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Expediente D-7246

Sentencia C-1063/08

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración

RESERVA DE LEY ESTATUTARIA PARA REGULAR PROCESO DE RECERTIFICACION PERIODICA DE PROFESIONALES DE LA SALUD-Procedencia por cuanto la regulación afecta el núcleo esencial de los derechos a ejercer profesión y al trabajo de los profesionales de la salud

PROCESO DE RECERTIFICACION DE LOS PROFESIONALES DE LA SALUD-Incompetencia del legislador ordinario para su regulación

La Corte Constitucional decidió mediante sentencia C-756 de 2008 que el legislador ordinario no era competente para regular el proceso de recertificación sobre la idoneidad del personal de salud con educación superior, en tanto que ésta atañe al núcleo esencial de  derechos fundamentales y, por lo tanto, esa regulación está sometida a la reserva de ley estatutaria, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 152, literal a, de la Constitución, toda vez que dicha regulación toca el núcleo esencial de los derechos fundamentales a ejercer las profesiones en las áreas de la salud y al trabajo.

TARJETA DE IDENTIFICACION UNICA NACIONAL DEL TALENTO HUMANO EN SALUD-Se mantiene el sistema que rige su expedición para cada una de las profesiones u oficios/TARJETA DE IDENTIFICACION UNICA NACIONAL DEL TALENTO HUMANO EN SALUD-Vigencia actual no ligada al proceso de recertificación

Teniendo en cuenta que el nuevo proceso de certificación y recertificación de las profesiones y oficios del área de la salud introducido por la Ley 1164 de 2007 fue declarado inconstitucional, es claro que la expresión debidamente certificado del artículo 24 ya no hace referencia a ese proceso de recertificación declarado inexequible. Debe pues entenderse, que esa debida certificación hace referencia al sistema actualmente vigente para cada una de las profesiones u oficios respectivos. De forma similar, la vigencia de la tarjeta a la cual se hace referencia en el artículo, ya no puede entenderse que está ligada al proceso de recertificación.

RESERVA DE LEY ESTATUTARIA PARA REGULAR EL REGISTRO UNICO NACIONAL DEL TALENTO HUMANO EN SALUD-Procedencia por la evidente relación con el proceso de recertificación

CORTE CONSTITUCIONAL-Aplicación del precedente establecido en la sentencia C-756 de 2008/PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Aplicación

En la medida en que la Corte Constitucional declaró inexequible el proceso recertificación oficial periódica, creado por la Ley 1164 de 2007 en el sector de la salud, quedan sin sustento las normas de esa misma Ley, (i) que convierten en prerrequisito del ejercicio de las profesiones y oficios de la salud el cumplimiento de dicho proceso de recertificación (artículo 18, numeral 2° y parágrafo 1°), y  (ii) que obligan a que el registro único que se haga de los profesionales indique el tiempo por el cual la persona se encuentra recertificado para desempeñar su profesión u oficio, y siguiendo el precedente según el cual el legislador ordinario no era competente para regular el proceso de recertificación sobre la idoneidad del personal de salud –en tanto que ésta atañe al núcleo esencial de derechos fundamentales y, por lo tanto, esa regulación está sometida a la reserva de ley estatutaria–, esta Corporación considera que las normas acusadas violan la Constitución.

Referencia: expediente D-7246

Demandante: Nixon Torres Carcamo

Ley 1164 de 2007, artículos 18, parcial, 23 parcial, 24, parcial y 25.

Magistrado Ponente:

Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil ocho (2008)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el ciudadano Nixon Torres Carcamo presentó acción de inconstitucionalidad para que declare inexequible los artículos 18, parcial, 23 parcial, 24, parcial y 25 de la Ley 1164 de 2007. La demanda fue admitida por el Magistrado ponente mediante auto de 25 de abril de 2008.

II. NORMAS DEMANDADAS

A continuación se transcribe el texto de las normas acusadas, resaltando las partes demandadas:

LEY 1164 de 2007

por la cual se dictan disposiciones en materia del Talento Humano en Salud

Capítulo  IV

Del ejercicio de las profesiones y de las ocupaciones del Talento Humano en Salud

Artículo 18. Requisitos para el ejercicio de las profesiones y ocupaciones del área de la salud. Las profesiones y ocupaciones del área de la salud se entienden reguladas a partir de la presente ley, por tanto, el ejercicio de las mismas requiere el cumplimiento de los siguientes requisitos:

1. Acreditar una de las siguientes condiciones académicas:

a) Título otorgado por una institución de educación superior legalmente reconocida, para el personal en salud con formación en educación superior (técnico, tecnólogo, profesional, especialización, magíster, doctorado), en los términos señalados en la Ley 30 de 1992, o la norma que la modifique adicione o sustituya;

b) Certificado otorgado por una institución de educación no formal, legalmente reconocida, para el personal auxiliar en el área de la salud, en los términos establecidos en la Ley 115 de 1994 y sus reglamentarios;

c) Convalidación en el caso de títulos o certificados obtenidos en el extranjero de acuerdo a las normas vigentes. Cuando existan convenios o tratados internacionales sobre reciprocidad de estudios la convalidación se acogerá a lo estipulado en estos.

2. Estar certificado mediante la inscripción en el Registro Único Nacional.

Parágrafo 1°. El personal de salud que actualmente se encuentre autorizado para ejercer una profesión u ocupación contará con un periodo de tres (3) años para certificarse mediante la inscripción en el Registro Único Nacional.

Parágrafo 2°. Quienes a la vigencia de la presente ley se encuentren ejerciendo competencias propias de especialidades, subespecialidades y ocupaciones del área de la salud sin el título o certificado correspondiente, contarán por una sola vez con un período de tres años para acreditar la norma de competencia académica correspondiente expedida por una institución legalmente reconocida por el Estado.

Parágrafo 3°. Al personal extranjero de salud que ingrese al país en misiones científicas o de prestación de servicios con carácter humanitario, social o investigativo, se le otorgará permiso transitorio para ejercer, por el término de duración de la misión, la cual no debe superar los seis (6) meses.

En casos excepcionales y debidamente demostrados el término señalado en el presente artículo podrá ser prorrogado de acuerdo con el programa a desarrollar y la reglamentación que para tal efecto se expida.

Este permiso será expedido directamente por el Ministerio de la Protección Social o a través de los colegios de profesionales que tengan funciones públicas delegadas de acuerdo a la reglamentación que para el efecto expida el Ministerio de la Protección Social.

Parágrafo 4°. En casos de estado de emergencia sanitaria legalmente declarada, el Ministerio de la Protección Social, podrá autorizar en forma transitoria, el ejercicio de las profesiones, especialidades y ocupaciones, teniendo en cuenta para este caso las necesidades del país y la suficiencia del talento humano que se requiere para garantizar un adecuado acceso a los servicios de salud.

[...]

Artículo 23. Del Registro Único Nacional del Talento Humano en Salud. Créase el Registro Único Nacional del Talento Humano en Salud consistente en la inscripción que se haga al Sistema de Información previamente definido, del personal de salud que cumpla con los requisitos establecidos para ejercer como lo señala la presente ley, proceso con el cual se entiende que dicho personal se encuentra certificado para el ejercicio de la profesión u ocupación, por el período que la reglamentación así lo determine. En este registro se deberá señalar además la información sobre las sanciones del personal en salud que reporten los Tribunales de Ética y Bioética según el caso; autoridades competentes o los particulares a quienes se les deleguen las funciones públicas.

Artículo 24. De la identificación única del Talento Humano en Salud. Al personal de la salud debidamente certificado se le expedirá una tarjeta como Identificación única Nacional del Talento Humano en Salud, la cual tendrá una vigencia definida previamente para cada profesión y ocupación y será actualizada con base en el cumplimiento del proceso de recertificación estipulado en la presente ley. El valor de la expedición de la Tarjeta Profesional será el equivalente a cinco (5) salarios diarios mínimos legases vigentes a la fecha de la mencionada solicitud.

Artículo 25. Recertificación del Talento Humano en Salud. Para garantizar la idoneidad permanente de los egresados de los programas de educación en salud, habrá un proceso de recertificación como mecanismo para garantizar el cumplimiento de los criterios de calidad del personal en la prestación de los servicios de salud.

El proceso de recertificación por cada profesión y ocupación, es individual y obligatorio en el territorio nacional y se otorgará por el mismo período de la certificación.

Parágrafo 1°. El proceso de recertificación de los profesionales será realizado por los colegios profesionales con funciones públicas delegadas de conformidad con la reglamentación que para los efectos expida el Ministerio de la Protección Social quien ejercerá la segunda instancia en estos procesos. En caso de que una profesión no tenga colegios con funciones públicas delegadas estas serán efectuadas por el Ministerio de la Protección Social.

Parágrafo 2°. Una vez establecido el proceso de recertificación las Instituciones que presten servicios de salud deberán adoptar las medidas necesarias para que el personal de salud que labore en la entidad, cumpla con este requisito."

III. DEMANDA

Nixon Torres Carcamo presentó acción de inconstitucionalidad contra los artículos 18, 23 y 24, parciales, y 25, integralmente, de la Ley 1164 de 2007, sobre el talento humano en salud, por considerar que dichas normas violan los artículos 53, 13, 25 y 26 de la Constitución Política. La demanda se estructura con base en tres argumentos.

En primer lugar, considera que las disposiciones acusadas violan los artículos 53 y 13 de la Constitución Política, porque atentan contra "la estabilidad en el empleo y los derechos adquiridos del los trabajadores en el sector salud, toda vez que el sinnúmero de profesionales, técnicos y auxiliares que hoy están vinculados tanto en el sector público o privado desarrollando labores propias del campo de la salud, y que se encuentran acreditados para el desempeño de sus actividades, constituyéndose el estar desarrollando hoy normalmente sus labores en un derecho adquirido." Para la demanda, la obligación de certificarse, para poder continuar desarrollando su profesión u oficio, se ven sometidos a "la imposición de unos nuevos requisitos para poder seguir desarrollando su actividad [...] se les impone la obligatoriedad de demostrar que son aptos para el trabajo que han venido desarrollando y para los nuevos pensum académicos y las horas de práctica que se les exige para poder graduarse [...] deben someterse a otros requerimientos académicos que si no los aprueban, no pueden desarrollar la profesión u oficio, para [el] que previamente ya [se] habían habilitado."  Se trata entonces, se sostiene, de un trato discriminatorio que viola la igualdad. Para la demanda, "las normas demandadas someten a un trato discrimina[torio] a los trabajadores del sector salud, ya sean profesionales técnicos o auxiliares, toda vez que a diferencia de distintas áreas laborales del sector público o privado, son sometidos de forma periódica a un procedimiento legal de certificarse o recertificarse, para poder seguir desarrollando sus profesiones u ocupaciones [...]".

En segundo lugar, considera que las normas acusadas violan el derecho al trabajo (artículo 25 de la Constitución Política). A su juicio, al ser éste un derecho fundamental, goza de la protección del Estado en todas sus modalidades. Menos aún, por supuesto, le es dado al Estado obstaculizar el derecho "estableciendo requisitos que trastocan la posibilidad de que los trabajadores de la salud, puedan seguir trabajando".

Finalmente, el demandante considera que las normas acusadas violan el artículo 26 de la Constitución Política, "en el sentido que desde la regulación legal para el ejercicio de las profesiones u ocupaciones en el sector salud, se establecen mayores restricciones para escoger profesión en este sector, en la medida que para el ejercicio de profesiones y ocupaciones en las ciencias de la salud, con respecto a las demás profesiones u ocupaciones de otras áreas laborales y del conocimiento, no se hace exigible requisito distinto de idoneidad, como el de cumplir con unos pensum académicos y horas de prácticas necesarias para obtener título o certificación de profesión u oficio, a partir de los apartes demandados, es necesario, adicional de obtener un título de formación, certificarse o recertificarse para el ejercicio de la respectiva profesión u oficio, limitando el desarrollo de este derecho fundamental, a escoger libremente profesión u oficio.  ||  Además, con los aspectos demandados de la Ley 1164 de 2007, se limita la libertad de escogencia de la profesión u oficio por parte de las nuevas generaciones de jóvenes colombianos, al establecérseles como requisito permanente y de forma periódica, que para poder ejercer una profesión u oficio en el sector salud, deben certificarse y recertificarse en su idoneidad, cuando en otras profesiones y oficios está exigencia es inexistente."

La demanda solicita que se declare la inconstitucionalidad del parágrafo 1 del numeral 2 del artículo 18, los apartes de los artículos 23 y 24 demandados, y el artículo 25 de la Ley 1164 de 2007.  

IV. INTERVENCIONES

1.  Ministerio de la Protección Social

El Ministerio de la Protección Social, por medio de apoderado, participó en el proceso de la referencia para defender la constitucionalidad de las disposiciones legales acusadas.

En primer lugar, el Ministerio establece cuál fue el origen y sentido de la norma. Señala que su aparición se propició como una respuesta a la recomendación del estudio Plan Multidisciplinario para la modernización de la educación, capacitación y entrenamiento en salud de 2002, en el cual se advierte, entre otras cosas, que "(...) se requiere diseñar y poner en marcha mecanismos para institucionalizar la recertificación periódica de especialistas como un instrumento de carácter obligatorio que promueva la actualización permanente de conocimientos, destrezas y competencias profesionales en función de asegurar niveles altos de aptitud profesional."[1] Para el Ministerio, los cambios científicos y tecnológicos que se dan dentro de las profesiones del área de la salud y la producción de nuevo conocimiento, demandan la actualización permanente del personal de salud, por lo que la recertificación es un mecanismo mediante el cual el Estado garantiza la idoneidad de dicho personal a lo largo de su ejercicio.

El demandante alega que se viola el derecho al trabajo porque se dificulta la realización de las profesiones y ocupaciones, en la medida que se priva del derecho a ejercer la propia labor como consecuencia del incumplimiento de la recertificación obligatoria. El Ministerio considera que las normas acusadas no violan la Constitución Política "por el solo hecho de cumplir con la obligación que tiene el Estado de ejercer el control y vigilancia sobre el ejercicio de las profesiones con más impacto y riesgo social, adviértase que el sector de la salud es el campo con más compromiso en la comunidad, toda vez que interviene en la salud humana y por ende en la vida e integridad de las personas." A su juicio, "mal podría estimarse que la recertificación busca la restricción de la profesión o limita el derecho al trabajo, pues al rompe se vislumbra que su único fin es asegurar que un profesional de la salud debidamente inscrito y previamente certificado, mantiene actualizados sus conocimientos y habilidades y ha desarrollado sus actividades profesionales dentro del marco ético adecuado, propios de la especialidad o actividad que desarrolla, objetivo en el cual nada interviene la capacidad económica de los profesionales o dedicados al sector de la salud o la alta oferta de talento humano, pues la obligación de todo individuo idóneo es la actualización de sus conocimientos  la excelente praxis de su ocupación. Así, no puede disfrazarse la impericia, la negligencia o el desconocimiento en la supuesta protección de derechos fundamentales que en nada resultan vulnerados y sí por el contrario que garantizan a la sociedad, beneficiaria al final, del ejercicio adecuado de una profesión u ocupación que incide en su vida y su salud.

Finalmente, el Ministerio considera que los requisitos exigidos no constituyen una nueva causal de despido justo, como lo sugiere el demandante. Considera que esta posición se da en tanto se "confunde las causales de justa causa de despido con las exigencias técnicas para el ejercicio de la profesión, la cual demanda la calidad técnica en la prestación de un servicio, y que desde la misma Constitución Política se establece por razones de la prevalencia del interés general.  Igualmente, se debe traer a colación las causales de justa causa de terminación del contrato establecidas en los artículos 62 y 63 del Código Sustantivo del Trabajo, donde en el literal A, numeral 13 se refiere que constituye justa causa 'la ineptitud del trabajador para realizar la labor encomendada'. Luego entonces, la causal que determina la terminación del contrato unilateralmente, en razón a la ineptitud, entendida esta como la inhabilidad, falta de aptitud o de capacidad para ejercer un trabajo, cobija todos los escenarios donde se predique la falta de idoneidad del trabajador. Así pues, si el personal de salud, se profesión u oficio, no cumple con las calidades exigidas en la ley para el ejercicio de la misma, no es apto para realizar la labor encomendada. Ello se adecua a la justa causa ya establecida en la ley y no constituye la configuración de una nueva justa causa de despido."

2. Intervenciones ciudadanas

Varios ciudadanos participaron en el proceso de la referencia para solicitar a la Corte Constitucional que declarara inexequibles las normas acusadas por la demanda, con base en los mismos tres argumentos en que ella se sustenta. Estos escritos, iguales entre sí, fueron presentados por doscientas personas, en su mayoría mujeres. Adicionalmente, Luz Mariela Agudelo Álvarez, en su calidad de Presidenta de la Junta Directiva Nacional de ANDEC (Asociación Nacional de Enfermeras Certificadas), también apoyó la demanda, con base en los mismos argumentos.[2]

En resumen estos tres argumentos son: (i) considerar que las disposiciones acusadas violan los artículos 53 y 13 de la Constitución Política, porque atentan contra "la estabilidad en el empleo y los derechos adquiridos del los trabajadores en el sector salud (...)";  (ii) considerar que las normas acusadas violan el derecho al trabajo (artículo 25 de la Constitución Política) al establecer "requisitos que trastocan la posibilidad de que los trabajadores de la salud, puedan seguir trabajando"; y (iii) considerar que las normas acusadas violan el artículo 26 de la Constitución Política, "en el sentido que desde la regulación legal para el ejercicio de las profesiones u ocupaciones en el sector salud, se establecen mayores restricciones para escoger profesión en este sector (...)".

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

El Procurador General de la Nación participó en el proceso de la referencia, mediante el concepto N° 4564,  para solicitar la inexequibilidad parcial de una de las normas acusadas, la exequibilidad condicionada de una de ellas y la exequibilidad simple para el resto de ellas. Concretamente, solicita que se declare inexequible la expresión 'y obligatorio' del artículo 25 de la Ley 1164 de 2007; que se declare exequible el parágrafo 1º y el numeral 2º del artículo 18 de la misma Ley, 'bajo el entendido que la inscripción ante el Registro Único Nacional del personal de la salud será en forma voluntaria; y, finalmente, declarar exequible la expresión "por el periodo que la reglamentación así lo determine" contenida en el artículo 23, y la frase "debidamente certificado se le expedirá una tarjeta como Identificación Única Nacional del Talento Humano en Salud, la cual tendrá una vigencia definida previamente para cada profesión y ocupación y será actualizada con base en el cumplimiento del proceso de recertificación estipulado en la presente ley" que se encuentra en el artículo 24 de la Ley 1164, por los cargos de la demanda.

1. El Procurador General de la Nación considera que la exigencia de la certificación y recertificación de los profesionales y técnicos de la salud  en forma periódica y obligatoria, repentinamente, vulnera el derecho al trabajo y la libertad de ejercer profesión u oficios a los que integran o desean integrar dicho sector, además de poner en riesgo la posibilidad de garantizar a las personas el goce efectivo del derecho a la salud, por falta de profesionales.

Para sustentar su posición, el Procurador retoma el concepto con el cual participó dentro de otro proceso de constitucionalidad [Expediente D-7182, demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 10, literal (d) y parágrafo 1 (parcial), y los artículos 24 (parcial) y 25 de la Ley 1164 de 2007], por considerar que los cargos son "idénticos a los que se anidan en el expediente actual". En aquella ocasión, a propósito de los cargos contra los artículos 24 y 25 de la Ley 1164 de 2007, se conceptuó que "(...) si bien la intención del legislador de proveer la mejor formación, capacitación e idoneidad de los profesionales de la salud es un fin legítimo y constitucional, en especial porque esta finalidad redunda en el mejoramiento del servicio y en la atención de calidad para la población en general, la aprobación de la recertificación sin un exigente análisis del entorno laboral de los médicos,  las barreras para su capacitación, la oferta real educativa, su costo, flexibilidad académica, diversidad, plantean serios inconvenientes en la aplicación y eficacia de la ley."[3]  

Luego de citar la importancia que en el control constitucional tiene la valoración de la 'aplicación de la ley'[4] y de resaltar los aspectos que sobre el talento humano dejó de lado la ley demandada,[5] el director del Ministerio Público sostuvo en aquella ocasión que "(...) la magnitud y prontitud de los cambios deseados por el legislador respecto al mejoramiento de la calidad y desempeño del talento humano en salud, no pueden actuar como excusa para que su inserción en el ordenamiento jurídico se libere del entorno social, económico, educativo, que rodea a la población profesional que debe su cumplimiento." Para el Procurador, "el legislador no realizó una adecuada ponderación entre la finalidad de la ley y la idoneidad de las medidas implementadas para la obtención de tales fines.  Es así que la obligatoriedad impuesta en la recertificación obligatoria, sin una política pública educativa para el sector de la salud, que se encuentre en plena armonía con la ley, podría generar efectos contrarios a los que inspiran al legislador. De modo que los sanos principios insertos en la Ley como equidad, solidaridad, ética, integralidad, concertación, unidad, efectividad (art. 2º) se ven falseados por las condiciones que en un marco coercitivo hace recaer, en la parte más débil, el profesional de la salud,  la responsabilidad del correcto funcionamiento de servicios en los que interactúan otros grupos como las Entidades Prestadoras de Salud, y sectores, como el educativo (...)".  

En conclusión, el Procurador consideró "que la recertificación obligatoria, sin el marco normativo adecuado para su debido cumplimiento, por parte de los profesionales de la salud, pone en riesgo derechos sociales que implican a toda la sociedad, como lo son los artículos 48 y 49 constitucionales." Adicionalmente, sostuvo que "desde la óptica del usuario del servicio de salud, se lograría, también, el efecto no deseado: la disminución del número de profesionales para atender las necesidades de las personas que requieren de los servicios médicos. Lo que desconoce el acceso a la atención de la salud como un servicio público a cargo del Estado, y la garantía 'a todas las personas al acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud' (art. 49 de la Carta)." Con base en las razones anteriores, el Procurador solicita a la Corte Constitucional que declare la inexequibilidad de la expresión 'y obligatorio' contenida en el artículo 25 de la Ley 1164 de 2007.

2. Con relación a los otros cargos que presenta el ciudadano Nixon Torres en su demanda contra el parágrafo 1º y el numeral 2º del artículo 18; la expresión "por el periodo que la reglamentación así lo determine" contenida en el artículo 23, y la frase 'debidamente certificado se le expedirá una tarjeta como Identificación única Nacional del Talento Humano en Salud, la cual tendrá una vigencia definida previamente para cada profesión y ocupación y será actualizada con base en el cumplimiento del proceso de recertificación estipulado en la presente ley' que se encuentra en el artículo 24, el Procurador considera que éstos pierden sentido "en caso de ser acogida la solicitud que previamente ha hecho este despacho a la Corte Constitucional en el sentido de declarar inconstitucional la palabra 'y obligatorio' del artículo 25 de la Ley 1164 de 2007." Al respecto, el concepto sostiene lo siguiente,

"(...) la principal derivación de la lectura propuesta por el Ministerio Público a la Corte Constitucional es que todas las normas de la Ley 1164 que hacen mención de la recertificación para los profesionales a la salud se verán reinterpretadas bajo la luz que busca imprimirle la ley de talento humano al gremio, pero, bajo el entendido que las condiciones de calidad e idoneidad que deben caracterizar a dichos profesionales y técnicos es deseable, siempre y cuando suceda en forma gradual, concertada y facultativa para los involucrados."

En consecuencia, respecto a la expresión "por el periodo que la reglamentación así lo determine" contenida en el artículo 23, y la frase "debidamente certificado se le expedirá una tarjeta como Identificación Única Nacional del Talento Humano en Salud, la cual tendrá una vigencia definida previamente para cada profesión y ocupación y será actualizada con base en el cumplimiento del proceso de recertificación estipulado en la presente ley" que se encuentra en el artículo 24 de la Ley 1164, el Ministerio Público solicita la exequibilidad por los cargos de la demanda.

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1. Competencia

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las acusadas.

2. Reiteración de jurisprudencia

El problema jurídico planteado en la presente demanda ya fue resuelto por la Corte Constitucional en un proceso previamente decidido.

2.1. En efecto, en la demanda de la referencia plantea el siguiente problema jurídico: ¿desconoce el legislador el derecho a la salud de todos y el derecho al trabajo y la libertad de escoger profesión u oficio de las personas que laboran en el sector de la salud, al crear un sistema de certificación y recertificación obligatorio en el sector?  

2.2. Concretamente, el demandante alega que tales derechos constitucionales son violados por el legislador, (i) al establecer como 'requisito para ejercer las profesiones y ocupaciones del área de la salud' estar 'certificado mediante la inscripción en el Registro Único Nacional', dando un plazo de 3 años a las personas actualmente autorizadas para certificarse (numeral 2 y parágrafo 1° del artículo 18 de la Ley 1164 de 2007);  (ii) al indicar que la reglamentación será la que defina el período durante el cual las profesiones y las ocupaciones (artículo 23 de la Ley 1164 de 2007); (iii) al crear un mecanismo de identificación único para la profesiones y ocupaciones de la salud, ligado al proceso de certificación y recertificación profesional obligatorio impuesto por la propia ley (artículo 24 de la Ley 1164 de 2007); y finalmente, (iv) al establecer un proceso de recertificación obligatorio, definido y creado por el Ministerio de la Protección Social (artículo 25 de la Ley 1164 de 2007).    

Cosa juzgada respecto del artículo 25, en su integridad, y el artículo 24, en una de sus partes

2.3.  Recientemente, en la sentencia C-756 de 2008, la Corte Constitucional estudió una demanda en contra de varias normas de la Ley 1164 de 2007, por cargos parecidos a los estudiados en el presente proceso.[6] La demanda planteó dos problemas jurídicos, a saber, (i) "¿la imposición del proceso de recertificación de los profesionales en salud debe ser regulado mediante ley estatutaria?" y (ii) "¿la recertificación obligatoria, individual y  periódica desconoce los derechos al trabajo y a escoger profesión de los profesionales de la salud?"

2.4. Con relación al primero de los problemas, según el cual, el Congreso de la República no podía regular las profesiones y ocupaciones del sector de la salud, mediante una ley aprobada con el trámite legislativo ordinario (esto es, entre otros requisitos, que la propuesta cuente con el respaldo, al menos, de la mayoría simple de cada Cámara), sino con el trámite de ley estatutaria (esto es, al menos con el voto favorable de la mayoría absoluta de cada Cámara), la Corte Constitucional encontró válido el reclamo presentado por la demanda analizada en la sentencia C-756 de 2008.

2.4.1. Siguiendo su jurisprudencia al respecto, la Corte Constitucional decidió que "las disposiciones acusadas (...) fueron aprobadas mediante ley ordinaria a pesar de que regulaban el núcleo esencial de los derechos a ejercer la profesión y al trabajo de los profesionales de la salud, por lo que debían ser tramitadas mediante ley estatutaria."

2.4.2. Para la Corte las normas de la Ley 1164 de 2007 analizadas en la sentencia en cuestión, crean una regulación que "toca el núcleo esencial de los derechos fundamentales a ejercer las profesiones en las áreas de la salud y al trabajo", por tres razones.  (i) "Esos derechos fundamentales se identifican con la autorización que el Estado brinda a su titular de desempeñar la profesión después de acreditar el cumplimiento de requisitos y condiciones para obtener el título de idoneidad. Entonces, como las normas acusadas se dirigen a restringir el ejercicio de la profesión previamente autorizada, es claro que el proceso de recertificación posterior al grado toca el núcleo esencial del derecho."  (ii) "El mínimo de contenido del derecho a ejercer la profesión está relacionado con la facultad que tiene el profesional de desempeñar trabajos relacionados con la disciplina que escogió para desarrollar su vida económica, social y espiritual. De este modo, si la ley somete al profesional a un proceso de recertificación como único instrumento para continuar el ejercicio de la profesión, es lógico que se refiere al núcleo esencial de los derechos fundamentales consagrados en los artículos 25 y 26 de la Constitución".  (iii) "Tanto el derecho al trabajo como al ejercicio profesional se caracterizan por imponer al Estado garantías que no sólo faciliten su desempeño, sino que permitan márgenes razonables de estabilidad, pues es lógico que el ejercicio de un trabajo o un empleo profesionalmente calificado otorga tranquilidad y relativa seguridad para proveer las necesidades y para realizar las aspiraciones económicas personales y familiares de su titular. [...] el proceso de recertificación objeto de estudio podría impedir el ejercicio de la profesión y podría generar el retiro del empleo de los profesionales en las áreas de la salud, lo cual también demuestra que, desde esa perspectiva, la regulación de ese título de idoneidad refiere el núcleo esencial de los derechos fundamentales al trabajo y al ejercicio de la profesión."

2.4.3. Así pues, por esas razones, la Corte Constitucional decidió en la sentencia C-756 de 2008 que el "legislador ordinario no era competente para regular el proceso de recertificación sobre la idoneidad del personal de salud con educación superior, en tanto que ésta atañe al núcleo esencial de  derechos fundamentales y, por lo tanto, esa regulación está sometida a la reserva de ley estatutaria, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 152, literal a, de la Constitución."  En consecuencia, resolvió declarar la inexequibilidad de la totalidad del artículo 25; del literal d) del artículo 10 y de la expresión "e implementar el proceso de recertificación dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de la presente ley", contenida en el parágrafo 1º del artículo 10 de la Ley 1164 de 2007 y de la expresión "y será actualizada con base en el cumplimiento del proceso de recertificación estipulado en la presente ley" del artículo 24 de la misma ley. Teniendo en cuenta esta decisión, la Corte no entró a estudiar y analizar el segundo problema jurídico planteado por la demanda en aquella ocasión.

2.5. Las normas de la Ley 1164 de 2007 que fueron demandadas en el presente proceso se pueden dividir en dos grupos. Aquellas que ya fueron estudiadas por la Corte Constitucional y sobre las cuales existe una decisión de fondo en la sentencia C-756 de 2008 acerca de su exequibilidad, y aquellas sobre las cuales no existe tal tipo de pronunciamiento, pero sí pueden ser analizadas a la luz de lo establecido en dicho precedente constitucional.

2.5.1. Dentro del primer grupo se encuentran los artículos 24 y 25 de la Ley 1164 de 2007, en los cuales existe una decisión de fondo, y por tanto, lo que le corresponde a la Corte es estarse a lo resuelto.

2.5.1.1. El artículo 25, que contempla el proceso de 'recertificación del Talento Humano en salud' fue demandado en su integridad, tanto en el presente proceso (D-7246), como en aquel que dio lugar a la sentencia C-756 de 2008 (D-7182). En la medida que en esta sentencia se resolvió, entre otras cosas, declarar la inexequibilidad de la totalidad del artículo 25, corresponde a la Corte estarse a lo resuelto en aquella decisión judicial. Así se decidirá en la parte resolutiva.

2.5.1.2. El artículo 24, que crea la Tarjeta de 'identificación única del Talento Humano en Salud', fue demandado parcialmente también en el presente proceso (D-7246) y en aquel que dio lugar a la sentencia C-756 de 2008 (D-7182). No obstante en dicha ocasión se demandó una parte menor del texto de la que se estudia en el presente proceso, como se muestra a continuación;

Es decir, en la demanda analizada en la sentencia C-756 de 2008, sólo se cuestionó la constitucionalidad de que el legislador dispusiera que la tarjeta de identificación del talento humano en salud, debiera ser actualizada de acuerdo con el proceso de recertificación. En la segunda demanda se cuestiona esa misma parte del artículo y, adicionalmente, la exigencia de que la tarjeta de identificación tenga como requisito el estar 'debidamente certificado', así como la existencia misma de la tarjeta, en los términos de la Ley 1164 de 2007.   

En la medida que la Corte Constitucional en la sentencia C-756 de 2008 resolvió, entre otras cosas, declarar inexequible la expresión "y será actualizada con base en el cumplimiento del proceso de recertificación estipulado en la presente ley" del artículo 24, la norma debe ser reconsiderada en su versión actual, a saber,

Artículo 24.– De la identificación única del talento humano en salud. Al personal de la salud debidamente certificado se le expedirá una tarjeta como Identificación Única Nacional del Talento Humano en Salud, la cual tendrá una vigencia definida previamente para cada profesión y ocupación. El valor de la expedición de la Tarjeta Profesional será el equivalente a cinco (5) salarios diarios mínimos legales vigentes a la fecha de la mencionada solicitud.

Teniendo en cuenta que el nuevo proceso de certificación y recertificación de las profesiones y oficios del área de la salud introducido por la Ley 1164 de 2007 fue declarado inconstitucional, es claro que la expresión 'debidamente certificado' del artículo 24 ya no hace referencia a ese proceso de recertificación declarado inexequible. Debe pues entenderse, que esa 'debida certificación' hace referencia al sistema actualmente vigente para cada una de las profesiones u oficios respectivos. De forma similar, la vigencia de la tarjeta a la cual se hace referencia en el artículo, ya no puede entenderse que está ligada al proceso de recertificación. Así pues, el sentido según el cual el artículo 24 acusado podía constituir una violación al derecho al trabajo y a la libertad de escoger profesión u oficio, por condicionar el desempeño de quienes laboran en el área de la salud dejó de existir con ocasión a la sentencia C-756 de 2008.

En conclusión, teniendo en cuenta que la demanda de la referencia acusaba el sentido normativo del artículo 24 de la Ley 1164 de 2007 antes de que éste hubiese sido declarado inconstitucional, y que tal sentido normativo fue declarado inexequible luego de dicha decisión judicial, la Corte Constitucional se estará a lo resuelto en la sentencia C-756 de 2008, con relación a la expresión 'y será actualizada con base en el cumplimiento del proceso de recertificación estipulado en la presente ley' contenida en el artículo 24 de la Ley 1164 de 2007, pero declarará exequible la expresión 'debidamente certificado se le expedirá una tarjeta como Identificación Única Nacional del Talento Humano en Salud, contenida en el mismo artículo, por los cargos analizados.

No obstante, la expresión "la cual tendrá una vigencia definida previamente para cada profesión y ocupación" será declarada inexequible puesto que alude específicamente a la consecuencia directa de un sistema de recertificación: la vigencia definida del certificado. Por lo tanto, será el legislador estatutario el que habrá de regular la vigencia de los certificados cuando diseñe un sistema de recertificación.

Aplicación del precedente a los artículos 18 y 23 acusados.

2.5.2. El segundo grupo de normas acusadas es el de aquellas que también se refieren al proceso de recertificación del talento humano en salud, pero que no fueron estudiadas o analizadas en la sentencia C-756 de 2008; a saber, los artículos 18 y 23 de la Ley 1164 de 2007, ambos acusados parcialmente.

2.5.2.1. El artículo 18 de la Ley 1164 de 2007 establece dos requisitos para el ejercicio de las profesiones y ocupaciones del área de la salud. Estar acreditado académicamente de acuerdo a lo allí indicado (numeral 1 del artículo), y 'estar certificado mediante la inscripción en el Registro Único Nacional' (numeral 2 de la misma norma). El primero de los requisitos consiste en que la persona demuestre que obtuvo un título o un certificado, en una institución de educación formal o no formal, nacional o extranjera.[7] El segundo de los requisitos consiste en estar inscrito en el registro único nacional.

2.5.2.2. De acuerdo con el artículo 23 de la Ley 1164 de 2007, se crea el Registro Único nacional del talento humano, consistente en 'la inscripción que se haga al Sistema de Información previamente definido, del personal de salud que cumpla con los requisitos establecidos para ejercer como lo señala la presente ley, proceso con el cual se entiende que dicho personal se encuentra certificado para el ejercicio de la profesión u ocupación, por el período que la reglamentación así lo determine. En este registro se deberá señalar además la información sobre las sanciones del personal en salud que reporten los Tribunales de Ética y Bioética según el caso; autoridades competentes o los particulares a quienes se les deleguen las funciones públicas.' Así, el Registro Único que la Ley 1164 de 2007 crea, es el mecanismo mediante el cual  (i) se identifica e individualiza a cada persona que ejerce una profesión u ocupación en el área de la salud, (ii) se verifica que haya cumplido con el requisito académico,  (iii) se verifica que se haya 'recertificado' –o simplemente certificado, si se trata de la primera vez en la vida que se inscribe la persona en el Registro–  y  (iv) se hace pública esa información. El Registro es, en gran medida, la herramienta concebida por el legislador para implementar y hacer efectivo el nuevo proceso de recertificación a las personas que laboran en el área de la salud. La estrecha relación que existe entre el Registro y el proceso de recertificación se evidencia, por ejemplo, en el hecho de que la inscripción en el mismo sólo tiene una vigencia temporal, por el tiempo que se haya recertificado a la persona. Esta regla difiere de la legislación que actualmente regula el ejercicio de dicha profesión, que no somete el ejercicio de las profesiones y los oficios en el área de la salud a procesos de recertificación.

2.5.2.3. La demanda acusa a las dos normas citadas –los artículos 18 (parcial) y 23 de la Ley 1164 de 2007– de violar los derechos al trabajo y a la libertad de escoger profesión u oficio. Acusa al artículo 18 de exigir a quien ejerza las profesiones y ocupaciones de la salud 'estar certificado mediante la inscripción en el Registro Único Nacional' (numeral segundo), y de obligar al 'personal de salud que actualmente se encuentre autorizado para ejercer una profesión u ocupación' a certificarse en 'un periodo de tres (3) años [...] mediante la inscripción en el Registro Único Nacional'. Por otra parte, acusa al artículo 23 de la misma ley, que crea el Registro Único, por considerar que permite a la reglamentación, mediante el proceso de recertificación, limitar, permanente o temporalmente, la autorización para ejercer una profesión u oficio en el área de la salud.  

2.5.2.4. Ahora bien, en la medida en que la Corte Constitucional declaró inexequible el proceso recertificación oficial periódica, creado por la Ley 1164 de 2007 en el sector de la salud, quedan sin sustento las normas de esa misma Ley, (i) que convierten en prerrequisito del ejercicio de las profesiones y oficios de la salud el cumplimiento de dicho proceso de recertificación (artículo 18, numeral 2° y parágrafo 1°), y  (ii) que obligan a que el registro único que se haga de los profesionales indique el tiempo por el cual la persona se encuentra recertificado para desempeñar su profesión u oficio.

Así pues, siguiendo el precedente según el cual el legislador ordinario no era competente para regular el proceso de recertificación sobre la idoneidad del personal de salud –en tanto que ésta atañe al núcleo esencial de derechos fundamentales y, por lo tanto, esa regulación está sometida a la reserva de ley estatutaria–, esta Corporación considera que las normas acusadas violan la Constitución.  

2.5.2.5. Al proferir la sentencia C-756 de 2008, la Corte Constitucional fue clara en señalar que la inconstitucionalidad del proceso de recertificación que había contemplado la Ley 1164 de 2007 sobre el talento humano en salud, obedece a que se reguló por una ley ordinaria –no por una ley estatutaria- el núcleo del derecho fundamental citado puesto que la consecuencia de la ausencia de recertificación es la exclusión del ejercicio de la profesión, ocupación u oficio. Dijo al respecto la sentencia,

"(...) la Sala reitera que la inconstitucionalidad que se ha constatado de la consagración de la recertificación para los profesionales de la salud no reside en el hecho de que el legislador hubiere excedido su facultad de inspección y vigilancia sobre las profesiones o que la Corte no hubiere reconocido la potestad para exigir títulos de idoneidad cuando el ejercicio de las mismas genera riesgos sociales, puesto que podría ser válido constitucionalmente que el legislador cambie, modifique o renueve los requisitos para el ejercicio de una profesión. El problema de las disposiciones acusadas se circunscribe al hecho de que fueron aprobadas mediante ley ordinaria a pesar de que regulaban el núcleo esencial de los derechos a ejercer la profesión y al trabajo de los profesionales de la salud, por lo que debían ser tramitadas mediante ley estatutaria."

No se trata pues de un reproche contra una determinada medida legislativa, sino contra el hecho de que ésta sea adoptada por el Congreso sin contar con el respaldo de la mayoría absoluta de ambas cámaras, y de acuerdo a las formalidades propias del trámite de una ley estatutaria.

Por lo tanto, compete al legislador estatutario decidir si establece un sistema de recertificación con miras a verificar que quienes se graduaron hace varios, o muchos años, han actualizado sus conocimientos y mantienen las condiciones de idoneidad profesional en el ámbito de la salud. También compete al legislador estatutario configurar las características del sistema de recertificación y determinar las consecuencias de no obtener dicha recertificación. Así pues, si el legislador estatutario decide crear un sistema de recertificación, corresponderá a éste definir, entre otras cosas, lo que se refiere a fijar los plazos de vigencia de dicha certificación.

En conclusión, la Corte Constitucional se estará a lo resuelto en la sentencia C-756 de 2008 que declaró la inexequibilidad de la totalidad del artículo 25 de la Ley 1164 de 2007, y de la expresión 'y será actualizada con base en el cumplimiento del proceso de recertificación estipulado en la presente ley' contenida en el artículo 24 de la misma Ley. Declarará exequible la expresión 'debidamente certificado se le expedirá una tarjeta como Identificación Única Nacional del Talento Humano en Salud' contenida en el mismo artículo 24, por los cargos analizados. Y, finalmente, declarara inexequibles el numeral 2° y el parágrafo 1° del artículo 18 de la Ley 1164 de 2007, la expresión ', por el período que la reglamentación así lo determine', contenida en el artículo 23 de la misma Ley y la expresión ', la cual tendrá una vigencia definida previamente para cada profesión y ocupación' contenida en el artículo 24, también de la Ley 1164 de 2007.

VII. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

Primero.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-756 de 2008, en cuanto a la declaración de inexequibilidad de la totalidad del artículo 25 de la Ley 1164 de 2007, y de la expresión 'y será actualizada con base en el cumplimiento del proceso de recertificación estipulado en la presente ley' contenida en el artículo 24 de la misma Ley.

Segundo.- DECLARAR EXEQUIBLE la expresión 'debidamente certificado se le expedirá una tarjeta como Identificación Única Nacional del Talento Humano en Salud' contenida en el artículo 24 de la Ley 1164 de 2007, por los cargos analizados en la presente sentencia.

Tercero.- DECLARAR INEXEQUIBLES el numeral 2° y el parágrafo 1° del artículo 18 de la Ley 1164 de 2007; así como las expresiones 'por el período que la reglamentación así lo determine', contenida en el artículo 23 de la misma Ley y ', la cual tendrá una vigencia definida previamente para cada profesión y ocupación' contenida en el artículo 24, también de la Ley 1164 de 2007.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Presidente

JAIME ARAUJO RENTERÍA               MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

      Magistrado                  Magistrado

JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO     RODRIGO ESCOBAR GIL

        Magistrado                    Magistrado

MAURICIO GONZALEZ CUERVO        MARCO GERARDO MONROY CABRA        

         Magistrado                  Magistrado

        Impedimento aceptado

NILSON PINILLA PINILLA     CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ

             Magistrado         Magistrada

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ

Secretaria General

[1] En el estudio Plan a largo plazo Los recursos humanos en Colombia, balance, competencias y perspectivas, del Ministerio (2002), indicó al respecto: "Certificación es el proceso por el cual una universidad aprobada por el gobierno avala, mediante el otorgamiento de un diploma y acta de grado, que un estudiante ha cursado los programas de preparación y que cumplió con los requisitos exigidos por ella. La recertificación es el resultado de un acto por el que una entidad competente, a merced de criterios preestablecidos, asegura que un profesional de las salud debidamente inscrito y previamente certificado, mantiene actualizados sus conocimientos y habilidades y ha desarrollado sus actividades profesionales dentro del marco ético adecuado, propios de la especialidad o actividad que desarrolla."

[2] El expediente consta de un cuaderno principal y seis cuadernos adicionales con las más de 200 intervenciones ciudadanas.

[3] Señaló al respecto el Procurador: "(...) el accionante concatena razones sólidas de gran contundencia sobre los efectos que acarrearía la aplicación del requisito obligatorio de la recertificación periódica, si a la par, tal exigencia no es acompañada de una política pública educativa que diversifique, amplíe, controle, la oferta de educación en el área de la medicina.  ||  Las pruebas documentales presentadas por parte del accionante delatan carencias profundas en el análisis que el legislador debió realizar para prevenir, medir y disminuir, en el previsible impacto social que la ley traería en el sector salud y en últimas a la sociedad en general."  

[4] El concepto del Procurador cita la sentencia C-160 de 1999.

[5] Dice el concepto citado por el Procurador: "En el presente caso, de los argumentos ofrecidos por el accionante se logran deducir algunos de los temas que debieron ser analizados e incorporados en la ley como elementos que integran el talento humano:  1. Un estudio sobre la oferta educativa  a nivel de postgrado y doctorado del sector de la salud en el que se analizaran los criterios de admisión, la oferta real de cupos, su calidad, como instrumento para determinar si el sector se encuentra en capacidad de atender, respetando los altos criterios de calidad que inspiran a la ley, la indiscutible demanda de capacitación que ordena la misma para los profesionales de la salud.  ||  2. Determinar, en la misma ley, la prohibición del uso de prácticas discriminatorias como criterio de selección para la admisión a los programas de salud,  en especial respecto a la edad, género, condición social  o económica.  ||  Sobre este último aspecto el legislador debió proponerse metas específicas en cuanto a la ampliación y diversificación de la oferta educativa superior ofrecida por las Universidades Públicas.  ||  3. Establecer criterios específicos orientadores para los Colegios Profesionales en el ejercicio de las facultades públicas delegadas.  ||  4. Establecer políticas de movilidad educativa para los estudiantes y docentes del área de salud mediante la creación de convenios y acuerdos entre Universidades Públicas y Privadas, nacionales e internacionales."

[6] En la sentencia C-756 de 2008 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), la Corte estudió una demanda contra los artículos 10, literal d y parágrafo 1º (parcial), 24 (parcial) y 25 de la Ley 1164 de 2007.

[7] Ley 1164 de 2007, artículo 18, numeral 1° 'Acreditar una de las siguientes condiciones académicas:  (a) Título otorgado por una institución de educación superior legalmente reconocida, para el personal en salud con formación en educación superior (técnico, tecnólogo, profesional, especialización, magíster, doctorado), en los términos señalados en la Ley 30 de 1992, o la norma que la modifique adicione o sustituya;  (b) Certificado otorgado por una institución de educación no formal, legalmente reconocida, para el personal auxiliar en el área de la salud, en los términos establecidos en la Ley 115 de 1994 y sus reglamentarios;  (c) Convalidación en el caso de títulos o certificados obtenidos en el extranjero de acuerdo a las normas vigentes. Cuando existan convenios o tratados internacionales sobre reciprocidad de estudios la convalidación se acogerá a lo estipulado en estos.'

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"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
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Última actualización: 31 de octubre de 2024 - (Diario Oficial No. 52.908 - 13 de octubre de 2024)

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