normativa de la norma demandada, en parágrafo 1 del artículo 93 de la Ley 1952 de 2019, con el parágrafo 1 del artículo 76 de la Ley 734 de 2019, cuyo contenido es prácticamente igual.

Ahora bien, dado que la disposición demandada entraba a regir el 1 de julio de 2021 -en virtud de lo dispuesto en el artículo 140 de la Ley 1955 de 2019-, pero el parágrafo 1 del artículo 76 de la Ley 734 de 2002, con el cual se realizó la integración normativa, se encuentra actualmente vigente, la Corte resolvió declarar la inexequibilidad de esta última disposición con efectos a partir del 13 de enero de 2021, fecha en que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumió la competencia para conocer de los procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en los términos de lo dispuesto en el parágrafo transitorio 1 del artículo 257A.

La Corte precisó, finalmente, que de acuerdo el parágrafo transitorio 1 del artículo 257A y de la sentencia C-373 de 2016, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial son competentes para ejercer la función disciplinaria respecto de los empleados judiciales de la Fiscalía General de la Nación en relación con los hechos ocurridos con posterioridad a la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, esto es, el 13 de enero de 2021. Las conductas cometidas por dichos empleados con anterioridad a dicha fecha continuarán siendo competencia de la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Fiscalía General de la Nación y de las demás autoridades a las que correspondía la competencia en el momento en que ocurrieron los hechos objeto de investigación.

VI. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

Primero. Declarar INEXEQUIBLES el parágrafo 1 del artículo 93 de la Ley 1952 de 2019 y el parágrafo 1 del artículo 76 de la Ley 734 de 2002, éste último con efectos a partir del 13 de enero de 2021, fecha en que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial inició su funcionamiento.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Presidente

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO

Magistrada

Impedimento aceptado

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

Impedimento aceptado

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] Según consta en el expediente, el día 1 de septiembre de 2020 el Magistrado Sustanciador, en virtud de lo establecido en el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, decidió mediante auto: i) inadmitir la demanda, por considerar que la misma no cumplía "con los requisitos de suficiencia, especificidad, ni con la especial carga argumentativa de las omisiones legislativas relativas"; y ii) conceder al demandante el término de 3 días hábiles, para la corrección de la demanda, so pena del rechazo de la misma. El auto fue notificado por estado No. 132, el día 3 de septiembre de 2020. El 8 de septiembre de 2020 el accionante presentó escrito de corrección de la demanda. El día 25 de septiembre de 2020 el Magistrado Sustanciador, en virtud de lo establecido en el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, decidió mediante auto: i) admitir la demanda; ii) comunicar, por conducto de la Secretaría General, a los presidentes del Senado de la República y la Cámara de Representantes, a los Ministerios del Interior, de Justicia y del Derecho y al Departamento Administrativo de la función pública sobre el inicio del proceso, para que, si lo consideraban pertinente, presentaran sus escritos justificando las razones de la constitucionalidad de la disposición acusada, dentro de los 10 días siguientes al recibo de la correspondiente comunicación; iii) dar traslado del asunto al señor Procurador General de la Nación para que, dentro de un término de 30 días rindiera concepto; iv) fijar en lista el asunto por el término de 10 días para que los ciudadanos impugnaran o defendieran la norma demandada; v) invitar a la Fiscalía General de la Nación; al Consejo Superior de la Judicatura, Sala Disciplinaria; a la Defensoría del Pueblo, Delegada para Asuntos Constitucionales y Legales; a la Federación Nacional de Jueces y Fiscales; al Instituto Colombiano de Derecho Disciplinario; a la Academia Colombiana de Jurisprudencia; a la Corporación Excelencia en la Justicia; a las Facultades de Derecho de las Universidades Nacional de Colombia, Andes, Libre –Sede Bogotá–a la facultad de jurisprudencia de la Universidad del Rosario y al Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad Externado de Colombia, para que, si lo tuvieran a bien, se pronunciasen sobre los cargos de la demanda y sobre varias preguntas señaladas en el mismo auto.

El 19 de octubre de 2020 se recibió escrito de intervención, presentado por el Departamento Administrativo de la Función Pública. El 21 de octubre fue recibido el escrito de intervención presentado por la Fiscalía General de la Nación. El señor Procurador General de la Nación, rindió concepto mediante escrito presentado el 20 de octubre de 2020. Desfijado en lista el proceso, no se presentaron intervenciones ciudadanas.

[2] "Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario se derogan La ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario".

[3] Diario Oficial No. 50.850. Enero 28 de 2019.

[4] El demandante cuestionó el obrar omisivo del legislador al no desarrollar todo lo relacionado con la responsabilidad disciplinaria de los empleados judiciales y del alcance de la competencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial para investigarlos. Si bien su alegato estaba encaminado a determinar la existencia de una omisión legislativa relativa al cuestionar la constitucionalidad del parágrafo por aquello que no dice, dicha acusación, además de no ser clara, cierta, específica, pertinente y suficiente, requería de una especial fundamentación que no se satisfizo en la demanda y que no fue superada en su corrección. Al respecto, recientemente en Sentencia C-110 de 2020 la Corte recordó los siguientes requisitos: "(a) la existencia de una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo y que (i) excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos equivalentes o asimilables o (ii) que no incluya determinado elemento o ingrediente normativo; (b) que exista un deber específico impuesto directamente por el Constituyente al legislador que resulta omitido, por los casos excluidos o por la no inclusión del elemento o ingrediente normativo del que carece la norma; (c) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (d) que en los casos de exclusión, la falta de justificación y objetividad genere una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma".

[5] Sentencia C-634 de 2011, recientemente reiterada por la C-536 de 2019.

[6] El artículo 140 de la Ley 1955 de 2019 prorrogó hasta el 1° de julio de 2021 la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019.

[7] La diferencia existente, sobre la competencia del Fiscal General de la Nación en segunda instancia, no es relevante para la decisión final.

[8] Al respecto puede consultarse el siguiente vínculo electrónico de la relatoría de la Corte Constitucional https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/tematico.php?todos=%25&sql=unidad+normativa&campo=%2F&pg=0&vs=0

[9] "Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional".

[10] Que subrogaba dio lugar al artículo 257 de la Constitución y que pasó a denominarse 257A por la Sentencia C-285 de 2016.

[11] Artículo 256, inc 3. (derogado por el A.L 2 de 2015) Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los consejos seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones: (...) 3. Examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial, así como las de los abogados en el ejercicio de su profesión en la instancia que señale la ley.

[12] Cfr. Ley 270 de 1995, artículos 111 y 112., así como la interpretación de dichos artículos por la Corte Constitucional contenida en la Sentencia C-037 de 1996.

[13] Sentencia C-037 de 1996, en la que igualmente señaló: "En lo que atañe al numeral 3o., considera esta Corporación que el ámbito de competencia del Consejo Superior de la Judicatura recae sobre todos los funcionarios y empleados -salvo los que gozan de fuero constitucional especial- que pertenezcan a la rama judicial. Con todo, tal como se señaló a propósito del artículo anterior, de acuerdo con lo dispuesto en la Sentencia No. C-417/93, el control disciplinario de los empleados de la rama judicial es asunto que le compete, en primer término, al correspondiente superior jerárquico del servidor público, sin perjuicio de la competencia preferente que se le asigna al procurador general de la Nación". 

[14] Artículo 116 de la Constitución.

[15] Artículo 249, inciso 3.

[16] A partir del Acto Legislativo 3 de 2002 sus funciones fueron modificadas. No obstante, su pertenencia a la rama judicial sigue vigente aunque no le corresponda expedir sentencias sobre los asuntos de su competencia.

[17] Gaceta Constitucional, núm. 81 del 24 de mayo de 1991, página 12.

[18] "La Fiscalía tal como está concebida en el proyecto nacido en la Comisión Cuarta sería un ente ágil y poderoso, tendría un pie en la Rama Ejecutiva porque el nombramiento del gran fiscal interviene decisivamente el Señor Presidente de la República, ya sea presentando las ternas ante el Consejo Superior de la Judicatura o recibiendo las ternas del Consejo Superior de la Judicatura para ser designado por el Presidente de la República; también tendría un pie en el órgano ejecutivo desde el momento en que la Fiscalía General tendría a su cargo la dirección y control de la Policía Judicial que actualmente desempeña con éxito la Policía Nacional, pero también tendría otro pie definitivo en la Rama Jurisdiccional, desde luego que cumpliría funciones naturales de calificar y precluir investigaciones, acusar y adoptar medidas cautelares y medidas de aseguramiento". Informe de la Sesión plenaria del día 4 de junio de 1991. Asamblea Nacional Constituyente. Disponible en https://babel.banrepcultural.org/digital/collection/p17054coll28/search

[19] En las discusiones iniciales se planteó la posibilidad de que la Fiscalía conformara, junto con la Procuraduría el Ministerio Público. Al respecto puede consultarse el Informe a la Comisión 4 que se encuentra en la Biblioteca virtual del Banco de la República Página 4. Disponible en https://babel.banrepcultural.org/digital/collection/p17054coll28/id/273

[20] De este modo acogió las propuestas presentadas por los delegatarios Antonio Navarro Wolff y Hernando Londoño Jiménez en sendos escritos de reforma constitucional, quienes propusieron que el poder judicial estuviera conformado por "la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, el Fiscal General de la Nación, y los Tribunales y Juzgados que determine la ley" (resaltado fuera del texto original), y que reconocían en la Fiscalía el ejercicio de la función judicial. Informe a la Comisión 4. Biblioteca virtual del Banco de la República. Página 9. Otras propuestas en el mismo sentido pueden observarse en dicho informe. Disponible en https://babel.banrepcultural.org/digital/collection/p17054coll28/id/273

[21] Al respecto la Corte Constitucional se ha referido en las sentencias C-516 de 2015, cfr. FJ. 8.2 y C-232 de 2016, FJ. 11 y 12 las atribuciones de índole jurisdiccional que mantiene incluso después del Acto Legislativo 03 de 2002 en el que se dispuso que "La ley podrá facultar a la Fiscalía General para realizar excepcionalmente capturas" y que autorizó a "adelantar registros, allanamientos, incautaciones e interceptaciones de comunicaciones" (numeral 1, inciso 3 y numeral 2 del artículo 250 de la Constitución Política).

[22] Como lo anunció el Presidente de la República de la época, así, "si bien el fiscal tendría origen ejecutivo, conforme a los rasgos modernos del procedimiento penal, no sería de ninguna manera un agente subalterno del gobierno o del presidente. Cumpliría sus funciones autónomamente, pues su actuación encuentra fundamento en los principios de imparcialidad e independencia que se predican, no solo de los funcionarios judiciales sino de todo aquel que contribuya la efectiva administración de justicia; sus funcionarios estarían sometidos a un régimen especial de carrera ajena a los vaivenes políticos y sujetos a competencias regladas de manera estricta por la Constitución y la ley" Presidencia de la República. Palabras del señor presidente de la república, César Gaviria Trujillo, ante la Asamblea Nacional Constituyente, abril 17 de 1991, Imprenta Nacional de Colombia, mayo 20 de 1991, página 20.

[23] Cfr. Informe a la Comisión 4. Op. Cit.

[24] Corte Constitucional. Sentencia C-670 de 2001.

[25] Ponencia para primer debate: Fiscalía General de la Nación. Ponente: Carlos Daniel Abello Roca. Gaceta Constitucional Nº. 81 páginas 13 y 14 y Gaceta Constitucional Nº. 90 páginas 15 y 16. Sobre el particular se dijo en la ponencia ya citada: "De todo lo anterior se puede colegir que se impone un sistema acusatorio "a la colombiana" vale decir, ajustado a nuestras condiciones y capacidades. Tomando la idea de la Constitución española (1978) y especialmente de la Ley Orgánica del Ministerio Fiscal (artículo 2º. de la ley 50/81) he propuesto que la Fiscalía General de la Nación sea un órgano autónomo integrado funcionalmente al poder judicial". A la misma conclusión se llegó en la ponencia para segundo debate (Gaceta Constitucional 115 página 22).

[26] Señaló la Corte en la Sentencia C-409 de 2001: "La pertenencia de la Fiscalía General de la Nación a la rama judicial del poder público y su condición de órgano titular de la administración de justicia, si bien significa sujeción a los principios propios de la materialidad de dicha función, no afecta la autonomía que constitucionalmente se le reconoce, conforme a lo expuesto en esta misma providencia. Por lo anterior, es claro que el mandato del artículo 152.b). de la Constitución en cuanto exige la regulación mediante ley estatutaria de la materia relativa a 'la administración de justicia'".

[27] El artículo 30 de la Ley 270 de 1996 dispone: ARTICULO 30. ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA DE LA FISCALIA GENERAL DE LA NACION. Corresponde a la Ley determinar la estructura y funcionamiento de la Fiscalía General de la Nación. El Fiscal General desarrollará dicha estructura con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley. En desarrollo de tal facultad, asignará la planta de personal que corresponda a cada dependencia, podrá variarla cuando lo considere necesario y establecerá el manual de requisitos y funciones de cada uno de los empleos. En ejercicio de estas atribuciones, el Fiscal General no podrá crear, con cargo al Tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales.

[28] Artículo 115. Competencia de otras corporaciones, funcionarios y empleados judiciales. Corresponde a las Corporaciones, funcionarios y empleados pertenecientes a la Rama Judicial, conocer de los procesos disciplinarios contra los empleados respecto de los cuales sean sus superiores jerárquicos, sin perjuicio de la atribución que la Constitución Política confiere al Procurador General de la Nación de ejercer preferentemente el poder disciplinario, conforme al procedimiento que se establezca en leyes especiales.

En el evento en que la Procuraduría General de la Nación ejerza este poder sobre un empleado en un caso concreto desplaza al superior jerárquico.

Las decisiones que se adopten podrán ser impugnadas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, previo agotamiento de la vía gubernativa, en cuyo evento los respectivos recursos se tramitarán conforme con el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo.

[29] Artículo 277. El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones: 6. Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley.

[30] La Corte señaló en la Sentencia C-417 de 1993 , reiterada en la C-244 de 1996, lo siguiente: "En síntesis, las normas anteriores, interpretadas armónicamente, deben ser entendidas en el sentido de que, no siendo admisible que a una misma persona la puedan investigar y sancionar disciplinariamente dos organismos distintos, salvo expreso mandato de la Constitución, los funcionarios de la Rama Judicial -esto es aquellos que tienen a su cargo la función de administrar justicia (jueces y magistrados, con excepción de los que gozan de fuero constitucional)- pueden ser investigados y sancionados disciplinariamente por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, a menos que se produzca el indicado desplazamiento hacia el control externo de la Procuraduría. Los empleados de la Rama Judicial -es decir aquellos servidores que no administran justicia- están sujetos al juicio de sus superiores jerárquicos, sin detrimento de la competencia preferente de la Procuraduría General de la Nación."

(...)

"[Los empleados judiciales] no están comprendidos dentro del ámbito de competencia del Consejo Superior de la Judicatura, tal como surge del mencionado numeral 3 del artículo 256 de la Constitución, que en modo alguno alude a ellos, mientras que el artículo 277, numeral 6, de la Carta dispone:

"Artículo 277.- El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones: (...) 6. Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley".

"Preferencia, según el Diccionario de la Academia Española de la Lengua es "primacía, ventaja o mayoría que una persona o cosa tiene sobre otra, ya en el valor, ya en el merecimiento"; "Elección de una cosa o persona, entre varias".

"Aplicado este concepto al asunto que nos ocupa, significa que la Procuraduría General de la Nación es el organismo que goza, por mandato constitucional, de una cláusula general de competencia para conocer de las faltas disciplinarias de los empleados, en ejercicio de un poder que prevalece sobre el de otros órganos estatales".

[31] En la citada sentencia la Corte dejó en claro que "es la jurisdicción disciplinaria constitucionalmente establecida la competente por asignación expresa del Constituyente para examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial, sin que su competencia pueda ser enervada por la Procuraduría General de la Nación o por otra autoridad del Estado". La posición anterior había sido fijada en las Sentencias C-417 de 1993 y C-037 de 1996.

[32] Arts. 107 y ss.

[33] Art. 10, 11 núm. 29 a 31,

[34] Cfr. Arts. 4 núm. 24, y 14, recientemente adicionado por el Decreto Ley 898 de 2017.

[35] Cfr. Sentencia SU-637 de 1996. En dicha sentencia el problema jurídico a resolver tenía que ver con la pertinencia de aplicar o no el Código disciplinario único a los funcionarios judiciales, a lo cual la Corte respondió afirmativamente.

[36] Cfr. Artículo el parágrafo 1 y ss. del artículo 48 de la Ley 734 de 2002. Adicionalmente en los artículos 193 y ss. de la Ley 734 de 2002 se contemplaron algunas reglas especiales para los funcionarios judiciales.

[37] En virtud del artículo 140 de la Ley 1955 de 2019.

[38] Artículo 111. Alcance. Mediante el ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria se resuelven los procesos que por infracción a sus regímenes disciplinarios, se adelanten contra los funcionarios de la Rama Judicial, salvo sobre aquellos que gocen de fuero especial según la Constitución Política, los abogados y aquellas personas que ejerzan función jurisdiccional de manera transitoria u ocasional. Dicha función la ejerce el Consejo Superior de la Judicatura a través de sus Salas Disciplinarias.

Las providencias que en materia disciplinaria se dicten en relación con funcionarios judiciales son actos jurisdiccionales no susceptibles de acción contencioso administrativa.

Toda decisión disciplinaria de mérito, contra la cual no proceda ningún recurso, adquiere la fuerza de cosa juzgada.

[39] Artículo 112. Funciones de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura:

(...)

3. Conocer, en única instancia, de los procesos disciplinarios que se adelanten contra los Magistrados de los Tribunales y Consejos Seccionales de la Judicatura, el Vicefiscal, los fiscales delegados ante la Corte Suprema de Justicia y los Tribunales; los directores nacional y regionales mientras existan y seccionales de fiscalías, el director ejecutivo y directores seccionales de la administración judicial y de los empleados del Consejo Superior de la Judicatura; (...)

[40] Artículo 115. Competencia de otras corporaciones, funcionarios y empleados judiciales. Corresponde a las Corporaciones, funcionarios y empleados pertenecientes a la Rama Judicial, conocer de los procesos disciplinarios contra los empleados respecto de los cuales sean sus superiores jerárquicos, sin perjuicio de la atribución que la Constitución Política confiere al Procurador General de la Nación de ejercer preferentemente el poder disciplinario, conforme al procedimiento que se establezca en leyes especiales.

En el evento en que la Procuraduría General de la Nación ejerza este poder sobre un empleado en un caso concreto desplaza al superior jerárquico.

Las decisiones que se adopten podrán ser impugnadas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, previo agotamiento de la vía gubernativa, en cuyo evento los respectivos recursos se tramitarán conforme con el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo.

[41] Corte Constitucional. Sentencia C-037 de 1996, la cual reitera lo dicho en la C-417 de 1993.

[42] El artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015 modificó el artículo 257 de la Constitución. Posteriormente, en la Sentencia C-285 de 2016 dispuso la Corte que "el artículo 257 original de la Carta volverá a tener efectos en razón a la reviviscencia con ocasión de la decisión de inexequibilidad, y el texto positivo del artículo 19 del Acto legislativo 02 de 2015 quedará vigente. Sin embargo, como esta última disposición subrogaba el artículo 257 superior, en razón de la reviviscencia del mismo, debe entenderse que la misma obra como una adición al texto constitucional, razón por la cual, para evitar la duplicidad en la numeración y seguir la técnica utilizada por el constituyente derivado en casos similares, deberá entenderse incorporado como artículo 257-A". El punto tercero de la parte resolutiva dispuso lo siguiente: "TERCERO.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 17 del Acto Legislativo 02 de 2015, salvo en lo que tiene que ver con la derogatoria, tanto de la expresión "o a los Consejos seccionales, según el caso" , como de los numerales 3º y 6º del artículo 256 de la Constitución, en relación con lo cual la Corte se INHIBE de pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda".

[43] "En síntesis, las normas anteriores, [artículos 256 núm. 3 y 277 núm. 6] interpretadas armónicamente, deben ser entendidas en el sentido de que, no siendo admisible que a una misma persona la pueda investigar y sancionar disciplinariamente dos organismos distintos, salvo expreso mandato de la Constitución, los funcionarios de la Rama Judicial -esto es aquellos que tienen a su cargo la función de administrar justicia (jueces y magistrados, con excepción de los que gozan de fuero constitucional)- pueden ser investigados y sancionados disciplinariamente por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, a menos que se produzca el indicado desplazamiento hacia el control externo de la Procuraduría. Los empleados de la Rama Judicial -es decir aquellos servidores que no administran justicia- están sujetos al juicio de sus superiores jerárquicos, sin detrimento de la competencia preferente de la Procuraduría General de la Nación".

[44] Artículo 125. De los servidores de la rama judicial según la naturaleza de sus funciones. Tienen la calidad de funcionarios los Magistrados de las Corporaciones Judiciales, los Jueces de la República y los Fiscales. Son empleados las demás personas que ocupen cargos en las Corporaciones y Despachos Judiciales y en los órganos y entidades administrativas de la Rama Judicial. || La administración de justicia es un servicio público esencial.

[45] La única referencia que se identificó durante el trámite es la que se encuentra en la Gaceta del Congreso 08 de 2015. Allí se lee la intervención del entonces Magistrado del Consejo Superior de la Judicatura Néstor Osuna Patiño en el siguiente sentido: «Creo que esta podría ser una buena oportunidad para otorgarle a ese órgano ese poder preferente y también ya que se ha hablado de Tribunales de Aforados y de que nadie quede por fuera de la Ley, pues ese consejo disciplinario enjuicia Magistrados de Tribunal, Jueces, Abogados pero no Magistrados de Altas Cortes, en una versión de algunas de las varias Reformas y cuando se estaba discutiendo la Constitución de 1991, también la función disciplinaria de las Altas Cortes estaba en ese Consejo Superior, podría creo volverse a pensar en ese asunto y en otro más, que es el enjuiciamiento disciplinario de los empleados de la Rama Judicial, una cosa es enjuiciar al Juez, al Magistrado, pero muchas veces es el empleado, el Secretario, el Notificador, el Magistrado Auxiliar quien puede haber incumplido la Ley y frente a eso el Consejo Superior realmente no tiene herramientas para actuar».(Resaltado fuera de texto original)

[46] En extenso, dijo la Corte en el Auto 504 de 2015 lo siguiente: "Ahora bien, ciertamente, con la expedición del Acto Legislativo No. 02 de 2015, se estableció la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, competencia que le fue asignada a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, sin embargo, teniendo en cuenta lo decidido en los Autos 278 de 2015 y 369 de 2015, es palmario que esas nuevas competencias solo empezarán a regir cuando el órgano o los órganos que habrán de asumirlas, efectivamente se integren. Entre tanto, las entidades que actualmente las desempeñan, deberán continuar ejerciéndolas. Si bien en el artículo 14 el Acto Legislativo No. 02 de 2015 se adscribió a la Corte Constitucional la atribución relacionada con la definición de las conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, la cual, antes de la reforma (artículo 256, numeral 6) estaba asignada al Consejo Superior de la Judicatura, conforme con las consideraciones esbozadas, es preciso concluir que dicha competencia solo se activará a partir del momento en que esta última Corporación efectivamente desaparezca, esto es, se reitera, hasta cuando se integre el organismo que la remplace. Mientras ello no ocurra dicha competencia se mantendrá en cabeza del Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria.

"Así las cosas las anteriores precisiones no corresponden a la definición de un conflicto de jurisdicción pues la Corte, como ha quedado claro, no ha asumido hasta el momento el ejercicio de dicha atribución, la cual, transitoriamente, aún está radicada en el órgano que la poseía, por el contrario, estas observaciones son precisamente el resultado de una simple valoración del contenido y alcance de las normas relativas a la vigencia de la reforma y a la entrada en funcionamiento de las nuevas instituciones allí concebidas".

[47] En el Auto 278 de 2015 citado, que se refiere también al Incidente de Conflicto de Competencia, la Corte declaró que "con respecto a las funciones que se encontraban a cargo de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, las modificaciones introducidas al Capítulo 7 del Título VIII de la Constitución Política, por el Acto Legislativo 02 de 2015, quedaron distribuidas de la siguiente manera: (i) la relacionada con el ejercicio de la jurisdicción disciplinaria, pasó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, órganos creados en dicha reforma (artículo 19) (...)".

[48] Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del presente acto legislativo. Una vez posesionados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura serán transformadas en Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial. Se garantizarán los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad. (negrillas fuera del texto original.

[49] Corte Constitucional. Sentencia C-373 de 2016. "...de la lectura de la disposición constitucional se desprende... (ii) que los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura ejercerían sus funciones hasta el momento que los integrantes de la Comisión tomarán posesión de su cargo"

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"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 31 de octubre de 2024 - (Diario Oficial No. 52.908 - 13 de octubre de 2024)

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