Sentencia C-1113/04

PROCESO PRESUPUESTAL-Distinción entre el decreto del gasto y la apropiación específica en la ley de presupuesto

PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO-Alcance

GASTO PUBLICO-Congreso tiene facultad para decretarlo pero su incorporación en el presupuesto queda sujeta a la voluntad del Gobierno

OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY-Autorización al Gobierno para la financiación de obras en entidad territorial

Las autorizaciones otorgadas por el legislador al Gobierno Nacional, para la financiación de obras en las entidades territoriales, son compatibles con los mandatos de naturaleza orgánica sobre distribución de competencias y recursos contenidos en la Ley 715 de 2001 cuando se enmarcan dentro de las excepciones señaladas en el artículo 102 de dicha Ley. El presente caso se trata  precisamente de autorizar la posible cofinanciación de obras  que corresponderían al ejercicio de funciones de competencia exclusiva del municipio de Soledad de acuerdo con el artículo 76 de la Ley 715 de 2001. Es claro que la objeción planteada en relación con el artículo 4° sub examine resulta infundada pues éste no desconoce el mandato contenido en el artículo 102 de la Ley 715 de 2001 según el cual “En el Presupuesto General de la Nación no podrán incluirse apropiaciones para los mismos fines de que trata esta ley, para ser transferidas a las entidades territoriales, diferentes de las participaciones reglamentadas en ella”, dado que la autorización efectuada en la norma objetada se enmarca dentro de los supuestos a que alude la parte final de dicho artículo 102 como excepciones a dicha regla y específicamente a la posibilidad de cofinanciar determinadas obras de competencia de las entidades territoriales.

OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY-Autorización al Gobierno para que a través del Ministerio de Cultura se adopten medidas que permitan hacer inversiones para la restauración de monumento nacional

Es claro que la autorización al Gobierno a que alude el artículo 5º objetado para que a través del Ministerio de la Cultura  se adopten las medidas que permitan hacer las inversiones necesarias para la restauración general de la “Casa de Bolívar”, “en razón a que estas instalaciones fueron declaradas Monumento Nacional por el valor histórico y arquitectónico que para el país tiene esta histórica edificación”, no comporta la consecuencia de que  el Ministerio de Cultura asuma y financie actividades que correspondan a competencias exclusivas de las entidades territoriales de acuerdo con la Ley 715 de 2001, sino que en ella se alude  simplemente al ejercicio de las funciones propias de dicho Ministerio  de acuerdo con la Ley  397 de 1997. La norma establece una simple autorización y en manera alguna un mandato imperativo que desconozca la potestad del Gobierno para decidir si incluye o no dentro de sus prioridades y de acuerdo con la disponibilidad presupuestal, los gastos autorizados en la disposición cuestionada. Así las cosas, es claro para la Corte que  resulta igualmente  infundada la objeción planteada en relación con dicho artículo 5° por la supuesta vulneración del artículo 102 de la Ley 715 de 2001 en concordancia con el artículo 76 de la misma Ley.

ESTUDIO DE IMPACTO FISCAL EN PROYECTO DE LEY QUE DECRETA GASTO PUBLICO-No exigibilidad de dicho requisito porque para la  fecha en que se surtió el trámite del proyecto de ley no había sido expedido el Marco Fiscal de Mediano Plazo/OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY-Requisito de incluir los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingresos en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite de los proyectos que ordenan el gasto

De acuerdo con el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Para estos propósitos -según este artículo- en las circunstancias aludidas deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo. Para la fecha en que se surtió el trámite del proyecto de ley sub exámine no había sido expedido por el Gobierno Nacional el Marco Fiscal de Mediano Plazo exigido al Gobierno por el artículo 1° de la Ley 819 de 2003 y que de acuerdo con el artículo 7º de la misma ley debe servir de referente para el análisis de impacto fiscal a efectuar en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas de los proyectos que ordenen el gasto. En efecto, la posibilidad de cumplir con la exigencia señalada en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 suponía la existencia del Marco Fiscal de Mediano Plazo, establecido como referente necesario para el análisis del impacto fiscal de las normas objetadas por el Gobierno, pero debido a que ello no era así, mal puede considerarse que el Congreso de la República desconoció dicho artículo 7º en el trámite del proyecto en que se contienen las normas objetadas.

Referencia: OP-081

Objeciones Presidenciales al Proyecto de Ley No. 247 de 2003 -Senado- y No. 117 de 2002 –Cámara- “Por la cual la Nación rinde homenaje al Municipio de Soledad con motivo de los 405 años de haberse fundado el primer asentamiento humano en su territorio, se exaltan las virtudes de sus habitantes y se autoriza en su homenaje la inversión de unas obras de interés social”.

Magistrado Ponente:

Dr. ALVARO TAFUR GALVIS

Bogotá, D. C., ocho (8) de noviembre de dos mil cuatro (2004).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I.  ANTECEDENTES

Mediante oficio recibido en la Secretaría General de esta Corporación el 5 de octubre de 2004, el Presidente del Senado de la República remitió el Proyecto de Ley No. 247/03 –Senado- y No. 117/02 –Cámara- “Por la cual la Nación rinde homenaje al Municipio de Soledad con motivo de los 405 años de haberse fundado el primer asentamiento humano en su territorio, se exaltan las virtudes de sus habitantes y se autoriza en su homenaje la inversión de unas obras de interés social”, en relación con el cual el Presidente de la República formuló objeciones por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia, que fueron consideradas infundadas por el Congreso de la República.

II.  TEXTO DEL PROYECTO DE LEY OBJETADO[1]

“Por la cual la Nación rinde homenaje al Municipio de Soledad con motivo de los 405 años de haberse fundado el primer asentamiento humano en su territorio, se exaltan las virtudes de sus habitantes y se autoriza en su homenaje la inversión de unas obras de interés social”

El Congreso de Colombia

DECRETA:

ARTICULO 1º. La nación rinde público homenaje al Municipio de Soledad en el Departamento del Atlántico, con motivo de conmemorar sus 405 años de establecido el primer asentamiento humano en su territorio, por tal fin exalta y reconoce las virtudes de sus habitantes y a quienes han contribuido a su desarrollo y fortalecimiento.

ARTICULO 2º. El Gobierno Nacional y el Congreso de la República exaltan y enaltecen con motivo de esta efemérides la noble misión que cumplió el Municipio de Soledad durante la causa de independencia de la República, al albergar al Libertador Simón Bolívar entre el 4 de octubre y el 7 de noviembre de 1830, así como por los episodios históricos que afianzan y blasonan su prestigio de culta y señorial población del Departamento del Atlántico.

ARTICULO 3º. Con motivo de esta efemérides, que se cumple y conmemora en el período de enero a diciembre del año 2003, el Gobierno Nacional y el Congreso de Colombia rendirán honores al Municipio de Soledad Atlántico en la fecha en que se coordine, haciendo presencia con una comisión integrada por representantes del Gobierno Nacional y miembros del Congreso de la República.

ARTICULO 4º. A partir de la sanción de la presente Ley y de conformidad con los artículos 334, 341 y 359 numeral 3º, de la Constitución Política, autorízase al Gobierno Nacional para incorporar dentro del Presupuesto General de la Nación y/o impulsar a través del sistema nacional de cofinanciación apropiaciones necesarias que permitan la ejecución de las siguientes obras de carácter vital y de interés social en el Municipio de Soledad,

1º. Construcción del Estadio de fútbol, su pista atlética e instalaciones generales del polideportivo Municipal.

2º. Canalización total del cauce de los arroyos DON JUAN, EL SALAO Y EL PLATANAL en su recorrido por el perímetro del Municipio de Soledad.

3º. Cofinanciación para la construcción de la casa de la Cultura de Soledad.

ARTICULO 5º. Autorízase al Gobierno Nacional para que a través del Ministerio de la Cultura adopte las medidas que permitan hacer las inversiones necesarias para la restauración general de la “Casa de Bolívar”, en razón a que estas instalaciones fueron declaradas Monumento Nacional por el valor histórico y arquitectónico que para el país tiene esta histórica edificación.

ARTICULO 6º. El Gobierno Municipal de Soledad creará una Junta pro cuatrocientos cinco años, la cual se encargará de la organización general de los actos de conmemoración.  La designación hecha a los miembros de la Junta no causará erogación alguna al Municipio como tampoco significará vinculación con el mismo.

ARTICULO 7º. Esta Ley rige a partir de la fecha de su sanción.

EL PRESIDENTE DEL HONORABLE SENADO DE LA REPUBLICA

GERMAN VARGAS LLERAS

EL SECRETARIO GENERAL DEL HONORABLE SENADO DE LA REPUBLICA

EMILIO RAMON OTERO DAJUD

EL PRESIDENTE DEL HONORABLE CAMARA DE REPRESENTANTES

ALONSO ACOSTA OSIO

EL SECRETARIO GENERAL DE LA HONORABLE CAMARA DE REPRESENTANTES

ANGELINO LIZCANO RIVERA”

III.  TRAMITE LEGISLATIVO

El trámite dado en el Congreso de la República al proyecto de ley objetado fue el siguiente:

3.1. El proyecto de ley fue presentado el 25 de octubre de 2002 en la Secretaría General de la Cámara de Representantes por el Representante Jaime Cervantes Varelo y el mismo día fue repartido a la Comisión Cuarta Constitucional Permanente.  (fl. 116).

3.2. Su publicación oficial se hizo en la Gaceta del Congreso No. 457 del jueves 31 de octubre de 2002, págs. 8 y 9.  (fls.148-171).

3.3. La Comisión Cuarta Constitucional Permanente designó como ponente para el proyecto de ley al Representante Jorge Enrique Ramírez Urbina. (fl. 143).

3.4. La ponencia para primer debate en la Cámara con el respectivo pliego de modificaciones se publicó en la Gaceta del Congreso No. 571 del lunes 9 de diciembre de 2002, págs. 10 a 12.  (fls. 122-133).

3.5. El proyecto de ley fue aprobado en primer debate con las modificaciones que fueron propuestas, en sesión del miércoles 11 de diciembre de 2002, en la que se designó como ponente para segundo debate al Representante Jorge Enrique Ramírez Urbina, según certificación expedida por el Secretario de la Comisión Cuarta Constitucional Permanente.  (fls. 117 y 121).

3.6. El proyecto pasó a Plenaria de la Cámara de Representantes y la ponencia respectiva fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 227 del jueves 29 de mayo de 2003, págs. 5 a 8.  (fls. 90-105).

3.7. La aprobación en segundo debate de la Plenaria de la Cámara de Representantes se llevó a cabo en sesión del 20 de junio de 2003, el proyecto fue votado por unanimidad según consta en el Acta No. 061 de la misma fecha, según certificación expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes.  (fl. 89).

3.8. El 3 de julio de 2003 se radicó el proyecto de ley en la Secretaría de la Comisión Cuarta Constitucional Permanente del Senado para el trámite respectivo en esa Corporación, y fue designado como ponente para primer debate al Senador Álvaro García Romero.  (fls. 86 y 87).

3.9. La ponencia para primer debate en la Comisión Cuarta del Senado fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 530 del 10 de octubre de 2003.

3.10. El proyecto fue aprobado en primer debate en sesión del miércoles 24 de marzo de 2004, según consta en el Acta No. 02 de la misma fecha  y se designó como ponente para segundo debate al Senador Efraín Cepeda Sarabia.

3.11. La ponencia para segundo debate en el Senado fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 207 del 19 de mayo de 2004, págs. 4-5 y 11.  (fls. 205 a 220).

3.12. La Plenaria del Senado aprobó con el quórum constitucional requerido, el proyecto en segundo debate en sesión del miércoles 26 de mayo de 2004, de acuerdo con el Acta No. 41 de la misma fecha, pág. 11, (fls.205 a 220) y certificación expedida por el Secretario General del Senado.  (fl. 55).

3.13. Según consta en el Acta No. 40 de la sesión ordinaria del día 4 de mayo de 2004 publicada en la Gaceta del Congreso No. 206 del 19 de mayo de 2004, pág. 19, (fls. 221 a 252), dentro de los proyectos de ley cuya votación fue anunciada por la Secretaria de la Corporación para la sesión del 26 de mayo de 2004 está el proyecto de ley No. 247 de 2003 –Senado- y No. 117 de 2002 –Cámara-.  

3.14. Dadas las discrepancias que se presentaron en las Plenarias de las Cámaras, se conformó una Comisión de Conciliación integrada por el Senador Efraín Cepeda Sarabia y el Representante Jaime Cervantes Varelo, quienes mediante oficio del 1º de junio de 2004 informaron a las respectivas Cámaras su acuerdo, en el sentido de acoger el articulado aprobado por la Cámara de Representantes en sesión del 20 de junio de 2003.  (fls. 51 y 52).

3.15. El informe de conciliación conjunto fue publicado en el Senado, en la Gaceta del Congreso No. 237 del 2 de junio de 2004, pág. 15.  (fls. 253 a 268).

3.16. El informe de conciliación fue aprobado en la Plenaria del Senado en sesión del 8 de junio de 2004, según consta en el Acta No. 49 de la misma fecha, que fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 358 del 19 de julio de 2004, págs. 10 y 11, (fls. 312-343) y según certificación expedida por el Secretario General de esa Corporación el 9 de junio de 2004.  (fl. 30)

3.17. Según consta en el Acta No. 48 de la sesión ordinaria del día 1º de junio de 2004 publicada en la Gaceta del Congreso No. 357 del 19 de julio de 2004, pág. 23, (fls. 269 a 311), dentro de los textos cuya votación fue anunciada por la Secretaria de la Corporación para la sesión del 8 de junio de 2004 está el informe de conciliación del proyecto de ley No. 247 de 2003 –Senado- y No. 117 de 2002 –Cámara-.  

3.18. El informe de conciliación conjunto fue publicado en la Cámara, en la Gaceta del Congreso No. 241 del 4 de junio de 2004, págs. 14 y 15.  (fls. 344 a 359).

3.19. Así mismo, el informe de conciliación fue aprobado en la Plenaria de la Cámara en sesión del 9 de junio de 2004, según consta en el Acta No. 110 de la misma fecha, que fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 391 del 26 de julio de 2004, pág. 31, (fls. 372 a 491) y según certificación expedida por el Secretario General de esa Corporación el 9 de julio de 2004.  (fl. 30)

3.20. Según consta en el Acta No. 109 de la sesión ordinaria del día 8 de junio de 2004 publicada en la Gaceta del Congreso No. 365 del 19 de julio de 2004, pág. 6, (fls. 360 a 371), dentro de los textos  cuya votación fue anunciada por la Secretaria de la Corporación para la sesión del 9 de junio de 2004 está el informe de conciliación del proyecto de ley No. No. 117 de 2002 –Cámara- y No. 247 de 2003 –Senado-.  

3.21. El proyecto fue recibido en la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República el 17 de junio de 2004 (fl. 44), para la correspondiente sanción presidencial y fue devuelto mediante oficio recibido en la Secretaría General de la Cámara de Representantes el 25 de junio del mismo año (fl. 38 a 43), con objeciones de inconstitucionalidad, que son materia de este proceso.

3.22. Recibidas las objeciones presidenciales los Presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes designaron una Comisión Accidental conformada por el Senador de la República Efraín Cepeda Sanabria y el Representante a la Cámara Jorge Ramírez Urbina quienes presentaron a nombre de dichas Corporaciones, el informe correspondiente.

3.23. El referido informe de objeciones conjunto fue publicado así: i) en el Senado en la Gaceta del Congreso No. 492 del 2 de septiembre de 2004, págs. 17 a 23 (fl. 492 a 515) y ii) en la Cámara en la Gaceta del Congreso No. 495 del 2 de septiembre de 2004, págs. 10 a 14, (fls. 542 a 557).

3.24. El citado informe fue aprobado así: i) en el Senado en sesión Plenaria del 7 de septiembre de 2004, según consta en el Acta No. 09 de la misma fecha, de acuerdo con la certificación expedida por el Secretario General (fl. 19) y ii) en la Cámara en sesión Plenaria del 21 de septiembre de 2004, según consta en el Acta 131 de la misma fecha de acuerdo con sendas certificaciones expedidas por el Secretario General de esa Corporación (fls. 540 y 608).

3.25. Según consta en el Acta No. 130 de la sesión ordinaria del día 14 de septiembre de 2004 según  certificación  del Secretario General  del 2 de noviembre de 2004 (fls. 608), dentro de los textos cuya votación fue anunciada por la Secretaria de la Cámara de Representantes para la sesión del 21 de septiembre de 2004 figura el informe de objeciones relativo al proyecto de ley No. No. 117 de 2002 –Cámara- 247 de 2003 –Senado-.  

3.26. Según consta en el Acta No. 08 de la sesión ordinaria del día 1º de septiembre de 2004 publicada en la Gaceta del Congreso No. 539 del 15 de septiembre de 2004, pág. 18, (fls. 516 a 539), dentro de los textos cuya votación fue anunciada por la Secretaria del Senado para la sesión del 7 de septiembre de 2004 figura el informe de objeciones relativo al proyecto de ley No. 247 de 2003 –Senado- 117 de 2002 –Cámara-.  

IV. OBJECIONES FORMULADAS POR EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA

Mediante comunicación del 25 de junio de 2004 (fls. 38-43), el Presidente de la República -con la firma igualmente del Ministro de Hacienda y Crédito Público-, formuló objeciones tanto de inconstitucionalidad como de inconveniencia en contra de los artículos 4° y 5° del proyecto de ley No. 117/02 –Cámara- y No. 247 de 2003 –Senado-, “Por la cual la Nación rinde homenaje al Municipio de Soledad con motivo de los 405 años de haberse fundado el primer asentamiento humano en su territorio, se exaltan las virtudes de sus habitantes y se autoriza en su homenaje la inversión de unas obras de interés social”.

La objeciones por inconstitucionalidad fueron las siguientes:

- Objeciones por la vulneración del artículo 151 superior por el desconocimiento del artículo 120 de  la Ley 715 de 2001 en concordancia con el artículo 76 de la misma Ley.

El Presidente de la República recuerda que el Acto Legislativo No. 01 de 2001, que modificó la Constitución Nacional en los artículos 347, 356 y 357, ordenó que una ley de iniciativa gubernamental, debe fijar los servicios a cargo de la nación, de los Departamentos, los Distritos y los Municipios y para tal efecto se creó el Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios.

Señala igualmente, que la Ley 715 de 2001, de naturaleza orgánica, desarrolló en este sentido  la Constitución Política y detalló los sectores a los cuales debe dedicar su atención la Nación y cada nivel territorial, sin perjuicio de las competencias que la propia Constitución establece.

Advierte que el artículo 76.1 de la misma Ley establece como competencia municipal relacionada con los servicios públicos, “realizar directamente o a través de terceros, la construcción, ampliación, rehabilitación y mejoramiento de la infraestructura de servicios públicos”.

Por su parte el artículo 76.7.2. atribuyó a los Municipios  la función de “construir, administrar, mantener y adecuar los respectivos escenarios deportivos”.

De igual manera, en materia de cultura, el artículo 76. numeral 8.3. establece como competencia de los Municipios “apoyar la construcción, dotación, sostenimiento y mantenimiento de la infraestructura cultural del Municipio y su apropiación creativa por parte de las comunidades”.

En ese orden de ideas afirma que dichas competencias son en principio, responsabilidad exclusiva de cada una de las entidades territoriales. Recuerda que la citada Ley estableció de manera excepcional la intervención de la Nación en algunos proyectos regionales (artículo 102 de la Ley 715 de 2001).

Recuerda así mismo que esta corporación en la sentencia C-017 de 1997, se refirió a la distribución de competencias y recursos entre la Nación y las diferentes entidades territoriales.

El Presidente de la República con fundamento en esos planteamientos jurisprudenciales y en la jerarquía superior que ostenta la Ley 715 de 2001 (art. 151 C.P.),  advierte que no se podrán decretar gastos, a cargo de la Nación, para los mismos fines para los cuales ella les está transfiriendo parte de sus ingresos a las entidades territoriales, porque sería una doble asignación presupuestal para el mismo fin. Precisa que cuando ello sea jurídicamente viable, la intervención de la Nación debe ser subsidiaria y complementaria.

En ese sentido advierte que no sería posible -contrariamente a lo señalado en los artículos 4º y 5º objetados-, asignar partidas del Presupuesto Nacional para: i) construcción de infraestructura deportiva y cultural, ii) adecuación y construcción de servicios públicos y iii) construcción, dotación y mantenimiento de la infraestructura cultural.

- Objeciones por la  vulneración del artículo 151 superior por el desconocimiento del artículo 7º de la Ley 819  de 2003.

El Presidente de la República señala que de ser posible la participación de la Nación en la ejecución de las obras propuestas por el proyecto de ley,  en todo caso de acuerdo con el artículo 7° de la Ley 819 de 2003, era necesario que se estableciera claramente en la exposición de motivos y en las ponencias del proyecto de ley, el costo fiscal del mismo, así como la fuente de ingresos adicional generada para el financiamiento de dicho costo; advierte que ninguna de las dos cosas se produjo en el trámite del proyecto objetado.

Señala que por tener el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, “por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones”,  una categoría superior, dada su naturaleza orgánica, era necesario que el referido  proyecto de ley cumpliera dichos requisitos.  

V.  INSISTENCIA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA

Recibidas las objeciones presidenciales los Presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes designaron una comisión accidental conformada por el Senador de la República Efraín Cepeda Sanabria y el Representante a la Cámara Jorge Ramírez Urbina quienes, presentaron a nombre de dichas Corporaciones, el informe correspondiente.

Dicho informe fue considerado y aprobado por la Plenaria de la Cámara el 21 de septiembre de 2004 (fls. 1) y por el Senado el 7 de septiembre de 2004 (fls. 19).

En el informe conjunto, se consideran infundadas las objeciones presidenciales, a partir de los siguientes  argumentos:

- Frente a las objeciones por la supuesta vulneración de la Ley 715 de 2001 en dicho informe se afirma que el Gobierno hace una errada interpretación del proyecto de ley objetado y de las normas que invoca, en la medida en que confunde el principio de concurrencia de recursos con la asignación de partidas en el presupuesto nacional que son obligatorias y automáticas para los mismos fines de que trata la Ley 715 de 2001.

El informe explica que de conformidad con lo previsto en el artículo 102 de la Ley 715 de 2001, no existe duda de la prohibición allí establecida de incluir en el presupuesto nacional partidas para los mismos fines a que se refiere la Ley 715 de 2001. Advierte empero que no debe olvidarse  la excepción que trae el mismo artículo en el sentido de que se pueden incluir partidas en el presupuesto cuando se trata de concretar y garantizar el principio de concurrencia y para cofinanciación, situación sobre la que la Corte Constitucional mediante sentencia C-017 de 1997 ya se pronunció para señalar  que no se descarta que en desarrollo de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad (art. 223 CP), la Nación puede en ciertos eventos brindar apoyo económico adicional a los Municipios.

En ese orden de ideas, el informe señala que los artículos 4° y 5° objetados se ajustan a lo prescrito en los artículos 76 y 102 de la Ley 715 de 2001 puesto que las obras mencionadas allí demandan el concurso de la Nación por no poder atenderse en su totalidad con los recursos que puedan estar destinados para estas obras del Sistema General de Participaciones, es decir, por la incapacidad financiera del Municipio para financiar las obras se acude al sistema de cofinanciación, de forma tal que no se puede afirmar que exista una doble asignación en el presupuesto para financiar las obras solicitadas, ya que el artículo 120 mencionado admite que dadas unas condiciones la Nación pueda concurrir para apoyar obras de infraestructura como las que objeta el Gobierno Nacional.

En el informe se precisa que el mismo artículo 4° señala, sin dar lugar a otra interpretación que es el Gobierno Nacional quien impulsará a través del sistema nacional de cofinanciación los proyectos que se señalan en este artículo. Así mismo que el Municipio de Soledad contribuirá con recursos propios para atender estos proyectos, en la medida claro está, que el Gobierno Nacional discrecionalmente opte por acudir al mecanismo de cofinanciación.

Sobre ese particular, se citan en el informe  las sentencias C-017 de 1997,     C-581 de 1997, C-562 de 1998, C-197 de 2001 y C-869 de 2003, al tiempo que se hace énfasis en que sobre el particular la Corte  con efectos de  cosa juzgada constitucional  ya se refirió a  los argumentos que nuevamente plantea el Gobierno en relación con los artículos 76 y 102 de la Ley 715 de 2001.

En el informe se señala, de otra parte, que del texto de la ley se desprende que el Congreso no imparte una orden perentoria, solo decreta el gasto y da una autorización al Gobierno, quien, si lo considera pertinente, atendiendo el impacto fiscal que puedan producir las obras de inversión decretadas las incorporará en el Presupuesto General de la Nación.

El informe destaca al respecto que lo que quiso el Legislador con la ley objetada fue lograr que en virtud de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad de que trata el artículo 228 superior, la Nación pudiera brindar apoyo económico adicional al Municipio de Soledad, y que el fundamento para ello ha sido el interés social que reviste la inversión propuesta y la facultad constitucional del Congreso en esta materia, ejercida claro está, dentro del respeto de las competencias del Gobierno quien será el que decida si incluye o no dentro de sus prioridades, y de acuerdo con la disponibilidad presupuestal, los gastos autorizados en los artículos 4° y 5° objetados.

Se afirma finalmente  que el Gobierno incurre en una imprecisión por  cuanto las obras a que aluden los artículos objetados no corresponden a infraestructura para servicios públicos.

- Frente a la objeción formulada por el supuesto desconocimiento del artículo 7º de la Ley 819 de 2003 en el informe se señala que para la fecha de radicación del proyecto objetado, no existía la Ley 819 de 2003 invocada por el Gobierno Nacional y que además la Ley referida entró en vigencia mucho después cuando ya casi el proyecto agotaba su trámite.  En dicho informe se advierte así mismo que el marco fiscal de mediano plazo que debía elaborar y adoptar el Gobierno tampoco existía para la época en que el proyecto culminó su trámite legislativo. En ese orden de ideas el informe hace énfasis en que no se puede argumentar el desconocimiento de la Ley Orgánica en este caso ya que además de que  la norma no se encontraba vigente para el momento de la radicación del proyecto objetado, tampoco existía uno de los presupuestos fundamentales de la disposición invocada como desconocida, a saber el marco fiscal de mediano plazo.

El informe se interroga así mismo sobre los criterios tomados en cuenta para exigir la aplicación en este caso de la Ley 819 de 2003, dada la sanción previa  de normas como, entre otras, la Ley 832 de 2003 “Por la cual la Nación se Asocia a los 150 años de Fundación del municipio de Girardot, departamento de Cundinamarca”, la Ley 838 de 2003 “por medio de la cual se declara como patrimonio cultural de la Nación a los Silleteros y a la Feria de las Flores de Medellín, en el departamento de Antioquia, y se dictan otras disposiciones.”,  la Ley 865 de 2003 “por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración de los 150 años de la fundación del municipio de Aranzazu, departamento de Caldas”y la Ley 886 de 2004 “por medio de la cual la Nación se asocia a la reconstrucción social del municipio de Bojayá y su área de influencia y, se dictan otras disposiciones”, que tendrían contenidos similares a los de la ley objetada y habrían surtido igual trámite sin que fueran objetadas por el Gobierno aduciendo la aplicabilidad del artículo 7° de la Ley 819 de 2003 a pesar de que en principio se encontraban en la misma situación.

En el informe se plantea igualmente el interrogante de si los proyectos como el objetado tienen por sí mismos la aptitud jurídica de causar un impacto fiscal sobre el presupuesto de modo que automáticamente puedan modificarlo o alterarlo. Se afirma que dado que en este caso no se obliga en términos perentorios al Gobierno Nacional a materializar los gastos decretados, mal puede hablarse de impacto fiscal.

Se aduce además, que el proyecto de ley objetado se orientó bajo los presupuestos normativos de la Ley 812 de 2003 Plan Nacional de Desarrollo. Además que en dicha Ley en el  Título II, Capítulo II, literal C, se previó la inversión para la terminación de la canalización y adecuación de arroyos que amenazan con desastres naturales como los del Salao y el Platanal en el Municipio de Soledad y la recuperación de sus ejes ambientales, o como el de Don Juan en el Distrito de Barranquilla, es decir que el Gobierno tiene ya proyectada fiscalmente la inversión en este campo que puede ser total o parcial.

Finalmente se destaca en el informe, que respecto de los proyectos de honores, -que por lo general tienen orígenes en las Cámaras y tienen  una estructura legislativa semejante- la Corte Constitucional ha tenido oportunidad de pronunciarse en múltiples ocasiones, -anteriormente con la Ley 60 de 1992 y ahora con la Ley 715 de 2001- por lo que en lo esencial la jurisprudencia ya ha resuelto los problemas jurídicos que plantea nuevamente el Gobierno en el presente caso. Sobre el particular, se cita un aparte de la sentencia C-802 de 2002.

VI.  INTERVENCION CIUDADANA

Con el fin de garantizar la participación ciudadana, el proceso fue fijado en lista el 3 de noviembre de 2004, por el término previsto en el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991, el cual venció sin que se presentaran defensas o impugnaciones.

VII. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION

Mediante escrito radicado el 20 de octubre de 2004, el Procurador General de la Nación rindió concepto y solicitó a la Corte Constitucional declarar infundadas las objeciones presidenciales y en consecuencia declarar la exequibilidad del proyecto de ley No. 117/02 –Cámara- y No. 247/02 –Senado-, con fundamento en las siguientes consideraciones:

Recuerda que la Constitución Política, establece como regla general para el Congreso, la libre iniciativa legislativa en materia presupuestal y en particular en lo relativo a la iniciativa del gasto, de forma tal que esa competencia parlamentaria desarrolla el principio superior de legalidad del gasto según el cual corresponde al Congreso, en su condición de órgano de representación popular ordenar las erogaciones necesarias para ejecutar los compromisos inherentes al Estado (arts. 150 y 347 superiores).

Advierte que las leyes que  autorizan gasto público son simplemente títulos jurídicos que servirán de base para que en un momento ulterior el Gobierno, si lo juzga conveniente, incorpore en el Presupuesto General de la Nación los rubros necesarios para satisfacer las obligaciones decretadas por el Congreso, de forma tal que las leyes que autorizan gasto público no tiene per se la aptitud jurídica para modificar directamente la Ley de Apropiaciones o el Plan Nacional de Desarrollo, ni pueden ordenarle perentoriamente al Gobierno que realice traslados presupuestales pertinentes con arreglo a los que se pretenden obtener los recursos para sufragar los costos que su aplicación demanda. Al respecto, cita apartes de las sentencias C-343 de 1995 y C-490 de 1994.

Precisa que en materia de gasto público, la Constitución efectuó un reparto de competencias entre el Congreso y el Gobierno Nacional, de forma tal que ambos tienen iniciativa del gasto de conformidad con los preceptos constitucionales y deben actuar coordinadamente dentro de sus competencias, por tanto el Gobierno requiere de la aprobación de sus proyectos por parte del Congreso y a su vez éste requiere de la anuencia del Gobierno quien determinará la incorporación de los gastos decretados por el Congreso siempre que sean consecuentes con el Plan Nacional de Desarrollo y el Presupuesto General de la Nación, de acuerdo con el artículo 346 superior.

Afirma así mismo que el Gobierno Nacional es el órgano constitucionalmente habilitado para formular el presupuesto de gastos, consultando las necesidades sociales inaplazables, la existencia de recursos para su financiación y los programas y proyectos contenidos en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, sin que el Congreso tenga competencia para imponerle la inclusión de partidas que garanticen la ejecución de erogaciones decretadas mediante una ley anterior, lo que tampoco significa que el legislador carezca de iniciativa en materia de gasto público.

Señala que de conformidad con la jurisprudencia constitucional, una  ley que decreta un gasto público y establece un mandato imperativo para el Gobierno Nacional contraviene la Constitución. Pero si por el contrario se trata de una ley que se limita a decretar un gasto público y como tal es sólo un título jurídico suficiente para la eventual inclusión de la partida correspondiente en la ley de presupuesto, la misma resultará acorde con los mandatos superiores.

En ese sentido, afirma que la estructura gramatical que emplea el legislador en el texto de los artículos objetados, no es de aquellas que comportan una orden imperativa, sino que permite colegir claramente que se trata únicamente de una autorización de un gasto para que el Gobierno incluya la partida correspondiente.

Aduce de otra parte, que si bien el artículo 341 de la Constitución, señala con claridad la prevalencia de la ley del Plan sobre las otras leyes, también es cierto que el Congreso puede decretar una inversión que no se encuentre  en el señalada. Aclara que en esa hipótesis la inversión de que se trate  debe ser compatible con el Plan, por lo que además de no contradecir sus orientaciones,  debe tener una magnitud que no modifique las prioridades definidas en él. Al respecto, cita la sentencia C-324 de 1997.

En ese orden de ideas advierte que  las inversiones establecidas en las normas objetadas deber ser compatibles con el Plan, es decir, que aunque no se encuentren taxativamente  señaladas en el mismo, deben encontrar algún sustento en las opciones políticas adoptadas en él, al tiempo que dichas inversiones no pueden ser de tal magnitud que modifiquen las propias prioridades definidas en el Plan, pues de ser así se requeriría el aval del Gobierno Nacional, de conformidad con lo previsto en el artículo 341 superior.

Al respecto precisa que las obras enunciadas en los artículos objetados encuentran claro sustento en el Plan Nacional de Desarrollo aprobado mediante la Ley 812 de 2003 (numerales 6, 8 y 11 literal c) del artículo 8° de dicha Ley).

El Procurador explica al respecto que la Ley 812 de 2003, describe como programa estratégico para la acción estatal gubernamental, dentro de la construcción de la equidad social el “Apoyo, promoción y fomento al deporte, la recreación física y la educación física”, (numeral 11, literal C, del artículo 8°).   Así mismo señala entre sus prioridades, inversiones para la prevención y mitigación de riesgos naturales, (numeral 8, del artículo 8°, Capítulo II), en tanto que el numeral 6 del artículo 8° del Capítulo II de la Ley del Plan señala que: “en materia de turismo, las políticas estarán centradas en los lineamientos del plan sectorial, haciendo énfasis en aspectos como aumento en la seguridad vial, impulso a las Mipyme (95% de las empresas del sector), estímulos a la renovación urbana con potencial turístico, incluyendo centros históricos, patrimonio cultural y construcción y remodelación de hoteles”.

Así mismo, el artículo 114 de la Sección XI del Capítulo IV establece que: “Con el fin de fortalecer el desarrollo de la regiones y de la participación de la sociedad civil en la gestión pública, los departamentos, distritos y municipios armonizarán sus planes de desarrollo con lo dispuesto en materia deportiva y cultural en el Plan Nacional de Cultura 2001-2010 y el Plan Nacional de Desarrollo”, por lo que concluye que  ninguna de las inversiones autorizadas en las normas objetadas es ajena al Plan Nacional de Desarrollo y se ajustan en consecuencia a lo previsto en el artículo 341 de la Constitución.

El Procurador señala de otra parte que la Ley 715 de 2001 que distribuye las competencias entre la Nación y las entidades territoriales de conformidad con los artículos 151 y 228 constitucionales, asigna los recursos de que tratan los artículos 356 y 357 de la Constitución y señala los servicios que en materia de salud, educación y otros sectores le corresponde cumplir a los Municipios, a los Distritos, a los Departamentos y a la Nación.

En ese sentido, recuerda que los proyectos de ley que autoricen gastos, deben hacer referencia expresa a las obras que se pretenden ejecutar con la inclusión en el Presupuesto General de las partidas correspondientes, pues lo contrario sería abrir paso a interpretaciones que pueden erosionar y finalmente vulnerar los precisos mandatos constitucionales y legales en esa materia, sobre todo si se tiene en cuenta que la Ley 715 de 2001 distribuye competencias ente la nación y las entidades territoriales de forma expresa, en donde la vaguedad de una ley que autorice gastos con cargo al presupuesto puede en su ejecución romper con los principios de asignación en ella previstos.

En ese orden de ideas estima que:  “... el proyecto de ley en cuestión al hacer referencia puntual a: i) Construcción del Estadio de Fútbol, su pista atlética e instalaciones generales del polideportivo Municipal, ii) Canalización total de cauce de los arroyos Don Juan, el Salao y el Platanal en su recorrido por el perímetro del Municipio de Soledad, iii) Cofinanciación para la construcción de la Casa de la Cultura de Soledad y la iv) Restauración General de la Casa Bolívar, establece de forma clara cuáles son las inversiones que requiere el Municipio de Soledad (Atlántico) y en ese orden la autorización legislativa en análisis no da lugar a interpretaciones ambivalentes ni dudosas en cuanto al destino de las apropiaciones respectivas...”.

Advierte que son varias las normas de la Ley 715 de 2001 que hacen referencia expresa a obras de infraestructura y a proyectos culturales, cuya ejecución es de competencia exclusiva de los municipios, sin descartar que todos y cada uno de los ítems de la referida legislación comportan un interés social y que como tal también pueden coincidir con las obras a las que hacen referencia los artículos 4° y 5° objetados y por consiguiente en principio deberían ser financiadas con los recursos de las transferencias, (arts. numeral 7.5, artículo 7° y art. 76).

Señala entonces que a primera vista podría decirse, como lo afirma el Gobierno Nacional en el escrito de objeciones, que los  proyectos relacionados con obras de infraestructura, de fomento al deporte, de recuperación del patrimonio histórico y cultural, no se pueden efectuar con partidas del presupuesto nacional -como lo establecen los artículos 4º y 5º objetados-, pues se desconocería  la prohibición expresa que sobre el particular contiene el artículo 102 de la Ley 715 de 2001 y que dentro de este contexto, no sería posible financiar con cargo al Presupuesto General de la Nación las inversiones referidas,  las cuales correspondería ejecutar al Municipio de Soledad con los recursos que recibe del Sistema General de Participaciones.

Explica  que sin embargo ello no es así pues : “los artículos objetados le dan la opción a la Nación de realizar las obras autorizadas a través del sistema de cofinanciación a que hace referencia el mismo artículo 102 de la Ley 715, como excepción a la restricción presupuestaria de que la Nación asuma obligaciones que las entidades territoriales deben asumir con los recursos de las transferencias…”.

Recuerda que mediante sentencia C-399 de 2003 la Corte Constitucional se pronunció sobre el sistema de cofinanciación y señaló que dicho sistema es un instrumento que encuentra sustento constitucional en los artículos 1º y 228 de la Constitución y que permite que la Nación pueda concurrir con las demás entidades territoriales en la realización de obras que en principio no le competen.

Así mismo, señala que en virtud del apoyo económico que ofrece la Nación mediante el sistema de cofinanciación es posible que el Congreso decrete gastos y autorice al Gobierno suscribir convenios, sin perjuicio de la facultad que este último conserva para decidir si incluye o no las apropiaciones respectivas.

En ese entendido, considera que la objeción contra los artículos 4º y 5º no está llamada a prosperar, toda vez que la facultad conferida por el Congreso se enmarca dentro de  las competencias a cargo de la Nación de acuerdo con los principios de concurrencia y subsidiariedad (art. 228 CP), en especial para desarrollar programas de cofinanciación.

-De otra parte explica que el artículo 7º de la Ley Orgánica 819 de 2003 es una norma que se refiere en general a los proyectos de ley que entrañen gasto público, de manera directa -en aquellos casos que conlleven erogaciones con cargo a los recursos estatales-, e indirecta -en la hipótesis de los beneficios o exenciones tributarias-.

Señala que:  “…el sentido de la norma, en definitiva, es obligar al legislador a examinar siempre la viabilidad financiera de las leyes que apruebe, como lo impone la situación actual de nuestras finanzas públicas, pues es reconocido que así técnicamente pueda hacerse referencias a la discrecionalidad del gobernante para la inclusión de partidas de gasto en el presupuesto público, las leyes que crean gasto comportan efectos macroeconómicos, en el corto o en el mediano plazo que inciden en el equilibrio de la hacienda…”.

Afirma que si bien, en principio, “…el proyecto de ley objetado no se ajusta al artículo 7º de la Ley 819  en tanto que en el trámite legislativo no se analizó el impacto fiscal de los gastos autorizados por los artículos 4º y 5º, esa circunstancia no comporta su inexequibilidad   pues “por la fecha en que se tramitó el proyecto de ley objetado puede colegirse que para entonces  no existía un Marco Fiscal de Mediano Plazo (ni existe aún) que pudiera servir de referencia al legislador y que igualmente para la fecha en que se radicó el proyecto de ley con la correspondiente exposición de motivos, la ley 819 no había cobrado vigencia”.

Advierte así mismo que en tanto no exista Plan Fiscal de Mediano Plazo, el legislador no está obligado al cumplimiento de los requisitos establecidos por el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, y en consecuencia, por este aspecto las objeciones tampoco están llamadas a prosperar.

VIII. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

8.1. Competencia

Esta Corporación es competente para conocer de las  objeciones presidenciales por inconstitucionalidad hechas en relación con los artículos 4° y 5° del proyecto de ley No. 247 de 2003  -Senado- y No. 117 de 2002 -Cámara- “Por la cual la Nación rinde homenaje al Municipio de Soledad con motivo de los 405 años de haberse fundado el primer asentamiento humano en su territorio, se exaltan las virtudes de sus habitantes y se autoriza en su homenaje la inversión de unas obras de interés social”, de conformidad con lo prescrito por los artículos 167 y 241 -8 de la Constitución Nacional.

8. 2. Verificación del trámite de las objeciones e insistencia del Congreso

El artículo 166 de la Carta señala que el Gobierno dispone del término de seis (6) días para devolver con objeciones cualquier proyecto, cuando no conste de más de veinte artículos. Para efectos de esta disposición debe entenderse que se trata de días hábiles. El proyecto objetado consta de siete artículos. Según consta en el expediente el Gobierno lo recibió 17 de junio de 2004, y lo devolvió el 25 de junio del mismo mes -es decir 5 días hábiles después de haberlo recibido-, con lo cual el Ejecutivo actuó dentro del término establecido por la Constitución Política.

Una vez el Gobierno presentó las objeciones, el proyecto fue remitido  al Congreso de la República donde las mesas directivas del Senado  de la República  y de  la Cámara de Representantes procedieron a nombrar una comisión accidental conformada por H. Senador Efraín  Cepeda Sarabia y por el H. Representante Jorge Ramírez Urbina, encargada de presentar el informe respectivo.  Dicho informe -donde se insiste en la constitucionalidad de los artículos 4º y 5º del Proyecto de Ley de la referencia-, fue  aprobado por la plenaria del Senado en la Sesión ordinaria del día 7 de septiembre de 2004  según consta en el Acta No. 09 de la misma fecha, de acuerdo con la certificación expedida por el Secretario General (fl. 19), -previo anuncio de su votación en la sesión del 1° de septiembre del mismo año  según consta en el Acta el Acta No. 08 de la sesión ordinaria del día 1º de septiembre de 2004 publicada en la Gaceta del Congreso No. 539 del 15 de septiembre de 2004, pág. 18, (fls. 516 a 539)-. Por su parte la plenaria de la Cámara de Representantes dio su aprobación al referido informe en la sesión ordinaria del día 21 de septiembre de 2004, según consta en el Acta 131 de la misma fecha de acuerdo con sendas certificaciones expedidas por el Secretario General de esa Corporación (fls. 540 y 608),  -previo anuncio de su votación en la sesión del 14 de septiembre del mismo año según consta en el Acta  130 de la sesión ordinaria del día 14 de septiembre de 2004, de acuerdo con la certificación del Secretario General de la Cámara de Representantes  del  2 de noviembre de 2004. (fls. 608)-.

La Corte constata en consecuencia que de acuerdo con reiterada jurisprudencia el trámite así surtido se ajustó a los mandatos del articulo 167 superior tanto en relación con la oportunidad en que fue realizado -antes de dos legislaturas[2]- como sobre el carácter coincidente de la posición de la Cámara y el Senado contenida en un informe común debidamente sustentado.

La Corte constata así mismo que el requisito establecido en el inciso final del artículo 160  superior (artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003) fue igualmente cumplido en este caso.

Procede en consecuencia a efectuar el análisis de las objeciones planteadas.

8.3 Problema Jurídico

Para el Gobierno los artículos 4° y 5° del proyecto de ley No. 247 de 2003 -Senado- y No. 117 de 2002 -Cámara- “Por la cual la Nación rinde homenaje al Municipio de Soledad con motivo de los 405 años de haberse fundado el primer asentamiento humano en su territorio, se exaltan las virtudes de sus habitantes y se autoriza en su homenaje la inversión de unas obras de interés social”, objetados vulneran el artículo 151 superior por cuanto i) con dichos artículos se estaría desconociendo la prohibición establecida en el artículo 102 de la Ley 715 de 2001 de incluir en el Presupuesto General de la Nación apropiaciones para los mismos fines de que trata dicha ley, para ser transferidas a las entidades territoriales, diferentes de las participaciones reglamentadas en ella. En particular se  estaría desconociendo que en los artículos 76-1 sobre infraestructura de servicios públicos, 76.7.2 sobre escenarios deportivos y 76.8.3 sobre infraestructura cultural del municipio se asignan funciones exclusivas a los municipios en las materias a que aluden los artículos objetados; ii) en el trámite del proyecto de ley en el que se contienen los artículos objetados, se habría omitido el cumplimiento del requisito señalado en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 referente a la inclusión en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.

El Congreso de la República considera infundadas las objeciones formuladas por cuanto i) en relación con el supuesto desconocimiento del artículo 102 de la Ley 715 de 2001 a) el Gobierno  no habría tomando en cuenta que dicho artículo 102 contiene una excepción en el sentido de permitir las apropiaciones presupuestales “para la ejecución de funciones a cargo de la Nación con participación de las entidades territoriales, del principio concurrencia y de las partidas de cofinanciación para programas en desarrollo de funciones de competencia exclusiva de las entidades territoriales”, asunto sobre el cual ya existirían claros pronunciamientos de esta Corporación en relación con proyectos similares; b) que las normas objetadas no establecen ordenes perentorias al Gobierno sino autorizaciones para que éste incorpore en el presupuesto los gastos allí enunciados, obviamente dentro del ámbito de sus competencias  y respetando su discrecionalidad en esta materia;  y  c) que el Gobierno invoca de manera imprecisa las normas relativas a la  infraestructura en materia de servicios públicos, materia a la que no aluden los artículos objetados;                             ii) en relación con el supuesto desconocimiento del artículo 7º de la Ley 819 de 2003  por cuanto a) el Gobierno no  habría tomado en cuenta que para la fecha en que fue radicado el proyecto en que se contienen los artículos objetados no regía aún la Ley 819 de 2003; b) que el presupuesto para el cumplimiento del requisito señalado, a saber el Marco Fiscal de Mediano Plazo a que igualmente alude dicho artículo 7 de la Ley 819 de 2003 no había sido expedido por el Gobierno; c) que el proyecto objetado no tiene por sí mismo aptitud jurídica para causar un impacto fiscal sobre el presupuesto;  y d) que en la misma situación se encontraban otros proyectos de la misma naturaleza que no fueron objetados por la razón que ahora aduce el Gobierno  y que son hoy Ley de la República.

Por su parte el señor Procurador solicita a la Corte que se declare la exequibilidad de los artículos objetados por cuanto i) en relación con el supuesto desconocimiento de la Ley 715 de 2001 el Gobierno no habría tomado en cuenta que a) las leyes que crean gasto público son simplemente títulos jurídicos que servirán de base para que en un momento ulterior el gobierno, si lo juzga conveniente, incorpore en el Presupuesto General de la Nación los rubros necesarios para atender los gastos decretados previamente por el Congreso b) la estructura gramatical que emplea el Legislador en los textos objetados no es la de una orden imperativa sino una autorización de un gasto para que el gobierno incluya la partida correspondiente, c) ninguna de las inversiones autorizadas por los artículos objetados es ajena al plan de desarrollo y encuentra específico sustento en la Ley 812 de 2003 d) los artículos objetados le dan la opción al Gobierno de realizar las obras autorizadas  en ellas a través del sistema de cofinanciación a que hace referencia el artículo 102 de la Ley 715 de 2001, como excepción a la restricción presupuestaria para la Nación de asumir obligaciones que las entidades territoriales deben asumir con los recurso de transferencias, supuesto que  encuentra sustento en los artículos 1° y 288 de la Constitución como lo  habría puesto de presente esta Corporación en la  sentencia C-399 de 2003; ii) en relación con el supuesto desconocimiento del artículo 7 de la Ley 819 de 2003 el Gobierno no habría tomado en cuenta que si bien, por comportar un gasto, los requisitos exigidos en dicho artículo resultarían exigibles en relación con el proyecto en que se contienen los artículos objetados, a) para la fecha en que se radicó el proyecto y su respectiva exposición de motivos la Ley 819 no había cobrado vigencia, y b) durante su trámite no existía -“ni existe aún”- el Plan Fiscal de Mediano Plazo, presupuesto necesario para el cumplimiento de los requisitos aludidos, por lo que en este caso éstos no resultaban exigibles al Congreso de la República.

Corresponde a la Corte examinar en consecuencia si asiste o no razón al Presidente de la República en relación con las objeciones formuladas en contra de los artículos 4° y 5° del proyecto de ley No.247 de 2003 -Senado- y No. 117 de 2002 -Cámara- “Por la cual la Nación rinde homenaje al Municipio de Soledad con motivo de los 405 años de haberse fundado el primer asentamiento humano en su territorio, se exaltan las virtudes de sus habitantes y se autoriza en su homenaje la inversión de unas obras de interés social”, por la vulneración del artículo 151 superior como consecuencia del supuesto desconocimiento i) del artículo 102 de la Ley 715 de 2001 en concordancia con el artículo 76 de la misma ley “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357, (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros” y ii) del artículo 7º de la Ley 819 de 2003 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones”, normas de naturaleza orgánica a las que ha debido sujetarse el proyecto en que se contienen los artículos objetados.

8.4 El análisis de la Objeción por la vulneración del artículo 151 superior como consecuencia del supuesto desconocimiento del artículo 102 de la Ley 715 de 2001 en concordancia con el artículo 76 de la misma ley dada la naturaleza orgánica de dichos textos.

Respecto de la primera objeción planteada por el Gobierno en relación con la vulneración del artículo 151 superior como consecuencia del supuesto desconocimiento del artículo 102 de la Ley 715 de 2001 en concordancia con los artículos 76.1, 76.7.2, 76.8.3 de la misma ley “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357, (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”, la Corte procede a recordar los criterios fijados en su jurisprudencia en relación con la distribución de competencias entre el Legislador y el Gobierno en materia de gasto público, así como sobre el alcance del artículo 102 de la Ley 715 de 2001 en relación con los proyectos de ley que decretan gastos en las entidades territoriales, para luego examinar concretamente el caso de los artículos 4º y 5º objetados.

8.4.1 En numerosas oportunidades esta Corporación se ha referido al alcance del principio de legalidad del gasto público, particularmente frente a las atribuciones del Congreso y del Gobierno[4].  Al respecto ha hecho énfasis en que  es necesario distinguir dos momentos en el proceso presupuestal, a saber, el decreto de un gasto mediante ley, y su apropiación específica en la ley de presupuesto.

La Corte ha explicado que  en este sentido el principio de legalidad “supone la existencia de competencias concurrentes, aunque separadas, entre los órganos legislativo y ejecutivo, correspondiéndole al primero la ordenación del gasto propiamente dicha y al segundo la decisión libre y autónoma de su incorporación en el Presupuesto General de la Nación, de manera que ninguna determinación que adopte el Congreso en este sentido puede implicar una orden imperativa al Ejecutivo para que incluya determinado gasto en la ley anual de presupuesto, so pena de ser declarada inexequible”[6].

En ese orden de ideas se ha explicado que el Congreso tiene la facultad de promover motu proprio proyectos de ley que decreten gastos, sin que ello implique adicionar o modificar el Presupuesto, por cuanto esas leyes solamente constituyen el título para que luego el Gobierno decida si incluye o no las apropiaciones respectivas en el proyecto de ley anual de presupuesto que se somete a consideración del Congreso. Lo que no puede es consagrar un mandato para la inclusión de un gasto, es decir, establecer una orden de imperativo cumplimiento[7].  Por su parte, está vedado al Gobierno hacer gastos que no hayan sido decretados por el Congreso e incluidos previamente en una ley[8].  Así las cosas ha dicho la Corte que el Congreso tiene la facultad de decretar gastos públicos, pero su incorporación en el presupuesto queda sujeta a la voluntad del Gobierno, en la medida en que tiene la facultad de proponer o no su inclusión en la Ley.

Desde esta perspectiva la Corte no ha encontrado reparo de constitucionalidad en las normas que se limitan a “autorizar” al Gobierno para incluir un gasto, pero de ninguna manera lo conminan a hacerlo.  En esos casos ha dicho la  Corporación que el artículo 39 de la Ley Orgánica del Presupuesto[10] no se vulnera, en tanto el Gobierno conserva la potestad para decidir si incluye o no dentro de sus prioridades, y de acuerdo con la disponibilidad presupuestal, los gastos autorizados en las disposiciones cuestionadas.  

La Corte en ese orden de ideas, ha declarado inexequibles, normas legales o proyectos de ley objetados por el Presidente de la República, que en lugar de autorizar al Gobierno para realizar ciertos gastos, le ordenan hacerlo.  En este sentido, por ejemplo, la sentencia C-197 de 2001[11] declaró fundadas las objeciones presidenciales dirigidas contra una ley que ordenaba al Ejecutivo asignar unas sumas de dinero para la realización de determinadas obras. Así mismo, la Corte ha declarado fundadas algunas objeciones presidenciales respecto de normas que autorizaban al gobierno para realizar gastos en casos específicos que implicaban una modificación del presupuesto de la correspondiente vigencia fiscal – ver, entre otras las sentencias C-581 de 1997[12], C-196 de 2001[13] y C-483 de 2002.-

8.4.2 Esta Corporación igualmente se ha pronunciado en múltiples ocasiones acerca de la constitucionalidad de normas que decretan honores o reconocen un hecho importante para la vida de la Nación o de una de sus comunidades, y autorizan la realización de ciertos gastos en las entidades territoriales.

Como lo recordó la Corte recientemente en la Sentencia C-1047/04[16] donde se hizo un completo recuento de esta materia, la Corporación ha señalado que en principio dichas autorizaciones no vulneran la distribución de competencias entre el Legislador y el Gobierno.

Así, en la sentencia C-782 de 2001[17] donde se declararon exequibles algunos artículos de la Ley 609 de 2000 en los que  con el propósito de exaltar la memoria de un personaje público, se autorizaba al gobierno para realizar una serie de gastos en el ámbito municipal,[18] la Corte puso de presente que en tanto se respeten las competencias concurrentes del Legislador y el Gobierno en esta materia, dichas normas resultan acordes a la Constitución.  En esa ocasión la Corte consideró lo siguiente:

“La expedición de una serie de normas que dentro del articulado de una ley que decreta honores a un ciudadano, o que reconoce un hecho importante para la vida de la Nación o de una de sus comunidades, autoriza la realización de ciertos gastos, es una materia sobre la cual esta Corporación ya se ha pronunciado:

'La Constitución, y tal y como lo ha señalado esta Corporación[19], atribuye competencias diferenciadas a los órganos del Estado según los diversos momentos de desarrollo de un gasto público. Así, en relación con la objeción presidencial en el presente caso, es necesario distinguir entre una ley que decreta un gasto y la ley anual del presupuesto, en la cual se apropian las partidas que se considera que deben ser ejecutadas dentro del período fiscal respectivo. Así, esta Corte ha señalado que, salvo las restricciones constitucionales expresas, el Congreso puede aprobar leyes que comporten gasto público. Sin embargo, corresponde al Gobierno decidir si incluye o no en el respectivo proyecto de presupuesto esos gastos, por lo cual no puede el Congreso, al decretar un gasto, “ordenar traslados presupuestales para arbitrar los respectivos recursos”[20]. Por ende, el escrutinio judicial para determinar si en este aspecto una ley es o no constitucional consiste en analizar si la respectiva norma consagra “un mandato imperativo dirigido al ejecutivo”, caso en el cual es inexequible, “o si, por el contrario, se trata de una ley que se contrae a decretar un gasto público y, por lo tanto, a constituir un título jurídico suficiente para la eventual inclusión de la partida correspondiente, en la ley de presupuesto”[21], evento en el cual es perfectamente legítima' .

En el presente caso, el balance que debe existir entre la rama legislativa y ejecutiva en materias que involucran la creación de gastos se mantiene, pues es a través de una Ley de la República (la 609 de 2000) que se está autorizando el gasto público a favor de ciertas obras y causas de alguna forma relacionadas con la memoria del personaje al que se rinde honores.  Al hacerlo, el Congreso ejerce una función propia (artículo 150 numeral 15 C.P.) que en todo caso guarda proporción con las demás disposiciones en la materia, pues se mantienen incólumes la facultad del legislador para  establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración (artículo 150 numeral 11 C.P.), la imposibilidad de hacer en tiempo de paz ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso (artículo 345 C.P.), y la necesidad de incluir en la Ley de Apropiaciones partidas que correspondan a un gasto decretado conforme a una ley anterior (artículo 346 C.P.).  También se preservan las atribuciones del Gobierno Nacional en materia de Hacienda Pública pudiendo, entre otras cosas, elaborar anualmente el Presupuesto de Gastos y Ley de Apropiaciones que habrá de presentar ante el Congreso (artículo 346 C.P.).

Así, la Ley 609 de 2000 es, entre muchas otras, una norma legal que el Gobierno habrá de tener en cuenta para incluir en futuras vigencias fiscales, dentro del Presupuesto Nacional, los gastos públicos que en ella se autorizan con el propósito de exaltar la memoria del ex general Gustavo Rojas Pinilla.  De este modo, “la iniciativa parlamentaria para presentar proyectos de ley que decreten gasto público, no conlleva la modificación o adición del presupuesto general de la Nación[;] simplemente esas leyes servirán de título para que posteriormente, a iniciativa del Gobierno, se incluyan en la Ley Anual del Presupuesto las partidas necesarias para atender esos gastos...”[23].  En este orden de ideas, las autorizaciones que allí se hacen a pesar del lenguaje imperativo con el que están redactadas y la alusión a sumas de dinero concretas, no dejan de ser disposiciones que entran a formar parte del universo de gastos que ha de tener en cuenta el Gobierno para formular el proyecto de presupuesto anual y, en todo caso, las erogaciones autorizadas que se incorporan al proyecto anual del Presupuesto General de la Nación, formarán parte de éste 'de acuerdo con la disponibilidad de los recursos, y las prioridades del Gobierno'[24], siempre de la mano de los principios y objetivos generales señalados en el Plan Nacional de Desarrollo, en el estatuto orgánico del presupuesto y en las disposiciones que organizan el régimen de ordenamiento territorial repartiendo las competencias entre la Nación y las entidades territoriales.”

8.4.3 Ahora bien, la Corte se ha pronunciado concretamente acerca de si las normas legales que autorizan al gobierno para realizar determinados gastos en las entidades territoriales en relación con asuntos cuya competencia ha sido atribuida a dichas entidades territoriales, violan o no la prohibición de financiar, con cargo al presupuesto nacional, los gastos exclusivos de las referidas entidades. Al respecto la Corte se ha referido al alcance de las normas que ha establecido dicha prohibición, concretamente los artículos  21 de la Ley 60 de 1993[26] y 102 de la Ley 715 de 2001[27], así como a las excepciones que en ellos se consagran.

Así, la Corte en la sentencia C-581 de 1997[28] decidió  que los enunciados normativos que ordenaban al gobierno realizar determinados gastos de competencia exclusiva de las entidades territoriales eran contrarios a la Ley Orgánica sobre transferencias territoriales (Ley 60 de 1993, la cual fue derogada por la Ley 715 de 2001 a raíz de la reforma constitucional aprobada mediante el Acto Legislativo 01 de 2001). Dijo la Corporación:

“La norma objetada que ocupa la atención de la Corte, autoriza al Gobierno para asignar dentro del Presupuesto Nacional de la vigencia de 1997 a 1998, las sumas de dinero necesarias para construir el estadio “Centenario” del Municipio de Puerto Tejada, autorización que el legislador no puede otorgar sin contradecir el artículo 21 numeral 11° de la Ley 60 de 1993, orgánica de distribución de competencias entre las entidades territoriales y la Nación, toda vez que esta norma prescribe que la participación de los municipios en el situado fiscal se destinará, entre otras cosas, a la inversión en las instalaciones deportivas que requiera el municipio respectivo. No se pueden, así, incluir para éste fin, apropiaciones en el Presupuesto Nacional. Así las cosas, en cuanto a la norma objetada, contenida en el artículo 2° bajo examen, es contraria a las prescripciones de la Ley orgánica a la que debe ceñirse el legislador, y vulnera, de contera, el artículo 151 superior que ordena que la actividad legislativa se supedite a las leyes orgánicas.

Si bien el parágrafo del artículo 21 de la Ley 60 de 1993 menciona dos excepciones a la prohibición de financiar con cargo al Presupuesto Nacional aquellas actividades municipales que la misma disposición ordena llevar a cabo con los recursos provenientes del situado fiscal, el evento de la construcción del estadio de Puerto Tejada no se cobija bajo tales excepciones. En efecto, ellas se refieren a la ejecución de funciones a cargo de la Nación con participación de las entidades territoriales y a partidas de cofinanciación para programas municipales, supuestos que no tocan con el previsto en la norma objetada, ya que no se puede interpretar que la construcción del estadio con recursos del presupuesto nacional se trate de una función a cargo de la Nación con participación del Municipio, cuando la Ley orgánica de distribución de competencias expresamente prescribe que esta no es función a cargo de la Nación, sino del Municipio exclusivamente.”

En el mismo sentido, la sentencia C-197 de 2001[29] consideró que:

“(…) [l]as normas objetadas que ocupan la atención de la Corte, le indican al Gobierno que asigne dentro del Presupuesto Nacional las sumas de dinero necesarias para: i) Construir la sede para el Colegio Nacional Mixto de Bachillerato "Cerveleón Padilla Lascarro", en la cabecera municipal; ii) Construir la sede para la Universidad Popular del Cesar. iii) Construir un puente sobre una carretera intermunicipal; iv) terminar, adecuar y dotar la sede para el Hospital de Chimichagua; v) Adecuar. y poner en funcionamiento la planta despulpadora de cítricos. Todas estas indicaciones del legislador, no pueden darse sin contradecir las normas de la Ley 60 de 1993, orgánica de distribución de competencias entre las entidades territoriales y la Nación, en especial las contenidas en el artículo 21 numerales 1º, 2º, 6º y 15 de dicho estatuto, toda vez que ellas prescriben que la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación se destinará, entre otras cosas, a los cometidos que el proyecto de ley pretende financiar con recursos del presupuesto nacional.

(…)

[La] excepción introducida por el parágrafo del artículo 21 de la Ley 60 de 1993 [relativa a las partidas de cofinanciación], permite que otros recursos nacionales, adicionales a las participaciones en los ingresos corrientes de la Nación a que se refiere el artículo 357 de la Carta, se destinen a la financiación de funciones de competencia exclusiva de las entidades territoriales, a través del mecanismo de la cofinanciación.

La Corte destaca con especial énfasis, que en virtud de lo dispuesto por esta última parte del parágrafo del articulo 21, la Nación sí puede contribuir a financiar funciones que en principio competen a los entes territoriales, y correlativamente, también, funciones que según la Ley Orgánica son de cargo de la Nación, pueden llevarse a cabo con la participación de recursos de los entes territoriales. Esta posibilidad no solo está claramente autorizada por la norma en comento, sino que desarrolla plenamente los principios de concurrencia, coordinación y subsidiariedad a que se refiere el segundo inciso del artículo 288 superior (…).

(…)

En lo que concierne al proyecto sub examine, la Corte encuentra que éste no regula propiamente un mecanismo de cofinanciación, toda vez que ninguna de sus disposiciones se refiere a que el municipio de Chimichagua contribuirá a la realización de las obras que allí se mencionan, las cuales, como se dijo, corresponden a asuntos que por definición de la Ley orgánica son de competencia de los municipios.”[30]

Cabe recordar que la Corporación ha declarado  por el contrario infundadas algunas objeciones presidenciales contra contenidos normativos que autorizan un gasto en principio de competencia exclusiva de la entidades territoriales, pero que estaban en realidad comprendidos dentro de las excepciones establecidas, bien el artículo 21 de la Ley 60 de 1993, o bien en el artículo 102 de la Ley 715 de 2001.

Así mediante sentencia C-486 de 2002[31], la Corte declaró exequible una disposición que autorizaba al Gobierno para “incluir dentro del Presupuesto General de la Nación, apropiaciones presupuestales (…) que permitan la ejecución de (…) obras [específicas] de infraestructura en el Municipio de Condoto (…).”[32] En dicha ocasión, las objeciones presidenciales radicaban en que el Proyecto de Ley vulneraba el artículo 21 de la Ley Orgánica 60 de 1993, en el cual se prohibía “incluir apropiaciones para ser transferidas a las entidades territoriales, que tengan como destino financiar los proyectos que se encuentran dentro de la órbita exclusiva de los municipios.”[33] La Corte hizo las siguientes consideraciones:

“[L]as expresiones utilizadas por el legislador son relevantes, y (…) en ellas debe mirarse, ante todo, el objetivo que persiguen.[34] Así, "si su objetivo se contrae a decretar un gasto, resulta claro que la norma contiene una habilitación para que el gobierno lo pueda incluir en la Ley de Presupuesto. Sin embargo, si se trata de ordenar la inclusión de la partida respectiva en el presupuesto de gastos, la norma establecería un mandato u obligación en cabeza del gobierno, que a la luz de la Constitución Política sería inaceptable. "

En concepto del Presidente de la República, no es procedente que el Congreso de la República a través de una ley ordinaria autorice la incorporación de una partida presupuestal en la ley general de presupuesto.

La Corte advierte que el verbo rector del artículo 2º del proyecto de ley no ordena la ejecución de una serie de obras públicas sino que establece una autorización para efectuar una apropiación. Si tal es el sentido de la norma, es claro que el artículo es constitucional, pues el Congreso en manera alguna está invadiendo la competencia del Gobierno.

Nótese que la norma objetada, no contiene una orden al Gobierno Nacional, sino que se limita a autorizar que incluya el gasto en el proyecto de presupuesto. En efecto, la expresión "autorizase", no impone un mandato al gobierno, simplemente se busca habilitar al Gobierno nacional para efectuar las apropiaciones presupuestales necesarias, que no es otra cosa que autorizarlo, en los términos del artículo 346 de la Carta, para incluir el respectivo gasto en el proyecto de la ley de presupuesto”.[36]

Igualmente, en la sentencia C-399 de 2003[37] esta Corporación declaró exequibles varias normas que autorizaban al Gobierno “para asignar en la adición presupuestal de la vigencia de 2002 y dentro del presupuesto de las vigencias 2003 y siguientes, las sumas necesarias para ejecutar las obras de infraestructura de interés social que en el municipio de Sevilla se requieran y éste no cuente con los recursos necesarios, así como para la recuperación de su patrimonio histórico y consolidación del capital cultural, artístico e intelectual (…).”[38] La Corte decidió que dichos gastos versarían sobre la realización de obras mediante el mecanismo de cofinanciación, y por ende, era aplicable la excepción dispuesta en el artículo 102 referido. Dijo la Corte:

“Como ha sido explicado en la jurisprudencia  de esta Corporación, 'la duplicación del gasto en las distintas esferas y la falta de una precisa alinderación de responsabilidades políticas, administrativas y presupuestales, socava el modelo de la autonomía territorial consagrado en la constitución Política'[39]. Sin embargo, la norma citada prevé algunas excepciones (…) || [E]s claro que mediante el sistema de cofinanciación la Nación puede concurrir con los departamentos, distritos y municipios en la realización de obras que en principio no le competen. A través de ese mecanismo la Nación orienta la dinámica de la descentralización “al mismo tiempo que se estimula el desarrollo institucional y la eficiencia fiscal y administrativa de las distintas entidades territoriales”, en tanto ellas también aportan recursos para el financiamiento de sus obras, todo lo cual es expresión de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad señalados en el artículo 288 Superior.  Sobre el particular la Corte ha señalado lo siguiente:

'En ese orden de ideas, el mecanismo de cofinanciación encuentra amplio sustento constitucional en la fórmula territorial misma del Estado colombiano, que es una república unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales (CP art. 1). En efecto, la cofinanciación articula los principios de unidad y autonomía del ordenamiento territorial, al mismo tiempo que desarrolla los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en los cuales se funda el reparto de competencias entre los distintos niveles territoriales (CP art. 288). Sin embargo, la constitucionalidad prima facie del mecanismo de la cofinanciación no significa que cualquier regulación de la  misma sea legítima, pues es obvio que ésta debe adecuarse a la Carta, y en particular a los principios y reglas constitucionales que gobiernan el proceso presupuestal y el reparto de competencias entre el Gobierno y el Congreso en este campo.”

(…)

En este orden de ideas, la objeción planteada por el Gobierno, según la cual el artículo 102 de la Ley 715 de 2001 no permite a la Nación intervenir en la ejecución de proyectos de competencia exclusiva de las entidades territoriales, carece de fundamento pues, como se ha visto, dicha posibilidad está prevista a través de la modalidad de cofinanciación.

Ahora bien, durante el trámite de insistencia en el Congreso los parlamentarios explicaron que el diseño acogido en el proyecto es, precisamente, el de la cofinanciación. (…) || La Corte comparte la posición del Congreso en este sentido pues, además de ser clara la voluntad del Legislador, una interpretación sistemática del proyecto así lo ratifica. En efecto, cuando en su artículo séptimo (7º) precisa que podrán celebrarse convenios interadministrativos entre la Nación, el departamento del Valle y el municipio de Sevilla, es razonable comprender que dicha autorización está dada, naturalmente, en virtud del sistema de cofinanciación. E incluso el artículo quinto (5º) del proyecto precisa que la autorización se concede para aquellos eventos en los cuales el municipio no dispone de los recursos necesarios, lo cual reivindica entonces la competencia de la Nación solamente en virtud de los principios de concurrencia y subsidiariedad.”[41]

Recientemente en la Sentencia C-1047/04[42], con base en argumentos similares, la Corte decidió declarar infundadas las objeciones por inconstitucionalidad formuladas por el Presidente de la República al artículo 2º del Proyecto de Ley No. 048 de 2001 Senado y 212 de 2002 Cámara de Representantes. “por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración del primer centenario de la fundación del Municipio de Albán, en el Departamento de Cundinamarca y se dictan otras disposiciones”.

“La Corte analizará si la autorización otorgada en el artículo 2º del Proyecto de Ley cuestionado hace referencia a la inclusión de partidas presupuestales dirigidas a realizar obras mediante el mecanismo de la cofinanciación. La norma objetada dice:

“Autorícese al Gobierno Nacional para que incluya dentro del Presupuesto General de la Nación, las partidas presupuestales para concurrir a la finalidad de las siguientes obras de utilidad pública y de interés social en el municipio de Albán en el Departamento de Cundinamarca (…).”[43]

De la utilización del verbo “concurrir” en el Proyecto de Ley, se constata que éste último autoriza al Gobierno a incluir partidas presupuestales para que la Nación contribuya, con una cantidad de dinero, para la realización de las obras señaladas. Por lo tanto, el artículo 2º analizado prevé que los proyectos sean ejecutados a partir del aporte de dinero, tanto del Municipio de Albán como de la Nación, y de su texto se descarta que la autorización esté encaminada a que su financiación sea hecha únicamente con dineros del Presupuesto General de la Nación.

En este sentido, la Corte ha señalado que el mecanismo de la cofinanciación consiste precisamente en que la Nación, con el aporte de unos recursos, concurre con las entidades territoriales para alcanzar un determinado fin. Así en la sentencia C-399 de 2003 precitada, se consideró que a través de la cofinanciación “la Nación puede concurrir con los departamentos, distritos y municipios en la realización de obras que en principio no le competen.”[44] Igualmente, esta Corporación ha señalado que el sistema de cofinanciación desarrolla, entre otros, el principio de concurrencia, el cual a su vez, “implica un proceso de participación entre la Nación y las entidades territoriales, de modo que ellas intervengan en el 'diseño y desarrollo de programas y proyectos dirigidos a garantizar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida, pues sólo así será posible avanzar en la realización efectiva de principios también de rango constitucional, como por ejemplo el de descentralización y autonomía territorial.'[45]”[46] En la sentencia C-685 de 1996[47] la Corte explicó que:

“El mecanismo de cofinanciación encuentra amplio sustento constitucional en la fórmula territorial misma del Estado colombiano, que es una república unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales (CP art. 1). En efecto, la cofinanciación articula los principios de unidad y autonomía del ordenamiento territorial, al mismo tiempo que desarrolla los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en los cuales se funda el reparto de competencias entre los distintos niveles territoriales (CP art. 288). Sin embargo, la constitucionalidad prima facie del mecanismo de la cofinanciación no significa que cualquier regulación de la  misma sea legítima, pues es obvio que ésta debe adecuarse a la Carta, y en particular a los principios y reglas constitucionales que gobiernan el proceso presupuestal y el reparto de competencias entre el Gobierno y el Congreso en este campo. Y en este caso es claro que la norma impugnada violó tales principios y reglas pues desconoció los principios de legalidad y especialización del gasto, al permitir que el gobierno efectúe, por medio del decreto de liquidación, traslados presupuestales entre gastos de inversión y fondos de cofinanciación”.

En el mismo sentido, en la sentencia C-568 de 1998[48] la Corte precisó que:

“En relación con el mecanismo de cofinanciación de proyectos específicos de inversión, esta Corporación tiene por sentado que mediante él se “permite que existan transferencia financieras del gobierno central a las entidades territoriales que no sean obligatorias y automáticas -como lo son el situado fiscal o la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación (CP. Art. 356 y 357)- sino que puedan ser condicionadas por el Gobierno central, conforme a la Constitución y a la ley. De esa manera se pretende que la Nación pueda orientar la dinámica de la descentralización al mismo tiempo que se estimula el desarrollo  institucional y la eficiencia fiscal y administrativa de las distintas entidades territoriales, pues lo propio de la cofinanciación es que un componente de la inversión es sufragado por la propia entidad territorial, que se encuentra así incentivada a no dilapidar los recursos. (…)”

En conclusión, el artículo 2º cuestionado autoriza al Gobierno Nacional a incluir unas partidas presupuestales para, aportar, en concurrencia con el Municipio de Albán, unos recursos dirigidos a cofinanciar[49] las obras señaladas, en desarrollo del principio de concurrencia (artículo 288 de la C.P) y respetando la jurisprudencia constitucional. Por lo tanto, no se desconoce el artículo 102 de la Ley 715 de 2001, ni se vulnera el artículo 151 superior. Por estas razones, la Corte encuentra que la primera objeción elevada por el Gobierno Nacional es infundada”[50].   

Del anterior recuento se desprende que la Corte Constitucional ha establecido i) que no existe reparo de constitucionalidad en contra de las normas que se limitan a “autorizar” al Gobierno para incluir un gasto, pero de ninguna manera lo conminan a hacerlo.  En esos casos ha dicho la  Corporación que la Ley Orgánica del Presupuesto[51] no se vulnera, en tanto el Gobierno conserva la potestad para decidir si incluye o no dentro de sus prioridades, y de acuerdo con la disponibilidad presupuestal, los gastos autorizados en las disposiciones cuestionadas; ii) que las autorizaciones otorgadas por el legislador al Gobierno Nacional, para la financiación de obras en las entidades territoriales, son compatibles con los mandatos de naturaleza orgánica sobre distribución de competencias y recursos contenidos en  la Ley 715 de 2001 cuando  se enmarcan dentro de las excepciones señaladas en el artículo 102 de dicha Ley, a saber, cuando se trata de las “apropiaciones presupuestales para la ejecución a cargo de la Nación con participación de las entidades territoriales, del principio de concurrencia, y de las partidas de cofinanciación para programas en desarrollo de funciones de competencia exclusiva de las entidades territoriales”.

En ese orden de ideas procede  la Corte a determinar si los artículos objetados en el presente caso atienden los presupuestos y criterios a que se ha hecho referencia.

8.4.4 El artículo 4° objetado frente a la objeción planteada por la supuesta vulneración de los artículos 76 y 120 de la Ley 715 de 2001.

El artículo 4° objetado señala lo siguiente:

“ARTICULO 4º. A partir de la sanción de la presente Ley y de conformidad con los artículos 334, 341 y 359 numeral 3º, de la Constitución Política, autorízase al Gobierno Nacional para incorporar dentro del Presupuesto General de la Nación y/o impulsar a través del sistema nacional de cofinanciación apropiaciones necesarias que permitan la ejecución de las siguientes obras de carácter vital y de interés social en el Municipio de Soledad,

1º. Construcción del Estadio de fútbol, su pista atlética e instalaciones generales del polideportivo Municipal.

2º. Canalización total del cauce de los arroyos DON JUAN, EL SALAO Y EL PLATANAL en su recorrido por el perímetro del Municipio de Soledad.

3º. Cofinanciación para la construcción de la casa de la Cultura de Soledad.”

Para la Corte, de dicho texto se desprende que lo que hace el Legislador en el artículo objetado es limitarse a autorizar al Gobierno Nacional para que a partir de la sanción de la ley del proyecto objetado pueda, si a bien lo tiene, incorporar dentro del Presupuesto General de la Nación “y/o” impulsar a través del sistema nacional de cofinanciación las apropiaciones necesarias que permitan la ejecución de algunas  obras en el Municipio de Soledad, -específicamente i) la construcción del Estadio de fútbol, su pista atlética e instalaciones generales del polideportivo Municipal; ii) la canalización total del cauce de los arroyos DON JUAN, EL SALAO Y EL PLATANAL en su recorrido por el perímetro del Municipio de Soledad iii) la construcción de la Casa de la Cultura de Soledad.-.

Cabe destacar que la norma alude al sistema nacional de cofinanciación, tanto como una hipótesis aplicable a todas las construcciones enunciadas como específicamente en relación con la construcción de la Casa de Cultura de Soledad.

Ahora bien, en la medida en que como ya se explicó en esta sentencia las autorizaciones otorgadas por el legislador al Gobierno Nacional, para la financiación de obras en las entidades territoriales, son compatibles con los mandatos de naturaleza orgánica sobre distribución de competencias y recursos contenidos en la Ley 715 de 2001 cuando se enmarcan dentro de las excepciones señaladas en el artículo 102 de dicha Ley, a saber, cuando se trata de las “apropiaciones presupuestales para la ejecución a cargo de la Nación con participación de las entidades territoriales, del principio de concurrencia, y de las partidas de cofinanciación para programas en desarrollo de funciones de competencia exclusiva de las entidades territoriales” y que en el presente caso se trata  precisamente de autorizar la posible cofinanciación de obras  que corresponderían al ejercicio de funciones de competencia exclusiva del municipio de Soledad de acuerdo con el artículo 76 de la Ley 715 de 2001[52] -específicamente las relativas a i) “Promover, cofinanciar o ejecutar, en coordinación con otras entidades públicas, comunitarias o privadas, obras y proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua. (art. 76.5.5.); ii) Construir, administrar, mantener y adecuar los respectivos escenarios deportivos (art. 76.7.2.) y Cooperar con otros entes deportivos públicos y privados para el cumplimiento de los objetivos previstos en la ley (art. 76.7.3.); así como; iii) Apoyar la construcción, dotación, sostenimiento y mantenimiento de la infraestructura cultural del municipio y su apropiación creativa por parte de las comunidades; y proteger el patrimonio cultural en sus distintas expresiones y su adecuada incorporación al crecimiento económico y a los procesos de construcción ciudadana (art. 76.8.3.)-, ha de concluirse que dichos textos en manera alguna resultan desconocidos en este caso, pues la norma objetada se enmarca precisamente dentro de sus mandatos.

Así las cosas, es claro que la objeción planteada en relación con el artículo 4° sub examine resulta infundada pues éste no desconoce el mandato contenido en el artículo 102 de la Ley 715 de 2001 según el cual “En el Presupuesto General de la Nación no podrán incluirse apropiaciones para los mismos fines de que trata esta ley, para ser transferidas a las entidades territoriales, diferentes de las participaciones reglamentadas en ella”, dado que la autorización efectuada en la norma objetada se enmarca dentro de los supuestos a que alude la parte final de dicho artículo 102 como excepciones a dicha regla y específicamente a la posibilidad de cofinanciar determinadas obras de competencia de las entidades territoriales.

No existe pues fundamento para la objeción enunciada y así se señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.

8.4.5 El artículo 5° objetado frente a la objeción planteada por la supuesta vulneración de los artículos 76 y 120 de la Ley 715 de 2001

El artículo 5° objetado es del siguiente tenor:

“ARTICULO 5º. Autorízase al Gobierno Nacional para que a través del Ministerio de la Cultura adopte las medidas que permitan hacer las inversiones necesarias para la restauración general de la “Casa de Bolívar”, en razón a que estas instalaciones fueron declaradas Monumento Nacional por el valor histórico y arquitectónico que para el país tiene esta histórica edificación.”

Al respecto la Corte constata que en este caso igualmente se trata de una simple autorización y no de un mandato imperativo para el Gobierno y ello en relación no con un asunto de competencia exclusiva del Municipio de Soledad, sino de un “monumento nacional” así declarado mediante el Decreto 390 del 17 de Marzo de 1970.[53]

Si bien el inmueble aludido se encuentra ubicado en el municipio de Soledad  y sirve actualmente de Alcaldía Municipal, se trata de un monumento nacional, cuyo manejo de acuerdo con las normas que rigen dicho tipo de bienes,[54] se encuentra a cargo de las autoridades nacionales.

Al respecto cabe recordar que la Corte en la Sentencia C-869 de 2003 en la que declaró infundadas las objeciones presidenciales por inconstitucionalidad al artículo 3º del Proyecto de Ley N° 156/02 Senado y 115/01 Cámara “Por medio de la cual la República de Colombia rinde homenaje a la música colombiana, se declara patrimonio cultural  y artístico de la Nación al Festival Nacional de la Música Colombiana y Concurso Nacional de Duetos “Príncipe de la Canción”, de la Fundación Musical de Colombia y al Festival Folclórico colombiano, con sede en Ibagué, Departamento del Tolima y se dictan otras disposiciones” referentes a la supuesta asignación al Ministerio de Cultura de funciones que serían de competencia exclusiva de las entidades territoriales, precisó que cuando  una norma  se limita a hacer referencia a funciones de dicho Ministerio, mal puede derivarse de la misma una alteración en la distribución de competencias, ni puede decirse que en ella se decreten gastos a cargo de la Nación para asuntos que son de competencia exclusiva de las entidades territoriales.

Dijo la Corte

“En su objeción al artículo tercero del proyecto de ley materia de estudio[56], el Gobierno señala que, el mismo, al asignar nuevas funciones al Ministerio de la Cultura, en materias que de conformidad con la Ley 715 de 2001 son de competencia exclusiva de las entidades territoriales, está alterando la distribución de competencias de la ley orgánica.

Adicionalmente señala el Gobierno que de acuerdo con el artículo 102 de la Ley 715 de 2001 “[en el Presupuesto General de la Nación no podrán incluirse apropiaciones para los mismos fines de que trata esta ley, para ser transferidas a las entidades territoriales, diferentes de las participaciones reglamentadas en ella, sin perjuicio de las apropiaciones presupuestales para la ejecución de funciones a cargo de la Nación con participación de las entidades territoriales, del principio concurrencia y de las partidas de cofinanciación para programas en desarrollo de funciones de competencia exclusiva de las entidades territoriales.” Agrega que en el artículo objetado se decretan a  cargo de la Nación gastos para atender competencias de responsabilidad exclusiva de las entidades territoriales, con lo cual se estaría produciendo una doble asignación presupuestal para el mismo fin y se habría prescindido de la iniciativa gubernamental a que están sujetas las disposiciones que decreten gastos a cargo de la Nación.

Sin embargo, observa la Corte que, si como ha quedado establecido, la norma objetada no atribuye nuevas funciones al Ministerio de Cultura, ni modifica las existentes, y simplemente se limita a reiterar las que ya le correspondía a dicho ministerio conforme a la legislación anterior, mal puede derivarse de la misma una alteración en la distribución de competencias, ni puede decirse que en ella se decreten gastos cargo de la Nación para asuntos que son de competencia exclusiva de las entidades territoriales. En el artículo 3º objetado simplemente se señala que, de manera general, al Ministerio de Cultura le corresponde adelantar labores de fomento internacionalización, promoción, protección y divulgación de los valores culturales que se originan alrededor de la identidad musical colombiana, lo que naturalmente comporta, y así se señala en la norma, atender a la financiación que tales competencias requieran y sin la cual las mismas no podrían desarrollarse, pero sin que ello signifique la disposición acusada contiene el decreto de gastos a cargo de la Nación.

Es claro que para el desarrollo de las funciones que les corresponden según las leyes 715 de 2001 y 397 de 1997, el Ministerio de Cultura y las entidades territoriales obrarán en el ámbito de sus respectivas competencias, sin que del tenor de la disposición objetada se desprenda que el Ministerio debe asumir y financiar actividades que correspondan a competencias exclusivas de las entidades territoriales.

No sobra recordar, finalmente, que de acuerdo con el numeral octavo del artículo 1º de la Ley 397 de 1997 “[e]l desarrollo económico y social deberá articularse estrechamente con el desarrollo cultural, científico y tecnológico. El Plan Nacional de Desarrollo tendrá en cuenta el Plan Nacional de Cultura que formule el Gobierno. Los recursos públicos invertidos en actividades culturales tendrán, para todos los efectos legales, el carácter de gasto público social” Y que de acuerdo con el artículo 57 de la misma ley, corresponde al Ministerio de Cultura coordinar las actividades del Sistema Nacional de Cultura y del que forman parte entidades de todos los niveles territoriales.

Por las anteriores consideraciones, también habrán de declararse infundadas las objeciones presidenciales al artículo 3º del proyecto materia de consideración, en relación con los artículos 356 y 357 de la Constitución.”[57]

En el presente caso es claro que la autorización al Gobierno a que alude el artículo 5º objetado para que a través del Ministerio de la Cultura  se adopten las medidas que permitan hacer las inversiones necesarias para la restauración general de la “Casa de Bolívar”, “en razón a que estas instalaciones fueron declaradas Monumento Nacional por el valor histórico y arquitectónico que para el país tiene esta histórica edificación”, no comporta la consecuencia de que  el Ministerio de Cultura asuma y financie actividades que correspondan a competencias exclusivas de las entidades territoriales de acuerdo con la Ley 715 de 2001, sino que en ella se alude  simplemente al ejercicio de las funciones propias de dicho Ministerio  de acuerdo con la Ley  397 de 1997.

Adicionalmente es claro que como ya se explicó, la norma establece una simple autorización y en manera alguna un mandato imperativo que desconozca la potestad del Gobierno para decidir si incluye o no dentro de sus prioridades y de acuerdo con la disponibilidad presupuestal, los gastos autorizados en la disposición cuestionada.

Así las cosas, es claro para la Corte que  resulta igualmente  infundada la objeción planteada en relación con dicho artículo 5° por la supuesta vulneración del artículo 102 de la Ley 715 de 2001 en concordancia con el artículo 76 de la misma Ley y así se señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.

8.5 El análisis de la Objeción por la vulneración del artículo 151 superior por el supuesto desconocimiento del artículo 7° de la Ley 819 de 2003

Respecto de la objeción planteada por el Gobierno Nacional en relación con la vulneración del artículo 151 superior por el supuesto desconocimiento del artículo 7º de la Ley 819 de 2003, la Corte hace las siguientes consideraciones.

De acuerdo con el artículo 7º de la Ley 819 de 2003[58] contenido en el  capítulo I sobre “normas orgánicas de presupuesto para la transparencia fiscal y la estabilidad macroeconómica” de dicha ley “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones”,  el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.

Para estos propósitos -según este artículo- en las circunstancias aludidas deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.

La norma establece  igualmente que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a la consistencia de los informes así efectuados y advierte que en ningún caso este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo. La norma señala además que este informe será publicado en la Gaceta del Congreso.

Por su parte, el artículo 1° de la misma Ley 819 de 2003[59] establece que antes del 15 de junio de cada vigencia fiscal, el Gobierno Nacional, presentará a las Comisiones Económicas del Senado y de la Cámara de Representantes, un Marco Fiscal de Mediano plazo, el cual será estudiado y discutido con prioridad durante el primer debate de la Ley Anual de Presupuesto.

Ahora bien, dado que de acuerdo con dichas disposiciones i) el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley que ordene gasto debe hacerse explícito y debe ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, ii) que para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo atendiendo el referido Marco Fiscal de Mediano Plazo iii) que dichos requisitos están contenidos en una norma de naturaleza orgánica iv) que los artículos sub examine tienen por objeto la autorización de un gasto, es claro para la Corte que en el trámite del proyecto de Ley en que se contienen los referidos artículos ha debido en principio cumplirse con los requisitos señalados.

Empero como lo ponen de presente tanto el Señor Procurador como los Honorables Congresistas que integraron la Comisión accidental encargada de analizar las objeciones formuladas en este caso, debe analizarse la incidencia que en este caso pueda tener tanto la fecha de entrada en vigencia de la Ley 819 de 2003 (9 de Julio) como la existencia o no del Marco Fiscal de Mediano Plazo a que se alude en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 para la fecha en que fue tramitado el proyecto de ley sub examine.

En ese orden de ideas, en la medida en que el proyecto donde se contienen los artículos objetados  fue presentado a consideración del Congreso con su respectiva exposición de motivos el 25 de octubre de 2002; la ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes publicada el 9 de diciembre de 2002; la ponencia para segundo debate en Plenaria de la Cámara de Representantes publicada el 29 de mayo de 2003, es claro que en relación con la exposición de motivos y con las ponencias para primero y segundo debate en la Cámara de Representantes mal podía exigirse el cumplimiento de un requisito establecido en una norma que entró a regir en una fecha posterior a la presentación y publicación de los referidos textos.

Empero en relación con las ponencias para primero y segundo debate en el Senado de la República -publicadas respectivamente en noviembre 15 de 2003 y mayo 19 de 2004- dicho argumento no es de recibo pues éstas fueron radicadas y publicadas después de la entrada en vigencia de la Ley 819 de 2003 -a saber el 9 de julio de 2003-.

¿Significa esto entonces que el requisito aludido resultaba exigible en estos casos y por tanto asiste razón al Gobierno en cuanto a la objeción planteada?

La respuesta es negativa.  En efecto como lo ponen igualmente de presente tanto los Honorables Congresistas en su informe sobre las objeciones formuladas en este caso, como el señor Procurador General de la Nación, para la fecha en que se surtió el trámite del proyecto de ley sub exámine no había sido expedido por el Gobierno Nacional el Marco Fiscal de Mediano Plazo exigido al Gobierno por el artículo 1° de la Ley 819 de 2003 y que de acuerdo con el artículo 7º de la misma ley debe servir de referente para el análisis de impacto fiscal a efectuar   en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas de los proyectos que ordenen el gasto.

Y la razón para ello es bien simple. Dado que la promulgación de la citada Ley 819  tuvo lugar el 9 de julio de 2003 (Diario Oficial No. 45.423 de la misma fecha), resulta apenas lógico concluir que la exigencia para el Gobierno dispuesta en la norma transcrita, valga redundar, la de presentar antes del 15 de junio de 2003 un marco fiscal de mediano plazo a las comisiones económicas del Congreso, no podía hacerse exigible para el trámite de la Ley Anual del presupuesto de 2004, ya que la norma que la contenía se expidió con posterioridad a la fecha límite dispuesta para el cumplimiento de esa obligación.

Fue así entonces, como el Gobierno presentó el 29 de agosto de 2003 el entonces proyecto de ley identificado con el No. 90 Senado, 89 Cámara, el cual se publicó en la Gaceta del Congreso No. 447 de 2003, sin que se hiciera referencia alguna al aludido requisito, respecto del cual, por razones obvias, tampoco mereció una mención en la ponencia de la que conocieron las Comisiones Conjuntas de Senado y Cámara que se publicó en la Gaceta del Congreso No. 487 de 2003.[60]

Ahora bien, dado que el cumplimiento de dicha norma no podía exigirse del Gobierno, ninguna razón cabe para afirmar que sí resultaba exigible para el Congreso de la República en el trámite del proyecto en que se contienen los artículos objetados.

En efecto, la posibilidad de cumplir con la exigencia señalada en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 suponía la existencia del Marco Fiscal de Mediano Plazo, establecido como referente necesario para el análisis del impacto fiscal de las normas objetadas por el Gobierno, pero debido a que ello no era así, mal puede considerarse que el Congreso de la República desconoció dicho artículo 7º en el trámite del proyecto en que se contienen las normas objetadas.

Esta sola consideración basta para concluir que la objeción formulada carece de fundamento sin que se haga necesario analizar los demás argumentos esgrimidos por parte del Congreso de la República para controvertir la objeción planteada en este sentido.

En ese orden de ideas ha de considerarse infundada la objeción planteada contra los artículos 4º y 5º sub examine por la supuesta vulneración del artículo 7º de la Ley 819 de 2003.

Así las cosas, frente a las objeciones formuladas que resultan infundadas lo que procede es la declaratoria de exequibilidad de dichos textos respecto de las mismas y así se señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.

IX. DECISION

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Primero.- Declarar INFUNDADAS las objeciones por inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional en relación con los artículos 4° y 5° del proyecto de ley No. 247 de 2003 -Senado- y No. 117 de 2002 -Cámara- “Por la cual la Nación rinde homenaje al Municipio de Soledad con motivo de los 405 años de haberse fundado el primer asentamiento humano en su territorio, se exaltan las virtudes de sus habitantes y se autoriza en su homenaje la inversión de unas obras de interés social”.

Segundo.- Como consecuencia de lo anterior respecto de las objeciones formuladas, declarar EXEQUIBLES los artículos 4º y 5º del proyecto de ley No. 247 de 2003 -Senado- y No. 117 de 2002 -Cámara- “Por la cual la Nación rinde homenaje al Municipio de Soledad con motivo de los 405 años de haberse fundado el primer asentamiento humano en su territorio, se exaltan las virtudes de sus habitantes y se autoriza en su homenaje la inversión de unas obras de interés social”.

Tercero.- DÉSE cumplimiento a lo previsto en el artículo 167 de la Constitución Política.

Notifíquese, cópiese, comuníquese al Presidente de la República y al Presidente del Congreso, publíquese y cúmplase.

JAIME ARAUJO RENTERIA

Presidente

ALFREDO BELTRAN SIERRA

Magistrado

MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA

Magistrado

JAIME CORDOBA TRIVIÑO

Magistrado

RODRIGO ESCOBAR GIL

Magistrado

MARCO GERARDO MONROY CABRA

Magistrado

HUMBERTO SIERRA PORTO

Magistrado

ALVARO TAFUR GALVIS

Magistrado

CLARA INES VARGAS HERNANDEZ

Magistrada

MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO

Secretaria General

LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL

DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

HACE CONSTAR:

Que el H. Magistrado doctor JAIME ARAUJO RENTERIA, no firma la presente sentencia por encontrarse en comisión debidamente autorizado por la Sala Plena.

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ

SECRETARIA GENERAL

[1] Se subrayan los artículos  objetados por el Gobierno.

[2] Ver, entre otras las sentencias C-068/04  M.P. Jaime Araujo Rentería S.V. Rodrigo Escobar Gil, C-069/04 M.P. Eduardo Montealegre Lynnet C-433/04 M.P. Jaime Córdoba Triviño S.V. Rodrigo Escobar Gil, C-885/04 M.P. Alfredo Beltrán Sierra S.V. Rodrigo Escobar Gil y Humberto Sierra Porto.

[3] Ver, entre otras, la Sentencia C-1143/03 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

[4] Cfr, entre otras, las Sentencias C-488/92, C-057/93, C-490/94 C-343/95, C-685/96, C-581/97, C-197/01, C-1319/01,  C-483/02  y  C-399/03.

[5] Ver la Sentencia C- 399/03 M.P. Clara Inés Vargas Hernández cuyos considerandos sobre este punto se reiteran a continuación.

[6] Corte Constitucional, Sentencia C-859/01 MP. Clara Inés Vargas Hernández.  En dicha sentencia, entre otras decisiones, la Corte declaró fundada una objeción al proyecto de Ley 211/99 Senado – 300/00 Cámara, por cuanto ordenaba al Gobierno incluir en el presupuesto de gastos una partida para financiar obras de reconstrucción y reparación del Liceo Nacional "Juan de Dios Uribe".  La Corte concluyó que una orden de esa naturaleza desconocía los artículos 154, 345 y 346 de la Carta, así como el artículo 39 de la Ley orgánica del presupuesto.

[7] Cfr. C-490/94, C-343/95, C-1339/91.

[8] CP., Artículo 345.- "En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos.

Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto."

CP. Artículo 346.- "El Gobierno formulará anualmente el Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones que deberá corresponder al Plan Nacional de Desarrollo y lo presentará al Congreso, dentro de los primeros diez días de cada legislatura.

En la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.

Las comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones."

[9] Sentencia C-399/03 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

[10] "Artículo 39. Los gastos autorizados por leyes preexistentes a la presentación del Proyecto Anual del Presupuesto General de la Nación, serán incorporados a éste, de acuerdo con la disponibilidad de recursos y las prioridades del Gobierno, si corresponden á funciones de órganos del nivel nacional y guardan concordancia con el Plan Nacional de Inversiones, e igualmente las apropiaciones a las cuales se refiere el parágrafo único del artículo 21 de la Ley 60 de 1993.

Los proyectos de ley mediante los cuales se decreten gastos de funcionamiento solo podrán ser presentados, dictados o reformados por iniciativa del Gobierno a través del Ministro de Hacienda y Crédito Público y del Ministro del ramo, en forma conjunta (Ley 179 de 1994, art. 18)."

[11] M.P. Rodrigo Escobar Gil.

[12] M..P. Vladimiro Naranjo Mesa

[13] M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Salvamentos parciales de voto de los magistrados José Gregorio Hernández Galindo, Manuel José Cepeda Espinosa, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz, Eduardo Montealegre Lynett.

[14] M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

[15] Ver Sentencia C-1049/04 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. S.V. Jaime Araujo Rentería.

[16] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. S.V. Jaime Araujo Rentería.

[17] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; S.V. Rodrigo Escobar Gil.

[18] Las normas acusadas estaban contenidas en la Ley 609 de 2000 (por medio de la cual la República de Colombia exalta la memoria del General Gustavo Rojas Pinilla, al cumplirse el primer centenario de su nacimiento.). Se destacan los siguientes artículos acusados: "Artículo 3. Autorízase al Gobierno para la emisión de una estampilla que deberá estar en circulación por los mismos días que se celebra el natalicio del ilustre Presidente, el 12 de marzo del año 2000, con la siguiente leyenda Gustavo Rojas Pinilla Paz, Justicia y Libertad. || Artículo 4. Para la construcción del Auditorio Gustavo Rojas Pinilla, en la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Tunja, el Gobierno Nacional autorizará la suma de dos mil cuatrocientos diez millones de pesos ($2.410´000.000). || Artículo 5.  Para la adecuación del Edificio Municipal de la ciudad de Tunja se autorizará por cuenta del Gobierno Nacional la suma de tres mil cien millones de pesos ($3.100´000.000). || Artículo 6. El Gobierno Nacional, por medio de la Unidad Especial de Aeronáutica Civil, autorizará la suma de setecientos veinte millones de pesos ($720´000.000) para la terminación de las obras, estudios, diseños, adecuaciones, dotaciones de radioayudas, iluminación y equipos necesarios para una apropiada operación del aeropuerto Gustavo Rojas Pinilla de la ciudad de Tunja. || Artículo 7. Para el rescate del patrimonio histórico de la ciudad de Tunja, Cojines del Zaque, la Capilla de San Lorenzo, la Casa del Fundador, Piedra de Bolívar o Loma de los Ahorcados y la Iglesia de Santa Bárbara, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de la Cultura, autorizará una partida de dos mil millones de pesos ($2.000´000.000)."

[19] Ver, entre otras, las sentencias C-490/94, C-360/96, C-017/97 y C-192/97.

[20] Sentencia C-490/94. MP Eduardo Cifuentes Muñoz.

[21] Sentencia C-360/94. MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento Jurídico No 6.

[22] Corte Constitucional Sentencia C-324 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero.  Aquí se estudiaron las Objeciones Presidenciales al proyecto de Ley N° 157/95 (S) y 259/95 (C) "Por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración del Sesquicentenario de la ciudad de Manizales y se vincula con la financiación de algunas obras de vital importancia para esta ciudad"; la doctrina contenida en la cita fue reiterada en la sentencia C-196 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett En esta ocasión se declaró la exequibilidad el artículo 4 del Proyecto de Ley Nº 122/96 Senado-117/95 Cámara, "por la cual se honra la memoria de un ilustre hijo de Boyacá", salvo la expresión "y traslados presupuestales", que se declara inexequible, como resultado de las objeciones presentadas por el Presidente de la República.  Estas sentencias recogen las reglas establecidas por la Corte desde sus inicios (Cfr. sentencia C-057 de 1993 M.P. Simón Rodríguez Rodríguez.  En esta oportunidad se declararon infundadas las objeciones de inconstitucionalidad formuladas por el Ejecutivo al Proyecto de Ley No. 134 de 1989 (S), 198 de 1989 (C) "por la cual la Nación se asocia a la celebración de los 450 años del Municipio de Marmato, Departamento de Caldas y se dictan otras disposiciones".  Aquí se consideró que la autorización de gastos que hace el Congreso al Gobierno no implica, en principio, la limitación de las atribuciones que tiene cada órgano en la formulación de la política presupuestal).  

[23] Corte Constitucional Sentencia C-343 de 1995 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. En esta oportunidad se declararon infundadas las Objeciones Presidenciales al Proyecto de Ley No. 156 de 1993 del Senado de la República y 45 de 1993 de la Cámara de Representantes  "Por medio del cual se declara monumento nacional el Templo de San Roque, en el barrio San Roque de la ciudad de Barranquilla, Departamento del Atlántico".

[24] Este el principio orientador contenido en el artículo 39 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto).

[25] Sentencia C-782/01 M.P. Manuel José Cepeda espinosa S.V. Rodrigo Escobar Gil

[26]

[27] El artículo 102 de la Ley Orgánica 715 de 2001 dispone que "[e]n el Presupuesto General de la Nación no podrán incluirse apropiaciones para los mismos fines de que trata esta ley, para ser transferidas a las entidades territoriales, diferentes de las participaciones reglamentadas en ella, sin perjuicio de las apropiaciones presupuestales para la ejecución a cargo de la Nación con participación de las entidades territoriales, del principio de concurrencia, y de las partidas de cofinanciación para programas en desarrollo de funciones de competencia exclusiva de las entidades territoriales." Subraya fuera de texto.

[28] ^{MP Vladimiro Naranjo Mesa}

[29] ^{MP Rodrigo Escobar Gil precitada.}

[30] Igualmente, ver la sentencia C-017 de 1997 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz) mediante la cual la Corte decidió que eran fundadas las objeciones presidenciales contra un proyecto de ley que autorizaba al Gobierno a incluir partidas presupuestales "para" la realización o el "cumplimento" de ciertas obras. En dicha ocasión, la Corte consideró que "[e]l parágrafo del artículo 21 de la Ley 60 de 1993, enumera dos excepciones a la prohibición de financiar con cargo al presupuesto nacional los gastos municipales derivados de funciones municipales que se nutren de los recursos que a los municipios les corresponde a título de participación en los ingresos nacionales: (1) ejecución de funciones a cargo de la Nación con participación de las entidades territoriales y (2) partidas de cofinanciación para programas municipales. Dado que en este caso se trata de una función de orden municipal, la que, además, se dispone al margen de los programas de cofinanciación, se debe aplicar la regla general que prohibe la doble financiación de una actividad municipal que de suyo ya se ve soportada en los ingresos corrientes de la Nación. || (...) || Finalmente, la Corte no descarta que en desarrollo de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad (C.P., art. 288), la Nación pueda en ciertos eventos brindar apoyo económico adicional a los municipios. Lo anterior, sin embargo, debe realizarse dentro del marco de la ley orgánica que distribuye competencias y recursos entre la nación y las entidades territoriales y siempre que, en aplicación de tales principios, ello sea procedente. Otra cosa sería fomentar una autonomía parasitaria y demasiado costosa en términos fiscales. La duplicación del gasto en las distintas esferas y la falta de una precisa alinderación de responsabilidades políticas, administrativas y presupuestales, socava el modelo de autonomía territorial consagrado en la Constitución Política."

[31] M.P. Jaime Córdoba Triviño.  S.V. Rodrigo Escobar Gil.

[32] El contenido completo de las normas objetadas en aquella ocasión es el siguiente: "Articulo 2º. Autorizase al Gobierno Nacional para incluir dentro del Presupuesto General de la Nación, apropiaciones presupuestales hasta por la suma de cuatro mil millones de pesos ($4.000.000.000), que permitan la ejecución de las siguientes obras de infraestructura en el Municipio de Condoto en el departamento del Chocó. || Reconstrucción y modernización de la bocatoma, red de conducción, planta de tratamiento, red de distribución y tanques de almacenamiento, del acueducto de la zona urbana de Condoto. || Construcción de la carretera Condoto - Santa Ana. || Construcción de la planta física y dotación del Hospital San José.|| Construcción de la planta física del Colegio Scipión.|| Construcción de la planta física del Colegio María Auxiliadora. || Construcción de la planta física del Instituto Técnico Comercial. || Pavimentación del anillo vial del municipio de Condoto.|| Construcción del polideportivo del municipio. || Articulo 3º. El Gobierno Nacional, queda autorizado para efectuar las apropiaciones presupuestales necesarias, hacer los traslados presupuestales requeridos para el cumplimiento de la presente ley".

[33] Descripción de las objeciones presidenciales según la Corte Constitucional. Sentencia C-486/02 M.P. Jaime Córdoba Triviño.  S.V. Rodrigo Escobar Gil.

[34] Corte Constitucional, Sentencia C-197 de 2001.

[35] Corte Constitucional, Sentencia C-360 de 1996.

[36] ^{Corte Constitucional, Sentencia C-360 de 1994.}

[37] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

[38] Adicionalmente, las normas objetadas disponían: Artículo 6º.- Autorízase al Gobierno Nacional para celebrar las apropiaciones presupuestales y los contratos necesarios para la ejecución plena de lo dispuesto en la presente ley. || Artículo 7º.- Para dar cumplimiento a lo dispuesto en la presente ley, podrán celebrarse convenios interadministrativos entre la Nación, el municipio de Sevilla o el departamento del Valle del Cauca."

[39] Corte Constitucional, Sentencia C-017/97 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.  La Corte declaró fundadas las objeciones (parciales) al Proyecto de Ley No. 167/95 Senado – 152/95 Cámara, porque obligaba al Gobierno a asumir directamente una función atribuida directamente a una autoridad municipal, donde además no estaba previsto el sistema de cofinanciación.

[40] Sentencia C-685/96 M.P. Alejandro Martínez Caballero.  La Corte declaró inexequibles los artículos 59 de la Ley 224 de 1995, 18 de la Ley 225 de 1995 y 121 del Decreto 111 de 1996, entre otras razones  porque permitían que, en desconocimiento del principio de legalidad y especialización del gasto, el Gobierno efectuara traslados presupuestales entre gastos de inversión y fondos de cofinanciación.  En el mismo sentido pueden consultarse las sentencias C-539/97 MP. Antonio Barrera Carbonell, C-197/01 M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-859/01 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

[41] Sentencia C-399/03 M.P. Clara Inés Vargas Hernández

[42] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa S.V. Jaime Araujo Rentería.

[43] Subraya fuera de texto.

[44] Sentencia C-399/03, MP Clara Inés Vargas Hernández, precitada.

[45] Sentencia C-201-98 M.P Fabio Morón Díaz

[46] Sentencia C-1051 de 2001MP Jaime Araujo Rentería. En dicha sentencia, la Corte declaró inexequible la expresión "favorable" contenida en el artículo 12 de la Ley 53 de 1989, el cual decía: "Artículo 12. Para la creación de los organismos de tránsito de nivel municipal se requerirá concepto previo favorable de las oficinas departamentales de planeación."

[47] MP Alejandro Martínez Caballero. En esta sentencia, la Corte declaró la inexequibilidad del artículo 59 de la Ley 224 de 1995, el cual autorizaba al Gobierno para que efectuara traslados presupuestales de algunos fondos de cofinanciación para atender los diferentes proyectos de inversión social regional. Para la Corte, dicho mecanismo violaba el principio de legalidad y especialización del gasto, pues permitía que el Gobierno modificara erogaciones de la ley de presupuesto, al transferir partidas de una entidad a otra.

[48] M.P. Alfredo Beltrán Sierra; A.V. José Gregorio Hernández Galindo. En dicha sentencia la Corte estudió la constitucionalidad de varias normas contenidas en la Ley del Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal del año 1998. Para esto, la Corte analizó los principios constitucionales que rigen la actividad presupuestal. Ver también la sentencia C-201 de 1998 (MP Fabio Morón Díaz; SV Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo).

[49] Respecto de los porcentajes con que deben concurrir la Nación y las Entidades Territoriales para la realización de las obras correspondientes, la Corte ha establecido que la normatividad vigente -el artículo 23 del mismo decreto 2132 de 1992 – "le atribuye a las Juntas Directivas de lo Fondos la función de definir el porcentaje de los recursos del sistema de cofinanciación que se destinará a financiar el diseño de programas y proyectos cuando se trate de entidades territoriales que demuestren no estar en condiciones de sufragar  su costo." Sentencia C-201 de 1998 (MP Fabio Morón Díaz; SV Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo)

[50] Sentencia C-1047/04 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. S.V. Jaime Araujo Rentería.

[51] "Artículo 39. Los gastos autorizados por leyes preexistentes a la presentación del Proyecto Anual del Presupuesto General de la Nación, serán incorporados a éste, de acuerdo con la disponibilidad de recursos y las prioridades del Gobierno, si corresponden á funciones de órganos del nivel nacional y guardan concordancia con el Plan Nacional de Inversiones, e igualmente las apropiaciones a las cuales se refiere el parágrafo único del artículo 21 de la Ley 60 de 1993.

Los proyectos de ley mediante los cuales se decreten gastos de funcionamiento solo podrán ser presentados, dictados o reformados por iniciativa del Gobierno a través del Ministro de Hacienda y Crédito Público y del Ministro del ramo, en forma conjunta (Ley 179 de 1994, art. 18)."

[52] ARTÍCULO 76. COMPETENCIAS DEL MUNICIPIO EN OTROS SECTORES. Además de las establecidas en la Constitución y en otras disposiciones, corresponde a los Municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial ejercer las siguientes competencias:

(...)

76.5. En materia ambiental (...)

76.5.5. Promover, cofinanciar o ejecutar, en coordinación con otras entidades públicas, comunitarias o privadas, obras y proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua.

(...)

76.7. En deporte y recreación

76.7.1. Planear y desarrollar programas y actividades que permitan fomentar la práctica del deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la educación física en su territorio.

76.7.2. Construir, administrar, mantener y adecuar los respectivos escenarios deportivos.

76.7.3. Cooperar con otros entes deportivos públicos y privados para el cumplimiento de los objetivos previstos en la ley.

(...)

76.8. En cultura (...)

76.8.3. Apoyar la construcción, dotación, sostenimiento y mantenimiento de la infraestructura cultural del municipio y su apropiación creativa por parte de las comunidades; y proteger el patrimonio cultural en sus distintas expresiones y su adecuada incorporación al crecimiento económico y a los procesos de construcción ciudadana.

(...)

[53] En la página web: httpp./www.mincultura.gov.co./ SINIC, Sistema Nacional de Información Cultural, Monumentos Nacionales, Dirección de Patrimonio, Bienes de Interés Cultural de Carácter Nacional, Departamento del Atlántico, consta lo siguiente:.

"Casa de Bolívar

-Otros Nombres Casa Museo del Libertador. Alcaldía

-Departamento ATLANTICO

-Municipio SOLEDAD

-Grupo patrimonial PATRIMONIO ARQUITECTÓNICO

-Subgrupo patrimonial ARQUITECTURA HABITACIONAL

-Categoría Vivienda Urbana

-Uso original Vivienda Unifamiliar

-Uso actual Ayuntamiento

-Fecha acto de constitución 1821. Siglo XIX

-Periodo histórico Republicano

-Autor Nivel de declaratoria Monumento Nacional (D)

-Acto administrativo que declara Decreto 390 17-03-1970 (Declara)."

[54]  Ley 797 de 1997 "Por la cual se desarrollan los artículos 70, 71 y 72 y demás artículos concordantes de la Constitución Política y se dictan normas sobre patrimonio cultural, fomentos y estímulos a la cultura, se crea el Ministerio de la Cultura y se trasladan algunas dependencias".

[55] Ley 797 de 1997 ARTICULO 8o. DECLARATORIA Y MANEJO DEL PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACION. El Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Cultura y previo concepto del Consejo de Monumentos Nacionales, es el responsable de la declaratoria y del manejo de los monumentos nacionales y de los bienes de interés cultural de carácter nacional.

A las entidades territoriales, con base en los principios de descentralización, autonomía y participación, les corresponde la declaratoria y el manejo del patrimonio cultural y de los bienes de interés cultural del ámbito municipal, distrital, departamental, a través de las alcaldías municipales y las gobernaciones respectivas, y de los territorios indígenas, previo concepto de los centros filiales del Consejo de Monumentos Nacionales allí donde existan, o en su defecto por la entidad delegada por el Ministerio de Cultura.

Lo anterior se entiende sin perjuicio de que los bienes antes mencionados puedan ser declarados bienes de interés cultural de carácter nacional.

Para la declaratoria y el manejo de los bienes de interés cultural se aplicará el principio de coordinación entre los niveles nacional, departamental, distrital y municipal y de los territorios indígenas.

Los planes de desarrollo de las entidades territoriales tendrán en cuenta los recursos para la conservación y la recuperación del patrimonio cultural.

PARAGRAFO 1o. Se reconoce el derecho de las iglesias y confesiones religiosas de ser propietarias del patrimonio cultural que hayan creado, adquirido con recursos o que estén bajo su legítima posesión. Igualmente, se protegen la naturaleza y finalidad religiosa de dichos bienes, las cuales no podrán ser obstaculizadas ni impedidas por su valor cultural.

Al tenor del artículo 15 de la Ley 133 de 1994, el Estado celebrará con las correspondientes iglesias y confesiones religiosas, convenios para establecer el régimen de estos bienes, incluyendo las restricciones a su enajenación y exportación y las medidas para su inventario, conservación, restauración, estudio y exposición.

[56] Artículo Tercero. La Nación a través del Ministerio de Cultura contribuirá al fomento, internacionalización, promoción, protección, divulgación. (sic) Financiación y desarrollo de los valores culturales que se originan alrededor de nuestra identidad musical.   

[57] Sentencia C-869/03 M.P. Rodrigo Escobar Gil.

[58] Artículo 7º. Análisis del impacto fiscal de las normas. En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.

Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso.

Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos, deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

En las entidades territoriales, el trámite previsto en el inciso anterior será surtido ante la respectiva Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces.

[59] Artículo 1º. Marco fiscal de mediano plazo. Antes del 15 de junio de cada vigencia fiscal, el Gobierno Nacional, presentará a las Comisiones Económicas del Senado y de la Cámara de Representantes, un Marco Fiscal de Mediano Plazo, el cual será estudiado y discutido con prioridad durante el primer debate de la Ley Anual de Presupuesto.

Este Marco contendrá, como mínimo:

a) El Plan Financiero contenido en el artículo 4º de la Ley 38 de 1989, modificado por el inciso 5 del artículo 55 de la Ley 179 de 1994;

b) Un programa macroeconómico plurianual;

c) Las metas de superávit primario a que hace referencia el artículo 2º de la presente ley, así como el nivel de deuda pública y un análisis de su sostenibilidad;

d) Un informe de resultados macroeconómicos y fiscales de la vigencia fiscal anterior. Este informe debe incluir, en caso de incumplimiento de las metas fijadas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo del año anterior, una explicación de cualquier desviación respecto a las metas y las medidas necesarias para corregirlas. Si se ha incumplido la meta de superávit primario del año anterior, el nuevo Marco Fiscal de Mediano Plazo tiene que reflejar un ajuste tal que garantice la sostenibilidad de la deuda pública;

e) Una evaluación de las principales actividades cuasifiscales realizadas por el sector público;

f) Una estimación del costo fiscal de las exenciones, deducciones o descuentos tributarios existentes;

g) El costo fiscal de las leyes sancionadas en la vigencia fiscal anterior;

h) Una relación de los pasivos contingentes que pudieran afectar la situación financiera de la Nación;

i) En todo presupuesto se deben incluir indicadores de gestión presupuestal y de resultado de los objetivos, planes y programas desagregados para mayor control del presupuesto.

[60]  De acuerdo con lo reseñado en este informe de ponencia la presentación del proyecto se realizó así: "El pasado 29 de julio, el Gobierno Nacional, por intermedio del Ministro de Hacienda y Crédito Público, puso a consideración del Congreso de la República el proyecto de ley por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Gastos de la Nación, PGN, para el año 2004, aforado por valor de $77.6 billones. El 13 de agosto siguiente, las comisiones terceras y cuartas del Senado y de la Cámara de Representantes en sesión conjunta, después de analizar con detenimiento el mencionado proyecto y de escuchar la posición del Gerente del Banco de la República, del Contralor General de la República y de otros distinguidos analistas, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 56 del EOP, devolvieron al Ejecutivo dicho proyecto de ley, por considerar que este no se ajustaba a los preceptos de la Ley Orgánica del Presupuesto. Como resultado de esta decisión, el 29 de agosto el Ministro de Hacienda y Crédito Público radicó nuevamente el Proyecto de ley, con los ajustes y explicaciones exigidas por las honorables Comisiones Económicas."