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Expediente D-7328
Sentencia C-1143/08
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Ausencia de certeza, claridad y especificidad en los cargos de inconstitucionalidad
Referencia: expediente D-7328
Actores: Giovanni José Herrera Carrascal
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 4 y 63 (parcial en ambos casos) de la Ley 99 de 1993.
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de noviembre de dos mil ocho (2008)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Giovanni José Herrera Carrascal presentó demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 4º parcial y 63 parcial de la Ley 99 de 1993. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. NORMA DEMANDADA
El texto de la disposición objeto de la demanda, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial N° 41.146 del 22 de diciembre de 1993, es el siguiente:
LEY 99 DE 1993
Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones.
ARTÍCULO 4o. SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL, SINA. El Sistema Nacional Ambiental SINA, es el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales contenidos en esta Ley. Estará integrado por los siguientes componentes:
1) Los principios y orientaciones generales contenidos en la Constitución Nacional, en esta Ley y en la normatividad ambiental que la desarrolle.
2) La normatividad específica actual que no se derogue por esta ley y la que se desarrolle en virtud de la Ley.
3) Las entidades del Estado responsables de la política y de la acción ambiental, señaladas en la Ley.
4) Las organizaciones comunitarias y no gubernamentales relacionadas con la problemática ambiental.
5) Las fuentes y recursos económicos para el manejo y la recuperación del medio ambiente.
6) Las entidades públicas, privadas o mixtas que realizan actividades de producción de información, investigación científica y desarrollo tecnológico en el campo ambiental.
El gobierno nacional reglamentará la organización y funcionamiento del Sistema Nacional Ambiental, SINA.
PARÁGRAFO. Para todos los efectos la jerarquía en el Sistema Nacional Ambiental, SINA, seguirá el siguiente orden descendiente: Ministerio del Medio Ambiente, Corporaciones Autónomas Regionales, Departamentos y Distritos o municipios.
ARTÍCULO 63. PRINCIPIOS NORMATIVOS GENERALES. A fin de asegurar el interés colectivo de un medio ambiente sano y adecuadamente protegido, y de garantizar el manejo armónico y la integridad del patrimonio natural de la Nación, el ejercicio de las funciones en materia ambiental por parte de las entidades territoriales, se sujetará a los principios de armonía regional, gradación normativa y rigor subsidiario definidos en el presente artículo.
Principio de Armonía Regional. Los Departamentos, los Distritos, los Municipios, los Territorios Indígenas, así como las regiones y provincias a las que la ley diere el carácter de entidades territoriales, ejercerán sus funciones constitucionales y legales relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera coordinada y armónica, con sujeción a las normas de carácter superior y a las directrices de la Política Nacional Ambiental, a fin de garantizar un manejo unificado, racional y coherente de los recursos naturales que hacen parte del medio ambiente físico y biótico del patrimonio natural de la nación.
Principio de Gradación Normativa. En materia normativa las reglas que dicten las entidades territoriales en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables respetarán el carácter superior y la preeminencia jerárquica de las normas dictadas por autoridades y entes de superior jerarquía o de mayor ámbito en la comprensión territorial de sus competencias. Las funciones en materia ambiental y de recursos naturales renovables, atribuidas por la Constitución Política a los Departamentos, Municipios y Distritos con régimen constitucional especial, se ejercerán con sujeción a la ley, los reglamentos y las políticas del Gobierno Nacional, el Ministerio del Medio Ambiente y las Corporaciones Autónomas Regionales.
Principio de Rigor Subsidiario. Las normas y medidas de policía ambiental, es decir, aquellas que las autoridades medioambientalistas expidan para la regulación del uso, manejo, aprovechamiento y movilización de los recursos naturales renovables, o para la preservación del medio ambiente natural, bien sea que limiten el ejercicio de derechos individuales y libertades públicas para la preservación o restauración del medio ambiente, o que exijan licencia o permiso para el ejercicio de determinada actividad por la misma causa, podrán hacerse sucesiva y respectivamente más rigurosas, pero no más flexibles, por las autoridades competentes del nivel regional, departamental, distrital o municipal, en la medida en que se desciende en la jerarquía normativa y se reduce el ámbito territorial de las competencias, cuando las circunstancias locales especiales así lo ameriten, en concordancia con el artículo 51 de la presente Ley.
Los Actos Administrativos así expedidos deberán ser motivados.
III. LA DEMANDA
1. Demanda
El demandante afirma que las normas acusadas violan los artículos 1º, 7º, 79, 80, 150.7, 286, 287,288 y 330.5 de la Constitución. La demanda puede dividirse en tres argumentos:
1.1. Los apartes demandados, establecen una “jerarquía institucional dentro del Sistema Nacional Ambiental (SINA) y mencionan a 'entes de superior jerarquía” dentro de dicho sistema”. A su vez, afirma que una característica “típica” que tienen las relaciones de jerarquía consiste “en la posibilidad de impartir órdenes del grado superior al grado inferior”, así como también en que “el nivel superior conoce y decide el recurso de apelación de los actos proferidos por el nivel inferior […].”
En opinión del demandante, ello vulnera la autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales y de las entidades territoriales, consagrada respectivamente en los artículos 150.7 y 287 de la Constitución. El Ministerio del Medio Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial “no tiene relación de jerarquía alguna respecto de las CAR, ni éstas respecto de los Departamentos. Tampoco existe tal relación jerárquica de los departamentos respecto de los Distritos y Municipios dado el régimen de autonomía que a cada una de estas entidades otorgó la Constitución […].” Más, bien las distintas autoridades ambientales han de tener entre ellas una “relación de colaboración […] en pro de asegurar el desarrollo sostenible del país.”
La Corte Constitucional, por medio de las sentencias C-894 de 2003 y C-554 de 2007, declaró inexequibles disposiciones contenidas en la Ley 99 de 1993, que preveían la posibilidad de interponer el recurso de apelación contra actos administrativos proferidos por la Corporaciones Autónomas Regionales o las entidades territoriales. Con fundamento en ello, el demandante señala que la Corte ha reconocido que “no existe la relación de jerarquía entre entes que gozan de autonomía constitucional”.
Según el demandante, lo anterior no se debe confundir con la “jerarquía normativa” que sí existe en el Sistema Nacional Ambiental, en virtud del principio de legalidad consagrado en el artículo 4 de la Constitución, el cual es “determinante de la validez […] de las normas.” El accionante diferencia la “jerarquía normativa” mencionada, y la “jerarquía institucional” establecida en la disposiciones acusadas, la cual es inconstitucional.
1.2. El parágrafo del artículo 4º demandado también desconoce las competencias ambientales de los territorios indígenas al no incluir a éstos dentro de la jerarquía del SINA. Ello vulnera los artículos 7, 79, 286, 287 y 330 de la Constitución, disposiciones que definen, delimitan y regulan las competencias ambientales de las comunidades indígenas en sus territorios.
1.3. Por último, la consagración de la “jerarquía institucional en el SINA […] desconoce las relaciones entre los distintos niveles territoriales”, específicamente, el que las competencias de dichos entes sean ejercidas “conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.” Esto es contrario al 288 de la Carta.
2. Inadmisión y corrección de la demanda
2.1. Mediante auto de 17 de julio de 2008, la Corte consideró que los cargos formulados por el demandante no cumplían con los requisitos exigidos por la jurisprudencia para la admisibilidad de las demandas de inconstitucionalidad. La Corte estimó que la demanda no era ni clara ni específica respecto de la manera como la jerarquía normativa se distingue del concepto de jerarquía institucional o de jerarquía “para efectos legales”. Dijo la Corte que “el actor formula […] un argumento que no parte de premisas ciertas, pues si bien las disposición demandadas refieren a que hay 'entes de superior jerarquía', derivan como consecuencia de dicha jerarquía una 'gradación normativa' aspecto que el demandado encuentra ajustado a la Carta.” La Corte indicó que la sentencia C-554 de 2007 estableció que la gradación normativa no se refiere a la subordinación orgánica de un ente a otro.
De otra parte, la Corte consideró que el accionante no especificó la razón por la que el no haber enunciado los territorios indígenas en el artículo 4º acusado impedía el ejercicio de las competencias ambientales de las comunidades indígenas.
2.2. Conforme al artículo 6º del decreto 2067 de 1991, el demandante presentó una corrección de la demanda. Sostuvo que las disposiciones acusadas vulneraban las mismas normas constitucionales a las aludidas en la demanda original. Presentó “cinco cargos de constitucionalidad”:
2.2.1. El establecimiento de jerarquías en las normas acusadas violan la autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales y de las entidades territoriales. El accionante expuso argumentos similares a los de la demanda original. Añadió que “el concepto de autonomía constitucional repele el concepto de jerarquía. La jerarquía implica subordinación, lo cual […] contradice el espíritu del articulado de la Carta Fundamental.” Se violan entonces los artículos 1, 150.7 y 287 de la Constitución.
2.2.2. Afirma el demandante que “el sistema constitucional ambiental colombiano es abierto, no jerarquizado.” Específica que “el sistema ambiental jerárquico creado por la Ley 99 de 1993 no respeta las competencias ambientales atribuidas directamente por la Constitución a las Corporaciones Autónomas Constitucionales, a las entidades territoriales y especialmente a los territorios indígenas dentro de un marco de autonomía constitucional. […] || Cosa distinta es que todas las autoridades deben laborar para el eficaz cumplimiento de los fines del Estado, en los términos del artículo 113 superior.”[1] Por esta razón, se desconocen los artículos 1, 150.7, 286, 287 y 330.5 de la Carta.
2.2.3. Según el demandante, “las expresiones concretas más claras de la 'jerarquía institucional' dentro del SINA han sido previamente declaradas inexequibles por la Corte Constitucional.” Alude con ello al precedente sentado en las sentencias C-894 de 2003 y C-554 de 2007. Esgrime los mismos argumentos que en la demanda original.
2.2.4. En opinión del actor, la “jerarquía institucional del SINA” establecida en el artículo 4º acusado “no incluye a los territorios indígenas, los cuales cumplen unas trascendentales funciones en materia ambiental en el área de su jurisdicción.” Por ello, la norma acusada desconoce los artículos superiores 7, 79, 286, 287 y 337.5. Se fundamenta en las mismas afirmaciones que en la demanda acusada.
2.2.5. Afirma que “existe jerarquía normativa en el SINA (principio de gradación normativa), lo que no existe es la jerarquía institucional en el SINA.” Ello en su parecer viola el artículo 4º de la Constitución. Señala que “el SINA, según la definición consagrada en el artículo 4º de la Ley 99 de 1993 es el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales contenidos en artículo 1º de la Ley 99 de 1993, y está compuesto por […] 1. los principios y orientaciones ambientales, 2. la normatividad ambiental vigente, 3. las entidades del Estado responsables de la política de la acción ambiental, 4. las organizaciones comunitarias y ONG{s ambientalistas, 5. las fuentes y los recursos económicos del sistema, y 6. los institutos de investigación científica.”[2]
2.2.6. Por último, el demandante solicitó a la Corte que “exhorte al Gobierno Nacional para que expida la reglamentación sobre la organización y funcionamiento del SINA, de acuerdo con la exigencia normativa prevista por el artículo 4 de la Ley 99 de 1993.”
2.5. La Corte decidió mediante auto fechado el día 13 de Julio de 2008, que “en razón del principio pro actione, [la demanda] será admitida sin perjuicio de lo que decida la Sala Plena de la Corte Constitucional.”[3]
IV. INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES PÚBLICAS
1. Intervención del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.[4]
Tito Simón Ávila Suárez, actuando como apoderado del Ministerio del Medio Ambiente, intervino en el presente proceso para solicitar que la Corte se declare inhibida para analizar el fondo de la demanda, y en subsidio, que declare la exequibilidad de la norma acusada. Ofreció los siguientes argumentos.
1.1. La demanda no fundamenta debidamente los cargos constitucionales en contra de la demanda y “no constituyen verdaderos cargos de constitucionalidad.”[5] El interviniente no especifica qué criterios necesarios para la admisión de la demanda están ausentes en el presente proceso.
1.2. Solicita “la aplicación al principio de cosa juzgada constitucional” dado que en la sentencia C-462 de 2008 la Corte abordó el tema de la autonomía de las corporaciones autónomas regionales y la coordinación necesaria entre todas las entidades con funciones ambientales.
1.3. En su entender, las disposiciones acusadas son consistentes con el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución, “pues la Corte Constitucional ha definido criterios de identificación que permiten determinar cuál es el contenido del concepto de autonomía de las CAR al establecer que i) la autonomía de éstas es financiera, patrimonial y administrativa, ii) el impacto del bien jurídico sobre el que se ejerce la función administrativa determina el nivel de autonomía de la entidad y en este entendido el legislador puede limitar su autonomía.”
1.4. Las normas satisfacen el artículo 80 de la Carta, al consagrar que “la planificación de la política ambiental corresponde al Estado, lo que impone, de suyo, la existencia de un ente de coordinación que diseñe los lineamientos básicos y los canales de cooperación entre las diferentes autoridades estatales que funcionan descentralizada o desconcentradamente.” Así mismo, en concordancia con el artículo 209 superior, “en ejercicio de la función administrativa, las autoridades que ejercen competencia ambientales deben actuar de manera coordinada para lograr la protección eficiente, económica y célere de los recursos naturales […].” La debida articulación de la política ambiental también se “deriva del carácter unitario del Estado Colombiano”, en virtud del artículo 1º de la Carta.
1.5. Las normas no son contrarias, sino más bien desarrollan el precedente de las sentencias C-894 de 2003 y C-554 de 2007 en lo relativo a la autonomía de las corporaciones autónomas regionales.
1.6. Las normas demandadas no desconocen las competencias ambientales asignadas a las comunidades indígenas en sus territorios, ya que “si se revisa en su integridad el artículo 4 de la Ley 99 de 1993 y se hace una interpretación sistemática de cada una de las disposiciones consagradas en la ley, se observa que el SINA es el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que permitan la puesta en marcha de los principios generales ambientales contenidos en esta ley.” Ello incluye las obligaciones y derechos de las comunidades indígenas en la gestión ambiental de sus territorios. Así mismo, el artículo 63 de la misma Ley 99 contiene a los territorios indígenas dentro de la descripción del principio de armonía regional. Además, el interviniente afirma que en virtud del artículo 286 de la Constitución “los territorios indígenas […] se equiparan a las entidades territoriales […].”
1.7. En opinión del apoderado del Ministerio, la Constitución sí consagra una “jerarquía institucional, concebida desde un punto de vista orgánico”, pues las corporaciones autónomas regionales y las entidades territoriales han de respetar las órdenes superiores tales como las legales y las constitucionales.
1.8. Por último, el interviniente señala que las normas acusadas son coherentes con la manera como la jurisprudencia constitucional ha definido la autonomía de las corporaciones autónomas regionales[6] y de las entidades territoriales.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN[8]
El Procurador solicita que la Corte se inhiba de pronunciarse de fondo o, en subsidio, que la norma acusada sea declarada exequible.
1. En cuanto a la solicitud de inhibición, el Procurador sostiene que la presente demanda no cumple con los requisitos de claridad, certeza y pertinencia exigidos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y por la jurisprudencia de la Corte Constitucional para las razones por las cuales la norma demandada se acusa de inconstitucional. Ello, pues en su entender el demandante parte de “una interpretación errada de la norma”, al manifestar “sin argumentos suficientes, y de una manera difícil de entender, que en el Sistema Nacional Ambiental 'existe jerarquía normativa, lo que no existe es jerarquía institucional' cuando el parágrafo del artículo 4º de la Ley 99 de 1993 determina expresamente que tal jerarquía es 'para todos los efectos legales' ”.
De otra parte, la Vista Fiscal sostiene que el demandante incurre en una contradicción al cuestionar “por un lado, la jerarquía del sistema nacional ambiental, y por el otro, ech[ar] de menos la existencia de los territorios indígenas dentro de esa misma jerarquía.” Adicionalmente, sustenta el Procurador que la Ley 99 de 1993 no excluye a los territorios indígenas de Sistema Ambiental, “pues según el artículo 67 de la citada ley, 'los territorios indígenas tendrán las mismas funciones y deberes definidos para los municipios en materia ambiental.' ”
2. En relación con el análisis de fondo de la constitucionalidad de la norma acusada, el Procurador estima que ésta, “de manera alguna […] desconoce la autonomía de las CAR y de las entidades territoriales, por cuanto ella hace referencia es a la labor de coordinación que le corresponde ejercer al Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Territorial, respecto de las actividades que deben cumplir las entidades que forman parte de ese sistema y que contribuyen a lograr un objetivo específico, esto es, garantizar el derecho de todas las personas a gozar un ambiente sano y a proteger la diversidad y la integridad de los recursos naturales renovables.”
El Procurador indica que “la centralización política no es otra cosa que una jerarquía constitucional reconocida dentro de la organización jurídica del Estado”, la cual “puede concurrir con las descentralización administrativa y con la autonomía de las entidades territoriales u otras autoridades.” En virtud de ello, la norma acusada pretende, “lograr la unidad en las decisiones políticas que tienen aplicación en todo el territorio nacional en materia ambiental, más no desconocer la autonomía de las entidades descentralizadas territorialmente, o por servicios (CAR) que tienen competencias en materia ambiental.”
Al respecto, indica el Procurador que la misma Ley 99 de 1993 establece como funciones del Ministerio del Medio Ambiente “formular la política nacional en relación con el medio ambiente y los recursos naturales no renovables […] y dirigir y coordinar el proceso de planificación y la ejecución armónica de las actividades en materia ambiental de las entidades integrantes del Sistema Nacional Ambiental.”[9]
En relación con la expresión “y entes de superior jerarquía” contenida en el artículo 63 acusado, el Procurador estima que ella se refiere “a la existencia de grados sucesivos de normas”, lo cual “implica un orden de respecto de unas a otras y que el actor no cuestiona, pues lo que él critica es la jerarquía institucional dentro del Sistema Nacional Ambiental que pueda llegar a afectar la autonomía de las entidades territoriales. En este orden, no ve el Despacho de qué manera el aparte normativo acusado riñe con el ordenamiento superior.”
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte es competente para conocer del proceso de la referencia, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 241 numeral 4° de la Constitución Política.
2. Inhibición de la Corte respecto de la presente demanda.
De los antecedentes de la presente acción de inconstitucionalidad se observa que el magistrado sustanciador decidió inadmitir la demanda por ausencia de los requisitos de certeza y especificidad necesarios para que exista un cargo de inconstitucionalidad. Tras la corrección de la demanda efectuada por el demandante, el magistrado decidió que “en razón del principio pro actione, [la demanda] será admitida sin perjuicio de lo que decida la Sala Plena de la Corte Constitucional.”
A su vez, tanto el Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (único interviniente en el presente proceso) como el Procurador General de la Nación solicitaron a la Corte inhibirse de pronunciarse de fondo sobre la demanda. La Corte concuerda con dichas solicitudes y decide inhibirse de pronunciarse de fondo respecto de los argumentos elevados por el accionante. A continuación se explican las razones de ello.
2.1. Los argumentos tanto de la demanda como de su corrección pueden resumirse en dos razones por las cuales el actor considera que las normas acusadas son inconstitucionales.
En primer lugar, el demandante estima que el parágrafo del artículo 4º de la Ley 99 de 1993, al disponer para “todos los efectos” una “jerarquía” en el SINA, y el inciso 3º del artículo 63 de la misma Ley, al consagrar el principio de gradación normativa para “las reglas” que dicten las entidades territoriales en asuntos ambientales frente a los “entes de superior jerarquía”, violan la autonomía prevista en la Constitución para las corporaciones autónomas regionales y las entidades territoriales. El accionante sostiene que sí “existe una jerarquía normativa en el SINA (principio de gradación normativa)”, la cual considera ceñida a la Carta, pero que “lo que no debe existir es la jerarquía institucional en el SINA”. Finalmente, el demandante afirma que la Corte ha de reiterar las sentencias C-894 de 2003 y C-554 de 2007 que declararon inexequibles “expresiones concretas más claras de la 'jerarquía institucional' dentro del SINA”.
En segundo lugar, el demandante considera que la jerarquía institucional en el SINA, al no incluir a los territorios indígenas, desconoce las competencias ambientales asignadas a éstos.
2.2. La Corte considera que el primero de estos argumentos no satisface el requisito de certeza[10] exigido por la Corte Constitucional respecto de las razones por las cuales se predica la inconstitucionalidad de la norma demandada. Esto, pues de las normas acusadas no se deduce el contenido normativo enunciado por el demandante.
El parágrafo del artículo 4º cuestionado dice: “Para todos los efectos, la jerarquía en el Sistema Nacional Ambiental, SINA, seguirá el siguiente orden descendiente: Ministerio del Medio Ambiente, Corporaciones Autónomas Regionales, Departamentos y Distritos o municipios.” El inciso 3º del artículo 63 de la Ley 99 establece: “Principio de Gradación Normativa. En materia normativa las reglas que dicten las entidades territoriales en relación con el medio ambiente y los recursos naturales renovables respetarán el carácter superior y la preeminencia jerárquica de las normas dictadas por autoridades y entes de superior jerarquía o de mayor ámbito en la comprensión territorial de sus competencias. Las funciones en materia ambiental y de recursos naturales renovables, atribuidas por la Constitución Política a los Departamentos, Municipios y Distritos con régimen constitucional especial, se ejercerán con sujeción a la ley, los reglamentos y las políticas del Gobierno Nacional, el Ministerio del Medio Ambiente y las Corporaciones Autónomas Regionales.” (se subraya la expresión demandada)
En este sentido, el demandante estima que “la conducta típica entre organizaciones que tienen 'relación de jerarquía' consiste en la posibilidad de impartir órdenes del grado superior al grado inferior, así como también el nivel superior decide el recurso de apelación de los actos proferidos por el nivel inferior […]” No obstante, el contenido normativo de la jerarquía del SINA descrita en el artículo 4º acusado, o de la gradación normativa consagrada en el artículo 63, no establece la “posibilidad de impartir órdenes” o de “decidir recursos de apelación”. Dichas “conductas típicas” son construcciones realizadas por el demandante a partir de las normas acusadas pero que no se deducen de ellas.
2.3. El ciudadano Herrera Carrascal distingue entre la jerarquía normativa y la jerarquía institucional. En su opinión, la primera “existe” en el SINA, lo cual es consistente con la Constitución, mientras que es inexequible que se prevea la segunda. Este argumento también carece de certeza, pues de las normas acusadas no se deduce la diferenciación descrita. Los contenidos normativos referidos no hacen ninguna alusión a la jerarquía normativa o institucional. Adicionalmente, la diferenciación descrita por el demandante resulta ausente de claridad[11] y especificidad[12], pues dicha argumentación es indeterminada y no indica (i) por qué las normas acusadas prevén un tipo de jerarquía y no otro, y (ii) la forma en que ello vulnera la autonomía de las CAR y las entidades territoriales. Esto es particularmente problemático dado que el otro artículo acusado por el demandante se refiere a la gradación normativa, es decir, al tipo de jerarquía que el mismo demandante considera que sí es compatible con la autonomía territorial y la autonomía de las CARs.
Ahora bien, es posible que la demanda esté dirigida primariamente a descartar un contenido normativo de las disposiciones acusadas. De esta forma, el ciudadano Herrera Carrascal buscaría un pronunciamiento de exequibilidad condicionada de las normas acusadas, en el sentido de declarar inconstitucional que éstas puedan llegar a abarcar una jerarquía institucional. Sin embargo, dicho argumento también sería inadmisible como cargo de inconstitucionalidad. En efecto, la Corte ha establecido que “la formulación que corresponde hacer al titular de la acción pública ciudadana debe contener una directa e inequívoca pretensión de inconstitucionalidad de una norma de rango legal, por contradecir precisamente ella las disposiciones superiores contenidas en la Constitución pues, como lo ha señalado esta Corporación en reiterada jurisprudencia[13], cuando se solicita la exequibilidad condicionada de una norma 'la sugerencia ciudadana de condicionamiento de normas que se estiman exequibles no implica demanda de ellas y, por lo tanto, no da lugar al proceso'[14]”[15]. En el mismo sentido antes resaltado, al parecer el actor pretende que una de las normas demandadas, la que habla de jerarquías dentro del SINA, sea interpretada a la luz de la otra norma por él acusada, la que define la gradación normativa. Por lo tanto, el punto a dilucidar por la Corte, a petición del actor, sería propio de la interpretación sistemática de dos norma legales, no un juicio de validez fruto de la comparación entre la Constitución y una norma infraconstitucional.
2.4. Adicionalmente, la demanda solicita la reiteración de las sentencias C-894 de 2003[16] y C-554 de 2007[17]. En dichas sentencias la Corte declaró inexequibles expresiones contenidas en el artículo 63 de la Ley 99 de 1993, que establecían la posibilidad de apelación de actos administrativos proferidos por entidades del Sistema.
Ello es diferente a la situación actual, en la que las disposiciones acusadas no contienen mecanismos (tal como el recurso de apelación analizado en las sentencias mencionadas) que subordinen orgánicamente las facultades de las CAR o las entidades territoriales.
Además, la Corte ha señalado que no basta que los demandantes citen jurisprudencia para pedir que a una norma distinta a la ya juzgada se le aplique dicha jurisprudencia. Es necesario que en la demanda se diga por qué la norma acusada es inconstitucional y como la jurisprudencia citada conduce lógicamente a dicha conclusión. En este caso el actor lejos de cumplir esta carga, sostiene que la jurisprudencia ha distinguido entre jerarquía institucional y jerarquía normativa sin explicar por qué esta distinción conduce a que la norma sobre gradación normativa sea inconstitucional o por qué una norma general sobre jerarquías dentro del SINA crea un sistema de subordinación orgánica.
2.5. Por último, la demanda no es clara al argumentar que es inconstitucional que los territorios indígenas no estén incluidos en la jerarquía del SINA. En primer lugar dicho argumento es contradictorio con la aseveración de que la misma jerarquía viola la Constitución. Por ejemplo, si se considera que el sistema jerárquico del SINA vulnera la autonomía de las CAR y por ende ha de ser excluido del ordenamiento jurídico, el argumento relativo a las funciones de los territorios indígenas carecería de fundamento. De otra parte, si se considera que los territorios indígenas han de ser incluidos en la jerarquía del SINA, ello deja sin piso la controversia en contra de ese mismo sistema.
En segundo lugar, aun al considerarlo de manera aislada, el argumento según el cual la jerarquía institucional en el SINA desconoce las competencias ambientales de los territorios indígenas no es específico ni suficiente[19]. El demandante no muestra de manera concreta la razón por la que la exclusión de los territorios indígenas en dicho sistema desconoce sus competencias ambientales.
3. Por las razones anteriores, le corresponde a la Corte inhibirse de proferir un fallo de mérito.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declararse INHIBIDA para pronunciarse sobre la constitucionalidad de las expresiones demandadas contenidas en los artículos 4º y 63 de la Ley 99 de 1993.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado Magistrado
Ausente con excusa
MAURICIO GONZALEZ CUERVO MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrado Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Cita las sentencia C-894 de 2003, que en su opinión señala la existencia de un "sistema constitucional abierto pero nunca jerarquizado."
[2] Cita la sentencia C-554 de 2007 respecto del principio de gradación normativa. Adicionalmente, indica que la presente acción de inconstitucionalidad corresponde a una "reiteración de jurisprudencia de la Corte sobre la materia", citando las sentencia T-411 de 1992, C-058 de 1994m C-535 de 1996, C-126 de 1998 y C-431 de 2000.
[3] Folio 35 del expediente.
[4] Folios 46 a 61.
[5] Cita la sentencia C-623 de 2008 respecto de la admisibilidad de las demandas de inconstitucionalidad.
[6] Cita la sentencia C-1345 de 2000.
[7] Cita la sentencia C-216 de 1994 y C-497A de 1994.
[8] Folios 65 a 79 del expediente.
[9] Sobre las funciones del Ministerio del Medio Ambiente respecto del SINA, el Procurador cita la sentencia C-462 de 2008.
[10] Al respecto, en la sentencia C-1052 de 2002 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), la Corte analizó los requisitos exigidos por el Decreto 2067 de 1991 para la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad. Señaló entre otros requisitos, que las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad han de ser ciertas, lo cual "significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente 'y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita' e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda. Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; 'esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden'" (pies de página omitidos).
[11] La misma sentencia C-1052 establece que la "claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque 'el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental', no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa." (pies de página omitidos)
[12] La sentencia C-1052 precitada establece que las razones son "específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través 'de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada'. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos 'vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales' que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad." (pies de página omitidos)
[13] Ver, entre otras, las sentencias C-621 de 1998, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-362 de 2001, M.P: Álvaro Tafur Galvis y C-621 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[14] Ver Sentencia C-621/98 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[15] Sentencia C-1299 de 2005 (MP Álvaro Tafur Galvis) en la cual la Corte se inhibió de pronunciarse de fondo sobre unas peticiones que "en realidad se reducen" a la solicitud de exequibilidad condicionada de la norma.
[16] MP Rodrigo Escobar Gil.
[17] MP Jaime Araujo Rentería
[18] La sentencia C-894 de 2003 declaró inexequible la expresión "los Actos Administrativos expedidos por las Corporaciones Autónomas Regionales que otorguen o nieguen licencias ambientales, serán apelables ante el Ministerio del Medio Ambiente, en los términos y condiciones establecidos por el Código Contencioso Administrativo". La sentencia C-554 de 2007 declaró inexequible la expresión "serán por su naturaleza apelables ante la autoridad superior, dentro del Sistema Nacional Ambiental (SINA), y tendrán una vigencia transitoria no superior a 60 días mientras el Ministerio del Medio Ambiente decide sobre la conveniencia de prorrogar su vigencia o de darle a la medida carácter permanente."
[19] Al respecto la sentencia C-1052 de 2002 precitada indicó que "la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional." (pies de página omitidos)
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 31 de octubre de 2024 - (Diario Oficial No. 52.908 - 13 de octubre de 2024)
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