TEMAS-SUBTEMAS

Sentencia C-117/24

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Se vulnera por inexistencia de conexidad directa con normas de contenido tributario

(...) la Sala Plena determinó que las normas acusadas son inconstitucionales por violación al principio de unidad de materia. En lo fundamental, no guardan una conexidad instrumental, inmediata y directa, con ninguno de los objetivos de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, Colombia Potencia Mundial de la Vida, ni con ejes transversales estructurados en el mismo. Adicionalmente, pese a tratarse de normas de carácter permanente y de contenido tributario, tampoco se adujeron razones que justificaran su necesidad o su uso, desde el punto de vista de las finalidades del Plan Nacional de Desarrollo.

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Desconocimiento

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reiteración de jurisprudencia

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidad

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad temática, teleológica, causal, sistemática o consecuencial

LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Carácter multitemático y heterogéneo/LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Naturaleza y contenido

(...) la Corte manifestó que la naturaleza de la Ley del Plan implica un desafío normativo al principio de unidad de materia" toda vez que, "además de tratarse de un instrumento complejo de planeación macro, con articulaciones a nivel de política públicas, diseño presupuestal y política jurídica, parece serle extraña la idea de una temática única o nítidamente definida. En su carácter de ley dirigida a trazar los lineamientos y políticas en los asuntos en que se desenvuelve la realidad económica, social y ambiental del país, en variadas áreas y sectores de la vida estatal y comunitaria, no permite, en principio, ser identificada con una materia o tema dominante, más allá del elemento básico de la planeación. Con todo, la Corte ha clarificado que lo anterior en modo alguno debilita la obligación constitucional de sujeción al principio de unidad de materia.

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Mayor rigurosidad

LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Características y contenido específicos

LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Elaboración y trámite

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA APLICADO EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Reglas jurisprudenciales

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA Y JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Etapas

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Metodología

PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y CERTEZA DEL TRIBUTO-Contenido y alcance

PRINCIPIO DE CERTEZA TRIBUTARIA-Se deriva del principio de legalidad tributaria

PRINCIPIO DE CERTEZA EN MATERIA TRIBUTARIA-Obligación del legislador de definir claramente los elementos del tributo

PRINCIPIO DE CERTEZA DEL TRIBUTO-Finalidad

TASAS-Definición/TASAS-Características

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

SENTENCIA C-117 DE 2024

Referencia: Expediente D-15.466

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 135 y 169 de la Ley 2294 de 2023, "por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022- 2026 "Colombia Potencia Mundial de la Vida"".

Accionantes: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Enán Enrique Arrieta Burgos, Andrés Felipe Duque Pedroza y otros.

Magistrada ponente:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Bogotá D.C., once (11) de abril de dos mil veinticuatro (2024)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto ley 2067 de 1991, profiere la siguiente:

SENTENCIA

Síntesis de la decisión La Sala Plena estudió una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 135 (creación de la tasa de protección y manejo de bienes arqueológicos) y 169 (la tasa para la recuperación de los costos de los servicios prestados por la Dirección Nacional de Derechos de Autor) de la Ley 2294 de 2023. Los accionantes argumentaron que estas disposiciones desconocían los principios de unidad de materia (art. 158 de la CP) y de legalidad y certeza tributaria (art. 338 de la CP). En cuanto al principio de unidad de materia, los ciudadanos argumentaron que las normas demandadas no tienen una relación directa e inmediata con los objetivos, programas, metas y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo "Colombia Potencia Mundial de la Vida". Señalaron que la creación de estas tasas tampoco cuenta con una naturaleza instrumental para cumplir lo dispuesto en el Plan Nacional. Además, resaltaron que, particularmente, el artículo 169 reforma una ley permanente como lo es la Ley 23 de 1982 en materia de derechos de autor. Por lo anterior, alegaron que estas normas establecen medidas de carácter tributario con vocación de permanencia que desconoce el principio de unidad de materia, tratándose de leyes del Plan Nacional de Desarrollo. En lo ateniente al desconocimiento del principio de legalidad y certeza tributaria, afirmaron que las tasas dispuestas en los artículos 135 y 169 otorgan al Gobierno nacional la potestad para definir la metodología de cálculo asociada a la base gravable para la liquidación de las tasas. Lo anterior, según los ciudadanos, desconoce lo dispuesto en el artículo 338 de la Constitución, pues es la ley la que debe determinar el método para la definición de la base gravable de este tipo de tributos. Con base en ello, argumentaron que se desconoce la reserva legal para definir los elementos esenciales de la tasa. De acuerdo con los cargos formulados por los demandantes, la Sala Plena de la Corte Constitucional propuso para el estudio los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿Los artículos 135 y 169 de la Ley 2294 de 2023 vulneran el principio de unidad de materia al crear tasas tributarias sin que exista presuntamente una conexidad objetiva y razonable de carácter causal, temático, sistemático y teleológico, con las bases o las materias dominantes de la ley del Plan Nacional de Desarrollo e inobservando el límite temporal que impone la ley del plan?; y (ii) ¿El artículo 135 de la Ley 2294 de 2023 vulnera el principio de legalidad tributaria, en su faceta de certeza, al otorgar al Gobierno nacional la facultad para definir la metodología de cálculo asociada con la base gravable para la liquidación de la tasa que se crea en dicha disposición? Para dar respuesta a los interrogantes, la Sala desarrolló las siguientes consideraciones: (i) de forma general, el principio de unidad de materia, (ii) de manera específica, el principio de unidad de materia en los planes nacionales de desarrollo y (iii) los principios de legalidad y certeza tributaria. Una vez desarrollada la jurisprudencia sobre los asuntos mencionados, la Sala procedió a analizar las normas demandadas de acuerdo al primer cargo presentado por los demandantes. Al respecto, la Corte concluyó que los artículos 135 y 169 de la Ley 2294 de 2023 debían ser declarados inconstitucionales por la violación del principio de unidad de materia, por las siguientes razones: En primer lugar, la Sala realizó una descripción detallada de Ley 2294 de 2023, mediante la cual se adopta el Plan Nacional de Desarrollo correspondiente al período 2022-2026 denominado "Colombia Potencia Mundial de la Vida" y de la ubicación de las normas demandadas dentro de aquel cuerpo normativo. En segundo lugar, la Sala presentó cada uno de los argumentos expuestos por el Gobierno nacional con los que expuso que las normas cumplían con el principio de unidad de materia. Especialmente, de acuerdo con el Gobierno nacional, los artículos 135 y 169 de la Ley del PND se relacionan directamente con la "seguridad humana y justicia social" y la "garantía de derechos como fundamento de la dignidad humana y condiciones para el bienestar". En esa medida, sostuvo que guardan una conexión directa e inmediata con las bases del PND. Además, adujo que los recursos reportados por estas tasas impulsarán el cumplimiento de diversos compromisos étnicos del Acuerdo de Paz, proyectos de infraestructura vial y social, en educación, entre otros. Sin embargo, la Sala encontró que el planteamiento de conexidad propuesto por el Gobierno nacional fue problemático desde su análisis general, en la medida en que, como el mismo Gobierno reconoció, las normas acusadas no son una herramienta diseñada específica y directamente para fortalecer los programas y servicios asociados a la protección y manejo de bienes arqueológicos y/o para proteger a los titulares del derecho de autor y derechos conexos y garantizar la creatividad productiva que permita contribuir al desarrollo de las industrias culturales y la riqueza del país, sino que su destinación está proyectada para el financiamiento global de distintos programas del Plan. Lo anterior, según la Sala, desconoce la naturaleza de una tasa, toda vez que este tipo de tributo se distingue de otros en que el hecho generador se fundamenta en la prestación de un servicio público o en el beneficio particular al contribuyente, es decir, el beneficio es individualizable. Del mismo modo, tiene una naturaleza retributiva, en la medida en que las personas que utilizan el servicio, pagan por él y compensan los costos de su ejecución. En ese sentido, cuando el Gobierno nacional supone que (i) el destino de las tasas no sería específicamente destinado a compensar el gasto que ha incurrido el Estado para prestar los servicios asociados al Instituto Colombiano de Antropología e Historia (ICANH) o a la Dirección Nacional de Derechos de Autor (DNDA); y (ii) el beneficio no sería individualizable; desnaturaliza la figura de las tasas. Así, la Sala estableció que las tasas analizadas no tienen, únicamente, el propósito decantado en los artículos 135 y 169 demandados, sino que se establecen como mecanismos de financiación tributaria de todos los proyectos y programas que están involucrados en la Ley 2294 de 2023, sin que se evidencien, específicamente, objetivos, metas, planes o estrategias que podrían tener relación con las disposiciones acusadas. Con base en lo anteriormente expuesto, la Sala Plena determinó que las normas acusadas son inconstitucionales por violación al principio de unidad de materia. En lo fundamental, no guardan una conexidad instrumental, inmediata y directa, con ninguno de los objetivos de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, "Colombia Potencia Mundial de la Vida", ni con ejes transversales estructurados en el mismo. Adicionalmente, pese a tratarse de normas de carácter permanente y de contenido tributario, tampoco se adujeron razones que justificaran su necesidad o su uso, desde el punto de vista de las finalidades del Plan Nacional de Desarrollo. Finalmente, debido a que por el primer cargo fueron declaradas inconstitucionales las normas demandadas, la Sala no consideró necesario hacer el análisis del cargo por la presunta violación del principio de legalidad y certeza tributaria.

I. ANTECEDENTES

1. En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad los ciudadanos Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Enán Enrique Arrieta Burgos, Andrés Felipe Duque Pedroza y otros[1] demandaron, en su integridad, los artículos 135 y 169 de la Ley 2294 de 2023, "por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022- 2026 "COLOMBIA Potencia Mundial de la Vida". El 6 de septiembre de 2023, la magistrada sustanciadora resolvió (i) admitir la demanda D-15466, (ii) correr traslado a la Procuraduría General de la Nación; (iii) fijar en lista el proceso por el término de diez (10) días, (iv) comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio del Interior - Dirección Nacional de Derecho de Autor- y a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN; así como (v) convocar a varias autoridades, entidades e instituciones para intervenir en este proceso.

II. TEXTOS LEGALES ACUSADOS

2. A continuación, se transcriben las disposiciones demandadas:

"LEY 2294 DE 2023

(mayo 19)

Diario Oficial No. 52.400 de 19 de mayo de 2023

Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 "Colombia Potencia Mundial de la Vida"

EL CONGRESO DE COLOMBIA,

DECRETA:

(...)

ARTÍCULO 135. TASA DE PROTECCIÓN Y MANEJO DE BIENES ARQUEOLÓGICOS. Créese la tasa de cobro por los procedimientos asociados a la protección y manejo de bienes arqueológicos.

El Instituto Colombiano de Antropología e Historia -ICANH-, cobrará esta tasa a aquellas personas que requieran de los servicios que actualmente presta, relacionados con el Programa de Arqueología Preventiva - PAP, y las respectivas gestiones para el posterior otorgamiento de las Autorizaciones de Intervención Arqueológica, así como en los demás proyectos, obras o actividades que requieran licencia ambiental, registros o autorizaciones equivalentes ante las autoridades competentes.

El sujeto activo de la tasa creada por la presente ley será el ICANH, los hechos generadores de la tasa que se crea en la presente ley son los siguientes:

a) La evaluación, conceptos emitidos y demás actividades en relación con la expedición de autorizaciones o registros.

b) Desarrollo de trámites y servicios asociados a cada una de las fases del Programa de Arqueología Preventiva - PAP: 1) Diagnóstico, 2) Prospección y formulación del Plan de Manejo Arqueológico, 3) Ejecución del Plan de Manejo Arqueológico, 4) Definición de la tenencia de bienes arqueológicos y divulgación de los resultados y 5) Arqueología Pública.

La base para la liquidación de la tasa será el costo de los servicios correspondientes a cada uno de los hechos generadores establecidos en este artículo, conforme la metodología de cálculo que establezca el Gobierno nacional. El ICANH fijará y actualizará anualmente las tarifas de los servicios que preste, por cada uno de los hechos generadores de la tasa. Las tarifas se fijarán en salarios mínimos legales diarios vigentes y se cobrarán como recuperación de los costos de los servicios prestados por el ICANH, para lo cual se utilizarán el siguiente Método y Sistema, teniendo en cuenta los costos administrativos, financieros, directos e indirectos, de la operación:

A) Método:

a) Revisión y racionalización, en cada vigencia, de los trámites y servicios, con el fin de optimizar los costos de estos;

b) Valoración de los costos de inversión generados en el desarrollo de trámites y servicios asociados a cada una de las fases del Programa de Arqueología Preventiva – PAP, señalados en el presente artículo;

c) Valoración del recurso humano utilizado directamente en la prestación del servicio, tomando como base los salarios y prestaciones de la planta de personal del ICANH, así como el valor de los contratos que se celebren en cada una de las fases del Programa de Arqueología Preventiva, señalados en el presente artículo;

 d) Proporcional de otros gastos transversales de tecnología, licencias, puestos de trabajo, entre otros, en los que la Entidad incurre para el sostenimiento de estos equipos.

 

B) Sistema de costos:

 

El sistema para definir las tarifas es un sistema de costos estandarizables, en el que la valoración y ponderación de los factores que intervienen en su definición se realizará por medio de los procedimientos de costeo técnicamente aceptados. La tarifa para cada uno de los servicios prestados por el ICANH, será el resultado de sumar el valor de los insumos y de los recursos humanos utilizados, de conformidad con los literales b), c) y d) de este artículo, dividido en la cantidad de trámites o servicios efectuados en la vigencia inmediatamente anterior.

 

PARÁGRAFO 1. El Gobierno nacional podrá revisar periódicamente los criterios para la determinación de las tarifas considerando mejoras en eficiencia que puedan resultar en menores costos en la prestación de los servicios a cargo del ICANH, así como utilizar ponderaciones regionales para la fijación de las tarifas.

 

PARÁGRAFO 2. Los pequeños mineros en cualquier modalidad de formalización de sus títulos y aquellos que se encuentren realizando el trámite de licencias ambientales temporales o globales estarán exentos del pago de la presente tasa.

(...)

ARTÍCULO 169. Modifíquese el artículo 206 de la Ley 23 de 1982, el cual quedará así:

Artículo 206. Créase la tasa para la recuperación de los costos de los servicios prestados por la Dirección Nacional de Derecho de Autor, con criterios de progresividad y equidad, en ejercicio de su función misional, para proteger a los titulares del derecho de autor y derechos conexos y garantizar la creatividad productiva que permita contribuir al desarrollo de las industrias culturales y la riqueza del país.

El sujeto activo de la tasa creada por la presente ley será la Dirección Nacional de Derecho de Autor. Tendrán la condición de sujeto pasivo de la tasa, las personas naturales o jurídicas que soliciten cualquiera de los servicios prestados por la Dirección Nacional de Derecho de Autor, con excepción de los trámites de conciliación y los trámites relacionados con asuntos jurisdiccionales.

Son hechos generadores de la tasa que se crea en la presente ley, los siguientes:

1. Expedición de registros, certificados, inscripciones, modificaciones y cancelaciones de registros.

2. Expedición de paz y salvos.

3. Inscripción de dignatarios y control de legalidad de reformas estatutarias y de presupuesto.

4. Otorgamiento de personería jurídica y autorización de funcionamiento.

La base para la liquidación de la tasa será el costo de los servicios correspondientes a cada uno de los hechos generadores establecidos en el presente artículo, conforme la metodología de cálculo que establezca el Gobierno nacional a través del Ministerio del Interior.

Parágrafo 1. La Dirección Nacional de Derecho de Autor fijará y actualizará anualmente las tarifas de los servicios que preste, por cada uno de los hechos generadores de la tasa. Las tarifas se fijarán en unidades de valor tributario (UVT) vigentes y se cobrarán como recuperación de los costos de los servicios prestados por la entidad, para lo cual se utilizará el siguiente método y sistema, teniendo en cuenta los costos administrativos, financieros, directos e indirectos y de operación:

1) Método:

a) Elaboración y normalización de flujogramas para los diferentes procesos con el propósito de determinar sus rutinas;

b) Cuantificación de los materiales, suministros y los demás insumos tecnológicos y de recurso humano utilizados anualmente, en cada uno de los procesos y procedimientos definidos en el literal anterior. Estos insumos deben incluir unos porcentajes de los gastos de administración general de la Dirección Nacional de Derecho de Autor cuantificados siguiendo las normas y principios aceptados de contabilidad de costos;

c) Valoración a precios de mercado de los insumos descritos en el literal anterior para cada uno de los procesos y procedimientos, incluido lo relacionado con almacenamiento y custodia del documento físico y digital;

d) Valoración del recurso humano utilizado directamente en la prestación del servicio, tomando como base los salarios y prestaciones de la planta de personal de la Dirección Nacional de Derecho de Autor, así como el valor de los contratos que se celebren para el efecto;

e) Cuantificación de los costos en función de los equipos, técnicas y tecnologías disponibles para la operación de los servicios;

f) Estimación de las frecuencias de utilización de los servicios. La frecuencia se entiende como el número de operaciones o ejecuciones de cada uno de los servicios prestados por la Dirección Nacional de Derecho de Autor.

2) Sistema de costos:

El sistema para definir las tarifas es un sistema de costos estandarizables, en el que la valoración y ponderación de los factores que intervienen en su definición se realizará por medio de los procedimientos de costeo técnicamente aceptados.

La tarifa para cada uno de los servicios prestados por la Dirección Nacional de Derecho de Autor, será el resultado de sumar el valor de los insumos y de los recursos humanos utilizados, de conformidad con los literales c), d) y e) del presente parágrafo, divididos cada uno por la frecuencia de utilización de que trata el literal f) del presente artículo. El valor máximo de la tasa a cobrar por los hechos generadores 1 y 2 del presente artículo será de dos (2) unidades de valor tributario -UVT- vigente. El valor máximo de la tasa a cobrar por los hechos generadores 3 y 4 del presente artículo será de diez (10) unidades de valor tributario -UVT- vigente.

Parágrafo 2. El Gobierno nacional podrá revisar periódicamente los criterios para la determinación de las tarifas considerando mejoras en eficiencia que puedan resultar en menores costos en la prestación de los servicios a cargo de la Dirección Nacional de Derecho de Autor.

Parágrafo 3. El sujeto pasivo o usuario deberá acreditar el pago de la tarifa correspondiente al momento de solicitar el servicio a la Dirección Nacional de Derecho de Autor. El recaudo de la tasa de que trata la presente ley estará a cargo de la Dirección Nacional de Derecho de Autor y tendrá una destinación específica encaminada a proteger a los titulares del derecho de autor y de los derechos conexos y garantizar la creatividad productiva que permita contribuir al desarrollo de las industrias culturales y la riqueza del país.

Parágrafo 4. Los recursos serán incorporados en el presupuesto de la Dirección Nacional de Derecho de Autor, de conformidad con lo previsto en la Ley Orgánica de Presupuesto y se destinarán a financiar los objetivos y programas, para el cumplimiento de las políticas gubernamentales en materia de derecho de autor y derechos conexos".

III.  LA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD

3. Los accionantes plantearon dos cargos de inconstitucionalidad:

Violación del principio de unidad de materia (art. 158 C. Pol.)

4. Los accionantes afirman que las normas demandadas a través de las cuales se crean, respectivamente, la tasa de protección y manejo de bienes arqueológicos (art. 135) y la tasa para la recuperación de los costos de los servicios prestados por la Dirección Nacional de Derecho de Autor (art. 169) son inconstitucionales, pues en su criterio transgreden el principio de unidad de materia exigible para la creación de tributos en las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo. Para sustentar lo anterior, los demandantes exponen que:

"?  No existe una relación directa e inmediata entre lo dispuesto en los artículos 135 y 169 de la Ley 2294 de 2023 y los objetivos, programas, metas y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo "Colombia Potencia Mundial de la Vida". Las normas acusadas crean dos tasas, asociadas a servicios que el ICANH y la DNDA antes prestaban de forma gratuita.

?  Los artículos 135 y 169 de la Ley 2294 de 2023, si bien se encuentran ubicados en el Eje "Seguridad humana y justicia social" (Capítulo III), específicamente en la "SECCIÓN III GARANTÍA DE DERECHOS COMO FUNDAMENTO DE LA DIGNIDAD HUMANA Y CONDICIONES PARA EL BIENESTAR", no guardan una relación teleológica, de carácter instrumental, para el desarrollo de este Eje. Las tasas destinadas para la protección de bienes arqueológicos y la recuperación de costos por servicios prestados por la Dirección Nacional de Derechos de Autor no constituyen un medio idóneo para la promoción de la seguridad humana y la justicia social.

?  El artículo 169 de la Ley 2294 de 2023 reforma la legislación permanente en materia de derechos de autor, esto es, el artículo 206 de la Ley 23 de 1982, que no contemplaba la tasa que por vía del Plan Nacional de Desarrollo se crea. Un tributo de naturaleza permanente no puede ser incluido en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, atendiendo a su naturaleza transitoria.

?  Las normas acusadas no constituyen mecanismos para la ejecución del Plan Nacional de Inversiones, ni medidas necesarias para impulsar el cumplimiento del Plan de Desarrollo.

?  Los artículos 135 y 169 de la Ley 2294 de 2023 no son una expresión de la función de planeación que le corresponde al Gobierno Nacional, al punto que hacía menos de 6 meses se había aprobado la Ley 2277 de 2022, mediante la cual se adopta una reforma tributaria en la que perfectamente se habrían podido crear las dos tasas acusadas.

?  En las Sentencias C-464 de 2020 y C-493 de 2020 se indicó que las normas de contenido tributario con vocación de permanencia, que se introducen en los planes de desarrollo, son constitucionalmente problemáticas, en tanto que exigen de un mayor grado de transparencia y deliberación democrática a los que se dan en tan solo 3 debates y en una ley que es aprobada en apenas 3 meses. De esta manera, la Corte Constitucional expresó que resulta cuestionable la creación de cargas tributarias a través del uso de la atribución para expedir el Plan Nacional de Desarrollo, por cuanto el Congreso podría estar vaciando su competencia ordinaria para el diseño de la política fiscal del Estado (Párrafos 128 a 130 de la Sentencia C464 de 2020; 161, 123 a 130 de la C-493 de 2020).

?  En las bases del Plan Nacional de Desarrollo, el Gobierno nacional no justifica cómo las normas acusadas guardan una conexidad directa e inmediata con los objetivos generales del Plan, de modo que resulten necesarias para su cumplimiento"[2].

5. Adicionalmente, los actores indican que los artículos 135 y 169 de la Ley 2294 de 2023 se encuentran ubicados en el "Eje de Transformación "SEGURIDAD HUMANA Y JUSTICIA SOCIAL" (Capítulo III), específicamente en la "SECCIÓN III GARANTÍA DE DERECHOS COMO FUNDAMENTO DE LA DIGNIDAD HUMANA Y CONDICIONES PARA EL BIENESTAR"". Sin embargo, aseguran que "LA "SECCIÓN III GARANTÍA DE DERECHOS COMO FUNDAMENTO DE LA DIGNIDAD HUMANA Y CONDICIONES PARA EL BIENESTAR" se extiende del artículo 106 hasta el artículo 192 de la Ley 2294 de 2023, e incluye medidas normativas muy diversas, siendo los artículos 135 y 169 las únicas dos cargas tributarias que se crean. Las normas acusadas no son siquiera formalmente instrumentales para desarrollar la "GARANTÍA DE DERECHOS COMO FUNDAMENTO DE LA DIGNIDAD HUMANA Y CONDICIONES PARA EL BIENESTAR", ni para promover la "SEGURIDAD HUMANA Y JUSTICIA SOCIAL"".

6. En esa medida, los accionantes aseguran que "la creación de dos tasas asociadas a trámites administrativos que realizan dos dependencias del Estado no son medios conducentes, pese a su ubicación, para la implementación de políticas públicas en materia de dignidad humana, bienestar, seguridad humana o justicia social"[3]. Lo anterior, por cuanto, en criterio de los demandantes:

(i) "La tasa de cobro por los procedimientos asociados a la protección y manejo de bienes arqueológicos, creada en el artículo 135 de la Ley 2294 de 2023; no es un instrumento conducente, pese a su ubicación, para la implementación de políticas públicas en materia de dignidad humana, bienestar, seguridad humana o justicia social. El alcance de esta tasa busca beneficiar como sujeto activo al Instituto Colombiano de Antropología e Historia (ICANH), quien cobrará esta tasa a aquellas personas que requieran de los servicios que actualmente presta, relacionados con el Programa de Arqueología Preventiva (PAP), y las respectivas gestiones para el posterior otorgamiento de las Autorizaciones de Intervención Arqueológica, así como en los demás proyectos, obras o actividades que requieran licencia ambiental, registros o autorizaciones equivalentes ante las autoridades competentes".

(ii) "La tasa de cobro para la recuperación de los costos de los servicios prestados por la Dirección Nacional de Derecho de Autor (DNDA), creada en el artículo 169 de la Ley 2294 de 2023 y que modifica el artículo 206 de la Ley 23 de 1982; no es un instrumento conducente, pese a su ubicación, para la implementación de políticas públicas en materia de dignidad humana, bienestar, seguridad humana o justicia social. El alcance de esta tasa busca beneficiar como sujeto activo al Dirección Nacional de Derecho de Autor, quien cobrará esta tasa a las personas naturales o jurídicas que soliciten cualquiera de los servicios prestados por la Dirección Nacional de Derecho de Autor, con excepción de los trámites de conciliación y los trámites relacionados con asuntos jurisdiccionales".

7. Finalmente, los accionantes consideran que las relaciones que se esbozaron en el Plan de Inversiones contenido en la norma demandada "son artificiosas y conjeturales, en tanto que no develan un vínculo de conexidad directo e inmediato, entre la creación de dos tasas que benefician al ICANH y a la DNDA y que se encuentran asociadas a servicios que estas entidades deben prestar; con la administración pública, el fortalecimiento institucional, la lucha contra la corrupción o la salvaguardia de las culturas indígenas". En ese orden de ideas, aseguraron que en ningún aparte del Plan Nacional de Desarrollo 2022- 2026 "se encuentra un desarrollo concreto y específico orientado bien sea a fortalecer institucionalmente al ICANH o a la DNDA; o a explicitar cómo los recursos que se recaudarían con la creación de estas dos tasas podrían ser funcionalmente destinados en pro de la seguridad humana y la justicia social. Tampoco se indica cómo con estos recursos protegerán las culturas ancestrales o los derechos de autor"[4].

Violación del principio de legalidad y certeza del tributo (art. 338 C. Pol.)

8. Los demandantes afirman que el artículo 135 de la Ley 2294 de 2023 otorga al Gobierno nacional la "potestad" para definir la metodología de cálculo asociada con la base gravable para la liquidación de la tasa que se crea en dicha disposición. Lo anterior, desconociendo que "de acuerdo con el artículo 338 de la Constitución Política, "el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley", no por el Ejecutivo".

9. En esa medida, los actores sostienen que, de acuerdo con el artículo 338 constitucional, "los elementos esenciales de un tributo, entre los que se encuentran la base gravable y la metodología para su liquidación, deben ser definidos exclusivamente por el Legislador. El principio de reserva de ley que especialmente gobierna esta materia se encuentra establecido en el artículo 338 de la Constitución Política, según el cual la ley puede permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas, pero "el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley"".

10. Seguidamente, los demandantes insisten en que "la habilitación que el artículo 135 de la Ley 2294 de 2023 concede al Gobierno Nacional para establecer una metodología de cálculo asociada con la base para la liquidación de la tasa que tiene origen en los servicios prestados por el ICANH, viola el principio de reserva de ley por cuanto es la Ley, y no un acto administrativo expedido por el Gobierno Nacional, la que debe definir los elementos esenciales de la tasa que se crean en virtud del artículo 135 de la Ley 2294 de 2023, incluyéndose dentro de estos, por mandato expreso del artículo 338 constitucional, el sistema y el método, con particular énfasis en la metodología de cálculo que afecta la liquidación de la base gravable".

11. Finalmente, los demandantes concluyen que "la norma acusada viola el artículo 338 de la Constitución Política porque priva al Legislador de su deber de fijar con precisión la metodología de cálculo para la liquidación de la base gravable. Por tratarse de asuntos tributarios, estimamos que el artículo 135 en su aparte subrayado desconoce la naturaleza y razón de ser de la potestad reglamentaria, que apunta a precisar la norma legal y permitir su aplicación, no a desplazar la competencia del Legislador"[5].

III. INTERVENCIONES

Ministerio de Hacienda y Crédito Público

12. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó la exequibilidad de los artículos 135 y 169 de la Ley 2294 de 2023, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 "Colombia Potencia Mundial de la Vida", en relación con los principios de unidad de materia y de certeza en materia tributaria.

13. Sobre las normas demandadas, el interviniente afirmó que respetan el principio de unidad de materia, pues (i) por su ubicación y alcance tienen una naturaleza instrumental y guardan relación con los objetivos, metas, planes o estrategias de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo y (ii) cuentan con una conexidad directa e inmediata con los objetivos, metas o estrategias de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo.

14. Específicamente, sobre el artículo 135 acusado indicó que "se planteó como un elemento de política pública que materializa los derechos al patrimonio cultural como manifestación del respeto de la dignidad humana". En esa medida, informó que "la tasa de protección y manejo de bienes arqueológicos constituye una medida necesaria para impulsar el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo en cuanto contribuye a garantizar la debida protección de los bienes arqueológicos como una estrategia incluida en el componente de Gobernanza cultural del catalizador Garantía del disfrute y ejercicio de los derechos culturales para la vida y la paz, siendo un instrumento idóneo para la ejecución y cumplimiento de los objetivos y estrategias de la construcción de una sociedad en paz y más inclusiva, que dignifique la labor cultural, que reconozca los saberes y, adicionalmente, que proteja efectivamente el patrimonio y memorias del país"[6].

15. Adicionalmente, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público indicó que del contenido del artículo 135 de la Ley 2294 de 2023 se colige que existe una conexidad directa e inmediata con las estrategias contempladas en los objetivos fijados en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo 2022 – 2026 que se manifiesta a través de una conexidad temática y teleológica con la finalidad de construir una sociedad en paz e inclusiva.

16. Frente al artículo 169 de la Ley 2294 de 2023, el interviniente adujo que resulta evidente que la propiedad intelectual es un instrumento de protección y apoyo a la dignidad humana de los creadores, intérpretes y ejecutantes, para quienes la protección de sus derechos morales y patrimoniales les permite mejorar su calidad de vida, y es de esta manera por la que el Estado requiere fortalecer la Dirección Nacional de Derecho de Autor, para salvaguardar a los titulares de derecho de autor y derechos conexos, a través de herramientas tales como el registro de obras, actos y contratos, la capacitación y la realización de funciones de inspección, vigilancia y control sobre la gestión colectiva del derecho de autor"[7].

17. Finalmente, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifestó que el artículo 135 de la Ley 2294 de 2023 no desconoce el principio de certeza en materia tributaria, pues "establece de manera clara y precisa que la base gravable de esta tasa son los costos (administrativos, financieros, directos e indirectos de la operación) de los servicios correspondientes a cada uno de los hechos generadores y, además, fija los factores o criterios necesarios para establecer la metodología de cálculo que debe aplicar el Gobierno nacional con el fin de cuantificar los mencionados costos". Por lo anterior, concluyó que "no existe una indeterminación absoluta de la base gravable que pueda generar la inexequibilidad de la norma demandada, con ocasión del supuesto menoscabo al principio de legalidad"[8].

Presidencia de la República

18. La Presidencia de la República intervino en el presente proceso y solicitó a esta corporación declarar la exequibilidad de los artículos 135 y 169 de la Ley 2294 de 2023, toda vez que:

(i) "No transgreden el principio de unidad de materia, por cuanto las tasas establecidas por la prestación de servicios del Instituto Colombiano de Arqueología e Historia (en adelante ICANH) y la Dirección Nacional de Derecho de Autor (en adelante DNDA), constituyen mecanismos instrumentales para impulsar el cumplimiento y la ejecución del Plan Nacional de Inversiones, dispuesto en la Ley 2294 de 2023, con lo cual, las normas acusadas guardan una relación de conexión directa, inmediata y verificable con las bases del PND"[9].

(ii) "No vulneran los principios de legalidad y certeza del tributo, pues las disposiciones impugnadas establecen la metodología del cálculo y el sistema de costos mediante el cual, por expresa disposición de la Ley 2294 de 2023, el ICANH y la DNDA fijarán la tarifa de las tasas establecidas por la prestación de sus servicios"[10].

Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado

19. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solicitó declarar la constitucionalidad de los artículos 135 y 169 de la Ley 2294 del 2023. Para sustentar su petición, indicó que ratificaba el núcleo central de la solicitud de exequibilidad presentada por diversas instituciones públicas que actuaron como intervinientes en este proceso.

20. En primer lugar, la entidad interviniente aseguró que el artículo 135 de la Ley 2294 de 2023 no viola el principio de unidad de materia, pues: (i) "la norma se halla inserta y ubicada en el eje de transformación de la seguridad humana y justicia social, catalizador expansión de capacidades, lo cual corresponde al contenido y propósito de la disposición", (ii) "existen objetivos, planes y estrategias que se encuentran también en el documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, relacionados con la norma acusada, que justifican claramente su inserción en el articulado" y (iii) existe una "conexidad directa e inmediata" entre la tasa que se crea y la necesidad de protección del patrimonio arqueológico[11].

21. En segundo lugar, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado indicó que el artículo 169 de la Ley 2294 de 2023 no viola el principio de unidad de materia, porque: (i) "la norma se halla inserta y ubicada en el eje de transformación de la seguridad humana y justicia social, catalizador expansión de capacidades: más y mejores oportunidades de la población para lograr sus proyectos de vida, componente Democratización del conocimiento: aprovechamiento de la propiedad intelectual (PI) y reconocimiento de los saberes tradicionales, c. Apoyo a Derechos de Autor y conexos, lo cual corresponde al contenido y propósito de la disposición", (ii) "existen objetivos, planes y estrategias que se encuentran a todo lo largo del documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2022- 2026, relacionados con la norma acusada" y (iii) "se ha explicado la conexidad directa e inmediata que existe entre la tasa que se crea y la importancia en el fortalecimiento y desarrollo de la propiedad intelectual, a través del fortalecimiento de la DNDA que redunda en la generación de riqueza para el país"[12].

22. Finalmente, la interviniente concluyó que la expresión "la base para la liquidación de la tasa será el costo de los servicios correspondientes a cada uno de los hechos generadores establecidos en este artículo, conforme la metodología de cálculo que establezca el Gobierno nacional", contenida en el artículo 135 de la Ley 2294 de 2023 no viola el principio de legalidad, pues el precepto demandado contiene de manera inequívoca los elementos esenciales de la tasa en cuestión: el sujeto activo, el sujeto pasivo, los hechos generadores, la base gravable y la tarifa. En esa medida, se debe entender que "es claro que la base está constituida por los costos de los servicios prestados, lo cual no adolece de falta de claridad"[13].

Departamento Nacional de Planeación

23. El Departamento Nacional de Planeación solicitó a la Corte Constitucional que "declare los artículos 135 y 169 como EXEQUIBLES". Para sustentar su petición, argumentó lo siguiente:

24. Por una parte, el interviniente se refirió a la exequibilidad del artículo 135 de la Ley 2294 de 2023 e indicó que el Patrimonio Cultural de la Nación (PCN) está constituido, entre otros, por los bienes integrantes del patrimonio arqueológico, los cuales se reconocen como bienes de interés cultural propiedad de la Nación. En esa medida, señaló que el artículo objeto de control constitucional, relacionado con el Instituto Colombiano de Antropología e Historia (ICANH), "busca fortalecer los mecanismos para la atención adecuada y oportuna de hallazgos fortuitos de bienes integrantes del patrimonio arqueológico"[14].

25. Así, el Departamento Nacional de Planeación manifestó que lo dispuesto en el artículo 135 acusado hace parte de la segunda transformación, denominada "Seguridad humana y justicia social", en la cual se contempla "un catalizador denominado "Expansión de capacidades: más y mejores oportunidades de la población para lograr sus proyectos de vida",  uno de sus componentes es el "Reconocimiento, salvaguarda y fomento de la memoria viva, el patrimonio, las culturas y los saberes", a través del cual se propone el fortalecimiento de procesos de formación investigación, valoración, protección y divulgación del patrimonio arqueológico"[15].

26. En ese sentido, el interviniente aclaró que el artículo 135 demandado tiene como hechos generadores los diferentes servicios que presta el Instituto Colombiano de Antropología e Historia, entre ellos, lo que corresponde a los Programas de Arqueología Preventiva, teniendo esta función un impacto directo e inmediato en la posibilidad de proteger el patrimonio arqueológico de la Nación, pues "todo el territorio Nacional tiene potencial arqueológico, es decir, tiene elementos que permiten reconstruir e identificar las diversas culturas que han habitado este suelo"[16]. Por lo anterior, "no es posible afirmar que la creación de la tasa para esta Entidad, es un artículo que se encuentra desconectado y sin relación con la materia de qué trata el PND".

27. Así las cosas, el Departamento Nacional de Planeación concluyó que el artículo 135 de la Ley 2294 de 2023 es exequible porque la tasa que contempla el precepto citado guarda una relación directa con los fines misionales del Instituto Colombiano de Antropología e Historia, y, en su criterio, es evidente la conexidad estrecha, directa e inmediata entre la norma cuestionada y los objetivos, metas o estrategias de la parte general del Plan, cumpliendo así con el principio de unidad de materia[17].

28. Por otra parte, el interviniente aseguró que el artículo 169 de la Ley 2294 de 2023 resulta ajustado a nuestro ordenamiento y encuentra plena justificación, pues:

(i) "La adopción de tasas a los servicios y procesos de la Dirección Nacional de Derechos de Autor corregiría la inequidad antes descrita, en la medida en que contribuiría a mejorar la capacidad de respuesta de la Entidad por cuanto se obtendrían recursos adicionales a los entregados por trasferencias de la Nación para mejorar y optimizar la infraestructura y el talento humano que destina la Dirección Nacional de Derechos de Autor a la prestación de sus servicios".

(ii) "Es un incentivo directo para controlar el desborde de la demanda del sector con capacidad de pago frente del sector que no lo tiene, dado que reduciría necesariamente la demanda de dicho sector y permitiría que aquellos que carecen de una capacidad de pago puedan incrementar su participación en la demanda de los servicios de la Entidad".

29. Finalmente, el Departamento Nacional de Planeación arguyó que los "artículos 135 y 169 de la Ley 2294 de 2023" no desconocen el artículo 338 de la Constitución Política toda vez que el artículo 135 demandado prevé de manera clara e inequívoca los elementos esenciales de la tasa en cuestión. A saber: "el sujeto activo es el ICANH, y el sujeto pasivo son las personas que requieran de los servicios que actualmente presta", "el legislador estableció la base gravable o base de liquidación de la Tasa" al determinar que "la base para la liquidación de la tasa será el costo de los servicios correspondientes a cada uno de los hechos generadores establecidos en este artículo".

30. En esa medida, el interviniente concluyó que la norma acusada establece de manera clara y precisa que la base gravable de esta tasa son los costos asociados a los servicios gravados y, además, fija los criterios necesarios para establecer la metodología de cálculo que debe aplicar el Gobierno nacional con el fin de cuantificar los mencionados costos[18].

Dirección Nacional de Derecho de Autor

31. La Dirección Nacional de Derecho de Autor (en adelante DNDA) intervino en el presente proceso, se pronunció únicamente frente al artículo 169 de la Ley 2294 de 2023 y solicitó a la Corte "declarar EXEQUIBLE el artículo 169 de la norma acusada, sin condicionamiento alguno, por no vulnerar en forma alguna ninguna disposición constitucional".

32. La interviniente se refirió a la constitucionalidad del artículo 169 de la Ley 2294 de 2023. Así, indicó que el precepto acusado cumple la relación "medio a fin", considerados en el Documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2022 – 2026 "Colombia Potencia Mundial de la Vida", específicamente "el Eje de Transformación: 2. Seguridad Humana y Justicia Social. Catalizador: C. Expansión de capacidades: más y mejores oportunidades de la población para lograr sus proyectos de vida. Componente: 9. Democratización del Conocimiento: aprovechamiento de la propiedad intelectual (PI) y reconocimiento de los saberes tradicionales. c. Apoyo a Derechos de Autor y Conexos: Se desarrollarán estrategias de apoyo para la creación de contenidos y asesoría en la gestión de Derecho de Autor y Conexos, impulsando sectores estratégicos y procesos de afirmación identitaria"[19].

33. Así, la DNDA afirmó que la conexidad existente –de medio a fin- entre las bases del Plan Nacional de Desarrollo y el artículo demandado, se debe dar por demostrada, pues la existencia y aplicación de la tasa de cobro es indispensable para (i) asegurar la eficiencia en la protección y promoción de los derechos de autor, (ii) cumplir las metas y objetivos que en materia de garantía de derechos de autor y conexos fueron incorporados a la ley del Plan, (iii) garantizar la calidad de los servicios de Derecho de Autor y conexos y (iv) favorecer las transformaciones incluidas en las Bases del PND.

34. En esa medida, la interviniente señaló que el artículo 169 demandado cumple con los principios de unidad de materia, y no invade competencias del legislador, pues guarda unidad de materia con las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2022 – 2026.

35. Adicionalmente, la DNDA manifestó que el precepto demandado es exequible frente al artículo 338 de la Constitución, pues establece los lineamientos para determinar los costos administrativos, financieros, directos e indirectos y de operación del servicio. A su vez, determina que la estimación de los mismos debe realizarse conforme al sistema y metodología definidos por el legislador en el parágrafo primero del mismo artículo 169 de la ley 2294 de 2023, los cuales resultan claros y precisos en cuanto a los elementos y procedimientos que se deben tener en cuenta para fijar la tarifa. Así, concluyó que "basta con que dicho sistema y método sea suficientemente claro y preciso para evitar que se desatienda el mandato del artículo 338 de la Constitución Política"[20].

Instituto Colombiano de Antropología e Historia – ICANH

36. Instituto Colombiano de Antropología e Historia (en adelante ICANH) intervino en el presente proceso y se pronunció únicamente frente al artículo 135 del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2022-2026 y solicitó a la Corte "declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 135 de la Ley 2294 de 2023".

37. El interviniente manifestó que la inclusión del artículo 135 acusado responde a la obligación imperante del ICANH de garantizar la protección y el manejo adecuado de los bienes arqueológicos de la Nación, pues, actualmente, dicha institución no cuenta con ninguna tarifa o tasa que le permita solventar parte del gasto presupuestal, administrativo, contractual y de funcionamiento, que le implica abarcar todas las solicitudes de terceros relacionadas con el manejo de bienes arqueológicos. Por lo anterior, indicó que "se requiere con urgencia el establecimiento de la tasa que trata el artículo 135 con el propósito de recuperar los costos de los servicios y parte de la carga financiera de dichos trámites y poder abarcar integralmente las competencias del Instituto".

38. Seguidamente, el ICANH argumentó que la tasa de que trata el precepto acusado es necesaria toda vez que constituye una herramienta indispensable que garantiza la protección del patrimonio arqueológico por medio de los programas de arqueología preventiva y la salvaguarda del inventario de la colección.

39. Para el interviniente, la tasa creada en el artículo 135 de la Ley 2294 de 2023 se articula con los objetivos y las bases del PND, pues son claras, concretas y específicas respecto de la necesidad que tiene el Estado de expandir las capacidades del ecosistema cultural, posicionar la cultura como eje del desarrollo integral, la justicia social y la paz, fortalecer los procesos de investigación, protección y divulgación del patrimonio arqueológico y museológico. En esa medida, afirmó que el artículo 135 por el cual se crea la tasa de protección y manejo de bienes arqueológicos no desconoce el principio de unidad de materia toda vez que se ubica dentro de la sección III del PND por encontrarse vinculado a la garantía del disfrute y ejercicio de los derechos culturales para la vida y la paz, siendo uno de los ejes centrales en el reconocimiento y posicionamiento del sector cultura dentro del articulado del PND.

40. Por lo anterior, el ICANH advirtió que la tasa se constituye como una medida necesaria para impulsar el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo en razón a la sostenibilidad fiscal requerida por la entidad para garantizar la debida protección de los bienes arqueológicos y se evidencia la relación que existe entre la tasa y los fines misionales del ICANH, y los objetivos y las bases del Plan Nacional de Desarrollo son coherentes y articulados, cumpliendo así con el principio de unidad de materia.

41. Finalmente, el interviniente aseguró que la norma cuestionada no vulnera el artículo 338 superior, pues (i) el legislador estableció la base gravable o base de liquidación de la tasa. En esa medida, es claro para la autoridad tributaria y el contribuyente que se aplicará la tarifa respecto del costo de los servicios correspondientes a cada uno de los hechos generadores y (ii) el Gobierno nacional establece la metodología para la cuantificación de la base gravable y pueda hacerse efectivo el cobro de la tasa.

Instituto Colombiano de Derecho Tributario –ICDT

42. El Instituto Colombiano de Derecho Tributario (en adelante ICDT) intervino en el presente proceso y manifestó que los artículos 135 y 169 de la Ley 2294 de 2023 en su totalidad "no se atemperan a lo dispuesto en los artículos 158 y 169 de la Constitución Política, que desarrollan el principio de unidad de materia"[21].

43. Para sustentar lo anterior, el ICDT indicó que las disposiciones censuradas regulan tasas con carácter permanente cuyo fin es financiar ordinaria y permanentemente a dos entidades estatales. Sin embargo, las mismas no tienen ninguna relación con los programas y proyectos dispuestos en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo ni se rigen como normas instrumentales para cumplir con tales fines. Por lo anterior, concluyó que las mismas "carecen de una conexidad directa e inmediata con las bases de dicho Plan".

44. Aunado a lo anterior, el ICDT se refirió al segundo cargo e indicó que "el aparte demandado del artículo 135 de la Ley 2294 de 2023 se ajusta a lo dispuesto en el artículo 338 de Constitución Política, teniendo en cuenta que no existe una falta de certeza en la base gravable de este tributo. Al respecto, señaló que si bien la norma establece que la base gravable para la liquidación de la tasa será el costo de los servicios correspondientes a cada uno de los hechos generadores y delega en cabeza del Gobierno Nacional el establecimiento de la metodología para su cálculo, esta delegación no corresponde a una función propiamente legislativa para que esta autoridad fije autónomamente la base gravable, sino más bien una "función técnica de certificación" que facilita el cálculo y la prueba de dichos costos"[22].

45. Así las cosas, el interviniente expuso que el mismo artículo 135 en los literales a) y b) proporciona "los criterios o pautas que deben seguirse para calcular tales costos, detallando el método y el sistema que el Instituto Colombiano de Antropología e Historia -ICANH debe tener en cuenta para fijar y actualizar anualmente las tarifas de los servicios que presta por cada uno de los hechos generadores de la tasa, en función precisamente de los costos en que incurre al prestar los mismos, los cuales pueden ser observados igualmente por el Gobierno Nacional a efectos de establecer la metodología para el cálculo de los costos en función de la gravable de la tasa"[23]. En esa medida, el ICDT concluyó que "no se está ante una insuperable indeterminación de la norma que viole los principios de legalidad y certeza tributaria".

Universidad del Norte

46. La Universidad del Norte solicitó a la Corte Constitucional "DECLARAR INEXEQUIBLE los artículos 135 y 169 de la ley 2294 de 2023". Para sustentar su petición, indicó que las disposiciones demandadas, por una parte, violan el principio de unidad de materia, pues (i) "resulta difícil comprender cuál fue el propósito de establecer dos tributos adicionales con el objetivo de promover la seguridad humana y la justicia social", (ii) no existe coherencia con las demás disposiciones contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo y  (iii) no se logra identificar ninguna interpretación temática, causal, teleológica o sistemática que "justifique la inclusión de estos impuestos, ni entendemos la necesidad de estos"[25].

47. Por otra parte, la interviniente manifestó que las normas demandadas vulneran el artículo 338 constitucional, pues "la ley [2294 de 2023] está transfiriendo al poder ejecutivo funciones que tienen una remisión directa en la Constitución al poder legislativo. En este sentido, el poder legislativo no puede delegar sus responsabilidades constitucionales"[26].

IV. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

48. El 31 de octubre de 2023, la Procuraduría General de la Nación en su concepto solicitó a la Corte Constitucional que se declare la "INEXEQUIBILIDAD de los artículos 135 y 169 de la Ley 2294 de 2023, "Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 – Colombia Potencia Mundial de la Vida"".

49. En primer lugar, el Ministerio Público indicó que el artículo 135 "no desconoce el principio de legalidad y certeza tributaria", pues en el referido precepto el Congreso de la República dispuso que:

"(i) La base gravable de la tasa ordenada es un "precio", pues indicó que el valor sobre el cual se aplica la tarifa del tributo es "el costo de los servicios" prestados por el Instituto Colombiano de Antropología e Historia por los "procedimientos asociados a la protección y manejo de bienes arqueológicos, y (ii) El Gobierno Nacional está a cargo de fijar la metodología de concreción del referido precio, lo cual resulta razonable si se tiene en cuenta que los costos de los servicios prestados son variables, dado que dependen de los valores oscilantes de los insumos requeridos para adelantar los procedimientos, así como de los gastos asociados al talento humano especializado necesario para gestionar las distintas clases de trámites"[27].

50. Así las cosas, la Procuraduría General de la Nación concluyó que, en el presente caso, el Congreso de la República no delegó en la administración la definición de la base gravable de la tasa, pues indicó que la misma será el costo del servicio. Por lo anterior, para el Ministerio Público el cargo por el presunto desconocimiento del principio de legalidad y certeza tributaria no está llamado a prosperar.

51. En segundo lugar, la Procuraduría General de la Nación manifestó que los artículos 135 y 169 de la Ley 2294 de 2023 desconocen el principio de unidad de materia, pues se trata de disposiciones tributarias que "no guardan una relación estrecha con la parte general ni con el plan de inversiones de la Ley 2294 de 2023, así como carecen de una motivación en el documento que contiene las bases del Plan Nacional de Desarrollo". En concreto, consideró que no existe una conexidad directa e inmediata toda vez que:

"(i) A partir de los textos positivos, es claro que la tasa de protección y manejo de bienes arqueológicos por el Instituto Colombiano de Antropología e Historia (artículo 135), y la tasa para la recuperación de los costos de los servicios prestados por la Dirección Nacional de Derecho de Autor (artículo 169), son disposiciones destinadas a financiar las actividades adelantadas de forma ordinaria y permanente por dichas entidades, dado que, en principio, no responden al desarrollo de nuevos programas o proyectos ni al costo de funciones adicionales,

(ii) Los artículos 135 y 169 se encuentran incluidos en la Ley 2294 de 2023 en el acápite que contiene las medidas instrumentales para la ejecución del objetivo de "seguridad humana y justicia social" del Plan Nacional de Desarrollo, que, en términos generales, comprende las políticas de bienestar para la realización de los proyectos de vida de los ciudadanos en condiciones de dignidad, y

(iii) No es claro que, a efectos de asegurar las políticas relacionadas con la seguridad humana y la justicia social, sea imperioso establecer tributos dirigidos a financiar la operación ordinaria del Instituto Colombiano de Antropología e Historia y de la Dirección Nacional de Derecho de Autor, máxime cuando dichas entidades pueden recibir recursos por medio de otras vías presupuestales para cumplir con sus funciones legales"[28].   

52. Adicionalmente, el Ministerio Público indicó que en las fuentes de financiación para la ejecución de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo no se hace referencia a las tasas previstas en los artículos demandados, ni se menciona algún proyecto relacionado con las mismas. Tampoco se ofrece una motivación expresa dirigida a justificar la necesidad imperiosa de financiar el funcionamiento ordinario del Instituto Colombiano de Antropología e Historia y de la Dirección Nacional de Derecho de Autor. Por lo anterior, el Ministerio Público concluyó que "las normas acusadas vulneran el principio de unidad de materia, dado que tienen un (sic) "carácter permanente" e incumplen el "fin planificador y de impulso a los programas" que deben tener los preceptos instrumentales del Plan Nacional de Desarrollo, más aun cuando no están justificadas, ni tienen "una carga argumentativa en las bases del Plan""[29].

VII.   CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Competencia

53. La Corte es competente para conocer del presente asunto, por cuanto los preceptos acusados hacen parte de una ley de la República, de conformidad con las competencias establecidas por el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución.

Problemas jurídicos y metodología de decisión

54. ¿Los artículos 135 y 169 de la Ley 2294 de 20223 vulneran el principio de unidad de materia al crear tasas tributarias sin que exista presuntamente una conexidad objetiva y razonable de carácter causal, temático, sistemático y teleológico, con las bases o las materias dominantes de la ley del Plan Nacional de Desarrollo e inobservando el límite temporal que impone la ley del plan?

54.1. ¿El artículo 135 de la Ley 2294 de 2023 vulnera el principio de legalidad tributaria, en su faceta de certeza, al otorgar al Gobierno nacional la facultad para definir la metodología de cálculo asociada con la base gravable para la liquidación de la tasa que se crea en dicha disposición?

55. Para resolver los problemas jurídicos formulados, la Sala se referirá: (i) de forma general, al principio de unidad de materia, (ii) de manera específica, al principio de unidad de materia en los planes nacionales de desarrollo y (iii) a los principios de legalidad y certeza tributaria. Por último, con fundamento en estas consideraciones, resolverá los problemas jurídicos y adoptará la decisión de fondo que corresponda.

El principio de unidad de materia. Reiteración de jurisprudencia[30]

56. El principio de unidad de materia encuentra fundamento en el artículo 158 de la Constitución Política, de acuerdo con el cual, "[t]odo proyecto de ley debe referirse a una misma materia"[31]. Según la jurisprudencia constitucional, el propósito de este principio es asegurar que las leyes tengan "un contenido sistemático e integrado, referido a un solo tema, o eventualmente, a varios temas relacionados entre sí"[32]. Con lo anterior, "se busca evitar que los legisladores, y también los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobación subrepticia de normas que nada tienen que ver con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje temático de la ley aprobada, y que, por ese mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del necesario debate democrático al interior de las cámaras legislativas".

57. Para la Corte Constitucional, el desconocimiento del principio de unidad de materia constituye "un vicio de competencia, que se proyecta sobre la materia de la regulación, pues su desconocimiento se sigue del contenido de la disposición acusada y no únicamente del procedimiento legislativo que llevó a su aprobación"[34]. En esa medida, esta corporación ha indicado que, aun cuando el trámite de su formación se haya adelantado "de forma completamente ajustada a las reglas constitucionales y legales aplicables", "si no guarda afinidad con la temática del cuerpo normativo en el que se encuentra inserta, el vicio proviene de la prohibición, la obligación, el permiso o la competencia creada".

58. Finalmente, la Corte ha reiterado que "el análisis de la unidad de materia no puede ser emprendido de forma tan rígida que conduzca a desconocer un margen razonable de acción al Legislador, para abordar en una misma ley temas relacionados entre sí.[36] Por lo tanto, como orientación básica, las disposiciones que hacen parte de una misma ley deben guardar con su contenido transversal una conexión causal, teleológica, temática o sistemática[37]"[38]. Aunado a lo anterior, esta corporación ha aclarado que "al menos en relación con las leyes ordinarias, se garantiza un control constitucional flexible y, al mismo tiempo, que sean retiradas del sistema jurídico reglas que en efecto no guardan ninguna relación con la materia dominante de la regulación correspondiente.[39] La situación, sin embargo, es distinta tratándose de las leyes aprobatorias de los planes nacionales de desarrollo".

El principio de unidad de materia en los planes nacionales de desarrollo. Reiteración de jurisprudencia[41]

59. En la sentencia C-493 de 2020, la Corte Constitucional reiteró que, por definición, los planes nacionales de desarrollo son "heterogéneos y abarcan un amplio espectro de temas". A su vez, recordó que los planes nacionales de desarrollo son leyes "multitemáticas y heterogéneas"[42], pues contienen: "(i) los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo; (ii) las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo; (iii) las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno; (iv) los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional; (v) la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución; y (vi) las normas jurídicas necesarias para la ejecución del plan".

60. Seguidamente, en la citada sentencia C-493 de 2020, esta corporación resaltó que el principal objetivo de la ley del Plan es "planificar y priorizar las acciones del Estado y la ejecución del presupuesto público durante cuatro años. No obstante, conforme al artículo 150.3 de la Constitución, también habrá de incluir las apropiaciones para su ejecución y, en general, las medidas necesarias para materializar e impulsar el cumplimiento de las metas trazadas". Así, la Corte indicó que todo Plan Nacional de Desarrollo debe incorporar instrumentos o estrategias sobre "el cálculo de ingresos públicos proyectados y la correspondiente asignación de recursos fiscales con destino a la financiación de programas[44], así como todo el conjunto de reglas de cuyo cumplimiento se siga la consecución de los objetivos económicos, sociales o ambientales que se ha estimado deseable alcanzar".

61. Aunando a lo anterior, en la citada oportunidad, la Corte manifestó que la naturaleza de la Ley del Plan implica "un "desafío normativo" al principio de unidad de materia" toda vez que, "además de tratarse de un instrumento complejo de planeación macro, con articulaciones a nivel de política públicas, diseño presupuestal y política jurídica, parece serle extraña la idea de una temática única o nítidamente definida. En su carácter de ley dirigida a trazar los lineamientos y políticas en los asuntos en que se desenvuelve la realidad económica, social y ambiental del país, en variadas áreas y sectores de la vida estatal y comunitaria, no permite, en principio, ser identificada con una materia o tema dominante, más allá del elemento básico de la planeación.[47] Con todo, la Corte ha clarificado que lo anterior en modo alguno debilita la obligación constitucional de sujeción al principio de unidad de materia".

62. En la sentencia C-493 de 2020, la Sala Plena recordó que la jurisprudencia constitucional ha señalado que, de considerarse una flexibilización de dicha garantía democrática[49], "se habilitaría una vía para incorporar al ordenamiento jurídico disposiciones que no guarden relación entre sí[50]" y se "permitiría la introducción de legislación ajena a los propósitos constitucionales que explican el rol de la planificación estatal".

63. En esa medida, la Corte reiteró que "tratándose de la legislación especial en mención, el principio de unidad de materia exige un examen más estricto, que no se identifica con los análisis de conexidad regularmente aplicado a las leyes ordinarias", pues se debe tener en consideración "la estructura de las leyes de planeación, pero también de las características de su trámite parlamentario (Art. 341 de la CP) y de su jerarquía normativa"[52].

64. Más adelante, en la sentencia C-493 de 2020, la Corte manifestó que la ley del Plan es de "exclusiva iniciativa gubernamental y es objeto de una deliberación democrática restringida, en la medida en que su trámite se estructura en apenas tres debates y el Legislador cuenta únicamente con tres meses para su aprobación". En ese contexto, para esta corporación, "existen limitaciones a las posibilidades de modificación de su contenido por parte del Congreso. Este solo podrá modificar el Plan de Inversiones Públicas siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. Además, el incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o la inclusión de proyectos de inversión no contemplados en él, requerirá el visto bueno del Gobierno nacional[53]. Desde otro punto de vista, conforme a los artículos 150.3, 339 y 341 inciso tercero de la Constitución, específicamente el plan nacional de inversiones cuenta con prelación, lo cual, si bien no lo convierte en un parámetro de constitucionalidad, involucra un estándar de preferencia".

65. En la sentencia C-493 de 2020, esta corporación reiteró que el análisis del principio de unidad de materia en la ley del Plan Nacional de Desarrollo es más estricto y está determinado por tres niveles diferenciados. A saber:

(i) "Su sentido y alcance se reconfigura, en tanto comporta la necesidad de una vinculación, únicamente de carácter teleológico, entre las reglas instrumentales y las normas generales que contienen las metas del respectivo cuatrienio".

(ii) "Esa conexidad es calificada, pues debe ser directa e inmediata".

(iii) "Como consecuencia de lo anterior, la Sala Plena ha establecido ciertos casos en los cuales el carácter de algunas normas impediría, en sí mismo, que estas puedan tener una relación de conexidad con la parte general del plan nacional de desarrollo". Al respecto, indicó:

"En primer lugar, la unidad de materia no se exige respecto de los diferentes objetivos, metas, estrategias y políticas enunciadas en la parte general de los planes de desarrollo. Solamente en relación con las disposiciones de carácter presupuestal y de aquellas otras en las que se señalan medidas para la ejecución del plan, incluso de carácter normativo.[56] Por lo tanto, para que una norma supere el principio de unidad de materia debe tener carácter instrumental (de medio a fin) con las metas previstas en la parte general del respectivo plan de desarrollo.[57] Esta exigencia se funda esencialmente en el denominado principio de coherencia acogido en la Ley Orgánica 152 de 1994, según el cual, "los programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en éste (art. 3. Literal m)."

En segundo lugar, la relación de conexidad instrumental debe ser directa e inmediata.[59] Las disposiciones presupuestales o ejecutivas deben ser idóneas para garantizar la efectiva realización, ejecución o cumplimiento de una meta, un objetivo o una estrategia de la parte general del plan de desarrollo. En otros términos, las reglas instrumentales deben estar inequívoca y específicamente dirigidas a materializar un contenido concreto de esa parte general. La Corte ha explicado que la conexión de un precepto de ejecución no es directa ni inmediata en aquellos supuestos en los cuales, a partir de su aplicación, no puede obtenerse inequívocamente los objetivos o metas del plan o el logro de estos es sólo hipotético, eventual o remoto.

En el mismo sentido, ha señalado que una disposición instrumental guarda una relación meramente mediata o indirecta con el objetivo o meta cuando la efectividad de estos no se sigue directamente de la ejecución de aquella, sino que requiere de una u otras condiciones adicionales.[61] En suma, si la regla instrumental no fue concebida y diseñada como un medio específico que, con probabilidad, pueda eficazmente garantizar la materialización de un contenido de la parte general, aquella no supera el juicio de unidad de materia.

Por último, la jurisprudencia constitucional[62] ha construido algunos criterios, relacionados con el carácter de ciertas normas, que conduciría a negar su conexidad directa y específica, concretamente con la parte general del plan.  De esta manera, ha señalado que (i) las leyes de los planes de desarrollo no pueden ser empleadas para llenar vacíos e inconsistencias de regulaciones precedentes.[63] Esto mostraría, en efecto, que la intención del Gobierno no fue materializar una meta del cuatrienio sino corregir un problema normativo de legislación preexistente. Así mismo, ha considerado que (ii) los planes de desarrollo no pueden incorporar normas de contenido sancionatorio, salvo que, además de estar directamente y específicamente vinculadas con un objetivo o meta del plan, se compruebe que, de forma estricta, se cumple el principio de legalidad, en todas sus facetas, de las normas de ese carácter".  

66. Adicional a los criterios anteriormente citados, en la sentencia C-493 de 2020, la Corte realizó un recuento jurisprudencial para recordar algunas subreglas de decisión, relacionadas con normas que "modifican legislación permanente o tienen dicho carácter y con regulaciones de carácter tributario". A saber:

67. En primer lugar, reiteró que, en la sentencia C-126 de 2020, la Corte señaló "que la ley del plan nacional de desarrollo tiene la finalidad de cumplir los objetivos que el gobierno en funciones desea promover, por lo cual su vigencia es temporal". En esa medida, "debido a su propia naturaleza" la ley del plan "no cuenta en general con la aptitud de modificar contenidos propios de leyes que se expiden con fundamento en otras facultades de las que también dispone el legislador en virtud del artículo 150 de la Constitución" toda vez que las medidas normativas "deben tener la misión de impulsar el cumplimiento de los fines del plan de desarrollo, pues de otro modo se afecta el principio democrático que rodea el trámite de la legislación ordinaria[66]".  

68. En segundo lugar, advirtió que, en la sentencia C-415 de 2020, la Corte indicó que:  

(i) La temporalidad de la ley del plan "no debe interpretarse de manera absoluta, pero la prórroga indefinida de disposiciones plasmadas en los diversos planes nacionales de desarrollo o el hecho de comprometer competencias legislativas ordinarias puede llevar a su inexequibilidad". A su vez, en esa oportunidad, la Sala determinó que el Gobierno "tiene la carga de justificar en estos casos que la norma en cuestión: (i) es una expresión de la función de planeación; (ii) favorece la consecución de los objetivos, naturaleza y espíritu de la ley del plan; y (iii) constituye un mecanismo para la ejecución del plan nacional de inversiones o una medida necesaria para impulsar el cumplimiento del Plan de Desarrollo"[68].  

(ii) La ley del plan no puede ser empleada para "llenar vacíos e inconsistencias de otro tipo de disposiciones. Por la misma razón, tampoco "puede contener cualquier tipología de normatividad legal, ni convertirse en una colcha de retazos que lleve a un limbo normativo, pues, de no hacerse esta distinción cualquier medida de política económica tendría siempre relación –así fuera remota- con el PND"", pues "el diseño de políticas ordinarias de largo aliento exige acudir a la agenda legislativa del Gobierno y su consiguiente propuesta e impulso ante el Congreso de la República, en respeto del principio democrático"[69].

(iii) Las normas sobre vigencia y derogatorias contenidas en las leyes aprobatorias de planes nacionales de desarrollo deben "respetar la legislación permanente ordinaria y hacerse congruente con la temporalidad de la ley del plan".

(iv) Es necesario que en cada normatividad legal que se afecte deba "existir una carga de argumentación suficiente acerca de por qué es necesario e imprescindible su modificación de cara a los objetivos generales del Plan Nacional de Desarrollo y a sus bases. Indicó que tampoco deben crearse instituciones u organismos con vocación de permanencia[70]".

69. En tercer lugar, hizo referencia a la sentencia C-440 de 2020, para anotar que en esa oportunidad la Corte concluyó que "una norma con vocación de permanencia desconoce la potestad legislativa general reconocida al Congreso de la República"[72].

70. En cuarto lugar, la Sala Plena recordó que, en la sentencia C-464 de 2020, esta corporación ratificó "la carga de justificación que debe asumir el Gobierno nacional tratándose de legislación con vocación de permanencia", según la jurisprudencia constitucional[73] que determina  dicha "norma tiene un contenido asociado a la función de planeación, que permite alcanzar los objetivos perseguidos mediante la ley del plan y constituye un mecanismo para la ejecución del plan nacional de inversiones o una medida necesaria para impulsar el cumplimiento del plan de desarrollo".

71. De forma adicional, en la sentencia C-493 de 2020, la Corte reiteró, por una parte, que la carga justificativa resulta particularmente relevante en aquellos casos en que la ley del plan "(i) adopte normas de contenido tributario, o (ii) modifique regímenes cuya regulación se ha asignado de forma ordinaria al Legislador en los términos del artículo 150 de la Constitución". Por otra, que, respecto de las disposiciones tributarias, "la relevancia de la premisa según la cual no puede haber tributo sin representación (sic), la cual implica que las decisiones en materia impositiva sean objeto de un amplio debate democrático"[74].

72. Así mismo, en la sentencia C-493 de 2020, esta corporación insistió en que, según la jurisprudencia constitucional: (i) "si la ley del plan acude a la imposición de medidas de carácter tributario dentro de un procedimiento en el que se encuentra reducido el principio democrático, "mayor deberá ser la justificación en la necesidad de su adopción a través de este instrumento de planeación con vocación de temporalidad"" y (ii) "las actuaciones de las Comisiones Económicas conjuntas tampoco deben vaciar de contenido las funciones especializadas de las otras Comisiones Constitucionales permanentes del Congreso, en los términos de la Ley 3ª de 1992" y (iii) "serán factores relevantes de valoración (i) la temporalidad de la medida; (ii) su conexidad temática con el Plan y (iii) su finalidad".

73. Por último, en la sentencia C-493 de 2020, la Corte reiteró que la jurisprudencia constitucional[75] ha establecido tres niveles a partir de los cuales se realiza el análisis sobre el principio de unidad de materia en las leyes de los planes nacionales de desarrollo. Lo anterior, para determinar (i) "la ubicación y el alcance de la norma demandada, con el fin de establecer si tiene o no naturaleza instrumental", (ii) "si en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo existen "objetivos, metas, planes o estrategias que puedan tener relación con la disposición acusada" y (iii) "una conexidad directa e inmediata entre la norma demandada y los objetivos, metas o estrategias de la parte general del plan"".

Los principios de legalidad y certeza tributaria. Reiteración de jurisprudencia[77].

Principio de legalidad

74. Los artículos 338 y 150.12 de la Constitución establecen el principio de legalidad en materia tributaria, en virtud del cual no existe tributo sin ley –"nullum tributum sine legem"-[78]. Así, los preceptos superiores determinan que, en tiempos de paz, los tributos sólo pueden ser creados, modificados y eliminados por una ley en sentido material[79] expedida por el Congreso de la República[80], asambleas departamentales[81] y/o concejos municipales, corporaciones públicas competentes para imponer obligaciones tributarias por expreso mandado de la Constitución.

75. Para la jurisprudencia constitucional, el principio de legalidad en materia tributaria es un elemento definitorio del Estado Constitucional[83] que "salvaguarda la legitimidad democrática de las normas de índole fiscal. Lo anterior, debido a que condiciona la validez de la obligación tributaria a la existencia de un procedimiento democrático participativo, suficiente y plural en el que estén representados "los sujetos destinatarios de los impuestos"[84]"[85]. A su vez, la misma jurisprudencia ha determinado que el referido principio comprende cuatro subprincipios. A saber:

"Primero, el principio de legalidad como representación[86] ("no taxation without representation"), que (i) exige que los tributos sean adoptados por órganos plurales y ampliamente representativos[87] y, además, (ii) impide delegar su creación a las autoridades administrativas.

Segundo, el principio de irretroactividad de la ley tributaria[89], en virtud del cual "la obligación de pagar los tributos solo es exigible cuando ha sido establecida previamente al hecho que da lugar a su nacimiento"[90]. Por lo tanto, el legislador únicamente está autorizado constitucionalmente para crear, modificar o derogar leyes tributarias "con efectos hacia el futuro, a fin de que sus decisiones no desconozcan situaciones jurídicas consolidadas en virtud de la legislación reformada".

Tercero, una faceta "vinculada al reparto de competencias normativas"[92] entre el Congreso de la República, de un lado, y las asambleas departamentales y los concejos municipales y distritales, de otro. Esta faceta busca garantizar que las entidades territoriales ejerzan sus potestades tributarias con la autonomía fiscal que la Constitución les reconoce, pero de conformidad con Ley que crea o autoriza la creación de tributos territoriales. 

Cuarto, el principio de certeza tributaria o "predeterminación del tributo"[94]".

El principio de certeza tributaria

76. En la sentencia C-019 de 2022, la Corte Constitucional se refirió a la certeza tributaria como "una faceta del principio de legalidad que impone a las corporaciones públicas de representación popular la obligación de definir con razonable "claridad y precisión los elementos esenciales del impuesto, la tasa o la contribución"[96] a saber: sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y tarifa". Así las cosas, para esta corporación, toda norma que pretenda establecer una obligación tributaria debe definir tales elementos, de no hacerlo, se deberá entender que el tributo no existe.

77. A su vez, la Corte explicó que el principio de certeza tributaria tiene la finalidad de "preservar la seguridad jurídica, pues permite que los ciudadanos conozcan "el contenido de sus deberes económicos para con el Estado"[98]. Así mismo, busca incrementar la eficiencia tributaria en tanto la claridad de los elementos de la obligación fiscal contribuye a facilitar el recaudo de los tributos y prevenir la evasión fiscal[99]"[100]. Sobre las características del principio de certeza tributaria, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que:

(i) No es absoluto, pues "no exige que los elementos esenciales del tributo sean definidos de manera completamente inequívoca en la ley, ordenanza o acuerdo[101]". Para la Corte, una obligación de esta naturaleza "reduciría drásticamente la competencia de los órganos colegiados de elección popular para crear tributos, "al exigirles un grado de exactitud frecuentemente irrealizable en el lenguaje ordinario"".

(ii) Tiene un contenido "relativo o "flexible"[104]", porque, por una parte, la Constitución impone al legislador ""niveles diferenciados"[105] de precisión en el diseño del régimen jurídico de la obligación fiscal que dependen del tipo de tributo y del elemento esencial de que se trate[106]". En esa medida, la Corte reconoce que, en el campo de las contribuciones parafiscales, "el legislador está obligado a definir con un alto grado de precisión y claridad el régimen de administración y recaudo, pues este usualmente se confía a particulares[107]. A su turno, ha explicado que el principio de legalidad en materia tributaria adquiere "una dimensión específica cuando de la determinación de la tarifa de tasas y contribuciones se trata""

78. Lo anterior, por cuanto, para esta corporación "el inciso 2 del artículo 338 de la Constitución autoriza excepcionalmente que, por medio de la Ley, las ordenanzas y los acuerdos se permita que las autoridades administrativas fijen la tarifa de las tasas y contribuciones"[109].

79. En la citada sentencia C-019 de 2022, la Corte reiteró que, por una parte, el principio de legalidad en su faceta de certeza tributaria "limita y enmarca, pero no anula la facultad reglamentaria de las autoridades administrativas en materia impositiva[110]", pues la Constitución no exige al legislador "llevar a cabo una regulación exhaustiva del régimen jurídico de la obligación tributaria[111] y permite que la reglamentación de algunas materias sea delegada a la administración".

80. Así las cosas, la Corte Constitucional ha reconocido que las autoridades administrativas cuentan con potestad reglamentaria en relación con: "(i) la concreción de variables económicas que inciden en los elementos esenciales de la obligación fiscal y (ii) la regulación de aspectos técnicos vinculados a la ejecución técnica y administrativa de los tributos"[113].

81. Por otra parte, el principio de certeza tributaria "prohíbe que el alcance de los elementos esenciales de la obligación fiscal sea determinado motu proprio por la administración. Sin embargo, permite que el legislador delegue a las autoridades administrativas la función de delimitar las variables económicas (costos, precios, ingresos etc.) que "inciden en la definición concreta de los elementos estructurales del ingreso fiscal"[114]. Estas variables son susceptibles de un "tratamiento menos restringido"[115], debido a que son difícilmente aprehensibles de forma definitiva e instantánea en un precepto legal y, por lo tanto, "deben ser diferidas a disposiciones reglamentarias""

82. Aunado a lo anterior, la Corte Constitucional ha reconocido la competencia de las autoridades administrativas para definir mediante "el reglamento aspectos técnicos "vinculados a la ejecución técnica y administrativa de los tributos"[118]"[119]. En esa medida, la administración puede regular aspectos no esenciales del tributo, como: "(i) las obligaciones formales "necesarias para hacer efectiva la obligación tributaria principal"[120] y (ii) los "trámites administrativos, siempre que no comprometan derechos fundamentales y sean excepcionales, relacionados con el recaudo, liquidación, determinación, discusión y administración de ciertos tributos, y con sus circunstancias de recaudo"".

83. Otro aspecto que se debe tener en cuenta al momento de referirse al principio de certeza tributaria es la "definición de la base gravable de los tributos", la cual se entiende como "la magnitud o la medición del hecho gravado, a la cual se le aplica la correspondiente tarifa, para de esta manera liquidar el monto de la obligación tributaria[123]. En otros términos, "se trata de la cuantificación del hecho gravable sobre el que se aplica la tarifa"[124] o los "ingresos" que un contribuyente obtiene por el desarrollo de una actividad económica".

84. En sentencia C-019 de 2022, esta corporación indicó que la Constitución permite que los órganos colegiados de elección popular competentes para crear tributos "establezcan que la base gravable de un tributo es el "precio" (variable y no fijo) de un bien o servicio y deleguen a la administración la función de establecer el mecanismo para concretarlo o certificarlo de forma periódica[127]. Esta competencia se fundamenta, desde el punto de vista constitucional, en el amplio margen de configuración del legislador en materia tributaria y, desde el punto de vista económico, en la necesidad de que los importes finales de los impuestos respondan a las dinámicas de los mercados en los que operan los contribuyentes".

85. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha precisado que el principio de legalidad, en su faceta de certeza, "condiciona la constitucionalidad de esta forma de fijar la base gravable al cumplimiento de dos requisitos[128], los cuales buscan garantizar que las autoridades administrativas efectivamente ejerzan una competencia reglamentaria de certificación o concreción del precio, y no una función legislativa de fijación de la base gravable"[129]. Específicamente, en la sentencia C-019 de 2022, la Corte precisó:  

"Primero, el objeto de la delegación debe ser la concreción administrativa de precios que tengan una contrapartida cierta "en la realidad económica"[130] y que, "por su naturaleza o por su necesidad de continua actualización"[131], no puedan ser previstos de antemano y de manera precisa por la ley".

Segundo, "el legislador no está obligado a fijar de manera directa y exhaustiva el "mecanismo"[132] o "metodología de cálculo"[133] del precio. Esta metodología puede ser diseñada por la administración mediante reglamento. Sin embargo, deben existir criterios o pautas generales que orienten la forma en que la administración debe regular el mecanismo de cálculo para concretar y certificar dicho precio[134]. Estos criterios pueden (i) ser fijados directamente por la ley que crea el tributo, (ii) estar previstos en alguna otra norma de rango legal que sea aplicable[135] o (iii) derivarse de "un parámetro objetivo y verificable, generalmente obtenido de la ciencia económica"[136], que permitan a las autoridades aplicar los conceptos y variables económicas con un "alto nivel de certeza"".

Análisis primer cargo

87. El principio de unidad de materia que se encuentra previsto en los artículos 158 y 169 de la Carta Política, busca evitar que en el trámite legislativo se introduzcan normas que no tienen conexión con la materia del proyecto de ley. En el caso de las Leyes que aprueban el Plan Nacional de Desarrollo -PND- debe considerarse que se trata de un cuerpo normativo compuesto por: (i) una parte general de propósitos y objetivos gubernamentales, desarrollada en detalle en el documento anexo a la ley denominado "bases del PND", (ii) el plan de inversiones para el cuatrienio; y (iii) las medidas para ejecutar dichas metas y recursos.

88. Por consiguiente, el juicio de constitucionalidad que exige el principio de unidad de materia consiste en verificar la conexión estrecha entre: (i) las metas de la parte general y las destinaciones del plan de inversiones, y (b) las disposiciones instrumentales contenidas en la ley. Es por ello que para que una norma puede considerarse acorde con la Constitución:

La norma objeto de control debe tener un carácter instrumental, es decir, de medio a fin con las metas previstas en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo[139].  

Debe establecerse si en la parte general del plan existen objetivos, metas, planes o estrategias que puedan relacionarse con las normas acusadas.

Debe verificarse si existe una conexión directa e inmediata (estrecha y verificable) entre las normas que hacen parte de los objetivos generales del plan y las disposiciones demandadas.

Esta tercera etapa del juicio fue precisada por la Sentencia C-063 de 2021[140], y se exige, además que "las disposiciones instrumentales incorporadas en tales leyes deben guardar conexidad directa e inmediata con los programas y proyectos de inversión pública nacional descritos de manera específica y detallada y los presupuestos plurianuales de los mismos, junto con la determinación o especificación concreta de los recursos financieros y apropiaciones requeridos que se autoricen para su ejecución definidos en la Ley del Plan Nacional de Inversiones"

De igual manera, debe recordarse que la conexidad directa e inmediata significa comprobar que "el cumplimiento de las normas instrumentales lleve inequívocamente a la realización de las metas generales del plan"[141](negrillas originales). Lo que lleva a concluir que está proscrito que la conexidad sea eventual o mediata, lo cual ocurre cuando del cumplimiento de la norma instrumental no se obtiene concreta y directamente la efectividad de los objetivos y metas generales del plan, de sus principales programas o de los proyectos de inversión, o se trata de una efectividad meramente conjetural e hipotética.

En línea con lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha precisado que el vínculo es eventual o mediato si se comprueba que la ley del plan es usada"para incorporar normas que tengan como objetivo el (...) llenar vacíos e inconsistencias que se presenten en leyes anteriores, o para ejercer la potestad legislativa general reconocida al Congreso de la República, sin ninguna relación con los objetivos y metas de la función de planificación"corporar normas que tengan como objetivo el (...) llenar vacíos e inconsistencias que se presenten en leyes anteriores, o para ejercer la potestad legislativa general reconocida al Congreso de la República, sin ninguna relación con los objetivos y metas de la función de planificación"[143].

89. Se procede entonces a analizar cada una de las etapas del juicio, con el fin de determinar si la norma es acorde con las particularidades del principio de unidad de materia de las leyes que aprueban el Plan Nacional de Desarrollo. En primer lugar, se hará referencia a la Ley 2294 de 2023, mediante la cual se adopta el Plan Nacional de Desarrollo correspondiente al período 2022-2026 denominado "Colombia Potencia Mundial de la Vida".

90. El Título I corresponde a las disposiciones generales y contiene 3 artículos. El artículo 1º prevé los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo de la siguiente forma: "(...) sentar las bases para que el país se convierta en un líder de la protección de la vida a partir de la construcción de un nuevo contrato social que propicie la superación de injusticias y exclusiones históricas, la no repetición del conflicto, el cambio de nuestro relacionamiento con el ambiente y una transformación productiva sustentada en el conocimiento y en armonía con la naturaleza. (...)".

91. El artículo 2º establece que el documento denominado "Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2022 – 2026 Colombia Potencia Mundial de la Vida", elaborado por el Gobierno nacional con la participación del Consejo Superior de la Judicatura y del Consejo Nacional de Planeación, con las modificaciones realizadas en el trámite legislativo: "(...) es parte integral del Plan Nacional de Desarrollo y se incorpora a la presente ley como anexo"[144].

92. El artículo 3º de la Ley 2294 de 2023 define los cinco "ejes de transformación" del Plan Nacional de Desarrollo, en los siguientes términos:

"1. Ordenamiento del territorio alrededor del agua. Busca un cambio en la planificación del ordenamiento y del desarrollo del territorio, donde la protección de los determinantes ambientales y de las áreas de especial interés para garantizar el derecho a la alimentación sean objetivos centrales que, desde un enfoque funcional del ordenamiento, orienten procesos de planificación territorial participativos, donde las voces de las y los que habitan los territorios sean escuchadas e incorporadas.

2. Seguridad humana y justicia social. Transformación de la política social para la adaptación y mitigación del riesgo, que integra la protección de la vida con la seguridad jurídica e institucional, así como la seguridad económica y social. Parte de un conjunto de habilitadores estructurales como un sistema de protección social universal y adaptativo; una infraestructura física y digital para la vida y el buen vivir; la justicia como bien y servicio que asegure la universalidad y primacía de un conjunto de derechos y libertades fundamentales; y la seguridad y defensa integral de los territorios, las comunidades y las poblaciones. Estos habilitadores estructurales brindan las condiciones para la superación de las privaciones y la expansión de las capacidades en medio de la diversidad y la pluralidad.

3. Derecho humano a la alimentación. Busca que las personas puedan acceder, en todo momento, a una alimentación adecuada. Se desarrolla a través de tres pilares principales: disponibilidad, acceso y adecuación de alimentos. Bajo este contexto, se establecen las bases para que progresivamente se logre la soberanía alimentaria y para que todas las personas tengan una alimentación adecuada y saludable, que reconozca las dietas y gastronomías locales y que les permita tener una vida activa y sana.

4. Transformación productiva, internacionalización y acción climática. Apunta a la diversificación de las actividades productivas que aprovechen el capital natural y profundicen en el uso de energías limpias, que sean intensivas en conocimiento e innovación, que respeten y garanticen los derechos humanos, y que aporten a la construcción de la resiliencia ante los choques climáticos. Con ello, se espera una productividad que propicie el desarrollo sostenible y la competitividad del país, aumentando la riqueza al tiempo que es incluyente, dejando atrás de manera progresiva la dependencia de actividades extractivas y dando paso a una economía reindustrializada con nuevos sectores soportados en las potencialidades territoriales en armonía con la naturaleza.

5. Convergencia regional. Es el proceso de reducción de brechas sociales y económicas entre hogares y regiones en el país, que se logra al garantizar un acceso adecuado a oportunidades, bienes y servicios. Para garantizar esta convergencia, es necesario fortalecer los vínculos intra e interregionales, y aumentar la productividad, competitividad e innovación en los territorios. Así mismo, se requiere transformar las instituciones y la gestión de lo público, poniendo al ciudadano en el centro de su accionar y construyendo un relacionamiento estrecho, mediado por la confianza, entre las comunidades y entre éstas y las instituciones, para responder de manera acertada a sus necesidades y atender debidamente sus expectativas, a partir de marcos regulatorios consistentes".

93. Seguidamente, en el artículo 4°, se definen los ejes transversales del Plan Nacional de Desarrollo, para la consolidación de los cinco ejes de transformación referidos previamente. En lo relacionado con los ejes transversales prosigue definiéndolos así:

"1. Paz total. Entendida como una apuesta participativa, amplia, incluyente e integral para el logro de la paz estable y duradera, con garantías de no repetición y de seguridad para todos los colombianos; con estándares que eviten la impunidad y garanticen en el mayor nivel posible los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación. Esto implica que el centro de todas las decisiones de política pública sea la vida digna, de tal manera que los humanos y los ecosistemas sean respetados y protegidos. Busca transformar los territorios, superar el déficit de derechos económicos, sociales, culturales, ambientales, y acabar con las violencias armadas, tanto aquellas de origen sociopolítico como las que están marcadas por el lucro, la acumulación y el aseguramiento de riqueza. Este eje tendrá presente los enfoques de derechos de género, cultural y territorial.

2. Los actores diferenciales para el cambio. El cambio que propone es con la población colombiana en todas sus diversidades para lograr transformaciones que nos lleven a una sociedad inclusiva, libre de estereotipos y estigmas, que supera las discriminaciones de tipo económico, social, religioso, cultural y político, así como las basadas en género, étnicoracial, generacionales, capacidades físicas, de identidad y orientación sexual, donde la diversidad será fuente de desarrollo sostenible y no de exclusión. De igual forma busca superar las brechas ocasionadas por el conflicto armado y por las divisiones entre lo urbano y lo rural. Actores como las mujeres, la comunidad LGBTIQ+, las víctimas, las niñas y los niños, las comunidades étnicas, los jóvenes, las personas con discapacidad y la comunidad campesina son parte integral de las transformaciones propuestas por este Plan.

3. Estabilidad macroeconómica. Tiene como objetivo definir un conjunto de apuestas en materia económica para garantizar la disponibilidad de los recursos públicos que permitirán financiar las transformaciones, las cuales están enmarcadas en la actual coyuntura económica global, regional y nacional.

4. Política Exterior con enfoque de género: El Gobierno Nacional, bajo la coordinación del Ministerio de Relaciones Exteriores, formulará e implementará una Política Exterior con enfoque de género como política de Estado, orientada a promover y garantizar la igualdad de género en la política bilateral y multilateral".

94. El Título II de la ley contiene el "Plan de Inversiones y Presupuestos Plurianuales". En ese título se establecen (i) las fuentes que financian el Plan de Inversiones Públicas, (ii) la distribución de las fuentes públicas por transformación y (iii) el componente de Paz en el Plan Nacional de Inversiones 2023- 2026.

(i) Ubicación y alcance de las disposiciones normativas acusadas

95. Las disposiciones demandadas, artículos 135 y 169, se encuentran en la Sección III "Garantía de derechos como fundamento de la dignidad humana" y "condiciones para el bienestar".

96. Como se puso de presente, las disposiciones demandadas establecen regulaciones de carácter tributario; por una parte, el artículo 135 crea una tasa de cobro por los servicios que actualmente presta el Instituto Colombiano de Antropología e Historia –ICANH, relacionados con el Programa de Arqueología Preventiva – PAP y las respectivas gestiones para el posterior otorgamiento de las Autorizaciones de Intervención Arqueológica y demás proyectos, obras o actividades que requieran licencia ambiental, registros o autorizaciones equivalentes ante las autoridades competentes.

97. El sujeto activo de la tasa contenida en el artículo 135 demandado es el Instituto Colombiano de Antropología e Historia –ICANH y el sujeto pasivo es todo interesado en el servicio de "a) la evaluación, conceptos emitidos y demás actividades en relación con la expedición de autorizaciones o registros. b) desarrollo de trámites y servicios asociados a cada una de las fases del Programa de Arqueología Preventiva – PAP: 1) diagnóstico, 2) prospección y formulación del Plan de Manejo Arqueológico, 3) ejecución del Plan de Manejo Arqueológico, 4) definición de la tenencia de bienes arqueológicos y divulgación de los resultados y 5) arqueología Pública".

98. La norma también prevé las reglas técnicas conforme a las cuales habrá de ser calculado el costo de los servicios correspondientes a cada uno de los hechos generadores establecidos en ese artículo, así como la forma en que se fijarán y actualizarán anualmente las tarifas de los servicios que preste el Instituto Colombiano de Antropología e Historia –ICANH[145].

99. Por otra parte, el artículo 169 acusado crea una tasa para la recuperación de los costos de los servicios prestados por la Dirección Nacional de Derecho de Autor, "para proteger a los titulares del derecho de autor y derechos conexos y garantizar la creatividad productiva que permita contribuir al desarrollo de las industrias culturales y la riqueza del país".

100. El sujeto activo de la tasa creada en el artículo 169 acusado es la Dirección Nacional de Derecho de Autor y el sujeto pasivo de la tasa serán las personas naturales o jurídicas que soliciten cualquiera de los servicios prestados por esa entidad. A saber: "1. Expedición de registros, certificados, inscripciones, modificaciones y cancelaciones de registros. 2.Expedición de paz y salvos. 3.Inscripción de dignatarios y control de legalidad de reformas estatutarias y de presupuesto. 4.Otorgamiento de personería jurídica y autorización de funcionamiento", con excepción de los trámites de conciliación y los trámites relacionados con asuntos jurisdiccionales.

101. Finalmente, la norma demandada determina que la base para la liquidación de la tasa será el costo de los servicios correspondientes a cada uno de los hechos generadores establecidos en la misma, conforme la metodología de cálculo que establezca el Gobierno nacional a través del Ministerio del Interior.

102. Así las cosas, la Sala advierte que se trata, en efecto, de disposiciones presuntamente de carácter instrumental, pues se encuentran dentro de la Sección III "Garantía de derechos como fundamento de la dignidad humana y condiciones para el bienestar" y dentro del Capítulo III denominado "Seguridad Humana y Justicia Social".

(ii) En la parte general del plan existen objetivos, metas, planes o estrategias que puedan relacionarse con las normas acusadas.

103. Como segunda etapa del juicio, debe analizarse si en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, existen objetivos, metas, planes o estrategias que puedan relacionarse con las normas acusadas.

104. Sobre el particular debe señalarse que, en una primera mirada, las bases del Plan mencionan la creación de las tasas analizadas, como mecanismos para alcanzar las metas de fortalecer el sector cultura y la "Gobernanza Cultural", fortalecer los procesos de protección del patrimonio arqueológico o proteger la propiedad intelectual para potenciar las capacidades de los ciudadanos. No obstante, como se explicará en la tercera etapa del juicio, dicha conexión no es directa ni inmediata y, además, no tiene en consideración la naturaleza especial de las tasas como categoría tributaria.

105. Así, la tasa del Instituto Colombiano de Antropología e Historia -ICANH- se relaciona con el eje de transformación del PND "2. Seguridad Humana y justicia social" en virtud del cual se pretende lograr "un estado de bienestar social económico, cultural y político". Ese eje enfatiza en que se requiere garantizar "la expansión de las capacidades en medio de la diversidad y la pluralidad". Específicamente, dicha tasa está relacionada con el catalizador C ("Expansión de capacidades: más y mejores oportunidades para lograr sus proyectos de vida") en función del cual se pretende mejorar la calidad de vida a través, entre otros, de "la garantía del disfrute y ejercicio de los derechos culturales para la vida y la paz". En ese sentido, en dos de los ejes del catalizador C ("b. Reconocimiento, salvaguardia y fomento de la memoria vida, el patrimonio, las culturas y los saberes" y "d. Gobernanza Cultural"[146]) se afirma que: (i) "se fortalecerán los procesos de formación, investigación, valoración, protección y divulgación del patrimonio arqueológico"; (ii) "el "ICANH definirá una tasa de cobro por los procedimientos asociados a la protección y manejo de bienes arqueológicos asociados al Programa de Arqueología Preventiva – PAP, permitiéndole solventar los costos de dichos procesos que actualmente se desarrollan de manera gratuita".

106. La Tasa de la Dirección Nacional de Derechos de Autor está vinculada con el eje de transformación "2. Seguridad Humana y justicia social", específicamente en cuanto al catalizador C ("Expansión de capacidades: más y mejores oportunidades para lograr sus proyectos de vida"), numeral 9, denominado "Democratización del conocimiento: aprovechamiento de la propiedad intelectual y reconocimiento de los saberes tradicionales", en función del cual se estima que "la propiedad intelectual y el reconocimiento de saberes tradicionales aportan al desarrollo individual y social propiciando innovación, cultura, democratización del conocimiento y transformación productiva". Así, en el marco de ese catalizador, se señala que "se reinvertirá parte de las tasas recaudadas por propiedad industrial en el funcionamiento y promoción de la innovación" y se fortalecerá el "apoyo a derechos de autor y conexos", para lo cual las bases del PND optan por la siguiente estrategia: "Se expedirá un sistema de cobro de tasas simple, equitativo y transparente para los servicios de la Dirección Nacional de Derecho de Autor."

107. Sobre el particular, el documento que contiene las bases del Plan dispone lo siguiente, en relación con los ejes, frente a los cuales el gobierno nacional parece justificar la conexidad de la norma:

"Reconocimiento, salvaguardia y fomento de la memoria viva, el patrimonio, las culturas y los saberes.

Se salvaguardarán los oficios, prácticas y saberes colectivos de las comunidades, grupos étnicos y lugares de memoria. Se fortalecerán los procesos de formación, investigación, valoración, protección y divulgación del patrimonio arqueológico, urbano, museológico, audiovisual, bibliográfico, archivístico y lingüístico. Se identificarán, fortalecerán y promoverán, junto con las comunidades y grupos étnicos, los conocimientos, prácticas y saberes, que puedan ser objeto de apropiación social para la mitigación del cambio climático y la protección de la biodiversidad. Se fortalecerán los patrimonios vivos como motores del desarrollo sostenible, centrado en las comunidades que los habitan mediante la generación de acciones que mitiguen los impactos de la urbanización contemporánea a través de la defensa y dignificación de la vida y del cuidado del medio ambiente. Con el fin de asegurar la preservación de los bienes de interés cultural (BIC) y la apropiación social de su valor cultural, se definirán lineamientos que permitan mejorar los procesos de enajenación de estos bienes y garanticen su preservación; adicionalmente, en el caso de bienes que pudieran ser reconocidos como bienes de interés cultural (BIC), se establecerán mecanismos orientados a su protección en tanto se surte su respectivo proceso de declaratoria."

En relación con el fomento a las culturas y los artes y los saberes

"c. Fomento y estímulos a las culturas, las artes y los saberes

Se ampliarán las oportunidades de participación y acceso de todas las regiones del país, las organizaciones culturales y sociales en los territorios, las zonas rurales y aquellas que históricamente han tenido dificultades para acceder a la oferta de convocatorias públicas para la cofinanciación de proyectos e iniciativas artísticas y culturales, para lo cual se incorporarán nuevos enfoques y metodologías que faciliten la participación y acceso a los recursos destinados a convocatorias públicas y a los programas nacionales de concertación cultural y estímulos.

En articulación entre los sectores de cultura y educación se garantizará el acceso a las artes, los saberes y la cultura, a través de procesos de educación y formación que vinculen a los niños, niñas, adolescentes y jóvenes, comunidades étnicas, y los diversos grupos poblacionales. Adicionalmente, se promoverá el trabajo asociativo de colectivos y agrupaciones artísticas y se generarán diferentes espacios e instrumentos a través de un sistema nacional que facilite la circulación nacional e internacional de las creaciones artísticas y culturales. Para lograr que Colombia sea una sociedad del conocimiento, se trabajará por planes y programas que fomenten la lectura y la escritura desde la primera infancia. Se promoverá la creación, circulación, salvaguarda, preservación y promoción de obras colombianas cinematográficas, audiovisuales, sonoras y de medios interactivos, con enfoque poblacional, étnico y de género, que contribuyan al desarrollo integral de una cultura de paz.

Democratización del conocimiento: aprovechamiento de la propiedad intelectual y reconocimiento de los saberes tradicionales  

La propiedad intelectual (PI) y el reconocimiento de los saberes tradicionales aportan al desarrollo individual y social, propiciando innovación, cultura, democratización del conocimiento y transformación productiva. Se fomentará el conocimiento de las expresiones culturales tradicionales junto con un mayor apoyo a creadores, sabedores y artistas. Se buscará un equilibrio entre las necesidades e intereses de los titulares y usuarios de la PI.

a. Reconocimiento y protección de los conocimientos tradicionales y expresiones culturales tradicionales

El Gobierno Nacional de la mano de las comunidades evaluará y aplicará mecanismos de salvaguardia y protección de los conocimientos tradicionales y expresiones culturales tradicionales. Este ejercicio se realizará a través del diálogo intercultural de los saberes y conocimientos de los diferentes grupos poblacionales.

b. Aprovechamiento de la propiedad intelectual (PI)

Se fomentarán estrategias de sensibilización para el reconocimiento, aprovechamiento y uso responsable de los derechos de PI. Se brindará acompañamiento a inventores y se promoverá el uso de la información de patentes. Se reinvertirá parte de las tasas recaudadas por propiedad industrial en el funcionamiento y promoción de la innovación. Se incluirá la figura de la nulidad administrativa para todos los asuntos relacionados con la propiedad industrial. Las entidades públicas impulsarán el aprovechamiento de sus bienes intangibles o derechos de PI, así que podrán reinvertir en la consolidación de la propiedad intelectual. Se modificará el artículo 169 de la ley 1955 de 2019 para incentivar la participación de actores en la explotación de los derechos de propiedad intelectual- sobre proyectos de ciencia, tecnología e innovación financiados con recursos públicos.

 c. Apoyo a derechos de autor y conexos

Se desarrollarán estrategias de apoyo para la creación de contenidos y asesoría en la gestión de derecho de autor y conexos, impulsando sectores estratégicos y procesos de afirmación identitaria. Se diseñarán acuerdos y leyes para la protección de los derechos personales y colectivos de los creadores. Se expedirá un sistema de cobro de tasas simple, equitativo y transparente para los servicios de la Dirección Nacional de Derecho de Autor. A través de la implementación de la Política de Turismo Cultural, se avanzará en el desarrollo sostenible y en la generación de oportunidades para la cadena de valor ampliada del turismo.  

d. Apropiación social del conocimiento: a partir de un enfoque diferencial y territorial, se desarrollará un programa institucional para promover y fortalecer procesos de apropiación social del conocimiento y de innovación social. Se impulsará la ciencia abierta, la participación de la ciudadanía en los procesos de construcción de conocimiento y de acceso a resultados, sobre todo cuando la investigación ha sido financiada con recursos públicos. Se mejorará la comunicación pública, divulgación e impacto de la Ciencia, Tecnología e Innovación, impulsando modelos abiertos y participativos".

108. Pasa ahora la Sala a analizar si dicha conexión es directa e inmediata (estrecha y verificable) entre las normas que hacen parte de los objetivos generales del plan y las disposiciones demandadas.

No existe una conexidad directa e inmediata entre la norma demandada y los objetivos, metas o estrategias de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo

109. De entrada, la Sala descarta que la norma acusada tenga relación temática directa e inmediata con alguno de los ejes de transformación denominados (i) Garantía de derechos como fundamento de la dignidad humana y condiciones para el bienestar" y (ii) "Seguridad Humana y Justicia Social".

110. En el presente asunto, como se ha reiterado, los artículos 135 y 169 fijan tasas de modo permanente, sin hacer ninguna mención sobre su justificación específica en el documento sobre Bases del Plan Nacional de Desarrollo. De igual forma, tampoco se da cuenta que la creación de dichas tasas financie un objetivo, plan o programa de forma directa, inmediata y específica; por el contrario, la referencia a las mismas y a las actividades que financiarán es abierta e indeterminada. En otras palabras, su creación no se encuentra encaminada a financiar una política o programa específico del PND, así (i) las normas demandadas no hacen referencia directa a cuál es el objetivo real de las tasas que imponen, ni si las mismas son impuestas para el cobro de un servicio específico creado en virtud de los planes y objetivos del Plan, (ii) no se discrimina su relación o conexidad con los "ejes de transformación" presupuestos en el Plan o sus objetivos generales.

111. Pero, además, tampoco podría ser así en razón a la naturaleza misma de las tasas como categoría tributaria. En efecto, como se ha desarrollado profusamente por la jurisprudencia, éstas se han definido como aquellos ingresos tributarios que se establecen en la ley o con fundamento en ella, a través de los cuales el ciudadano contribuye a la recuperación total de los costos de un servicio en específico, que precisamente se agota en dicha prestación. Es por ello que no podría considerarse que, con la creación de una tasa, que se repite, busca retribuir de forma específica el costo de unos servicios ya existentes antes de la expedición de la Ley que aprueba el Plan de Desarrollo, se estén desarrollando algunos de sus objetivos, planes o programas.

112. En efecto, la tasa se diferencia del resto de los tipos tributarios en la medida que: (i) el hecho generador se basa en la prestación de un servicio público, o en un beneficio particular al contribuyente, por lo cual es un beneficio individualizable, (ii) tiene naturaleza retributiva, por cuanto, las personas que utilizan el servicio público deben pagar por él, compensando el gasto en que ha incurrido el Estado para prestar dicho servicio; y (iii) se cobran cuando el contribuyente provoca la prestación del servicio.

113. La Corte Constitucional ha reafirmado que las tasas son una especie de tributo que establece una prestación económica a favor del Estado, por los costos en que se incurre por la prestación de un servicio específico o determinado y que busca la recuperación de los costos en que incurrió. Al respecto ha dicho expresamente:

"(...) aquellos ingresos tributarios que se establecen unilateralmente por el Estado, pero sólo se hacen exigibles en el caso de que el particular decida utilizar el servicio público correspondiente. Es decir, se trata de una recuperación total o parcial de los costos que genera la prestación de un servicio público; se autofinancia este servicio mediante una remuneración que se paga a la entidad administrativa que lo presta.

 

Toda tasa implica una erogación al contribuyente decretada por el Estado por un motivo claro, que, para el caso, es el principio de razón suficiente: Por la prestación de un servicio público específico. El fin que persigue la tasa es la financiación del servicio público que se presta.

 

La tasa es una retribución equitativa por un gasto público que el Estado trata de compensar en un valor igual o inferior, exigido de quienes, independientemente de su iniciativa, dan origen a él."[147]

114. Así mismo, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte[148], las tasas ostentan las siguientes características: (i) la prestación económica necesariamente tiene que originarse en una imposición legal; (ii) nace como recuperación total o parcial de los costos que le representa al Estado, directa o indirectamente, prestar una actividad, un bien o servicio público; (iii) la retribución pagada por el contribuyente guarda relación directa con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido, así lo reconoce el artículo 338 superior al disponer que la ley puede permitir que las autoridades fijen las tarifas de las tasas que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten; (iv) los valores que se establezcan como obligación tributaria excluyen la utilidad que se deriva de la utilización de ese bien o servicio; (v) aun cuando su pago resulta indispensable para garantizar el acceso a actividades de interés público o general, su reconocimiento tan sólo se torna obligatorio a partir de la solicitud del contribuyente, por lo que las tasas indefectiblemente se tornan forzosas a partir de una actuación directa y referida de manera inmediata al obligado[149]^; (vi) por regla general, el pago es proporcional pero en ciertos casos admite criterios distributivos, como por ejemplo, con las tarifas diferenciales.^.

115. En este orden, es claro que lo que se está buscando con la creación de las referidas tasas es incorporar normas ordinarias que desarrollan la potestad legislativa general reconocida al Congreso de la República, sin ninguna relación con los objetivos y metas trasados en el PND y cambiar la forma de financiación de los servicios a cargo del Instituto Colombiano de Antropología e Historia -ICANH y la Dirección Nacional de Derechos de Autor, ya no a través únicamente del presupuesto general de la Nación, sino mediante el cobro de tasas a quienes usen sus servicios.

116. Por otro lado, lo dicho anteriormente permite concluir que no son de recibo los argumentos del Gobierno, al defender la constitucionalidad de la norma, cuando señala que el destino de las tasas no sería específicamente el destinado a compensar el gasto que ha incurrido el Estado para prestar los servicios asociados al Instituto Colombiano de Antropología e Historia (artículo 135) y la tasa para la recuperación de los costos de los servicios prestados por la Dirección Nacional de Derecho de Autor, sino para fortalecer todo el sector.

117. Para la Sala, el planteamiento de conexidad anteriormente propuesto resulta problemático en la medida en que (i) ello no corresponde con las características de las tasas y (ii) por tanto, las normas acusadas no son una herramienta diseñada específica y directamente para fortalecer los programas y servicios asociados a la protección y manejo de bienes arqueológicos y/o para proteger a los titulares del derecho de autor y derechos conexos y garantizar la creatividad productiva que permita contribuir al desarrollo de las industrias culturales y la riqueza del país, sino para modificar de forma permanente el cobro de unos servicios ya existentes a cargo de las referidas entidades.

118. Así las cosas, no se observa un fin concreto y una relación inmediata y directa con la parte general de la Ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo, ni tampoco existe si quiera, una conjunción temática con algunos de los ejes de transformación, principales o transversales del PND.

119. La Corte no desconoce el esfuerzo que hace el Gobierno nacional al indicar que lo recaudado con las tasas que imponen los artículos demandados también contribuirían a la posible garantía y protección de los derechos de los pueblos indígenas, las comunidades negras, afrocolombianos, raizales y palenqueras y el pueblo Rrom. No obstante, con tal argumento busca solucionar un problema distinto. Pese a que se trate de derechos, los contenidos en mención no tienen relación alguna, en el marco del Plan, ni directa ni indirecta, con los servicios que presta el Instituto Colombiano de Antropología e Historia –ICANH, ni la Dirección Nacional de Derecho de Autor. Se trata de dos ámbitos de actuación estatal y en los cuales, no solo los problemas son distintos, sino que también las políticas públicas para su promoción generalmente difieren. Es más, el cobro de tarifas por los servicios de estas dos entidades públicas puede llevar a dificultar los objetivos señalados por el Gobierno, pues podría hacer más difícil la protección de los derechos de autores y del patrimonio arqueológico como componente de la cultura. Un servicio por el cual las autoridades públicas no cobraban, sino que se financiaba con recursos del Presupuesto General de la Nación, ahora será remunerado, lo cual podría impedir el acceso de un sector de la población a su utilización, en perjuicio de sus derechos.

120. Por otro lado, en los artículos demandados no se exponen con claridad las razones para insertar normas con evidente contenido de tributario. Como se ha venido reiterando, en este caso, el control que debe llevar a cabo la Corte para verificar si se cumple con el principio de unidad de materia establecido en el artículo 158 de la Carta Política debe ser aún más riguroso y determinar si se puede verificar una conexidad directa e inmediata y no conjetural o mediata entre los objetivos generales del Plan y las normas instrumentales. En efecto, por regla general los impuestos deben ser aprobados a través del procedimiento ordinario por la reserva estricta de la facultad impositiva.

En ese orden, según las jurisprudencia constitucional, cuando se trata de una norma de carácter permanente de carácter tributario, el Gobierno nacional debe sustentar que la misma (i) es una expresión de la función de planeación, (ii) favorece la consecución de los objetivos, naturaleza y espíritu de la ley del plan y (iii) constituye un mecanismo para la ejecución del plan nacional de inversiones o una medida necesaria para impulsar el cumplimiento del Plan de Desarrollo y de una política directa e inmediata, y no de la financiación general del presupuesto general de la Nación [151]. Ninguno de estos aspectos fue demostrado en relación con las normas atacadas.

121. La Corte ya ha declarado la inconstitucionalidad de este tipo de normas tributarias cuando no se logra demostrar que la contribución con vocación de permanencia fuera necesaria para impulsar los planes, metas y objetivos previstos en la parte general del PND.

122. Al respecto cabe citar la sentencia C-464 de 2020, por medio de la cual declaró la inexequibilidad con efectos diferidos de una norma de la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo, que creó unas contribuciones especiales de carácter tributario para financiar los gastos de la Comisión de Regulación de Energía y Gas, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico y la Superintendencia de Servicios Públicos domiciliarios. Según la Corte, si bien en las bases del PND se estableció un pacto para mejorar la prestación de los servicios públicos y fortalecer las capacidades institucionales de las entidades encargadas de regularla, controlarla y vigilarla, el Gobierno nacional incumplió con la carga argumentativa suficiente que permitiera justificar una modificación del régimen tributario de los servicios públicos domiciliarios y la imposición de cargas tributarias con vocación de permanencia. Así, el Gobierno no justificó por qué los rubros presupuestales con los que ya contaban la CREG, la CRA y la Superservicios eran insuficientes para alcanzar los objetivos perseguidos con la creación de la contribución analizada. Por lo tanto, en este caso hubo una motivación deficiente que no permitía suplir la reducción del principio democrático ni respetar el principio de impuesto sin representación.

123. En segundo lugar, en la Sentencia C-493 de 2020 analizó una norma contenida en la ley de Plan Nacional de Desarrollo a través de cual se creó una tasa para sufragar los costos del trámite de consulta previa que fue declarada inexequible por violación del principio de unidad de materia. Según esa sentencia, la norma acusada constituía una regulación de carácter estrictamente tributario, destinada por el legislador a financiar los costos implicados en la realización de los trámites de consulta previa, a cargo de la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior. Estimó que el servicio que se pagaba mediante la tasa establecida, es decir, el hecho generador era la coordinación que presta la referida entidad. Así mismo, la Sala Plena señaló que el sujeto pasivo era el interesado, responsable de las obras, proyecto o medidas con la capacidad de afectar directamente a las comunidades étnicas.

124. Sobre la base de este alcance de la disposición objetada, la Corte encontró que no existía relación alguna entre el cobro de la tasa creada y alguna de las metas, objetivos o estrategias de la parte general del PND en relación con la garantía del derecho a la consulta previa. Así, el tributo no era un mecanismo para proteger dicho derecho, pues si no se paga la tasa, tampoco se vería desprotegido el derecho a la consulta en tanto en que, en todo caso, no podría llevarse a cabo ninguna obra o proyecto que supusiera su vulneración. Además, la falta de conexidad directa e inmediata era palpable, pues la tasa había sido introducida en el proyecto de la ley del PND durante los debates en Plenaria. Adicionalmente, la Sala Plena no halló ninguna justificación de las razones por las cuales era necesaria la tasa, desde el punto de vista de las finalidades del PND.

125. En tercer y último lugar, la Sentencia C-161 de 2022 declaró la inexequibilidad de una disposición de la ley del Plan que creó una contribución especial para los laudos arbitrales de contenido económico destinada a un fondo de modernización, descongestión y bienestar de la administración de justicia. Para la Corte, si bien tenía un carácter instrumental para cumplir uno de los objetivos previstos en la parte general del PND y podía relacionarse con el Pacto de Legalidad, específicamente con la acción de "Imperio de la Ley: derechos humanos, justicias accesible y oportuna", la medida no cumplió con el requisito de conexidad directa e inmediata porque no se cumplió con la carga de argumentación reforzada que se aplica a las normas de la ley del PND de carácter tributario. Para justificar ese incumplimiento, la Corte señaló que la norma: (i) no hizo parte del texto radicado por el Gobierno ante el Congreso y fue incluida en el texto aprobado en primer debate, sin que hubiera deliberación previa; (ii) no fue abordada en todas las ponencias; y (iii) no se justificó ni en las bases del PND ni durante el trámite legislativo por qué los recursos disponibles en el fondo de modernización, descongestión y bienestar de la administración de justicia eran insuficientes, de tal forma que la adopción de la contribución con vocación de permanencia fuera necesaria para impulsar los planes, metas y objetivos previstos en la parte general del PND.

126. En punto de ello, se ha precisado que, si bien no está prohibida la inclusión de tributos como medidas de ejecución en las leyes aprobatorias de los planes nacionales de desarrollo, a fin de cumplir con las exigencias del principio de unidad de materia, el legislador debe señalar, como mínimo, una motivación suficiente en el documento de bases que permita comprender la necesidad imperativa de introducir disposiciones de carácter tributario en el mismo, situación que no ocurrió frente a la tasa de protección y manejo de bienes arqueológicos por el Instituto Colombiano de Antropología e Historia (artículo 135), y la tasa para la recuperación de los costos de los servicios prestados por la Dirección Nacional de Derecho de Autor (artículo 169).

Por el contrario, como se demostró, son disposiciones destinadas a financiar las actividades varias adelantadas de forma ordinaria y permanente por dichas entidades, dado que, en principio, no responden al desarrollo de nuevos programas o proyectos ni al costo de funciones adicionales y tampoco se encuentran dirigidas exclusivamente a pagar por la prestación directa de servicios solicitados por los interesados, como corresponde a la naturaleza de las tasas.

127. Finalmente, debe tenerse también en consideración que las normas no satisfacen la conexidad con en el plan plurianual de inversiones, en el cual se señala la proyección indicativa de las fuentes de financiación para la ejecución de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo. En efecto, aunque en dicho plan se refieren varias líneas de inversión estratégica, no se hace referencia a las tasas previstas en los artículos 135 y 169 de la Ley 2294 de 2023, ni tampoco se menciona algún proyecto relacionado con las mismas. A su vez, en el documento contentivo de las Bases del Plan Nacional de Desarrollo, si bien se hace referencia a la financiación de proyectos dirigidos a la protección de los bienes arqueológicos y culturales de la Nación, así como a la explotación de los derechos de autor, lo cierto es que no se ofrece una motivación expresa dirigida a justificar la necesidad imperiosa de financiar el funcionamiento ordinario del Instituto Colombiano de Antropología e Historia y de la Dirección Nacional de Derecho de Autor para desarrollar dichos programas.

128. En conclusión, la Sala Plena determina que las normas acusadas son inconstitucionales por violación al principio de unidad de materia. En lo fundamental, no guardan una conexidad instrumental, inmediata y directa, con ninguno de los objetivos de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, "Colombia Potencia Mundial de la Vida", ni con ejes transversales estructurados en el mismo. Adicionalmente, pese a tratarse de normas de carácter permanente y de contenido tributario, tampoco se adujeron razones que justificaran su necesidad o su uso, desde el punto de vista de las finalidades del Plan Nacional de Desarrollo. Lo anterior conduce a que la carga fiscal demandada es incompatible con la Constitución y, por consiguiente, la Sala Plena declarará la inexequibilidad de las normas demandadas por la violación del principio de unidad de materia.

Análisis del segundo cargo

129. Finalmente, debido a que por el primer cargo fueron declaradas inconstitucionales las normas demandadas, la Sala no considera necesario hacer el análisis del cargo por la presunta violación del principio de legalidad y certeza tributaria.

IV. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

Declarar INEXEQUIBLES los artículos 135 y 169 de la Ley 2294 de 2023, "por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022- 2026 "Colombia Potencia Mundial de la Vida"".

Notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el expediente.

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Con salvamento parcial de voto

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

Con Salvamento parcial de voto

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

Con salvamento parcial de voto

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

Con impedimento aceptado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

Con aclaración de voto

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

Con aclaración de voto

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS

NATALIA ÁNGEL CABO,

DIANA FAJARDO RIVERA Y

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

A LA SENTENCIA C-117/24

Referencia: expediente D-15.466.

Asunto: demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 135 y 169 de la Ley 2294 de 2023, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022- 2026 "Colombia Potencia Mundial de la Vida".

Magistrada ponente:

Cristina Pardo Schlesinger.

Mediante la Sentencia C-117 de 2024, la Corte resolvió una demanda contra los artículos 135 y 169 de la Ley 2294 de 2023, "por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022- 2026 - Colombia Potencia Mundial de la Vida".

Acompañamos la decisión de inexequibilidad del artículo 169 (tasa por servicios prestados por la Dirección Nacional de Derecho), pero disentimos del análisis frente al artículo 135 (tasa de protección y manejo de bienes arqueológicos). En nuestro criterio, esta última norma respetaba el principio de unidad de materia y debió declararse constitucional por el cargo formulado.

Es claro que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha ido endureciendo el análisis del principio de unidad de materia dentro de los planes nacionales de desarrollado. Sin embargo, esta decisión se aparta de dicho precedente, incluso en su versión más estricta. La posición mayoritaria promueve una interpretación que lleva al extremo el escrutinio judicial y agota las facultades del Gobierno nacional como agente planificador. Según la Sentencia C-117 de 2024, para respetar la unidad de materia, no es suficiente que la norma tenga una relación directa con los principios y las políticas del plan nacional de desarrollo, y con el documento de bases en que se soportan. Tampoco basta que la disposición se materialice de manera concreta en proyectos dentro del documento plurianual de inversiones. En últimas, el examen que propone la mayoría frente a las normas de contenido tributario y con vocación de permanencia resulta imposible de satisfacer en la práctica.

Para la postura mayoritaria, el artículo 135 es inconstitucional porque: primero, fijó una tasa de modo permanente, sin hacer ninguna mención sobre su justificación específica en el documento de bases del plan nacional de desarrollo (supra §110). Segundo, la naturaleza misma de las tasas impide emplearlas para desarrollar objetivos, planes o programas del plan nacional de desarrollo (supra §111). Tercero, la eventual garantía a los derechos de los pueblos indígenas, las comunidades negras, afrocolombianos, raizales y palenqueras y el pueblo Rrom, es un problema distinto y que no está relacionado con la tasa en cuestión (supra §119). Cuarto, no satisface la conexidad con en el plan plurianual de inversiones (supra §127).

De entrada, resulta extraño el segundo argumento. Para la mayoría, el tributo previsto en el artículo 135 "desnaturaliza la figura de las tasas" (supra, síntesis), pues cuando el Gobierno nacional argumenta que el destino de esos tributos no sería específicamente dirigido a compensar el gasto en el que incurre el Estado para prestar los servicios asociados al ICANH, no hay un beneficio individualizable para el contribuyente y, por lo tanto, se desnaturaliza la mencionada tasa. Este análisis -más allá de que se comparta o no- resulta ajeno al principio de unidad de materia en tanto que no indaga por la relación de la norma con el plan nacional de desarrollo, sino que -de oficio- se adelanta una suerte de análisis material sobre su validez.

Frente a los tres argumentos restantes, en los siguientes párrafos sustentaremos que la tasa de protección y manejo de bienes arqueológicos no sólo se mencionó de forma textual en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, sino que también tenía una relación directa con el contenido de varias de las metas allí establecidas, así como con los proyectos incluidos en el Plan Plurianual de Inversiones 2023-2026. Este recuento también permite entender la relación del tributo con los derechos de los pueblos étnicos.

El Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 "Colombia Potencia Mundial de la Vida" tiene como objetivo general "sentar las bases para que el país se convierta en un líder de la protección de la vida a partir de la construcción de un nuevo contrato social que propicie la superación de injusticias y exclusiones históricas, la no repetición del conflicto, el cambio de nuestro relacionamiento con el ambiente y una transformación productiva sustentada en el conocimiento y en armonía con la naturaleza. Este proceso debe desembocar en la paz total, entendida como la búsqueda de una oportunidad para que todos podamos vivir una vida digna, basada en la justicia; es decir, en una cultura de la paz que reconoce el valor excelso de la vida en todas sus formas y que garantiza el cuidado de la casa común"[152]. Así, desde un inicio, queda claro que la cultura es un aspecto central en la visión de país que promueve el plan nacional de desarrollo, y que se articula con la protección de la vida en todas sus formas.

Por su parte, el documento de Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 explica que la transformación de "seguridad humana y justicia social" desarrolla unos catalizadores por medio de los cuales se pretende articular y materializar esta transformación. Para el caso específico, el catalizador "C. Expansión de capacidades: más y mejores oportunidades de la población para lograr sus proyectos de vida", indica, entre otras cosas, que "[l]a calidad de vida también depende de otros elementos críticos como la cultura, el deporte, o la oferta de actividades de recreación"[153].

Posteriormente, este catalizador desarrolla unos componentes donde se va precisando su alcance. Por ejemplo, en la "garantía del disfrute y ejercicio de los derechos culturales para la vida y la paz", que reconoce al sector cultura como parte fundamental para el "desarrollo integral y la justicia social [...] a través de la construcción de una cultura de Paz y de inclusión", así como del "reconocimiento de los saberes y prácticas culturales; la salvaguardia de las memorias; el fortalecimiento y dignificación de la labor cultural de las personas y sus condiciones de vida"[154]. En consecuencia, la protección del patrimonio cultural se torna esencial como un instrumento para la construcción de una sociedad inclusiva y en paz.

Bajo este marco, se llega a la idea de gobernanza cultural, dentro de la cual una de las entidades responsables es el ICANH. En este punto, las bases del plan se refieren expresamente a las nuevas tasas que luego concreta el artículo 135 en cuestión:

"Se desarrollará una política pública para la gobernanza cultural desde la construcción territorial, de manera conjunta con las organizaciones sociales y culturales, y la sociedad civil en articulación con los planes de gestión pública de las entidades territoriales y aliados estratégicos del sector privado y la academia. Se promoverán desarrollos normativos e instrumentos de política pública para la valoración de la actividad cultural, entre ellos el Estatuto para la dignificación laboral de artistas, creadores, gestores culturales, portadores de saberes ancestrales y tradicionales, y demás trabajadores de la cultura, así como de sus expresiones colectivas. También se ajustará el modelo de organización y operación de las Entidades descentralizadas indirectas del sector cultura. // El Instituto Colombiano de Antropología e Historia – ICANH definirá una tasa de cobro por los procedimientos asociados a la protección y manejo de bienes arqueológicos asociados al Programa de Arqueología Preventiva – PAP, permitiéndole solventar los costos de dichos procesos que actualmente se desarrollan de manera gratuita".

De este modo, la tasa establecida en el artículo 135 de la Ley 2294 de 2023 buscó fortalecer los mecanismos para la atención adecuada y oportuna de hallazgos fortuitos de bienes integrantes del patrimonio arqueológico, en un contexto general que apuesta por la gobernanza cultural. Además de esta conexidad expresa, directa e inmediata con los objetivos del plan nacional, el Ministerio de Hacienda afirmó en su intervención que este servicio de arqueología también guarda relación con otros componentes del plan nacional de desarrollo. Por ejemplo, con el objetivo de "reconocimiento, salvaguardia y fomento de la memoria viva, el patrimonio, las culturas y los saberes", se propone el fortalecimiento de procesos de formación, investigación, valoración, protección y divulgación del patrimonio arqueológico"[156].

En un sentido similar, el ICANH explicó que sus funciones repercuten en varios objetivos transversales del plan nacional de desarrollo, como lo son la cultura para la paz y la salvaguarda de los pueblos étnicos[157]. Esta entidad también destacó que, dentro de los diálogos regionales que sirvieron de insumo al plan nacional de desarrollo, especialmente desde los territorios de la Amazonía oriental, San José del Guaviare, Casanare, Guapi y Valledupar se manifestó la necesidad de "fortalecerse el ecosistema cultural", brindar "apoyo a la investigación cultural en los territorios para salvaguardar el patrimonio" y desarrollar "museos en las escuelas para resguardar el patrimonio material e inmaterial (arte y memoria histórica)". Así mismo las comunidades manifestaron que existe "escaso reconocimiento y valoración social de la diversidad étnica y cultural como uno de los factores que definen la identidad nacional" y que se requieren "recursos para el sector cultural y creativo", así como "que sea evidente el cambio, sea estructural, en lo social, cultural, político y económico, que el Estado llegue a todo el territorio nacional".

Visto así, desde una mirada más amplia, para los magistrados que suscribimos este salvamento parcial de voto, era necesario reconocer una conexidad directa e inmediata entre la norma acusada y los objetivos, las metas o las estrategias de la parte general del plan nacional de desarrollo y su relación instrumental con el plan anual de inversiones y los demás derechos fundamentales involucrados.

Como bien señaló el ICANH, la tarea arqueológica no es una tarea aislada en la ruralidad o puramente intelectual desde un anaquel; por el contrario, sus funciones repercuten en una idea más rica de cultura, en la comprensión de distintas formas de vida, en la recuperación de la memoria nacional, en la reivindicación de los pueblos étnicos, en la protección de sus saberes y en la transición hacia una cultura de la paz. Asumir -como propuso la mayoría- que la tasa prevista en el artículo 135 solo tenía por objeto financiar al ICANH y que por lo mismo no guardaba relación con el plan nacional de desarrollo ni con los derechos de los pueblos étnicos allí contenidos, implica desconocer el contexto amplio en el que se enmarca esta disposición y las valiosas conexiones que pueden surgir entre cultura, paz, diversidad y pueblos étnicos. Principios, valores y derechos que no son compartimentos aislados e incomunicados entre sí, como sugiere la sentencia de la que nos apartamos.

De ahí también que el Plan Nacional de Inversiones proyectó un valor preliminar total de $744,2 billones de pesos para alcanzar las metas relacionadas con la transformación del componente "seguridad humana y justicia social" del Plan Nacional de Desarrollo, con el fin de garantizar la dignidad humana, el ejercicio de las libertades y el desarrollo de las capacidades necesarias para que las personas y los hogares puedan llevar a cabo su plan de vida. De manera puntual, la tasa en cuestión estaba vinculada con la línea de inversión "artes, cultura y saberes para la vida, la paz y el cuidado del planeta", y con aquella titulada "administración pública, fortalecimiento institucional y lucha contra la corrupción". Asimismo, estaba relacionada con proyectos estratégico de impacto nacional, entre otros, los "puntos de cultura: activación de espacios y procesos que desarrollen actividades de creación, circulación y apropiación de las arte, saberes y cultura viva comunitaria". De hecho, estos proyectos de revitalización de parques arqueológicos, centros históricos y bienes de interés cultural, como ejercicios de memoria colectiva e histórica, fueron sugeridos por las propias comunidades. Y requerían para su correcta puesta en marcha la recuperación y preservación de bienes arqueológicos, para lo cual era clave la tasa prevista en el artículo 135.

Visto así, nos parecía evidente la conexidad directa e inmediata entre la norma acusada y los objetivos, metas o estrategias del plan nacional de desarrollo, su documento de base y el plan plurianual de inversión. ¿Qué más haría falta para demostrar el carácter planificador de una norma tributaria dentro del plan nacional de desarrollo? Esta decisión no ofrece una respuesta clara, más allá de afirmar que se requiere un análisis más riguroso de la Corte (supra §120). Parece incluso como si la vocación de permanencia o el carácter tributario de una norma, por sí solos, constituyeran razón suficiente para determinar su inconstitucionalidad. Los magistrados disidentes no compartimos esta aproximación, pues la temporalidad o el carácter tributario de una norma son apenas uno de los elementos que debe valorar la Corte Constitucional, de manera conjunta con los demás criterios que rigen la unidad de materia.

La tesis que siguió la mayoría es inconsistente con la jurisprudencia de esta Corte porque, sin proponer de manera expresa un cambio en la línea jurisprudencial, aplicó un estándar de análisis con una rigurosidad inusual para esta materia. La conclusión de la mayoría parte de una visión muy restringida del alcance que tiene este instrumento de planificación, al imponer una limitación que no se encuentra expresa o tácitamente en la Constitución Política. El texto constitucional previó la importancia del plan nacional de desarrollo dentro de la estructura del Estado colombiano, como instrumento para plasmar los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental.

Hay un último punto que queremos destacar, relacionado con la poca atención que mereció en la decisión la intervención del Instituto Colombiano de Antropología e Historia (ICANH) en la cual manifestó la urgencia de la tasa bajo análisis. Esta entidad explicó que, sin la tasa, tendría una "imposibilidad de materializar" su misionalidad; sobre todo cuando los trámites a su cargo "irán en aumento, pues en 2019 el ICANH recibió 5223 solicitudes, mientras que en 2022 recibió 8701". Es más, el ICAHN advirtió a la Corte que, "para garantizar la operación que se requiere para resolver los 8701 trámites anuales asociados a Programas de Arqueología Preventiva, el ICANH únicamente cuenta con 25 profesionales en arqueología y 5 apoyos técnicos administrativos". Esto no es un asunto menor, pues el ICANH es la entidad que protege el patrimonio arqueológico del país y, a la fecha, ni siquiera cuenta con un depósito apropiado para resguardar los objetos que hacen parte de esa riqueza nacional[159]. El sector cultura por lo general no ha tenido un presupuesto suficiente en el Estado colombiano, situación que la mayoría no consideró adecuadamente, al privilegiar una distinción artificial entre el funcionamiento de la entidad y la protección del patrimonio cultural, como si lo segundo fuera posible sin lo primero.

Pese a este complejo panorama, la mayoría descartó alternativas de solución como, por ejemplo, una exequibilidad con efectos diferidos que le habría permito al ICANH cobrar la tasa y seguir funcionando por un tiempo, mientras que el Congreso decidía si regulaba la materia a través del trámite legislativo ordinario. No obstante, en otras ocasiones como en las sentencias C-219 de 2019, C-068 de 2020 o C-276 de 2021, la Corte decidió posponer los efectos de la declaración de inconstitucionalidad luego de advertir que la expulsión inmediata de las normas afectaría principios y derechos constitucionales importantes.

Fecha ut supra,

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE ENRIQUE IBA?N?EZ NAJAR

A LA SENTENCIA C-117/24

Expediente: D-15.466

Magistrado ponente: Cristina Pardo Schlesinger

Con el acostumbrado respeto por la decisión adoptada por la mayoría de la Sala Plena de la Corte Constitucional, me permito manifestar que comparto la decisión de inexequibilidad en el caso sub examine. Sin embargo, he decidido aclarar mi voto en relación con la construcción del parámetro, pues el principio de unidad de materia de las normas instrumentales contenidas en la ley aprobatoria del Plan Nacional de Inversiones exige aplicarse en relación con los programas y proyectos de inversión pública nacional y los presupuestos plurianuales de los mismos, junto con la determinación o especificación concreta de los recursos financieros y apropiaciones requeridos que se autoricen para su ejecución.

En la Sentencia C-063 de 2021, la Sala Plena precisó la conformación de la Ley aprobatoria del Plan Nacional de Inversiones y el Plan Nacional de Desarrollo y destacó su importancia para determinar el alcance del principio de unidad de materia. La Corte encontró que la metodología para determinar el cumplimiento de este principio en este tipo de leyes era insuficiente. Antes de la expedición de dicha sentencia, el estándar para juzgar la conexidad de las normas instrumentales se basaba en las metas incorporadas en la parte general del Plan, lo que generaba incertidumbre en el control, ya que dependía de documentos abstractos y generales de política pública, los cuales podían ser interpretados de manera tan amplia que cualquier norma instrumental podría superar el juicio. Además, el alcance temporal también se veía afectado, dado que las metas de la parte general tienen una proyección a mediano y largo plazo.

En este sentido, la Corte Constitucional determinó que el Plan Nacional de Desarrollo está conformado por tres partes predefinidas así:

"(i) Una Parte General, que debe contener los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, los cuales deben incluir los sectoriales, según resulte del diagnóstico general de la economía y de sus principales sectores y grupos sociales y de la consulta que se realiza o verifica con el Consejo Nacional de Planeación en el cual tienen participación representantes de los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales; las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo -esto es, las que persiguen en el Plan Nacional todas las entidades que integran las ramas y organizaciones y demás órganos del poder público  en todos sus niveles- y los procedimientos y mecanismos generales para lograrlos; y, las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno.

 

(ii) El Plan Nacional de Inversiones, que es el único que está contenido en una ley, con las características y trámite para su expedición previstos en los precisos términos de los artículos 150 numeral 3, 339, 341 y 342 de la Constitución, o en un Decreto con fuerza de ley dictado por el Gobierno Nacional si aquella no se expide, el cual debe contener los principales programas y proyectos de inversión pública nacional, lo cual implica su determinación o descripción concreta o detallada y no una simple enunciación general; y, los presupuestos plurianuales de tales principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la determinación o especificación concreta de los recursos financieros y apropiaciones requeridos y que se autoricen para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal.   

(iii) Los mecanismos instrumentales idóneos o apropiados para su armonización y para la sujeción a ellos de los presupuestos oficiales, con la especificación de las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento o ejecución de los mismos."[160]

La Sala Plena aclaró que el artículo 341 de la Constitución Política establece que el Plan Nacional de Inversiones se debe expedir mediante una ley que tiene prelación sobre las demás. En este sentido, los programas y proyectos de inversión pública nacionales, junto con sus presupuestos plurianuales y la determinación de los recursos financieros necesarios para su ejecución, deben ser incluidos en una ley que se somete al proceso de aprobación en el Congreso de la República. Además, estos deben ser desarrollados a través de las normas instrumentales del Plan.[161]

Así, la Sentencia C-063 de 2021 precisó que "el principio de unidad de materia de las normas instrumentales contenidas en la ley del Plan Nacional de Inversiones exige aplicarse en relación con los programas y proyectos de inversión pública nacional y los presupuestos plurianuales de los mismos, junto con la determinación o especificación concreta de los recursos financieros y apropiaciones requeridos que se autoricen para su ejecución, definidos de manera concreta y detallada en la Ley que contiene el Plan Nacional de Inversiones, previsto de manera precisa en el artículo 341 de la misma, cuyo contenido y expedición se concreta en los términos que señala dicha norma constitucional y la Ley 152 de 1994, orgánica de planeación, según lo exigen los artículos 151 y 342 de la Constitución con el propósito de materializar los objetivos, metas y propósitos generales del Plan Nacional de Desarrollo previsto en el artículo 339 de la Constitución".

Ahora bien, esta decisión señala a lo largo del acápite titulado "[e]l principio de unidad de materia en los planes nacionales de desarrollo. Reiteración de jurisprudencia", que este principio exige una conexidad entre las reglas instrumentales y las normas generales que contienen las metas del respectivo cuatrienio. Sin embargo, dicha interpretación se aparta de la regla vigente adoptada por la Sala Plena en esta materia.

De esta forma, la regla de decisión se debe precisar en los términos expuestos. Lo cual  se traduce en que, para efectos de determinar si una norma instrumental cumple  el principio de unidad de materia en la ley aprobatoria del Plan Nacional de Inversiones y Plan Nacional de Desarrollo será necesario establecer si esta guarda una relación instrumental con los programas y proyectos de inversión pública nacional, los presupuestos plurianuales de estos y la determinación o especificación concreta de los recursos financieros y apropiaciones requeridos y que se autoricen para su ejecución. En otras palabras, el Plan Nacional de Inversiones.

En esos términos aclaro mi voto respecto de la decisión mayoritaria.

Fecha ut supra,

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

A LA SENTENCIA C-117/24

Expediente: D-15466

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 135 y 169 de la Ley 2294 de 2023, "por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 "Colombia Potencia Mundial de la Vida""

Pese a estar de acuerdo con la decisión adoptada por la mayoría de la Sala sobre la parte resolutiva de la sentencia, aclaro mi voto sobre algunos aspectos que, en mi opinión, requieren precisiones en relación con el control de constitucionalidad de las leyes aprobatorias de los planes nacionales de desarrollo, tanto por su contenido material -en particular por incumplimiento del principio de unidad de materia-, como por vicios de procedimiento en la elaboración y aprobación del plan.

 

1. En primer lugar, es necesario reconocer las diferencias en cuanto al contenido, la competencia y el procedimiento de elaboración del plan nacional de desarrollo, por una parte, y el contenido, la competencia y el procedimiento de expedición de la ley mediante la cual se aprueba dicho plan, por la otra. Esta distinción es importante para identificar respecto de qué contenidos y en relación con qué otros contenidos o referentes es exigible la unidad de materia, así como para ubicar la configuración de los vicios de procedimiento y sus implicaciones en la validez de la ley aprobatoria.  

En este sentido es preciso recordar que la elaboración del plan nacional de desarrollo es competencia exclusiva del gobierno nacional mediante un procedimiento participativo que involucra a las entidades territoriales, a organizaciones de la sociedad civil y al Consejo Superior de la Judicatura. El plan está conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. La parte general contiene los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. El plan de inversiones públicas, por su parte, contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal.

La aprobación del plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas corresponde al Congreso mediante ley ordinaria de iniciativa gubernamental tramitada mediante un procedimiento legislativo especial. Esta ley debe contener el plan nacional de inversiones públicas y determinar los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, así como las medidas necesarias para impulsar su cumplimiento.

2. En segundo lugar, es importante tener en cuenta la función de la planeación en el cumplimiento de los fines esenciales del Estado. En efecto, el plan nacional de desarrollo es un instrumento de la política económica del Estado y de buena gobernanza que forma parte "Del régimen económico y de la hacienda pública" regulado en el título XII de la Constitución. Por ello el constituyente señaló directamente su conformación (artículo 339), dispuso la creación e integración del Consejo Nacional de Planeación como foro para la discusión del plan (artículo 340), y reguló los aspectos básicos de su elaboración y aprobación (artículo 341).

La regulación de los aspectos no previstos en la Constitución en cuanto a su elaboración, aprobación, ejecución y evaluación, fue reservada por el constituyente al legislador orgánico, el cual debe disponer, adicionalmente, los mecanismos apropiados para la sujeción de los presupuestos oficiales a los planes de desarrollo (artículos 342, 343 y 344 de la Constitución).

3. Por razón de su papel en la materialización de los fines esenciales del Estado y como ya anticipé, el proceso de elaboración de los planes de desarrollo, por mandato constitucional, es de carácter participativo, conforme a las siguientes disposiciones:

1. El artículo 340[162] establece que habrá un Consejo Nacional de Planeación integrado por representantes de las entidades territoriales y de los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales, el cual tendrá carácter consultivo y servirá de foro para la discusión del plan nacional de desarrollo.
2. El artículo 341[163] dispone que el gobierno (i) elaborará el Plan Nacional de Desarrollo con participación activa de las autoridades de planeación, de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura; (ii) someterá el proyecto correspondiente al concepto del Consejo Nacional de Planeación; y (iii) efectuará las enmiendas que considere pertinentes luego de oída la opinión del Consejo Nacional de Planeación;
3. El artículo 342[164], por su parte, establece que la ley orgánica de planeación determinará los procedimientos conforme a los cuales se hará efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo y en las modificaciones correspondientes.

4. En cuanto al contenido del plan, la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, en sus artículos 4, 5 y 6, en desarrollo del artículo 339 de la Constitución, regula su contenido, así:

La parte general del plan contendrá: (i) los objetivos nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo, (ii) las metas nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo y los procedimientos y mecanismos generales para lograrlos, (iii) las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido, y (iv) el señalamiento de las formas, medios e instrumentos de vinculación y armonización de la planeación nacional con la planeación sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de las entidades territoriales indígenas, y de aquellas otras entidades territoriales que se constituyan en aplicación de las normas constitucionales vigentes.

En cuanto al plan de inversiones, el artículo 6 de la ley establece que contendrá: (i) la proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución y su armonización con los planes de gasto público, (ii) la descripción de los principales programas y subprogramas, con indicación de sus objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y los proyectos prioritarios de inversión, (iii) los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarán los costos de los programas más importantes de inversión pública contemplados en la parte general, y (iv) la especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución.

Conforme al artículo 3 de la Ley, la parte general tiene un carácter estratégico mientras que el plan de inversiones tiene carácter operativo.

5. En cuanto al contenido de la ley, los artículos 150.3 y 341 de la Constitución y los artículos 5 y 6 de la Ley 152 de 1994, disponen que debe contener el plan nacional de inversiones públicas, los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, los mecanismos idóneos para la ejecución del plan de inversiones[165], y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento del plan. Si el Congreso no aprueba el Plan Nacional de Inversiones Públicas en un término de tres meses después de presentado, el gobierno podrá ponerlo en vigencia mediante decreto con fuerza de ley.

6. La ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo es una ley ordinaria y, por tanto, su aprobación sólo requiere la mayoría de los votos de los asistentes (mayoría simple). La ley se tramita mediante un procedimiento especial regulado en el artículo 341 de la Constitución y en la Ley Orgánica 152 de 1994, procedimiento que, como se verá enseguida, resulta ser más restrictivo que el procedimiento legislativo ordinario.

Esto es así porque esa fue la decisión expresa del constituyente al decidir sobre la competencia del congreso en relación con el plan nacional de desarrollo. En efecto, en los debates de sesión plenaria, al decidir sobre el papel del congreso en materia de planeación, se acordó dejar entre corchetes la palabra "aprobar" (ver transcripción sesión Junio 11 de 1991). Luego en la Comisión codificadora (junio 14 de 1991), se dijo:

"(...) la intención, al menos en las discusiones en la comisión, era la de circunscribir la función del Congreso, la función legislativa, a la aprobación, por considerar que el verbo fijar tenía una connotación más amplia, ese fue un criterio que se tuvo en cuenta en las discusiones en la Comisión".

Así mismo, dicha Comisión, al examinar la redacción del artículo 150.3, hizo alusión a la redacción del numeral 4 del artículo 76 de la Constitución anterior, para explicar el cambio de la palabra "fijar" por el de "aprobar" con el propósito explícito de limitar la competencia del Congreso:

"(...) está más preciso el numeral cuarto actual del artículo 76 que este proyecto que se hizo, que es un recorte del actual numeral 4, que no es especialmente afortunado, salvo en cuanto a lo que la Comisión Quinta en lugar de dejar la expresión fijar los planes que tiene el artículo actual, puso aprobar, para disminuir un poco esa facultad del Congreso".

7. En concordancia con tal determinación del constituyente, la Ley Orgánica 152 de 1994 reguló un procedimiento de aprobación del plan nacional de desarrollo que resulta ser el más restrictivo de todos los procedimientos legislativos de formación de las leyes.

En efecto, el plan debe ser aprobado en un término máximo de tres meses después de presentado por el Gobierno pues, si no lo hace, el Congreso pierde competencia y corresponderá al Gobierno poner en vigencia el plan de inversiones públicas mediante decreto con fuerza de ley. El primer debate se adelantará en las comisiones de asuntos económicos de ambas Cámaras en sesión conjunta, en un término improrrogable de cuarenta y cinco días. Con fundamento en el informe que elaboren las comisiones conjuntas de asuntos económicos cada una de las Cámaras en sesión plenaria discutirá y decidirá sobre el proyecto presentado en un término improrrogable de cuarenta y cinco días.

El Congreso carece de competencia para introducir modificaciones a la parte general del plan y, por tal razón, sus desacuerdos con el contenido de esta parte no serán obstáculo para que el gobierno ejecute las políticas propuestas en lo que sea de su competencia. Sin embargo, puede introducir modificaciones al Plan de Inversiones Públicas pero sólo si cuenta previamente con aprobación por escrito del Ministro de Hacienda y Crédito Público y siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero.

8. Conforme al anterior marco constitucional y legal, caben las siguientes consideraciones:

8.1. En relación con el principio de unidad de materia. El contenido del plan nacional de desarrollo es muy amplio pues abarca los diversos objetivos y metas nacionales y sectoriales de la acción estatal en el mediano y en el largo plazo; las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental conducentes a realizar tales objetivos y metas; y los programas y proyectos de inversión que, en virtud del principio de coherencia, deben tener una relación efectiva con las estrategias y políticas que el gobierno pretende implementar durante su período.

La Corte, sin embargo, al abordar el cumplimiento del principio de unidad de materia en las leyes aprobatorias de los planes de desarrollo, no ha sido precisa al señalar el contenido del plan respecto del cual cabe exigir que las disposiciones de la ley aprobatoria tengan unidad material o temática. En efecto, la Corte se ha referido indistintamente a la parte general, a los objetivos y metas de la acción estatal, a las bases generales del plan, a las estrategias y políticas del gobierno, a los programas de inversión, etc., razón por la que resulta indispensable establecer con precisión el contenido del plan que ha de servir de referente para dicho análisis.

En mi opinión tal referente no puede ser otro que las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del gobierno durante el período para el cual fue elegido con el propósito de realizar los objetivos y metas nacionales y sectoriales de la acción estatal.

En efecto, si bien la parte general, de conformidad con los artículos 4, 5 y 6 de la Ley Orgánica del Plan, debe contener los objetivos y metas nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo, lo cierto es que las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental, deben formularse en términos de guía de la acción del Gobierno durante su respectivo período para alcanzar los objetivos y metas nacionales y sectoriales de la acción estatal que se hayan definido, como lo entendieron desde la formulación del proyecto de ley orgánica tanto el gobierno como el Congreso.

Es decir que en las estrategias y políticas se concretan los objetivos y metas nacionales y sectoriales de la acción del Estado que el Gobierno pretende realizar durante el período para el cual fue elegido y es, por tanto, respecto de dichas estrategias y políticas gubernamentales que tiene sentido predicar el principio de unidad de materia pues las medidas instrumentales que se pueden incluir en la ley aprobatoria deben tener por finalidad impulsar el cumplimiento del plan que, en lo fundamental, tiene por objeto determinar las "estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido" (Literal c) del Artículo 5 de la Ley 152 de 1994).

Los programas y proyectos del plan de inversiones, por su parte, también deben tener una "relación efectiva con las estrategias y objetivos" establecidos en la parte general, conforme al principio de coherencia que, entre otros, rige las actuaciones de las autoridades nacionales, regionales y territoriales en materia de planeación, de conformidad con lo señalado en el artículo 3 de la Ley 152 de 1994 (Orgánica del Plan).

En este sentido, también cabe predicar el principio de unidad de materia de las disposiciones que se incluyan en la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo -es decir de aquellas que determinan los recursos y apropiaciones para la ejecución del plan, las medidas necesarias para impulsar su cumplimiento, los mecanismos idóneos para la ejecución del plan de inversiones y los procedimientos y mecanismos generales para lograrlos-, respecto de los programas y proyectos del plan de inversiones que, a su vez, en virtud del principio de coherencia, tienen por finalidad alcanzar los objetivos y metas de la parte general.

Cabe concluir sobre éste punto que el principio de unidad de materia de las disposiciones que el numeral 3 del articulo 150 de la Constitución dispone incluir en la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas, es exigible respecto de las "estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno" para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido (Literal c) del Artículo 5 de la Ley 152 de 1994) señaladas en la parte general, así como respecto de los programas y proyectos de inversión del plan de inversiones los que, a su vez, deben tener relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en la parte general (principio de coherencia).

Esta primera conclusión permite descartar que la unidad de materia se pueda exigir respecto de la parte general o, en particular, de los objetivos y metas de la parte general, por cuanto tales objetivos y metas de mediano y largo plazo se formulan en forma genérica respecto del Estado con la finalidad de fijar, a partir de ellas, las estrategias y políticas económicas, sociales y ambientales que guiarán la acción del gobierno durante el respectivo período cuatrienal. Además, porque es el cumplimiento de estas políticas y estrategias durante el periodo de cuatro años para el cual fue elegido el presidente el que resulta procedente impulsar mediante la apropiación de recursos y la adopción de las medidas a que se refiere el numeral 3 del articulo 150 de las Constitución.

8.2. En relación con la competencia para configurar o modificar el ordenamiento jurídico. La competencia del Congreso al aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas es, como ya se vio, limitada y se encuentra determinada en la Constitución y en la Ley 152 de 1994 (Orgánica del Plan).

El articulo 150, numeral 3 de la Constitución, establece que corresponde al Congreso hacer las leyes y que, por medio de ellas ejerce, entre otras, la función de "Aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos.

Por su parte la Ley 152 de 1994 establece, al regular el contenido de la parte general, que en esta se determinarán "los procedimientos y mecanismos generales" para lograr los objetivos y metas y, al regular el contenido del plan de inversiones, que contendrá  "la especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución".

Por ello la jurisprudencia ha señalado que se trata de medidas instrumentales que cumplen un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan. No es posible, en consecuencia, interpretar que dichas disposiciones contemplan la posibilidad de ejercer, al expedir la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas, las facultades legislativas ordinarias o las propias del legislador orgánico o estatutario.

Otras razones refuerzan esta conclusión. El plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas se aprueba mediante ley ordinaria para cuya adopción se requiere mayoría simple. No es necesario, entonces, construir amplios consensos para su aprobación, y no resulta indispensable, en consecuencia, mayor deliberación, pues basta con que la aprueben la mayoría de los asistentes a cada sesión. Cabría señalar, al menos por este aspecto, que en la ley aprobatoria del plan no se pueden regular materias que requieran mayoría absoluta u otro tipo de mayorías especiales.

Por tal razón, en la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo no se pueden adoptar medidas que requieran procedimientos especiales o mayorías calificadas, en particular no pueden modificar leyes orgánicas, estatutarias, establecer impuestos, determinar la estructura de la administración ni, mucho menos, conferir facultades extraordinarias al presidente de la República.

8.3. En cuanto a la temporalidad de la ley. No se debe olvidar que el plan nacional de desarrollo tiene una vigencia de cuatro años y que, por tanto, las disposiciones que se incorporan a la ley aprobatoria para impulsar su cumplimiento deben tener la misma vigencia, pues no tendría sentido que las medidas adoptadas para impulsar el cumplimiento del plan de 4 años pudieran tener una vigencia superior a las estrategias y políticas que pretenden impulsar. Por tal razón, son medidas de carácter temporal, como lo es el plan, y deben cumplir un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan. Por tal razón, tampoco pueden prorrogar de manera indefinida normas contenidas en las leyes aprobatorias de planes correspondientes a períodos presidenciales anteriores, pues al expedirse el plan del nuevo Gobierno, incluido el plan de inversiones que han de continuarse (como lo dispone el numeral 3 del artículo 150 de la Constitución), el adoptado por el anterior Gobierno ha de entenderse derogado y, por la misma razón, las medidas adoptadas por el legislador para impulsar su cumplimiento.

En este sentido, prorrogar disposiciones contenidas en las leyes del plan correspondientes a periodos cuatrienales anteriores o adoptar normas con vigencia indefinida en los planes nacionales de desarrollo, desconoce (i) el carácter temporal de las normas del plan nacional de desarrollo, (ii) la función de planificación y de impulso a los planes de desarrollo en función de objetivos de política propios de cada gobierno, y (iii) que se trata de una ley aprobatoria con un trámite legislativo abreviado y unas mayorías simples, lo cual exige un análisis más exigente por parte de la Corte Constitucional para establecer el cumplimiento de las reglas propias del debate democrático propio del procedimiento legislativo previsto en la Constitución para la configuración y modificación del ordenamiento jurídico.

Otra razón tiene que ver con el procedimiento abreviado para la aprobación de esta ley. El constituyente estableció un plazo de 3 meses para su aprobación por parte del Congreso (la mitad del establecido para su elaboración por parte del Gobierno), y la Ley 152 de 1994 señaló que el primer debate se debe adelantar en sesión conjunta de las comisiones económicas en un plazo improrrogable de 45 días, y que el segundo debate en cada cámara se debe adelantar igualmente en un plazo improrrogable de otros 45 días. Este breve plazo, el más reducido de todos los procedimientos legislativos, sumado al requisito de mayoría simple para su aprobación y las facultades limitadas del Congreso para introducir modificaciones al proyecto del Gobierno, permiten afirmar que la deliberación democrática, la participación de las minorías y las posibilidades de construir amplios consensos como resultado del debate, se encuentran severamente limitadas por razón del objeto de la ley: aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas del Gobierno, el cual contiene las estrategias, políticas, programas y proyectos de inversión que el Gobierno pretende ejecutar durante el periodo de 4 años para el cual fue elegido el presidente.

Adicionalmente, el proceso de aprobación de la ley en relación con la parte general del plan se regula por reglas diferentes de las aplicables a la aprobación del plan de inversiones. Ello se explica porque la parte general del plan contiene las estrategias y políticas que el gobierno ejecutará durante su cuatrienio, lo cual, en principio, no requiere aprobación del Congreso pues, como se dijo en la Asamblea Constituyente, estas ya fueron aprobadas por el pueblo al elegir al presidente.

Así las cosas, (i) mientras el gobierno puede introducir modificaciones a cualquiera de las partes del plan, el Congreso sólo puede introducirlas respecto del plan de inversiones y previa aprobación del gobierno, (ii) los desacuerdos del Congreso con la parte general, si los hubiere, no serán obstáculo para que el gobierno ejecute las políticas propuestas en lo que sea de su competencia, y (iii) la falta de aprobación de la parte general no requiere su adopción mediante decreto con fuerza de ley, mientras que el plan nacional de inversiones siempre deberá ser aprobado mediante ley o decreto con fuerza de ley.

8.4. En relación con el estándar aplicable al control. En este sentido, mientras que el estándar de control constitucional para evidenciar el desconocimiento del principio de unidad de materia para la generalidad de las leyes es de carácter flexible, dúctil o leve, para el caso de la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo el estándar es estricto. De no ser así, se podría incluir cualquier medida en la ley aprobatoria del plan y, en consecuencia, se vaciarían las competencias legislativas ordinarias del Congreso.

No obstante, el análisis de las disposiciones que introducen cambios a la legislación permanente requiere un análisis adicional. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, estas disposiciones son compatibles con el principio de unidad de materia solo si cumplen con tres exigencias: (i) que tengan un carácter instrumental, es decir, que contengan alguna medida que impulse el cumplimiento del plan, o incluso la apropiación de recursos necesarios para su ejecución; (ii) que persigan un fin planificador y de impulso al cumplimiento del plan; y (iii) que guarden conexidad estrecha, directa e inmediata con las estrategias y políticas fijadas en la parte general del plan o con los programas y proyectos de inversión incluidos en el plan de inversiones. En cualquier caso, su vigencia no puede ser superior a la de la ley aprobatoria del plan.

9. Otras consideraciones:

El principio de unidad de materia de la ley aprobatoria del plan, garantiza que las medidas adoptadas en la ley tengan conexidad directa, teleológica y estrecha, de manera directa e inmediata, con las estrategias, políticas y programas del plan y deben tener un carácter instrumental, temporal y estar dirigidas a impulsar el cumplimiento del plan de desarrollo.

La temporalidad y el carácter instrumental de la medida, como criterios que permiten evaluar el cumplimiento del requisito de conexidad que acrediten el respeto del principio de unidad de materia, permiten maximizar el principio democrático. La ley del plan de desarrollo tiene una finalidad específica que se fundamenta en la facultad que la Constitución le atribuye al legislador en el artículo 150.3 superior.

Dada la naturaleza especial y los objetivos específicos de la ley del plan, la misma no está diseñada constitucionalmente para ser un cuerpo normativo con la aptitud de modificar de manera irrestricta contenidos propios de leyes que se expiden con fundamento en otras facultades de las que también dispone el legislador en virtud del artículo 150 superior. Si bien el análisis del asunto dependerá del caso en concreto, como lo ha hecho la Corte en su jurisprudencia, el principio de unidad de materia se evalúa también en virtud de la naturaleza del plan de desarrollo.

Adicionalmente, es de recalcar que la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo no es una herramienta para subsanar vacíos normativos existentes en otras leyes ordinarias[166]. Es decir, si una política estatal enfrenta una falencia estructural, cuya naturaleza excede la órbita de acción de un gobierno, la medida legislativa adoptada para solucionar dicha falencia debe ser, por su naturaleza, de carácter permanente.

De lo contrario se desconocería la vocación de temporalidad del plan, las medidas normativas del plan excederían la función constitucional de impulsar su cumplimiento, y el plan se convertiría en un mecanismo para llenar vacíos legales que indudablemente corresponde tramitar al legislador, pero mediante el procedimiento legislativo propio de las leyes que los contengan. Es decir, si la norma impugnada no es instrumental sino que, por ejemplo, realizara intervenciones estructurales y permanentes no cumple el requisito de unidad de materia pues desbordaría la naturaleza del plan y su vocación de temporalidad, además de que desconocería el proceso legislativo previsto en la Constitución y cuyo trámite no está sujeto a las restricciones del debate de la ley del plan, afectándose el principio democrático.

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

[1] Carlos Mario Restrepo Pineda, José Darío Zuluaga Calle, Andrés Felipe Roncancio Bedoya, Edwin Alberto Vélez Jaramillo y Mario Heimer Flórez Guzmán.

[2] Ibidem.

[3] Expediente digital, demanda D-15466, folio 13.

[4] Expediente digital, demanda D-15466, folio 17.

[5] Expediente digital, demanda D-15466, folio 21.

[6] Expediente digital, (https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=69857), folio 18.

[7] Ibidem, folio 24.

[8] Expediente digital, (https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=69857), folio 33.

[9] Expediente digital, (https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=69807), folio 4

[10] Ibidem.

[11] Expediente digital, (https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=71908), folio 22.

[12] Ibidem, folio 26.

[13] Expediente digital, (https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=71908), folio 28.

[14] Ibidem.

[15] Expediente digital, (https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=69808), folio 9.

[16] Ibidem, folio 11.

[17] Expediente digital, (https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=69808), folio 12.

[18] Ibidem, folio 21.

[19] Expediente digital, (https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=69479), folio 32.

[20] Ibidem, folio 38.

[21] Expediente digital, (https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=69606), folio 3.

[22] Ibidem.

[23] Expediente digital, (https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=69606), folio 4.

[24] Ibídem.

[25] Expediente digital, (https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=69806), folio 7.

[26] Ibidem, folio 6.

[27] Expediente digital, (https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=71697), folio 4.

[28] Ibidem, folio 6.

[29]  Expediente digital, (https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=71697), folio 7.

[30] La Sala Plena reiterará las consideraciones sobre "el principio de unidad de materia", decantadas en la sentencia C-493 de 2020, por encontrase pertinentes para el análisis de la presente demanda.  

[31] Constitución Política, artículo 158. Ver también artículo 169 respecto a la correspondencia que debe existir entre el título de las leyes y su contenido.

[32] Sentencia C-493 de 2020.

[33] Ver sentencia C-493 de 2020. En esta providencia se reiteraron las sentencias C-285 de 2017, C-440 de 2020 y C-047 de 2018.

[34] Sentencia C-493 de 2020.

[35] Ibidem.

[36] "Si el Congreso ha previsto él mismo unos confines aplicables a su actividad legislativa, independientemente de la competencia que tenga para legislar sobre ciertos temas, viola la Constitución cuando incluye cánones específicos que, o bien no encajan dentro del título que delimita la materia objeto de legislación, o bien no guardan relación interna con el contenido global del articulado. // Estos principios se han reafirmado y aplicado en varias providencias de la Corte. // Empero, no pueden ser entendidos dentro del criterio de una rigidez formal por cuya virtud se desconozcan o ignoren las relaciones sustanciales entre normas que, en apariencia, se refieren a materias diversas pero cuyos contenidos se hallan ligados, en el ámbito de la función legislativa, por las finalidades perseguidas, por las repercusiones de unas decisiones en otras, o, en fin, por razones de orden fáctico que, evaluadas y ponderadas por el propio legislador, lo obligan a incluir en un mismo cuerpo normativo disposiciones alusivas a cuestiones que en teoría pueden parecer disímiles." Sentencia C-390 de 1996.

[37] Ver sentencias C-400 de 2010 y C-933 de 2014.

[38] Sentencia C-493 de 2020.

[39] Sentencias C-1025 de 2001 y C-095 de 2020.

[40] Sentencia C-493 de 2020.

[41] La Sala Plena reiterará las consideraciones sobre "el principio de unidad de materia en los planes nacionales de desarrollo", decantadas en la sentencia C-493 de 2020, por encontrase pertinentes para el análisis de la presente demanda.  

[42] Sentencias C-394 de 2012 y C-016 de 2016.

[43] Sentencias C-026 de 2020, C-539 de 2008 y C-493 de 2020.

[44] Sentencia C-305 de 2004.  

[45] Sentencia C-305 de 2004, C-191 de 1996, C-394 de 2012, C-219 de 2019 y C-068 de 2020.  

[46] Sentencia C-493 de 2020.

[47] Sentencias C-219 de 2019, C-016 de 2016 y C-095 de 2020.  

[48] Sentencia C-493 de 2020.

[49] C-047 de 2018.

[50] Sentencia C-068 de 2020.

[51] Sentencia C-219 de 2019.

[52] Sentencia C-493 de 2020.

[53] Sentencia C-068 de 2020.

[54] Sentencia C-415 de 2020.

[55] Sentencia C-493 de 2020.

[56] Sentencia C-539 de 2008.

[57] Sentencia C-305 de 2004.

[58] Sentencia C-016 de 2016. En la Sentencia C-305 de 2004, la Corte sostuvo: "Precisando lo anterior puede decirse que algunas de las normas contenidas en el Plan de Desarrollo definen, por su contenido, la orientación misma de la política económica, social y ambiental que deberá presidir la función pública durante un período presidencial determinado. Tales son, por ejemplo, las que describen los principales programas de inversión.  Otras, de contenido instrumental, deben señalar las estrategias presupuestales o normativas para realizar tales programas. Si estas últimas no pueden ser referidas a las primeras, es decir carecen de aptitud sustancial directa e inmediata para realizar los planes y programas y las metas generales, resultan ajenas a la materia o asunto de que trata la ley.  Y si la disposición no recoge ningún instrumento de realización de políticas, igualmente debe ser considerada extraña a la materia de una ley cuatrienal de planeación."

[59] Sentencia C-068 de 2020.

[60] Sentencias C-026 de 2020 y C-440 de 2020.

[61] Sentencias C-305 de 2004, C-539 de 2008 y C-219 de 2019.

[62] Sentencias C-008 de 2018, C-092 de 2018 y C-493 de 2020.

[63] Sentencias C-795 de 2004, C-377 de 2008, C-394 de 2012 y C-453 de 2016.

[64] Sentencias C-008 de 2018 y C-092 de 2018.

[65] Sentencia C-493 de 2020.

[66] En este asunto, la Corte analizó la constitucionalidad del artículo 240 de la Ley 1955 de 2019, que prevé que los servicios y tecnologías en salud no financiados con cargo a los recursos de la UPC serán gestionados por las EPS, quienes los financiarán con cargo al techo o presupuesto máximo que les transfiera para tal efecto la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES). La Sala Plena determinó que el precepto se enmarca en el marco del pacto por la equidad del Plan y respeta la unidad de materia, pues además de cumplir los requisitos de conexidad directa, teleológica y estrecha, de manera directa e inmediata, incorpora una regulación instrumental, temporal y dirigida a impulsar el cumplimiento del Plan. En relación con la temporalidad, en el fallo se explicó que, según la ADRES, "la norma "no es transversal al sistema de seguridad social ni posee un carácter de permanencia en el orden jurídico, en tanto no regula aspectos sustanciales del sistema, y su implementación se produce en cumplimiento de una política de Gobierno, que podría ser diferir [sic] con lo dispuesto en un futuro Plan Nacional de Desarrollo."

[67] Sentencia C-493 de 2020.

[68] Ibidem.

[69] Sentencia C-493 de 2020.

[70] La Sala determinó que el artículo 336 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo (1955 de 2019) desconocía el principio de unidad de materia, al haber derogado  el artículo 110 de la Ley 1943 de 2018, que conformaba un equipo conjunto de auditoría para hacer una evaluación de todos los beneficios tributarios y cada una de las personas jurídicas del régimen de zonas francas, con lo cual, sostuvo la Corte, "modifica la legislación ordinaria permanente y termina por comprometer la vocación de transitoriedad de la ley del plan".

[71] Sentencia C-493 de 2020.

[72] La Sala consideró que la derogatoria del artículo 167 de la Ley 769 de 2002, que otorgaba responsabilidades de administración a la Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial sobre los parqueaderos destinados a vehículos inmovilizados por orden judicial, generaba un cambio de responsable, lo cual implica que otra autoridad deba asumir el costo y compromiso de dicha guarda de vehículos. Como resultado, señaló, "la derogatoria mencionada no t[iene] por efecto únicamente articular el nuevo orden jurídico que impone la regulación introducida por la Ley 1955 de 2019, sino regular un asunto particular, que es inconexo al Plan Nacional de Desarrollo y excede la regulación propia del cuatrienio."

[73] Sentencia C-415 de 2020.

[74] Ibidem.

[75] Sentencia C-415 de 2020.

[76] Sentencia C-068 de 2020.

[77] La Sala Plena reiterará las consideraciones sobre "el principio de legalidad tributaria como límite al margen de configuración en materia impositiva", decantadas en la sentencia C-019 de 2022, por encontrase pertinentes para el análisis de la presente demanda.  

[78] Sentencias C-293 de 2020, C-439 de 2021 y C-019 de 2022, entre otras.

[79] El artículo 338 de la Constitución dispone que los tributos sólo pueden ser creados por medio de ley, ordenanza o acuerdo. Ver también, las sentencias C-891 de 2012 y C-439 de 2021.

[80] Constitución Política, art. 150.12.

[81] Constitución Política, art. 300. "Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas (...) 4. Decretar, de conformidad con la Ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales".

[82] Sentencia C-155 de 2016.

[83] Sentencia C-200 de 2021.

[84] Sentencias C-060 de 2018, C-056 de 2019, C-278 de 2019 y C-481 de 2019.

[85]  Sentencia C-019 de 2022.

[86] Sentencias C-987 de 1999 y C-585 de 2015.

[87] Sentencias C-550 de 2019 y C-006 de 2021.

[88] Sentencia C-644 de 2012.

[89] Sentencias C-227 de 2002, C-891 de 2012 y C-602 de 2015.

[90] Sentencia C-644 de 2016.

[91] Sentencia C-304 de 2019.

[92] Sentencias C-358 de 2017, C-269 de 2019 y C-550 de 2019.  

[93] Sentencias C-987 de 1999, C-504 de 2002, C-822 de 2011 y C-704 de 2010.

[94] Sentencias C-891 de 2012, C-593 de 2019 y C-042 de 2021.

[95] Sentencia C-019 de 2022.

[96] Sentencias C-568 de 2019 y C-155 de 2016.

[97] Sentencia C-253 de 1995.

[98] Ibidem.

[99] Sentencia C-006 de 2021.

[100] Sentencia C-019 de 2022.

[101] Sentencia C-690 de 2003.

[102] Sentencia C-585 de 2015.

[103] Sentencia C-019 de 2022.

[104] Sentencia C-511 de 2019.

[105] Sentencias C-030 y C-278 de 2019.

[106] Sentencia C-644 de 2016.

[107] Sentencia C-253 de 1995.

[108] Sentencias C-439 de 2021, C-568 de 2019, C-074 de 2018, C-449 de 2015, y C-621 de 2013.

[109] Sentencia C-019 de 2022.

[110] Sentencia C-511 de 2019.

[111] En la sentencia C-019 de 2022, la Corte reiteró que "la jurisprudencia ha puesto de presente que, si bien se exige el respeto de los principios de legalidad y certeza del tributo, lo anterior no se opone al carácter general y abstracto de las normas tributarias "a las cuales les compete definir con ese carácter tales elementos, sin que sea necesario describir ni particularizar todos los supuestos de hecho que hipotéticamente podrían caer bajo el señalamiento general de las disposiciones"". Ver sentencias C-228 de 1993, C-121 de 2006 y C-822 de 2011.

[112] Sentencia C-019 de 2022.

[113] Ibidem.

[114] Sentencias C-060 de 2018, C-585 de 2015 y C-511 de 2019.

[115] Sentencia C-585 de 2015.

[116] Sentencia C-060 de 2018.

[117] Sentencia C-019 de 2022.

[118] Sentencia C-066 de 2021.

[119] Sentencia C-019 de 2022.

[120] Ibidem.

[121] Sentencia C-060 de 2018.

[122] Sentencia C-019 de 2022.

[123] Sentencia C-412 de 1992 y C-439 de 2021.

[124] Sentencia C-260 de 2015.

[125] Corte Constitucional, sentencias C-337 de 2017 y C-278 de 2019.

[126] Sentencia C-019 de 2022.

[127] Sentencias C-040 de 1993, C-1067 de 2002 y C-585 de 2015, entre otras.  Ver también, sentencia C-060 de 2018. En la sentencia C-019 de 2022, la Corte indicó que "es con base en esta consideración, que la Corte ha avalado la constitucionalidad de normas que difieren a las autoridades administrativas (i) la definición periódica del precio de un bien, como elemento para la conformación de la base gravable de una contribución parafiscal".

[128] Sentencias C-060 de 2018, C-030 de 2019 y C-511 de 2019.

[129] Sentencia C-019 de 2022.

[130] Sentencia C-585 de 2015.

[131] Sentencia C-060 de 2018.

[132] Sentencias C-585 de 2015 y C-030 de 2019.

[133] Sentencia C-511 de 2019. Ver también, sentencias C-040 de 1993, C-842 de 2000, C-480 de 2007 y C-030 de 2019.  

[134] Sentencias C-585 de 2015, C-030 de 2019 y C-511 de 2019.

[135] Sentencias C-585 de 2015 y C-030 de 2019.  

[136] Corte Constitucional, sentencias C-511 de 2019. Ver también sentencias C-060 de 2018 y C-278 de 2019.

[137] Corte Constitucional, sentencias C-585 de 2015 y C-030 de 2019.

[138] Sentencia C-019 de 2022.

[139] Id. Al respecto, esta decisión precisó que "La unidad de materia no se exige respecto de los diferentes objetivos, metas, estrategias y políticas enunciados en la parte general, sino de los programas, proyectos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución y de las medidas que se adopten para impulsar su cumplimiento, los cuales siempre han de contar con un referente en la parte general del mismo".

[140] M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. La Corte Constitucional declaró exequible el artículo 298 de la Ley 1955 de 2019, Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, que modificaba una disposición de la Ley 143 de 1994 sobre servicios públicos, en el sentido de permitir a las empresas de servicios públicos domiciliarios desarrollar actividades de generación, distribución y comercialización de energía de manera integrada. Entre otros cargos, el demandante alegaba que la norma desconocía del principio de unidad de materia porque regula la estructura de la industria eléctrica, lo cual no es coherente con las demás disposiciones de la misma ley que solo se refieren a los contratos de compra de energía, tarifas, tributos, vigilancia y regulación del sector. Alegaba que la norma demandada era propia de una reforma a la Ley 143 de 1994 que debía ser tramitada de forma independiente.

[141] Sentencia C-305 de 2004,

[142] Sentencia C-305 de 2004,

[143] Sentencias C-573 y C-795 de 2004, C-376 y 377 de 2008, y C-394 de 2012.

[144] De acuerdo con la sentencia C-008 de 2018, la jurisprudencia constitucional ha reconocido de forma reiterada que las "Bases del Plan Nacional de Desarrollo" hacen parte integral del Plan, y se incorporan a este. Ver sentencias C-105 de 2016, C-016 de 2016 y C-068 de 2020, entre otras.

[145] "La base para la liquidación de la tasa será el costo de los servicios correspondientes a cada uno de los hechos generadores establecidos en este artículo, conforme la metodología de cálculo que establezca el Gobierno nacional. El ICANH fijará y actualizará anualmente las tarifas de los servicios que preste, por cada uno de los hechos generadores de la tasa. Las tarifas se fijarán en salarios mínimos legales diarios vigentes y se cobrarán como recuperación de los costos de los servicios prestados por el ICANH, para lo cual se utilizarán el siguiente Método y Sistema, teniendo en cuenta los costos administrativos, financieros, directos e indirectos, de la operación".

[146] En el Plan Nacional de Desarrollo (PND), la gobernanza cultural se define como la política pública que valora la actividad cultural. Esta política reconoce la importancia de mejorar las condiciones laborales de artistas, gestores culturales, y aquellos que preservan saberes ancestrales y tradicionales. Además, esta política pública pretende destacar la necesidad de implementar un modelo de organización y operación para las entidades culturales, con el fin de fortalecerlas y modernizarlas.

[147] Sentencia C-465 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

[148] Sobre el concepto de tasas, ver las Sentencias C-278 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-484 de 2020, M.P. Alejandro Linares Cantillo; y C-200 de 2021, M.P. Alejandro Linares Cantillo.

[149] En cuanto a esta característica, en Sentencia C-1171 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis, este Tribunal puntualizó: "la doctrina suele señalar que las tasas se diferencian de los tributos parafiscales en cuanto aquéllas constituyen una contraprestación directa por parte de los ciudadanos a un beneficio otorgado por el Estado, hacen parte del presupuesto estatal y, en principio, no son obligatorias, toda vez que queda a discrecionalidad del interesado en el bien o servicio que preste el Estado".

[150] A respecto ver Sentencia C-228 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

[151] Sentencia C-493 de 2020.

[152] Ley 2294 de 2023, art. 1.

[153] Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2022 – 2026 Colombia Potencia Mundial de la Vida, p. 103.

[154] Ibid., p. 105.

[155] Ibid., pp. 106 y 107.

[156] Ibid., p. 105.

[157] "La implementación de la tasa permitirá fortalecer e incentivar la Economía Cultural, mediante el apoyo institucional a la creación de museos comunitarios, casas de cultura, y demás espacios culturales sustentados con base en el patrimonio arqueológico como bien de interés cultural. La protección del patrimonio cultural está también intrínsecamente vinculada al reconocimiento de los saberes y prácticas culturales, pues los diversos retos en la protección del Patrimonio Arqueológico conllevan, así se abordan sin el respaldo presupuestal adecuado, el detrimento y desaparición de la memoria cultural de la Nación en general, y las comunidades en particular. También se hace evidente que la recolección de la tasa guarda una relación teleológica para la implementación de garantías para la defensa de los derechos culturales y el ejercicio de la Gobernanza Cultural mediante el desarrollo cultural inclusivo estrechamente vinculado a la Dignidad Humana y las condiciones para el bienestar de las y los colombianos. // También, el fortalecimiento de la capacidad operativa para la defensa del patrimonio arqueológico contribuye un avance significativo hacia la paz total mediante el reconocimiento de los derechos territoriales de los pueblos étnicos, la garantía de sus derechos bioculturales, a la recuperación de la memoria, de la historia, al acceso a la tierra y la salvaguarda de sus territorios. El Instituto Colombiano de Antropología e Historia, a través de las medidas de protección del Patrimonio Arqueológico contribuye instrumentalmente en la directa garantía de los pueblos y las comunidades para la defensa de sus derechos culturales, apoya la Unidad de Restitución de Tierras con documentos técnicos que permiten ver la trazabilidad de sus migraciones, desplazamientos y desarrollos culturales, a la vez se apoya la Jurisdicción Especial de Paz JEP desde el año próximo incluyendo en nuestro formularios una capa forense que permita recabar a la Fiscalía información relevante con el hallazgo de los desaparecidos y reparación a las víctimas". Intervención del ICANH del 2 de octubre de 2023, p. 10.

[158] Ibid., p. 13.

[159] Al respecto, el ICANH le informó a esta Corte que sólo cuenta con un pequeño espacio en el Museo Nacional y una bodega asignada por la Sociedad de Activos Especiales para mantener la colección arqueológica más grande del país, la cual está compuesta, entre otros bienes, por aquellos detectados en el marco del Programa de Arqueología Preventiva.

[160] Corte Constitucional. Sentencia C-063 de 2021

[161] Ibidem.

[162] ARTICULO 340. Habrá un Consejo Nacional de Planeación integrado por representantes de las entidades territoriales y de los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales. El Consejo tendrá carácter consultivo y servirá de foro para la discusión del Plan Nacional de Desarrollo.

Los miembros del Consejo Nacional serán designados por el Presidente de la República de listas que le presenten las autoridades y las organizaciones de las entidades y sectores a que se refiere el inciso anterior, quienes deberán estar o haber estado vinculados a dichas actividades. Su período será de ocho años y cada cuatro se renovará parcialmente en la forma que establezca la ley.

En las entidades territoriales habrá también consejos de planeación, según lo determine la ley. 

El Consejo Nacional y los consejos territoriales de planeación constituyen el Sistema Nacional de Planeación.

[163] ARTICULO 341. El gobierno elaborará el Plan Nacional de Desarrollo con participación activa de las autoridades de planeación, de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura y someterá el proyecto correspondiente al concepto del Consejo Nacional de Planeación; oída la opinión del Consejo procederá a efectuar las enmiendas que considere pertinentes y presentará el proyecto a consideración del Congreso, dentro de los seis meses siguientes a la iniciación del período presidencial respectivo.

[164] ARTICULO 342. La correspondiente ley orgánica reglamentará todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y dispondrá los mecanismos apropiados para su armonización y para la sujeción a ellos de los presupuestos oficiales. 

Determinará, igualmente, la organización y funciones del Consejo Nacional de Planeación y de los consejos territoriales, así como los procedimientos conforme a los cuales se hará efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo, y las modificaciones correspondientes, conforme a lo establecido en la Constitución.

[165] Articulo 6, literal d), de la Ley 152 de 1994.

[166] Ver, entre otras las Sentencias C-574 de 2004 y C-453 de 2016.