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Sentencia C-1148/03
PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Régimen de carrera
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
Conforme lo dispone el artículo 243 de la Constitución Política los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, institución que como lo ha explicado la jurisprudencia constitucional se configura i) cuando existe una decisión anterior del juez constitucional en relación con la misma norma que nuevamente es objeto de demanda y ii) cuando dicha decisión recae sobre una disposición distinta pero que es literalmente igual o cuyo contenido normativo es idéntico.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Sentido formal/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Sentido material
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Operancia
La cosa juzgada constitucional alcanza así los contenidos mismos de la disposición jurídica, y opera tanto en las decisiones de exequibilidad como de inexequibilidad, cuando la decisión constitucional resuelve el fondo del asunto objeto de su juicio que ha sido suscitado por el contenido normativo de un precepto."
COSA JUZGADA MATERIAL-Criterios para que opere
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Necesidad de modular la operancia
En el proceso constitucional es necesario modular la operancia de la cosa juzgada conforme a un análisis que considere la posibilidad de que se formulen nuevos cargos, no tenidos en cuenta por el juez constitucional, o que el examen de las normas demandadas se haya limitado al estudio de un solo asunto de constitucionalidad, o que no se haya evaluado la disposición frente a la totalidad de la Carta, o que exista una variación en la identidad del texto normativo. En eventos como estos, no obstante existir ya un fallo de constitucionalidad, podría abrirse la posibilidad de realizar una nueva valoración de la norma acusada.
COSA JUZGADA MATERIAL-Imposibilidad de nuevo pronunciamiento
Cuando una disposición ha sido declarada exequible por la Corte Constitucional, el fenómeno de la cosa juzgada material, produce como regla general la imposibilidad de que esta Corporación se pronuncie sobre la materia previamente resuelta, por cuanto ello puede conducir a providencias contradictorias que afecten la seguridad del ordenamiento jurídico, o alteren la confianza legítima de los administrados en la aplicación de la Constitución, o vulneren el principio de la igualdad.
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Presentación en dos oportunidades de idéntica demanda puede constituir un abuso del derecho
COSA JUZGADA FORMAL-Configuración
SERVIDOR PUBLICO DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Facultad para desempeñar cargos de libre nombramiento y remoción hasta por tres años se ajusta a la Constitución
LISTA DE ELEGIBLES-Deber del nominador de utilizarlas en estricto orden descendente
COSA JUZGADA MATERIAL-Configuración
Referencia: expediente D-4645
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 97, 216 y 218 (parciales) del Decreto - Ley 262 de 2000.
Demandante: Marcela Patricia Jiménez Arango
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D. C., dos (2) de diciembre de dos mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad, la ciudadana Marcela Patricia Jiménez Arango demandó la inconstitucionalidad de los artículos 97, 216 y 218 (parciales) del Decreto - Ley 262 de 2000.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el texto de la disposición objeto del proceso y se subrayan los apartes acusados:
(febrero 22)
Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos.
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el numeral 4 del artículo primero de la Ley 573 de 2000, y oído el concepto del Procurador General de la Nación,
DECRETA:
TÍTULO XII
SISTEMA DE INGRESO Y RETIRO DEL SERVICIO, MOVIMIENTOS DE PERSONAL, SITUACIONES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Y CALIDADES PARA LOS AGENTES DEL MINISTERIO PÚBLICO
CAPÍTULO V
EN SERVICIO ACTIVO
ARTICULO 97. Comisión para desempeñar cargos de libre nombramiento y remoción. El Procurador General de la Nación podrá conferir comisión para desempeñar un empleo de libre nombramiento y remoción en la Procuraduría a un servidor inscrito en la carrera de la entidad, sin que ello implique pérdida ni mengua de los derechos inherentes a la carrera. El acto que la confiere deberá señalar los términos de la comisión y su duración, que no podrá ser mayor a tres (3) años.
El servidor inscrito en carrera no será evaluado en el empleo de carrera durante el término de la comisión.
TÍTULO XIV
RÉGIMEN DE CARRERA DE LA PROCURADURÍA GENERAL
CAPÍTULO II
PROCESO DE SELECCIÓN
ARTICULO 216. Lista de elegibles. Formarán parte de la lista de elegibles para el empleo correspondiente los concursantes que obtengan, un puntaje total igual o superior al 70% del máximo posible en el concurso.
La lista de elegibles se elaborará en riguroso orden de mérito. Tendrá vigencia de dos (2) años contados a partir de la fecha de su publicación y deberá estar contenida en resolución proferida por el Procurador General.
La provisión de los empleos objeto de convocatoria será efectuada con quien ocupe el primer puesto en la lista y en estricto orden descendente.
La lista deberá fijarse en donde se publicaron los demás actos expedidos dentro del proceso de concurso.
Quienes obtengan puntajes totales iguales tendrán el mismo puesto en la lista de elegibles. Si esta situación se presenta en el primer lugar, el nombramiento recaerá en quien haya obtenido el puntaje superior en la prueba de conocimientos y si el empate persiste, en quien demuestre haber cumplido con el deber de votar en las elecciones públicas inmediatamente anteriores. Si no se puede dirimir el empate, el nominador escogerá discrecionalmente.
Efectuados los respectivos nombramientos para proveer los empleos objeto de la convocatoria u otros iguales a éstos, se retirarán de la lista de elegibles los servidores en los que hayan recaído dichos nombramientos, salvo que no hayan aceptado o no se hayan posesionado por razones ajenas a su voluntad. El nominador deberá utilizar las listas en estricto orden descendente, para proveer las vacantes que se presenten en el mismo empleo o en otros iguales, para los cuales se exijan los mismos requisitos, o en empleos de inferior jerarquía. En este último caso, la no aceptación del nombramiento no constituye causal para la exclusión de la lista de elegibles.
ARTICULO 218. Período de prueba. La persona seleccionada por concurso abierto no inscrita en la carrera o de ascenso con cambio de nivel será nombrada en período de prueba, por un término de cuatro (4) meses, al vencimiento del cual se evaluará su desempeño laboral.
Aprobado el período de prueba, el empleado deberá ser inscrito en el Registro Único de Inscripción en Carrera de la Procuraduría General. Si no lo aprueba, una vez en firme la calificación, su nombramiento deberá ser declarado insubsistente mediante acto administrativo motivado expedido por el Procurador General. Contra la declaratoria de insubsistencia sólo procede el recurso de reposición, dentro de los tres días siguientes a su notificación, el cual debe resolverse dentro del término de treinta (30) días, quedando agotada la vía gubernativa.
Cuando el servidor de carrera sea seleccionado para un nuevo empleo por concurso, sin que implique cambio de nivel, será actualizada su inscripción en el registro mencionado, una vez tome posesión del nuevo cargo. Cuando el ascenso ocasione cambio de nivel, el nombramiento se hará en período de prueba; en este evento, si el empleado no obtiene calificación satisfactoria en la evaluación de su desempeño, regresará a su empleo anterior y conservará su inscripción en la carrera. Mientras se produce la calificación del período de prueba, el empleo del cual era titular el servidor ascendido podrá ser provisto por encargo o mediante nombramiento provisional.
La evaluación del período de prueba se efectuará con base en el instrumento adoptado por la Comisión de Carrera para tal efecto."
III. LA DEMANDA
La demandante solicita la declaratoria de inexequibilidad de algunos pasajes de los artículos 97, 216 y 218 del Decreto - Ley 262 de 2000, que regulan varios aspectos referentes al régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, como son la comisión para desempeñar cargos de libre nombramiento y remoción, la lista de elegibles y el período de prueba, por considerar que los apartes acusados violan el Preámbulo y los artículos 13, 40-7, 83 y 125 de la Constitución Política.
Respecto al artículo 97 del Decreto - Ley 262 de 2000 sostiene que al otorgarse a los servidores públicos inscritos en carrera de la Procuraduría General de la Nación comisión para desempeñar cargos de libre nombramiento y remoción al interior de la institución "sin que ello implique pérdida ni mengua de los derechos inherentes a la carrera", se viola el principio de igualdad (Art. 13 C.P.) por cuanto consagra un privilegio excesivo a favor de servidores públicos inscritos en carrera de la Procuraduría General de la Nación en perjuicio de quienes no ostentan tales cualidades.
Resalta que durante el tiempo en que subsiste la situación administrativa (hasta tres años), el cargo de carrera vacante temporalmente no es posible proveerlo a través del sistema del concurso público de méritos, con lo cual no sólo se desconoce la posibilidad de los ciudadanos de participar en la conformación, ejercicio y control político a través del acceso del desempeño de funciones y cargos públicos (Art. 40-7 C.P.) sino que además se restringe de forma irrazonable el ingreso a cargos de carrera a través del sistema público de méritos (Art. 125 C.P.), lo cual implica que por tres años la posibilidad de ingreso a cargos de carrera administrativa se encontrará "congelada", es decir, al quedar uno de esos cargos en vacancia temporal ésta no puede ser suplida por medio del concurso público de méritos conforme lo dispone la Constitución Política, violándose con ello el valor justicia que consagra el Preámbulo y cuya garantía es una de las finalidades del Estado.
En lo concerniente al artículo 216 del decreto demandado, en cuanto permite el nombramiento en otros cargos de igual jerarquía "para los cuales se exijan los mismos requisitos" o bien en cargos de "inferior jerarquía", considera que se consagra un artilugio y un sofisma de distracción en la convocatoria que perjudica a aquellas personas que concursan para un determinado cargo o empleo e incluso se elimina la exceptiva de quienes no se presentaron al concurso en el cargo objeto de convocatoria por variadas razones.
Sobre este aspecto señala que, por ejemplo si "La convocatoria se hace para el cargo de escribiente o sustanciador (cargo de superior jerarquía) y todavía no se convoca a concurso público de méritos para proveer el cargo de auxiliar de servicios administrativos como notificador o citador (cargo de inferior entidad), una vez consolidada la lista de elegibles del cargo de sustanciador o escribiente resulta [a partir de la aparte acusado] que se puede nombrar en propiedad para cargos de notificador o de auxiliar de servicios administrativos. Es decir, que a pesar de no convocarse públicamente para el cargo de notificador o citador o de auxiliar de servicios administrativos, sin embargo las vacantes pueden proveerse total y absolutamente"[2]
De esta manera, sostiene que dicha previsión legal consagra un sofisma o "trampa" puesto que si una persona no concursa para el cargo de escribiente o sustanciador o en general en un cargo de mayor jerarquía por no reunir los requisitos de la convocatoria y espera mejor la convocatoria del cargo de notificador o citador o de auxiliar de servicios administrativos para el cual sí cumple con todos los requisitos, se encuentra más adelante con la sorpresa de que tales cargos de inferior jerarquía fueron provistos por personas que no concursaron para dicho cargo y que ahora ya están en carrera administrativa, situación que infringe el principio de buena fe (Art. 83 Superior) y lo ordenado en los artículo 125 y 40-7 de la Carta Política, toda vez que se le niega a un ciudadano la opción de participar en la selección de un cargo de inferior categoría para el cual sí reunía las condiciones o requisitos.
Finalmente, afirma, en lo relativo al artículo 218 demandado parcialmente, que con esa disposición el servidor públicos inscrito en carrera administrativa de la Procuraduría General de la Nación que previo el concurso abierto y público de méritos es nombrado en cargo de "ascenso" que "ocasione cambio de nivel", sigue conservando los derechos de la carrera del cargo anterior, con lo cual se le brinda un trato preferencial y privilegiado en detrimento del derecho a la igualdad (Art. 13 C.P.) de los concursantes particulares y/o frente a quienes no ostenten la calidad de inscritos en carrera administrativa.
A su juicio, los servidores públicos del la Procuraduría General de la Nación beneficiarios de la norma acusada adquieren privilegios de estabilidad mayor a los que consagra la Carta Política, puesto que por cuatro meses (término del periodo de prueba) ostenta la calidad de funcionario público en carrera en dos (2) cargos diferentes, lo cual es injusto y por lo mismo contraviene lo consagrado en el Preámbulo de la Constitución Política.
Señala así mismo, que la mencionada disposición legal infringe el artículo 125 de la Carta Política que consagra como una de las causales de retiro del servicio público en carrera administrativa la "calificación no satisfactoria" puesto que resulta incompatible con el mandato constitucional, que incluso con calificación no satisfactoria el servidor público de la Procuraduría General de la Nación continúe en la carrera, por ello precisa, que regresar al cargo anterior difiere del retiro del servicio.
Concluye, que si la Constitución Política consagra como consecuencia de la calificación insatisfactoria el retiro del servicio público, el artículo 218 del decreto acusado, no puede prescribir que en el caso de los servidores públicos de la Procuraduría General de la Nación, éstos no sean retirados de la entidad sino que regresen al cargo de nivel inferior que venían desempeñando antes del ascenso, puesto que con ello no sólo desconoce el artículo 125 Superior sino lo ordenado en el artículo 13 ídem, al dispensar desigualdad de trato al particular que accede al servicio público en esa entidad y que al obtener calificación no satisfactoria sí es retirado en forma absoluta del sistema de carrera.
IV. INTERVENCIONES
La Corte anota que el 18 de junio de 2003 el Departamento Administrativo de la Función Pública, a través de apoderado judicial, radicó en Secretaría General memorial en el cual plantea sus argumentos sobre la norma parcialmente demandada. Esta intervención no será tenida en cuenta por haber sido presentada por fuera del término de fijación en lista.[3]
Ministerio del Interior y de Justicia
El Ministerio del Interior y de Justicia solicita a la Corte declarar exequibles los preceptos demandados parcialmente.
Sostiene el interviniente que el sistema de concursos de méritos en la carrera administrativa se nutre de los principios y valores constitucionales que apuntan no sólo a asegurar el eficaz y eficiente funcionamiento y la buena imagen de la administración, sino a desarrollar la concepción democrática, pluralista y participativa del Estado Social de Derecho, mediante la garantía y efectividad del acceso a la función pública, la permanencia en ésta y el ascenso dentro de los cuadros ocupacionales, en condiciones de igualdad de trato y oportunidades, con fundamento exclusivo en el mérito.
En relación con el cargo general de que las expresiones atacadas establecen excesivos privilegios y prerrogativas a favor de los servidores públicos inscritos en la carrera administrativa de la Procuraduría General de la Nación respecto de quienes no ostentan dicha calidad, comportando una flagrante violación al principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política, afirma que se debe señalar que tales derechos se encuentran ya plasmados en otras normas como la Ley 443 de 1998, el Decreto 1950 de 1973 por el cual se reglamentan los Decretos - Leyes 2400 y 3074 de 1968 y otras normas sobre administración del personal civil, así como el Decreto 256 de 1994 el cual reglamenta el Decreto - Ley 1222 de 1993 que desarrollan la carrera administrativa en forma general y hacen alusión a la utilización de la lista de elegibles y a la comisión de empleados de carrera en empleos de libre nombramiento y remoción, en forma similar al tratamiento dado a tales aspectos en el Decreto - Ley 262 de 2000 objeto de demanda. Señala que "lo anterior implica que prácticamente todo empleado en carrera administrativa en el país goza de los mismos 'privilegios' de que goza un empleado en carrera administrativa de la Procuraduría General de la Nación."
Agrega que en relación con el artículo 216 del Decreto - Ley 262 de 2002, es importante tener en cuenta la finalidad del concurso público de méritos, cual es, el ingreso a la administración pública de personal idóneo, que garantice el eficaz y eficiente funcionamiento de la misma, lo cual se logra, cuando una vacante en un empleo de carrera se suple con una persona que figura en una lista de elegibles para un cargo con iguales requisitos, de igual o superior jerarquía o de iguales o mayores exigencias.
Sostiene el interviniente que si el Estado así asegura el cumplimiento de los principios de eficacia y eficiencia de la función pública, carece por completo de objeto la realización de un nuevo concurso, sin que ello comporte violación alguna al principio de buena fe de las personas o al derecho de acceder al servicio público, (Arts. 83 y 40-7 C.P.).
Respecto del artículo 218 de la norma acusada llamado "Período de prueba" considera que los servidores de carrera que concursen para un cargo de ascenso en un nivel superior y no aprueben el período de prueba, pueden regresar a su antiguo cargo y conservar los derechos de carrera, pues la evaluación de su desempeño se predica del nuevo cargo y no del anterior, el cual exige algunos requisitos y condiciones de mérito diversos para el desempeño del cargo. En este sentido, afirma que no puede alegarse válidamente que el nombramiento en período de prueba en el nuevo cargo y el hecho de observar su inscripción en la carrera respecto del cargo anterior, impliquen el ejercicio de dos cargos públicos, pues ello no es lo que ocurre en la práctica, pues en uno es titular en propiedad pero no lo ejerce, y en el otro, que si lo ejerce, se encuentra en período de prueba. Señala también que la misma norma indica que mientras se produce la calificación del período de prueba, el empleo del cual era titular el servidor ascendido podrá ser provisto por encargo o mediante nombramiento provisional, lo cual excluye claramente la posibilidad que existan dos nombramientos en diferentes condiciones al mismo tiempo.
Agregó con fundamento en la jurisprudencia de la Corte Constitucional,[4] que no existe duda de la exequibilidad de la norma acusada pues con ocasión del análisis de constitucionalidad efectuado respecto de la carrera diplomática y consular se sostuvo que "el nombramiento en período de prueba supone una situación no definitiva, durante la cual el aspirante debe cumplir con las condiciones y exigencias establecidas por el legislador para el desempeño de un empleo y no resulta ajustado a la Constitución que el mismo pueda conllevar la pérdida de derechos de carrera. El fin perseguido con el mismo en cuanto a promover y valorizar la profesionalización y especialización en la función pública y el estímulo a los servidores de carrera no están constitucionalmente prohibidos y existe relación entre el fin buscado y el medio escogido para el efecto".
Por lo anterior afirma que no se sabe el motivo por el que el ganador del concurso "tenga que dejar el cargo en la carrera administrativa, lo cual es adecuado para evitar la acumulación de empleos públicos, lo que implica perder todos los derechos de la carrera a la cual pertenece, lo cual le representa renunciar a lo que ha logrado, y lo expone, en caso de perder la prueba, a tener que iniciar de nuevo todo el proceso para ingresar a la carrera a la que ya pertenecía y ascender en ella hasta el grado que ocupaba antes de aspirar a la carrera".
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador General de la Nación, solicita a esta Corporación declarar la cosa juzgada material en relación con lo decidido en la demanda D-4584 la cual si bien fue interpuesta contra los artículos 11, 22 y 23 de la Ley 443 de 1998, el alcance de esas disposiciones es similar al de los apartes acusados de los artículos 97, 216 y 218 del Decreto - Ley 262 de 2000. En caso contrario, solicita la exequibilidad de dichos preceptos.
Afirma que dentro del sistema de incentivos para los empleados de carrera administrativa, se encuentra la comisión para desempeñar empleos de libre nombramiento y remoción o de período, y los alicientes no pecuniarios de que tratan los artículos 28 y 33 del Decreto 1567 de 1998 dentro de los cuales se encuentran los encargos. De esa manera, el derecho preferencial de los empleados de carrera a ser encargados en empleos de esta naturaleza, mientras se surte el proceso de selección, o a ser encargados para proveer los empleos por vacancia temporal, así como a obtener comisión para desempeñar cargos de libre nombramiento y remoción o de período de prueba, obedece al deber de la administración de estimular la permanencia en el empleo de los funcionarios escalafonados en la carrera administrativa, lo cual armoniza con las finalidades de la misma, en cuanto hace posible que el personal más calificado y que se ha desempeñado en niveles de excelencia tenga un reconocimiento que lo incentive a permanecer en la carrera, lo cual permite garantizar mayor eficiencia y eficacia de la función pública.
Para el Ministerio Público, contrario a lo afirmado por la demandante, los apartes acusados tienen una justificación razonable y no comportan un trato preferencial a favor del servidor inscrito en carrera administrativa frente a los ciudadanos que desean acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, ya que éstos se encuentran en una situación de hecho distinta, que no permite realizar un juicio de igualdad entre ellos. De otra parte precisa, que teniendo en cuenta lo decido por la Corte Constitucional en la Sentencia C-386 de 1999 se pretende impedir que los nombramientos provisionales en los cargos de carrera administrativa se prolonguen de manera indefinida y se conviertan en una institución permanente.
Explica también que las expresiones acusadas de los artículos 22 y 24 de la Ley 443 de 1998 - cuyo contenido es igual al de los artículos 216 y 218 del Decreto - Ley 262 de 2000-, que en su orden, permiten la utilización de la lista de elegibles para proveer empleos iguales, similares o de inferior categoría dentro del mismo nivel; y que permitan la utilización de la lista de elegibles de los concursos para proveer las vacantes que se presentan en el término de vigencia de la respectiva lista, fueron producto de la necesidad de ajustar las normas de carrera administrativa a los principios de economía, eficacia y celeridad que rigen la función pública, pues al permitir la utilización de las listas de elegibles para proveer cargos vacantes distintos a los de la convocatoria, se evita que la administración incurra en los costos que implica realizar concursos públicos para cada uno de los cargos a proveer, y que se presenten en vigencia de la lista.
Señala que no le asiste razón a la demandante cuando afirma que las expresiones acusadas, desconocen lo previsto en los artículos 40, numeral 7, y 125 de la Carta Política, pues todos los ciudadanos que reúnan los requisitos para aspirar al cargo que se convoca puedan participar en igualdad de condiciones y en caso de quedar dentro de la lista de elegibles tienen la oportunidad de ser nombrados en empleos iguales, similares o de inferior jerarquía, con funciones y requisitos generales iguales o similares a los estipulados en las respectivas convocatorias. Si optan por esta alternativa cuando la entidad se lo proponga, ante el hecho que otro aspirante ganó la vacante para la que aspiró. Para el señor Procurador las expresiones acusadas que permiten al empleado de carrera, que se encuentra en período de prueba por haber concursado para ascender a un cargo de nivel jerárquico distinto, regresar al empleo que venía desempeñando antes del concurso, en caso de no obtener calificación de desempeño satisfactoria, es un desarrollo del derecho a la estabilidad laboral, y por ende, acorde con lo dispuesto en el artículo 125 de la Carta Política.
En consecuencia, considera que no puede afirmarse validamente que las expresiones acusadas del artículo 23 de la Ley 443 de 1998, reproducidas en el artículo 218 del Decreto - Ley 262 de 2000, establezcan un trato privilegiado a favor del servidor público inscrito en carrera administrativa frente a los demás ciudadanos que se encuentran por fuera de ella, pues como se precisó con anterioridad, éstos se encuentran en una situación de hecho diferente que no permite realizar un juicio de igualdad. Tampoco es cierto, que el servidor público que se encuentra en la situación descrita en la norma parcialmente acusada, conserva dos cargos de carrera administrativa durante cuatro meses, pues la inscripción en el nuevo cargo no se puede efectuar hasta tanto no se haya superado el período de prueba con calificación satisfactoria en el desempeño de sus funciones, es decir, mientras no se supere el período de prueba, el funcionario respectivo no podrá decir que está ocupando el cargo de carrera al que ascendió, en forma definitiva.
Finalmente, afirma que el hecho de que el empleado de carrera que ha concursado para ascender en un cargo que implique cambio de nivel jerárquico no supere el período de prueba no puede generar retiro del servicio, como lo infiere la demandante, pues la consecuencia lógica de ello es la establecida por el legislador, que no es otra que la imposibilidad de ser nombrado en el cargo para el cual ha concursado y, por ende, deberá regresar al cargo de carrera del cual es titular, del cual sólo podrá ser retirado del servicio si en la evaluación de su desempeño obtiene calificación no satisfactoria. En este orden de ideas, en su concepto la demandante confunde las consecuencias del período de prueba para una persona inscrita en la carrera y que ha ascendido a un cargo de mejor jerarquía, de quien aún no ha entrado a la carrera, así como las formas que ha previsto el Constituyente y el legislador para ser retirado de la misma, entre las que no se encuentra el ascender a otro cargo de carrera y no recibir calificación satisfactoria del correspondiente período de prueba.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION
1. Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 5º de la Constitución Política, la Corte es competente para conocer de la presente demanda por estar las expresiones demandadas contenidas en un Decreto - Ley.
2. Problema jurídico
El Decreto - Ley 262 de 2000 mediante el cual se regulan entre otros temas el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación que es objeto de los reproches de inconstitucionalidad consagra: i) en el artículo 97 la posibilidad que tienen los empleados de carrera de esa entidad de ser comisionados para desempeñar cargos de libre nombramiento y remoción hasta por tres años, sin que ello implique pérdida ni mengua de los derechos inherentes a la carrera, así como los requisitos de validez del acto administrativo que confiere la comisión, ii) en el artículo 216, además de regularse algunos aspectos de la lista de elegibles, impone un deber al nominador en el sentido de utilizar esas listas en estricto orden descendente, para proveer las vacantes que se presenten en el mismo empleo o en otros iguales, para los cuales se exijan los mismos requisitos, o en empleos de inferior jerarquía y, iii) finalmente, en el artículo 218, en lo demandado, las consecuencias jurídicas que han de aplicarse al servidor de carrera de la Procuraduría General de la Nación que es seleccionado para un nuevo empleo por concurso y ello ocasiona cambio de nivel entendiéndose como ascenso. Dichas consecuencias aluden a que el nombramiento se hace en período de prueba y si el empleado no obtiene calificación satisfactoria en la evaluación de su desempeño, regresa a su empleo anterior y conservando su inscripción en la carrera. Así mismo, se consagra la posibilidad de proveer por encargo o mediante nombramiento provisional el empleo del servidor público ascendido mientras se produce la calificación del período de prueba.
A juicio de la demandante, dichas disposiciones legales en lo acusado conculcan el principio de igualdad (Art. 13 C.P.) al otorgar un trato privilegiado a los empleados inscritos en la carrera de la Procuraduría General de la Nación, impiden el acceso a los cargos públicos (Art. 40-7 C.P.), infringen la presunción de buena fe (Art. 83 C.P.) y el artículo 125 de la Constitución, en cuanto no sólo restringen de forma irrazonable el ingreso a cargos de carrera a través del sistema público de méritos sino que se inaplica una de las causales de retiro del servicio público en carrera administrativa como es la "calificación no satisfactoria", todo lo cual viola el valor justicia contenido en el Preámbulo.
Tanto el Ministerio interviniente como el señor Procurador General de la Nación consideran que los preceptos parcialmente demandados se ajustan al ordenamiento constitucional por lo cual solicitan la declaratoria de su exequibilidad. No obstante, el director del Ministerio Público anota que de existir pronunciamiento en relación con la demanda D-4584 deberá declararse la cosa juzgada material por existir identidad entre las normas allí acusadas y las que son objeto de reproche en este proceso.
En consecuencia, la Corte examinará de antemano la incidencia que pueda tener en el presente proceso el fenómeno de la cosa juzgada constitucional y en particular la de las Sentencias C-942 de 2003[5] mediante la cual se resolvió la citada demanda de inconstitucionalidad y C-963[6] del mismo año. En el caso de no configurarse dicho fenómeno se procederá a constatar si las normas parcialmente demandadas desconocen los mandatos constitucionales.
3. La cosa juzgada constitucional formal y material
Conforme lo dispone el artículo 243 de la Constitución Política los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, institución que como lo ha explicado la jurisprudencia constitucional se configura i) cuando existe una decisión anterior del juez constitucional en relación con la misma norma que nuevamente es objeto de demanda y ii) cuando dicha decisión recae sobre una disposición distinta pero que es literalmente igual o cuyo contenido normativo es idéntico.
En el primer caso se está frente a la cosa juzgada formal es decir, "cuando existe una decisión previa del juez constitucional en relación con la misma norma que es llevada posteriormente a su estudio..."[7], o, cuando se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual[8]. Esta circunstancia hace que "no se pueda volver a revisar la decisión adoptada mediante fallo ejecutoriado."
En el segundo, por el contrario, se alude a la cosa juzgada constitucional en sentido material para precisar que la decisión de constitucionalidad no sólo tiene un alcance formal, esto es, que no recae únicamente sobre la disposición específica estudiada por la Corte, sino que "tiene también un alcance material, pues se proyecta sobre los otros textos legales que pudieran tener idéntico contenido normativo. La cosa juzgada constitucional alcanza así los contenidos mismos de la disposición jurídica, y opera tanto en las decisiones de exequibilidad como de inexequibilidad, cuando la decisión constitucional resuelve el fondo del asunto objeto de su juicio que ha sido suscitado por el contenido normativo de un precepto."[10]
Dentro de los criterios para que opere la cosa juzgada material, la Corte ha insistido que no se requiere que la norma objeto de nuevo pronunciamiento sea exactamente igual a la que fue sometida a escrutinio inicialmente, sino que sus contenidos normativos sean idénticos, lo cual supone, que los efectos jurídicos de las normas sean exactamente los mismos[11] para que de esa manera los argumentos jurídicos que sirvieron de fundamento para declarar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de ésta, sean totalmente aplicables a aquélla y la decisión que habría de adoptarse sea la misma que se tomó en la sentencia anterior.
En este sentido ha precisado esta Corporación que "el fenómeno de la cosa juzgada opera así respecto de los contenidos de una norma jurídica y tiene lugar cuando la decisión constitucional resuelve el fondo del asunto objeto de su juicio que ha sido suscitado por el contenido normativo de un precepto."[13]
De otra parte, la Corte ha precisado que en el proceso constitucional es necesario modular la operancia de la cosa juzgada conforme a un análisis que considere la posibilidad de que se formulen nuevos cargos, no tenidos en cuenta por el juez constitucional, o que el examen de las normas demandadas se haya limitado al estudio de un solo asunto de constitucionalidad, o que no se haya evaluado la disposición frente a la totalidad de la Carta, o que exista una variación en la identidad del texto normativo. En eventos como estos, no obstante existir ya un fallo de constitucionalidad, podría abrirse la posibilidad de realizar una nueva valoración de la norma acusada.[14]
No obstante, cuando una disposición ha sido declarada exequible por la Corte Constitucional, el fenómeno de la cosa juzgada material, produce como regla general la imposibilidad de que esta Corporación se pronuncie sobre la materia previamente resuelta, por cuanto ello puede conducir a providencias contradictorias que afecten la seguridad del ordenamiento jurídico, o alteren la confianza legítima de los administrados en la aplicación de la Constitución, o vulneren el principio de la igualdad.[15]
Dentro de este contexto en el presente caso, la Corte debe examinar: i) si sobre las normas demandadas existe pronunciamiento previó, esto es existe cosa juzgada formal y ii) si como lo indica el Ministerio Público, se configura la cosa juzgada constitucional material.
4. Cosa juzgada formal respecto del aparte demandado del artículo 218 del Decreto - Ley 262 de 2000
La Sala advierte que mediante la Sentencia C-969 de 2003[16] fue declarada exequible la expresión "en este evento, si el empleado no obtiene calificación satisfactoria en la evaluación de su desempeño, regresará a su empleo anterior y conservará su inscripción en la carrera. Mientras se produce la calificación del período de prueba, el empleo del cual era titular el servidor ascendido podrá ser provisto por encargo o mediante nombramiento provisional" contenida en el inciso tercero del artículo 218 del Decreto-Ley 262 de 2000.
En dicha providencia se resolvió la demanda contra el aparte acusado en la cual la misma ciudadana Jiménez Arango imputaba la violación del Preámbulo y los artículos 13, 40-7 y 125 de la Constitución Política. En dicha oportunidad expuso la demandante, conforme se relató en la citada sentencia, "que el servidor público inscrito en carrera administrativa de la Procuraduría General de la Nación que previo concurso abierto y público de méritos es nombrado en puesto de ascenso que ocasione cambio de nivel sigue conservando los derechos de carrera administrativa del cargo anterior, lo cual es contrario al principio de igualdad (Art. 13 Constitución Política) en cuanto establece un trato de privilegio a favor de dicho servidor y discrimina a los concursantes particulares y quienes no ostenten la calidad de inscritos en carrera administrativa. Añade que en esa hipótesis el designado en el cargo de nivel superior ostenta durante los cuatro (4) meses del período de prueba dos cargos de carrera administrativa, con detrimento de ciudadanos que no pueden acceder al servicio público."
Sostuvo además "que el segmento normativo impugnado quebranta el Art. 125 superior, cuyo inciso 4º establece que una de las causales de retiro del servicio público de carrera administrativa, y no sólo del cargo que se ocupa, es la calificación no satisfactoria." Así mismo, "que permitir que una persona tenga temporalmente dos cargos en carrera administrativa es fomentar una situación laboral injusta, cuando muchos ciudadanos se encuentran desempleados, lo cual es contrario al orden justo consagrado en el preámbulo de la Constitución y al derecho de acceder al desempeño de funciones y cargos públicos previsto en el Art. 40, Num. 7, ibídem."
La Corte en dicha oportunidad determinó que la norma parcialmente demandada no violaba los mandatos constitucionales referidos por la demandante, por cuanto la situación de hecho del concursante inscrito en la carrera es distinta de la del concursante que no lo está, en cuanto aquel es titular de unos derechos subjetivos que no ostenta éste y que gozan de protección constitucional, por lo que en cumplimiento del citado principio de igualdad, la disposición acusada les otorga un trato desigual. Agregó, que con la norma acusada no se presenta desempeño simultáneo de más de un empleo público y por ello afirmó que el empleado inscrito en carrera que se encuentra en período de prueba respecto del cargo de ascenso en otro nivel jerárquico sólo es titular de un cargo en aquella, o sea, del cargo anterior, y no lo es del nuevo cargo, lo que significa que el argumento de la demandante carece de validez.
Basta una mínima comparación entre la demanda (D-4604) presentada por la ciudadana Marcela Patricia Jiménez Arango contra el pasaje acusado del artículo 218 del Decreto - Ley 262 de 2000, resuelta mediante la Sentencia C-969 de 2003 y la que ahora ocupa la atención de la Sala para constatar que los cargos propuestos en una y otra son exactamente los mismos.
Sobre este particular, la Corte debe reiterar[17] que "si bien todos los ciudadanos tienen el derecho político de demandar ante esta Corte las leyes y los decretos extraordinarios, también es claro que todos los colombianos tienen el deber de no abusar de los derechos propios. En tal contexto, la presentación en dos oportunidades de idéntica demanda puede constituir un abuso del derecho a ejercer la acción pública de inconstitucionalidad, pues no sólo congestiona inútilmente al tribunal constitucional sino que además dilapida recursos públicos."
La interposición de demandas de inconstitucionalidad en esas condiciones deslegitima el actuar del ciudadano que adopta tal proceder y hace que su participación en la vida democrática del Estado social de derecho no solo sea irrazonable sino ineficaz.
En consecuencia habrá de estarse a lo resuelto en la Sentencia C-969 de 2003 que declaró la exequibilidad del pasaje normativo demandado.
2. Cosa juzgada material en el caso de los apartes demandados de los artículos 97 y 216 del Decreto - Ley 262 de 2000
Conforme lo advierte el señor Procurador General de la Nación el contenido normativo del artículo 11 y del inciso segundo del artículo 22 de la Ley 443 de 1998 objeto de pronunciamiento de constitucionalidad, es idéntico al de los pasajes acusados del Decreto - Ley 262 de 2000.
A continuación se transcriben los textos de las disposiciones de la Ley 443 de 1998 resaltándose los apartes cuya exequibilidad se declaró en la Sentencia C-942 de 2003 mediante la cual se resolvió la demanda D-4584 presentada también por la ciudadana que promovió el presente proceso para ser confrontados con lo acusado en esta ocasión.
Del cotejo de estos dos textos normativos se infiere que en ambos se está facultando a los servidores públicos de carrera administrativa a desempeñar empleos de libre nombramiento y remoción hasta por un periodo de tres (3) años siendo garantizados los derechos que ostenten en la carrera. Respecto de las acusaciones planteadas por la demandante, éstas son idénticas en ambos casos, puesto que respecto del artículo 11 de la Ley 443 de 1998, al igual que en el presente proceso, también consideró que establecía un trato preferencial a favor de los empleados inscritos en la carrera administrativa con violación del artículo 13 Superior, así mismo arguyó que al impedirse proveer el cargo de carrera vacante mediante el sistema de concurso se desconocen los artículos 40-7 y 125 de la Carta Política.
Sobre este particular la Corte explicó que dicha disposición se ajusta a la Constitución por cuanto es una medida que estimula la estabilidad del servidor público lo cual es difirenciable de los privilegios odiosos e injustificados que se invocan en la demanda.
De la misma manera se cotejarán los artículos 22 de la Ley 443 y el artículo 216 del decreto demandado, cuyo tenor es el siguiente:
Como se advierte de su análisis, ambos preceptos imponen al nominador el deber de utilizar las listas de elegibles en estricto orden descendente, para proveer las vacantes que se presenten ya sea i) en el mismo empleo o, ii) en otros iguales, para los cuales se exijan los mismos requisitos, o iii) en empleos de inferior jerarquía, alternativas estas que la demandante considera inconstitucionales. En este evento también los contenidos normativos de los apartes acusados de las normas transcritas son idénticos.
Así mismo, en la demanda que la ciudadana Jiménez Arango presentó contra el aparte cobijado con el pronunciamiento de exequibilidad en la Sentencia C-942 de 2003, al igual que lo hizo en la presente acción, sostuvo "que los apartes acusados consagran ni más ni menos un artilugio y un sofisma de distracción en la convocatoria, en perjuicio de quienes concursaron para determinado cargo y, más aún, elimina la expectativa de quienes no se presentaron a concurso, tal como se puede deducir en el ejemplo que propone: si la convocatoria se hace para el cargo de escribiente (cargo de superior entidad), pero todavía no se convoca a concurso para notificador o citador, que es de menor entidad, resulta que de la lista de elegibles de escribiente se puede nombrar en propiedad en cargos de notificador. Es decir que "a pesar de no convocarse públicamente para el cargo de notificador o citador, sin embargo, las vacantes pueden proveerse total y absolutamente." (fl. 29). Se violan, de esta manera, los artículos 125 y 40, numeral 7, de la Constitución, dado que los cargos se pueden proveer por personas que no concursaron para el respectivo cargo. Además, se vulnera el principio de la buena fe consagrado en el artículo 83 de la Carta."
En estas condiciones, los mismos cargos de inconstitucionalidad que la demandante propuso frente al artículo 22 de la Ley 443 fueron los que formuló contra el aparte acusado del artículo 11 del Decreto - Ley 262 de 2000.
Al respecto la Corte consideró que no existió violación al ordenamiento fundamental, por cuanto con esa disposición "se está fijando el procedimiento y la vigencia de las listas de elegibles. Listas que se conforman mediante la convocatoria pública, en igualdad de condiciones, dirigida a todos los ciudadanos que estén interesados en ingresar a la Administración para proveer los cargos de carrera, y que conocen de antemano cuál será la utilización de las mismas, cómo se proveerán los cargos de acuerdo con el lugar que se ocupe en las listas, en qué cargos y por cuánto tiempo estarán vigentes las listas, etc., lo que descarta la vulneración del principio de la buena fe de que trata el artículo 83 de la Carta."[21]
Adicionalmente precisó que "el esfuerzo administrativo y económico que significa para el Estado hacer las convocatorias, realizar los concursos y conformar las listas de elegibles, debe traducirse en que la Administración saque el máximo provecho de las mismas, durante el término de su vigencia. Lo que redundará en la realización de los principios de la Administración Pública, en la forma establecida en el artículo 209 de la Constitución.[22]"
Así las cosas, una vez constatado por la Sala que los cargos ahora imputados contra los apartes normativos del Decreto-Ley 262 de 2000 son los mismos que esgrimió la demandante no sólo respecto de la Ley 443 de 1998 sino en otra demanda contra el artículo 218 del citado decreto que vuelve a acusar en este proceso y que las decisiones tomadas en las Sentencias C-942 de 2003 y C-969 de 2003 han hecho tránsito a cosa juzgada material y formal respectivamente, esta Corporación se estará a lo resuelto en dichas providencias.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Estarse a lo resuelto en la Sentencia C-942 de 2003 mediante la cual declaró la EXEQUIBILIDAD de la frase "hasta por el término de tres (3) años, para los cuales hayan sido designados en la misma entidad a la cual se encuentran vinculados, o en otra. Finalizados los tres (3) años, el empleado asumirá el cargo respecto del cual ostente derechos de carrera o presentará renuncia del mismo. De no cumplirse lo anterior" contenida en el artículo 11 de la Ley 443 de 1998 y cuyo contenido normativo es idéntico al del aparte acusado del artículo 97 del Decreto - Ley 262 de 2000.
Segundo.- Estarse a lo resuelto en la Sentencia C-942 de 2003 mediante la cual declaró la EXEQUIBILIDAD de la frase "en otros iguales, similares o de inferior jerarquía, ubicados dentro del mismo nivel. En este último caso, la no aceptación del nombramiento no constituye causal para la exclusión de la lista de elegibles" contenida en el segundo inciso del artículo 22 de la Ley 443 de 1998 y cuyo contenido normativo es idéntico al del aparte acusado del artículo 216 del Decreto - Ley 262 de 2000.
Tercero.- Estarse a lo resuelto en la Sentencia C-969 de 2003 por medio de la cual se declaró la EXEQUIBILIDAD de la frase "en este evento, si el empleado no obtiene calificación satisfactoria en la evaluación de su desempeño, regresará a su empleo anterior y conservará su inscripción en la carrera. Mientras se produce la calificación del período de prueba, el empleo del cual era titular el servidor ascendido podrá ser provisto por encargo o mediante nombramiento provisional", que figura en el inciso tercero del artículo 218 del Decreto - Ley 262 de 2000.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT, no firma la presente sentencia por cuanto le fue aceptado impedimento para intervenir en la presente decisión.
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
[1] Diario Oficial. Año CXXXV. N.43904. 22 febrero, 2000. Pág. 1.
[2] Folio 11 del expediente.
[3] El término de fijación en lista (inciso segundo del artículo 7º del Decreto 2067 de 1991) inició el 4 junio de 2003 y finalizó el 17 del mismo mes y año. Folios 22 y 40 del expediente.
[4] Corte Constitucional. Sentencia.C-808 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[5] M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[6] M.P. Jaime Araujo Rentería.
[7] Corte Constitucional. Sentencia C-489 de 2000 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[8] Corte Constitucional. Sentencia C-565 de 2000 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[9] Corte Constitucional. Sentencia C-543 de 1992 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[10] Corte Constitucional. Sentencia C-447 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[11] Corte Constitucional. Sentencia C-565 de 2000 M.P Vladimiro Naranjo Mesa.
[12] Corte Constitucional. Auto 027A de 1998 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[13] Corte Constitucional. Sentencia C-427 de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[14] Corte Constitucional. Sentencia C-774 de 2001 M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[15] Corte Constitucional. Sentencias C-447 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-774 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[16] M.P. Jaime Araujo Rentería.
[17] Corte Constitucional. Sentencia C-159 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
| La expresión subrayada fue declarada inexequible mediante la Sentencia C-372 de 1999 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. |
| Este parágrafo fue declarado exequible mediante la Sentencia C-942 de 2003 M.P. Alfredo Beltrán Sierra. |
| Este inciso fue declarado exequible mediante la Sentencia C-963 de 2003 M.P. Jaime Araujo Rentería. |
[21] Corte Constitucional. Sentencia C-942 de 2003 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[22] Idem
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 31 de octubre de 2024 - (Diario Oficial No. 52.908 - 13 de octubre de 2024)
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