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Sentencia C-1159/00
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Requisitos de forma
PROYECTO DE LEY SOBRE CONSULTAS DE PARTIDOS POLITICOS Y MOVIMIENTOS CON PERSONERIA JURIDICA-Mayoría absoluta y trámite en una sola legislatura
CONSULTAS INTERNAS-Cargos del Gobierno central y territorial/CONSULTAS INTERNAS-Reforma estatutos de partidos y movimientos políticos con personería jurídica/CONSULTAS INTERNAS-Organización interna de partidos y movimientos políticos con personería jurídica
El que las consultas puedan realizarse tanto para escoger los candidatos de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, a los cargos del gobierno central y territorial, como para tomar decisiones en relación con la reforma de sus estatutos o con su organización interna, sin lugar a dudas, amplía los espacios de participación de sus miembros en decisiones de la mayor trascendencia, lo cual, fortalece la participación democrática de los ciudadanos y contribuye a la democratización de los partidos.
PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLITICOS-Democratización por consultas
CONSULTAS INTERNAS-Obligatoriedad
CONSULTAS INTERNAS-Oportunidad para su realización/CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Fijación de fecha para realización consultas internas
Los Ponentes explican en la Exposición de Motivos, las razones por las que, además, resulta imprescindible que la Ley Estatutaria prevea la posibilidad de que las consultas puedan realizarse en fecha distinta a las elecciones ordinarias, y conceda al Consejo Nacional Electoral la facultad de señalar esa fecha cuando esta no pueda coincidir con las elecciones inmediatamente anteriores, como ocurre en el caso de los candidatos para las Gobernaciones y Alcaldías. Es claro que en la realización de las consultas internas de los partidos debe aprovecharse la infraestructura y la logística dispuesta para las jornadas electorales, por razones de economía y de racionalidad en el gasto público.
CONSULTAS INTERNAS-Reglamentación aspectos técnicos
Referencia: expediente P.E.-011
Revisión constitucional del proyecto de ley estatutaria No. 107/99 Cámara - 189/99 Senado "por la cual se modifica el artículo 10 de la Ley 130 de 1994"
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Bogotá, D.C., septiembre seis (6) del año dos mil (2000)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
ANTECEDENTES
El Presidente del H. Senado de la República, mediante oficio de abril veintisiete (27) del cursante año hizo llegar a esta Corporación, una vez aprobado en segundo debate de cada una de las cámaras legislativas, el expediente legislativo contentivo del proyecto de ley estatutaria No. 107/99 Cámara - 189/99 Senado "por la cual se modifica el artículo 10 de la Ley 130 de 1994."
Efectuado el reparto respectivo, el magistrado ponente mediante auto de mayo dieciséis (16) avocó el conocimiento del presente asunto y ordenó la práctica de pruebas relacionadas con el trámite legislativo surtido por el proyecto de ley en mención.
De igual modo, dispuso la fijación en lista del negocio así como el traslado del proceso al Procurador General de la Nación, quien dentro del término constitucional fijado emitió el concepto de rigor.
Asimismo, ordenó que se surtieran las comunicaciones de rigor al Presidente del Consejo Nacional Electoral y al señor Registrador Nacional del Estado Civil.
Cumplidos, como están, los trámites constitucionales y legales establecidos para procesos de esta índole, la Corte Constitucional procede a emitir pronunciamiento acerca de las normas que conforman el proyecto de la referencia.
II. TEXTO DEL PROYECTO
A continuación se transcribe el texto del proyecto de ley cuyo estudio adelanta la Corte:
PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA No. 107/99 Cámara - 189/99 Senado "POR LA CUAL SE MODIFICA EL ARTICULO DECIMO DE LA LEY 130 DE 1994"
El Congreso de Colombia
DECRETA
"...
ARTICULO 1º.- El artículo décimo de la Ley 130 de 1994 quedará así:
ARTÍCULO 10º.- Consultas internas. La organización electoral colaborará en la realización de consultas internas de los partidos y movimientos con personería jurídica que lo soliciten a través de sus respectivas autoridades estatutarias, para escoger candidatos a la Presidencia de la República, gobernaciones departamentales y alcaldías distritales y municipales, como para tomar decisiones con respecto a su organización interna o variación de sus estatutos. Estas consultas podrán efectuarse en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal.
Tal colaboración se prestará mediante el suministro de tarjetas electorales y cubículos individuales instalados en cada mesa de votación, la recolección de los votos y la realización del escrutinio. Para tal efecto, el Estado financiará el costo correspondiente. La organización electoral suministrará igualitariamente a los votantes, instrumentos en los cuales deben aparecer identificados con claridad y en iguales condiciones todos los candidatos.
La realización de la consulta, podrá coincidir con la elección inmediatamente anterior.
Para las consultas se utilizará una urna separada y los jurados de votación solo suministrarán la tarjeta electoral a quienes la soliciten.
Los gastos que generen las actividades aquí previstas serán de cargo de la organización electoral.
En cada período constitucional, el Consejo Nacional Electoral por la mayoría de sus miembros, señalará una fecha cuando se pretenda realizar la consulta en fecha distinta a las elecciones ordinarias.
El resultado de la consulta será obligatorio para el partido o movimiento que la solicite.
Los candidatos a la presidencia, a gobernaciones y alcaldías de los partidos que se acojan al procedimiento de la consulta, serán escogidos el mismo día y por el mismo mecanismo.
Los partidos cuya lista de carnetización exceda el cincuenta por ciento (50%) de la última votación obtenida por el partido dentro de la respectiva circunscripción podrán pedir que en la consulta solo participen sus afiliados.
Son afiliados aquellos ciudadanos que voluntariamente inscriben su nombre ante la organización del partido como miembros de dichas agrupaciones políticas.
El Consejo Nacional Electoral reglamentará en cada caso todo lo demás relacionado con las consultas internas de los partidos.
PARAGRAFO.- Los precandidatos que se acogieron al procedimiento de consulta deben respetar su resultado y queda prohibido a los perdedores que se sometieron a dicho procedimiento, que presenten sus nombres para elecciones que fueron objeto de la consulta interna.
ARTICULO 2º.- Vigencia. La presente ley rige a partir de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.
..."
INTERVENCIONES
1. Registraduría Nacional del Estado Civil
El Registrador Nacional del Estado Civil intervino para justificar la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria No. 107/99 Cámara - 189/99 Senado, para lo cual observa que, en desarrollo de la democracia participativa, la Constitución Política de 1991 consagró los principios rectores de los procesos electorales, y que en el artículo 258 dispuso que la ley implantará los mecanismos para que el derecho al voto sea ejercido con el máximo de garantías; a lo anterior, agrega que, siendo el voto un derecho y un deber ciudadano, corresponde al legislador que las elecciones reflejen al máximo el querer del constituyente primario.
De otra parte, el interviniente considera que el artículo 10 de la Ley 130 de 1994, desarrolla el mandato constitucional consagrado en el artículo 265 numeral 10 C.P., el cual establece, como atribución especial del Consejo Nacional Electoral, la de "Colaborar para la realización de consultas internas de los partidos y movimientos para la escogencia de sus candidatos".
En concepto del interviniente, el texto del proyecto que extiende las consultas internas, a la escogencia de candidatos a la Presidencia de la República, a las Gobernaciones Departamentales y a las Alcaldías Distritales y Municipales; así como a la toma de decisiones con respecto a la organización interna; o a la variación de los estatutos de los partidos, se ajusta a la Constitución Política, pues en su criterio, el fortalecimiento de la democracia interna de los partidos beneficia a la colectividad.
A propósito de la conformidad con la Constitución Política del carácter obligatorio de los resultados, anota que lo que si resultaría violatorio de los principios democráticos, es que se desconocieran las preferencias del electorado, a lo cual agrega que, sería también contrario a la ética, realizar una consulta con el concurso de la organización electoral, cuando esta no va a tener algún sentido, para lo cual se apoya en la Sentencia C-089 de 1994.
De igual modo, observa que el inciso once del artículo décimo de la Ley 130 de 1994 que se contempla en el proyecto, ya había sido objeto de observaciones por parte de la Corte Constitucional en la ya citada Sentencia C-089/94, cuando efectuó la revisión constitucional del proyecto de ley estatutaria No. 11 de 1992 Cámara, 348 de 1993 Senado "por la cual se dicta el Estatuto Básico de los partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones."
Finalmente, en su opinión, lo preceptuado en el parágrafo que se adiciona al texto del propuesto artículo 1º., según el cual los precandidatos que se acogieron al procedimiento de consulta deben respetar el resultado, por lo que, por consiguiente, queda prohibido a los perdedores que se sometieron a dicho procedimiento que presenten sus nombres para elecciones que fueron objeto de la consulta interna, reviste importancia en la medida en que le confiere firmeza al certamen.
Por lo anteriormente expuesto, el Registrador Nacional del Estado Civil considera que, con la salvedad anotada por la Corte Constitucional, respecto al tipo de reglamentaciones expedidas por el Consejo Nacional Electoral que se ajustan a la Carta Política, es constitucional el proyecto de Ley 107/99 Cámara - 189/99 Senado, "por la cual se modifica el artículo décimo de la Ley 130 de 1994. Consultas internas de los partidos y movimientos con personería jurídica".
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador General de la Nación comienza por señalar que el proyecto de ley estatutaria No. 107/99 Cámara - 189/99 Senado sobre consultas de los partidos políticos y movimientos con personería jurídica se aviene a la Constitución en cuanto hace a su trámite formal, ya que se cumplieron cada una de las etapas del proceso legislativo respectivo, así como los otros requisitos que la Constitución Política exige para la aprobación de las leyes estatutarias.
En concepto del Ministerio Público, el aspecto sustancial de la reforma al artículo 10 de la Ley 130 de 1994 no ofrece reparo constitucional alguno pues se ajusta a los lineamientos consagrados en la Carta Política, ya que desarrolla el mecanismo de democracia participativa.
En ese orden de ideas, señala que "La escogencia de los candidatos a la Presidencia de la República, a las Gobernaciones Departamentales y a las Alcaldías Distritales y Municipales; así como la toma de decisiones respecto de la organización interna o la variación de los estatutos de los partidos y movimientos políticos, en su condición de finalidades de las consultas internas que realicen dichos partidos y movimientos, para cuya realización la organización electoral ha de prestar su colaboración, además de coincidir plenamente con los postulados democrático-participativos de la Constitución de 1991, constituyen un afortunado desarrollo de los mismos".
Expone que "... siendo finalidad esencial del Estado, en la perspectiva de esos postulados, facilitar la participación de todos en las decisiones que los afecten y en la vida política de la Nación, ninguna decisión de carácter político concierne más al ciudadano que la escogencia de quienes podrán ser sus gobernantes, para lo cual la consulta interna de los partidos significa un primer paso en el camino electoral hacia la conquista del poder político nacional, regional o local".
En su criterio, el significado de la obligación impuesta por el legislador a la organización electoral para que colabore en la realización de las consultas internas, es desarrollo legislativo de postulados y derechos constitucionales vinculados estrechamente con lo que constituye la columna vertebral de la nueva institucionalidad jurídico-política de Colombia, la participación de los ciudadanos en las decisiones que los afectan.
El señor Procurador General de la Nación opina que esta reforma constituye un paso adelante en la democratización de los partidos políticos, puesto que propicia su consolidación como organización mediadora entre la sociedad civil y el Estado, lo que constituye una significativa contribución a la legitimación del régimen político colombiano, cuya principal falencia es justamente una legitimidad menguada por la exclusión ciudadana de la vida política de la Nación.
El Jefe del Ministerio Público considera que, a ese fín, debe dotarse a los mecanismos de participación ciudadana, de la mayor flexibilidad posible, y que ello justifica la modificación propuesta al inciso sexto del artículo 10 de la ley estatutaria 130 de 1994 en el sentido de que la mayoría requerida en el seno del Consejo Nacional Electoral para señalar las fechas de las consultas populares sea simple y no calificada.
Considera que con la mayoría simple de los miembros del Consejo mencionado se hace menos complejo el proceso aprobatorio de dichas fechas, lo cual facilita la realización de las consultas, y redunda necesariamente en favor del proceso democratizador de los partidos y en beneficio de la consolidación de la democracia participativa.
Finalmente, el Ministerio Público señala que la obligatoriedad de los resultados de las consultas es consonante con el principio de la buena fe; comenta que si dichos resultados no tienen el carácter vinculante que le otorga el parágrafo que agrega la reforma, este procedimiento de selección de los aspirantes a la dirección de la administración nacional y la regional, resultaría inocuo y acarrearía consecuencias negativas, tanto desde el punto de vista administrativo, como desde el punto de vista político.
En lo administrativo se echarían por la borda grandes sumas de dinero del erario público, sin ningún resultado práctico; y, en lo político, se perdería la confianza del electorado, la cual es indispensable para el desarrollo de las democracias participativas.
Por todo lo anterior, considera que el proyecto se ajusta a la Carta Política y le pide a la Corte que así lo declare.
V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.- Competencia
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 8° en concordancia con el artículo 153 de la Constitución, esta Corporación es competente para adelantar la revisión constitucional de los proyectos de leyes estatutarias, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.
2.- Análisis de los requisitos de forma
El requerimiento de ley estatutaria para el contenido normativo del proyecto en cuestión, a la luz del artículo 152 de la Carta Política
El proyecto de ley que se examina, modifica el artículo 10 de la Ley Estatutaria No. 130 de 1994 "por la cual se dicta el Estatuto Básico de los partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones". Es, pues, claro que la reforma de sus disposiciones, debe tramitarse con observancia de los requisitos de las leyes estatutarias, pues su contenido se inscribe en el literal c) del artículo 152 de la Carta, conforme al cual pertenecen a esa categoría las leyes que regulan "la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos; el estatuto de la oposición y las funciones electorales".
Requisitos de Forma que deben cumplir las leyes estatutarias
En Sentencia C-371 del 2000 (M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz) la Corporación sintetizó los requisitos que, por el aspecto de forma, deben cumplir las leyes estatutarias, en los siguientes términos:
"...
De acuerdo con la Carta, en el trámite de una ley estatutaria se debe cumplir, en primer lugar, con los requisitos generales establecidos en el artículo 157 superior. Esto es:
a. Haber sido publicado el proyecto de ley en la Gaceta del Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva.
b. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada cámara.
c. Haber sido aprobado en cada cámara en segundo debate.
d. Haber obtenido la sanción del gobierno, requisito que para el caso de las leyes estatutarias, se debe surtir después de que la Corte Constitucional haya efectuado la revisión previa y oficiosa de constitucionalidad y declarado, en consecuencia, que las disposiciones del proyecto se ajustan a los preceptos constitucionales.
De igual forma, se debe acatar lo dispuesto en los artículos 158 y ss. de la Constitución, en relación con la unidad de materia, los términos que deben transcurrir entre los debates en comisiones y en plenarias, el lapso mínimo de tiempo que debe mediar entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra.
Finalmente, cumplir con los requisitos especiales que el artículo 153 superior exige para la aprobación, modificación o derogación de leyes estatutarias: a) mayoría absoluta, b) trámite en una sola legislatura.
..."
El trámite legislativo surtido por el proyecto de ley
Verifica la Corporación que en el trámite surtido por el proyecto de ley estatutaria No. 107/99 Cámara - 189/99 Senado en revisión, se cumplieron los requisitos de forma estipulados para las de su clase por los artículos 153, 157 y ss. de la Carta Política, así como en los artículos 207 y 208 de la Ley 5ª. de 1992, según lo evidencia el siguiente análisis:
a. El 21 de septiembre de 1999 el Representante William Darío Sicachá presentó el proyecto de ley estatutaria "por la cual se modifica el artículo 10 de la Ley 130 de 1994," ante la Secretaría General de la Cámara de Representantes. En esa misma fecha se radicó con el No. 107/99 Cámara y su Presidente asignó su conocimiento a la Comisión Primera Constitucional Permanente de esa Corporación para dar inicio al trámite correspondiente, al tiempo que ordenó el envío de una copia a la Imprenta Nacional para su publicación.
b. El proyecto de ley junto con la correspondiente exposición de motivos, fué publicado en la Gaceta del Congreso No. 328 del 24 de septiembre de 1999. (pp 2 y 3)
c. La Presidencia de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes designó como ponentes para primer debate a los Representantes William Darío Sicachá, Joaquin José Vives y Alberto Benavides.
d. El proyecto de ley fue discutido y aprobado, con el pliego de modificaciones relacionadas con los incisos primero, octavo y décimo y la adición del parágrafo al artículo 1°, en la sesión de la Comisión Primera de la Cámara el día 3 de noviembre de 1999[1]. En esa misma fecha se aprobó su articulado por la mayoría absoluta de los miembros -28 representantes de los que componen la respectiva Comisión- según certificación expedida por el Secretario General de dicha Comisión. En la misma sesión se designaron como ponentes para segundo debate a los Representantes William Darío Sicachá, Joaquin Jose Vives y Alberto Benavides.
e. El texto definitivo del proyecto de ley fue aprobado en sesión plenaria de la Cámara de Representantes el 23 de noviembre de 1999, por 145 votos afirmativos, según certificación del 19 de mayo del 2000 expedida por el Secretario General de esa Corporación.
El proyecto prosiguió su trámite en el Senado de la República, donde fue radicado bajo el No. 189 el día 30 de noviembre de 1999 y repartido por el Presidente a la Comisión Primera Constitucional Permanente de esa Corporación. La Presidencia designó como ponentes para primer debate, el día 2 de diciembre a los Senadores Germán Vargas Lleras y Luis Humberto Gómez Gallo y, el 6 de diciembre, a la Senadora Claudia Blum de Barberi.
El 14 de diciembre el Senador Luís H. Gómez renuncia a dicha ponencia.
En la sesión del 16 de diciembre de 1999, fue discutido y aprobado el proyecto en primer debate en la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado, según certificación que su Secretario expidió el día 19 de mayo del presente año, en la cual hace constar que:
"En la discusión del articulado del pliego de modificaciones, el H.S. Carlos Holguín Sardi solicita a la Presidencia se vote por partes el artículo 1°, las que precisó así: Primera Parte: Todo el artículo (diez incisos) y el parágrafo, excepto el inciso 3º. Segunda Parte: el inciso 3°.
"Votada la primera parte, en votación ordinaria, fue aprobada. Sometida a votación la segunda parte, en votación ordinaria, fue aprobada, verificación solicitada por el H.S. Roberto Gerlein Echeverría y obtuvo el siguiente resultado: votos afirmativos: diez, votos negativos: seis. Sometido a votación ordinaria el artículo 2°, fue aprobado. Sometido a votación el título, fue aprobado."
h. En la Plenaria del Senado de la República el texto definitivo del proyecto fue aprobado por 79 Senadores de los 102 que integran esa Corporación, en la sesión del 26 de abril de 2000, según certificación que el Secretario General del Senado de la República, expidió el día 22 de mayo de este año, de acuerdo al acta 39 de esa sesión.
i. Mediante oficio del día 27 de abril del presente año, el Presidente del Senado de la República envió a la Corte Constitucional el proyecto en mención para efectos de la revisión previa de constitucionalidad que ordena el artículo 153 de la Constitución.
Trámite del proyecto en una sola legislatura
De igual modo, la Corporación encuentra que se dió cabal observancia al artículo 153 de la Carta Política, que dispone que la aprobación de las leyes estatutarias se haga en una sola legislatura, pues el trámite del proyecto se inició el 21 de septiembre de 1999, fecha de su radicación en la Secretaría General de la Cámara de Representantes, y culminó el 26 de abril del 2000, fecha de la sesión en que fué aprobado por la plenaria del Senado de la República.
Votación por mayoría absoluta de los miembros del Congreso
Como quedó expuesto, las certificaciones obrantes en el expediente, evidencian que las mayorías que discutieron y aprobaron el proyecto en los debates constitucionales de rigor, se constituyeron con los miembros integrantes de cada Corporación, con lo cual, la Corte también constata el cumplimiento de la exigencia que, en ese sentido, consagra el artículo 153 de la Carta Política.
La materia
A los efectos de este fallo, es pertinente recordar que el texto del artículo 10 de la Ley 130 de 1994, para cuya modificación se ha tramitado el proyecto que es materia de la presente revisión constitucional, es el siguiente:
"...
ARTICULO 10. Consultas internas- La organización electoral colaborará en la realización de consultas internas de los partidos y movimientos con personería jurídica que lo soliciten a través de sus respectivas autoridades estatutarias. Estas consultas podrán efectuarse en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal.
Tal colaboración se prestará mediante el suministro de tarjetas electorales y cubículos individuales instalados en cada mesa de votación, la recolección de los votos y la realización del escrutinio, para tal efecto, el Estado financiará el costo correspondiente. La organización electoral suministrará igualitariamente a los votantes, instrumentos en los cuales deben aparecer identificados con claridad y en iguales condiciones todos los candidatos.
La realización de la consulta, podrá coincidir con la elección inmediatamente anterior.
Para las consultas se utilizará una urna separada y los jurados de votación sólo suministrarán la tarjeta electoral a quienes la soliciten.
Los gastos que generen las actividades aquí previstas serán de cargo de la organización electoral.
En cada período constitucional de tres o cuatro años, el Consejo Nacional Electoral, por mayoría de las dos terceras partes de sus miembros, señalará una sola fecha, distinta a las elecciones ordinarias, en la que se efectuarán, a cargo del Estado, las consultas nacionales que se propicien durante ese año, en desarrollo de los mecanismos de participación previstos en los artículos 103 y 104 de la Constitución Política, así como las consultas populares que los partidos y movimientos políticos soliciten para escoger sus candidatos a la Presidencia de la República, las Gobernaciones y Alcaldías.
El resultado de la consulta será obligatorio en la medida en que el partido o movimiento que la solicite así lo decida.
Los candidatos presidenciales de los partidos que se acojan al procedimiento de la consulta, serán escogidos el mismo día por el mismo mecanismo.
Los partidos cuya lista de carnetizados exceda el 50% de la última votación obtenida por el partido dentro de la respectiva circunscripción, podrán pedir que en la consulta sólo participen sus afiliados. Son afiliados aquellos ciudadanos que voluntariamente inscriben su nombre ante la organización del partido como miembros de dichas agrupaciones políticas.
El Consejo Nacional Electoral reglamentará en cada caso todo lo demás relacionado con las consultas internas de los partidos.
..."
Por su parte, el artículo 1º. del proyecto en estudio, introduce al texto en cuestión, las siguientes modificaciones:
El inciso primero, hace explícitos los propósitos de las consultas internas de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica que lo soliciten a través de sus respectivas autoridades estatutarias, en cuya realización la organización electoral colaborará, al señalar que pueden efectuarse "... para escoger candidatos a la Presidencia de la República, a las Gobernaciones Departamentales y Alcaldías Distritales y Municipales, así como para tomar decisiones con respecto a su organización interna o variación de sus estatutos."
A juicio de la Corte, la adición en comento es perfectamente consonante con los principios y postulados de la democracia participativa que robusteció el Constituyente de 1991 en la Carta Política que actualmente rige los destinos de la Nación, según lo proclamó el artículo 1º. al disponer que Colombia se organiza como una República democrática y participativa; el 2º., conforme al cual un fin esencial del Estado es "facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida ... política... de la Nación," y al consagrar el artículo 95-9 ib. que la participación en la vida política, cívica y comunitaria del país, es un deber ciudadano.
Ciertamente, el que las consultas puedan realizarse tanto para escoger los candidatos de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, a los cargos del gobierno central y territorial, como para tomar decisiones en relación con la reforma de sus estatutos o con su organización interna, sin lugar a dudas, amplía los espacios de participación de sus miembros en decisiones de la mayor trascendencia, lo cual, fortalece la participación democrática de los ciudadanos y contribuye a la democratización de los partidos.
Así también, considera esta Corporación que la función de colaboración en la realización de las consultas internas de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, es concreción del numeral 10 del artículo 265 de la Carta Política, según el cual "El Consejo Nacional Electoral tendrá, de conformidad con la ley, las siguientes atribuciones especiales ... Colaborar para la realización de consultas internas de los partidos y movimientos para la escogencia de sus candidatos."
Por su parte, el inciso séptimo elimina la posibilidad de que el partido o movimiento sea quien decida acerca de si el resultado de la consulta es o nó obligatorio. En forma consonante, se adiciona un parágrafo que hace obligatorios los resultados de la consulta, y que señala expresamente que los precandidatos que se acogieron al procedimiento de consulta deben respetar su resultado, por lo cual queda prohibido a los perdedores que se sometieron a dicho procedimiento, que presenten sus nombres para elecciones que fueron objeto de la consulta interna.
En la ya citada sentencia C-089 de 1994 (M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz) la Corte se había pronunciado en favor de la constitucionalidad de la fórmula encaminada a hacer obligatorios los resultados de la consulta. Es, pues, del caso, traer a colación sus razonamientos, puesto que son enteramente predicables del proyecto de reforma al texto normativo que se propone precisamente, con miras a excluir cualquier posibilidad de que el partido sea quien decida acerca de la fuerza obligatoria de los resultados, para que siempre sean vinculantes:
"...
Si internamente se decide realizar una consulta y ésta se lleva a cabo con el concurso de la organización electoral, mal se puede oponer la libertad del partido o movimiento a la obligatoriedad del resultado alcanzado. Ni la organización puede defraudar a sus miembros y simpatizantes ni el Estado puede auspiciar que se defraude al elector o votante. El principio democrático y la buena fe (CP art. 1 y 83), entre otros valores y normas constitucionales, quedarían flagrantemente desconocidos, si se aceptase la vacilación o inconsecuencia frente al resultado del certamen que ha sido convocado por el partido o movimiento y apoyado por el Estado.
..."
A ello se agrega que lo congruente con los principios de economía y eficacia que, conforme al artículo 209 de la Carta, gobiernan la gestión pública, es que los resultados de la consulta sean obligatorios y que, en lo posible, se aproveche la infraestructura de las elecciones inmediatamente anteriores, lo cual, asegura un pleno y eficaz empleo de los recursos destinados a la organización e implementación de una jornada electoral en todo el país.
Ciertamente, si se permitiese el desconocimiento de los resultados de la consulta, no sólo se estaría propiciando el despilfarro administrativo y financiero de los cuantiosos recursos que implica la preparación e implementación de un proceso de esa naturaleza.
Lo que resultaría aún más grave es que, de poder ignorarse las preferencias del elector o votante consultado, se deslegitimaría la participación política de los ciudadanos en la vida de los partidos y movimientos políticos, con grave mengua del principio constitucional que proclama el fortalecimiento de la participación democrática del electorado, que es el que da sentido al apoyo que debe brindar el Estado a la realización de las consultas, precisamente para fortalecer e incentivar por esa vía, las instituciones democráticas al seno de los partidos y movimientos políticos.
Otra de las reformas, está contemplada en el inciso sexto, y consiste en consagrar la mayoría simple, y no calificada para la aprobación, por el Consejo Nacional Electoral, de la decisión sobre la fecha en que ha de realizarse la consulta popular, cuando no coincida con la fecha de las elecciones ordinarias.
Ya en la multicitada Sentencia C-089 de 1994, a este respecto, la Corte había señalado que:
"...
La determinación de la fecha para la realización de los diferentes eventos en los cuales pueden actualizarse los mecanismos e instituciones de participación ciudadana, hace parte de la respectiva ley estatutaria (CP art. 152-d)
..."
Ahora bien, la flexibilización de la oportunidad para realizar las consultas, por lo demás, se conforma con las observaciones que, en la ya citada ocasión, esta Corte había anotado, con relación a las dificultades inherentes al señalamiento de una única y fija ocasión para efectuarlas.
Ciertamente, a este respecto, la Corporación había ya señalado:
"...
la improcedencia - y en ocasiones inconveniencia - de homologar en una misma fecha eventos políticos de carácter representativo con otros de democracia directa, derivados muchas veces de necesidades que difícilmente pueden diferirse o enmarcarse en un período fijo.
..."
Los Ponentes explican en la Exposición de Motivos, las razones por las que, además, resulta imprescindible que la Ley Estatutaria prevea la posibilidad de que las consultas puedan realizarse en fecha distinta a las elecciones ordinarias, y conceda al Consejo Nacional Electoral la facultad de señalar esa fecha cuando esta no pueda coincidir con las elecciones inmediatamente anteriores, como ocurre en el caso de los candidatos para las Gobernaciones y Alcaldías.
En efecto, en la Exposición de Motivos que acompañó al proyecto durante los debates constitucionales en la Cámara de Representantes, a este respecto, se dijo:
"...
Puesto que las coyunturas sociales no tienen como acomodarse cronológicamente, sino por el contrario se presentan ipso facto, no se puede condicionar la realización de las consultas internas a fechas preestablecidas, ya que la toma de decisiones pueden no coincidir con una elección, por lo tanto se plantea la oportunidad a través de este inciso sexto, para que las consultas sean programadas por el Consejo Nacional Electoral, en fecha distinta a las elecciones ordinarias, aclarando con ello que se da la oportunidad de que se realice una consulta antes de la elección y escogencia de candidatos a gobernaciones y alcaldías, que hasta el momento no cuentan con una elección ordinaria anterior a la misma y próxima y corta en el tiempo para escoger los mandatarios regionales, siendo imposible el pronunciamiento del pueblo para la toma de estas posiciones electorales.
..."
El tema fué también ampliamente discutido en el Senado de la República, según consta en la consiguiente Exposición de Motivos:
"...
Si bien en el inciso tercero se establece que la realización de la consulta puede coincidir con las elecciones inmediatamente anteriores, con lo que se pueden utilizar las elecciones de congresistas para consultar respecto del candidato presidencial; esta oportunidad no se tendrá respecto de candidatos a gobernaciones y alcaldías, por lo que se permite al Consejo señalar una fecha para realizar esas consultas, de tal forma que esa consulta sea próxima y corta en el tiempo para escoger los mandatarios regionales.
…
Frente a este tema es necesario tener presente que:
- Resulta oportuno que ante la difícil situación fiscal del país, para la realización de consultas internas de los partidos o movimientos, se pueda aprovechar la proximidad de elecciones anteriores que permitan el ahorro de los costos que puede significar al Estado la organización de una jornada electoral en todo el país.
- Es claro que los efectos políticos de una elección previa de selección de candidatos, en el sentido de que ella puede ser un indicio de resultado de la elección final (como en el caso de la primera vuelta presidencial), pueden presentarse por igual si la fecha de la consulta coincide con la elección anterior o si de define una fecha distinta para ella.
- Así mismo, la norma que se mantendría en el inciso tercero es optativa y no imperativa, lo que significa que si las condiciones políticas del país así lo recomiendan y las condiciones fiscales lo permiten, el Consejo Nacional Electoral, en el que están representados los partidos y movimientos políticos, podría definir incluso en el caso de candidaturas presidenciales, una fecha distinta a la elección anterior para realizar las consultas internas respectivas.
..."
Así pues, es claro que en la realización de las consultas internas de los partidos debe aprovecharse la infraestructura y la logística dispuesta para las jornadas electorales, por razones de economía y de racionalidad en el gasto público.
Finalmente, la Corte encuentra que se mantienen idénticos los siguientes aspectos de la regulación normativa consignada en el artículo 10 de la Ley 130 de 1994, en relación con la consultas internas de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica que soliciten, a través de sus respectivas autoridades estatutarias, la colaboración de la organización electoral para la realización de consultas internas:
- La determinación de en qué consiste la colaboración que prestará la organización electoral (inciso dos).
- La previsión según la cual, para las consultas se utilizará una urna separada y los jurados de votación solo suministrarán la tarjeta electoral a quienes la soliciten (inciso cuatro).
- La asunción por el Estado de los gastos que generen las actividades involucradas en una consulta interna (inciso cinco).
- La facultad para los partidos cuya lista de carnetización exceda el cincuenta por ciento (50%) de la última votación obtenida por el partido dentro de la respectiva circunscripción, de pedir que en la consulta solo participen sus afiliados (inciso nueve).
- La definición de afiliados, como aquellos ciudadanos que voluntariamente inscriben su nombre ante la organización del partido como miembros de dichas agrupaciones políticas. (inciso diez); y,
- La previsión según la cual, el Consejo Nacional Electoral reglamentará en cada caso todo lo demás relacionado con las consultas internas de los partidos (inciso once).
Habida cuenta que, en cuanto concierne a los aspectos señalados, se mantiene la regulación normativa prevista en el artículo 10 de la Ley 130 de 1994, resulta pertinente traer a colación las consideraciones que, en la ya citada Sentencia C-089 de 1994 (M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz), la Corporación consignó al examinar su constitucionalidad, las cuales conservan plenamente su validez:
"...
El artículo 10 del proyecto ordena a la organización electoral colaborar, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal, con la realización de consultas internas de los partidos y movimientos con personería jurídica que lo soliciten a través de sus respectivas autoridades estatutarias. Se determina en el proyecto el modus operandi de tales consultas y la manera como se prestará la colaboración estatal. Los costos en que se incurra correrán a cargo de la organización electoral. La realización de la consulta, se advierte, podrá coincidir con la elección inmediatamente anterior. En relación con las consultas nacionales que se propicien en desarrollo de los mecanismos de participación previstos en los artículos 103 y 104 de la CP, así como de las consultas populares que los partidos y movimientos soliciten para escoger sus candidatos a la Presidencia de la República, las Gobernaciones y Alcaldías, se previene que el Consejo Nacional Electoral en cada período constitucional de tres o cuatro años señalará una sola fecha distinta de las elecciones ordinarias en la que se efectuará, con cargo al Estado, dichas consultas. La obligatoriedad del resultado de la consulta se libra a la decisión del partido o movimiento. Los partidos cuya lista de carnetizados exceda del cincuenta por ciento de la última votación obtenida dentro de la respectiva circunscripción, concluye la norma, podrán pedir que en la consulta sólo participen sus afiliados.
La colaboración y apoyo logístico y financiero que la organización electoral puede suministrar a los partidos y movimientos políticos con personería jurídica para la realización de sus consultas internas, así como su regulación, corresponden a una materia que no puede ser ajena a la ley estatutaria y que, por otra parte, encuentra asidero en los artículos 109 y 265-10 de la CP. La práctica de las consultas internas puede derivarse de los estatutos de los partidos o movimientos o de una decisión suya adoptada en cualquier momento posterior de su vida política. La Constitución y la ley aunque no la imponen en aras de respetar el ámbito de su libertad organizativa interna (CP art. 108, inciso 2) - que garantiza la libertad del proceso político en su propia fuente -, sí la estimulan en el convencimiento de que la democracia interna beneficia a la organización política y a la sociedad en general, pues, fortalece su función mediadora y mantiene su apertura hacia las pretensiones, intereses y demandas genuinas de sus bases que apelan a ella como instancia de ascenso de la sociedad hacia el Estado. El proyecto conserva esta premisa de respeto a la libertad interna de los partidos y movimientos, ya que de acuerdo con sus disposiciones, la consulta sólo se realiza si ella es solicitada por sus respectivas autoridades.
...
Finalmente, sólo bajo cierto entendimiento se ajusta a la Constitución la facultad que se atribuye al Consejo Nacional Electoral para " reglamentar en cada caso todo lo demás relacionado con las consultas internas de los partidos". Además de la impropiedad de una reglamentación ad hoc como la que se insinúa en la norma, no se ha reparado en que las consultas internas de los partidos, parte esencial integrante de la regulación sobre su organización y funcionamiento, corresponde a una competencia del Congreso exclusiva e indelegable (CP art. 152-c y 150-10). Lo que es materia de una ley estatutaria, a no ser que se trate de aspectos de detalle y de mera ejecución de sus previsiones, no puede sino formar parte de una ley de esta misma naturaleza y rango. Por consiguiente, la disposición es exequible si ella únicamente se refiere a la reglamentación de aspectos técnicos y de mero detalle.
..."
Por su parte, el artículo 2º. del proyecto regula lo atinente a su vigencia, al preceptuar que la ley regirá a partir de su publicación y que deroga las disposiciones que le sean contrarias, lo cual es propio del ejercicio de la función legislativa, conforme al artículo 150 de la Carta Política.
En consecuencia, el texto del proyecto de ley estatutaria No. 107/99 Cámara - 189/99 Senado "por la cual se modifica el artículo 10 de la Ley 130 de 1994.", aprobado por esta Corte es el mismo que aparece reproducido en el acápite "TEXTO DEL PROYECTO" en las páginas 2 y 3 de esta ponencia.
VI. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero.- Declarar EXEQUIBLE el proyecto de ley estatutaria No. 107/99 Cámara - 189/99 Senado "por la cual se modifica el artículo 10 de la Ley 130 de 1994."
Segundo.- Enviar copia de este fallo al Presidente del Senado de la República, al Presidente de la Cámara de Representantes y al Presidente de la República, para los efectos pertinentes.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
FABIO MORON DIAZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Según consta en el acta 22
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 31 de octubre de 2024 - (Diario Oficial No. 52.908 - 13 de octubre de 2024)
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