Sentencia C-1040/05

SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Elaboración doctrinaria de los elementos y condiciones para la existencia de un vicio competencial

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRAMITE DE ACTO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION-Parámetros normativos

El parámetro de referencia para el control de constitucionalidad de un acto reformatorio de la Constitución está integrado por las normas del Título XIII de la Constitución que regulan el respectivo procedimiento; las normas constitucionales y orgánicas que resulten pertinentes en función del mecanismo de reforma constitucional de que se trate, y las normas constitucionales que regulan la competencia en materia de reforma constitucional.

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO-No toda violación da lugar a su inexequibilidad

SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-No variación jurisprudencial

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION EN RELACION CON EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Alcance/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION EN RELACION CON EL PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Alcance

SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Pasos que debe realizar juez constitucional para determinarla

El juez constitucional cuando deba enfrentar un problema de sustitución de Constitución: primero, es necesario establecer cuáles son los elementos esenciales que definen la identidad de la Constitución; y, segundo, cómo puede una reforma llegar a ser realmente una sustitución de la Constitución.

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Reglas fijadas por la Corte para establecer condiciones de procedencia de demanda por sustitución de Constitución, no constituyen meros obiter dicta

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY DE REFERENDO-Alcance del vicio de competencia

SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Jurisprudencia de la Corte Constitucional

PODER DE REFORMA Y PODER CONSTITUYENTE ORIGINARIO-Distinción

SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION POR ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE-Procedencia

El pueblo puede investir a una Asamblea Constituyente de la competencia para expedir una nueva Constitución, posibilidad expresamente permitida en el artículo 376 de la Carta. Solo por medio de este mecanismo puede ser sustituida la Constitución vigente por una opuesta o integralmente diferente.

SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Concepto

El fenómeno jurídico de la sustitución de la Constitución se presenta cuando un elemento definitorio de la esencia de la Constitución de 1991, en lugar de ser modificado, es reemplazado por uno opuesto o integralmente diferente. Así, después de la sustitución  de la Carta, como es imposible reconocerla en su identidad básica,  no cabe afirmar que la Constitución reformada sigue siendo la Carta de 1991. Al Congreso de la República le está vedado sustituir la Constitución, en forma total o parcial, permanente o transitoria. Por supuesto, le está prohibido reemplazar la Constitución de 1991 por una completamente nueva y diferente. Pero tampoco puede  sustituir la Carta mediante un cambio parcial de tal magnitud que haga imposible, de manera permanente o transitoria, reconocer en la Constitución los elementos esenciales definitorios de su identidad originaria, lo cual no obsta para que el Congreso efectúe reformas importantes para adaptar la Carta a la evolución de la sociedad y responder a las expectativas de los ciudadanos.

SUSTITUCION PARCIAL DE LA CONSTITUCION-Prohibición/SUSTITUCION PARCIAL DE LA CONSTITUCION-Concepto

JUICIOS DE SUSTITUCION, INTANGIBILIDAD Y  VIOLACION DE UN CONTENIDO MATERIAL DE LA CONSTITUCION POLITICA-Distinción

El juicio de sustitución comporta la aplicación de un método en tres etapas específicas, las cuales lo distinguen del juicio de intangibilidad y del juicio de violación de un contenido material de la Constitución. Las diferencias fundamentales que distinguen al juicio de sustitución de los otros dos mencionados, residen en que la premisa mayor del juicio de sustitución no está específicamente plasmada en un artículo de la Constitución, sino que es toda la Constitución entendida a la luz de los elementos esenciales que definen su identidad. Además, en el juicio de sustitución no se verifica si existe una contradicción entre normas -como sucede típicamente en el control material ordinario-, ni se registra si se presenta la violación de un principio o regla intocable -como sucede en el juicio de intangibilidad-, sino que mediante el juicio de sustitución (a) se aprecia si la reforma introduce un nuevo elemento esencial a la Constitución, (b) se analiza si éste reemplaza al originalmente adoptado por el constituyente y, luego, (c) se compara el nuevo principio con el anterior para verificar, no si son distintos, lo cual siempre ocurrirá, sino si son opuestos o integralmente diferentes, al punto que resulten incompatibles.

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Metodología

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Se trata de un juicio sobre la competencia del órgano encargado de adelantar la reforma

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VICIOS DE FONDO-Incompetencia de la Corte Constitucional/CLAUSULAS PETREAS O INTANGIBLES EN LA CONSTITUCION DE 1991-Inexistencia/NORMAS SUPRACONSTITUCIONALES-Inexistencia en el ordenamiento jurídico colombiano/BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Alcance

A la Corte le está vedado controlar las reformas constitucionales por su contenido material, es decir, que no puede ejercer un control de fondo para juzgar si la reforma es contraria al contenido de la Constitución. En la Carta de 1991 no existen cláusulas pétreas, normas intangibles o principios inmodificables. Todas las normas de la Constitución tienen la misma jerarquía y no es posible juzgar si una norma de la Constitución viola otra norma de la misma Constitución considerada superior, sin perjuicio de que unas normas constitucionales sean más importantes que otras, lo cual es un asunto diferente. Tampoco existen en Colombia normas supraconstitucionales que sirvan de parámetro para juzgar la validez del contenido de una reforma constitucional. Los tratados internacionales sobre derechos humanos que integran el bloque de constitucionalidad orientan al juez constitucional en la identificación de los elementos esenciales que definen la fisonomía insustituible de la Constitución de 1991, pero no son tales tratados un referente autónomo y supraconstitucional para juzgar el contenido material de una reforma de la Carta.

ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-No sustitución de Constitución

Permitir la reelección presidencial -por una sola vez y acompañada de una ley estatutaria para garantizar los derechos de la oposición y la equidad en la campaña presidencial- es una reforma que no sustituye la Constitución de 1991 por una opuesta o integralmente diferente. Los elementos esenciales que definen el Estado social y democrático de derecho fundado en la dignidad humana no fueron sustituidos por la reforma. El pueblo decidirá soberanamente a quién elige como Presidente, las instituciones de vigilancia y control conservan la plenitud de sus atribuciones, el sistema de frenos y contrapesos continua operando, la independencia de los órganos constitucionales sigue siendo garantizada, no se atribuyen nuevos poderes al Ejecutivo, la reforma prevé reglas para disminuir la desigualdad en la contienda electoral que será administrada por órganos que continúan siendo autónomos, y los actos que se adopten siguen sometidos al control judicial para garantizar el respeto al Estado Social de Derecho. No es suficiente una mera reminiscencia histórica, para señalar que el constituyente primario habría tenido como propósito limitar el poder del Presidente de la República y que por consiguiente no es de recibo una reforma que vaya en contravía con ese objetivo. No basta con señalar que las razones que pudieron haber llevado al constituyente a establecer la prohibición de la reelección presidencial, constituyen hoy el criterio para determinar que la supresión de esa prohibición comporta una sustitución de la Constitución. El análisis histórico conduciría a la conclusión exactamente opuesta, esto es, a mostrar la necesidad de que en la Constitución se contemplen mecanismos que permitan actualizar, a juicio del reformador, el diseño institucional cuando se considere que la realidad social y política así lo requieren. Hay quienes pueden considerar que no existe en el país la suficiente madurez política para asumir un esquema de reelección inmediata, o que la reforma puede conducir a escenarios de confrontación violenta o inestabilidad institucional, o que el Presidente, se vería acrecentado por efecto de la posibilidad de reelección y podría ser utilizado para el propósito reeleccionista. Pero tales consideraciones, en cuanto no sean expresión de una objetiva sustitución o destrucción del diseño institucional, pertenecen al ámbito de la valoración política, de los análisis sobre oportunidad y conveniencia y no pueden  ser objeto de decisión por el juez constitucional.

ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Diseño de la distribución del poder del Estado

Establecer la posibilidad de reelección presidencial inmediata implica introducir una modificación importante en algunos aspectos del diseño de la distribución del poder del Estado. No solamente se permite que la influencia del Presidente se proyecte, eventualmente, durante un período adicional de cuatro años, con todo lo que ello implica sobre su posibilidad de conseguir y mantener adhesiones en términos de gobernabilidad, sino que, además se afectan ciertos elementos puntuales de la arquitectura constitucional, cuyo sentido podía estar, en cierta medida, vinculado a la duración del mandato presidencial, como podría ser, por ejemplo, la participación del presidente en la integración de otros órganos del Estado, como la Junta Directiva del Banco de la Republica, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación o la propia Corte Constitucional. La reelección del Presidente proyectaría por un período más su influencia en la conformación de esos órganos. Sin embargo, esas modificaciones en la distribución del poder son eventuales y hacen parte de la ponderación que es necesario adelantar a la hora de hacer una reforma constitucional, ponderación que corresponde a quien fue investido por el constituyente del poder de reforma, sin que las consideraciones sobre su conveniencia y oportunidad trasciendan al debate constitucional y sin que por virtud de ellas quepa afirmar que se ha producido una sustitución de constitución.

DERECHO COMPARADO EN REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Estados Unidos de América

ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Participación en política de empleados públicos

PRINCIPIO DE IGUALDAD EN ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-No sustitución de Constitución

No puede decirse que se haya sustituido parcialmente la Constitución por supresión del principio de igualdad aplicado al proceso de elección presidencial o por una total subversión del principio de la democracia pluralista, por cuanto tales principios siguen rigiendo y además el Acto Legislativo acusado contempla expresas previsiones orientadas a garantizar el equilibrio en la contienda y promover la igualdad electoral en el nuevo contexto institucional, y se asegura la posibilidad de que el electorado decida sobre la alternación en el poder, al mantenerse las elecciones periódicas y limitarse a una sola vez la posibilidad de reelección.

PRINCIPIO DE IGUALDAD EN ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Ineptitud del cargo relativo a la imposibilidad de que altos funcionarios del Estado puedan ser candidatos a la Presidencia/ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-No inclusión de alcaldes y gobernadores

En otra dimensión del cargo relacionado con el principio de igualdad, la actora señala que el acto legislativo acusado es contrario al mismo en la medida en que no permite que altos funcionarios del Estado distintos del Presidente de la República sean candidatos a la Presidencia, sin necesidad de renunciar a sus cargos. Encuentra la Corte que la acusación no se orienta a mostrar la existencia de una sustitución de Constitución por supresión o total subversión del principio de igualdad, sino a plantear una oposición material, por una especie de omisión del constituyente derivado, entre el contenido del acto legislativo y el principio de igualdad. Por expresa disposición de la Constitución, la Corte solo puede ocuparse de los vicios que tengan que ver con el procedimiento, incluidos en ellos los de carácter competencial, pero no puede abordar el estudio de la reforma por vicios materiales o de fondo, razón por la cual el cargo, así planteado, resulta inepto. Lo mismo puede decirse del planteamiento conforme al cual, puesto que tanto el Presidente de la República, como los gobernadores y los alcaldes son funcionarios de elección popular y cabeza de la rama ejecutiva en su respectiva jurisdicción territorial, en aplicación del principio de igualdad, resultaba imperativo que, si se establecía la posibilidad de reelección inmediata para el Presidente de la República, lo propio ocurriese con los gobernadores y con los alcaldes. Se trata de un cargo orientado a mostrar una violación del principio de igualdad debido a que situaciones que, en opinión de los impugnantes, son iguales, no recibieron el mismo tratamiento en la reforma constitucional, pero no hay allí un cargo por sustitución de Constitución sobre el cual la Corte pueda pronunciarse.

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Aplicación del principio pro actione

ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Carácter general y abstracto

ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Poder de reforma no excedió su competencia porque la continuidad en el cargo del presidente en ejercicio no es una decisión del poder de reforma, sino una opción del electorado

La presencia de una reforma constitucional que, de manera general y abstracta establece hacia el futuro la posibilidad de reelección presidencial, lo cual implica que la continuidad en el cargo del presidente en ejercicio no es una decisión del poder de reforma, sino una opción del electorado, encuentra la Corte que el poder de reforma constitucional no excedió su competencia al permitir la reelección presidencial, incluida la del presidente en ejercicio y los expresidentes.

SUSTITUCION PARCIAL DE LA CONSTITUCION EN ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Habilitación al Consejo de Estado para que de manera supletoria y transitoria expida ley de garantías electorales/PRINCIPIO DE SUPREMACIA DE LA CONSTITUCION POLITICA EN ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Habilitación al Consejo de Estado para que de manera supletoria y transitoria expida ley de garantías electorales/PRECEDENTE CONSTITUCIONAL SOBRE LA SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION POR DELEGACION LEGISLATIVA-Sentencias C-970 y C-971 de 2004

El parágrafo acusado es una disposición transitoria, por medio de la cual, con carácter supletorio y transitorio, se confieren facultades extraordinarias a un órgano distinto del Congreso, para que, en determinados supuestos, expida las normas de desarrollo necesarias para permitir la entrada en vigencia, en un horizonte temporal preestablecido, de la reforma adoptada por el constituyente derivado. Sobre esa materia, existen claros precedentes de constitucionalidad en las sentencias C-970 y C-971 de 2004. Conforme a tales precedentes, no se produce una sustitución de Constitución cuando de manera transitoria, y con el propósito de permitir la puesta en marcha de una reforma constitucional, se atribuye a órganos distintos del Congreso de la República, la capacidad de expedir normas de ordinario sometidas a reserva de ley, incluidas las que tienen reserva de ley estatutaria. En el presente caso, sin embargo, concurren en el Acto Legislativo demandado unos elementos diferenciadores que imponen una conclusión distinta. En lo pertinente el parágrafo transitorio del artículo 4 del Acto Legislativo 2 de 2004 dispone que si el Congreso no expide antes del 20 de julio de 2005 la ley estatutaria que regule la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República, el Consejo de Estado, en un plazo de dos meses, reglamentará la materia. Observa la Corte, en primer lugar, que la habilitación al Consejo de Estado se orienta a la regulación de un específico proceso electoral, que debe cumplirse en breve término y de cuya configuración, por consiguiente, quedaría excluido el legislador. Como se pone de presente en la demanda, tal situación afecta la supremacía de la Constitución, porque esa regulación, que de manera excepcional se confía al Consejo de Estado, no estaría sometida a control político alguno y carecería de un efectivo control de constitucionalidad. Dicho poder legislativo fue atribuido a un órgano de la rama judicial, que no es elegido por el pueblo de manera directa o indirecta, que no es representativo de la sociedad y que habrá de expedir las normas legales sin participación de los ciudadanos obligados y afectados, sin sujetarse a un procedimiento legislativo predefinido y público, y sin control parlamentario, ni judicial de constitucionalidad, que actúen de manera oportuna antes de las elecciones de 2006. estima la Corte que el Congreso excedió su competencia como reformador de la Constitución al expedir la disposición anteriormente transcrita, por virtud de la cual se sustituye el principio de supremacía de la Constitución por el de la supremacía del legislador transitorio. Por lo tanto, sustituye un elemento esencial definitorio de la Constitución por otro integralmente diferente. El hecho de que ello suceda durante un lapso breve -el tiempo que requiera el Consejo de Estado para legislar cada vez que sea necesario para que indefectiblemente existan normas que regulen la próxima campaña presidencial- no es óbice para constatar que evidentemente durante ese lapso la Constitución dejará de ser suprema en el ámbito que el legislador decida regular y que las normas incontrolables de manera efectiva que ese legislador adopte se aplicarán a las elecciones que determinarán quien gobernará a Colombia entre 2006 y 2010.

PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Esquema flexible

PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES PUBLICOS-Modelo de frenos y contrapesos

DELEGACION LEGISLATIVA Y PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES PUBLICOS-Compatibilidad

La compatibilidad entre el principio de separación de los poderes y la posibilidad de legislación delegada en otros órganos del Estado, reside en que, (i) las condiciones que rodean la delegación evitan que el legislador se vea privado de su competencia, (ii) la habilitación remita al ejercicio transitorio y en un ámbito delimitado de la función legislativa, y (iii) no se supriman los controles interorgánicos que preserven el equilibrio entre los poderes públicos y aseguren la supremacía constitucional.  

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO-Parámetros para establecer violación/PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Aplicación

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO-Pasos

VICIO E IRREGULARIDAD DE TRAMITE LEGISLATIVO-Distinción

IRREGULARIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Falta de firma del ponente

IRREGULARIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Presentación tardía del informe de ponencia

VICIO SUBSANABLE DE TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Inexistencia de vicios en el trámite legislativo

REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Finalidad   

REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Fecha futura, prefijada, cierta y determinada

REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Ruptura de la secuencia temporal del aviso constituye vicio subsanable

PRINCIPIO DE INTERPRETACION CONFORME A LA CONSTITUCION-Aplicación/REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Exigible exclusivamente para la votación definitiva/REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-No exigible para la resolución de impedimentos/REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-No exigible para cuestiones incidentales que puedan suspender su trámite

¿Si el requisito del aviso previo, conforme a lo expuesto en el artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003, es vinculante para el desarrollo de todo el trámite legislativo, o por el contrario, tan sólo resulta exigible para anunciar la votación del proyecto de ley o de acto legislativo, según sea el caso? A juicio de esta Corporación, siguiendo el método de interpretación conforme a la Constitución, el sentido normativo que se adecua de la mejor manera posible al precepto constitucional previsto en el artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003, es aquel que limita la exigencia del aviso a la realización posterior de la votación. El aviso cumple un objetivo específico en el trámite de aprobación de las leyes o de los actos legislativos, y por lo mismo, su exigibilidad dada la vocación progresiva del debate parlamentario, tan sólo tiene lugar con anterioridad al momento de llevar a cabo la votación del proyecto respectivo, evitando así la ocurrencia de votaciones intempestivas y permitiendo, a la vez, que los congresistas gocen de un término prudencial para revisar los proyectos y preparar con la debida antelación -si es el del caso- su discusión. - En segundo término, la razón por la cual no se exige el anuncio del proyecto desde el inicio mismo del debate o de aquellas cuestiones incidentales que puedan suspender su trámite, como lo sería la resolución de los impedimentos, radica en que existen otros instrumentos procesales que permiten garantizar la publicidad del proyecto de ley o de acto legislativo, durante todas y cada una de las etapas principales que regulan el procedimiento de creación legislativa o de reforma constitucional. Finalmente, el artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003 utiliza el concepto jurídico de “votación” como elemento normativo que sirve para la descripción de la etapa procesal del anuncio. En efecto, la citada disposición constitucional establece que ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquélla en que previamente se haya anunciado, y adicionalmente, que dicho aviso tendrá lugar “en sesión distinta a aquélla en la cual se realizará la votación”. En conclusión, a juicio de esta Corporación, la exigencia del último inciso del artículo 160 del Texto Superior, se refiere en exclusiva al anuncio previo de la votación del proyecto, mediante la cual se resuelve la aprobación definitiva de un texto de ley o de reforma constitucional, sin que pueda llegar a resultar aplicable y menos aun exigible, para la resolución de los impedimentos o de cualquier otra cuestión incidental que se presente durante el desarrollo del proceso legislativo.

REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Cumplimiento/REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Alcance de la expresión “en la próxima sesión”/REQUISITO DE ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Uso de las expresiones “debate” y “consideración”

Se cumplió a cabalidad la exigencia del anuncio previo para la votación del proyecto de Acto Legislativo en sesión plenaria de Senado en primera vuelta, respetándose en las distintas sesiones en que fue necesario el orden secuencial del aviso, tal y como lo exige la jurisprudencia reiterada de esta Corporación. De igual manera, la expresión “en la próxima sesión” ha sido admitida por la Corte, como una de las frases que se puede utilizar para acreditar el cumplimiento del requisito del aviso previsto en el último inciso del artículo 160 Superior, pues se trata de una fecha que resulta determinable teniendo en cuenta las disposiciones del Reglamento del Congreso que expresamente determinan en qué días se surte de ordinario las sesiones y quiénes pueden convocar para su práctica. Finalmente, si bien la Corte ha sostenido que el anuncio previo debe limitarse a la votación del proyecto y no incluir dentro del mismo el uso de conceptos tales como “debate” o “consideración”, el hecho de incurrir en dicha deficiencia terminológica, no implica la existencia de un vicio de inconstitucionalidad.

INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-Obligatoriedad de la presentación antes de iniciar el debate en las plenarias de cada Cámara

INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-Finalidad

DERECHOS DE LAS MINORIAS-Antecedentes

DEMOCRACIA-Concepción moderna

DERECHOS DE LAS MINORIAS PARLAMENTARIAS-Protección constitucional/PLURALISMO POLITICO EN DEBATE PARLAMENTARIO-Protección constitucional/PARTICIPACION DEMOCRATICA EN DEBATE PARLAMENTARIO-Protección constitucional

Nuestra Constitución Política y la Ley Orgánica del Congreso hacen realidad ese derecho de las minorías al exigir el debate de los proyectos de ley y de reforma constitucional para formalizar su aprobación. Es allí en las discusiones que se presentan en las comisiones y en las plenarias en donde el pluralismo político y la participación democrática son objeto de protección constitucional (C.P. arts. 1°, 157, 159 y 160), ya sea a través de la acción pública de inconstitucionalidad cuando se omite la realización de los debates, o como lo ha reconocido esta Corporación, en ciertos casos excepcionales, a través de la acción de tutela, cuando se impide el ejercicio del derecho al ius in officium de los congresistas. Así las cosas, es en el debate o discusión parlamentaria que surge de la publicación del proyecto y del conocimiento previo de los parlamentarios de los informes de ponencia, cuando se hace exigible el imperativo constitucional de permitir a las minorías expresar sus ideas para construir la democracia. Es por ello que en los actuales Estados democráticos se considera a la voluntad de la oposición como un decidir hacía el futuro, pues en la medida en que no renuncien a las razones que los llevaron a disentir de una determinada decisión, es posible que a través de un nuevo proceso legislativo alcancen la mayoría de votos suficientes para lograr el reconocimiento normativo de sus intereses y anhelos.

PONENTE DE PROYECTO DE LEY O REFORMA  CONSTITUCIONAL-Inexistencia de limitaciones para la designación

El artículo 150 de la Ley 5ª de 1992, no le impone limitaciones al Presidente de cada Corporación legislativa para designar a los ponentes de los proyectos de ley o de reforma constitucional, ya que se trata de un simple acto de trámite que no implica la afectación del debate parlamentario.

PLURALISMO POLITICO EN ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Designación de ponentes/PARTICIPACION DEMOCRATICA EN ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Designación de ponentes/INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY O REFORMA CONSTITUCIONAL-Trabajo eminentemente técnico u operativo y no político

Es indiscutible que la supuesta afinidad con las políticas del Presidente Uribe de los congresistas nombrados como ponentes en el Senado de República, bajo ninguna circunstancia condujo al desconocimiento del pluralismo político y a la participación democrática en los términos previstos en la Constitución Política y la Ley Orgánica de Funcionamiento del Congreso. Ello resulta comprobable no sólo a partir de los distintos debates y proposiciones que frente al contenido del Acto Legislativo formularon los denominados congresistas de oposición, muchas de las cuales fueron debidamente aprobadas, sino también por la presentación en la Cámara de Representantes, en segunda vuelta, en la Comisión Primera, de una proposición de archivo por inconveniencia que fue resuelta adversamente por la mayoría presente en dicha Corporación. Además, la elaboración de la ponencia corresponde a un trabajo eminentemente técnico u operativo y no político, en el que con fundamento en razones históricas, económicas, científicas y jurídicas se analiza con rigor una determinada propuesta normativa. Su propósito es presentar de forma analítica los temas propuestos en un proyecto de ley o de reforma constitucional y no simplemente manifestar o exponer la posición personal del congresista encargado de su elaboración. La supuesta afinidad política de los congresistas que fueron nombrados ponentes en el Senado de la República, y que en opinión de la demandante desconoce el pluralismo democrático, no resulta comprobable por el simple hecho de haber votado afirmativamente el proyecto de reelección presidencial, ya que conforme a los archivos de la Registraduría Nacional del Estado Civil que certifican la composición política del Senado, los congresistas ponentes representan a tres distintos movimientos o partidos políticos, electos por diversos sectores de la población.

DERECHOS DE PARTICIPACION DEMOCRATICA Y DE REPRESENTACION POLITICA-Alcance/DERECHOS DE PARTICIPACION DEMOCRATICA Y DE REPRESENTACION POLITICA-Límites/DERECHOS DE PARTICIPACION DEMOCRATICA Y DE REPRESENTACION POLITICA DE CONGRESISTA-No se conciben como herramientas jurídicas que permitan actuar negligentemente a los congresistas

PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS EN TRAMITE LEGISLATIVO-Consecuencias que se derivan de su aplicación

PLURALISMO POLITICO Y PARTICIPACION DEMOCRATICA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-No violación en el trámite de proposición aditiva porque  fue objeto de decisión cuando la proposición principal fue negada en el Senado/PLURALISMO POLITICO Y PARTICIPACION DEMOCRATICA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-No violación en el trámite de proposición legislativa porque congresistas no solicitaron que fuera sometida a votación

No le asiste razón a la accionante cuando sostiene que se desconocieron los derechos de representación política y de participación democrática por no haberse tramitado las proposiciones presentadas por el Senador Navarro, las mismas sí fueron objeto de decisión, al negarse por la Comisión Primera del Senado de la República, la proposición principal de la cual dichas proposiciones eran aditivas. Si bien el Reglamento del Congreso reconoce el derecho de los congresistas a formular proposiciones y a que las mismas se sometan a consideración de la Comisión o Plenaria respectiva, ello no significa que su sola radicación exima al parlamentario de su deber de diligencia inherente al trámite de la proposición, en especial, cuando se trata de propuestas de artículos que no fueron incluidos en el texto publicado y del cual se rindió ponencia. En el caso objeto de examen, ambos senadores a pesar de haber tenido una participación activa en el debate del Acto Legislativo, en ningún momento plantearon una moción de orden para someter a discusión y votación sus proposiciones, optando por guardar silencio en contravención al deber que les incumbía de acudir a los diversos mecanismos legales para hacer valer sus derechos parlamentarios ante la Comisión respectiva. Dicho comportamiento equivale a un desistimiento o renuncia de las propuestas, que no tiene entidad alguna para afectar la validez del trabajo legislativo. Lo anterior aun cuando resulta aplicable para las proposiciones impetradas por ambos congresistas, refuerza los argumentos para negar el cargo formulado, pues como previamente se explicó, (i) a ambos senadores se les otorgó todas las garantías necesarias para ejercer sus derechos de representación política y de participación democrática, y además, (ii) frente a las proposiciones aditivas presentadas por el Senador Navarro, las mismas sí fueron decididas negativamente al seguir la suerte de la principal.

MENSAJE DE URGENCIA E INSISTENCIA EN ESTATUTO ANTITERRORISTA Y PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Posible desconocimiento del mensaje de urgencia en el trámite del estatuto antiterrorista solo afectaría al mismo estatuto

Manifiesta la accionante que, en el asunto sub-examine, al haberse impuesto la obligación de tramitar con mensaje de urgencia e insistencia el proyecto de Ley Estatutaria Antiterrorista, no podía la Comisión Primera del Senado de la República en primera vuelta, asumir la consideración de otro asunto distinto hasta tanto no se pronunciara definitivamente sobre el proyecto de ley sometido a su aprobación. El presente cargo no está llamado a prosperar, por las razones que a continuación se exponen: En primer lugar, esta Corporación en sentencia C-072 de 1995 concluyó que el desconocimiento del mensaje de urgencia e insistencia de un proyecto de ley no tiene la vocación de afectar el trámite de otros proyectos distintos, pues cada procedimiento legislativo es autónomo e independiente, y por lo mismo, no pueden comunicarse entre ellos las irregularidades que se presentan en su desarrollo. De suerte que, si existió algún vicio frente al trámite del mensaje de urgencia e insistencia, el mismo es predicable del procedimiento de aprobación de la Ley Estatutaria Antiterrorista, pero no del proyecto de Acto Legislativo.

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-No interrupción del trámite legislativo por estar pendiente la resolución de una apelación en otro proyecto legislativo

No le asiste razón a la accionante cuando sostiene que mientras se define la apelación a una enmienda negada de un proyecto de ley, el proceso legislativo a la cual ella accede queda en suspenso, y en esa medida, no puede proseguirse con el análisis de otros proyectos. Dicha posición además de desconocer los principios democrático, de eficiencia y economía de la actividad legislativa, no se aviene a lo previsto en el Reglamento. El artículo 180 de la Ley 5ª de 1992, dispone que las enmiendas negadas en primer debate no se considerarán, a menos que se surtan mediante el procedimiento de la apelación. Fue así como el Senador Darío Martínez el día 14 de abril de 2004, interpuso el citado recurso al haber sido negada por la Comisión Primera del Senado una enmienda por él presentada, en el trámite de aprobación del proyecto de Ley Estatutaria Antiterrorista. En la Gaceta del Congreso No. 213, en la página 23, se encuentra transcrita la citada apelación: El artículo 166 del Reglamento establece el procedimiento de la apelación al cual hace referencia el artículo 180 previamente citado. Esta disposición le otorga a la Plenaria, previo informe de una Comisión Accidental, la competencia para resolver el citado recurso. Si se acoge la apelación se remitirá por la Presidencia el proyecto a otra Comisión Constitucional para que se surta el trámite el primer debate. Por el contrario, si la misma es objeto de rechazo, se procederá a su archivo. Se comprende que la interposición del recurso de apelación no interrumpe el procedimiento legislativo frente a otros proyectos de ley o de actos legislativos, pues una vez iniciado el trámite para su resolución, el proyecto jamás regresa a la Comisión en que tuvo su origen, ya que la decisión definitiva en cuanto a su prosperidad le corresponde a la Plenaria, quien en todo caso, de considerarla viable, devolverá el proyecto a otra Comisión Constitucional para que se surta el primer debate.

REGLAMENTO DEL CONGRESO-Aplicación de la integración normativa/REGLAMENTO DEL CONGRESO-Principios que gobiernan la interpretación

PRESIDENTES DE LAS COMISIONES Y CAMARAS LEGISLATIVAS-Conducción del debate

PRESIDENTES DE LAS CAMARAS LEGISLATIVAS-Obligación de garantizar la realización de los debates con sujeción al orden del día fijado

MENSAJE DE URGENCIA EN EL REGLAMENTO DEL CONGRESO-Vacío normativo frente a las consecuencias de su incumplimiento/PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Declaratoria de invalidez de la actuación legislativa por desconocimiento del mensaje de urgencia de otro proyecto legislativo/PRESIDENTES DE LAS CAMARAS LEGISLATIVAS-Incompetencia para anular actuación legislativa

Ante la existencia de un vacío normativo referente a las consecuencias derivadas del incumplimiento del mensaje de urgencia e insistencia de un proyecto de ley, y dada la necesidad de preservar la intangibilidad del proceso constitucional de reforma y de garantizar los derechos de las mayorías y de las minorías representadas en diversas bancadas políticas; el Senador Germán Vargas Lleras, en su condición de Presidente del Senado, con fundamento en los artículos 2° y 43-4 de la Ley 5ª de 1992, procedió a adoptar las medidas pertinentes tendientes a subsanar posibles irregularidades formales del procedimiento legislativo. Lejos de existir un vicio en la decisión adoptada por el Presidente, lo que en realidad se manifiesta con esa determinación, es la aplicación de los citados artículos 2° y 43-4 del Reglamento del Congreso. En efecto, si en el curso del procedimiento legislativo se realiza un trámite en contravención a la Constitución o a la Ley 5ª de 1992, es imprescindible que la Comisión o Cámara respectiva, con su aquiescencia y a través de la mesa directiva o del Presidente, como sucedió en este caso, proceda a revocar o eliminar del mundo jurídico esa actuación irregular, puesto que así lo imponen los principios de legalidad, transparencia y celeridad de la función legislativa. Dicha decisión, en el presente caso, fue plenamente acogida por los demás miembros del Senado, sin que ninguno formulara una objeción al respecto. Las palabras empleadas por el Presidente del Senado (“lo actuado en materia de reelección (...) no tiene validez”) corresponden entonces a una interpretación de lo ya decidido por la Plenaria al votar la proposición de modificar el orden del día y no pueden tomarse como el ejercicio, sorpresivo e inconsulto, de una atribución de anulación de lo actuado que dicho Presidente no tiene.

PRACTICA PARLAMENTARIA-Valor jurídico

CONFLICTO DE INTERESES-Jurisprudencia del Consejo de Estado

IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES POR CONFLICTO DE INTERESES DE CONGRESISTA EN TRAMITE DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Procedencia excepcional

La regla general es que no cabe plantear impedimentos o recusaciones por conflicto de intereses con motivo del trámite de una reforma constitucional; estas figuras únicamente son procedentes en casos excepcionales en los que aparezca claramente demostrada la existencia de un interés privado concurrente en cabeza de un miembro del Congreso. Como por regla general las reformas constitucionales afectan por igual a todos los colombianos, independientemente de su condición o no de parlamentario, es inusual que algún congresista se encuentre particularmente privilegiado o perjudicado por un acto legislativo, y que, por lo mismo, de él se predique un conflicto de intereses. No se deben confundir, de un lado, los intereses políticos -inevitables en el ámbito parlamentario y sobre todo cuando se trata de reformar la Constitución- los cuales pueden concurrir con los intereses generales, con los denominados intereses meramente privados que, de otro lado, sí están excluidos por la figura del conflicto de intereses -tales como los intereses económicos particulares del congresista o los intereses meramente personales y subjetivos de orden no político-. De admitirse que los intereses políticos a favor o en contra de una reforma constitucional inhiben a los congresistas de participar en su tramitación, muchas normas de la Carta se tornarían irreformables o pétreas, como por ejemplo todas las normas sobre el Congreso de la República, las elecciones, los partidos, la relación entre el gobierno y la oposición y las entidades territoriales.

COMISION DE ETICA Y ESTATUTO DEL CONGRESISTA-Importancia

INTERPRETACION SISTEMATICA-Aplicación

COMISION DE ETICA Y ESTATUTO DEL CONGRESISTA-Funciones

IMPEDIMENTO POR CONFLICTO DE INTERESES DE CONGRESISTA-Jurisprudencia del Consejo de Estado sobre competencia para resolver

RECUSACION DE CONGRESISTA-Competencia para decidir

IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA-Inexistencia de norma constitucional o legal que ordene su envío a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista

IMPEDIMENTO POR CONFLICTO DE INTERESES DE CONGRESISTA-Competencia para decidir

Una interpretación armónica de las disposiciones pertinentes de la Carta Política, el Reglamento del Congreso y sus disposiciones complementarias, a la luz de la jurisprudencia relacionada con este tema y de la práctica usualmente seguida por el Legislador, indica que son las plenarias o las comisiones las que tienen competencia para decidir sobre los impedimentos que se formulen ante ellas. Ni la Constitución ni la ley ordenan que los impedimentos sean enviados a la Comisión de Ética. La práctica parlamentaria analizada por la Corte indica que nunca las solicitudes de impedimento han sido remitidas a tal Comisión. Por lo tanto, era razonable que se mantuviera dicha práctica en este caso. Además, el Consejo de Estado en su jurisprudencia sobre conflictos de intereses de los congresistas, no ha exigido que la Comisión de Ética rinda concepto previo. Las solicitudes de impedimento por conflictos de intereses son resueltas por la respectiva Plenaria o Comisión Constitucional Permanente.

CONFLICTO DE INTERESES IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES DE CONGRESISTA Y CONFLICTO DE INTERESES IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES DE  JUEZ-Diferencias

Considera la Corte que entre el tema de los conflictos de intereses, impedimentos y recusaciones de los congresistas y el tema de los conflictos de intereses, impedimentos y recusaciones de los jueces existen diferencias significativas a todo nivel, que impiden dar aplicación al régimen de ésos últimos en el caso de los primeros. Entre estas diferencias, se pueden citar tres que son de especial importancia: - Especificidad del régimen de conflictos de intereses de los congresistas. El régimen de conflictos de intereses de los congresistas es un tema específico que forma parte de toda una arquitectura constitucional establecida con la finalidad expresa de garantizar que la actuación de los miembros del poder legislativo propugnara por el interés general, sin perjuicio de que tomen posiciones de partido, ideológicas o políticas, que es lo propio de la función legislativa, pero es ajeno a la función judicial.- Naturaleza diversa del proceso legislativo y el proceso judicial. La naturaleza de los procedimientos dentro de los cuales se presentan los impedimentos de los congresistas y de los jueces es fundamentalmente distinta. Mientras que los impedimentos de los senadores y representantes se formulan en el marco de procesos políticos, representativos y partidistas, los impedimentos formulados por los jueces tienen lugar dentro de procesos judiciales orientados a agotar las etapas procedimentales necesarias para llegar a una decisión en derecho. - Posicionamiento diferente de los congresistas y los jueces frente a los asuntos sometidos a su consideración. La posición de los congresistas y de los jueces frente al asunto respecto del cual se declaran impedidos es diferente. Por una parte, los congresistas representan un determinado sector social o fuerza política dentro de un proceso de deliberación colectiva en los cuales la adopción de una decisión final -es decir, la ley- no compete a los congresistas individuales sino a la voluntad democrática de las mayorías; por otra, los jueces son funcionarios independientes y autónomos encargados de aplicar la Constitución y la ley a un asunto particular con miras a adoptar, en forma individual o colegiada, una decisión jurídica final sobre ese asunto en particular.  

IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA-Normas aplicables en el debate y votación

IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA-Solo cuando se ha aceptado la solicitud, cabe excusarlo del deber de votar

QUORUM EN TRAMITE LEGISLATIVO-Causales de disolución

DEBATE PARLAMENTARIO-Definición

MESA DIRECTIVA DE LA PLENARIA DE LA CAMARA RESPECTO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO QUE MODIFICA ALGUNAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCION “PARA ENFRENTAR EL TERRORISMO”-Existencia de irregularidad en el levantamiento de la sesión y en la falta de verificación del resultado de la votación del informe de ponencia

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECISION DE MESA DIRECTIVA DE LAS CAMARAS-Alcance/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECISION DE MESA DIRECTIVA DE LAS CAMARAS-Derecho comparado

MESA DIRECTIVA DE LAS CAMARAS-Deber de imparcialidad en la conducción de debates y votaciones

IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES DE CONGRESISTAS EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Existencia de factores de complejidad fáctica

IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Debate conjunto/IMPEDIMENTOS EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Posibilidad de que congresista declarado impedido vote otro impedimento/PRACTICA PARLAMENTARIA EN IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA-Posibilidad de que congresista declarado impedido vote otro impedimento

Ninguna norma constitucional, ni del Reglamento del Congreso, exige que cuando se manifiestan simultáneamente varios impedimentos éstos sean objeto de tantos debates separados cuantos impedimentos hayan sido solicitados. Por el contrario, el debate de los mismos puede ser organizado por los Presidentes de cada Corporación Legislativa de manera conjunta. Luego, en el presente caso, no existe por dicha circunstancia irregularidad o tacha alguna que resulte imputable a los Presidentes de cada Corporación, y en especial, frente al Presidente de la Cámara, pues ellos podían realizar un debate conjunto de los impedimentos, y después proceder a su definición de manera individual y separada, siempre que en todo caso se preservará la posibilidad de solicitar las aclaraciones que se consideraran necesarias, tal y como ocurrió en el asunto bajo examen. Por otra parte, y en relación con la participación de los Congresistas impedidos en la definición de los demás impedimentos presentados por otros congresistas en el trámite de aprobación del Acto Legislativo No. 02 de 2004, se observa que durante los cuatro primeros debates se reiteró de igual manera la práctica parlamentaria consolidada en esta materia, conforme a la cual, cuando varios congresistas manifiestan simultáneamente sus impedimentos y éstos son debatidos conjuntamente, al momento de su decisión, cada parlamentario sólo se abstiene de votar sobre su propio impedimento, participando en la definición de los otros, a menos que la votación para la decisión de los mismos, se haya practicado de manera conjunta. Tal como consta en las Gacetas del Congreso cuando se discutieron los impedimentos tanto en las Comisiones como en las Plenarias de Cámara y Senado, el Presidente de cada Corporación expresamente resolvió las cuestiones y dudas planteadas en torno al trámite de los impedimentos, determinando que no había lugar a que se le diera traslado a la Comisión de Ética, a la vez que se establecía que los mismos se decidirían individualmente, esto es, uno por delante del otro, sin la participación únicamente del congresista cuyo conflicto de intereses era objeto de consideración.  

IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Existencia de quórum decisorio

IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-No desconocimiento de los derechos de las minorías parlamentarias en el trámite

INVIOLABILIDAD PARLAMENTARIA Y REGIMEN DE CONFLICTO DE INTERESES-Alcance

RECUSACION DE CONGRESISTA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Trámite

CONGRESO-Funciones

CONGRESO-Función administrativa

MESA DIRECTIVA DE LAS COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTES Y LEGALES-Integración

MESA DIRECTIVA DE LAS COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTES Y LEGALES-Atribuciones administrativas

MESA DIRECTIVA DE LAS COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTES Y LEGALES-Funciones del Presidente y Vicepresidente

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-No designación de vicepresidente de Comisión Permanente constituye una irregularidad irrelevante/IRREGULARIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-No designación de vicepresidente en Comisión Permanente/PLURALISMO POLITICO EN TRAMITE LEGISLATIVO-No afectación por no designación de vicepresidente de Comisión Permanente/DERECHO DE PARTICIPACION DE MINORIAS PARLAMENTARIAS-Garantía en el proceso de postulación y elección de Vicepresidente de Comisión Permanente del Senado

Aun cuando la no-designación de Vicepresidente por parte de la Comisión Primera del Senado comporta una irregularidad, la misma es irrelevante ya que no tiene la entidad suficiente para afectar el proceso de formación del Acto Legislativo No. 02 de 2004, por medio del cual se aprobó la reelección presidencial. Ello es así, si se considera que la indebida integración de la Mesa Directiva no incidió en la formación de la voluntad democrática de los miembros de la Comisión Primera del Senado, ni tampoco alteró el trámite que debió cumplir dicho acto en esa célula legislativa. Frente a la irregularidad derivada de la ausencia de Vicepresidente en la Comisión Primera del Senado, es claro que la misma se funda en normas regulatorias de una actividad congresional de naturaleza administrativa, como es la conformación de su Mesa Directiva, a la que además se le atribuyen funciones de naturaleza institucional y no partidistas relacionadas directamente con el buen funcionamiento de la entidad. En ese orden, además de tratarse de una irregularidad que no refiere directamente al procedimiento legislativo, como se observó, tampoco tuvo la vocación de incidir en el proceso de formación del Acto Legislativo demandado ni afectar el pluralismo político. Dos hechos resultan relevantes para considerar garantizados los derechos de las minorías parlamentarias y de los grupos o movimientos políticos distintos al del Presidente de la Comisión Primera del Senado. El primero, es que unos y otros tuvieron la oportunidad de participar en el proceso de postulación y elección del Vicepresidente, al haber sido convocada la Comisión para ese efecto en distintas ocasiones, y haber mostrado aquellos total desinterés por ocupar y llenar esa plaza. La Corte pudo constatar que ningún Senador, miembro de la Comisión Primera, aceptó ser candidato al cargo de Vicepresidente, a pesar de que el mismo le fue ofrecido a integrantes de distintas bancadas. Por tanto, no se excluyó a las minorías ni se les impidió acceder a esa dignidad. El segundo, es que el proceso de discusión y aprobación de las leyes y actos legislativos, para este caso del Acto Legislativo No. 02 de 2004, es competencia exclusiva y excluyente de la Comisión Constitucional Permanente y en ningún caso de la Mesa Directiva; con lo cual, la ausencia de vicepresidente en nada afectó el trámite de tal acto, pues en el curso de los debates la Presidencia de la Mesa Directiva garantizó la participaron de los miembros de las distintas fuerzas políticas que integraron la referida Comisión, dándoles la oportunidad de intervenir en el debate y de votar el proyecto en el sentido que quisieran.

PRINCIPIO DEMOCRATICO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance/IRREGULARIDAD IRRELEVANTE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto/PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance

MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Iniciativa en las corporaciones públicas

OBSERVACIONES CIUDADANAS A PROYECTO DE LEY O ACTO LEGISLATIVO-Discrecionalidad de las cámaras legislativas para publicarlas o incorporarlas a la ponencia

Las observaciones u opiniones que formulen los ciudadanos en torno a un determinado proyecto, la jurisprudencia constitucional ha admitido que su publicación e incorporación en la ponencia, y particularmente su aceptación, no constituye un imperativo para el Congreso. Dicho en otras palabras, que en torno al cumplimiento de las previsiones contenidas en los artículos 232 y 233 del Reglamento del Congreso, las Cámaras legislativas gozan de un alto grado de discrecionalidad pues no están obligadas a acoger las propuestas ciudadanas, debiendo sólo publicar e incorporar en la ponencia aquellas que el Presiente y Ponente consideren de importancia. Suponer lo contrario, que tales observaciones tienen carácter vinculante, comporta, a juicio de la Corte, “una imposición que coartaría la libre autonomía del Congreso”. Sin embargo, la jurisprudencia ha llamado la atención acerca del poder discrecional que por disposición reglamentaria ejercen tales autoridades. En concreto, la Corte ha considerado que la facultad para decidir qué observaciones deben ser publicadas y cuáles tienen que ser consideradas para la elaboración del informe de ponencia, debe ser ejercida en forma razonable y proporcional, con el fin de evitar la arbitrariedad y, en consecuencia, que por su intermedio se desconozca el derecho ciudadano a participar en la tarea legislativa.

DERECHO DE PARTICIPACION CIUDADANA EN  PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-No desconocimiento en debate surtido ante Comisión del Senado de la República

La acusación sobre un presunto desconocimiento del derecho de participación ciudadana no está llamada a prosperar, por las siguientes razones: (i) porque el Presidente de la Comisión, como miembro y cabeza visible de la Mesa Directiva, se encuentra plenamente facultado para definir aspectos relacionados con la participación ciudadana en el estudio de los proyectos de acto legislativo; (ii) porque de conformidad con la Ley 5ª de 1992, es posible que se presenten observaciones ciudadanas a los proyectos que se discuten en una Comisión constitucional, con posterioridad a la entrega del informe de ponencia, sin que ello signifique que las mismas no puedan ser tenidas en cuenta por los miembros de la respectiva Comisión; y (iii) porque está demostrado dentro del expediente de constitucionalidad que, en todo caso, los ponentes de la iniciativa publicaron el informe de la audiencia pública cuando todavía el proyecto era objeto de debate en la Comisión Primera del Senado, en primera vuelta, cumpliéndose así los objetivos propuestos para hacer efectivo el derecho de participación ciudadana: que el Congreso y la sociedad en general conozcan las opiniones y observaciones de los ciudadanos respecto de un proyecto de ley y, en consecuencia, que dichas observaciones puedan constituirse en nuevos elementos de juicio y puntos de discusión, a considerar por las instancias legislativas al momento de abordar el debate de la iniciativa. El cuestionamiento de la demandante carece de validez, pues la afirmación de que fue el Presidente y no la Mesa Directiva quien convocó a la audiencia pública sobre las observaciones ciudadanas, ignora no sólo que el Presidente integra la Mesa Directiva sino su labor que como director de la respectiva Comisión cumple, en especial, frente a la garantía de la participación ciudadana.

OBSERVACIONES CIUDADANAS A PROYECTO DE LEY O ACTO LEGISLATIVO-Oportunidad en que deben presentarse

OBSERVACIONES CIUDADANAS A PROYECTO DE LEY O ACTO LEGISLATIVO-No son vinculantes para el Congreso

DERECHO DE PARTICIPACION CIUDADANA EN DEBATE PARLAMENTARIO-Oportunidad en que debe convocarse a audiencia pública

PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS Y  DERECHO DE PARTICIPACION CIUDADANA EN DEBATE PARLAMENTARIO-Alcance

DERECHO DE PARTICIPACION CIUDADANA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Se garantizó aunque audiencia pública se convocó después de presentado el informe de ponencia

Los ponentes de la iniciativa publicaron el informe de la audiencia cuando el proyecto iba a ser objeto de debate y discusión en la Comisión Primera del Senado, en primera vuelta, teniendo en cuenta que la convocatoria a esta audiencia se efectuó con posterioridad a la fecha en la cual presentaron informe de ponencia para primer debate. Dicho en otras palabras, aun cuando por sustracción de materia las observaciones ciudadanas no fueron incluidas en la ponencia, ya que la audiencia fue convocada por la Mesa Directiva luego de la presentación del informe, esa ponencia inicial fue adicionada oportunamente, es decir, antes del debate, con un resumen de las observaciones ciudadanas al proyecto de acto legislativo, las cuales fueron a su vez publicadas en la Gaceta del Congreso. Entonces, es claro que las observaciones ciudadanas cumplieron su objetivo de publicidad y reflexión, no sólo porque la audiencia se realizó con anterioridad al inicio del debate en la Comisión, sino porque los Senadores ponentes publicaron antes de la segunda sesión de discusión las intervenciones que se realizaron en la audiencia pública e hicieron algunas consideraciones y conclusiones frente a las mismas. Y es que, si el artículo 232 del Reglamento del Congreso exige incluir en el informe de ponencia las observaciones ciudadanas que “se hayan efectuado a más tardar tres (3) días antes de la presentación del informe”, no se le puede imponer a los ponentes cargas irrealizables e imposibles, como es la de resumir en dicho informe las intervenciones ciudadanas que no se han presentado en término, o en su defecto, esperar a que se lleve a cabo la convocatoria y realización de la audiencia, pues en este último caso se estarían incumpliendo los plazos previstos por la ley para presentar el informe de ponencia.

PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Lineamientos jurisprudenciales aplicables

PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD RELATIVA O FLEXIBLE EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance

PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO- Determinación de qué constituye "asunto nuevo"

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VULNERACION DE LOS PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Requisitos para que solicitud prospere

PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Modificación en segunda vuelta sobre el término de participación en política del Presidente y Vicepresidente de la República/PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Delegación en ley estatutaria para reglamentar la participación partidista

Encuentra la Corte que el tema contenido en el aparte normativo acusado sí fue considerado desde el inicio del trámite legislativo y durante el curso de los ocho debates parlamentarios, incluso como uno de los asuntos más relevantes, pues el mismo hizo parte del eje central de la reforma constitucional allí propuesta como era la reelección presidencial, a la manera de un complemento necesario de la misma: los límites a la participación política y partidista. Si el objetivo de la reforma es institucionalizar la reelección y fijar límites al período durante el cual el Presidente o Vicepresidente pueden participar en actividades políticas y partidistas, la modificación introducida en segunda vuelta, consistente en: (i) separar los dos temas, (ii) restringir aun más el término de participación en política y (iii) delegar en una ley Estatutaria la regulación de la participación partidista, en manera alguna altera la esencia de la reforma. Frente al aparte normativo incorporado en el segundo período, a través del cual se delegó en una ley estatutaria la definición de las condiciones para que el Presidente o Vicepresidente pueden ser designados candidatos de los partidos o movimientos políticos, para la Corte no existe ninguna duda de que éste guarda una relación de conexidad necesaria e inescindible con el objetivo del proyecto debatido: la reelección inmediata y los límites a la participación política y partidista, pues previo a la campaña por la presidencia, si quien aspira a ser reelegido pertenece a un determinado partido o movimiento político, debe someter su nombre al proceso de selección por ellos previstos dentro del ámbito de su libertad organizativa interna. Las diferencias surgidas entre lo aprobado en primera vuelta y lo que finalmente corresponde al inciso 4° del artículo 1° del Acto Legislativo No. 02 de 2004, constituyen, en realidad, modificaciones y adiciones cuyo objetivo es desarrollar y precisar aspectos de la materia central tratada en el curso de los debates y aprobada mediante el acto legislativo citado: la reelección presidencial y los límites a la participación política y partidista del Presidente candidato. Por ello, tales modificaciones y adiciones se ajustan plenamente a los principios de consecutividad e identidad flexible, pues por su intermedio no se está regulando un asunto nuevo ni tampoco alterando la esencia de la reforma constitucional.

PROYECTOS DE LEY Y ACTOS LEGISLATIVOS-Reglas que regulan el proceso de votación

REGLAMENTO DEL CONGRESO-Características del voto

VOTO EN BLANCO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Prohibición

VOTACION ORDINARIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto

VOTACION ORDINARIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Aplicación del llamado “pupitrazo”

VOTACION NOMINAL EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto

VOTACION NOMINAL EN TRAMITE LEGISLATIVO-Requisitos para que proceda

VOTACION SECRETA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto

VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Cambio de voto antes del cierre de la votación

MAYORIA SIMPLE-Regla general para la adopción de decisiones en el Congreso de la República

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Exigencia de la mayoría absoluta de los integrantes de la respectiva cámara

TITULO DE PROYECTO DE LEY O ACTO LEGISLATIVO-Objetivo

TITULO DE PROYECTO DE LEY O ACTO LEGISLATIVO-Valor vinculante

TITULO DE PROYECTO DE LEY O ACTO LEGISLATIVO-Objeto de control constitucional

TITULO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Exigencia de mayoría absoluta para la votación en segunda vuelta

PROYECTO DE LEY-Límites constitucionales en la determinación del nombre de la ley

TITULO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Inexistencia de disposición que exija que la votación deba efectuarse de modo nominal

TITULO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Improcedencia de votación nominal por no consenso en la plenaria del Senado/TITULO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Aprobación por votación ordinaria

Sin duda que la forma de votación nominal de todo el proyecto no fue un asunto sobre el que hubiera existido consenso al interior de la Plenaria del Senado y, por tanto, al no haberse protocolizado no se constituía en imperativo para esa célula legislativo votar de esa manera. Para la formulación de los cargos contra el título del proyecto, la demandante partió de un supuesto errado que deja sin sustento la acusación: que la Plenaria del Senado de la República había aprobado la proposición de que todo el proyecto, incluyendo el título, fuera votado nominalmente. Como ello no tuvo ocurrencia, y los actos que requieran ser aprobados por mayoría absoluta pueden ser votados a través del modo ordinario, esto es, dando los congresistas con la mano un golpe sobre el pupitre, era constitucionalmente admisible que el título se aprobara por esa forma de votación ordinaria como en efecto ocurrió.

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Informe de conciliación en la plenaria de la Cámara fue votado por mayoría absoluta/VOTACION ORDINARIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Aprobación de la decisión por mayoría absoluta

Frente a la acusación, que la Plenaria de la Cámara no aprobó el informe de conciliación por mayoría absoluta, la Corte considera que tampoco ésta puede prosperar, pues la misma parte del presupuesto equivocado de que la mayoría absoluta sólo es verificable mediante votación nominal, de manera que en todos los casos de votación ordinaria se presume que se aprobó por mayoría simple. Como ya se indicó y ahora se reitera, tal interpretación no es constitucionalmente admisible, pues la forma de votación ordinaria, cuando se ha verificado el quórum decisorio, es suficiente para considerar aprobada por mayoría absoluta una propuesta legislativa que la exija, si ningún congresista solicita la verificación posterior. Fue esto último lo que precisamente ocurrió en la Plenaria de la Cámara con la aprobación del informe de conciliación. Tal como consta en la respectiva Acta No. 154 de la sesión del 14 de diciembre de 2004, una vez cerrado el debate, sin que existiera exigencia legal alguna sobre la necesidad de votación nominal ni solicitud congresional en tal sentido, el informe de conciliación fue aprobado por votación ordinaria, previa verificación del quórum decisorio por el Secretario de la Plenaria de la Cámara, dejando la constancia de que, sin ningún voto negativo, el informe “fue aprobado estando registrado en el tablero electrónico 109 Representantes y 12 manual-mente en la Secretaría”

DEBATE PARLAMENTARIO-Reglas constitucionales, legales y jurisprudenciales que le son aplicables

PRINCIPIO DEMOCRATICO-Importancia

PRINCIPIO DEMOCRATICO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Principios básicos

PRINCIPIO DE LAS MAYORIAS EN PROCESO LEGISLATIVO-Alcance

PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN PROCESO LEGISLATIVO-Alcance

PRINCIPIO DE PARTICIPACION POLITICA PARLAMENTARIA-Alcance

DEBATE PARLAMENTARIO-Importancia/DEBATE PARLAMENTARIO-Alcance del derecho a debatir

Conforme con la Constitución, la ley y la jurisprudencia, el debate comporta una garantía esencial del principio de participación política parlamentaria, instituido como un prerrequisito para la toma de decisiones, cuyo objetivo es asegurar a todos los miembros del Congreso, en particular a los que integran los grupos minoritarios, su derecho a intervenir activamente en el proceso de expedición de la ley o actos legislativos y a expresar sus opiniones libremente. Desde este punto de vista, el derecho a debatir se entiende satisfecho cuando los órganos directivos de las respectivas células legislativas, en acatamiento a las normas que regulan el  proceso legislativo, mantienen abiertos los espacios de participación con plenas garantías democráticas, es decir, cuando brindan a los congresistas la oportunidad de intervenir en las deliberaciones de los proyectos de ley o de actos legislativos sometidos a la consideración del Parlamento.

DEBATE PARLAMENTARIO-Requisitos constitucionales

DEBATE PARLAMENTARIO-Reglamento del Congreso

DEBATE PARLAMENTARIO-Jurisprudencia constitucional sobre las condiciones que debe reunir para que sea acorde con la Constitución

ELUSION DEL DEBATE PARLAMENTARIO-Condiciones para la configuración

ELUSION DEL DEBATE PARLAMENTARIO-Modalidades formal y material

ELUSION DEL DEBATE PARLAMENTARIO-Aprobación de proposición sustitutiva de artículo cuyo tema es “separable o autónomo” del resto del articulado, sin debatir tema especifico

PRINCIPIO DEMOCRATICO EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Conminación de la Presidencia sobre el resto de los miembros para que se abstuvieran de intervenir en la discusión/PRINCIPIO DEMOCRATICO EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Intervención de representantes sin que la Presidencia hubiera declarado abierto el debate

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO Y VOTO PREFERENTE-Adición de artículo en primera vuelta ante la Cámara de Representantes no vulneró el principio de consecutividad

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA SOBRE MECANISMO DE BUSQUEDA URGENTE-Aprobación sin debate no vulneró reglas de procedimiento porque plenarias de las cámaras legislativas aceptaron pasar a la votación sin solicitar que se diera un debate sobre proyecto de ley

DEBATE PARLAMENTARIO-Etapas  según reglamento del congreso

INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-Debate en plenaria

DEBATE PARLAMENTARIO-Reglas sobre las intervenciones de los miembros del Congreso

DEBATE PARLAMENTARIO-Diferencias entre interpelación y réplica

SUFICIENTE ILUSTRACION EN DEBATE PARLAMENTARIO-Situaciones en que da lugar a la terminación del debate

DEBATE PARLAMENTARIO-Inexistencia de norma constitucional o legal que exija condiciones sobre calidad o profundidad

COMISION ACCIDENTAL DE CONCILIACION-Competencia

INFORME DE CONCILIACION Y DEBATE PARLAMENTARIO

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO-Carácter rogado

DEBATE DEL INFORME DE CONCILIACION EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL-Cumplimiento de  requisitos constitucionales y legales/DEBATE PARLAMENTARIO-Exigencia no puede afectar la autonomía e independencia del congresista en imponerle la carga de tener que intervenir materialmente/DEBATE PARLAMENTARIO-Se entiende satisfecho con la oportunidad que se otorga a los miembros del parlamento para hacer pública su opinión/INFORME DE CONCILIACION EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL-Decisión implícita de terminación del debate por suficiente ilustración

Teniendo en cuenta lo sucedido en las sesiones del 14 de diciembre de 2004 en Plenarias de Senado y Cámara, no encuentra la Corte que en el trámite de discusión y aprobación del informe de conciliación dichas células legislativas hayan incurrido en un vicio de procedimiento, particularmente relacionado con la ausencia de debate. Si bien en ambas Cámaras, una vez puesto en consideración el informe de conciliación, no se presentaron intervenciones por parte de los congresistas presentes, la oportunidad para la discusión si fue garantizada íntegramente por las Mesas Directivas, con lo cual se debe entender cumplida la exigencia de debate. El debate, como presupuesto estructural del procedimiento legislativo, se entiende satisfecho con la oportunidad que debe otorgarse a los miembros del parlamento para discernir, hacer pública su opinión, manifestar sus ideas o expresar su desacuerdo con lo debatido. En ningún caso la exigencia del debate busca afectar la órbita de autonomía e independencia del congresista, en el sentido de imponerle la carga de tener que intervenir materialmente, es decir, imprimiéndole un carácter impositivo u obligatorio a su participación en la discusión. Así, las circunstancias en que se desarrollaron los trámites de aprobación de los informes de conciliación en las dos Plenarias, dejan en claro que, en la práctica, lo que se presentó en las respectivas sesiones fue una decisión implícita de terminación del debate por suficiente ilustración, amparada en el hecho incontrovertible de que no hubo congresistas inscritos para participar del debaten ni solicitud del uso de la palabra en el lapso de la apertura de la discusión, lo que llevó a las Presidencias a pasar a la votación. Este proceder, que según se anotó no tiene porqué generar un vicio de procedimiento,

INFORME DE CONCILIACION EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL-Cumplimiento de las garantías de publicidad

Referencia: expediente D-5645.

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo No. 02 de 2004 “Por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.

Actor: Blanca Linday Enciso.

Magistrados Ponentes:

Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL

Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA

Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Dr. ÁLVARO TAFUR GALVIS

Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ

Bogotá, D. C., diecinueve (19) de octubre de dos mil cinco (2005).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente:

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

La ciudadana Blanca Linday Enciso, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad del Acto Legislativo No. 02 de 2004 “Por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.

El Magistrado Sustanciador, doctor Rodrigo Escobar Gil, mediante Auto del 2 de febrero de 2005, admitió la demanda respecto de algunos de los cargos planteados y, a su vez, la inadmitió frente a otros, concediéndole a la accionante un plazo de tres (3) días hábiles contados a partir de la notificación del citado Auto, con el fin de proceder a su corrección en los términos allí previstos.

Por Auto del 11 de febrero del presente año, se resolvió rechazar la demanda  frente a los cargos que no fueron objeto de corrección, procediendo al tiempo a la admisión de la misma en lo que respecta a las acusaciones que acreditaron el cumplimiento de las exigencias señaladas en el Auto inadmisorio del 2 de febrero de 2005.

Así mismo, en el citado proveído se dispuso la fijación en lista y, simultánea-mente, se corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia. De igual manera, se ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministro del Interior y de Justicia, al Director de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a los Decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades Pontificia Universidad Javeriana, Sergio Arboleda, Nacional, de Antioquia y del Norte, para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran impugnando o defendiendo las disposiciones acusadas.

Por último, en la citada providencia se solicitó oficiar a los Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes para que, en el término de diez (10) días hábiles, a partir de la notificación del presente Auto, se sirvieran remitir a la Corporación originales o copias auténticas del expediente legislativo correspondiente, así como también, copia del Acto por el cual se eligió a la Mesa Directiva de la Comisión Primera del Senado para el período constitucional comprendido entre el 20 de julio de 2003 y el 20 de junio de 2004, y copia de las Actas donde conste el procedimiento de elección y la votación correspondiente.  

Dentro del término de fijación en lista intervinieron: el Ministerio del Interior y de Justicia, el entonces Presidente del Congreso de la República Senador Luis Humberto Gómez Gallo, el Senador de la República Hernán Andrade Serrano, el Gobernador del Departamento del Valle del Cauca Angelino Garzón, la Decana de la División de Ciencias Jurídicas de la Universidad del Norte (Barranquilla), el estudiante de la Universidad Popular del César Manuel Fernández Díaz y los ciudadanos Ramiro Bejarano Guzmán, Juan Bautista Rivas Ramos, Carlos Lozano, Yubely Muñoz, Anderson Rojas y Johan David Saldaña.

La mayoría de los intervinientes se pronunciaron en relación con los cargos por vicios de competencia; algunos sólo se refirieron a los presuntos defectos procesales en la formación del Acto Legislativo demandado; y otros expresaron sus consideraciones tanto sobre los cargos por vicios de competencia como por los de forma que fueron planteados por la demandante.

Una vez cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

II. NORMA DEMANDADA

A continuación se transcribe el contenido del Acto Legislativo acusado, conforme a su publicación en el Diario Oficial número 45.775 de 28 de diciembre de 2004:

“ACTO LEGISLATIVO No. 2 DE 2004

Por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones.

ARTÍCULO 1o. Modificanse los incisos 2o y 3o del artículo 127 de la Constitución Política y adiciónanse dos incisos finales al mismo artículo, así:

 

A los empleados del Estado que se desempeñen en la Rama Judicial, en los órganos electorales, de control y de seguridad les está prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio. A los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo se les aplican las limitaciones contempladas en el artículo 219 de la Constitución.

 

Los empleados no contemplados en esta prohibición solo podrán participar en dichas actividades y controversias en las condiciones que señale la Ley Estatutaria.

 

Cuando el Presidente y el Vicepresidente de la República presenten sus candidaturas, solo podrán participar en las campañas electorales desde el momento de su inscripción. En todo caso dicha participación solo podrá darse desde los cuatro (4) meses anteriores a la fecha de la primera vuelta de la elección presidencial, y se extenderá hasta la fecha de la segunda vuelta en caso de que la hubiere. La Ley Estatutaria establecerá los términos y condiciones en los cuales, antes de ese lapso, el Presidente o el Vicepresidente podrán participar en los mecanismos democráticos de selección de los candidatos de los partidos o movimientos políticos.

 

Durante la campaña, el Presidente y el Vicepresidente de la República no podrán utilizar bienes del Estado o recursos del Tesoro Público, distintos de aquellos que se ofrezcan en igualdad de condiciones a todos los candidatos. Se exceptúan los destinados al cumplimiento de las funciones propias de sus cargos y a su protección personal, en los términos que señale la Ley Estatutaria.

 

ARTÍCULO 2o. El artículo 197 de la Constitución Política quedará así:

 

"Artículo 197. Nadie podrá ser elegido para ocupar la Presidencia de la República por más de dos períodos".

 

No podrá ser elegido Presidente de la República o Vicepresidente quien hubiere incurrido en alguna de las causales de inhabilidad consagradas en los numerales 1, 4 y 7 del artículo 179, ni el ciudadano que un año antes de la elección haya ejercido cualquiera de los siguientes cargos:

 

Ministro, Director de Departamento Administrativo, Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, del Consejo Superior de la Judicatura, o del Consejo Nacional Electoral, Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, Registrador Nacional del Estado Civil, Comandantes de las Fuerzas Militares, Director General de la Policía, Gobernador de Departamento o Alcaldes.

 

PARÁGRAFO TRANSITORIO. Quien ejerza o haya ejercido la Presidencia de la República antes de la vigencia del presente Acto Legislativo sólo podrá ser elegido para un nuevo período presidencial.

 

ARTÍCULO 3o. El artículo 204 de la Constitución Política quedará así:

 

Artículo 204. Para ser elegido Vicepresidente se requieren las mismas calidades que para ser Presidente de la República.

 

El Vicepresidente podrá ser reelegido para el período siguiente si integra la misma fórmula del Presidente en ejercicio.

 

El Vicepresidente podrá ser elegido Presidente de la República para el período siguiente cuando el Presidente en ejercicio no se presente como candidato.

 

ARTÍCULO 4o. Adiciónanse al artículo 152 de la Constitución un literal f) y un parágrafo transitorio así:

 

f) La igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos que determine la ley.

 

PARÁGRAFO TRANSITORIO. El Gobierno Nacional o los miembros del Congreso presentarán, antes del 1o de marzo de 2005, un Proyecto de Ley Estatutaria que desarrolle el literal f) del artículo 152 de la Constitución y regule además, entre otras, las siguientes materias: Garantías a la oposición, participación en política de servidores públicos, derecho al acceso equitativo a los medios de comunicación que hagan uso del espectro electromagnético, financiación preponderantemente estatal de las campañas presidenciales, derecho de réplica en condiciones de equidad cuando el Presidente de la República sea candidato y normas sobre inhabilidades para candidatos a la Presidencia de la República.

 

El proyecto tendrá mensaje de urgencia y podrá ser objeto de mensaje de insistencia si fuere necesario. El Congreso de la República expedirá la Ley Estatutaria antes del 20 de junio de 2005. Se reducen a la mitad los términos para la revisión previa de exequibilidad del Proyecto de Ley Estatutaria, por parte de la Corte Constitucional.

 

Si el Congreso no expidiere la ley en el término señalado o el proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, en un plazo de dos (2) meses reglamentará transitoriamente la materia.

 

ARTÍCULO 5o. El presente Acto Legislativo rige a partir de su promulgación.”

III. COMPETENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

La Corte Constitucional es competente para conocer sobre las demandas promovidas contra el Acto Legislativo No. 02 de 2004, de conformidad con las facultades conferidas por los artículos 241-1 y 379 de la Constitución Política.

IV. CADUCIDAD DE LA ACCION PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD

El artículo 379 de la Carta establece que los actos reformatorios de la Constitución sólo podrán demandados ante esta Corporación dentro del año siguiente a su promulgación. La demanda de la referencia fue promovida dentro del término previsto en la norma citada, por lo que procede su examen.

V. REFERENTES DEL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS ACTOS LEGISLATIVOS Y PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS

La Corte Constitucional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 241-1 de la Constitución y en ejercicio de su función de guardar la integridad y supremacía de la Carta Política, es competente para “decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por vicios de procedimiento en su formación”. Por su parte, el artículo 379 Superior dispone que los actos legislativos “sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este título”, es decir, en el Título XIII de la Carta, titulado “De la reforma de la Constitución”.   

De acuerdo con jurisprudencia uniforme y reiterada de esta Corporación, una interpretación sistemática de la Carta, impone la conclusión de que la restricción del artículo 379 superior no implica que la Corte no deba tomar en consideración las otras normas constitucionales que sean relevantes para examinar la regularidad del procedimiento de aprobación de una reforma a la Constitución o las disposiciones orgánicas del procedimiento legislativo que resulten aplicables[1]. En la Sentencia C-1200 de 2003[2] la Corte señaló que, de esta manera, “(…) el parámetro normativo de referencia para enjuiciar la regularidad del procedimiento de una acto legislativo reformatorio de la Constitución, comprende no sólo las normas del Título XIII de la Carta, sino también las disposiciones constitucionales que regulan el procedimiento legislativo y que resulten aplicables, y las correspondientes del reglamento del Congreso, en cuanto que allí se contengan requisitos de forma cuyo desconocimiento tenga entidad suficiente como para constituir un 'vicio de procedimiento de la formación del acto reformatorio', ' (...) entendiendo por éste la violación de los requisitos establecidos por la propia Carta para la aprobación de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el Titulo XIII'.”

Lo anterior quiere decir que el parámetro normativo de referencia para el ejercicio del control de constitucionalidad de los actos legislativos  trasciende lo dispuesto exclusivamente en el título XIII de la Carta Política, para incluir otras normas constitucionales y ciertas disposiciones de la Ley 5ª de 1992, en la medida en que tales disposiciones establezcan condiciones básicas y esenciales para la formación de la voluntad democrática de las cámaras legislativas, cuyo desconocimiento genere una violación de los requisitos previstos en el Título XIII de la Constitución para la adopción de actos legislativos[3].

Por otro lado, ha puntualizado la Corte que cuando la Constitución adjudica a la Corte el control de los vicios de procedimiento en la formación de una reforma constitucional no sólo le atribuye el conocimiento de la regularidad del trámite como tal, sino que también le confiere la facultad de examinar si el Constituyente derivado, al ejercer el poder de reforma, incurrió o no en un vicio de competencia[4]. En la Sentencia C-1200 de 2003[5] la Corte indicó que “[t]al entendimiento resulta ineludible, por ejemplo, frente a la previsión del artículo 376 Superior, conforme a la cual la facultad ordinaria del Congreso para reformar la Constitución queda en suspenso durante el término señalado para que una Asamblea Constituyente cumpla sus funciones. En otro ejemplo, la misma disposición señala que en la ley por medio de la cual se propone al pueblo la convocatoria de una Asamblea Constituyente debe determinar cual será la competencia de la misma, asunto que, por consiguiente, debe ser materia de examen cuando se quiera establecer la regularidad de una reforma constitucional adoptada por esa vía.” De acuerdo con reiterada jurisprudencia de la Corte, el examen de los llamados vicios competenciales se aplica a la consideración conforme a la cual el poder de reforma constitucional no comprende la posibilidad de derogar o sustituir la Constitución.       

De este modo es posible concluir que el parámetro de referencia para el control de constitucionalidad de un acto reformatorio  de la Constitución está integrado por las normas del Título XIII de la Constitución que regulan el respectivo procedimiento; las normas constitucionales y orgánicas que resulten pertinentes en función del mecanismo de reforma constitucional de que se trate, y las normas constitucionales que regulan la competencia en materia de reforma constitucional.

En ese contexto, por otra parte, es preciso señalar que en cuanto hace al control de constitucionalidad por los vicios de trámite, ha señalado la Corte que no toda violación de una norma constitucional distinta a las del Título XIII, o de una disposición contenida en la Ley 5ª de 1992, puede dar lugar a la inexequibilidad del acto legislativo correspondiente, y que, cuando el cargo de inconstitucionalidad se fundamente en el desconocimiento de normas constitucionales no contenidas en el Título XIII o en disposiciones del reglamento del Congreso, debe tenerse en cuenta que “(…) el parámetro normativo aplicable al control de los actos legislativos está formado por las normas de la Constitución y del Reglamento del Congreso cuyo (i) cumplimiento es presupuesto básico y necesario para la adecuada formación de la voluntad democrática de las cámaras, (ii) están estrechamente relacionadas con la materialización de principios y valores constitucionales, en especial del principio democrático, y (iii) tienen una entidad tal que, al desconocerse, ocasionan un vicio de procedimiento en la formación del acto legislativo, en la medida en que desconocen 'los requisitos establecidos por la propia Carta para la aprobación de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el Título XIII'.”[6]. Por fuera de esos supuestos, en aplicación del principio de instrumentalidad de las formas, no cabría la declaratoria de inexequibilidad de una reforma a la Constitución por irregularidades puramente formales.   

Así, en el trámite de los proyectos de acto legislativo, la Corte ha distinguido entre errores  irrelevantes, irregularidades de nivel reglamentario y vicios de procedimiento. En ese contexto puede señalarse que, de manera genérica, constituye una irregularidad toda infracción de las normas que regulan el procedimiento legislativo, al paso que tiene la entidad de un vicio de procedimiento aquella irregularidad que puede dar lugar a la declaratoria de inexequibilidad del acto. Es claro, entonces, que de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, no toda irregularidad en el trámite de un proyecto de acto legislativo da lugar a la materialización de un vicio de procedimiento.

De esta manera, al adelantar el control de constitucionalidad de un acto legislativo que haya sido impugnado por presentar vicios de procedimiento en su formación, lo primero que debe constatarse es que se haya presentado una irregularidad en el trámite del proyecto. Para ello es necesario, por un lado, establecer la materialidad de las conductas de las que se derivaría la irregularidad y, por otro, establecida la conducta, determinar si la misma constituye una infracción de las normas de procedimiento.

Este primer paso es importante, porque dada la dinámica del proceso parlamentario, es frecuente que se presenten como irregularidades circunstancias propias de esa dinámica, que se desenvuelven, con un cierto margen de flexibilidad, en el ámbito de la actividad parlamentaria, pero que no constituyen infracciones de las normas que regulan el procedimiento.

Establecida la existencia de una irregularidad, es preciso tener en cuenta que, como se ha señalado, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, no toda irregularidad constituye un vicio de procedimiento. Sobre el particular la Corte se ha remitido al principio de instrumentalidad de las formas, conforme al cual “(…) la constatación de que ocurrió una irregularidad en el trámite de una ley, no conlleva inevitablemente que el juez constitucional deba siempre retirarla del ordenamiento. Es necesario que, previamente, el juez examine (i) si ese defecto es de suficiente entidad como para constituir un vicio susceptible de afectar la validez de la ley; (ii) en caso de que la irregularidad represente un vicio, debe la Corte estudiar si existió o no una convalidación del mencionado vicio durante el trámite mismo de la ley; (iii) si el vicio no fue convalidado, debe la Corte analizar si es posible devolver la ley al Congreso y al Presidente para que subsanen el defecto observado; y (iv) si no se presenta ninguna de las anteriores hipótesis, la Corte debe determinar si es posible que ella misma subsane, en su pronunciamiento, el vicio detectado, de conformidad con los lineamientos arriba trazados, y respetando siempre el principio de razonabilidad”[7].

De este modo, no toda irregularidad en el trámite legislativo constituye un vicio de procedimiento y, en materia de actos legislativos, es posible acudir a tres criterios para establecer la diferencia:

a.   La mayor o menor entidad de la irregularidad. Hay irregularidades de carácter menor, que, en estricto sentido, implican una infracción de la ley que gobierna el procedimiento, pero que carecen de la entidad para constituir un vicio. Sobre el particular ha dicho la Corte:

“Así, en primer término, es claro que no toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el respectivo Reglamento del Congreso, acarrea ineluctablemente la invalidez de la ley y su declaración de inconstitucionalidad. En efecto, en determinados casos, puede tratarse de una irregularidad irrelevante, en la medida en que no vulnera ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el contenido básico institucional diseñado por la Carta. En tales casos, esa irregularidad, en sentido estricto, no configura un verdadero vicio en la formación de la ley, tal y como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia nacionales y extranjeras. Así, en derecho comparado, el Tribunal Constitucional Español, en la sentencia S-57/89, constató que una enmienda introducida en el Senado no había sido motivada, pero desestimó la impugnación contra esa ley, pues consideró que ese defecto no alteraba sustancialmente el proceso de formación de la voluntad de la Cámara[8]. Y en el caso colombiano, esta Corte ha señalado que, a pesar de que en principio los informes de ponencia deben ir firmados por todos los ponentes, en caso de divergencia de criterios entre ellos, la falta de firma de quienes que se apartaron de la posición mayoritaria, no constituye realmente un vicio de procedimiento, pues esa situación 'no tiene la suficiente entidad para viciar la legitimidad de la publicación del informe ponencia para segundo debate. En efecto, las discrepancias entre los ponentes no pueden llegar al punto de torpedear el proceso legislativo, a través de conductas negativas que desvirtúan la función legislativa'.”.

Otro ejemplo de irregularidad irrelevante podría ser el incumplimiento del plazo que tienen los ponentes para presentar el informe. Efectivamente, la presentación tardía del informe comporta una infracción de la correspondiente disposición reglamentaria, pero en la medida en que la disposición tiene como finalidad agilizar el proceso legislativo y evitar dilaciones, si finalmente el proceso se cumplió, esa entrega tardía se torna irrelevante desde la perspectiva de la validez de la actuación legislativa.

En este mismo sentido, hay irregularidades que pueden constituir un vicio o no, dependiendo de las circunstancias en las que se produzcan y de la afectación de las garantías a las que atiende la norma procedimental infringida. En estos casos, es necesario examinar el contexto en el que se produce la infracción de la norma procedimental. Sobre el particular la Corte ha señalado que los procedimientos no tienen un valor en sí mismos y deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo[11]. Ello implica que infracciones reglamentarias de relativa entidad pueden considerarse en un caso concreto, en atención a las circunstancias que las rodean, como irregularidades irrelevantes, en la medida en que no vulneren ningún principio ni valor fundamental, ni afectan el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras.

b.   Es claro que en la concepción del constituyente hay determinadas irregularidades que no dan lugar a la declaratoria de inconstitucionalidad de un acto reformatorio de la Constitución, puesto que son aquellas irregularidades que impliquen violación de los requisitos establecidos en el Título XIII de la Constitución, interpretado éste a la luz de las normas constitucionales conexas así como de las normas orgánicas pertinentes, las que  constituyen vicios de procedimiento en la formación del respectivo acto.

Sobre el particular en la Sentencia C-551 de 2003 se dijo que "(...) es razonable concluir que el mandato del artículo 379 pretende restringir la posibilidad de la declaratoria de inexequibilidad de un acto reformatorio de la Constitución, únicamente a aquellas irregularidades que sean de una entidad suficiente como para constituir un vicio de procedimiento en su formación, entendiendo por éste la violación de los requisitos establecidos por la propia Carta para la aprobación de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el Titulo XIII. En efecto, de esa manera se respeta el mandato del artículo 379, según el cual esos actos sólo pueden ser retirados del ordenamiento por violar el título XIII, con la necesidad de tomar en cuenta otras disposiciones constitucionales, del Reglamento del Congreso y de la LEMP, que son indispensables para determinar el alcance de los requisitos constitucionales de aprobación de una ley que incorpora un referendo y que se encuentran previstos en el mencionado Título XIII. "

De este modo, puede concluirse que la citada disposición Superior contiene una prohibición, cuya destinataria es la Corte Constitucional, órgano al cual corresponde el control sobre el cumplimiento de los requisitos para reformar la Constitución. El alcance de la prohibición es impedir que la Corte declare la inexequibilidad de una reforma constitucional con base en el Reglamento del Congreso por irregularidades meramente legales o a partir de normas constitucionales que no desarrollan los requisitos expresamente establecidos en el Título XIII de la Constitución. Así, la previsión del artículo 379 se orienta a evitar que se declarare la inconstitucionalidad de una reforma constitucional cuando se detecte una irregularidad procedimental que no es, en sí misma, una violación de los requisitos del Título XIII de la Constitución ni un desarrollo estrecho de los mismos. La finalidad del artículo 379 es, entonces, darle un fundamento sólido a la prudencia judicial frente al reformador de la Constitución, para evitar que el juez constitucional efectúe, además del control de constitucionalidad que le ha sido atribuido, un control de legalidad de pasos aislados dentro de la secuencia del mismo procedimiento.  

c.    Es posible que habiéndose presentado una irregularidad, la misma se sanee durante el trámite legislativo, y por consiguiente no da lugar a un vicio de procedimiento. Tal es el caso, por ejemplo, del aval presentado por los ministros a iniciativas parlamentarias en materias reservadas a la iniciativa del gobierno. Tal hipótesis no requiere la repetición de lo actuado. En otros casos el saneamiento puede darse repitiendo la actuación irregular, como sería el caso de si se inicia el debate en plenaria en el día séptimo contado a partir de la aprobación del proyecto en la respectiva comisión y, al advertirse la irregularidad, se deja sin efectos lo actuado y el debate se reinicia nuevamente el día octavo. Es claro que de no mediar el saneamiento, se estaría ante un vicio de procedimiento, pero al sanearse la actuación la misma deviene en una irregularidad irrelevante.         

Finalmente se tiene que, establecida la existencia de un vicio de procedimiento, debe determinarse si el mismo es subsanable o no. De acuerdo con la Constitución existen vicios de procedimiento subsanables y vicios de procedimiento insubsanables. Pero las meras irregularidades no plantean el problema del saneamiento.    

Sobre este particular la Corte, en la Sentencia C-737 de 2001[12] expresó que "(...) puede ocurrir que exista un vicio en la formación de la ley, y éste no haya sido convalidado, pero la Corte constate que el vicio puede ser subsanado durante la revisión de constitucionalidad de la ley. En tal evento, la Carta expresamente establece que el juez constitucional debe devolver la norma sujeta a control a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, ésta proceda a subsanarlo (C.P. art. 241 -parágrafo-). En esos casos, mientras se surte ese trámite, la ley continúa vigente. Y efectivamente, en varias oportunidades, esta Corte ha devuelto al Congreso y al Gobierno, leyes sometidas a control para que un vicio de procedimiento fuera subsanado."

Agregó la Corte:

"Con todo, la Corte precisa que en cada una de las anteriores hipótesis, la posibilidad de saneamiento que otorga el ordenamiento jurídico se debe interpretar y ejercer en forma razonable; en otras palabras, no puede otorgarse a dicha facultad un alcance tan amplio, que acabe por desnaturalizar la noción misma de vicio del procedimiento legislativo. Para que se pueda hablar de un vicio saneable en el procedimiento de formación de la ley, es necesario que, cuando menos, se haya cumplido con las etapas estructurales de tal procedimiento, puesto que la omisión de éstas -por ejemplo, la pretermisión de los debates ante alguna de las Cámaras legislativas-, hace imposible hablar de un procedimiento legislativo como tal -y, en consecuencia, impide considerar la omisión respectiva como un vicio-. En efecto, en esos eventos no habría propiamente un vicio del procedimiento en la formación de la ley sino una ausencia o inexistencia de procedimiento, que no puede ser subsanada. Por lo mismo, es imposible catalogar como "saneamiento" lo que, en realidad, equivale a la repetición de toda una etapa del trámite legislativo, ya que de lo contrario, se terminaría por burlar los mismos fines sustantivos que el principio de instrumentalidad de las formas pretende preservar."

Establecidos de este modo los referentes del control de constitucionalidad que le corresponde adelantar a la Corte Constitucional frente a los actos legislativos que hayan sido demandados por vicios de procedimiento en su formación, pasa la Corporación al estudio de la demanda de la referencia.

VI. LA DEMANDA

La demandante formula contra el Acto Legislativo No. 02 de 2004, cargos por vicios de procedimiento y cargos por vicios de competencia, razón por la cual esta Corporación procederá a analizar en apartes separados cada una de las acusaciones anteriormente relacionadas.

VII. CARGOS POR VICIOS DE COMPETENCIA

7.1. Fundamentos de la demanda

La accionante considera que la aprobación del Acto Legislativo No. 02 de 2004 comporta una sustitución parcial de la Constitución Política vigente, en tanto modifica la estructura básica del Estado, materia para la que el Congreso de la República no tiene competencia.

En ese sentido, la demandante afirma que el Acto Legislativo acusado atenta contra las bases esenciales del Estatuto Fundamental, con relación a sus principios fundantes, valores axiológicos y orientación filosófica. En relación con éste punto, la actora hace referencia a la Sentencia C-551 de 2003 en la que se precisó, que no le es permitido al Congreso sustituir la Constitución Política, ni atentar contra su unidad política en conjunto, mediante el ejercicio del poder de reforma.

La actora se refiere al concepto de "intangibilidad articulada", enunciado por Loewenstein, en su obra "Teoría de la Constitución", para señalar que mediante esa figura se pretende proteger concretas instituciones constitucionales que no pueden ser reformadas, así, en criterio de la accionante, no se establezcan en forma expresa cláusulas de irreformabilidad en la propia Constitución, enunciando como ejemplo de éstas, la prohibición de reelección presidencial.

Específicamente, las razones por las cuales considera que con el Acto Legislativo demandado, se ha dado lugar a la sustitución parcial de la Constitución, son:

(i) Para la demandante, la norma jurídica que faculta al Consejo de Estado para expedir supletoriamente la ley estatutaria que desarrolla los derechos de la oposición, de las minorías políticas, la intervención en política y otros temas, en el caso en que el Congreso no lo haga o la Corte Constitucional declare inexequible el proyecto, destruye la estructura básica del Estado, rompe la unidad política de la Carta y violenta las bases esenciales de nuestro sistema constitucional.

Señala la actora que nuestras instituciones son de origen liberal, por lo que no se puede desconocer que una de los elementos característicos del Estado Liberal, además del reconocimiento de los derechos fundamentales y el sometimiento al principio de legalidad, es la división de las ramas del poder público, aspecto que resulta medular en nuestro régimen político, por lo que no es aceptable que una de las ramas del poder público "anule" a otra, así sea de manera transitoria.

Dado que el Consejo de Estado hace parte de la rama judicial, al otorgarle funciones legislativas, en un régimen liberal, se reúne en un mismo cuerpo el poder legislativo y el poder judicial, lo cual, según el concepto de la demandante, resulta reprochable, teniendo en cuenta además que este alto Tribunal no es elegido por el pueblo, por lo que no existe en él pluralismo ni representación política de los partidos, siendo imposible garantizar los derechos de facciones políticas que si cuentan con representación en el Congreso.

(ii) En criterio de la demandante, el último inciso del parágrafo transitorio del artículo 4º del Acto Legislativo No. 02 de 2004, contiene un recorte arbitrario de la jurisdicción constitucional, porque permite que el Consejo de Estado regule una materia que ha sido declarada inexequible por la Corte Constitucional y no prevé control alguno de constitucionalidad para la regulación que se expida por el Consejo de Estado.      

Así, sostiene la accionante, la reforma "(...) eleva al Consejo de Estado a Tribunal de Instancia sobre la Corte Constitucional", ya que, si el proyecto de ley estatutaria al que se refiere la norma acusada, es declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado podría desconocer dicho pronunciamiento y reglamentar la materia.

En su criterio la legislación estatutaria que se expida por el Consejo de Estado se sustrae del control previo de constitucionalidad por la Corte y no queda sujeta a control alguno, puesto que si bien en la primera vuelta del trámite del Acto Legislativo, se había incorporado al parágrafo del artículo 4º, la exigencia de control constitucional posterior,  dicha previsión desapareció del texto normativo en segunda vuelta, con lo cual resultaría claro que la referida ley tampoco estaría sometida a control posterior por parte de la Corte Constitucional.

Para la demandante, al desplazar la función legislativa a un órgano judicial y desconocer la jurisdicción constitucional en cabeza de la Corte Constitucional, se rebasó la competencia del Congreso para la reforma constitucional, lo cual determina la inconstitucionalidad del Acto Legislativo demandado, por cuanto la ley estatutaria y la norma constitucional forman una proposición jurídica inescindible y completa.

(iii) Expresa la demandante, por otra parte, que al permitir la reelección presidencial inmediata y autorizar al presidente en ejercicio para hacer política cuatro meses antes de las elecciones, se han transformado la forma de gobierno y el régimen político democrático establecidos en la Constitución, cambio que es de tal magnitud y significación que correspondía hacerlo al pueblo y no al Congreso. Por consiguiente, por la vía del acto legislativo, se ha producido una sustitución de Constitución, que afecta principios y valores propios del Estado Social de Derecho como la unidad nacional, la convivencia pacífica, la vigencia de un orden justo, la convivencia, la igualdad y el carácter democrático, participativo y pluralista del Estado, razón por la cual el Congreso de la República incurrió en un vicio de competencia.      

Esa transformación radical de la manera como está organizado y se ejerce el poder se aprecia, según la demandante, en los siguientes aspectos:

.- Se constitucionaliza el abuso del poder, porque la norma que permite la reelección presidencial inmediata faculta al Presidente que decida presentarse como candidato a permanecer en el cargo hasta el vencimiento del período y a intervenir en política. De este modo se propician las imposiciones autoritarias y excluyentes desde el poder, lo cual, en criterio de la demandante, se corrobora al observar los actos de gobierno del Presidente Uribe, que, como los consejos comunitarios, tendrían como propósito obtener su reelección.  Así, concluye, por efecto de la reforma, se suprimen principios fundamentales de la función pública como la moralidad, la eficacia y la imparcialidad (C.P. art. 209) También se destruyen los fines esenciales del Estado, como el servicio a la comunidad y asegurar la pacífica convivencia, porque el presidente, en trance de candidato, se dedicará al propósito reeleccionista, renunciando a ser el símbolo de la unidad nacional y a garantizar los derechos de todos los colombianos.   

.- La prohibición de intervenir en política para los servidores públicos, y especialmente con relación al Presidente de la República, expresa la demandante, surgió por voluntad del pueblo en el acto plebiscitario de 1957, con el fin de erradicar la violencia partidista por la lucha del poder. Por tal razón, considera que es al pueblo a quien le corresponde revocar ese mandato como constituyente originario y no al Congreso, en desarrollo de su función constituyente secundario.

.- El sistema presidencial en Colombia es tan fuerte que resulta incompatible con la figura de la reelección presidencial inmediata. El Presidente de la República es, en Colombia, jefe de Estado, jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa; dirige las relaciones internacionales y es comandante supremo de las fuerzas armadas. De él dependen, indirectamente el Fiscal General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los magistrados de la sala disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Repasando las funciones que le corresponden de acuerdo con el artículo 189 de la Constitución, señala la demandante, se concluye que la reelección presidencial inmediata es un imposible ético, jurídico y político.    

.- Afirma que la posibilidad de reelegir de manera inmediata al  presidente en ejercicio, hace desaparecer el principio de igualdad, ya que impide que los contradictores políticos del presidente candidato ejerzan en igualdad de condiciones sus derechos. Se afecta de este modo el pluralismo político y el derecho de participación ciudadana en forma igualitaria.

.- Finalmente, también se lesiona la igualdad, sostiene la demandante, cuando se prohíbe a altos funcionarios del Estado ser candidatos a la Presidencia, pero sí se permite la reelección del presidente en ejercicio.

Para la demandante, la previsión del Acto Legislativo referida a la expedición de una Ley Estatutaria que regule los derechos de la oposición, la intervención en política y otros aspectos, no constituye ni siquiera un paliativo, porque las mayorías que impusieron el Acto Legislativo pueden hacer lo propio con la ley estatutaria, sin atender al respeto que se debe a la Constitución Política.     

7.2.    Intervención de los ciudadanos Juan Bautista Rivas Ramos, Carlos Lozano, Yubely Muñoz y Anderson Rojas

Los ciudadanos mencionados intervinieron en el trámite de la presente acción de inconstitucionalidad, con el fin de solicitar se declare la inexequibilidad del Acto Legislativo demandado.

Consideran los intervinientes que la Corte Constitucional sí es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad material del Acto Legislativo acusado, de acuerdo con el artículo 6º, inciso 3º del Decreto 2067 de 1991 y, en su criterio, con las sentencias C-551 de 2003 y C-816 de 2004.

A juicio de los intervinientes, con la expedición del Acto Legislativo No. 02 de 2004, el constituyente derivado excedió su competencia al ocasionar un "cambio abrupto" con relación a la voluntad expresada por el constituyente de 1991. En su concepto, la condición fundamental para que una Constitución pueda ser cambiada es la manifestación soberana del pueblo y no la voluntad personal del gobernante de turno, lo que consideran sucede en este caso.

En su concepto la norma que dispone que mediante ley estatutaria se regulará la igualdad entre los candidatos a la presidencia, introduce una condición imposible porque al disponer que la misma debe expedirse antes del 20 de junio de 2005, hace que en la práctica no pueda cumplirse el control previo de constitucionalidad que debe ejercer la Corte e impide la intervención ciudadana en el proceso de constitucionalidad.

Sostienen también que el Acto Legislativo demandado atenta contra el principio de la tridivisión de poderes, elemento básico de nuestro Estado Social y Democrático de Derecho, en la medida en que traslada la facultad de reglamentar temas que resultan fundamentales para el normal desarrollo de las campañas electorales a un órgano como el Consejo de Estado, en caso de que el Congreso no expida la ley estatutaria correspondiente o si la Corte Constitucional declara la inconstitucionalidad de la misma.

En su criterio el Acto Legislativo demandado resulta contrario a los mandatos establecidos en el preámbulo de la Carta Política, así como a los fines esenciales del Estado (C.P. art. 2°), la supremacía de la Constitución (C.P. art. 4°), la igualdad (C.P. art. 13), los derechos políticos de elegir, ser elegido y acceder al desempeño de funciones y cargos públicos (C.P. art. 40. num. 1 y 7), el respeto por los tratados y convenios internacionales (C.P. art. 93), los derechos de los partidos y movimientos políticos (C.P. art. 112), las funciones del Congreso de la República (C.P. art. 114. inc. 1°), el derecho al voto (C.P. art. 258. inc. 1°) y la independencia de la Junta del Banco de la República (C.P. arts. 371-1 y 372).

Los intervinientes presentan algunas consideraciones orientadas a sustentar la presencia de los anteriores vicios materiales o de fondo, algunas de las cuales corresponden, más bien, a la expresión de su inconformidad frente a las políticas del actual gobierno y frente a las sucesivas reformas de la Constitución de 1991 que, en su criterio, han venido desdibujando el propósito que animó al constituyente del 91, que buscó dar respuesta a las profundas exigencias sociales y al descontento popular.

En este contexto, expresan que se desconoce la igualdad y el derecho a elegir y a ser elegido debido a la enorme diferencia de oportunidades y de recursos entre el Presidente candidato y los demás candidatos. Tampoco se garantizan, en su criterio, los derechos de la oposición, porque desde antes de expedirse la ley estatutaria de garantías electorales, el gobierno ha venido haciendo un uso desequilibrado de los medios de comunicación públicos. Expresan que, por virtud de la reforma, los periodos presidenciales pasarían, en la práctica, a ser de ocho años, lo cual conduce hacia un régimen presidencialista, que concentra el ejercicio del poder en el ejecutivo. Además, señalan, el Presidente candidato queda habilitado para intervenir en la campaña para la elección del Congreso de la República, lo que le permitiría actuar como jefe de debate de sus amigos políticos, para contar con mayorías en el Congreso que respalden sus proyectos y ejerzan un moderado o nulo control político del gobierno. Advierten, finalmente, que la autonomía del Banco de la República, uno de los grandes logros de la Constitución de 1991, desaparecería, porque el Presidente, con un periodo de ocho años, nombraría a la totalidad de los miembros de su junta directiva.          

7.3.    Intervención del ciudadano Manuel Fernández Díaz

El ciudadano Manuel Fernández Díaz intervino en el trámite de la acción, solicitando a esta Corporación, se tuviera en cuenta su ponencia titulada "La Reelección como mecanismo de participación democrática". Los apartes relevantes de su intervención se resumen a continuación.

El ciudadano interviniente realiza un análisis de la figura de la reelección en su contexto histórico, considerando las implicaciones que ésta ha tenido en aquellos países donde se ha establecido, así como las razones por las que en otros ordenamientos se encuentra prohibida.

Partiendo de dicho análisis, sostiene que no es útil condenar al fracaso a la reelección presidencial con fundamento en consideraciones históricas únicamente; en su concepto, existe además un "temor de carácter político, que ha impedido facultar al pueblo para decidir sobre las materias que lo afectan, o que sólo a él le atañen, y se cuentan entre ellas, la reelección presidencial".

Así mismo, considera que la reelección presidencial como tal, resulta compatible con el sistema de gobierno presidencial, e incluso, con el sistema parlamentario, teniendo en cuenta lo que ha sucedido en Gran Bretaña.

Finalmente y después de realizar el estudio académico del tema, el interviniente sostiene que la reelección presidencial es un mecanismo que fortalece las instituciones democráticas, que además pertenece al ámbito de la soberanía popular y por lo tanto, debe instituirse como un mecanismo de expresión de "la voluntad soberana del constituyente primario".

7.4.   Intervención del Gobernador del Departamento del Valle del Cauca

El Gobernador del Departamento del Valle del Cauca, Angelino Garzón, intervino en el trámite de la acción, con el fin de solicitar a la Corte Constitucional que, en el evento en que ésta Corporación determine que el Acto Legislativo No. 02 de 2004 se encuentra ajustado a la Constitución Política, y en desarrollo del derecho fundamental a la igualdad, se establezca que también los Gobernadores y Alcaldes tienen la posibilidad de presentar su candidatura para ocupar el cargo de Presidente de la República.

El interviniente asegura que el Acto Legislativo acusado resulta discriminatorio, toda vez que habilita al Presidente en ejercicio para que aspire a la reelección presidencial, mientras que la prohibición para que Gobernadores y Alcaldes se postulen como candidatos a la Presidencia se mantiene vigente.

Como argumento de su pretensión, el interviniente cita in extenso las sentencias C-410 de 1994, T-530 de 1997 y C-384 del mismo año, donde ésta Corporación realizó un análisis del núcleo, contenido y extensión del derecho a la igualdad. Partiendo de la jurisprudencia constitucional, en concepto del interviniente, si la igualdad se predica entre iguales no es admisible que se haya mantenido la prohibición de que Gobernadores y Alcaldes se postulen como candidatos a la Presidencia, mientras que se faculta al Presidente en ejercicio para aspirar a la reelección, teniendo en cuenta que se trata de personas que ocupan cargos dentro del poder ejecutivo y fueron elegidos por voto popular para un período determinado.

Por tal razón, solicita que la Corte Constitucional, de considerar exequible el Acto Legislativo demandado, establezca que también los Gobernadores y Alcaldes pueden aspirar a la Presidencia de la República, eliminando así la prohibición constitucional vigente.

7.5.       Intervención del Presidente del Congreso de la República

El ciudadano Luis Humberto Gómez Gallo, en su calidad de Presidente del Congreso de la República, intervino en el trámite de la acción, con el fin de presentar algunas consideraciones que giran en torno al control del poder público en un Estado Social de Derecho.

Después de destacar que el control judicial sobre los actos del poder público es un principio fundamental del Estado Social de Derecho y que, en particular, los actos del Congreso de la República, en cuanto que órgano constituido, deben estar sujetos a un control judicial que asegure la supremacía de la Constitución, el interviniente se refiere a la función del Congreso de la República, junto con la asamblea constituyente y el pueblo mediante referendo, de reformar la Constitución, a través de actos legislativos, los cuales, puntualiza, deben, sujetarse a los mandatos constitucionales que regulan ésta función.

Señala que la Constitución ha establecido unos límites formales para el ejercicio de la función constituyente del Congreso, para lo cual la Constitución ha previsto uno procedimientos para la formación de los actos legislativos y ha atribuido a la Corte Constitucional la potestad de declarar la inexequibilidad de los actos reformatorios de la Carta que desconozcan tales procedimientos.    

Expresa a continuación su preocupación por "(...) las tendencias doctrinarias que afirman la existencia de límites a la competencia del Congreso de la República para reformar la Constitución Política, esto es, que establecerían restricciones al ejercicio de la función constituyente a nuestro cargo para determinadas materias consideradas esenciales o trascendentales." En su concepto, el Congreso de la República no tiene límites materiales para ejercer el poder de reforma, puesto que en la Constitución de 1991, a diferencia de lo que ocurre en algunas constituciones de otros países, o constituciones colombianas del pasado, no se encuentra disposición alguna en éste sentido.

Por tal razón, considera que la Corte Constitucional no es competente para pronunciarse sobre vicios de competencia material o de fondo de los actos reformatorios de la Constitución. Subraya que de acuerdo con la Constitución, la competencia de la Corte se contrae al estudio de las demandas de los actos legislativos "solo por vicios de procedimiento en su formación" y que de haberse contemplado en la Constitución de 1991 la existencia de límites competenciales materiales se habría previsto, así mismo, la atribución de la Corte para conocer de los correspondientes vicios de competencia material, lo cual no ocurrió.

Concluye expresando que "[l]os fueros del Congreso de la República están señalados en la Constitución Política y sus límites son los que la Carta Política prevé."  Agrega que "[d]el mismo modo, las competencias de los demás órganos constituidos del poder público son las que fija la Constitución", y que "[l]a democracia descansa sobre ese principio, sin que sea saludable que ningún poder, legislativo ejecutivo o judicial, prevalezca sobre el orden constitucional o subordine a los otros poderes."

7.6.    Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia.

El Ministro del Interior y de Justicia, Sabas Pretelt de la Vega, intervino en el trámite del proceso, con el fin de defender la constitucionalidad del Acto Legislativo demandado.

El representante del Ministerio plantea algunas cuestiones preliminares referidas al alcance del poder de reforma del constituyente derivado, así como al control constitucional de los actos de reforma de la Constitución, de acuerdo con el texto de la Carta de 1991.  Así, empieza por diferenciar entre el poder constituyente primario, como poder pleno, soberano, permanente e ilimitado, y el poder constituido o derivado, el cual se encuentra sujeto a procedimientos especiales en su ejercicio. Para ello acude a los pronunciamientos que sobre la materia ha realizado la Corte Constitucional[13], así como a estudios de distintos doctrinantes.

Acto seguido señala cómo, en su criterio, en Colombia el poder de reforma del Congreso no tiene límites competenciales, ya que la Carta de 1991 no establece normas "intangibles", a diferencia de lo que ocurre en otros ordenamientos jurídicos, en los que la Constitución establece que el constituyente derivado está sujeto a expresos límites consagrados en el propio articulado. En ese sentido afirma que "(...) una interpretación amplia del concepto de soberanía permite pensar que cuando no existen prohibiciones expresas en la Constitución es tan soberano el pueblo en el momento fundante como lo es el constituyente derivado cuando actúa a través del procedimiento constitucional que le es propio, razón por la cual siempre que cumpliese con ese procedimiento, la voluntad que expresa el poder de reforma es la del soberano y, por tanto, el contenido de esa voluntad no puede ser controlado".

Por otra parte, el representante del Ministerio con base en consideraciones de diversos autores y pronunciamientos de tribunales extranjeros, como el Consejo Federal Suizo y el Consejo Constitucional Francés, afirma que, cuando por la vía de la interpretación subjetiva se acepta que existe una prohibición de reforma no contenida expresamente en la Carta, y el órgano judicial de control realiza una revisión material sobre la constitucionalidad del acto reformatorio, se impide al soberano expresarse en el espacio democrático y participativo principal, cual es el Congreso.

En segundo lugar, el interviniente afirma, luego de reseñar los distintos proyectos que se presentaron en la Asamblea Constituyente de 1991 sobre la norma que establecería la creación y funciones de la Corte Constitucional, que para el constituyente de ese entonces era claro que la competencia de este órgano en cuanto al control y revisión de los Actos Legislativos reformatorios de la Constitución, debía limitarse exclusivamente a un estudio por vicios formales. Así mismo, sostiene que la Carta no fijó expresamente ningún tipo de restricción al poder de reforma, limitándose a establecer garantías en cuanto al procedimiento. Partiendo del contenido del artículo 377 constitucional, el representante del Ministerio entiende que la propia Carta permite que el Congreso de la República puede modificar toda la Constitución, incluso materias tan importantes como los derechos fundamentales o los mecanismos de participación ciudadana, estableciendo que en esos casos, y como garantía del respeto por la voluntad soberana del pueblo, la reforma deberá someterse a referendo si así lo solicita un cinco por ciento de los ciudadanos que integran el censo electoral, durante los seis meses siguientes a su promulgación.

Para finalizar este aparte referido a las consideraciones generales, el interviniente cita algunos pronunciamientos de la jurisprudencia constitucional para señalar cómo, en su criterio, la Corte Constitucional ha afirmado en reiteradas oportunidades que el control que se realice sobre los actos reformatorios de la Constitución, no puede estar referido a vicios materiales[14].

Una vez esbozado el panorama general del problema jurídico planteado, el representante del Ministerio del Interior y de Justicia entra a analizar los cargos propuestos en la demanda de la referencia.

Así, el interviniente afirma que el cargo por vicio de competencia, tal y como esta planteado por la demandante, no cumple con los requisitos establecidos por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, toda vez que la actora se limitó a afirmar que con el Acto Legislativo acusado se vulneran materialmente algunas disposiciones constitucionales y que por lo tanto, se presenta una sustitución de la Carta, con lo cual, en criterio del interviniente, la accionante confunde los conceptos de sustitución de Constitución y de violación de disposiciones constitucionales. Para el representante del Ministerio, resulta claro que la demandante pretende que la Corte Constitucional realice un estudio del contenido material del Acto, alegando, para tal fin, que se produjo una sustitución de la Carta, por lo que el interviniente le solicita a esta Corporación que se declare inhibida para resolver lo pertinente al cargo de incompetencia del Congreso.

No obstante las anteriores consideraciones, el representante del Ministerio también hace un análisis de fondo sobre el cargo analizado, en términos que se sintetizan así:

(i) En primer lugar, el interviniente se refiere a la afirmación de la accionante relacionada con la existencia de cláusulas intangibles en materia constitucional. Hace un breve recuento sobre el argumento planteado por la demandante, señalando para el efecto el fundamento doctrinal en el que se basa la parte actora, específicamente su referencia a la doctrina de Lowenstein, para luego afirmar que la interpretación que hace la accionante sobre el citado autor, es errada. En ese sentido, el representante del Ministerio sostiene que, a diferencia de lo que afirma la demandante, Lowenstein distingue entre la intangibilidad articulada y la intangibilidad inherente, donde la primera se refiere a aquellas normas que se sustraen de cualquier posibilidad de reforma por existir una prohibición constitucional expresa, mientras que la segunda se relaciona con aquellos supuestos en los que la prohibición de reforma se genera atendiendo al espíritu de la Constitución y no a una disposición expresa en tal sentido. Es entonces en ese contexto, en el que el autor incluye dentro de los ejemplos de disposiciones articuladas de intangibilidad, la no reelección.

Por tal razón, el interviniente afirma que, como quiera que la demandante parte de una premisa conceptual y teórica falsa, la conclusión a la que llega, en el sentido de sostener que la no reelección es una cláusula intangible, resulta equivocada, teniendo en cuenta además, que en nuestra Constitución Política no existen disposiciones intocables.

(ii) Afirma el representante del Ministerio que no es cierto que el acto legislativo acusado vulnere los principios de unidad nacional, convivencia pacífica, vigencia de un orden justo, igualdad, ni tampoco que la reelección comporte una violación de los derechos fundamentales de los ciudadanos a participar en las decisiones que los afectan, ni a elegir y ser elegido.

Para sustentar su afirmación, el interviniente cita las sentencias C-1345 de 2000 y C-1044 del mismo año, en las que la Corte Constitucional se pronunció sobre la figura de la reelección y señaló que ella no riñe per se con los principios de la democracia participativa, ni con el derecho a la igualdad, luego de lo cual, el representante del Ministerio señala cómo la propia Constitución en su articulado establece garantías para el desarrollo adecuado de las campañas electorales, e incluso, el mismo Acto Legislativo demandado dispone que la participación del Presidente y del Vicepresidente en las campañas, sólo podrá darse desde los cuatro meses anteriores a la fecha de la primera vuelta de la elección presidencial, teniendo prohibida la utilización de bienes o recursos del Tesoro Público, distintos a los que se ofrecen en igualdad de condiciones a los demás candidatos, para la financiación de su campaña.

En su criterio, la posibilidad de reelección, contrario a lo que señala la demandante, garantiza el ejercicio pleno de los derechos propios de los Estados democráticos, toda vez que le permite a los electores elegir entre diversas opciones, permitiéndoles además evaluar la gestión del gobernante- candidato a la reelección, mediante su voto.

En ese sentido, para el interviniente no es cierto que con el Acto Legislativo demandado se desconozcan los principios democráticos, la soberanía del pueblo o los fundamentos de la Constitución. El representante del Ministerio afirma que un Estado democrático, como el nuestro, se sostiene sobre el principio de soberanía popular y se desarrolla a lo largo de todo el ordenamiento constitucional mediante la consagración de los derechos fundamentales, la sujeción de las autoridades a los mandatos constitucionales y legales, así como el reconocimiento de los derechos políticos, lo que no ha sido objeto de reforma por el Acto Legislativo demandado, y por tanto, no puede considerarse modificado. Así mismo, señala que la posibilidad de reelección presidencial introducida por el acto de reforma acusado, mantiene los pilares del Estado Social de Derecho participativo, democrático y pluralista, con lo cual considera que los argumentos de la actora sobre éste punto, quedan desestimados.  

(iii) Para el interviniente, no es cierto que con la vigencia del Acto Legislativo acusado, desaparezcan los principios de igualdad, moralidad e imparcialidad en el ejercicio de la función pública, ya que, en su concepto, la demandante no fundamenta las razones de su afirmación, sino que se limita a señalar que el interés particular del gobernante-candidato a la reelección, se impondrá sobre el interés general. Estima que, tanto la Constitución Política, como la legislación penal y, en general, el ordenamiento jurídico colombiano, establecen normas tendientes a preservar la moralidad administrativa y a evitar la ocurrencia de situaciones donde se abuse del poder que detentan los funcionarios públicos, por lo que no resulta admisible la afirmación de la demandante según la cual, el Acto Legislativo acusado da vía libre para que se produzca la violación de los derechos ciudadanos.

Así, señala que al considerar que el presidente en ejercicio dirigirá su actuación en interés propio y personal una vez sea candidato a la presidencia, se esta partiendo de una consideración subjetiva que constituye una presunción de la mala fe del candidato a la reelección. Por tal razón, el interviniente afirma: "En este último caso el discurso paralógico empleado solo puede ser considerado como del orden de los sentimientos. La racionalidad emocional invade la realidad futura que la demandante imagina, polariza su discurso y vacía de significado el argumento. La realidad imaginada por la actora, que considera como una verdad tan evidente que no necesita demostración ("Es contra natura afirmar lo contrario"), fija su pensamiento dejando de lado toda argumentación jurídica lógica, por lo cual el vicio de incompetencia del Congreso para expedir el Acto Legislativo 02 de 2004 no se encuentra debidamente fundado".

Finalmente, afirma que el Congreso de la República al aprobar el Acto Legislativo No. 02 de 2004, reconoció que la reelección presidencial, constituye un avance para la democracia, así como una ampliación en el ejercicio de la soberanía popular y en los derechos políticos consagrados en la Carta.

(iv) Con relación a la supuesta modificación de nuestro sistema de gobierno y de la forma de organización y ejercicio del poder alegada por la demandante, el representante del Ministerio afirma que la reforma acusada no modificó ninguna de las características básicas del sistema presidencial, ya que se mantuvo la elección del primer mandatario mediante el voto popular, la existencia de un ejecutivo en cabeza de un presidente quien es, al mismo tiempo, jefe de Estado, jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa, así como la existencia de un límite temporal para el ejercicio del poder.

Refiriéndose a las discusiones que se presentaron en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, sobre el establecimiento del período presidencial y la posibilidad de la reelección para ese cargo, el interviniente señala que la prohibición de reelección que se estableció en la Constitución Políticas, no obedeció a una cuestión de principio, ni al deseo de establecer una cláusula inmodificable, sino a distintas razones coyunturales que respondieron a la situación histórica de ese momento, por lo que, en su criterio, nada impide que esa disposición pueda ser objeto de reforma.

Tampoco considera que se haya producido una modificación del régimen político vigente, toda vez que los principios propios de un Estado Social de Derecho participativo, democrático y pluralista no han sufrido modificación alguna.

(v) El interviniente también se refiere a la afirmación de la demandante según la cual, solo el poder constituyente primario puede modificar la prohibición de participar en política que para los funcionarios públicos fue aprobada en el plebiscito de 1957. Así, el Representante del Ministerio afirma que, partiendo de esa consideración, resultarían también inconstitucionales las normas que modificaron las disposiciones del plebiscito de 1957, conforme a las cuales Colombia sería gobernada por los dos partidos conjuntamente, mediante la alternación y la paridad.

Ahora bien, respecto a la participación en política de los funcionarios públicos, el interviniente afirma que desde la expedición de la Constitución de 1991 se reconoce y respeta el ejercicio de la actividad política de la generalidad de los servidores públicos, salvo los expresamente exceptuados, sin que el Acto Legislativo acusado haya producido una modificación en cuanto a la exigencia de que una Ley Estatutaria determine las condiciones en las cuales se permite la participación en actividades políticas de los empleados públicos no comprendidos en la prohibición. Así, tanto en la norma reformada como en la nueva redacción de la misma, existen prohibiciones de participación política para determinados funcionarios, y para quienes no están contemplados en esa prohibición, la participación política tampoco es ilimitada, sino restringida por las condiciones que la ley estatutaria correspondiente señale.

Por tal razón, el interviniente considera que este argumento debe desestimarse, toda vez que el Acto Legislativo acusado no solamente no comporta una sustitución de ningún principio democrático, sino que corresponde al carácter expansivo de la democracia participativa.

(vi) Finalmente y respecto a la presunta vulneración del principio de separación de poderes, el interviniente considera, luego de citar algunos apartes de la jurisprudencia constitucional sobre el tema[15], que éste se mantiene inmodificable con la reforma introducida por el acto demandado, ya que la posibilidad de reelección presidencial no produce la eliminación del "sistema de pesos y contrapesos", ni modifica las funciones asignadas a cada rama del poder público, ni tampoco da lugar a la concentración del poder en el ejecutivo.  

En criterio del representante del Ministerio, tampoco el otorgamiento de funciones legislativas temporales al Consejo de Estado, para la expedición de la Ley Estatutaria que regule lo referente a las garantías electorales, comporta una vulneración al principio de la separación de poderes, ya que esa disposición del Acto Legislativo demandado, corresponde a "(...) una excepción  a la separación de poderes que habilita una delegación legislativa que es subsidiaria, limitada temporal y materialmente, conserva la reserva material de ley y se encuentra sujeta a los controles de constitucionalidad ordinarios, de tal forma que guarda plena armonía con el modelo flexible de separación de poderes concebido por la Carta de 1991 (...)". El representante del Ministerio señala que el constituyente del 91, de manera similar, también le otorgó facultades legislativas excepcionales al Consejo de Estado transitoria y supletivamente, con el fin de que expidiera el Reglamento del Congreso[16], no siendo por tanto extraña esta situación a dicha entidad. Así mismo, afirma que el Consejo de Estado como institución desarrolla funciones "de tipo mixto", por lo que además de las labores jurisdiccionales que le son propias, también tiene dentro de sus tareas la colaboración con el ejecutivo para la preparación y presentación de proyectos de ley y actos legislativos.

En ese sentido, afirma que la demandante parte de una premisa equivocada al considerar, que la concesión de facultades legislativas extraordinarias en una reforma constitucional implica la eliminación del principio de separación de poderes, lo cual, en su criterio, no es cierto, toda vez que la Carta de 1991 consagró un principio de separación de poderes flexible, que reconoce que en ciertos casos se puedan establecer relaciones de colaboración entre los distintos órganos, lo cual resulta armónico con el constitucionalismo democrático. En este punto, el interviniente cita las sentencias C-1200 de 2003 y C-970 de 2004, en las que la Corte Constitucional señaló que la atribución de facultades extraordinarias en una reforma constitucional no implica per se una abolición del principio de separación de poderes, ni una sustitución de la Constitución. A partir de distintas fuentes doctrinales el representante del Ministerio señala que la separación de poderes tal y como se encuentra establecida en nuestra Constitución, no es absoluta, sino que se trata de una distribución teórica, ya que en la práctica, se acepta una colaboración mutua en la tarea general del Gobierno.

Afirma también que por el objeto mismo del Acto Legislativo y de la Ley Estatutaria correspondiente, el Consejo de Estado era la alternativa aconsejable para garantizar la imparcialidad de la regulación a expedirse, así como para evitar eventuales desequilibrios entre los distintos candidatos. La determinación del Consejo de Estado como el encargado de expedir la regulación correspondiente, tuvo en cuenta, además del antecedente constitucional del artículo 14 transitorio, la función de preparación y presentación de proyectos de ley y actos legislativos que se encuentra en cabeza del Consejo de Estado, así como el conocimiento que tiene esa institución en materia electoral, todo lo cual se evidencia en los debates del proyecto del Acto Legislativo No. 02 de 2004.

Para finalizar su intervención, el representante del Ministerio asegura que no es cierto que se este desconociendo o impidiendo el control que debe realizar la Corte Constitucional sobre la regulación expedida por el Consejo de Estado, tal como lo afirma la actora. En criterio del interviniente, de expedirse por el Congreso de la República la Ley Estatutaria correspondiente y ser declarada inexequible por la Corte Constitucional, es claro que el efecto de la cosa juzgada material obliga al Consejo de Estado en la reglamentación que éste realice sobre la materia, tal y como lo ha precisado la Corte Constitucional en reiteradas oportunidades, para lo cual, el representante del Ministerio cita la sentencia C-774 de 2001, en la que ésta Corporación estableció que cuando una norma es declarada inexequible, la cosa juzgada material produce como efecto una limitación de la competencia del legislador, sea éste ordinario o extraordinario, razón por la cual, no se podría intentar la reproducción material de su contenido con posterioridad a dicha declaratoria, toda vez que la Corte Constitucional ya ha encontrado que éste resulta contrario a los mandatos de la Carta. Ahora bien, si la declaratoria de inexequibilidad que haga la Corte se debe a vicios de procedimiento, en criterio del interviniente nada impediría que el Consejo de Estado reproduzca el contenido material del acto, ya que la razón de la inconstitucionalidad no viene dada por su contenido como tal, sino por la inobservancia de las normas de procedimiento, tal como lo señaló la Corte Constitucional en sentencia C-155 de 2005.

Por tal razón, afirma que no es cierto que la regulación expedida por el Consejo de Estado no se encuentre sujeta a ningún tipo de control por parte de la Corte Constitucional, ya que "...la sujeción al Estado de Derecho por sí misma apareja la inexistencia de acto alguno que de poder que pudiendo contrariar la Carta carezca de control". En este punto el interviniente nuevamente acude a pronunciamientos de la Corte Constitucional[18], para señalar que aquellas normas cuyo contenido material es propio de ley estatutaria, deben ser objeto de revisión por parte de esta Corporación.

Con relación a la oportunidad para el ejercicio del control constitucional, afirma el interviniente que, si bien la Corte Constitucional había señalado en Sentencia C-971 de 2004 que dicho control debía ejercer sobre el acto ya expedido, en sentencia reciente, C-523 de 2005, esta Corporación señaló que la norma no puede ser expedida hasta tanto no se ejerza el control previo de constitucionalidad, por lo que el representante del Ministerio entiende que el control de la Corte Constitucional sobre la Ley Estatutaria que regule el tema de las garantías electorales, debe ser previo a su expedición.  

Finalmente, el representante del Ministerio cita nuevamente in extenso la sentencia C-971 de 2004, luego de lo cual concluye que la facultad otorgada al Consejo de Estado mediante el Acto Legislativo demandado fue otorgada de manera limitada, subsidiaria, temporal y se encuentra sujeta al control constitucional, por lo que se encuadra dentro de los principios de separación de poderes, reserva material de ley y soberanía popular, sin que ello implique sustitución de ningún elemento definitorio de la Constitución.

Por las razones anteriormente expuestas, el representante del Ministerio del Interior y de Justicia, solicita a la Corte Constitucional, se declare la exequibilidad del Acto Legislativo No. 02 de 2004.

7.7.     Intervención de la Universidad Sergio Arboleda

El ciudadano Jorge Vélez García, en su calidad de Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda, intervino en el trámite de la acción mediante la presentación de un concepto realizado en el Instituto de Estudios Constitucionales de dicha Universidad, con el fin de participar en el debate jurídico que se plantea.

El interviniente empieza por afirmar que, tanto el Congreso de la República como la Corte Constitucional, son instituciones sujetas a un marco de regulación específico, establecido en la Constitución Política. Del análisis de los mandatos constitucionales que establecen las funciones de una y otra institución, concluye que la Corte Constitucional no es competente para pronunciarse sobre el contenido material del acto de reforma constitucional, toda vez que el artículo que establece en cabeza de la Corte la función del control de constitucionalidad de los actos reformatorios de la Constitución se refiere exclusivamente a vicios de procedimiento en la formación de éstos.

Acto seguido, se realiza un análisis de la jurisprudencia constitucional sobre este punto, haciendo referencia específicamente a las sentencias C-487 de 2002, C-551 de 2003 y C-816 de 2004, de cuya lectura se concluye que la Corte Constitucional, de manera general, ha aceptado que su función se encuentra limitada por los mandatos constitucionales, así como también ha desarrollado, en sentir del interviniente a manera de obiter dicta, el tema de la competencia funcional.

Con relación a los límites del poder de reforma, el interviniente señala cómo históricamente en Colombia han existido Constituciones donde expresamente se ha limitado la función de reforma del Congreso, estableciendo temas, principios y postulados que no pueden ser modificados por el Congreso, preservando así su determinación exclusivamente al poder constituyente primario, con lo cual se pretende mostrar, cómo dentro de nuestra tradición jurídica, cuando el constituyente ha querido limitar el poder de reforma constitucional del Congreso lo ha hecho de manera clara, explícita y manifiesta.

Partiendo de esa consideración y a la luz del artículo 374 de la Constitución de 1991, en el que se establece la competencia del Congreso para reformar la Carta, el interviniente señala que no es posible afirmar, como lo hizo la Corte Constitucional en alguna oportunidad, que al no haberse establecido textualmente que la reforma puede ser total, se sigue que no lo puede ser, toda vez que el artículo no señala expresamente ningún tipo de limitación específica y por tanto, en su criterio, la conclusión debe ser exactamente la contraria. En ese sentido afirma que "(...) la consagración en términos generales de la competencia de reforma, corresponde a lo que en derecho se conoce como cláusula general de competencia", por lo que, ante ausencia de límites expresos al poder de reforma del Congreso, debe concluirse que éstos no existen.

Finalmente, considera que el razonamiento de la Corte Constitucional con relación a los llamados "vicios de competencia", no consideró que del texto mismo de la Carta es posible determinar el alcance del poder de reforma del Congreso. En ese sentido señala cómo la Constitución establece que cuando la reforma se refiera a los derechos reconocidos en el capítulo I del título II y a sus garantías, o a los procedimientos de participación popular, o al Congreso, dicha reforma deberá someterse a referendo dentro de los seis meses siguientes a la promulgación del Acto Legislativo, si así lo solicita un cinco por ciento de los ciudadanos que integran el censo electoral. Por tal razón, a juicio del interviniente, este es el único límite expreso, reconocible y literal que la Carta establece, por lo que mal podría la Corte Constitucional establecer límites "extraños y exógenos, ajenos a esa literalidad".  

Por las razones anteriormente expuestas, el concepto realizado en el Instituto de Estudios Constitucionales de la Universidad Sergio Arboleda concluye con las siguientes afirmaciones: (i) la competencia del Congreso, al no haber sido limitada por la Constitución, es general, y por tanto éste órgano esta habilitado para reformar sin limitaciones la Carta, siempre que se cumplan las diversas etapas contempladas en el procedimiento de formación del acto y (ii) la Corte Constitucional solo tiene competencia para conocer de las demandas contra los actos reformatorios de la Carta por vicios de procedimiento.

7.8.     Intervención de la Universidad del Norte  

Silvia Gloria de Vivo, en su calidad de Decana de la División de Ciencias Jurídicas de la Universidad del Norte, intervino en el trámite de la acción con el fin de solicitar se declare la inconstitucionalidad del Acto Legislativo acusado.

La interviniente empieza por realizar algunas consideraciones teóricas generales sobre el tema, refiriéndose para el efecto a lo que denomina el "carácter jurídico político de la Constitución", así como a la supremacía de la Carta y el ejercicio del poder constituyente. Acto seguido, señala como, en su entender, la Carta Política en Colombia no establece cláusulas pétreas, salvo los límites que establecen los artículos 93, 94 y 377, referentes a las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso y que se relacionan con los derechos humanos. Así también, considera que la Corte Constitucional sólo tiene competencia, partiendo del texto de la Carta, para examinar las reformas constitucionales por vicios de procedimiento en su formación.

Ahora bien, en su criterio, la disposición contenida en el parágrafo transitorio del artículo 4 del Acto Legislativo acusado, comporta una verdadera sustitución de la Constitución, toda vez que se destruye el esquema de separación de poderes y colaboración armónica establecido por la Constitución de 1991, al conceder facultades reglamentarias "supletorias" al Consejo de Estado con el fin de regular un tema propio de Ley Estatutaria, además de marginar del control constitucional la normatividad así expedida. Por lo tanto, considera que este supuesto se enmarca dentro de la definición de sustitución de la Constitución, establecida por la Corte Constitucional en sentencia C-970 de 2004.

Finalmente, el interviniente sostiene que al establecer la posibilidad de reelección del Presidente de la República de manera inmediata, también se genera una sustitución de la Constitución y por lo tanto, entraña un vicio de competencia del Congreso, como quiera que uno de los fines de la Carta Política de 1991, fue precisamente establecer un equilibrio entre las ramas del poder público especialmente enfocado a disminuir las prerrogativas del Ejecutivo, por lo que el Acto Legislativo demandado desconoce ese propósito fundamental de la Carta.

7.9.      Concepto del Procurador General de la Nación  

A continuación se resumen y transcriben los apartes fundamentales del concepto del señor Procurador General de la Nación sobre los cargos por vicios de competencia en el Acto Legislativo demandado.

Antes de conceptuar sobre los cargos planteados en la demanda que dio lugar al presente trámite, el Procurador dedica un acápite de su escrito a solicitar a la Corte Constitucional que establezca con claridad el concepto de sustitución de la Constitución, debido a que, en su criterio, ha existido una variación en la doctrina constitucional sobre los límites al poder de reforma.

En ese sentido, empieza por señalar que mediante la Sentencia C-544 de 1992 la Corte Constitucional planteó por primera vez el tema de los límites al poder de reforma de la Carta, aunque, en su criterio, fue en la Sentencia C-551 de 2003 en donde el punto fue expuesto con mayor claridad. Sin embargo, el Procurador considera que en las sentencias C-970 y C-971 de 2004, la Corte Constitucional modificó los criterios originales sobre el tema, al fundamentar el estudio del mismo en las consideraciones que esta Corporación expuso en la Sentencia C-1200 de 2003, qué por tratarse de un fallo inhibitorio, a juicio del Procurador, no podía tenerse por precedente. Las razones por las cuales considera que se produjo una modificación de la jurisprudencia constitucional, se reseñan a continuación.

Del estudio de las providencias citadas, el Procurador concluye que son dos los argumentos que han sido modificados por esta Corporación, los cuales se refieren, en primer lugar, a la determinación del criterio metodológico para establecer cuándo se ha producido una sustitución de la Carta y, en segundo lugar, al alcance en la aplicación de ese criterio.

Según la interpretación del Procurador, la determinación de esos aspectos en la sentencia C-551 de 2003, eran: (i) respecto del criterio metodológico para establecer cuando el poder de reforma incurre en un vicio de competencia por sustitución de la Constitución, la Corte señaló que era necesario partir de la consideración de los valores que la propia Carta contiene, por lo que la sustitución de uno de esos valores o principios por otro diferente daría lugar a considerar que se había producido una sustitución del contenido de la Constitución; (ii) con relación al alcance en la aplicación del criterio señalado, el Procurador entiende que en la sentencia referida esta Corporación había establecido, que bastaría la modificación de uno solo de esos principios o valores para considerar que la Constitución ha sido reemplazada o sustituida, dado que el fenómeno de la sustitución es principalmente cualitativo antes que cuantitativo.

Acto seguido, la Vista Fiscal señala que mediante las sentencias C-970 y C-971 de 2004, la Corte Constitucional modifico éstos criterios, y en su lugar estableció: (i) que los principios fundamentales de una Constitución son relevantes para establecer su perfil básico, pero que esto no significa que sean intocables en sí mismos, aisladamente considerados y (ii) que la alteración de un principio fundamental no puede tenerse per se, como una sustitución de la Constitución. En su criterio, en estas providencias también se establecieron las diferencias entre la insustituibilidad y la intocabilidad de la Carta, para afirmar que, siendo el concepto de intangibilidad ajeno al orden constitucional adoptado mediante la Constitución de 1991, el poder de reforma no esta impedido para alterar principios definitorios de la Carta.

Partiendo de esa interpretación, el Procurador entiende que la modificación de la jurisprudencia constitucional viene dada porque, mientras en la sentencia C-551 de 2003 se estableció que los límites al poder de reforma venían dados por los principios que conforman los elementos definitorios de la Constitución, en sentencias C-970 y C-971 de 2004, la Corte sostiene que esos principios no son intocables y por tanto, pueden ser objeto de reforma mediante el ejercicio del poder derivado del Congreso, lo cual, en su criterio, implica necesariamente la anulación de esos límites materiales, por lo que "el poder de reforma quedaría equiparado al poder constituyente".

Para finalizar este acápite, el señor Procurador afirma que la Corte Constitucional no podía utilizar los argumentos que se habían empleado en un fallo inhibitorio, específicamente en sentencia C-1200 de 2003, para tomar una decisión de fondo en las sentencias C-970 y C-971 de 2004, modificando además la jurisprudencia constitucional que existía sobre la materia, sin el cumplimiento de los requisitos que han sido establecidos por ésta Corporación para producir un cambio jurisprudencial.

Una vez finaliza el aparte descrito, el Ministerio Público  entra a analizar los cargos planteados por el actor, advirtiendo la dificultad que se presenta al no existir una posición jurisprudencial clara sobre el tema.

Con relación a la supuesta violación de los límites del poder de reforma, al incorporar en el ordenamiento constitucional colombiano la posibilidad de reelección del Presidente de la República, el señor Procurador considera que la demanda no es clara, toda vez que la actora no explica, entre otras cosas, por que con la introducción de la reelección presidencial se esta alterando el sistema de gobierno configurado por el Constituyente de 1991, y por qué considera que esa modificación comporta una sustitución de la Carta.

A continuación, el señor Procurador se refiere a cada uno de los argumentos por los cuales la actora sostiene que se ha producido una sustitución de la Constitución:

(i) En primer lugar, luego de realizar un análisis de los principales elementos que definen un sistema de gobierno como presidencial, afirma que la posibilidad de reelección o no del Presidente de la República no constituye un requisito esencial de éste sistema, razón por la cual considera que no es cierto que la introducción de la posibilidad de reelección del primer mandatario implique una desfiguración del sistema de gobierno presidencial, adoptado por la Constitución de 1991.

En ese sentido, el hecho de que el constituyente de 1991 hubiera decidido prohibir la reelección presidencial, no es argumento para sostener que ese mandato hace parte de los principios y valores esenciales de la Carta.

(ii) El señor Procurador, tampoco encuentra argumentos suficientes para concluir que con la introducción de la figura de la reelección a nuestro ordenamiento constitucional, se produzca una concentración de poderes en cabeza del Ejecutivo, tal y como lo afirma la demandante. En este punto, el Procurador recuerda que no cualquier atribución que se le reconozca a un órgano puede catalogarse como una concentración de poder.

(iii) Con relación a la supuesta trasgresión al límite del poder de reforma, por el hecho de que el Acto Legislativo demandado permite que el Presidente en ejercicio dirija su actividad y los recursos de la Nación para asegurar su reelección en el siguiente período, olvidando el cumplimiento de los fines estatales y los compromisos que adquirió en el momento de su elección, el señor Procurador considera que la acusación "está referida más a los temores sobre cómo la reforma puede influir en la conducta de determinados sujetos y en su indebida aplicación, que en su contenido mismo".

En efecto, el Procurador estima que "(...) el supuesto descrito en la demanda presenta una confusión entre el derecho que le confiere la reforma al Presidente de ser reelegido, con el ejercicio abusivo de su condición de Jefe de Estado, de Gobierno e incluso del de Suprema Autoridad Administrativa, sobre todo cuando identifica tal ejercicio con la condición misma de esa dignidad". En su concepto, aunque la Corte Constitucional ha reconocido su competencia para determinar en algunos casos las distintas aplicaciones de una norma que pueden llegar a contrariar mandatos constitucionales, esto ocurre cuando las consecuencias se desprenden de la norma misma y no de las posibles conductas que puedan asumir quienes están llamados a aplicarla.

En este contexto, el señor Procurador se refiere a la afirmación de la demanda según la cual se ha sustituido la Constitución de 1991, en la medida en que el Acto Legislativo llevará a un cambio de comportamiento en las instituciones políticas básicas. En su concepto, "(...) lo anterior significa que el presupuesto de la tesis de la alteración de los principios y valores por el Constituyente derivado mediante el Acto Legislativo No. 2 de 2004, es el de que la trasgresión al límite al poder de reforma, no se da por que lo allí regulado subvierta por sí mismo el orden superior, sino por los probables desarrollos que de los contenidos normativos del acto reformatorio se produzcan, tales como el desconocimiento de principios fundamentales de la Constitución como el de la separación de los poderes públicos o el principio democrático, por el poder que en virtud de la reelección pueda obtener el Presidente de la República."

Señala la vista fiscal que, de acuerdo con la demanda, por virtud de la reforma "(...) el ejercicio de las funciones presidenciales tendrá también fines electorales, los cuales resultan ser contrarios a los fines estatales expresamente consagrados en los artículos 2º y 365 de la Carta Política". Sin embargo, para el Procurador este cargo de extralimitación en el poder de reforma se basa en un supuesto que no solo no está contenido en la norma, sino que de hecho es "neutralizado en sus efectos perniciosos por la misma". Dicho supuesto es "(...) el de que la reforma otorgó al Presidente de la República el 'poder político electoral' modificando así los fines del Estado, fines que sólo pueden ser definidos por el Constituyente primario".

Para la Vista Fiscal, este supuesto confunde el derecho de reelección que la reforma atribuye al Presidente, con el ejercicio abusivo de su condición de Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa. "Bajo tal supuesto, se explica, de manera insistente, por cierto, que la probabilidad del uso de los instrumentos gubernamentales o estatales que tiene el Presidente a su favor, sea el factor inexorable que determinará la reelección del Presidente. Esto es, que será la utilización irregular de los recursos estatales con fines electorales lo que demostrará finalmente que la figura de la reelección comporta la alteración del principio fundamental que define las finalidades esenciales del Estado y en últimas, la alteración de un principio del sistema democrático cual es el de la alternancia del poder por decisión de los gobernados. De allí se infiere que con dicha figura, el Constituyente derivado transgredió los límites de su competencia para reformar la Constitución". Esto, en criterio del señor Procurador, pone de presente que los demandantes no se refieren al contenido normativo del Acto Legislativo de reelección para establecer que se ha subvertido el orden constitucional, sino a las posibles anomalías que ocurran durante el proceso de elección presidencial, y que sería en tales anomalías en donde residiría la alteración de principios fundamentales del Estado. Sobre el particular expresa que: "Para el Despacho, tal alteración no es predicable de la figura de la reelección presidencial en sí misma considerada, ya que en su regulación, el Constituyente derivado no modificó ni las funciones asignadas al Gobierno ni los fines estatales señalados en el artículo 2. No se le asignó función electoral alguna al Presidente de la República, a menos que se esté confundiendo con dicha función, la actividad electoral que aquel desarrollará en busca precisamente de ser reelegido, actividad que igualmente adelantarán sus oponentes, bajo el supuesto normativo de iguales condiciones a las del presidente candidato, como se explicará más adelante y que se constituye en el equilibrio de esta figura, y no por ello puede hablarse de atribución de función electoral a dichos oponentes".

(iv) El señor Procurador se refiere también a la presunta vulneración de la alternancia del poder, afirmando que del texto mismo del Acto Legislativo No. 02 de 2004 se desprende que dicha acusación no es válida, toda vez que la posibilidad de reelección presidencial se aprobó por una sola vez, lo cual impide que se de la perpetuación de una persona en el cargo. En su criterio, tampoco es cierto que el Acto Legislativo no introduzca ninguna restricción al Presidente para postular su candidatura o llevar a cabo la campaña electoral, ya que en el artículo 2° del Acto demandado se establece que durante la campaña electoral, ni el Presidente ni el Vicepresidente podrán utilizar bienes del Estado o recursos del Tesoro, distintos de aquellos que se ofrezcan en igualdad de condiciones a todos los candidatos, para la financiación de las campañas electorales.

(v) Con relación a la supuesta vulneración del principio de separación de poderes, debido al fortalecimiento que se producirá en la rama ejecutiva con la vigencia del Acto Legislativo y de las posibles presiones que esta situación producirá en otros órganos, a juicio del Procurador, el demandante "(...) le atribuye al acto reformatorio unos efectos que en manera alguna se desprenden de las previsiones en él contenidas". En ese sentido, afirma que ese efecto en realidad no es atribuible a la norma, sino que corresponde a circunstancias de orden político y fáctico, cuya ocurrencia no corresponde determinar a priori a la Corte Constitucional.

El concepto fiscal tampoco considera justificado el cargo por alteración del principio de separación de poderes, en el sentido de que la reelección permitirá que parte del poder político del Congreso se desplace al Gobierno, en la medida en que los Congresistas, al perder su independencia a cambio de apoyo presidencial durante la campaña por la reelección, dejarán de ejercer control político. Para el Procurador, se trata nuevamente de un cargo que atribuye al acto reformatorio efectos que no se deducen de ninguna forma de su tenor literal, materia sobre la cual expresa: "que el control político sea ejercido o no por el Congreso que resultare elegido durante la campaña electoral que involucre una reelección presidencial, no es un efecto atribuible a la norma en cuestión, por más que a ella se le imputen designios no previstos en su texto, sino a circunstancias de orden político fáctico que a posteriori se darán y que no corresponde al órgano encargado de ejercer el control constitucional determinarlas de antemano, sobretodo cuando la norma que permite la participación del presidente en política y en campañas electorales no las contempla."

Por otra parte, considera el señor Procurador que el hecho de que el Constituyente de 1991, después de un amplio debate, hubiese mantenido la prohibición de reelección presidencial que también formó parte -con algunas excepciones- de la Constitución de 1886, "(...) no sirve de fundamento para afirmar que ese mandato haga parte de los principios y valores esenciales de la Constitución (sentencia C-551 de 2003) o que su instauración implique un cambio de tal manera significativo que no pueda sostenerse la identidad de la Constitución de 1991 (sentencias C-970 y C-971 de 2004)". Explica que el poder de reforma puede precisamente introducir cambios o modificaciones a la Carta Política de conformidad con las necesidades de la realidad histórica y sociológica. Por tanto, prosigue, "(...) la reforma de la Constitución, en el marco del constitucionalismo democrático, tal como este Despacho lo ha sostenido en otros conceptos, debe tenerse como un instrumento de adecuación entre la realidad jurídica y la realidad política, además de ser un mecanismo que articule la continuidad jurídica del Estado". Agrega que tales fines del poder de reforma "(...)  escapan del control de constitucionalidad, razón por la que en casos como el que ahora es objeto de estudio, no pueden tenerse como válidas las consideraciones sobre si se daban las circunstancias fácticas o históricas para introducir la reforma que se aprobó mediante el acto legislativo acusado." En criterio del señor Procurador, "(...)  el análisis de si las razones que se adujeron en 1991 para negar la figura de reelección se mantienen o no, escapa al control jurídico que sobre el poder de reforma debe efectuar la Corte Constitucional."

Por otra parte, considera el Procurador que los cargos basados en aparentes contradicciones entre la reforma que introdujo del Acto Legislativo 02 de 2004 y otras normas constitucionales que no fueron reformadas, no son admisibles, por cuanto si bien es cierto que el poder de reforma debe ser coherente y analizar cuidadosamente el texto constitucional en su conjunto para determinar los efectos de las reformas, "(...) también es cierto que las contradicciones que puedan surgir dentro de la Constitución por efectos de la reforma no por sí mismas dan lugar a que ésta se deje sin efecto. La labor de interpretación y ponderación en estos casos habrá de salvar esos contrasentidos".

(vi) Frente a la presunta vulneración del principio de igualdad, por cuanto el Presidente en ejercicio que aspira a la reelección se encuentra en una posición que resulta ventajosa frente a sus contendores y que le permite utilizar los poderes que detenta con el fin de impulsar su campaña, el Procurador considera que, si bien ésta afirmación en principio es cierta, en tanto el Presidente-candidato "(...) conserva la titularidad de buena parte de los poderes del Estado que le confiere su condición, no solo de Jefe de Estado, sino también de suprema autoridad administrativa y de Jefe de Gobierno", por este hecho no puede concluirse que el Acto Legislativo acusado habilite al Presidente para que ejerza los poderes ordinarios y extraordinarios propios de su condición sin límites ni restricciones, toda vez que la lectura integral del acto demandado permite concluir, que la propia norma ha establecido límites en materia de disposición de bienes del Estado y de recursos del Tesoro Publico, además de la previsión normativa establecida en el artículo 4 del acto acusado, según la cual, el Congreso deberá expedir la ley estatutaria que regule el tema de garantías electorales, con lo que se pretende precisamente preservar una situación de igualdad entre los candidatos al cargo de Presidente.

Afirma el Procurador que  los cargos en este aparte se desprenden de "(...) una lectura aislada y por tanto descontextualizada de la norma mediante la cual se permite al Presidente participar en campañas políticas orientadas a su reelección. Es esta lectura la que no les permite ver, a quienes impugnan el acto legislativo, por la supuesta alteración del principio de igualdad, que los límites y restricciones que se le imponen al Presidente y al Vicepresidente en materia de disposición de los bienes del Estado y de los recursos del tesoro públicos, apuntan precisamente a que los poderes propios del Presidente no sean por él utilizados de manera ventajosa y discriminatoria en relación con sus contrincantes."  Para el Procurador, las anteriores consideraciones, que se derivan del tenor literal del acto legislativo bajo revisión, llevan a concluir que "(...) la acusación formulada en este sentido no es pertinente, por cuanto simple y llanamente no consulta el texto del acto reformatorio impugnado (...)" en la medida en que el mismo no conduce a desconocer, el derecho ciudadano a aspirar al ejercicio del poder político en igualdad de condiciones, sino que, por el contrario, lo ha consagrado, "(...) con la previsión de que se le dote de las garantías suficientes para su cabal realización."

Señala, por otra parte que, por la rigidez del texto constitucional, el Acto Legislativo demandado no podía regular directamente el tema de igualdad electoral, por lo que resultaba necesario disponer que es el legislador estatutario quien debe reglamentarlo, con lo cual el propio acto reconoció la desigualdad fáctica existente, razón por la cual ordenó al legislador "(...) que adelantara la regulación de la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República, mediante una ley estatutaria, sin la cual la reforma introducida mediante el acto legislativo no podrá surtir efectos". (Negrilla en el original)  En ese sentido, a juicio del Procurador, el debate no debe producirse frente a la supuesta desigualdad generada con el Acto Legislativo, sino frente a la expedición de la Ley Estatutaria que permitirá asegurar la igualdad entre los candidatos a la Presidencia: "(...) para el Procurador General de la Nación no es de recibo el argumento según el cual el Congreso excedió su poder de reforma al propiciar un quebrantamiento del principio de igualdad, valor esencial de la Constitución de 1991, al incorporar la figura de la reelección presidencial inmediata, pues precisamente éste entendió que tal desigualdad se presentaría, razón por la que condicionó la aplicación de tal figura a que el legislador desarrolle un marco amplio de garantías que permitan superar la desigualdad fáctica que necesariamente se presenta entre el Presidente-candidato y el resto de candidatos. En ese mismo sentido, tampoco se puede aceptar la tesis del cambio de las reglas de juego que algunos aducen para atacar la figura de la reelección inmediata, pues el poder de reforma no está modificando el período de quien venía ejerciendo el cargo para que se mantenga en él, asunto que quebrantaría el principio fundamental de alternancia en el poder, sino la posibilidad de someterse al escrutinio del sufragante para que éste decida si puede o no ejercer otro mandato presidencial".

Finalmente, en cuanto al cargo por desconocimiento del principio de igualdad frente a gobernadores y alcaldes, afirma el señor Procurador que la Corte debe proferir un fallo inhibitorio, "(...) toda vez que el cargo expuesto no parte del exceso de los límites del poder de reforma, único referente válido para adelantar el control de constitucionalidad frente a los contenidos de una reforma constitucional, sino de la confrontación que se hace entre la norma modificada y otros preceptos de la Constitución, precisamente aquellos que sí permitían la reelección pero no inmediata de los mandatarios departamentales y municipales, artículos 303 y 314 de la Constitución." Para el Ministerio Público, "(...) este cargo pretende que el control de constitucionalidad sobre los límites materiales del poder de reforma, se utilice para revisar el contenido mismo de la reforma comparando un artículo del texto reformatorio con una regla, norma o principio constitucional, lo cual equivaldría a ejercer un control material, en los términos de las sentencias C-551 de 2003 y C-970 de 2004".

(vii) Frente al cargo relativo a la vulneración de los límites del poder de reforma debido a la facultad supletiva que, mediante el inciso final del artículo 4 del Acto Legislativo acusado, se estableció en cabeza del Consejo de Estado, con el fin de que éste expida la ley estatutaria sobre garantías electorales, en caso de que el Congreso de la República no lo haga antes del 20 de julio de 2005 o se declare la inexequibilidad de la norma, el señor  Procurador señala que, si bien podría considerarse que no tendría efecto alguno que la Corte Constitucional se pronuncie sobre el tema, dado que el 20 de junio de 2005 el Congreso aprobó el proyecto de ley estatutaria, este examen si resulta necesario, toda vez que en caso de declararse la inexequibilidad del texto aprobado por el Congreso, el Consejo de Estado deberá expedir la regulación correspondiente.

Para el Procurador resulta claro que el Congreso de la República, en su calidad de constituyente derivado, no tenía la competencia establecer esa facultad en cabeza del Consejo de Estado, ya que con esta norma el Congreso "(...) no se limitó a reformar la Constitución sino que la sustituyó". En su criterio, el fenómeno de la sustitución de la Carta sí se dio en este caso, ya que se alteraron principios y valores esenciales de la Constitución, tales como el principio democrático, la separación de poderes y la reserva de ley. Con fundamento en la Sentencia C-551 de 2003, el Procurador afirma que estos principios necesariamente debían ser observados por el Congreso al momento de ejercer el poder de reforma constitucional.

Según señala el Procurador, esta situación ya se había presentado en ocasiones anteriores, aunque en su criterio, una habilitación al Consejo de Estado en este contexto resulta inconstitucional. En sus propias palabras, "[e]l Congreso de la República en ejercicio de su poder de reforma, ha venido haciendo uso de esta delegación en los últimos dos años, con el aval de la máxima guardiana del ordenamiento constitucional: La Corte Constitucional".

Así, el Procurador afirma que la Corte Constitucional se ha pronunciado a favor de la delegación temporal de una facultad legislativa en órganos distintos al Congreso de la República, citando para el caso, las sentencias C-970 y C-971 de 2004, por lo cual considera necesario referirse a esos pronunciamientos, dado que constituyen precedente jurisprudencial del presente debate. Por tal razón, el Procurador se dedica a analizar lo que a su juicio, considera son los aspectos fundamentales de los planteamientos de ésta Corporación en dichas providencias, con el fin de determinar si esos mismos argumentos resultan validamente aplicables al presente caso.

En ese sentido, el Procurador encuentra que la Corte Constitucional, a partir de una visión flexible del principio de separación de poderes establecido en la Constitución de 1991, ha establecido que las relaciones de colaboración entre los distintos órganos, resultan armónicas con el constitucionalismo democrático y con el espíritu mismo de la Carta de 1991. Partiendo de esa interpretación de la jurisprudencia constitucional, el Procurador afirma que, si bien en su criterio, "esa conclusión tiene una validez indiscutible", en el campo del poder de reforma y de expedición de leyes estatutarias la figura de la delegación legislativa, no resulta apropiada.

En efecto, señala que con esa "extrapolación" se confunden dos escenarios diferentes, ya que es distinta la delegación legislativa en materias ordinarias, lo cual esta expresamente permitido por la Constitución, a la delegación legislativa en el ámbito de las leyes estatutarias, campo en el cual, en criterio del Procurador, fue expresamente prohibida por el constituyente, con el ánimo de preservar el principio democrático que alimenta el espíritu de la Carta; principio que resulta ser un elemento definitorio de la Constitución de 1991 y por tanto, un límite material para el ejercicio del poder de reforma.

Siguiendo su argumentación, el Procurador sostiene que la titularidad que se estableció en cabeza del Congreso para ejercer la función legislativa en materia de leyes estatutarias, corresponde a una decisión del constituyente primario, por considerar que ciertas materias debían someterse a debate en el órgano de representación y no en otro órgano distinto, por lo que su desconocimiento por parte del poder de reforma, implica la trasgresión de sus limites competenciales. Considera además, que por la naturaleza misma de las materias que deben regularse mediante leyes estatutarias, así como por su carácter "cuasiconstitucional", ellas están sujetas a una reserva legal "cualificada", por lo que en su sentir, al permitir que el Consejo de Estado pueda expedir una ley de esta naturaleza se le estaría reconociendo la "condición de cuasiconstituyente", eliminando así el principio de separación de poderes.

Afirma también, que en las sentencias C-970 y C-971 de 2004, la Corte Constitucional estableció que el surgimiento de ciertas circunstancias extraordinarias podrían llegar a convalidar la suspensión en la aplicación del principio de reserva de ley en materia de leyes estatutarias, y consecuentemente, la posibilidad de que otros órganos, como el Gobierno, pudiera regular transitoriamente dichas materias, para lo cual la Corte citó algunos ejemplos que se encuentra en el texto mismo de la Carta, tales como el artículo 5 transitorio, mediante el cual se le atribuyo al Presidente facultades extraordinarias para expedir las normas que organizaran la Fiscalía, las de procedimiento penal, la acción de tutela y para expedir el Presupuesto General de la Nación.

Una vez el Procurador reseña lo dicho en esas sentencias, afirma que, en su criterio, ello no da lugar a concluir que el poder de reforma esté habilitado para delegar esa función en órgano distinto al legislativo, toda vez que solo le corresponde al constituyente primario definir si excepcionalmente se puede llegar a producir tal delegación. Considera que reconocer al poder de reforma del Congreso transgredir los límites de su competencia, así sea de manera excepcional, significaría desdibujar las fronteras entre el poder originario y el derivado, advirtiendo además que si, aún en gracia de discusión, se aceptara que bajo ciertas circunstancias extraordinarias puede resultar válida la delegación legislativa de materias reservadas a ley estatutaria, en el presente caso es claro, en su criterio, que dichas circunstancias excepcionales no se presentan y por tanto, no puede convalidarse la delegación establecida por el Acto Legislativo acusado.

Acudiendo a doctrina de autores como Lowenstein y Carl Schmitt, así como a conceptos emitidos por ese Despacho frente a supuestos similares al presente[19], el Procurador afirma que la adopción de normas en una reforma constitucional que no busquen la modificación de ningún texto de la Carta, sino que correspondan a "medidas" que busquen responder a coyunturas anormales imprevistas, implica por sí misma un quebrantamiento de la Constitución, poniendo lo fáctico sobre lo normativo y trasladando una facultad privativa del Constituyente primario al poder de reforma.

Por tal razón, concluye que "(...) la facultad dada al Consejo de Estado, es un quebrantamiento de la Constitución, que la Corte constitucional, no puede avalar bajo el precedente de la sentencia C-970 de 2004, y que ahora el Procurador General solicita con todo respeto revisar."

Por las razones anteriormente expuestas, el Procurador le solicita a la Corte Constitucional, declarar la inexequibilidad del inciso final del artículo 4 del Acto Legislativo No. 02 de 2004, el cual establece "Si el Congreso no expidiere la ley en el término señalado o el proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, en un plazo de dos (2) meses reglamentará transitoriamente la materia".

7.10.      CONSIDERACIONES DE LA CORTE

7.10.1.   Consideración previa

El señor Procurador General de la Nación, en su intervención, manifiesta que es necesario precisar el alcance del concepto se sustitución de Constitución, debido a que la Corte, en las sentencias C-970 y C-971 de 2004 cambió, de manera implícita, la jurisprudencia que sobre el particular se había sentado en la Sentencia C-551 de 2003, con lo cual se habría producido un factor de incertidumbre e inseguridad jurídica sobre la materia.

Comparte esta Corporación el criterio expuesto por el Ministerio Público sobre la necesidad de avanzar en la precisión del concepto de sustitución de Constitución, pero estima que son equivocadas las premisas a partir de las cuales el señor Procurador hace su planteamiento.

(i)    Parece suponer el señor Procurador que en la Sentencia C-551 de 2003 se decantó un concepto completo y acabado de sustitución de Constitución, que agota el tema desde una perspectiva constitucional. Sin embargo, en la Sentencia C-551 de 2003, ni se agotó la elaboración del concepto de sustitución de Constitución como límite competencial al poder de reforma, ni se estableció un criterio positivo para identificar una hipótesis en la que se haya producido una sustitución de la Constitución por la vía de los procedimientos previstos para su reforma.   

En cuanto a lo primero, cabe señalar que la propia Corte, en la Sentencia C-551 de 2003, al señalar que "el poder de reforma, por ser un poder constituido, tiene límites materiales, pues la facultad de reformar la Constitución no contiene la posibilidad de derogarla, subvertirla o sustituirla en su integridad", puso de presente que ese planteamiento "remite a uno de los problemas más complejos de la teoría y la práctica constitucionales", porque implica la necesidad de definir "cual es el papel del pueblo, como poder constituyente originario y depositario de la soberanía (C.P. art 3º), una vez que éste ha dictado la Constitución." Agrego la Corte que no le correspondía en esa oportunidad "entrar a analizar los límites del poder de reforma cuando esté es ejercido por vía de acto legislativo o de asamblea constituyente", puesto que el proceso que ocupaba su atención estaba referido exclusivamente a una ley que convoca a un referendo. De esta manera, a partir de unas premisas muy generales y sin que, como se expresó por la Corte, las circunstancias del caso hubiesen hecho necesario un análisis en detalle del tema, la Corporación procedió al examen individualizado de las distintas propuestas de reforma constitucional contenidas en la ley que convocaba a un referendo para determinar si las mismas implicaban o no una sustitución de la Constitución de 1991, concluyendo, en todos los casos, que ello no era así. Posteriormente, en la Sentencia C-816 de 2004, la Corte puso de presente que era tal el nivel de complejidad del problema de los vicios competenciales al poder de reforma que, para el caso concreto que fue entonces objeto de estudio, no parecía probable "que la Corte llegue, en un tiempo prudente, a una conclusión firma al respecto", razón por la cual optó por decidir el caso, exclusivamente, con base en el vicio procedimental que tenía mayor posibilidad de prosperar, como en efecto ocurrió. Esto es, contrariamente a lo sostenido por el señor Procurador General de la Nación, en la Sentencia C-551 no ha sido definido de manera completa y definitiva el problema de la sustitución de Constitución, sino que se han sentado unas premisas a partir de las cuales la Corte, cuando el caso concreto sometido a su consideración así lo exija, deberá avanzar en la difícil tarea de precisar los contornos de ese límite competencial al poder de reforma constitucional. Es claro, por consiguiente, que el proceso de elaboración doctrinaria sobre la materia se encuentra en curso, a medida que se le presentan casos diversos a la Corte, y que, a partir de las premisas que de manera general se han fijado por la Corte, están abiertas algunas opciones interpretativas en torno a los elementos y las condiciones en las cuales cabría predicar la existencia de un vicio competencial debido a una sustitución de Constitución.

En relación con lo segundo, es decir, con la existencia de un criterio positivo vinculante en torno a la identificación de hipótesis de sustitución de Constitución, es preciso tener en cuenta que el precedente judicial está gobernado por los hechos y las características jurídicas relevantes del caso concreto que es  objeto de decisión por el juez.

Desde esta perspectiva, resulta claro que no hay un precedente de la Corte Constitucional sobre cuando sí se presenta una sustitución de Constitución, porque hasta el momento la Corte sólo ha fallado casos en los cuales se ha encontrado que las reformas, realizadas o propuestas[20], no podían considerarse como sustitución de Constitución. Cosa distinta es que, cuando la Corte ha debido enfrentar problemas de constitucionalidad que remiten al examen del concepto de sustitución de Constitución como límite competencial al poder de reforma constitucional, acuda a las elaboraciones conceptuales realizadas en sentencias anteriores y prosiga, a partir de los conceptos que se han ido decantando por la Corte, con fijación de los criterios constitucionales necesarios en cada caso para dar la respuesta debida conforme al ordenamiento superior.    

La Corte ha avanzado en la fijación de criterios que han servido como ratio decidendi para establecer que determinadas reformas constitucionales, no pueden considerarse una sustitución de Constitución, pero no hay una elaboración equivalente a partir de la cual pueda señalarse en qué casos sí se produciría una sustitución de Constitución. En ese campo hay solo unos planteamientos generales a partir de los cuales la Corte, a la luz de las circunstancias de un caso concreto, podría, eventualmente, fijar una regla jurisprudencial sobre sustitución de Constitución

(ii)    A partir de la premisa conforme a la cual, en la Sentencia C-551 de 2003 la Corte fijó un concepto completo y acabado de sustitución de Constitución, que constituye referente conceptual necesario y excluyente en todo juicio de constitucionalidad que en esa materia deba producirse hacia el futuro, el señor Procurador manifiesta que la Corte se apartó de ese precedente y modificó de manera implícita su jurisprudencia. No obstante, concluye que a partir de cualquiera de las dos variantes jurisprudenciales que en su concepto existen, el Acto Legislativo que permite la reelección no sería una sustitución de la Constitución.   

La percepción de que hay dos líneas jurisprudenciales encontradas, sin embargo, es equivocada, no solo porque, como ya se puso de presente, en la Sentencia C-551 de 2003 no se agotó el análisis de todas las aristas de un tema de por si complejo, sino porque en las providencias subsiguientes, la Corte no se ha apartado de las bases conceptuales establecidas en esa sentencia, sino que, por el contrario, las ha reafirmado, precisando, si, sus alcances a la luz de los problemas concretos que en cada momento ha tenido que abordar la Corte.

Así, la Corte, en la Sentencia C-551 de 2003 sentó estos criterios en relación con la sustitución de Constitución, al juzgar una ley que convocaba a un referendo, no un acto legislativo en cuya aprobación no participa directamente el pueblo:

Que el poder de reforma definido por la Constitución colombiana está sujeto a límites competenciales.

Que por virtud de esos límites competenciales el poder de reforma puede reformar la constitución, pero no puede sustituirla por otra integralmente distinta u opuesta.

Que para establecer si una determinada reforma a la Constitución es, en realidad, una sustitución de la misma, es preciso tener en cuenta los principios y valores del ordenamiento constitucional que le dan su identidad.

Que la Constitución no contiene cláusulas pétreas ni principios intangibles y que, por consiguiente, todos sus preceptos son susceptibles de reforma por el procedimiento previsto  para ello.

Que el poder de reforma no puede, sin embargo, derogar, subvertir o sustituir en su integridad la Constitución.

Que sólo el constituyente primario tendría la posibilidad de producir una tal sustitución.

Todas las anteriores reglas jurisprudenciales fueron reiteradas por la Corte en las sentencias C-1200 de 2003, C-970 y C-971 de 2004.

La inquietud del señor Procurador parecería provenir de su lectura sobre el alcance de lo dicho por la Corte en la Sentencia C-551 de 2003. Así, en criterio del señor Procurador, la Corte, en esa Sentencia habría afirmado que "bastaría con que un solo principio o valor de los que la Constitución contiene fuese alterado por el poder de reforma mediante uno cualquiera de los mecanismos previstos para reformar la Constitución, para que ésta se considere reemplazada, sustituida o subvertida." (subrayado fuera de texto).   

Para el señor Procurador, en la medida en que en las Sentencias C-970 y C-971 de 2004 se afirma que no toda reforma que afecte principios constitucionales comporta una sustitución de Constitución, tales sentencias estarían en abierta contradicción con lo expresado en la Sentencia C-551 de 2003. Así, señala el señor Procurador, de conformidad con la nueva doctrina, sería posible suprimir la cláusula del Estado Social de Derecho sin que por ello se produjese una sustitución de Constitución. Sobre el particular cabe advertir lo siguiente: Primero, el concepto de alteración es diferente al de afectación. Y éstos, a su vez, son distintos al de supresión y, por supuesto, al de sustitución. En la Sentencia C-551 de 2003 se dijo textualmente que "...resulta entonces claro que lo único que la Carta autoriza es que se reforme la Constitución vigente, pero no establece que ésta puede ser sustituida por otra Constitución. Al limitar la competencia del poder reformatorio a modificar la Constitución de 1991, debe entenderse que la Constitución debe conservar su identidad en su conjunto y desde una perspectiva material, a pesar de las reformas que se le introduzcan. Es decir, que el poder de reforma puede modificar cualquier disposición del texto vigente, pero sin que tales reformas supongan la supresión de la Constitución vigente o su sustitución por una nueva Constitución. Y es que el título XIII habla de la "reforma" de la Constitución de 1991, pero en ningún caso de su eliminación o sustitución por otra Constitución distinta, lo cual solo puede ser obra del constituyente originario." Agregó la Corte que  "... aunque la Constitución de 1991 no establece expresamente ninguna cláusula pétrea o inmodificable, esto no significa que el poder de reforma no tenga límites. El poder de reforma, por ser un poder constituido, tiene límites materiales, pues la facultad de reformar la Constitución no contiene la posibilidad de derogarla, subvertirla o sustituirla en su integridad. Para saber si el poder de reforma, incluido el caso del referendo, incurrió en un vicio de competencia, el juez constitucional debe analizar si la Carta fue o no sustituida por otra, para lo cual es necesario tener en cuenta los principios y valores que la Constitución contiene, y aquellos que surgen del bloque de constitucionalidad, no para revisar el contenido mismo de la reforma comparando un artículo del texto reformatorio con una regla, norma o principio constitucional – lo cual equivaldría a ejercer un control material." Precisamente, el concepto de sustitución ubica el juicio de competencia en un lugar diferente al de la violación de un principio o al de la afectación del mismo. Así sucedió desde la Sentencia C-551 de 2003. En todo caso, asimilar sustitución a modificación implicaría petrificar toda la Constitución puesto que una reforma constitucional, por definición, modifica la Constitución, la afecta y la contradice. El concepto de sustitución alude a un fenómeno jurídico distinto consistente en que un elemento esencial definitorio de la identidad de la Constitución es sustituido, o sea, remplazado por otro opuesto o integralmente diferente. A la conclusión del señor Procurador sólo puede arribarse a partir de una concepción puramente formal del problema. Esto es, en el ejemplo propuesto, si se entiende que el carácter definitorio del Estado colombiano como Estado Social de Derecho está contenido en una sola cláusula, cuya reforma, por consiguiente, implicaría una sustitución de la Constitución conforme a la doctrina sentada en la Sentencia C-551 de 2003, pero que podría no serlo si para el análisis se acude a los parámetros establecidos en la Sentencia C-970 de 2004. Sin embargo, es claro que la condición de Colombia como un Estado Social de Derecho, no se deriva exclusivamente de lo dispuesto en el artículo primero de la Constitución, sino de un conjunto de elementos y principios contenidos en toda la Constitución y que caracterizan nuestro ordenamiento superior como uno propio del Estado social de Derecho. Una reforma que pretendiese suprimir ese postulado fundamental del constitucionalismo contemporáneo, seguramente mantendría intacta su formulación en el artículo primero, pero derogaría los elementos definitorios del Estado Social contenidos en otras disposiciones, hasta el punto de subvertir por completo la institución. Así, por ejemplo, sin alterar la declaración formal contenida en el artículo primero, suprimiría la garantía constitucional de los derechos sociales económicos y culturales[21], así como del principio de igualdad.

Así entendido el problema, es claro que se necesita avanzar en la precisión de los criterios que permiten establecer cuando una reforma adoptada sin participación directa del pueblo puede tenerse como una sustitución de Constitución, que es lo que la Corte ha venido haciendo en las sentencias C-1200 de 2003, C-572, C-970 y C-971 de 2004. De este modo, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional uniforme sobre la materia, una alteración del principio del Estado Social de Derecho que comporte suprimirlo por completo o remplazarlo por otro integralmente distinto u opuesto, sería una sustitución de Constitución. Sin embargo, dentro de la misma línea jurisprudencial, no toda alteración del principio del Estado Social puede tenerse como una sustitución de Constitución, porque el concepto, en sus distintos componentes, admite matices y diferentes aproximaciones. Este desarrollo es plenamente consistente con lo expresado por la Corte en la Sentencia C-551 de 2003, porque, a diferencia de lo señalado por el señor Procurador, en esa sentencia la Corte no dijo que toda alteración de las cláusulas sobre valores o principios contenidas en la Constitución comporta una sustitución de la misma, sino que ese fenómeno se produce cuando por la vía del procedimiento de reforma se deroga, se subvierte o se sustituye en su integridad la Constitución, como se aprecia en la cita anterior.    

A este respecto, por ejemplo, otro elemento que se ha tomado como definitorio de la identidad de la Constitución de 1991 es el principio de separación de los poderes. Pero es claro que dicho principio admite diversidad de formulaciones, todas compatibles con el postulado básico definitorio de la identidad de la Constitución. Así, no toda modificación de la manera como en un momento se configuró el principio en la Constitución puede tenerse como una sustitución de la misma. Sobre este particular, de manera expresa, se dijo por la Corte en la Sentencia C-551 de 2003 que "[c]onforme a lo anterior, el régimen presidencial, con períodos fijos, establecido por la Constitución colombiana, es una de las posibles formas de gobierno de los sistemas democráticos constitucionales. Es entonces perfectamente viable que por medio de un referendo, el pueblo decida modificar esa forma de gobierno a fin de transitar hacia un régimen parlamentario, o hacia otras formas de gobierno, que permitan, por medio de reglas y procedimientos preestablecidos, reducir o ampliar el período de los funcionarios electos. Un referendo de ese tipo sería constitucionalmente legítimo, pues somete a la consideración del pueblo un conjunto de normas constitucionales destinadas a regular una nueva forma de régimen político y una relación distinta entre los ciudadanos y los funcionarios elegidos. Es pues una típica reforma a la Carta, como norma fundamental que gobierna la vida de una sociedad y establece los derechos de las personas y las estructuras fundamentales de las instituciones. Esa situación no suscita entonces mayores discusiones constitucionales." Así, en el ámbito de la Sentencia C-551 de 2003, sería posible introducir, con la participación del pueblo, una alteración importante al principio de separación de poderes, sin que eso fuese una sustitución de Constitución y el elemento definitorio de la identidad de la Constitución se situaría en un nivel distinto y más general, cual es el de forma de gobierno propia de un sistema democrático constitucional.   

No obstante, la Corte adoptó una posición más restrictiva, no más laxa como lo sugiere el señor Procurador, del poder de reforma cuando éste se materializa mediante un acto legislativo expedido por el Congreso, no mediante referendo aprobado por el pueblo.

Eso lleva, precisamente, a la necesidad de delimitar el alcance de la doctrina sentada en la Sentencia C-551 de 2003, en la medida en la que en ella se dijo que para saber si el poder de reforma incurrió, en un momento dado, en un vicio de competencia, debe analizarse si se sustituyó la Constitución, para lo cual es necesario tener en cuenta los principios y valores que la Constitución contiene y aquellos que surgen del bloque de constitucionalidad. No precisó la Corte cuáles principios y valores contenidos en la Constitución son definitorios de su identidad, ni tampoco de qué manera, principios y valores no contenidos en la Constitución, pero que surgen del bloque de constitucionalidad, pueden contribuir a identificar los elementos definitorios de la identidad de la Constitución. Esa es una labor que corresponde adelantar al juez constitucional cuando las circunstancias del caso concreto le exijan precisar el alcance de esas afirmaciones.

Ello impone al menos dos tareas específicas para el juez constitucional cuando deba enfrentar un problema de sustitución de Constitución: primero, es necesario establecer cuáles son los elementos esenciales que definen la identidad de la Constitución; y, segundo, cómo puede una reforma llegar a ser realmente una sustitución de la Constitución.

(iii)   Observa, finalmente la Corte, para concluir estas consideraciones previas, que no cabe descalificar, como se hace por el Ministerio Público, las referencias que en la jurisprudencia se hayan hecho o se hagan en el futuro a la doctrina constitucional contenida en la Sentencia C-1200 de 2003, sobre la base de que tal sentencia contiene un fallo inhibitorio. Las elaboraciones conceptuales que realiza el juez constitucional no pierden su valor por estar contenidas en una decisión inhibitoria. Debe precisarse que las reglas fijadas por la Corte en esa Sentencia para establecer las condiciones de procedencia de una demanda por sustitución de Constitución, no constituyen meros obiter dicta, porque fueron determinantes de la decisión, adoptada por la Sala Plena de la Corporación, de no dar curso a la demanda entonces presentada, precisamente por no ajustarse a los requerimientos de un cargo por sustitución de Constitución, lo que imponía definir y acotar este último concepto.  

En la Sentencia C-551 de 2003 la Corte se pronunció en ejercicio de un control integral de constitucionalidad sobre la ley mediante la cual se convocaba a un referendo constitucional. Como premisa para ese control integral, la Corte estableció que puede existir un vicio de competencia cuando el poder de reforma, por la vía del procedimiento especialmente dificultado previsto para ello -en ese caso, la convocatoria a un referendo- produce en realidad, no una reforma sino una sustitución de Constitución. A partir de esa consideración, en la Sentencia C-1200 de 2003, la Corte debió resolver un problema completamente distinto, que no se presentó en el proceso que dio lugar a la Sentencia C-551 de 2003 y que era, por consiguiente, un asunto constitucional inédito en la jurisprudencia nacional, esto es, las condiciones de procedibilidad de una demanda ciudadana de inconstitucionalidad de un Acto Legislativo por sustitución de Constitución. En particular, resultaba necesario que la Corte precisase la diferencia entre un cargo orientado a obtener un pronunciamiento sobre hipotéticos vicios materiales en la reforma, aspecto para el cual la Corte carece de competencia, y uno orientado a establecer la existencia de un vicio competencial por sustitución de Constitución. Ello exigía refinar los conceptos enunciados de manera general en la Sentencia C-551 de 2003 y en particular, precisar si bastaba con señalar que un determinado principio esencial, contenido en la Constitución, había sido alterado por la reforma, para entender que se había estructurado un cargo por sustitución de Constitución, o si, por el contrario, el ámbito de la competencia de la Corte en materia de control de constitucionalidad de los actos reformatorios de la Constitución, hacía necesario que el demandante mostrase de qué manera la reforma, no simplemente alteraba la Constitución anterior, sino que, parcial o totalmente, la sustituía por otra distinta.  Los criterios que en ese proceso se fijaron por la Corte son parámetros obligados de referencia para posteriores decisiones en las que deba abordarse el examen de cargos por sustitución de Constitución.  Y ello fue lo que ocurrió en las Sentencias C-970 y C- 971 de 2004.      

(iv)   A partir de las anteriores premisas, y como presupuesto para determinar si el acto acusado representa en todo o en parte una sustitución de la Carta de 1991, sintetiza la Corte a continuación la jurisprudencia constitucional relativa a la sustitución de la Constitución y describe el método que, de acuerdo con esa misma jurisprudencia, habrá de ser aplicado para definir si el Congreso en lugar de reformar la Constitución la ha sustituido en todo o en parte.

7.10.2.  Jurisprudencia de la Corte sobre sustitución de la Constitución

En las distintas providencias en las que la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre los límites competenciales del reformador de la Constitución, se ha tomado como punto de partida la diferencia clásica entre poder constituyente originario y poder de reforma de la Constitución, el cual  -este último-, en cuanto que poder constituido, deriva su competencia de la propia Constitución. En ese contexto, la Corte ha venido decantando su jurisprudencia sobre el particular, en términos que pueden sintetizarse de la siguiente manera:

Primero, como la competencia de un órgano es el presupuesto para analizar el procedimiento que dicho órgano ha de seguir para expedir una norma, el análisis de si el reformador de la constitución actuó dentro de su órbita de competencia es una cuestión diferente y previa a la de juzgar si el procedimiento se llevó a cabo respetando las formas establecidas. También es una cuestión distinta a juzgar si el contenido material del acto acusado contradice la Constitución, lo cual escapa al control constitucional que ejerce la Corte sobre las reformas constitucionales.

Segundo, la especificidad del juicio relativo a la competencia del reformador radica en que en éste la Corte se circunscribe a estudiar si el reformador sustituyó la Constitución, sin que por ello efectúe un control material ordinario del acto acusado. Es decir, en el juicio de sustitución no hay una comparación entre la reforma y la Constitución con miras a establecer si la primera contradice la segunda, dado que, por definición, una reforma constitucional contradice la Constitución por ella reformada.

Tercero, el concepto de sustitución refiere a una transformación de tal magnitud y trascendencia, que la Constitución anterior a la reforma aparece opuesta o integralmente diferente a la que resultó después de la reforma, al punto que ambas resultan incompatibles. La jurisprudencia ha aludido a sustituciones totales y a sustituciones parciales y ha sostenido que el reformador tampoco puede introducir sustituciones parciales entendiendo por tales aquellas en las cuales un eje definitorio de la identidad de la Constitución sea remplazado por otro opuesto o integralmente diferente. En ninguna de sus sentencias la Corte ha declarado inexequible una reforma constitucional por haber llegado a la conclusión de que el reformador excedió su competencia y sustituyó la Constitución, en todo o en parte. No obstante, la Corte ha suministrado ejemplos para ilustrar cuándo se estaría ante una sustitución total o parcial de la Constitución. Además, en las sentencias en las cuales declaró exequibles artículos de actos reformatorios de la Constitución  -fuesen estos referendos o actos legislativos- la Corte estableció que dichos actos no representaban sustituciones parciales de la Carta.

Cuarto, la Corte ha subrayado que el concepto de sustitución se distingue de otros con los cuales no puede confundirse, tales como los de intangibilidad e irreversibilidad, o afectación y vulneración de contenidos, los cuales aluden a juicios materiales de las reformas constitucionales que escapan a la competencia de la Corte Constitucional. La Corte solo tiene competencia para verificar que el poder de reforma, que es constituido, no haya adoptado un acto mediante el cual sustituya la Constitución que lo habilitó exclusivamente para reformarla.

Quinto, la Corte ha fijado criterios de prudencia judicial para orientar el control de los actos reformatorios de la Carta e impedir que el subjetivismo determine la conclusión del juicio de sustitución. En esa dirección, esta Corporación ha delineado los rasgos generales del método que ha de aplicarse para identificar sustituciones totales o parciales de la Carta, aunque no ha desarrollado ni precisado sus componentes.

Sexto, la Corte ha dicho que la aplicación del método para identificar sustituciones en ningún caso puede conducir a volver irreformables normas de la Carta porque no hay normas pétreas ni principios intangibles en la Carta de 1991. Toda ella es reformable, más no sustituible.

De este modo, en la presente oportunidad la Corte reitera su jurisprudencia en el sentido de que el reformador de la Constitución no es soberano y ejerce una competencia limitada por las normas adoptadas por la Asamblea Constituyente en 1991. Se subraya que, de conformidad con el artículo 374 de la Carta, la Constitución puede ser "reformada" por el Congreso, no derogada, subvertida o sustituida. A su vez, el artículo 380 de la Carta  permite distinguir entre la derogación de una Constitución, de un lado, y las reformas introducidas a una Constitución, de otro, reformas que si bien pueden cambiar el contenido de las normas constitucionales no sustituyen la Constitución  por otra Carta opuesta o integralmente diferente, como sucedió cuando se promulgó la nueva Constitución en 1991. En el artículo 379 de la Carta  se establece que la Corte debe controlar que el reformador respete todos "los requisitos" establecidos en el Título XIII de la Constitución, el primero de los cuales es precisamente la competencia del órgano que expide la reforma regulada en el primer artículo de dicho Título. Esta competencia es un presupuesto para que dicho órgano, en este caso el Congreso de la República, pueda luego seguir el trámite para modificar validamente la Constitución. El requisito que debe verificar la Corte es que el Acto Legislativo sea una reforma, no una derogación o sustitución de la Constitución, como lo ordena el artículo 374 en concordancia con el artículo 380 de la Constitución Política.   La Corte enfatiza que el único titular de un poder constituyente ilimitado es el pueblo soberano, en virtud del artículo 3º de la Carta.  En 1991 el poder constituyente originario estableció un poder de reforma de la Constitución, del cual es titular, entre otros, el Congreso de la República que es un órgano constituido y limitado por la propia Constitución y, por lo tanto, solo puede ejercer sus competencias "en los términos que esta Constitución establece", no de manera ilimitada. El Congreso, aun cuando reforma la Constitución,  no es el detentador de la soberanía que "reside exclusivamente en el pueblo", el único que puede crear una nueva Constitución. Adicionalmente, la Corte constató que el pueblo puede investir a una Asamblea Constituyente de la competencia para expedir una nueva Constitución, posibilidad expresamente permitida en el artículo 376 de la Carta. Solo por medio de este mecanismo puede ser sustituida la Constitución vigente por una opuesta o integralmente diferente.

Advierte la Corte que el poder de reforma es muy amplio y comprende la adopción de modificaciones importantes e, inclusive, trascendentales. No es la importancia, ni son las implicaciones profundas de una reforma, lo que determina si ésta supone una sustitución de la  Constitución. El fenómeno jurídico de la sustitución de la Constitución se presenta cuando un elemento definitorio de la esencia de la Constitución de 1991, en lugar de ser modificado, es reemplazado por uno opuesto o integralmente diferente. Así, después de la sustitución  de la Carta, como es imposible reconocerla en su identidad básica,  no cabe afirmar que la Constitución reformada sigue siendo la Carta de 1991. Al Congreso de la República le está vedado sustituir la Constitución, en forma total o parcial, permanente o transitoria. Por supuesto, le está prohibido reemplazar la Constitución de 1991 por una completamente nueva y diferente. Pero tampoco puede  sustituir la Carta mediante un cambio parcial de tal magnitud que haga imposible, de manera permanente o transitoria, reconocer en la Constitución los elementos esenciales definitorios de su identidad originaria, lo cual no obsta para que el Congreso efectúe reformas importantes para adaptar la Carta a la evolución de la sociedad y responder a las expectativas de los ciudadanos.

7.10.3.  Los lineamientos jurisprudenciales para definir el método del juicio de sustitución

En las sentencias C-970 y C-971 de 2004 se delineó el método para efectuar el juicio de sustitución, y sobre el particular se señaló:

"4. Metodología para el ejercicio del control de constitucionalidad en relación con cargos por sustitución de la Constitución  

Habiendo acotado el ámbito de la sustitución como reemplazo total o parcial de la Constitución, es preciso señalar la metodología que debe aplicar la Corte para abordar el examen de un acto reformatorio de la Constitución cuando se haya planteado un cargo por sustitución de la Constitución.

Reitera la Corte que no se trata, en tales eventos,  de un examen de fondo en torno al contenido del acto reformatorio de la Constitución, sino de un juicio sobre la competencia del órgano encargado de adelantar la reforma. Se trata de un juicio autónomo en el ámbito de la competencia. Si el órgano que expidió la reforma era competente para hacerlo, nos encontraríamos frente a una verdadera reforma constitucional, susceptible de control sólo en relación con los vicios en el trámite de formación del correspondiente acto reformatorio. Si, por el contrario, hay un vicio de competencia, quiere decir que el órgano respectivo, por la vía del procedimiento de reforma, habría acometido una sustitución de la Constitución, para lo cual carecía de competencia, y su actuación habría de ser invalidada.

4.1. Como premisa mayor en el anterior análisis, es necesario enunciar aquellos aspectos definitorios de la identidad de la Constitución que se supone han sido sustituidos por el acto reformatorio. Ello permite a la Corte establecer los parámetros normativos aplicables al examen de constitucionalidad del acto acusado.

Se trata de un enunciado específico, que no se limita a plantear los aspectos que de manera general tiene una determinada institución en el constitucionalismo contemporáneo, sino la manera particular como un elemento definitorio ha sido configurado en la Constitución colombiana y que, por consiguiente, hace parte de su identidad.

4.2. Procede luego el examen del acto acusado, para establecer cual es su alcance jurídico, en relación con los elementos definitorios identificadores de la Constitución, a partir de las cuales se han aislado los parámetros normativos del control.

4.3. Al contrastar las anteriores premisas con el criterio de juzgamiento que se ha señalado por la Corte, esto es, la verificación de si la reforma reemplaza un elemento definitorio identificador de la Constitución por otro integralmente diferente, será posible determinar si se ha incurrido o no en un vicio de competencia".

De lo dicho en la sentencia citada, se deduce que el juicio de sustitución comporta la aplicación de un método en tres etapas específicas, las cuales lo distinguen del juicio de intangibilidad y del juicio de violación de un contenido material de la Constitución.

Las diferencias fundamentales que distinguen al juicio de sustitución de los otros dos mencionados, residen en que la premisa mayor del juicio de sustitución no está específicamente plasmada en un artículo de la Constitución, sino que es toda la Constitución entendida a la luz de los elementos esenciales que definen su identidad. Además, en el juicio de sustitución no se verifica si existe una contradicción entre normas -como sucede típicamente en el control material ordinario-, ni se registra si se presenta la violación de un principio o regla intocable -como sucede en el juicio de intangibilidad-, sino que mediante el juicio de sustitución (a) se aprecia si la reforma introduce un nuevo elemento esencial a la Constitución, (b) se analiza si éste reemplaza al originalmente adoptado por el constituyente y, luego, (c) se compara el nuevo principio con el anterior para verificar, no si son distintos, lo cual siempre ocurrirá, sino si son opuestos o integralmente diferentes, al punto que resulten incompatibles.

De tal manera que la carga argumentativa en el juicio de sustitución es mucho más exigente. El método del juicio de sustitución exige que la Corte demuestre que un elemento esencial definitorio de la identidad de la Constitución de 1991 fue reemplazado por otro integralmente distinto. Así, para construir la premisa mayor del juicio de sustitución es necesario (i) enunciar con suma claridad cuál es dicho elemento, (ii) señalar a partir de múltiples referentes normativos cuáles son sus especificidades en la Carta de 1991 y (iii) mostrar por qué es esencial y definitorio de la identidad de la Constitución integralmente considerada. Solo así se habrá precisado la premisa mayor del juicio de sustitución, lo cual es crucial para evitar caer en el subjetivismo judicial. Luego, se habrá de verificar si (iv) ese elemento esencial definitorio de la Constitución de 1991 es irreductible a un artículo de la Constitución, - para así evitar que éste sea transformado por la propia Corte en cláusula pétrea a partir de la cual efectúe un juicio de contradicción material- y si (v) la enunciación analítica de dicho elemento esencial definitorio no equivale a fijar límites materiales intocables por el poder de reforma, para así evitar que el juicio derive en un control de violación de algo supuestamente intangible, lo cual no le compete a la Corte. Una vez cumplida esta carga argumentativa por la Corte, procede determinar si dicho elemento esencial definitorio ha sido (vi) reemplazado por otro –no simplemente modificado, afectado, vulnerado o contrariado- y (vii) si el nuevo elemento esencial definitorio es opuesto o integralmente diferente, al punto que resulte incompatible con los elementos definitorios de la identidad de la Constitución anterior.

De esta manera, resulta posible introducir reformas sustanciales a la Constitución, que alteren su estructura básica o los principios fundamentales en ella contenidos, pero que puedan, sin embargo, entenderse como incorporadas a ella. Cuando se produce una sustitución, total o parcial de la Constitución, las nuevas instituciones resultan de tal modo incompatibles con la Constitución anterior que unas y otra no pueden coexistir en el tiempo y en el espacio.   

Esto conduce a la segunda manera de distinguir el juicio de sustitución. El resultado del mismo debe poder llevar a la conclusión de que, como el elemento esencial definitorio ha sido remplazado por otro opuesto o integralmente diferente, no es posible armonizar la reforma constitucional con el resto de normas constitucionales que no fueron modificadas por ella y que reflejan aspectos claves de lo insustituible, para lo cual el bloque de constitucionalidad es especialmente relevante.

7.10.4.   Análisis de los cargos

Habiendo realizado las anteriores precisiones sobre el alcance de la doctrina constitucional que se ha venido elaborando por la Corte en torno al concepto de sustitución de Constitución como límite de competencia al poder de reforma constitucional, se procede a continuación al análisis de los cargos que por este concepto se han planteado en la presente oportunidad.

Debe señalar la Corte que el examen de constitucionalidad del Acto Legislativo No. 02 de 2004 se circunscribe en este caso a la consideración de aquellos cargos que puedan tenerse como orientados a mostrar que se ha producido una sustitución de Constitución, y, por consiguiente, no se extiende a aquellos enunciados de la demanda conforme a los cuales, en criterio de la actora, la reforma acusada sería violatoria de ciertas normas constitucionales, aspecto que, como de manera reiterada se ha puesto de presente por la Corte, no cabe en el examen de constitucionalidad de un acto reformatorio de la Constitución y excede el ámbito de competencia de la Corte sobre el particular. Sobre este aspecto la jurisprudencia constitucional ha expresado que a la Corte le está vedado controlar las reformas constitucionales por su contenido material, es decir, que no puede ejercer un control de fondo para juzgar si la reforma es contraria al contenido de la Constitución. En la Carta de 1991 no existen cláusulas pétreas, normas intangibles o principios inmodificables. Todas las normas de la Constitución tienen la misma jerarquía y no es posible juzgar si una norma de la Constitución viola otra norma de la misma Constitución considerada superior, sin perjuicio de que unas normas constitucionales sean más importantes que otras, lo cual es un asunto diferente. Tampoco existen en Colombia normas supraconstitucionales que sirvan de parámetro para juzgar la validez del contenido de una reforma constitucional. Los tratados internacionales sobre derechos humanos que integran el bloque de constitucionalidad orientan al juez constitucional en la identificación de los elementos esenciales que definen la fisonomía insustituible de la Constitución de 1991, pero no son tales tratados un referente autónomo y supraconstitucional para juzgar el contenido material de una reforma de la Carta.

Así, por ejemplo, al afirmar que, como exponen algunos doctrinantes, la prohibición de la reelección presidencial, no es susceptible de reforma, porque estaría amparada por una intangibilidad implícita, se estaría partiendo de un supuesto que de manera reiterada ha sido rechazado por la jurisprudencia constitucional, cual es el de que en la Constitución existen cláusulas pétreas o intangibles. Lo mismo cabe decir de la afirmación conforme a la cual la prohibición de intervención en política para el Presidente de la República sólo podía ser suprimida por el constituyente primario. Y cuando, en la misma línea, se dice que suprimir esas prohibiciones resulta contrario a principios fundantes del Estado Social de Derecho como la unidad nacional, la vigencia de un orden justo, la convivencia o la igualdad, se está proponiendo un cargo por violación de distintos principios de la Constitución, para cuyo examen sería preciso adelantar un control material de constitucionalidad, asunto que excede la competencia de la Corte Constitucional.

De este modo, la permanencia en el tiempo de determinados contenidos constitucionales, la estabilidad que es propia de los mismos, se ha confiado por el constituyente a los mecanismos más o menos rígidos de reforma constitucional, de manera que, en cada caso concreto, corresponde a quien está habilitado para ejercer el poder de reforma constitucional, hacer las consideraciones de oportunidad y de conveniencia sobre las modificaciones que quepa introducir a la Constitución. Tales consideraciones escapan también al ámbito de competencia de la Corte Constitucional. Así, en el caso concreto, no cabe que la Corte se pronuncie sobre los argumentos de la demandante orientados a establecer que, en el contexto actual, resulta inoportuno o inadecuado permitir la reelección presidencial inmediata, por falta de madurez de nuestra democracia o por la eventual inoperancia de los controles frente al abuso del poder. Tampoco cabe la consideración de las previsiones de la actora sobre las consecuencias prácticas que, en su criterio, podrían resultar de la aplicación de la reforma, como las de que se constituya en factor de violencia o desistitucionalización. Se trata de apreciaciones, no sobre el contenido de la reforma, sino sobre circunstancias de orden fáctico, cuya ocurrencia no se puede anticipar, ni sobre las cuales le corresponde pronunciarse a la Corte.  El escenario propio para esas valoraciones era, en este caso, el del Congreso de la República. A la Corte, desde la perspectiva de los vicios de competencia, sólo le cabe establecer si el nuevo diseño institucional introducido por la reforma sustituye los elementos definitorios de la identidad de la Constitución de 1991 y comporta, por consiguiente, la existencia de un vicio competencial, pero sin que quepa reeditar en sede de control de constitucionalidad, los debates sobre oportunidad y conveniencia que debieron cumplirse en el escenario que la propia Constitución ha previsto para el efecto.       

Tampoco cabe que la Corte se pronuncie sobre cuestionamientos que no se orientan a mostrar una sustitución de Constitución atribuible al nuevo diseño político institucional introducido por la reforma, sino a apreciaciones de la actora sobre la manera como el mismo sería puesto en práctica. De ese tenor son las afirmaciones de la demandante de conformidad con las cuales, por virtud de la reforma, desaparecerían los principios de igualdad, moralidad e imparcialidad en el ejercicio de la función pública o se dejarían sin sentido los fines esenciales del Estado, porque el Presidente, en procura de su reelección, ya no garantizaría los derechos de todos los colombianos y abusaría de su poder para promover su propósito reeleccionista. Tal como se advierte por el Ministerio Publico, es evidente que se está ante "una acusación de trasgresión del límite del poder de reforma no porque la sustitución de la Constitución provenga de las normas reformatorias en sí mismas consideradas, sino por la aplicación anómala o uso indebido que de ellas hagan eventualmente los funcionarios del Estado, bien por el Presidente que se candidatice para la reelección o aquellos autorizados para participar en actividades políticas por el acto reformatorio y que antes lo tenían prohibido."            

De esta manera, las apreciaciones de la actora se sustentan en supuestos que no están contenidos en el acto legislativo acusado y, que por el contrario, resultan opuestos a sus previsiones expresas. Así, el acto Legislativo 02 de 2004 no autoriza al Presidente de la República a poner su cargo al servicio de la causa de su reelección, ni modifica los fines del Estado que el Presidente está llamado a cumplir, ni le atribuye nuevos poderes, ni lo habilita para que ejerza de manera abusiva y parcializada los que en la actualidad le confiere la Constitución. La reforma sólo permite, por un lado, que el Presidente en ejercicio o su vicepresidente, puedan presentarse como candidatos en la elección presidencial, y, por otro, que participen en política en las condiciones que para ello se establezcan en la ley estatutaria. Pero la Constitución, de manera expresa prohíbe (art. 127) " la utilización del empleo para presionar a los ciudadanos a respaldar una causa o campaña política", y en el propio acto legislativo acusado se dispone que durante la campaña, el Presidente y el Vicepresidente de la República no podrán utilizar bienes del Estado o recursos del Tesoro Público, distintos de aquellos que se ofrezcan en igualdad de condiciones a todos los candidatos, exceptuando los destinados al cumplimiento de las funciones propias de sus cargos y a su protección personal. Así, la Constitución distingue entre la función pública y la persona llamada a ejercerla, y no autoriza, sino que prohíbe, que la Presidencia de la República se ponga al servicio de la reelección del Presidente en ejercicio, y solo autoriza que éste, en los términos de la ley estatutaria, participe en política para la promoción de su aspiración a un nuevo mandato. Los temores de la accionante sobre la manera como el presidente candidato aplicaría la reforma que permite la reelección inmediata no contienen, por consiguiente, verdaderos cargos, ni se orientan a mostrar que el diseño institucional contenido en el Acto Legislativo acusado comporte una sustitución de Constitución.      

En ese contexto, encuentra la Corte que, de acuerdo con la demanda, el Congreso de la República, al expedir el acto reformatorio acusado, afectó una serie de principios y valores fundamentales presentes en la Constitución, con lo cual incurrió en un vicio competencial, por cuanto (i) alteró la forma de Estado, el sistema de gobierno y el régimen político previstos en la Constitución de 1991; (ii) dejó sin valor el principio de igualdad aplicado al proceso de elección presidencial y (iii), al habilitar al Consejo de Estado para que, de manera supletoria, expida normas propias de una ley estatutaria, dejó sin efecto los principios de separación de poderes y de reserva de ley, y afectó gravemente la jurisdicción constitucional. Las distintas apreciaciones de la demandante deben entenderse, entonces, como elementos argumentativos orientados a sustentar esos cargos que pueden tenerse como dirigidos a mostrar la presencia de un vicio competencial por sustitución de la Constitución. Pasa la Corte a considerar tales cuestiones.       

7.10.4.1.  El Acto Legislativo No. 02 de 2004 no sustituye la forma de Estado, ni el sistema de gobierno, ni el régimen político previstos en la Constitución de 1991

De acuerdo con la demandante, la reforma introducida por el Acto Legislativo No. 02 de 2004 cambia de fondo la manera como está organizado y se ejerce el poder, porque implica cambiar un elemento fundamental de la Constitución de 1991, como es la prohibición de la reelección y de la intervención en política de los servidores públicos, la cual sólo puede ser eliminada por el propio constituyente primario. De este modo, en su criterio, esa reforma afecta la estructura fundamental de la Carta, puesto que tiene que ver con la forma de Estado, el sistema de gobierno y el régimen político.

De manera preliminar debe advertirse que, para no desnaturalizar la competencia del poder de reforma, expresamente previsto en la Constitución para permitir la actualización y la pacífica transición de las instituciones de acuerdo con las necesidades históricas, las hipótesis de sustitución de Constitución remiten a eventos excepcionalísimos en los que pueda establecerse que por la vía de la reforma constitucional se han producido mutaciones de tal naturaleza que se haya suprimido el concepto de Constitución tal como el mismo se concibe en el constitucionalismo contemporáneo, o que se han producido alteraciones de tal magnitud y significación en los elementos definitorios de la identidad de la Constitución que resultan incompatibles con el consenso fundamental existente en torno a la misma y que, por consiguiente, habrían requerido la actividad directa del constituyente primario.

Lo anterior exige una muy cuidadosa actuación del juez constitucional, quien si bien tiene a su cargo la guarda de la integridad de la Constitución, no puede desconocer que, en el diseño realizado por el constituyente, la ponderación en torno a los cambios que quepa hacer en la Constitución de acuerdo con los requerimientos de los tiempos, se confía, sin límites materiales, al poder de reforma Constitucional. Tal como se expresó por la Corte en la Sentencia C-551 de 2003, existe, sí, un límite de competencia al poder de reforma de la Constitución, el cual no puede suprimirla, subvertirla o cambiarla en su integridad, pero el control sobre la efectividad de dicho límite no puede concebirse de tal manera que implique asumir un control material de constitucionalidad -expresamente excluido del ámbito funcional de la Corte por el constituyente.- por virtud del cual la decisión sobre la magnitud o el sentido de las reformas constitucionales dejaría de estar en cabeza del poder de reforma.             

Con base en esas premisas, procede la Corte a mostrar que el Acto Legislativo acusado no contiene una sustitución de Constitución por cambio en la forma de Estado, la forma de gobierno o el régimen o sistema político.

(i) Para la Corte permitir la reelección presidencial -por una sola vez y acompañada de una ley estatutaria para garantizar los derechos de la oposición y la equidad en la campaña presidencial- es una reforma que no sustituye la Constitución de 1991 por una opuesta o integralmente diferente. Los elementos esenciales que definen el Estado social y democrático de derecho fundado en la dignidad humana no fueron sustituidos por la reforma. El pueblo decidirá soberanamente a quién elige como Presidente, las instituciones de vigilancia y control conservan la plenitud de sus atribuciones, el sistema de frenos y contrapesos continua operando, la independencia de los órganos constitucionales sigue siendo garantizada, no se atribuyen nuevos poderes al Ejecutivo, la reforma prevé reglas para disminuir la desigualdad en la contienda electoral que será administrada por órganos que continúan siendo autónomos, y los actos que se adopten siguen sometidos al control judicial para garantizar el respeto al Estado Social de Derecho. No cabe señalar, para establecer la presencia de una sustitución de la Constitución, que el Presidente abusaría de su poder, el cual se vería ampliado por la posibilidad de hacer política electoral y que ello conduciría a un régimen de concentración de poder en el que, por otra parte, el Congreso perdería la independencia para el ejercicio de la función legislativa y de control político, porque en su elección habría podido tener juego el Presidente en ejercicio, con lo cual se habría modificado el sistema de separación de poderes. Como se ha dicho, tales cuestionamientos no apuntan a mostrar la inviabilidad del diseño institucional, sino que reflejan el temor de quienes los plantean, de que contrariando las previsiones expresas de la Carta en materia de  límites y controles al ejercicio del poder, este se desbordase en el sentido que anticipan. Se trata de consideraciones de tipo práctico sobre las consecuencias  que estiman previsibles de la reforma, pero no un resultado que pueda ser atribuido necesariamente al nuevo diseño institucional.            

En relación con la forma de Estado se tiene que, con o sin reelección presidencial inmediata, Colombia sigue siendo un Estado social de Derecho, organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista. Ninguno de esos elementos definitorios de la forma que adopta el Estado colombiano puede tenerse como suprimido, subvertido o integralmente sustituido en razón a que, por virtud del acto legislativo acusado, hoy en Colombia se permite la reelección presidencial, eventualidad que estaba proscrita en la Constitución de 1991.      

(ii) A partir de las consideraciones presentadas por la actora sobre la afectación del pluralismo político, la participación ciudadana en forma igualitaria, las posibilidades de abuso del poder y la concentración del poder en el Presidente de la República, cabría concluir que cuando señala que la reforma implica alterar el régimen político, la censura se orienta a establecer que se ha lesionado el carácter democrático del Estado colombiano. Si entendemos, pro actione, que estos argumentos equivalen a una tesis de sustitución de la Constitución, se tiene lo siguiente: Al margen de las consideraciones de conveniencia o de oportunidad política, no puede afirmarse que un régimen que consagre la reelección presidencial, deje de ser, por ese solo hecho, un sistema democrático o implique transformar el sistema presidencial de gobierno en un régimen presidencialista. Así, son  numerosos los ejemplos en el derecho comparado que contemplan esa figura, sin que quepa decir que se esté en presencia de estados no democráticos. Por el contrario, en ese esquema, el pueblo, a través de las elecciones continúa siendo el árbitro en los procesos del poder.

Las anteriores consideraciones exigirían una distinta aproximación al cargo: La sustitución de la Constitución se produciría, no por la consagración en abstracto de la reelección presidencial, y ni siquiera de la reelección inmediata, sino por el específico contexto en el que ella se produce, dado el, en criterio de la demandante, enorme poder que en Colombia ejerce el Presidente de la República, que, en la práctica, convertiría en enteramente nominales todos los postulados democráticos.

Debe advertirse que en este frente no cabe una controversia puramente práctica. Esto es, no basta con señalar que, de hecho, el Presidente ejerce un poder muy grande que lo llevaría a desconocer las garantías democráticas previstas en la Constitución, sino que es necesario mostrar que ese pretendido desbalance institucional provendría de la propia Constitución.

Esto es, para establecer la existencia de una sustitución de la Constitución, habría que mostrar que los poderes que la Constitución confiere al Presidente de la República dentro de un sistema de frenos y contrapesos, resulta remplazado por un esquema de equilibrios integralmente diferente u opuesto a raíz del establecimiento de la reelección presidencial inmediata, de tal manera que si se reformase la Constitución en ese punto, se habría producido en realidad una verdadera sustitución de la Constitución.

No es suficiente en este caso una mera reminiscencia histórica, para señalar que el constituyente primario habría tenido como propósito limitar el poder del Presidente de la República y que por consiguiente no es de recibo una reforma que vaya en contravía con ese objetivo. Tampoco cabe fundar en la identificación de una tradición jurídica contraria a la reelección presidencial inmediata una pretensión de intangibilidad de la norma que establecía la prohibición. El proceso constituyente es, precisamente, un proceso de acomodamiento institucional, y sobre estas materias no cabe decir que se ha cerrado el libro del diseño institucional. La reelección presidencial fue proscrita en el pasado, a la luz de circunstancias muy particulares, vinculadas en cada caso a un momento histórico determinado, de conformación de la república o de inestabilidad institucional, o de violencia partidista. Ante un cambio en las circunstancias -y en los supuestos teóricos-, es posible que el reformador decida ensayar nuevamente el esquema de la reelección.

En esa aproximación, no puede pasarse por alto que se han producido en el transcurso de los años, reformas orientadas a ampliar los espacios de participación política, que se han institucionalizado los derechos de la oposición, que se ha buscado fortalecer los partidos, que se ha avanzado en la garantía de la independencia del sufragio. Que ha habido un cambio en la sociedad civil: más articulada, con más espacios de participación, con mayores garantías. Que hay todo un nuevo contexto, con notables desarrollos en materia de comunicaciones y medios de difusión masivos y el consiguiente surgimiento de una sociedad globalizada, la articulación de nuevos canales de expresión y de acción a través de organizaciones no gubernamentales. Razones éstas, dada su proyección en la propia Constitución, que hacen evidente la impropiedad de acudir exclusivamente a la reminiscencia histórica para ponderar la significación actual de la reelección presidencial.

Así las cosas, no basta con señalar que las razones que pudieron haber llevado al constituyente a establecer la prohibición de la reelección presidencial, constituyen hoy el criterio para determinar que la supresión de esa prohibición comporta una sustitución de la Constitución. El análisis histórico conduciría a la conclusión exactamente opuesta, esto es, a mostrar la necesidad de que en la Constitución se contemplen mecanismos que permitan actualizar, a juicio del reformador, el diseño institucional cuando se considere que la realidad social y política así lo requieren. Para mostrar una supresión del carácter democrático del régimen político por virtud de la reforma que introduce la reelección presidencial, sería necesario mostrar que existe una oposición irreconciliable entre los dos extremos. Esto es, que el diseño constitucional como un todo no es reconocible en su identidad esencial desde una perspectiva democrática si se introduce la figura de la reelección.

Hay quienes pueden considerar que no existe en el país la suficiente madurez política para asumir un esquema de reelección inmediata, o que la reforma puede conducir a escenarios de confrontación violenta o inestabilidad institucional,  o que el Presidente, no obstante las limitaciones y los controles a los que está sujeto, conserva en Colombia, todavía, un poder muy grande que, en una aproximación de doble vía, se vería acrecentado por efecto de la posibilidad de reelección y podría ser utilizado para el propósito reeleccionista. Pero tales consideraciones, en cuanto no sean expresión de una objetiva sustitución o destrucción del diseño institucional, pertenecen al ámbito de la valoración política, de los análisis sobre oportunidad y conveniencia y no pueden  ser objeto de decisión por el juez constitucional.

La demandante, para fundamentar su aserto, se limita a señalar que el Presidente de la República es, en Colombia, jefe de Estado, jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa; dirige las relaciones internacionales y es comandante supremo de las fuerzas armadas; que de él dependen, indirectamente el Fiscal General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los magistrados de la sala disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y que repasando las funciones que le corresponden de acuerdo con el artículo 189 de la Constitución, se concluye que la reelección presidencial inmediata es un imposible ético, jurídico y político.          

Frente a la anterior consideración, no puede perderse de vista que, como nota característica del sistema presidencial de gobierno, el Presidente tiene la doble condición de jefe de Estado y jefe de gobierno y que, por consiguiente, ejerce las competencias que le corresponden en esa doble condición.

Aunque la accionante no avanza en un examen de esta naturaleza, podría ensayarse un enunciado general sobre las garantías actualmente existentes en la Constitución y sin el conjunto de las cuales podría pensarse que se ha producido una sustitución del sistema democrático. Así, en contraste con lo que ocurría en otras etapas de nuestra historia constitucional, o en hipotéticos escenarios de concentración de poder, en la Constitución de 1991, en relación con los poderes conferidos al Presidente de la República y el sistema de frenos y contrapesos al que se encuentra sometido, se tiene, por vía de ejemplo, que la Constitución consagra un sistema de distribución del poder público entre distintas ramas y órganos autónomos y diversas modalidades de control recíproco; dentro de ese esquema, todos los actos del poder público están sometidos a control judicial, y existen unas muy desarrolladas e independientes jurisdicciones constitucional y contencioso administrativa; la posibilidad de legislación delegada en el ejecutivo tiene carácter excepcional y claramente circunscrito; el poder electoral se confía a una organización de jerarquía constitucional y carácter autónomo e independiente frente a los demás poderes; también se ha previsto la existencia de órganos constitucionales autónomos e independientes en materia de banca central y de manejo de la televisión; se consagra la autonomía de las entidades territoriales y tanto alcaldes como gobernadores son elegidos popularmente; se han previsto competencias autónomas de regulación en ámbitos hasta entonces del dominio del ejecutivo; las condiciones de procedencia de los estados de excepción son muy rigurosas y los poderes que se confieren al Presidente durante tales estados se han visto reducidos; las fuerzas militares están claramente subordinadas a las autoridades civiles y tienen carácter no deliberante; la Constitución establece la carrera administrativa como regla general, en contraste con un sistema de libre disposición de los cargos públicos; así mismo, existe la carrera judicial y mecanismos que garantizan la independencia en la conformación de las altas Cortes; el poder ejecutivo carece de posibilidad de interferir los procesos políticos, se garantizan los derechos de la oposición, entre ellos el de réplica, y se contempla la financiación predominantemente estatal de las campañas políticas; se garantiza el pluralismo político y existen distintas instancias de participación popular.           

Debe tenerse en cuenta, por otra parte, que como se ha dejado sentado, la reforma no atribuye nuevos poderes al Presidente de la República y que no cabe decir que por virtud de ella el Presidente quede revestido de nuevos poderes político electorales que lo facultarían para intervenir en política, sin limitación alguna, en pro de su  reelección o en beneficio de aspirantes al Congreso de la República. Tal escenario no resulta del acto legislativo acusado, el cual, como se ha dicho, no permite que la Presidencia se ponga al servicio de determinadas causas políticas, sino que faculta al Presidente o al Vicepresidente, en su caso, para que, a título personal, hagan campaña e intervengan en política, todo dentro del marco que con base en el propio texto de la Constitución, se establezca por el legislador estatutario.  Es claro que, no obstante que en la percepción ciudadana, Presidente y candidato serían la misma persona, no es posible confundir el ejercicio de la función pública que corresponde al Presidente con las actividades políticas que puede cumplir como candidato.        

Ciertamente, establecer la posibilidad de reelección presidencial inmediata implica introducir una modificación importante en algunos aspectos del diseño de la distribución del poder del Estado. No solamente se permite que la influencia del Presidente se proyecte, eventualmente, durante un período adicional de cuatro años, con todo lo que ello implica sobre su posibilidad de conseguir y mantener adhesiones en términos de gobernabilidad, sino que, además se afectan ciertos elementos puntuales de la arquitectura constitucional, cuyo sentido podía estar, en cierta medida, vinculado a la duración del mandato presidencial, como podría ser, por ejemplo, la participación del presidente en la integración de otros órganos del Estado, como la Junta Directiva del Banco de la Republica, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación o la propia Corte Constitucional. La reelección del Presidente proyectaría por un período más su influencia en la conformación de esos órganos. Sin embargo, esas modificaciones en la distribución del poder son eventuales[22] y hacen parte de la ponderación que es necesario adelantar a la hora de hacer una reforma constitucional, ponderación que corresponde a quien fue investido por el constituyente del poder de reforma, sin que las consideraciones sobre su conveniencia y oportunidad trasciendan al debate constitucional y sin que por virtud de ellas quepa afirmar que se ha producido una sustitución de constitución. No puede perderse de vista, por otro lado, que la reelección presidencial incorpora un momento de decisión del electorado y que la proyección del Presidente hacia un segundo período depende de que su mandato le sea renovado en las urnas. En esa perspectiva el plus de influencia que el Presidente deriva de la posibilidad de reelección, no provendría del diseño institucional, sino que, por el contrario, sería la expresión de un nuevo espacio de participación democrática, aquel que permite, precisamente, que el electorado decida mantener la vigencia de un proyecto político que considera debe continuar. Se trata, en todo caso, de una hipótesis abierta a la ponderación del poder de reforma constitucional que no comporta en si misma un vicio competencial. Se olvida, además, que la Constitución  prevé múltiples garantías de la independencia de tales órganos.   

Sin desvirtuar los elementos del diseño institucional y el conjunto de garantías que definen a Colombia como un Estado democrático y social de Derecho, no basta, para descalificar la reforma como contraria al régimen democrático, con señalar que, en criterio de la demandante, el Presidente candidato, al quedar habilitado para intervenir en política en aras a su reelección, incumpliría una serie de mandatos que le impone la Constitución. La sola referencia al abuso del poder hace evidente que la demandante no está mostrando una deficiencia en el diseño institucional sino expresando el temor de que, en la práctica, el Presidente, dentro de su propósito reeleccionista, decida desconocer las limitaciones y los controles establecidos por el ordenamiento jurídico. No hay allí un cargo de sustitución de Constitución, sino la expresión de un temor de que el Presidente candidato desborde los controles existentes y de al traste con el sistema previsto en la Constitución.  Se trata de meras afirmaciones que no desvirtúan el esquema constitucional. Así, por ejemplo se dice, que el Presidente abusaría del gasto público con propósitos electorales, o que en su propósito reeleccionista no estaría en condiciones de garantizar los derechos de todos los ciudadanos y dejaría de ejercer el liderazgo que le corresponde como jefe del Estado. En la misma línea, algunos intervinientes han señalado que se rompería la independencia del Congreso, porque los congresistas favorecidos por la intervención política del Presidente apoyarían todas sus iniciativas y ejercerían un moderado o nulo control político. Se trata de apreciaciones que versan, no sobre el contenido de regulación del acto acusado, sino sobre la manera como el mismo sería aplicado por el Presidente en trance de reelección, o sobre la manera como se comportarían otros actores políticos. Desde el punto de vista normativo, el propio Acto Legislativo acusado se encarga de señalar los límites que en esa materia se imponen al Presidente, asunto cuyo desarrollo remite a la legislación estatutaria. Como corresponde a una norma del nivel constitucional, en el acto legislativo acusado se establece el diseño general que permite la reelección presidencial, pero la regulación necesaria para hacerlo operativo en un contexto de garantías se deja a la ley, sin que quepa señalar que la reforma es intrínsecamente opuesta a los postulados democráticos por no incorporar directamente esas garantías cuyo desarrollo se ha confiado a la ley. Por el contrario, la propia Constitución establece las garantías básicas que deberán consagrarse en la ley estatutaria. Las consideraciones de la demandante desconocen tanto el sistema de frenos y contrapesos establecido en la Constitución de manera general para proscribir la arbitrariedad del poder, como las específicas limitaciones y los controles que el propio acto legislativo acusado establece y deben ser desarrollados en la legislación estatutaria. No cabe decir, entonces, que la reforma sea incompleta por no incorporar directamente esos desarrollos o por no contener previsiones frente a eventuales vacíos que puedan presentarse en la praxis constitucional y que el propio constituyente derivado habrá de abordar cuando a ello haya lugar.     

En dirección contraria a la presentada por la demandante, cabría señalar que el Acto Legislativo 2 de 2004 no solamente no conduce, desde el punto de vista  del diseño institucional, a una supresión de los elementos democráticos de la Constitución de 1991, sino que, desde una perspectiva diferente, que puede plantearse legítimamente en el contexto de una democracia pluralista, podría sostenerse que los reafirma, en la medida en que permite que el electorado se pronuncie de manera efectiva sobre la gestión de sus gobernantes, posibilidad que estaba excluida en el diseño previo a la reforma.  Se trata de visiones contrapuestas, una que hace énfasis en las oportunidades que deben brindarse a los sectores diversos de la sociedad que no se encuentren en el gobierno para constituirse en alternativas efectivas de poder, y otra que privilegia las bondades de la continuidad en el gobierno de un proyecto político que ha sido encontrado exitoso por el electorado en un libre juego democrático. No obstante las diferencias que sobre el diseño institucional, los mecanismos de participación y las condiciones de equilibrio plantean las dos visiones, no puede señalarse que una de ellas conlleve una sustitución del Estado social, democrático y pluralista de derecho.          

En conclusión, el Acto Legislativo No. 02 de 2004 no comporta una sustitución del régimen político democrático consagrado en la Constitución de 1991.

(iii)    No cabe afirmar que por virtud de la reforma que eliminó la prohibición de la reelección presidencial se haya sustituido el sistema de gobierno previsto en la Constitución. Sin que, a priori, pueda afirmarse que un cambio de sistema de gobierno implique una sustitución de Constitución, lo cierto es que la reforma contenida en el Acto Legislativo No. 02 de 2004 no sustituye el sistema presidencial por otro distinto, sino que modifica una de las modalidades que dicho sistema puede presentar. Los elementos definitorios del sistema, conforme con autorizada doctrina[23], son la elección popular directa o casi directa del Presidente de la República, quien tiene la doble condición de jefe de Estado y jefe de gobierno y no puede ser removido de su cargo antes del vencimiento del período para el que fue elegido, por votación del órgano legislativo, el cual, a su vez, tampoco puede ser disuelto por decisión del Presidente de la República.[24] Junto a esas características, que han sido consideradas como necesarias y suficientes para establecer si un determinado sistema de gobierno es presidencial, existen otras, de naturaleza accidental, en cuanto que no son rasgos definitorios del sistema, como la duración del período del Presidente, que oscila entre 4 y 8 años[25]; el tipo de elección del presidente, bien sea directa o casi directa, o mediante mecanismos de mayoría relativa o de mayoría absoluta y doble vuelta electoral;  la posibilidad de reelección, bien sea inmediata o con período de por medio; la simultaneidad o no de la elección de Presidente con la del órgano legislativo, entre otros.

De esta manera, se tiene que la posibilidad de reelección del presidente es uno de los rasgos variables del sistema presidencial de gobierno, conclusión a la que se arriba tanto a partir de las elaboraciones teóricas sobre los elementos definitorios de este sistema, como de la observación de sus manifestaciones  en estados que lo han adoptado, como es el caso de los Estados Unidos de América, ejemplo prototípico de los sistemas presidenciales y que consagra la reelección presidencial inmediata como parte de su diseño institucional, o el de Colombia, antes del Acto Legislativo No. 02 de 2004, que con un diseño caracterizadamente presidencial, excluía la posibilidad de la reelección de quien a cualquier título hubiese ocupado la presidencia.[26]

Así, la opción por una u otra alternativa en materia de reelección está ligada a consideraciones de conveniencia que se soportan en elementos teóricos y prácticos. Desde la perspectiva teórica, por ejemplo, hay quienes consideran que la reelección inmediata es un componente necesario del sistema en orden a permitir la responsabilidad política del gobernante frente al electorado. Al mismo tiempo, en la otra orilla se encuentran quienes consideran que, en determinados contextos institucionales, la reelección presidencial, particularmente si es inmediata, puede tener connotaciones negativas desde la perspectiva de la concentración del poder. En esta aproximación, si el diseño institucional concentra demasiados poderes en cabeza del presidente y lo sujeta a escasos controles y contrapesos, la reelección puede convertirse en un factor de disfuncionalidad del sistema.[27]

Este último extremo remite a las consideraciones prácticas que en un momento dado pueden inclinar la balanza en uno u otro sentido, como serían las relacionadas con el grado de madurez política del electorado para asumir la figura de la reelección, o con el hecho de que dada la fragilidad de las instituciones democráticas en un Estado determinado, la posibilidad de la reelección presidencial pudiese conducir al retorno de experiencias autocráticas que hubiesen tenido lugar en el pasado. En este contexto se han dado incluso consideraciones de estabilidad regional, orientadas a proscribir la reelección como manera de evitar que el predominio de un líder se proyecte de manera indeseable sobre los estados vecinos, o en general, a mantener la estabilidad democrática en el conglomerado regional.[28]

En la opción por una u otra alternativa, el período del mandato presidencial juega un papel importante, y así, podría considerarse que un período de cuatro años, sin posibilidad de reelección termina siendo muy corto a efecto de la ejecución de un programa de gobierno de largo aliento, pero que, en contraste, un período de, por ejemplo, seis u ocho años, puede parecer demasiado largo, si, como es lo propio del sistema presidencial, no existen instrumentos que permitan un pronunciamiento popular sobre la continuidad o no del gobierno. Y en ese proceso pueden considerarse opciones distintas, como puede ser, por ejemplo la adoptada en el acto legislativo acusado, de incorporar la posibilidad de reelección inmediata, limitada, en todo caso a un período, para establecer un límite máximo de duración al mandato de cada presidente.

Es interesante observar que en el contexto latinoamericano, las anteriores disquisiciones distan mucho de tener un valor meramente académico, porque parecería claro que en los distintos estados no se ha obtenido un consenso definitivo en torno a aspectos relacionados con el sistema de gobierno, los sistemas electorales, el régimen de los partidos políticos o los mecanismos de democracia participativa, entre otros. Muestra de ello es el hecho de que no sólo en Colombia, sino, en general, en América Latina, ha habido un permanente proceso de búsqueda y ajuste orientado a encontrar el sistema de gobierno o los mecanismos electorales y de participación política que mejor se acomoden a las realidades sociales políticas de cada uno de los Estados. A nivel teórico, han sido reiteradas las críticas al sistema presidencial y la propuesta recurrente de optar por formas parlamentarias o semipresidenciales, lo cual ha propiciado un agudo debate académico, que, sin embargo, no ha tenido mayor eco en la práctica política.[29] También ha sido objeto de particular atención, en este caso, manifestada en diversas reformas constitucionales y legales, el sistema electoral, tanto para la elección de presidente como para la de cuerpos colegiados. Así, por ejemplo, en Colombia, durante la vigencia de la Constitución de 1886, se dieron reformas en torno a la duración del período de las cámaras legislativas[30], la época de la elección de las mismas y la simultaneidad o no con la elección presidencial[31], la fórmula de elección proporcional, la elección popular de alcaldes[32], la manera de suplir las vacantes temporales o definitivas del presidente, o la posibilidad de reelección presidencial. Con la Constitución de 1991 se introdujeron cambios sobre la composición del Senado y la Cámara de Representantes y las circunscripciones electorales aplicables para la elección de esos cuerpos; la elección popular de gobernadores; las garantías para los partidos de oposición; la estructura y la autonomía de la organización electoral, entre otros. Y durante la vigencia de la nueva Carta se ha producido reformas referidas a los períodos de gobernadores y alcaldes[33], la conformación de las asambleas departamentales y el período de los diputados[34], el sistema electoral para introducir el mecanismo de la cifra repartidora, con lista única, umbral y voto preferente[35]; conformación del Consejo Nacional Electoral y elección del Registrador Nacional del Estado Civil[36]; régimen de partidos y derecho a celebrar consultas populares o internas[37]. Todas esas reformas, directa o indirectamente relacionadas con el sistema de gobierno se vieron acompañadas de otras, que incidían en la estructura del Estado y en la distribución del poder y el equilibrio entre los distintos titulares del mismo.

Sin embargo, no obstante la diversidad y la relativa frecuencia de las reformas, es claro que en Colombia, como en general, en América Latina, ellas no han sustituido el diseño institucional propio de los sistemas presidenciales de gobierno. Desde esta perspectiva, por consiguiente, es evidente que, en el marco de las modalidades del sistema presidencial, en principio, la ponderación de los distintos elementos teóricos y prácticos en orden a la opción por un determinado esquema -en este caso con o sin reelección- comporta una valoración política que se desenvuelve en el ámbito propio del poder de reforma constitucional. No cabe, entonces, señalar que una reforma constitucional que suprima la proscripción de la reelección presidencial, permitiéndola por una sola vez, constituya, por ese solo hecho, una sustitución de Constitución.

En síntesis, entonces, la supresión de la prohibición conforme a la cual no podía ser elegido presidente quien a cualquier título hubiese ocupado la presidencia, es, desde la perspectiva que se ha venido analizando, una materia que se desenvuelve en la órbita del poder de reforma constitucional, sin que, por lo mismo pueda señalarse que en el acto legislativo acusado el Congreso de la República, actuando como reformador de la Constitución, haya incurrido en un vicio de competencia.

(iv) En conclusión, la reforma por medio de la cual se permite la reelección presidencial no comporta una sustitución de la estructura básica de la Constitución en cuanto a forma de Estado, sistema de gobierno y régimen político, y por consiguiente no cabe afirmar que el Congreso haya incurrido en un vicio competencial por este concepto en la expedición del Acto Legislativo No. 02 de 2004.

7.10.4.2.  El Acto Legislativo acusado no contiene una sustitución de la Constitución por supresión parcial del principio de igualdad

Para configurar un cargo contra un acto reformatorio de la Constitución con base en un vicio de competencia por sustitución de la Constitución, el planteamiento del mismo no puede reducirse a señalar que la reforma es contraria al principio de igualdad, sino que sería necesario mostrar que, al menos parcialmente, ese principio ha sido sustituido, suprimido o completamente subvertido por efecto de la reforma.

(i)   La demandante afirma que tal supresión del principio de igualdad habría operado en el sistema electoral para la elección de Presidente de la República, porque no es comparable la situación del Presidente que decide postularse para un segundo mandato, con la de ningún otro candidato. Por consiguiente, la reforma que permite la reelección presidencial inmediata sería irreconciliable con el principio de igualdad.

Observa la Corte que la demandante parte de un punto de vista equivocado, problema que se origina, precisamente, en que no ha asumido la reforma, y por consiguiente la cuestiona desde el escenario institucional previo a la misma. En ese escenario, ciertamente, la carrera por la Presidencia de la República se realiza entre ciudadanos que, en el papel, están en igualdad de condiciones. Cualquier ventaja institucional a favor de uno de ellos, resultaría incompatible con el principio de igualdad y lo desdibujaría por completo en el escenario de la elección presidencial. Así, permitir la intervención en política de los funcionarios públicos a favor de determinado candidato, o el aprovechamiento privilegiado, solo por uno de los candidatos, de medios de naturaleza pública, en materia, por ejemplo, de transporte o de comunicaciones, sería, ciertamente, incompatible con un modelo que tiene como presupuesto la igualdad de todos los aspirantes a la presidencia. No obstante, los argumentos se quedan en el nivel de la incompatibilidad y no se proyectan en el plano de la sustitución o supresión del principio de igualdad.      

En el nuevo esquema producto de la reforma, sin embargo, la contienda electoral por la presidencia ya no se da, necesariamente, entre ciudadanos iguales, porque, en ocasiones, uno de los aspirantes puede ser el propio Presidente de la República. En ese contexto el análisis de igualdad ya no puede ser el mismo, porque, por definición, los candidatos no están en igualdad de condiciones. Tal desigualdad, sin embargo, no implica, per se, una supresión del principio de igualdad en general, ni aplicado al proceso de elección presidencial. Se trata de un cambio de modalidad en la operación del sistema de gobierno presidencial. En ese escenario, no se convoca al pueblo para que, de entre un conjunto de ciudadanos elija al nuevo Presidente, sino para que, en casos de que se aspire a la reelección, se pronuncie sobre si quiere que el actual presidente siga en el cargo por un período más, o prefiere elegir a un candidato que plantee una alternativa política. Se trata de una modalidad distinta en la cual, ciertamente el Presidente tiene las ventajas que se derivan de su condición de mandatario, entre las cuales, como se hace en la demanda, pueden mencionarse su influencia en la destinación del gasto público, o su permanente exposición pública como resultado de sus actos de gestión o del contacto que debe mantener con la ciudadanía y del ejercicio del liderazgo al que está obligado. Pero, por las mismas razones, el presidente en ejercicio también enfrenta desventajas frente a eventuales competidores. Debe asumir el inevitable desgaste del gobierno; se le valora por su gestión, no por sus promesas, o puede  verse afectado por el costo de medidas impopulares pero necesarias, que adopta como gobernante.

Es claro que la posibilidad de reelección inmediata plantea la necesidad de permitir que quienes están en el gobierno asuman una posición política para promover el proyecto de reelección. El Presidente en ejercicio –o el Vicepresidente, cuando sea el caso- debe tener la posibilidad de presentar su opción política, destacando los elementos de su gestión que le sirven de soporte, así como los correctivos que se estimen necesarios.

En el inciso 4° del artículo 1° del Acto Legislativo No. 02 de 2004, se regula el tema de los límites a la participación en política y partidista del Presidente y Vicepresidente de la República, cuando éstos deciden presentar su candidatura para un nuevo período presidencial, distinguiendo, por un lado, la participación política a partir de la inscripción de la candidatura presidencial, y, por otro, la participación partidista en los mecanismos democráticos de selección de los candidatos de los partidos o movimientos políticos.  En cualquier caso, desde el principio se planteó que uno de los ejes centrales de la reforma por medio de la cual se permite la reelección presidencial era el de los límites a la participación política y partidista.

Ciertamente la posibilidad de la reelección presidencial inmediata exige que, para preservar el equilibrio en el debate electoral, se establezcan, por un lado, unas limitaciones a la actividad política de quienes están en el poder, y, por otro, un conjunto de garantías para quienes se encuentren en la oposición. Ambos extremos se encuentran previstos de manera expresa en el Acto Legislativo acusado.           

Así, en cuanto hace a la existencia de reglas de juego que permitan una contienda equilibrada, debe señalarse que, al contrario de lo manifestado por la actora, no puede sostenerse que el acto reformatorio de la Constitución se oriente a impedir que ella se de en esos términos, sino que en el mismo se señalan las reglas que limitan los poderes del presidente, las actividades que puede cumplir y las garantías que deben brindarse a los restantes candidatos. El desarrollo de esas pautas se confía al legislador estatutario, lo cual no hace inconstitucional la reforma. Si algún vicio pudiese presentarse desde esta perspectiva, el mismo estaría en la ley estatutaria y en lo inadecuado de sus previsiones, pero no en el acto reformatorio acusado, que de manera expresa y categórica dispone que corresponde al legislador estatutario regular la igualdad electoral entre los candidatos que reúnan los requisitos que determine la ley, igualdad que, como se señala en el parágrafo transitorio, remite a la consideración de aspectos tales como las garantías de la oposición, la participación en política de los servidores públicos, el acceso equitativo a los medios de comunicación que hagan uso del espectro electromagnético, la financiación preponderantemente estatal de las campañas electorales o el derecho de réplica en condiciones de equidad.

Encuentra entonces la Corte que, si bien la posibilidad de que haya reelección presidencial por una sola vez, especialmente la inmediata, puede conferirle, per se, a quien está ejerciendo el poder y a sus partidarios una ventaja sobre sus oponentes políticos, en el propio acto legislativo se introdujeron reglas y garantías orientadas a asegurar el equilibrio en el debate electoral y que, por voluntad expresa del reformador, buscan promover las condiciones de igualdad entre los candidatos. El efecto de este mandato depende no solo de la regulación que expida el legislador estatutario sino también del contexto en el que ésta sea aplicada. Pero, en cualquier caso, del texto de la reforma se deriva que de manera específica se establecieron mandatos orientados a equilibrar la contienda electoral. En materia de participación en política de los funcionarios públicos, debe observarse que el tema se delega en el legislador estatutario, pero que la propia Carta admite, en principio, la participación de empleados del ejecutivo de cualquier nivel, pero con sujeción a las condiciones que fije el legislador estatutario. Al margen de la conveniencia o inconveniencia de que se hubiera permitido la participación en política electoral de estos servidores públicos, en el plano jurídico no se excluye a ninguno de participar en la contienda a favor o en contra de cualquiera de los candidatos, siempre que ello suceda en las condiciones que fije la ley estatutaria.              

Es preciso anotar que, si bien en la norma constitucional no se fijaron criterios específicos en lo atinente a la participación en política de los empleados públicos, no es menos cierto que si se fijan en ella unos parámetros determinantes, a los que habrá de ceñirse el legislador estatutario. Así, en el inciso cuarto del  artículo 127 de la Carta –que no fue modificado por el acto legislativo acusado- se dispone que "[l]a utilización del empleo para presionar a los ciudadanos a respaldar una causa o campaña política constituye causal de mala conducta." De este modo, la propia Constitución distingue entre el empleo y el empleado, y si bien permite la participación en política de empleados del Estado que con anterioridad la tenían prohibida, proscribe la utilización del empleo para la promoción de un proyecto político. Quiere ello decir que los empleados públicos habilitados por la Constitución, podrán, a título personal y en los términos de la ley estatutaria, participar en política para la promoción de un determinado proyecto político, pero que ello no implica que puedan destinar a la causa política el empleo que les ha sido confiado, ni que, como de manera expresa se ha señalado para el Presidente y el Vicepresidente, puedan utilizar para la campaña bienes del Estado o recursos del Tesoro Público distintos de aquellos que se ofrezcan en condiciones de igualdad a todos los candidatos.  Así, como se ha dicho, la reforma no altera los fines del Estado, ni sacrifica la imparcialidad del Presidente, pues es claro que éste, en los términos del acto legislativo acusado, no puede poner la función pública al servicio de su campaña. De este modo, resulta equivocado sostener, por ejemplo, que, como quiera que el Presidente de la República es el comandante supremo de las fuerzas armadas, por virtud de la reforma, quedaría habilitado para poner a las fuerzas militares y de policía al servicio de su propósito reeleccionista. Ello no sería sino la expresión de una conducta abusiva en el ejercicio de la función pública que no se desprende del diseño institucional previsto en el acto acusado.           

De lo anterior se deduce que el acto acusado no rompe el equilibrio democrático, sino que cambia el punto de equilibrio. El nuevo punto de equilibrio dependerá de múltiples factores, al igual que sucedía antes de la reforma puesto que el balance de posibilidades de los candidatos presidenciales no estaba antes de la reforma en un solo e inamovible punto de equilibrio. En todo caso no estaba, no lo está ahora, determinado exclusivamente por el marco institucional. Quizás sea mucho más importante para este equilibrio la buena o mala gestión del presidente candidato, su mayor o menor acogida en la opinión pública, y, de otro lado, la proyección, las capacidades y la aceptación de los demás candidatos. Si el marco institucional, tanto el anterior como el nuevo,  están orientados por principios de equidad y de igualdad, en el plano jurídico no se puede concluir que el Acto Legislativo mismo ha sustituido el esquema del equilibrio democrático. Colombia continúa siendo una democracia pluralista. El acto legislativo acusado no reemplaza este principio por otro opuesto o integralmente diferente, sino que el mismo se continúa proyectando en todos los ámbitos de la vida nacional: en las elecciones al Congreso de la República, en las elecciones de las demás corporaciones públicas,  en las de gobernadores y alcaldes, y en la propia elección presidencial, con nuevas reglas de juego, pero no con reglas que cierren el paso a la expresión de la diversidad. No le corresponde a la Corte anticipar los efectos prácticos de las nuevas reglas, sino tan solo verificar si éstas sustituyeron el principio de la democracia pluralista por otro opuesto o totalmente diferente, lo cual no es el caso con este acto legislativo.   

Por lo demás, como quiera que sólo puede haber una reelección, de todas maneras, en el período siguiente el juego se dará entre ciudadanos iguales, con lo cual el sistema, tal como está previsto en el Acto Legislativo 2 de 2004, atiende a la necesidad de garantizar la alternancia en el poder, no solo mediante el expediente de establecer un pronunciamiento periódico del electorado, sino, adicionalmente, estableciendo un límite absoluto al término durante el cual una misma persona puede ejercer como Presidente de la República.  

De este modo, no puede decirse que se haya sustituido parcialmente la Constitución por supresión del principio de igualdad aplicado al proceso de elección presidencial o por una total subversión del principio de la democracia pluralista, por cuanto tales principios siguen rigiendo y además el Acto Legislativo acusado contempla expresas previsiones orientadas a garantizar el equilibrio en la contienda y promover la igualdad electoral en el nuevo contexto institucional, y se asegura la posibilidad de que el electorado decida sobre la alternación en el poder, al mantenerse las elecciones periódicas y limitarse a una sola vez la posibilidad de reelección.       

(ii) En otra dimensión del cargo relacionado con el principio de igualdad, la actora señala que el acto legislativo acusado es contrario al mismo en la medida en que no permite que altos funcionarios del Estado distintos del Presidente de la República sean candidatos a la Presidencia, sin necesidad de renunciar a sus cargos. Encuentra la Corte que esta línea argumentativa resulta inepta para configurar un cargo por sustitución de Constitución, puesto que la misma se orienta a cuestionar un pretendido desconocimiento del principio de igualdad en el que se habría incurrido debido a una omisión en la reforma al no haberse incluido en su supuesto de hecho todas las situaciones que, en criterio de la actora, por responder a idénticas condiciones, debían haber sido de reguladas de la misma manera. A simple vista se observa que se trata de una controversia en torno a la aplicación del principio de igualdad en un asunto que admite diversas interpretaciones, sin que, en principio, aparezca claro que situaciones que, si bien tienen rasgos comunes, tienen también claros elementos diferenciadores, deban regularse de la misma manera y que no hacerlo así resulte contrario al principio de igualdad. Se trata, entonces, claramente, de un cargo referido al contenido material de la reforma, en relación con el cual la Corte Constitucional carece de competencia. La acusación no se orienta a mostrar la existencia de una sustitución de Constitución por supresión o total subversión del principio de igualdad, sino a plantear una oposición material, por una especie de omisión del constituyente derivado, entre el contenido del acto legislativo y el principio de igualdad. Por expresa disposición de la Constitución, la Corte solo puede ocuparse de los vicios que tengan que ver con el procedimiento, incluidos en ellos los de carácter competencial, pero no puede abordar el estudio de la reforma por vicios materiales o de fondo, razón por la cual el cargo, así planteado, resulta inepto.

Lo mismo puede decirse del planteamiento conforme al cual, puesto que tanto el Presidente de la República, como los gobernadores y los alcaldes son funcionarios de elección popular y cabeza de la rama ejecutiva en su respectiva jurisdicción territorial, en aplicación del principio de igualdad, resultaba imperativo que, si se establecía la posibilidad de reelección inmediata para el Presidente de la República, lo propio ocurriese con los gobernadores y con los alcaldes. Se trata de un cargo orientado a mostrar una violación del principio de igualdad debido a que situaciones que, en opinión de los impugnantes, son iguales, no recibieron el mismo tratamiento en la reforma constitucional, pero no hay allí un cargo por sustitución de Constitución sobre el cual la Corte pueda pronunciarse.

(iii) No obstante la ausencia de desarrollos argumentativos sobre este particular en la demanda, cabría, en virtud del principio pro actione, interpretar que la actora cuestiona que se hubiese producido, por la vía del procedimiento de reforma, un acto de naturaleza individual y concreta, contrario al carácter general que debe tener la ley y que, por consiguiente, subvierte el principio de igualdad, como elemento definitorio de la identidad de la Constitución.

Sin embargo, tal señalamiento carecería de base, por cuanto el acto legislativo acusado establece de manera general y abstracta que "nadie podrá ser reelegido para ocupar la Presidencia de la República por más de dos períodos" y, como disposición transitoria que "quien ejerza o haya ejercido la Presidencia de la República antes de la vigencia del presente Acto Legislativo sólo podrá ser elegido para un nuevo período presidencial." Esto es, de manera general, se elimina la regla que prohibía la reelección presidencial, mediante el establecimiento de una nueva regla implícita, que tiene la doble condición de general y abstracta, conforme a la cual es posible la reelección, mediata o inmediata, por un solo período. Tal norma es general porque se aplica a todos quienes hayan sido o sean en el futuro elegidos a la Presidencia de la República y es abstracta, porque no se dirige a sujetos determinados sino a todos aquellos que puedan encontrarse en su supuesto de hecho. Como quiera que el acto legislativo rige a partir de su promulgación, era necesaria una previsión especial orientada a regular la situación de quien a la fecha de su expedición ya hubiese ejercido la presidencia o la estuviese ejerciendo para ese momento.  Se trataba de precisar que, para efectos de la limitación de la reelección a un solo período, debía contabilizarse el ya corrido para la persona que hubiese sido elegida con anterioridad a la vigencia del acto legislativo, de tal manera que quien haya ejercido la Presidencia de la República antes de la vigencia de la reforma solo pueda ser elegido para un nuevo período presidencial.

Por virtud del carácter general y abstracto de la reforma y dado que, salvo disposición expresa en contrario, la misma debe entrar a regir a partir de su promulgación, para excluir al presidente en ejercicio de la posibilidad de la reelección habría sido necesaria una disposición expresa que difiriese la entrada en vigencia de la reforma hasta después de la próxima elección presidencial. Sin embargo, el reformador estimó que, puesto que se trataba de abrir un espacio de participación democrática, y la continuidad en el cargo del Presidente en ejercicio queda supeditada a un pronunciamiento del electorado en una campaña en la que pueden plantearse opciones distintas, no resultaba necesario posponer la vigencia de la reforma.     

Dadas esas dos condiciones, esto es, (i) la presencia de una reforma constitucional que, de manera general y abstracta establece hacia el futuro la posibilidad de reelección presidencial, lo cual implica que (ii) la continuidad en el cargo del presidente en ejercicio no es una decisión del poder de reforma, sino una opción del electorado, encuentra la Corte que el poder de reforma constitucional no excedió su competencia al permitir la reelección presidencial, incluida la del presidente en ejercicio y los expresidentes.       

7.10.4.3.    La habilitación al Consejo de Estado para que, de manera supletoria y transitoria, expida las normas estatutarias que desarrollen la previsión sobre reelección presidencial, en los términos en los que está concebida, entraña  una sustitución parcial de la Constitución de 1991  

La demandante acusa el parágrafo transitorio del artículo 4º del Acto Legislativo No. 2 de 2004 en cuanto que dispone una habilitación supletoria al Consejo de Estado para que, en el evento en el que el Congreso de la República no expidiese la ley estatutaria que regule las condiciones en que debe desarrollarse el proceso electoral para la presidencia, o la misma fuese declarada inexequible, reglamente transitoriamente la materia.

El cargo plantea dos problemas distintos: por un lado, estima la demandante que, al conferir facultades al Consejo de Estado para expedir normas sujetas a reserva de ley estatutaria, se afectan los principios de separación de los poderes públicos y reserva de ley, así como el sistema democrático; por otro, en criterio de la demandante, el parágrafo transitorio acusado permite que el Consejo de Estado regule una materia no obstante el pronunciamiento de inexequibilidad que sobre el particular se haya emitido por la Corte Constitucional, y, además, la reglamentación que expida el Consejo de Estado carecería de control de constitucionalidad. Ello comportaría, en concepto de la actora, la supresión de un principio implícito en la Constitución conforme al cual todo acto del poder público debe ser susceptible de control judicial en orden a establecer su constitucionalidad.

Observa la Corte que el parágrafo acusado es una disposición transitoria, por medio de la cual, con carácter supletorio y transitorio, se confieren facultades extraordinarias a un órgano distinto del Congreso, para que, en determinados supuestos, expida las normas de desarrollo necesarias para permitir la entrada en vigencia, en un horizonte temporal preestablecido, de la reforma adoptada por el constituyente derivado. Sobre esa materia, existen claros precedentes de constitucionalidad en las sentencias C-970 y C-971 de 2004.

Conforme a tales precedentes, no se produce una sustitución de Constitución cuando de manera transitoria, y con el propósito de permitir la puesta en marcha de una reforma constitucional, se atribuye a órganos distintos del Congreso de la República, la capacidad de expedir normas de ordinario sometidas a reserva de ley, incluidas las que tienen reserva de ley estatutaria.

En las referidas sentencias, la Corte, después de unas consideraciones generales sobre la manera como los principios de reserva de ley y de separación de poderes están consagrados en la Constitución, identificó una serie de elementos que, en cada caso, estaban presentes en el asunto sometido a su consideración y en razón de los cuales estimó que no podía afirmarse que dichos principios hubiesen sido suprimidos.

En el presente caso, sin embargo, concurren en el Acto Legislativo demandado unos elementos diferenciadores que imponen una conclusión distinta.

En lo pertinente el parágrafo transitorio del artículo 4 del Acto Legislativo 2 de 2004 dispone que si el Congreso no expide antes del 20 de julio de 2005 la ley estatutaria que regule la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos que determine la ley, ley que debe incluir, entre otras materias, las relacionadas con garantías a la oposición, participación en política de servidores públicos, derecho al acceso equitativo a los medios de comunicación que hagan uso del espectro electromagnético, financiación preponderantemente estatal de las campañas presidenciales, derecho de réplica en condiciones de equidad cuando el Presidente de la República sea candidato y normas sobre inhabilidades para candidatos a la Presidencia de la República, el Consejo de Estado, en un plazo de dos meses, reglamentará la materia. Del mismo modo se procederá, de acuerdo con la mencionada disposición en el evento en el que el proyecto de ley estatutaria fuese declarado inexequible por la Corte Constitucional.     

Observa la Corte, en primer lugar, que la materia para cuya regulación se habilita de manera supletoria y transitoria al Consejo de Estado, se sustrae, así sea de manera temporal, del ámbito de la competencia legislativa, por cuanto la habilitación al Consejo de Estado se orienta a la regulación de un específico proceso electoral, que debe cumplirse en breve término y de cuya configuración, por consiguiente, quedaría excluido el legislador. Como se pone de presente en la demanda, tal situación afecta la supremacía de la Constitución, porque esa regulación, que de manera excepcional se confía al Consejo de Estado, no estaría sometida a control político alguno y carecería de un efectivo control de constitucionalidad, como pasa a establecerse.

En efecto, la norma crea un poder legislativo transitorio carente de controles efectivos que lo sujeten a la Constitución. Con esta norma se reemplaza temporalmente al Congreso de la República y, además, se elude o torna inocuo el control constitucional que debe ejercer la Corte Constitucional sobre las normas estatutarias que regulen los derechos políticos de los ciudadanos, la financiación de las campañas, la participación en política de los funcionarios públicos, la igualdad en la contienda electoral, entre otros asuntos. Dicho poder legislativo fue atribuido a un órgano de la rama judicial, que no es elegido por el pueblo de manera directa o indirecta, que no es representativo de la sociedad y que habrá de expedir las normas legales sin participación de los ciudadanos obligados y afectados, sin sujetarse a un procedimiento legislativo predefinido y público, y sin control parlamentario, ni judicial de constitucionalidad, que actúen de manera oportuna antes de las elecciones de 2006.

Para la Corte, la norma de la reforma anteriormente citada, al establecer un poder legislativo carente de controles, y sin origen, composición y funcionamiento democráticos, con la facultad de definir los derechos fundamentales determinantes para la distribución del poder público, le introduce a la Constitución un elemento que es integralmente diferente a los que definen la identidad de la Carta adoptada por la Asamblea Constituyente en representación del pueblo soberano en 1991. En efecto, un poder legislativo de esas características es integralmente diferente a un legislador sometido a la  Constitución, elegido por el pueblo y representativo del pluralismo social y político, que se limita a legislar sin luego aplicar él mismo en controversias concretas la normas por él expedidas, y sometido a un sistema de frenos y contrapesos oportunos para evitar o invalidar la restricción arbitraria de los derechos constitucionales fundamentales de todos los colombianos. Además, para ejercer su competencia como legislador, el Consejo de Estado tendría que definir previamente si expide normas orgánicas que regulen su función de legislador, o si desplegará su actividad legislativa a su arbitrio, decisión de carácter igualmente legislativo que tampoco estará sometida a controles efectivos de ningún tipo.

Por consiguiente, esa atribución al Consejo de Estado supone una sustitución parcial y temporal de la Constitución consistente en que durante el tiempo en que dicho legislador extraordinario adopte a su arbitrio las normas obligatorias para todos los ciudadanos, la Constitución dejará de ser suprema. Las eventuales decisiones puntuales en casos concretos que quizás pueda llegar a adoptar algún juez, por vía de la acción de tutela o de la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, representan posibilidades remotas y en cualquier caso son manifiestamente inocuas frente al hecho de que las elecciones presidenciales se habrán de realizar bajo la égida de las determinaciones que adopte el legislador extraordinario y temporalmente supremo. Entonces la supremacía de la Constitución, expresión máxima de la soberanía inalienable del pueblo, es reemplazada por algo integralmente diferente, o sea, por la soberanía transitoria del legislador extraordinario sin origen, composición o funcionamiento democráticos.

Los anteriores elementos argumentativos le permiten a la Corte concluir que existe una sustitución parcial de la Constitución de 1991 por parte de las instituciones que resultan del aparte del Acto Legislativo 02 de 2004 que es objeto de examen, es decir, el que otorga al Consejo de Estado la facultad mencionada.  

En efecto la Constitución de 1991 tiene como elementos de su identidad los principios de división del poder público y de supremacía de la Constitución.

El enunciado del principio de división del poder público en la Constitución de 1991 se encuentra en su Título V, dedicado a la Organización del Estado. En su primer capítulo, sobre estructura del Estado, se señala, en el artículo 113, que son ramas del poder público la legislativa, la ejecutiva y la judicial, y que, además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado.

Tal como se puso de presente en la Sentencia C-970 de 2004, "[a] diferencia del modelo absoluto y rígido de separación de poderes, la Constitución de 1991, adopta un  sistema flexible de distribución de las distintas funciones del poder público, que se conjuga con un principio de colaboración armónica de los diferentes órganos del Estado y distintos mecanismos de freno y contrapeso entre los poderes."

En dicho modelo se mantiene el criterio conforme al cual, "por virtud del principio de separación,  las funciones necesarias para la realización de los fines del Estado se atribuyen a órganos autónomos e independientes. Sin embargo, la idea de la separación está matizada por los requerimientos constitucionales de colaboración armónica y controles recíprocos. Por virtud del primero, se impone, por un lado, una labor de coordinación entre los órganos a cuyo cargo está el ejercicio de las distintas funciones, y, por otro,  se atenúa el principio de separación, de tal manera que unos órganos participan en el ámbito funcional de otros, bien sea como un complemento, que, según el caso, puede ser necesario o contingente, o como una excepción a la regla general de distribución funcional, como cuando la Constitución señala que el Congreso ejercerá determinadas funciones judiciales o que la ley podrá atribuir excepcionalmente función jurisdiccional  en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. (C.P. Art. 116)  Los controles recíprocos, por su parte, se encuentran consagrados en diversas disposiciones constitucionales, como aquellas que establecen y desarrollan la función de control político del Congreso sobre el gobierno y la administración, o las que regulan los órganos autónomos de control y vigilancia. En conjunto, la estructura constitucional descrita responde al modelo de frenos y contrapesos que tiene el propósito, no solo de obtener mayor eficiencia en el desarrollo de las funciones a través de las cuales el Estado atiende a la satisfacción de sus fines, sino, y principalmente, de garantizar una esfera de libertad para las personas, por efecto de la limitación del poder que resulta de esa distribución y articulación de competencias."      

Así, en la Constitución de 1991, el principio de separación de poderes, mantiene como elemento definitorio, la identificación de las distintas funciones del Estado que, en el nivel supremo de su estructura, habrán de asignarse a órganos separados y autónomos. En este modelo los controles interogánicos juegan un papel preponderante en la regulación del balance entre los poderes públicos.

En ese contexto, tal como ha sido señalado por la Corte, "resulta armónico con el constitucionalismo democrático la institución de la delegación legislativa, que es una práctica democrática universalmente aceptada en el mundo contemporáneo. (...) En tales eventos, lo que resulta significativo desde de la perspectiva del principio de separación, no es tanto establecer a quien corresponde en un caso concreto el ejercicio de la función, como determinar las condiciones en las cuales la delegación legislativa resulta compatible con el principio de separación, condiciones que, en general, están referidas a aspectos tales como la precisa delimitación de la materia delegada, el carácter temporal de la delegación, la mutabilidad de la legislación delegada por el legislador ordinario, los controles de constitucionalidad o, eventualmente, la ratificación o la convalidación de la legislación delegada por el legislador ordinario".  

La compatibilidad entre el principio de separación de los poderes y la posibilidad de legislación delegada en otros órganos del Estado, reside, entonces, en que, (i) las condiciones que rodean la delegación evitan que el legislador se vea privado de su competencia, (ii) la habilitación remita al ejercicio transitorio y en un ámbito delimitado de la función legislativa, y (iii) no se supriman los controles interorgánicos que preserven el equilibrio entre los poderes públicos y aseguren la supremacía constitucional.  

Por su parte el principio de supremacía de la Constitución encuentra su fuente en el artículo 3º de la Carta, conforme al cual la soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público, que se ejercerá en los términos establecidos en la propia Constitución. Del mismo modo, en el artículo 4º Superior se establece que la Constitución es norma de normas y que en todo caso de incompatibilidad entre a Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. El artículo 120, por su parte, dispone que ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley. Varios artículos de la parte orgánica crean órganos y mecanismos que hacen efectiva dicha supremacía, entre los cuales se destaca la creación de una Corte Constitucional que controle de manera previa y automática  los proyectos de leyes estatutarias relativos, entre otras materias, a los derechos y a las elecciones.  

Todas esas disposiciones conducen a un postulado, que tiene desarrollo en el Título VIII de la Constitución, sobre la Rama Judicial, y conforme al cual todas las autoridades se encuentran sometidas a la Constitución y sus actuaciones son, en principio, susceptibles de control judicial.  En estos términos, encuentra la Corte que resulta imposible incorporar en la Constitución de 1991, por ser integralmente diferente a los elementos definitorios de su identidad, una facultad legislativa, que, aunque de manera excepcional y transitoria, se atribuye a un órgano judicial y no está sujeta a controles políticos, ni es susceptible de un efectivo control judicial de constitucionalidad.

Por las anteriores consideraciones, estima la Corte que el Congreso excedió su competencia como reformador de la Constitución al expedir la disposición anteriormente transcrita, por virtud de la cual se sustituye el principio de supremacía de la Constitución por el de la supremacía del legislador transitorio. Por lo tanto, sustituye un elemento esencial definitorio de la Constitución por otro integralmente diferente. El hecho de que ello suceda durante un lapso breve -el tiempo que requiera el Consejo de Estado para legislar cada vez que sea necesario para que indefectiblemente existan normas que regulen la próxima campaña presidencial- no es óbice para constatar que evidentemente durante ese lapso la Constitución dejará de ser suprema en el ámbito que el legislador decida regular y que las normas incontrolables de manera efectiva que ese legislador adopte se aplicarán a las elecciones que determinarán quien gobernará a Colombia entre 2006 y 2010.

Así, la Corte habrá de declarar la inexequibilidad del inciso tercero del parágrafo transitorio del artículo 4º del Acto Legislativo 02 de 2004, conforme al cual "[s]i el Congreso no expidiere la ley en el término señalado o el Proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, en un plazo de dos (2) meses reglamentará transitoriamente la materia".      

VIII.    CARGOS POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO

8.1.   Aclaración en relación con la organización y el método utilizado para el análisis de los cargos de la demanda por vicios de procedimiento

Debido a la diversidad de las razones esgrimidas para solicitar su inconstitucionalidad, en el presente aparte de la sentencia se transcribirán por separado los cargos impetrados contra el Acto Legislativo No. 02 de 2004 con ocasión del procedimiento adelantado en el Congreso de la República, las distintas intervenciones que hacen referencia al cargo respectivo y el concepto del Procurador General de la Nación, seguido de las consideraciones de esta Corporación.

Ahora bien, es preciso aclarar que este Tribunal ha reconocido que el control de constitucionalidad que se adelanta contra los Actos Legislativos por vicios de procedimiento en su formación (C.P. art. 241-1 y 379), tiene un carácter rogado, por virtud del cual la competencia que le asiste a la Corte para llevar a cabo el citado juicio de inconstitucionalidad, se restringe a los cargos efectivamente formulados por los accionantes. Así las cosas, en tratándose de Actos Legislativos, este Tribunal carece por completo de cualquier atribución oficiosa de control constitucional, siendo su deber estarse a las acusaciones que formal y materialmente cumplan con las condiciones de admisibilidad establecidas en la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991. Textualmente, esta Corporación en sentencia C-543 de 1998[38] admitió la existencia del citado límite, en los siguientes términos:

"A la Corte Constitucional se le ha asignado el control de los Actos Legislativos, pero únicamente por vicios de procedimiento en su formación (art. 241-1 C.P.), es decir, por violación del trámite exigido para su aprobación por la Constitución y el Reglamento del Congreso. El control constitucional recae entonces sobre el procedimiento de reforma y no sobre el contenido material del acto reformatorio.

En ejercicio de dicha función la Corte debe proceder de manera estricta y rigurosa en el examen de los trámites estatuidos por el Constituyente y la ley orgánica para esa clase de actos, con el objeto de verificar su validez formal.

        

Cabe agregar que como el control constitucional de los Actos Legislativos no es de carácter oficioso, sino rogado (por demanda ciudadana), la Corporación en estos casos tan sólo puede pronunciarse sobre los cargos formulados por los demandantes" [39].

De acuerdo con lo expuesto, la Corte procederá al análisis por separado de cada uno de los cargos que por vicios de procedimiento fueron impetrados por la demandante, incluyendo las intervenciones ciudadanas, el concepto del Procurador, y finalmente, las consideraciones de esta Corporación.

8.2.      PRIMER CARGO

8.2.1.  Cargo por violación al requisito del aviso de votación previsto en el artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003

Para la demandante, el trámite del proyecto de Acto Legislativo No. 02 de 2004, desconoce el contenido normativo del artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003, modificatorio del artículo 160 de la Constitución Política. Esta disposición establece que ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquélla que previamente se haya anunciado. Y adicionalmente, que: "el aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquélla en la cual se realizará la votación".

De conformidad con lo anterior, la demandante considera que el desconocimiento del citado requisito para la aprobación del Acto Legislativo, tuvo lugar en las etapas del trámite de reforma constitucional que a continuación se subrayan y resaltan:

En la primera vuelta, en sesión Plenaria del Senado del martes 11 de mayo de 2004, se estableció que el proyecto de Acto Legislativo No. 012 de 2004 Senado iba a ser discutido y aprobado en esa sesión y no en una diferente, como lo exige categóricamente el artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003. De acuerdo con la demandante, esta situación aparece consignada en el Acta No. 42 de la Gaceta 227 del Congreso de la República, publicada el viernes 28 de mayo de 2004.

En su opinión, "En esa sesión se hicieron intervenciones de fondo sobre el proyecto, intervino el Ministro del Interior sobre los impedimentos. Se votaron los impedimentos de algunos congresistas. Si se revisan las actas anteriores no se encuentra ningún aviso previo de votación del proyecto de reelección".

La demandante señala que la misma situación se presentó en las sesiones del 12 y 13 de mayo de 2004 de la Plenaria del Senado en la primera vuelta, en las que se anunció para ese mismo día, el debate y la votación del proyecto de Acto Legislativo, contrario a lo establecido en el referido artículo 160 de la Constitución (Acto Legislativo 01 de 2003).  Esta información se encuentra en las Actas de la Plenaria del Senado No. 43, que corresponde a la sesión del 12 de mayo (Gaceta del Congreso No. 311 del 25 de Junio de 2004), y No. 44 que corresponde a la del día 13 de mayo de 2004 (Gaceta del Congreso No. 312 del 25 de Junio de 2004).

Al respecto, en cuanto a la sesión del 12 de mayo, sostiene que: "En esa sesión se debatieron asuntos de trámite de este proyecto, especialmente lo relacionado con los efectos del mensaje de urgencia e insistencia del proyecto de ley estatutaria de antiterrorismo, sobre el fondo del proyecto de reelección".

8.2.2.     Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia

El Ministro del Interior y de Justicia se opuso a la formulación del cargo considerando que la exigencia contenida en el Acto Legislativo No. 01 de 2003 (inciso final del artículo 160 de la Constitución), se refiere únicamente al anuncio de votación del proyecto y no de los impedimentos, como lo sostuvo la demandante. La posición del Ministro encuentra su fundamento en el hecho de que para él, los impedimentos presentados por los congresistas no hacen parte del acto que se tramita y, por lo tanto, su votación no debe anunciarse en sesión previa y distinta, como si ocurre con los proyectos de ley y de Acto Legislativo. En sus propias palabras, manifiesta que:

"[El] impedimento tiene por fin evitar que el ejercicio de la actuación parlamentaria se encuentre presidida por intereses diversos al interés general, al presentarse un conflicto con el interés particular que en el respectivo asunto pueda tener el congresista, y en caso de ser aceptado, sea por la Comisión o por la Plenaria, deberá abstenerse de participar en la deliberación y votación del respectivo proyecto o artículo, según sea del caso. Si se tiene en cuenta que la finalidad de la figura es precisamente evitar que el congresista que se encuentre impedido participe en la deliberación y votación del proyecto, la manifestación de los impedimentos y su consideración por las corporaciones debe presentarse en una fase previa al debate y votación del proyecto, lo que permite concluir que la votación de impedimentos mal podría equivaler a votación del proyecto"[40]

Finalmente, el Ministro realiza una reconstrucción del trámite legislativo en las dos vueltas del proyecto, considerando que previo a su votación en cada uno de los ocho debates y, de igual manera, en torno con el informe de conciliación, se produjo efectivamente el anuncio constitucional, en los términos exigidos por el Acto Legislativo No. 01 de 2003.

8.2.3.   Intervención del Ciudadano Johan David Saldaña

El ciudadano Johan David Saldaña intervino en el proceso de constitucionalidad coadyuvando las pretensiones de la demandante, especialmente las relativas a la violación del Acto Legislativo No. 01 de 2003, en su artículo 8. De acuerdo con lo anterior, el interviniente reitera que no se cumplió con el requisito de que previamente, en sesión diferente a la del debate del 11 de mayo de 2004, se anunciara la votación del proyecto de Acto Legislativo en la Plenaria del Senado en la primera vuelta de discusión del proyecto.

En efecto, a juicio del citado ciudadano, la votación de los impedimentos presentados por algunos senadores se realizó sin que de manera previa, en una sesión diferente, se hubiese anunciado que se produciría tal votación. Para probar tal circunstancia, el ciudadano anexa una certificación de mayo 19 de 2005 del Secretario General del Senado dirigida al Senador Darío Martínez Betancourt en la que consta que: "la votación de los impedimentos relacionados con el Proyecto de Acto Legislativo 012 de 2004 (...) realizada en sesión ordinaria del día martes 11 de mayo de 2004, no fue previamente anunciada en sesión diferente".

De acuerdo con la posición del interviniente, los impedimentos hacen parte esencial de la votación del Proyecto de Acto Legislativo, toda vez que permiten la conformación del quórum decisorio y, en consecuencia, no pueden desligarse del trámite previsto en la Constitución para la aprobación de los proyecto de ley y de Acto Legislativo.

8.2.4.   Concepto del Procurador General de la Nación

En su concepto el Procurador General de la Nación no se refirió a este cargo en particular.

8.2.5.     CONSIDERACIONES DE LA CORTE

La acusación formulada supone el incumplimiento de la exigencia del aviso prevista en el último inciso del artículo 160 de la Constitución Política, durante el trámite de reforma constitucional adelantado en la sesión plenaria del Senado de la República en primera vuelta.

En relación con la institución del aviso constitucional, esta Corporación ha reconocido que su finalidad es permitir a los congresistas y a la comunidad en general saber con anterioridad cuáles proyectos de ley, de actos legislativos o informes de objeciones presidenciales serán sometidos a votación, suponiendo el conocimiento pleno de los mismos y evitando, por ende, que sean sorprendidos con votaciones intempestivas[41].

Para lograr dicha finalidad, la Corte ha establecido que se cumple con la citada exigencia constitucional, cuando en una sesión inicial se ordena la lectura y se deja constancia de los proyectos que serán discutidos y votados en una sesión diferente, siempre y cuando se convoque para su aprobación en una fecha futura prefijada, la cual resulte al menos determinable[42]. Al respecto, en Auto 089 de 2005[43], al reiterar el anterior precedente constitucional, se expuso que

"La Corte ha establecido que esta disposición requiere para su cumplimiento que en una sesión anterior se anuncien los proyectos que serán discutidos y votados en una sesión posterior, siempre y cuando se convoque para su aprobación en una fecha futura prefijada y determinada, o por lo menos, determinable. La exigencia constitucional apunta al efectivo conocimiento previo de los proyectos que serán objeto de decisión, por lo que, si por razones del desarrollo del debate legislativo, la votación de un proyecto no tiene lugar el día inicialmente fijado, no se incurre inexorablemente en una vulneración a la Carta Fundamental, si existen elementos que permitan prever con claridad cuando se realizará la votación"[44].

A manera de ejemplo, en sentencia C-533 de 2004[45], esta Corporación determinó que resulta ajustado a la Constitución que en una sesión inicial se haga lectura de los proyectos que serán discutidos y votados, y se adopte como fecha de señalamiento para su aprobación definitiva la siguiente sesión correspondiente al día "martes". En este caso, aun cuando no se determina con exactitud la fecha para adelantar la votación, se trata de un término cierto y determinable.

En el mismo sentido, en sentencia C-473 de 2005[46], se acogió la posibilidad de utilizar como expresión para acreditar el cumplimiento del requisito del aviso la frase: "En la próxima sesión", pues se trata de una fecha que resulta determinable teniendo en cuenta las disposiciones del Reglamento del Congreso que expresamente determinan en qué días se surte de ordinario la votación de proyectos de ley o de actos reformatorios de la Constitución tanto en Comisión como en Plenaria[47]. En dicha providencia, la Corte con acierto manifestó que:

"En cuanto a los aspectos específicos del contexto, resalta la Corte que en ninguna de las etapas de la formación de este proyecto se interrumpió la secuencia de anuncios y citaciones, cuando se postergó la consideración del proyecto. Siempre, al terminarse la sesión en la cual se ha debido discutir y votar el proyecto sin que se hubiere alcanzado a agotar el orden del día, el Presidente, directamente, o el Secretario correspondiente, por autorización de éste, (i) anunció que el proyecto de ley sería considerado en la próxima sesión, (ii) especificó el número y el nombre del proyecto de ley correspondiente al mecanismo de búsqueda urgente, y (iii) puntualizó que la consideración de dicho proyecto se haría en la próxima sesión, no en una fecha indeterminada e indeterminable. Por lo tanto, tanto para los congresistas de la correspondiente célula legislativa, como para los ciudadanos que tenían interés en influir en la formación de esta ley, la fecha en que se haría la votación era claramente determinable y futura, lo cual asegura que los fines de este requisito constitucional se cumplieron a cabalidad"[48]. (Subrayado por fuera del texto original).     

Ahora bien, lo que sí resulta constitucionalmente prohibido e implica la existencia de un vicio en el trámite de formación de la ley o de un acto legislativo, es incurrir en la ruptura de la secuencia temporal del aviso, cuando por razones de práctica legislativa, el debate se aplaza indefinidamente. En estos casos, la Corte ha sostenido que debe asegurarse la reiteración del anuncio de votación en todas y cada una de las sesiones que antecedan a aquella en que efectivamente se surta la aprobación  del proyecto, pues no existe otro instrumento constitucional que permita garantizar la efectiva realización del fin que se pretende satisfacer mediante la formalidad del aviso, el cual -según se ha visto- consiste en evitar que los congresistas y la comunidad en general sean sorprendidos con votaciones intempestivas o subrepticias.

En Auto 089 de 2005[49], esta Corporación consideró que la ruptura en la secuencia temporal del aviso es un vicio subsanable de inconstitucionalidad, ya que corresponde a una típica inadvertencia parlamentaria derivada del sometimiento de la actividad del Congreso a un orden del día, sin que tenga la entidad suficiente para comprometer ni el diseño de la forma como el constituyente previó el desarrollo de la función legislativa, ni los pilares estructurales del sistema democrático. En la citada providencia, este Tribunal manifestó:

"En el presente caso se evidencia que el vicio hace referencia a una inadvertencia, más que a una indeterminación explícita de la fecha en que se discutiría y votaría el proyecto de ley.

En el caso que ocupa a la Corte se encuentra que en la sesión del 2 de septiembre de 2003 se anunció en el orden del día la discusión y votación del proyecto de ley y debido a la imposibilidad de agotar el orden del día se decidió levantar la sesión. Nada se mencionó sobre el orden del día del 9 de septiembre de 2003, pero se sabía que se continuaría con lo que había quedado pendiente del orden del día en virtud del artículo 80 de la ley 5 de 1992. Efectivamente en la sesión posterior, la del 9 de septiembre de 2003, se llevó a cabo la discusión y votación del tratado. Lo anterior, es decir, la votación sin anuncio previo al finalizar la sesión en que no se pudo agotar el orden del día, configura un defecto de trámite en el procedimiento que se traduce en un  vicio, pero de naturaleza subsanable.

En conclusión, el vicio en mención se constituye como la inadvertencia de un requisito constitucional que en consideración a las características globales del procedimiento legislativo que se surtió en este caso, es de carácter subsanable".  

Partiendo de las anteriores consideraciones, surge el siguiente interrogante: ¿Si el requisito del aviso previo, conforme a lo expuesto en el artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003, es vinculante para el desarrollo de todo el trámite legislativo, o por el contrario, tan sólo resulta exigible para anunciar la votación del proyecto de ley o de acto legislativo, según sea el caso?

A juicio de esta Corporación, siguiendo el método de interpretación conforme a la Constitución[50], el sentido normativo que se adecua de la mejor manera posible al precepto constitucional previsto en el artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003, es aquel que limita la exigencia del aviso a la realización posterior de la votación. Ello ocurre por las razones que a continuación se exponen:

- En primer lugar, porque la realización del anuncio previo constituye una nueva etapa en el procedimiento legislativo para la aprobación de las leyes y de los actos legislativos, que cumple una finalidad consistente en erradicar la práctica legislativa de las votaciones subrepticias, en las que se sorprendía a los congresistas sin que dispusieran de la oportunidad de conocer los proyectos o preparar su discusión o gozar de un término prudencial para revisar su contenido, intercambiar ideas, consultar expertos, o en últimas, profundizar sobre las razones de conveniencia o inconveniencia para proceder a su aprobación.

Teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto y siguiendo la jurisprudencia de esta Corporación plasmada en la sentencia C-543 de 1998[51], reiterada con posterioridad en la sentencia C-668 de 2004[52], los requisitos que deben ser observados por el Congreso de la República para la expedición de un acto legislativo, siguiendo el orden secuencial y progresivo de todo procedimiento de reforma constitucional, conforme a lo previsto en el artículo 375 Superior, en las otras disposiciones de la Carta y del Reglamento que le resultan aplicables[53], son: (i) La iniciativa[54]; (ii) la publicación del proyecto en la Gaceta[55]; (iii) el informe de ponencia[56]; (iv) el debate o discusión[57]; (v) el anuncio o aviso de votación; (vi) la aprobación[58]; (vii) publicación[59]; (viii) sanción presidencial; y finalmente, (ix) promulgación.

De manera que el aviso cumple un objetivo específico en el trámite de aprobación de las leyes o de los actos legislativos, y por lo mismo, su exigibilidad dada la vocación progresiva del debate parlamentario, tan sólo tiene lugar con anterioridad al momento de llevar a cabo la votación del proyecto respectivo, evitando así la ocurrencia de votaciones intempestivas y permitiendo, a la vez, que los congresistas gocen de un término prudencial para revisar los proyectos y preparar con la debida antelación -si es el del caso- su discusión.

Así lo reconoció la misma Plenaria de la Cámara de Representantes, al momento de aprobar el informe que sobre el contenido y alcance del inciso adicional del artículo 160 Superior, realizó una subcomisión nombrada para el efecto. Dicho informe, en relación con la materia objeto de análisis, es claro al sostener que:

"El procedimiento legislativo establecido en la Constitución y en el Reglamento del Congreso, Ley 5ª de 1992, comprende estas etapas: Primera, iniciativa; segunda, publicación del proyecto; tercera, discusión; cuarta, anuncio o aviso de votación -que este es el nuevo requisito según lo estableció la Reforma Política en su artículo 8°, hoy artículo 163, inciso segundo-; quinto, aprobación; sexto, sanción presidencial; séptimo, promulgación; octavo, vacancia de la ley; y, noveno, vigencia de la ley.

Como puede verse, a las etapas mencionadas, el Acto Legislativo 01 de 2003 adicionó el anuncio o aviso de votación, cuando reformó el artículo 160 Constitucional, y señaló que 'el aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquélla en la cual se realizará la votación', es decir, con el anuncio o aviso de votación de un proyecto de ley en sesión previa de aquella en que se hará la votación desaparece, óigase bien apreciada Cámara de Representantes, desaparece la votación inmediata, y por ende el llamado pupitrazo. (...)

Ahora bien ¿cómo se hace el anuncio o aviso? El precepto constitucional no lo dice, pero lo recomendable es que se haga en la última sesión (...), de la Comisión o Cámara respectiva en la cual se termina con la discusión del proyecto por parte del Presidente; esta es una competencia privativa de la Presidencia. Hecho el aviso o anuncio, este constará en el acta de las sesiones y se recomienda, adicionalmente, y con la debida antelación, que se comunique por escrito a los congresistas.

Por último, cabe resaltar que la reforma se refiere a los proyectos de ley, pero con aplicación de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, se entiende que también se aplica a los proyectos de acto legislativo, según la Sentencia C-222 de 1997"[61].

- En segundo término, la razón por la cual no se exige el anuncio del proyecto desde el inicio mismo del debate o de aquellas cuestiones incidentales que puedan suspender su trámite[62], como lo sería la resolución de los impedimentos, radica en que existen otros instrumentos procesales que permiten garantizar la publicidad del proyecto de ley o de acto legislativo, durante todas y cada una de las etapas principales que regulan el procedimiento de creación legislativa o de reforma constitucional.

A manera de ejemplo, los congresistas pueden conocer que proyectos de ley o de actos legislativos van a ser objeto de debate en una sesión de Comisión o de Plenaria, cuando el Presidente respectivo les informa que materias fueron incluidas en el orden del día[63]; y además, pueden saber con anterioridad si frente a alguno de ellos se presenta una circunstancia específica que le impida participar en su debate o votación, a través de la publicación del proyecto en la Gaceta del Congreso, o igualmente, mediante la publicación o reproducción del informe de ponencia, pues conociendo de antemano el contenido de las propuestas o iniciativas presentadas, puede verificarse la existencia de un conflicto de interés frente a los "intereses privados" que deben ser publicitados por los congresistas en cada Cámara[64]. Desde esta perspectiva, esta Corporación en sentencia C-1039 de 2004[65], al pronunciarse sobre la finalidad que cumplen los informes de ponencia, sostuvo que:

"De lo anterior se desprende que i) el requisito señalado en el tercer inciso del artículo 160 superior y en el artículo 175 de la Ley 5ª de 1992 es exigible en el caso del trámite de los actos legislativos, ii) que su finalidad  es la de permitir a los miembros del Congreso conocer las distintas propuestas o iniciativas presentadas, y el motivo por el cual algunas de ellas fueron  rechazadas, para garantizar su  participación activa en el desarrollo del proceso legislativo"[66].  

- Finalmente, el artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003 utiliza el concepto jurídico de "votación" como elemento normativo que sirve para la descripción de la etapa procesal del anuncio. En efecto, la citada disposición constitucional establece que ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquélla en que previamente se haya anunciado, y adicionalmente, que dicho aviso tendrá lugar "en sesión distinta a aquélla en la cual se realizará la votación".

En materia de procedimiento legislativo, como lo ha reconocido esta Corporación[67], toda restricción a la libertad de configuración normativa del legislador, en la medida en que es una limitación y excepción a las competencias ordinarias del Congreso, debe aparecer de manera clara y expresa en la Carta, y debe ser interpretada restrictivamente, pues sin lugar a dudas su imposición se convierte en un obstáculo para la satisfacción de los principios democrático y de instrumentalidad de las formas.

Se entiende que constituyen restricciones todos aquellos mandatos que imponen un determinado comportamiento de acción o de omisión para la expresión de la capacidad creadora del derecho por parte del legislador, o lo que es lo mismo, todos aquellos límites que condicionan el desarrollo del proceso legislativo.

Así las cosas, en la medida en que el artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003 somete la práctica de la votación y aprobación de un proyecto de ley o de acto legislativo a su anuncio previo, y dicho sometimiento se convierte a la vez en una restricción para el libre ejercicio de la creación de derecho por parte del Congreso de la República, resulta indiscutible que el concepto jurídico de "votación" debe interpretarse restrictivamente, pues involucra la existencia de un límite al desenvolvimiento del procedimiento legislativo y al trámite de reforma constitucional.

En este contexto, la Ley 5ª de 1992 y la jurisprudencia de esta Corporación han limitado el alcance normativo del citado concepto, al acto jurídico de naturaleza colectivo por medio del cual las Comisiones y las Plenarias manifiestan su voluntad en torno a una iniciativa o propuesta presentada, con posterioridad a la culminación del debate parlamentario sobre la misma. Precisamente, el artículo 122 de la Ley Orgánica del Reglamento del Congreso, dispone que: "[La] votación es un acto colectivo por medio del cual las Cámaras y sus Comisiones declaran su voluntad acerca de una iniciativa o un asunto de interés general". En idéntico sentido, la Corte en sentencia C-208 de 2005[68], manifestó:

"En la sentencia C-222 de 1997 se otorgo gran importancia al concepto 'debate', que en manera alguna equivale a votación, bien que ésta se produzca por el conocido 'pupitrazo' o por medio electrónico, o en cualquiera de las formas convencionales admitidas para establecer cuál es la voluntad de los congresistas en torno a determinado asunto. La votación no es cosa distinta que la conclusión del debate, sobre la base de la discusión -esencial a él- y sobre el supuesto de la suficiente ilustración en el seno de la respectiva comisión o cámara. Igualmente se preciso, que el debate exige deliberación, previa a la votación e indispensable para llegar a ella, lo que justamente se halla implícito en la distinción entre los quórum, deliberatorio y decisorio, plasmada en el artículo 145 de la Carta".

De donde resulta que cuando el artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003, establece que ningún "proyecto de ley" será sometido a "votación" en sesión diferente a aquélla que previamente se haya anunciado, lo que quiere significar es que el anuncio tan sólo resulta exigible para la decisión definitiva mediante la cual se aprueba o no el texto de la ley, y por extensión de los actos legislativos, una vez haya culminado el debate parlamentario y, por ende, se encuentren debidamente resueltas todas aquellas materias que le resultan circunstanciales, como lo son la tramitación de los impedimentos y las recusaciones[69].

En conclusión, a juicio de esta Corporación, la exigencia del último inciso del artículo 160 del Texto Superior, se refiere en exclusiva al anuncio previo de la votación del proyecto, mediante la cual se resuelve la aprobación definitiva de un texto de ley o de reforma constitucional, sin que pueda llegar a resultar aplicable y menos aun exigible, para la resolución de los impedimentos o de cualquier otra cuestión incidental que se presente durante el desarrollo del proceso legislativo.

Visto lo anterior y dado el carácter rogado del juicio de inconstitucionalidad de los actos legislativos, esta Corporación procederá a analizar si se desconoció o no la exigencia del anuncio previo, tal y como lo sostiene la demandante, en sesión plenaria del Senado de la República en primera vuelta.

En el presente caso, se pudo constatar que en el Acta No. 42 del 11 de mayo de 2004, la Plenaria del Senado dio inicio a las discusiones del proyecto de Acto Legislativo No. 12 de 2004 (Senado) en su segundo debate, tal y como aparece consignado en la Gaceta del Congreso No. 227 del 28 del mismo mes y año. Sin embargo, en la sesión siguiente, correspondiente al Acta No. 43 del 12 de mayo, se decretó la invalidez de lo actuado hasta ese momento, en atención al mensaje de urgencia e insistencia del proyecto de Ley Estatutaria No. 176 de 2004 (Senado), conocido como el Estatuto Antiterrorista. Al respecto, la Presidencia del Senado, manifestó: "Se ha alterado el orden del día, suspendo la discusión del proyecto de reelección, hasta tanto termine el debate y votación del proyecto antiterrorista. No, muy bien: se modifica el orden del día, lo actuado en materia de reelección al tenor de lo que aquí se ha expresado y que nosotros acusamos no tiene validez. Se inicia a partir de este momento la discusión del Estatuto Antiterrorista. Le ruego al coordinador de ponentes haga uso de la palabra"[70]. En dicha sesión se anunció que para la próxima sesión se llevaría a cabo la discusión y votación del Acto Legislativo No. 12 de 2004. Así las cosas, en la página 36 de la Gaceta del Congreso No. 311 de 2004, se expresó:

"Por instrucciones de la Presidencia y en cumplimiento del Acto Legislativo número 01 de 2003, la Secretaría anuncia los proyectos que se discutirán y votarán en la próxima sesión.

Sí, señor Presidente son los proyectos que mañana se discutirán y votarán para mañana, son los, se discutirán y votarán mañana son los siguientes:

El proyecto de Ley Estatutaria número 176 de 2004 Senado, 211 de 2004 Cámara, por medio de la cual se desarrolla el Acto Legislativo número 2 de 2003.

En segundo término el Proyecto de Acto Legislativo de número 12 de 2004 Senado, por la cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones, igualmente el Proyecto de Acto Legislativo número 13 de 2004 Senado, por la cual se adiciona el parágrafo 1° del artículo 180 de la Constitución Política; están leídos los proyectos para mañana, señor Presidente".     

En el Acta No. 44 del 13 de mayo de 2004[71], consta que el debate del proyecto de Acto Legislativo No. 12 de 2004 (Senado), reinició su trámite con posterioridad a la declaratoria de invalidez del día 12 de mayo del mismo año. En esa sesión se volvieron a votar los impedimentos presentados por los senadores en sesión del 11 de mayo, pues se consideró que dicho trámite estaba viciado de nulidad y no podía haberse surtido, por la existencia del mensaje de urgencia e insistencia del gobierno nacional para tramitar el proyecto de Ley Estatutaria No. 176 de 2004 (Senado)[72]. Una vez negados los impedimentos continuó dándose la oportunidad a los congresistas para intervenir en el debate. La Presidencia levantó la sesión a las 11:57 pm y convocó a la Plenaria para el día 14 de mayo de 2004 a las 0:05 horas para votar y aprobar el proyecto de Acto Legislativo 012 de 2004. Para cumplir el requisito del anuncio previo, en esta sesión del 13 de mayo de 2004, se utilizó la siguiente expresión:

"Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, por secretaría se anuncian los proyectos para discutir y aprobar en la próxima sesión:

Sí señor Presidente, en la próxima sesión se votarán los siguientes proyectos: Proyecto de Acto Legislativo número 12 de 2004 Senado por la cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones. Igualmente el Proyecto de Acto Legislativo número 13 de 2004 Senado, por la cual se adiciona en el parágrafo 1° del artículo 180 de la Constitución Política, esos son los proyectos que se van a aprobar". (Página No. 58). (Subrayado por fuera del texto original).

En el Acta No. 45 del 14 de mayo de 2004 consta que el proyecto de Acto Legislativo se sometió nuevamente a discusión y se votó favorablemente. El Acta de la plenaria en mención fue publicada en la Gaceta No. 313 del 25 de Junio de 2004 (páginas 1 a 36), posteriormente aprobada en el Acta No. 5 del 17 de agosto de 2004, según consta en la Gaceta del Congreso No 526 del 13 de septiembre del mismo año (página 14).

Se puede concluir de lo previamente reseñado, que se cumplió a cabalidad la exigencia del anuncio previo para la votación del proyecto de Acto Legislativo en sesión plenaria de Senado en primera vuelta, respetándose en las distintas sesiones en que fue necesario el orden secuencial del aviso, tal y como lo exige la jurisprudencia reiterada de esta Corporación.

De igual manera, la expresión "en la próxima sesión" ha sido admitida por la Corte, como una de las frases que se puede utilizar para acreditar el cumplimiento del requisito del aviso previsto en el último inciso del artículo 160 Superior, pues se trata de una fecha que resulta determinable teniendo en cuenta las disposiciones del Reglamento del Congreso que expresamente determinan en qué días se surte de ordinario las sesiones y quiénes pueden convocar para su práctica[73].

Finalmente, si bien la Corte ha sostenido que el anuncio previo debe limitarse a la votación del proyecto y no incluir dentro del mismo el uso de conceptos tales como "debate" o "consideración", el hecho de incurrir en dicha deficiencia terminológica, no implica la existencia de un vicio de inconstitucionalidad. Al respecto, en sentencia C-473 de 2005[74], esta Corporación puntualizó:

"[La] Corte observa que en la Comisión Primera del Senado no se convocó para votar, sino para "consideración en primer debate" el proyecto de ley. Además, se aplazó para sesiones posteriores la discusión y votación. De otra parte, en la Comisión Primera de la Cámara se postergó para otra sesión la votación del proyecto, aunque el anuncio se hizo señalando específicamente que era para votar. En fin, en la Plenaria de la Cámara también se postergó para una sesión posterior la votación y la convocatoria se hizo relacionando los 'proyectos para segundo debate'.

A pesar de lo anterior, el contexto dentro del cual sucedieron estos hechos ofrece elementos de juicio relevantes para apreciar si se violó el artículo 160, in fine. Entra la Corte a este segundo paso metodológico.

Del contexto cabe resaltar aspectos generales atinentes al momento en que se realizaron los anuncios y aspectos específicos de cada etapa del proceso de formación de la ley. En cuanto a los aspectos generales, observa la Corte que este proyecto de ley fue tramitado luego de que iniciara la vigencia del acto legislativo correspondiente (3 de julio de 2003). En esa etapa inicial las diferentes células legislativas interpretaron el requisito del anuncio previo de la votación de diferente manera. Uno de los puntos sujetos a interpretación fue el atinente al lenguaje que debía emplearse al efectuar el anuncio. Lo ideal es que dicho anuncio incluya la expresión "votación". Sin embargo, en el contexto general de la práctica parlamentaria, para ese momento se usaban otras expresiones que comprendían la votación. Por ejemplo, el concepto de primer debate o de segundo debate abarca tanto la discusión como la votación, como lo dice el artículo 94 de la Ley 5ª de 1992 al definir "debate".

Del mismo modo, la expresión "considerar" implica no solo reflexionar sobre un asunto sino hacerlo para cumplir la función propia de cada célula legislativa, consistente en decidir sobre un proyecto de ley. En este sentido, someter a consideración implica mucho más que discutir o deliberar, puesto que cuando las comisiones constitucionales permanentes y las plenarias consideran un proyecto lo hacen para votar sobre él, en cumplimiento de su atribución de concurrir a la "formación de las leyes". De tal manera que, en el contexto de la actividad legislativa, la expresión "considerar" tiene un alcance diferente al que se deriva del uso que puede dársele a este vocablo en el medio académico o en una reunión informal. Por lo tanto, si bien en el ámbito parlamentario discutir y deliberar, de un lado, son categorías diferentes a las de votar y decidir, de otro lado, el concepto "considerar" lejos de ser asimilable a alguna de estas categorías comprende tanto la discusión como la votación, o sea, la consideración, en sentido parlamentario, de los proyectos de ley.

Entonces, cuando en la Comisión Primera del Senado se anunció que el proyecto sería sometido "a consideración de la comisión en la próxima sesión", se entendió que dicho anuncio comprendía tanto deliberar como votar sobre el proyecto de ley estatutaria. (...)

(...) Visto el contexto, al contrastar lo sucedido con lo dispuesto en el artículo 160, in fine, la Corte encuentra que se cumplió lo allí ordenado. En efecto, en todas las etapas se anunció previamente, en una sesión inicial, la fecha en la cual, en una sesión posterior, se efectuaría la votación del proyecto.

Es cierto que en algunas de estas etapas la discusión y la votación del proyecto se llevó a cabo en la misma sesión, es decir, en aquella para la cual se había anunciado previamente la "consideración" del proyecto. Así sucedió, por ejemplo, en la Comisión Primera del Senado. Pero ello no es solo normal en la actividad parlamentaria, puesto que la terminación del debate consiste precisamente en votar sobre el proyecto discutido, sino también compatible con el artículo 160, in fine. Ni del texto de este artículo ni de su génesis se puede inferir que éste prohíbe que se vote el mismo día en que se delibere sobre un proyecto. Lo que esta norma expresamente exige es que la votación se realice después de que en una sesión anterior a dicha votación se hubiere anunciado que la misma se llevaría  a cabo. Cuando no se ha iniciado el debate de un proyecto de ley es imposible exigir que se convoque exclusivamente para votarlo. Ello equivaldría a admitir que se puede obviar la discusión del mismo. De tal manera que resulta razonable que se convoque para discutir y votar un determinado proyecto en una misma sesión, previamente anunciada. Lo anterior no excluye que, de acuerdo con la evolución que tenga un debate, después de la etapa inicial de discusión sobre el proyecto se decida declarar la suficiente ilustración y convocar una sesión posterior para votar sobre él. Esto fue lo que aconteció en la Plenaria de la Cámara de Representantes celebrada en la sesión del 2 de junio de 2004". (Subrayado por fuera del texto original).   

Partiendo de estas consideraciones, la Corte encuentra que el cargo impetrado no está llamado a prosperar, razón por la cual procederá al análisis de la siguiente acusación formulada.

8.3.   SEGUNDO CARGO

8.3.1.  Cargo fundamentado en la indebida designación de ponentes

La demandante considera que el Congreso, en el trámite del proyecto de Acto Legislativo, desconoció el principio de pluralismo político y la participación democrática de fuerzas políticas minoritarias de oposición, con la designación de los ponentes para los debates que se surtieron en el Senado de la República, tanto en la Comisión Primera como en la Plenaria, en primera y segunda vuelta.

Los senadores designados fueron Mario Uribe -familiar cercano del Presidente de la República- Claudia Blum y Juan de Dios Córdoba.  De acuerdo con la posición de la demandante, estos senadores son todos partidarios del gobierno del Presidente Uribe, coautores del proyecto de Acto Legislativo, y en consecuencia, representaban una sola postura ideológica y política al ser reconocidos simpatizantes del gobierno.

En este sentido, de manera general, afirma que con dicha designación se desconocieron el preámbulo y el artículo 1° de la Carta Política, que se refieren a la participación democrática y al carácter pluralista de la Nación colombiana. De manera específica, la accionante considera que las minorías no pudieron expresarse a través del informe de ponencia para primer debate en la Comisión del Senado, pues no hubo representación del Partido Liberal, ni del Polo Democrático, ni de los sectores independientes que también hacen parte de la Comisión y la Plenaria del Senado.

En el cargo, la demandante destaca la importancia del requisito constitucional del informe de ponencia, pues en éste, los ponentes dirigen la discusión y, en general el trabajo legislativo, pues son quienes finalmente sugieren a la Comisión o Plenaria respectiva que se dé debate o que se archive un proyecto de ley o de Acto Legislativo. A ello debe agregarse que el trabajo de ponencia fomenta la discusión y el diálogo entre los miembros del Congreso. Por esto en proyectos de trascendencia nacional, como el de la reelección, resulta necesario que se presenten varias ponencias provenientes de diversos sectores políticos del Parlamento.

Por último, la demandante destaca que incluso bajo la vigencia de la Constitución de 1886, el reglamento del Congreso exigía la rotación de los ponentes con el propósito de garantizar el pluralismo político. En esa misma línea, la Ley 5ª de 1992 previó que en las mesas directivas de las cámaras y comisiones tuvieran participación sectores minoritarios con el propósito de garantizar la diversidad política en la designación de los ponentes. Sin embargo, en palabras de la ciudadana demandante, en el trámite del Acto Legislativo No. 02 de 2004, no existió voluntad política de la Presidencia para que se cumpliera con dicho principio constitucional.

8.3.2.   Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia

El Ministro del Interior y de Justicia se opuso al cargo formulado por la demandante considerando que en Colombia, a diferencia de otros países como España, no existe una norma expresa en el Reglamento del Congreso, que imponga al Presidente de la Comisión o Corporación respectiva, la obligación de designar ponentes que provengan de partidos o tendencias políticas diversas.

El Ministro es enfático en señalar que esto tiene su justificación en el hecho de que el informe de ponencia no pretende remplazar el debate que debe surtirse en las respectivas sesiones, en las cuales sí debe garantizarse, la participación de todos los movimientos políticos que tienen asiento en el parlamento.

Para el Ministro es entonces en las discusiones y no en la designación de los ponentes en donde debe salvaguardarse el pluralismo político del que trata la Constitución. En este sentido considera que el equilibrio democrático no se desconoció en el trámite del proyecto de acto legislativo pues los miembros del  Partido Liberal, del Polo Democrático y de los sectores independientes, ejercieron su derecho de participación política al intervenir ampliamente en las discusiones que dieron lugar a su aprobación.

Finalmente, el Ministro concluye que los ponentes designados para los debates en la Comisión Primera del Senado pertenecen a partidos tradicionales y también a movimientos políticos minoritarios, a saber, la Senadora Claudia Blum pertenece al liberalismo; el Senador Mario Uribe al Movimiento Colombia Democrática, y el Senador Juan de Jesús Córdoba al Partido Conservador.

8.3.3.   Concepto del Procurador General de la Nación

En opinión del jefe del Ministerio Público, durante todo el trámite legislativo, los ponentes disidentes tuvieron la oportunidad de presentar de manera formal sus argumentos en contra del Acto Legislativo No. 02 de 2004. Incluso, manifiesta que en el debate del proyecto en la Cámara de Representantes se radicó una ponencia que proponía el archivo de la iniciativa. Dicha ponencia fue presentada por los Representantes Telésforo Pedraza, Carlos Arturo Piedrahita, Griselda Yaneth Restrepo y José Luis Flórez.

Adicionalmente, el Procurador recuerda que pese a que en el Senado sólo se radicaron ponencias favorables al proyecto, los sectores de la oposición discutieron ampliamente la iniciativa legislativa en esta Corporación. Así las cosas, a su juicio, el cargo no está llamado a prosperar pues se garantizó debidamente la participación de las minorías en el trámite del Proyecto de Acto Legislativo tanto en la Cámara como en el Senado.

8.3.4.     CONSIDERACIONES DE LA CORTE

Los artículos 160 del Texto Superior y 149, 150, 157, 158, 159, 164 y 185 de la Ley 5ª de 1992, regulan el trámite correspondiente a la designación de ponentes y a la presentación de los informes de ponencia, como requisitos sine qua non para el inicio del debate legislativo.

La exigibilidad en la presentación de los informes de ponencia para adelantar el proceso de reforma constitucional a través de acto legislativo, se encuentra expresamente reconocida en el inciso 4° del artículo 160 de la Constitución Política. Dicha disposición en forma categórica determina que: "Todo proyecto de ley o de acto legislativo deberá tener informe de ponencia en el respectiva Comisión encargada de tramitarlo, y deberá dársele el curso correspondiente"[75].  

De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, el informe de ponencia no sólo resulta obligatorio para el inicio de la discusión parlamentaria en las comisiones respectivas, sino que de igual manera debe exigirse su presentación antes de iniciar el debate en las plenarias de cada Cámara. Así lo reconoció la Corte en sentencia C-1039 de 2004[76], al establecer que a través del cumplimiento de este requisito, se persigue agilizar el trámite de los proyectos de ley o de reforma constitucional mediante la publicidad de su contenido, permitiendo a los congresistas conocer con anterioridad las materias que serán objeto de debate y votación, a fin de alcanzar un estado de racionalidad deliberativa y decisoria. En este orden de ideas, se apeló a lo previsto en el artículo 185 de la Ley 5ª de 1992, conforme al cual "En la discusión y aprobación de un proyecto en segundo debate se seguirá, en lo que fuere compatible, el mismo procedimiento establecido para el primer debate", como soporte normativo para extender su aplicación normativa.

El objetivo primordial del informe de ponencia, conforme lo ha reconocido este Tribunal, es presentar en forma analítica los temas propuestos en un proyecto de ley o de reforma constitucional y no simplemente manifestar o exponer la posición personal del congresista encargado de su elaboración. Es natural que cada parlamentario pretenda exteriorizar su postura ideológica y política, y que dicha posibilidad se convierta en un supuesto indispensable para la validez de la democracia participativa y pluralista. Sin embargo, no todo momento es propicio e idóneo para su realización, pues la misma tan sólo deberá llevarse a cabo a lo largo de las discusiones y debates que la Constitución y la ley disponen para efecto. "Esto significa que si bien es cierto que el (los) ponente (s) tiene (n) un deber legal y constitucional de presentar su posición frente al tema objeto de estudio, no es menos cierto que la finalidad primordial de las ponencias es la de realizar un examen serio, razonado y detallado del asunto que se somete al trámite legislativo"[78].

En el asunto bajo examen, los informes de ponencia elaborados por los Senadores Claudia Blum, Mario Uribe y Juan de Jesús Córdoba, en primera como en segunda vuelta, y en Comisión como en Plenaria de Senado, a diferencia de lo expuesto por el actor, se adecuaron en su integridad, al fin que subyace en la exigencia prevista en el artículo 160 del Texto Superior, esto es, servir como instrumento de publicidad para que todos los congresistas pudieran conocer con la debida antelación el contenido normativo de la propuesta de reforma constitucional de una manera seria, crítica y objetiva.

De esta manera, la ponencia para primer debate en la Comisión Primera del Senado fue presentada el 2 de abril de 2004 y publicada en la Gaceta del Congreso No. 115 del día 5 del mismo mes y año (páginas 3 a 7), limitándose a exponer: (i) El contenido del proyecto y (ii) la importancia y conveniencia de la reelección, a partir de la experiencia en otros países, de la necesidad de continuar políticas y planes de gobierno, de ampliar el espectro democrático y del derecho a elegir, de fortalecer la noción de control político sobre la figura del Presidente y de mejorar los controles y reglas que garanticen el equilibrio electoral. Se trató -en esencia- de una ponencia que pretendía abrir el debate acerca de la justificación y conveniencia política, internacional e histórica que, a juicio de los ponentes, considera a la reelección presidencial como una profundización en los procesos democráticos.

El informe de ponencia para segundo debate fue presentado el día 6 de mayo de 2004 y publicado al día siguiente en la Gaceta del Congreso No. 176 de mayo de 2004 (páginas 3 a 12). En el citado informe (i) se reiteran las razones de conveniencia para aprobar la reelección presidencial, (ii) se describe el contenido del proyecto de acuerdo a las modificaciones realizadas en Comisión, y finalmente, (iii) se proponen unas adecuaciones al contenido por parte de los ponentes.

La ponencia para primer debate en segunda vuelta se presentó el día 6 de agosto de 2004, siendo posteriormente publicada en la Gaceta del Congreso No. 414 del día 9 del mismo mes y año (páginas 1 a 8). Como el Senador Ciro Ramírez Pinzón ocupó la curul del Senador Juan de Jesús Córdoba, fue designado junto a Mario Uribe y Claudia Blum como ponentes del proyecto de reforma. Además de reiterar las razones jurídico-políticas que a juicio de los ponentes convalidaban la reforma constitucional, se realizó un estudio histórico acerca de la existencia de dicha figura en la tradición constitucional colombiana y se resumió el trámite agotado en primera vuelta. Finalmente, se consignó un pliego de modificaciones al proyecto aprobado en primera vuelta, consistente en: (i) proponer un cambio al artículo 1° en el tema del período durante el cual podrían participar política y electoralmente el presidente y el vicepresidente, definido por dicha norma a partir del momento de la inscripción de la candidatura respectiva, y además, (ii) plantear la eliminación del artículo 5° en el cual se adoptaron medidas relacionadas con la elaboración del proyecto de presupuesto, como son la celebración de audiencias previas y la prohibición de no incluir partidas globales[79].

Para el segundo debate en segunda vuelta, la ponencia se presentó el día 26 de agosto de 2004 y se público al día siguiente en la Gaceta del Congreso No. 478 (páginas 1 a 10). En dicha ponencia además de reiterar todas las razones previamente expuestas por las cuales los ponentes consideran que existe el suficiente soporte jurídico, histórico, internacional y político para proceder al cambio constitucional, se presentó un pliego de modificaciones al proyecto aprobado en Comisión, consistente en adicionar y suprimir algunas expresiones del texto de reforma, en aras de precisar su alcance normativo.  

Por consiguiente, esta Corporación no encuentra razón alguna para considerar que los informes de ponencia implican un desconocimiento de la participación democrática y del pluralismo político, pues a partir de una reseña breve de los mismos, se puede concluir que su propósito era presentar de una forma analítica, seria, razonada y objetiva los temas objeto de reforma constitucional, para ser sometidos a la discusión y debate tanto en Comisión como en Plenaria de Senado, conforme a las exigencias del Texto Superior y a la jurisprudencia constitucional sobre la materia.  

Partiendo de las anteriores consideraciones, se pregunta esta Sala: ¿Si la Constitución Política de Colombia y la Ley 5ª de 1992, obligan la designación ponentes que provengan de partidos o tendencias políticas diversas?

Históricamente el respeto de los derechos de las minorías, en los modernos estados democráticos, surgió a partir de la crítica a la ficción rousseuinana de que la mayoría representaba a la voluntad general como fuente creadora del pacto que dio origen al Estado y a la Constitución, pues necesariamente la voluntad general que le sirve de soporte a la organización estatal también está representada por las minorías, quienes en atención a los principios democráticos de igualdad, libertad, participación y pluralismo, demandan el desarrollo de procesos deliberativos donde puedan manifestar sus opiniones dadas las diferentes adscripciones políticas que aquellos puedan representar[80].

Lo anterior ha llevado a que la democracia no se conciba simplemente como la regla de la mayoría, sino fundamentalmente, como el régimen de gobierno que se construye a partir de la discusión pública. Sobre la materia, ha dicho la doctrina:

"La concepción moderna de democracia avala la sujeción del legislador a límites que garanticen los derechos de la minoría frente a la mayoría. En la democracia, no se trata tan sólo de asegurar la supremacía de la voluntad popular mayoritaria, sino de mantener abierto el pluralismo mediante el reconocimiento de las libertades individuales y colectivas. El relativismo propio de la democracia no supone el reconocimiento de que es la mayoría la que define la verdad, sino el de que no hay más verdad de la que resulta del libre juego de opiniones, que precisamente por esa razón debe encontrarse garantizado"[81].   

Nuestra Constitución Política y la Ley Orgánica del Congreso hacen realidad ese derecho de las minorías al exigir el debate de los proyectos de ley y de reforma constitucional para formalizar su aprobación. Es allí en las discusiones que se presentan en las comisiones y en las plenarias en donde el pluralismo político y la participación democrática son objeto de protección constitucional (C.P. arts. 1°, 157, 159 y 160), ya sea a través de la acción pública de inconstitucionalidad cuando se omite la realización de los debates[82], o como lo ha reconocido esta Corporación, en ciertos casos excepcionales, a través de la acción de tutela, cuando se impide el ejercicio del derecho al ius in officium de los congresistas.

Así las cosas, es en el debate o discusión parlamentaria que surge de la publicación del proyecto y del conocimiento previo de los parlamentarios de los informes de ponencia, cuando se hace exigible el imperativo constitucional de permitir a las minorías expresar sus ideas para construir la democracia. Es por ello que en los actuales Estados democráticos se considera a la voluntad de la oposición como un decidir hacía el futuro, pues en la medida en que no renuncien a las razones que los llevaron a disentir de una determinada decisión, es posible que a través de un nuevo proceso legislativo alcancen la mayoría de votos suficientes para lograr el reconocimiento normativo de sus intereses y anhelos[84]. En sentencia C-1039 de 2004[85], este Tribunal manifestó:

"En relación con todos ellos esta Corporación ha hecho particular énfasis en la importancia de los debates reglamentarios en el proceso de formación de las leyes, y en la necesidad de que en ellos tanto minorías como mayorías tengan la posibilidad de conocer y estudiar los textos sometidos a su consideración y por lo tanto de discutirlos previamente a su aprobación, dado que: " [a] través del debate se hace efectivo el principio democrático en el proceso de formación de las leyes, ya que hace posible la intervención de las mayorías y de las minorías políticas, y resulta ser un escenario preciso para la discusión, la controversia y la confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentran espacio en el Congreso de la República"[86].

Por lo anterior, es que el artículo 150 de la Ley 5ª de 1992, no le impone limitaciones al Presidente de cada Corporación legislativa para designar a los ponentes de los proyectos de ley o de reforma constitucional, ya que se trata de un simple acto de trámite que no implica la afectación del debate parlamentario. Al respecto, dispone la norma en cita:

"La designación de los ponentes será facultad del Presidente de la respectiva Comisión. Cada proyecto de ley tendrá un ponente, o varios, si las conveniencias lo aconsejan. En todo caso habrá un ponente coordinador quien además de organizar el trabajo de la ponencia ayudará al Presidente en el trámite del proyecto respectivo.

El término para la presentación de las ponencias será fijado por el Presidente respectivo y estará definido entre cinco (5) a quince (15) días de acuerdo con la significación y volumen normativo de la propuesta, así como de la categoría de ley de que se trate".

Como se dijo anteriormente, el informe de ponencia además de cumplir una finalidad de publicidad, sirve para presentar de forma analítica el contenido del proyecto de ley o de reforma constitucional, en aras de garantizar el desarrollo de un proceso legislativo sujeto a un mínimo de racionalidad deliberativa y decisoria. Bajo ninguna circunstancia, la simple existencia de una ponencia favorable o desfavorable a las disposiciones del proyecto, excluye la necesidad de adelantar su debate y de votar su articulado, pues dichos momentos procesales deben surtirse, conforme lo ordena la Constitución y el Reglamento, ante las comisiones o plenarias respectivas. En apoyo de lo anterior, los artículos 157, 158, 159, 164 y 185 de la Ley 5ª de 1992, determinan que:  

"ARTICULO 157. INICIACION DEL DEBATE. La iniciación del primer debate no tendrá lugar antes de la publicación del informe respectivo.

No será necesario dar lectura a la ponencia, salvo que así lo disponga, por razones de conveniencia, la Comisión.

El ponente, en la correspondiente sesión, absolverá las presuntas y dudas que sobre aquélla se le formulen, luego de lo cual comenzará el debate.

Si el ponente propone debatir el proyecto, se procederá en consecuencia sin necesidad de votación del informe. Si se propone archivar o negar el proyecto, se debatirá esta propuesta y se pondrá en votación al cierre de debate.

Al debatirse un proyecto, el ponente podrá señalar los asuntos fundamentales acerca de los cuales conviene que la Comisión decida en primer término".

 

"ARTICULO 158. DISCUSION SOBRE LA PONENCIA. Resueltas las cuestiones fundamentales, se leerá y discutirá el proyecto artículo por artículo, y aún inciso por inciso, si así lo solicitare algún miembro de la Comisión.

Al tiempo de discutir cada artículo serán consideradas las modificaciones propuestas por el ponente y las que presenten los Ministros del Despacho o los miembros de la respectiva Cámara, pertenezcan o no a la Comisión.

En la discusión el ponente intervendrá para aclarar los temas debatidos y ordenar el trabajo. Se concederá la palabra a los miembros de la Comisión y, si así lo solicitaren, también a los de las Cámaras Legislativas, a los Ministros del Despacho, al Procurador General de la Nación, al Contralor General de la República, al Fiscal General de la Nación, al Defensor del Pueblo, al vocero de la iniciativa popular, y a los representantes de la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, y el Consejo Nacional Electoral, en las materias que les correspondan".

 

"ARTICULO 159. ORDENACION PRESIDENCIAL DE LA DISCUSION. Los respectivos Presidentes podrán ordenar los debates por artículo, o bien por materias, grupos de artículos o de enmiendas, cuando lo aconseje la complejidad del texto, la homogeneidad o interconexión de las pretensiones de las enmiendas o la mayor claridad en la confrontación política de las posiciones".

 

"ARTICULO 164. DECLARACION DE SUFICIENTE ILUSTRACION. Discutido un artículo en dos sesiones, la Comisión, a petición de alguno de sus miembros, podrá decretar la suficiente ilustración, caso en el cual se votará el articulo sin más debate".

 

"ARTICULO 185. PROCEDIMIENTO SIMILAR. En la discusión y aprobación de una proyecto en segundo debate se seguirá, en lo que fuere compatible, el mismo procedimiento establecido para el primer debate".

Esta Corporación, en sentencia C-222 de 1997[87], al pronunciarse sobre el alcance de las citadas disposiciones, concluyó que: "[Estas normas excluyen], en consecuencia, la votación en bloque de todo un proyecto de ley o de Acto Legislativo compuesto por varios artículos, y por supuesto la votación fundada exclusivamente sobre la base de acuerdos políticos externos a la sesión misma, celebrados por grupos, partidos o coaliciones, con la pretensión de imponer una mayoría sin previo debate, atropellando los derechos de las minorías o impidiendo el uso de la palabra o la discusión a los congresistas no participantes en tales formas de concierto previo. (...) Será de cargo del respectivo Presidente garantizar que la discusión se lleve a cabo antes de la votación en cada debate, permitir las intervenciones de todos los integrantes de la Comisión o Cámara, dentro de lo que establezca el Reglamento, introduciendo, si es necesario, restricciones razonables en asuntos tales como la extensión de cada intervención, siempre que, al aplicarlas, se cumpla estrictamente lo anunciado y de la misma forma para todos, sin discriminación ni preferencias".

Por esta razón, la Corte ha sido enfática en sostener que la ausencia en el informe de ponencia de las razones u observaciones por las cuales un ponente disidente se aparta de lo considerado por la mayoría, no implica la existencia de un vicio en el trámite legislativo, pues de acuerdo con la Constitución y el Reglamento a través del citado informe no se expresa ni la voluntad de la mayoría, ni la oposición de la minoría, y menos aún, se decide acerca de la aprobación o negación de un proyecto. Su existencia se limita a servir de herramienta para explicar objetivamente el contenido del proyecto y para darle publicidad a su contenido normativo, a fin de permitir ad posteriori la realización del debate con respeto de los derechos de las minorías y mayorías parlamentarias. En sentencia C-1079 de 2000[88], esta Corporación puntualizó:

"En tal contexto, surge una pregunta ¿la iniciación del debate sin que uno de los ponentes disidentes presente informe contrario al de la mayoría, contradice los artículos 150 y 153 del Reglamento?. La Sala considera que la respuesta es negativa, puesto que, tal y como se advirtió, la ponencia pretende explicar el proyecto de ley con razones serias, críticas y objetivas para continuar su estudio o para archivar el mismo. Pero, la posición disidente de un ponente, que hace parte del conjunto encargado del examen de un proyecto de ley en la Comisión o en la Plenaria, no requiere que se traduzca necesariamente en un informe, ni por falta de ello llega a viciarse el trámite legislativo, si se establece claramente que ese ponente participó en el debate o tuvo la posibilidad de hacerlo, sin cortapisas ni restricciones.

Conforme con lo expuesto, una conclusión se impone: la iniciación del debate del proyecto sin la presentación de la ponencia disidente no transgredió el Reglamento del Congreso, por tres razones. De un lado, porque conforme con los artículos 150 y 153 de la Ley 5º de 1992, se cumplió con la obligación de presentar, dentro del término legal, ponencia para iniciar el debate lo cual evidentemente ocurrió en el asunto sub judice. De otro lado, porque las disposiciones referidas no exigen, como condición de validez de la actuación parlamentaria, la existencia de informes por cada de uno de los ponentes, sino de una que exprese el consenso mayoritario de los congresistas que preparan el informe, por lo que es válido sostener, en el presente caso, que la "ponencia" fue aquella que elaboraron y presentaron los ponentes restantes. Finalmente, contrario a lo expuesto por el actor, el Representante a la Cámara Plinio Edilberto Olano Becerra, sí tuvo la oportunidad de exponer las razones que explicaron sus diferencias con la ponencia de la mayoría. Es más, tal y como consta en el Acta 018 de 1999, el congresista fue uno de los más activos en la discusión, quien no sólo manifestó posiciones disidentes sino que contribuyó al consenso que logró la Comisión Sexta de la Cámara, puesto que, una gran cantidad de artículos del proyecto fueron aprobados por amplísimas mayorías, incluso muchos por unanimidad"[89].

Partiendo de estas consideraciones, es indiscutible que el cargo formulado no está llamado a prosperar, en razón de que la supuesta afinidad con las políticas del Presidente Uribe de los congresistas nombrados como ponentes en el Senado de República, bajo ninguna circunstancia condujo al desconocimiento del pluralismo político y a la participación democrática en los términos previstos en la Constitución Política y la Ley Orgánica de Funcionamiento del Congreso. Ello resulta comprobable no sólo a partir de los distintos debates y proposiciones que frente al contenido del Acto Legislativo formularon los denominados congresistas de oposición, muchas de las cuales fueron debidamente aprobadas[90], sino también por la presentación en la Cámara de Representantes, en segunda vuelta, en la Comisión Primera, de una proposición de archivo por inconveniencia que fue resuelta adversamente por la mayoría presente en dicha Corporación. Disponía el citado informe de ponencia presentado a la Comisión Primera de la Cámara de Representantes por los Congresistas Carlos Arturo Piedrahita, Telésforo Pedraza Ortega y Griselda Janeth Restrepo, el cual fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 616 del 15 de octubre de 2004 (Págs. 1 a 16), lo siguiente:

"7. Proposición.

Con fundamento en los argumentos anteriormente expuestos, solicitamos a la Comisión primera Constitucional de la Cámara de Representantes, archivar el proyecto de Acto Legislativo número 012 de 2004 Senado, 267 de 2004 Cámara de Representantes, por medio del cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia".

Además, como previamente se dijo, la elaboración de la ponencia corresponde a un trabajo eminentemente técnico u operativo y no político, en el que con fundamento en razones históricas, económicas, científicas y jurídicas se analiza con rigor una determinada propuesta normativa. Su propósito es presentar de forma analítica los temas propuestos en un proyecto de ley o de reforma constitucional y no simplemente manifestar o exponer la posición personal del congresista encargado de su elaboración. Por ello, en varias oportunidades, esta Corporación ha reconocido que el trabajo que se adelanta en Comisión, a partir de la presentación del informe de ponencia, es el propio de una instancia técnica en donde no se proyectan con toda su amplitud los principios de pluralismo y participación como elementos fundantes del principio democrático, pues el auténtico debate constitucional, con la intervención de todas las fuerzas políticas de la nación, se produce dentro de las plenarias[91].

Finalmente, la supuesta afinidad política de los congresistas que fueron nombrados ponentes en el Senado de la República, y que en opinión de la demandante desconoce el pluralismo democrático, no resulta comprobable por el simple hecho de haber votado afirmativamente el proyecto de reelección presidencial, ya que conforme a los archivos de la Registraduría Nacional del Estado Civil que certifican la composición política del Senado, los congresistas ponentes representan a tres distintos movimientos o partidos políticos, electos por diversos sectores de la población[92]. La eventual coincidencia política que ellos pudieran tener en uno o varios proyectos de ley o de actos legislativos, no hace que dichos congresistas pierdan su individualidad y que, por lo mismo, se consideren miembros de una única agrupación política, pues en todo caso pertenecen a distintos partidos o movimientos que se fundan en cosmovisiones y plataformas políticas autónomas, que indiscutiblemente los aproxima o los separa en cuestiones fundamentales atenientes a las muy diversas propuestas normativas que se someten a la deliberación y discusión parlamentaria.

8.4.   TERCER CARGO

8.4.1.  Cargo fundamentado en la violación del derecho de representación política

La demandante considera que en el trámite del Proyecto de Acto Legislativo se desconocieron los principios esenciales de pluralismo político y participación democrática, así como el derecho a la representación política de los opositores del proyecto, pues no se dio trámite a unas proposiciones presentadas por los Senadores Antonio Navarro Wolff y Juan Fernando Cristo ante la Comisión Primera del Senado el día 29 de abril de 2004.

De acuerdo con la accionante, se trataba de enmiendas al articulado, en las cuales los Senadores Navarro y Cristo pretendían la adición de nuevos artículos. Al respecto, manifiesta que:

"Las proposiciones presentadas fueron: "Proposición (Artículo nuevo). Artículo 173. Suprimir el numeral 7° del artículo 173 firmado Honorable Senador Antonio Navarro Wolff". "Proposición. Artículo nuevo. Artículo 276. El Procurador General de la Nación será escogido mediante concurso de méritos y nombrado por el Senado para un período de cuatro años. El escogido será quien ocupe el primer puesto en el citado concurso de méritos. Firmado Honorable Senador Antonio Navarro Wolff". "Proposición (Artículo nuevo). Artículo 267. El inciso 5°. De este artículo de la Constitución quedará así: El contralor será nombrado por el Congreso pleno como resultado de un concurso de méritos. Será nombrado contralor quien ocupe el primer  puesto en el citado concurso. Firmado Honorable Senador Antonio Navarro Wolff". "Proposición .Suprímase el numeral 8° del artículo 179 de la Constitución Política. Firmado Honorable Senador Juan Fernando Cristo".

La demandante señala que las proposiciones fueron presentadas de manera oportuna por los Senadores Cristo y Navarro, quienes además dejaron constancia de que no se les había dado el trámite respectivo, finalizando la sesión del 29 de abril de 2004 que aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 350 del 13 de julio del mismo año (Págs. 55-56).

De acuerdo con la ciudadana demandante, el trámite que debió haberse dado a las proposiciones era el previsto en los artículos 160  y 162 de la Ley 5ª de 1992, para no vulnerar el derecho de representación política. De igual forma, resalta que se violó el artículo 133 de la Constitución en el que se establece que los miembros de los cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, pues considera que el poder del constituyente derivado fue fracturado al no permitirse el trámite y la votación de dos enmiendas legalmente propuestas, por las personas facultadas para ejercer la representación política.

Para concluir, se considera que la falta de trámite a las proposiciones presentadas por los senadores de oposición, constituye una flagrante violación del derecho a la igualdad de los Senadores Navarro y Cristo pues, a diferencia de otros parlamentarios, a ellos no se les permitió presentar enmiendas, modificaciones o adiciones al proyecto tramitado en el Congreso. Esto, en su opinión, constituye una abierta discriminación contra los congresistas por razones políticas.

8.4.2.  Intervención del Ministerio de Interior y de Justicia

Para el Ministro del Interior y de Justicia, el cargo sobre la presunta violación del derecho de representación política de los Senadores Juan Fernando Cristo y Antonio Navarro Wolff no está llamado a prosperar, toda vez que éstos participaron de manera activa, directa, prolongada y amplia en el debate surtido ante la Comisión Primera del Senado frente a la aprobación del proyecto de Acto Legislativo No. 012 de 2004. El Ministro recuerda que sólo el día de la votación del articulado, el Senador Navarro intervino 22 veces y el Senador Cristo lo hizo en 11 oportunidades.

El Ministro afirma que el 28 de abril de 2004, en la sesión de la Comisión Primera del Senado, a petición del Senador Navarro con el apoyo del Senador Cristo, se integró una subcomisión que representaba los sectores minoritarios de oposición, con el propósito de (i) recoger y analizar los puntos de vista del Partido Liberal oficialista, el Polo Democrático y los demás sectores independientes del Congreso sobre el proyecto de reelección presidencial; y a su vez, (ii) de brindar mayores garantías a los miembros de estos grupos, facilitando el debate en la Comisión. Para el Ministro, la integración de esta subcomisión es otra prueba de la participación activa de los Senadores Cristo y Navarro en el debate del proyecto de Acto Legislativo.

Por otro lado, con respecto a las proposiciones sobre artículos nuevos  presentadas por el Senador Navarro, que hacían referencia a la escogencia del Contralor y del Procurador General de la Nación por concurso de méritos, el Ministro recordó que el propio Senador Navarro tuvo la oportunidad de expresar su posición frente al tema, y consideró que las proposiciones podían quedar subsumidas en el texto de otro artículo que estuvo bajo la consideración de la Comisión y que finalmente fue votado por la misma de manera negativa. En este sentido, el Ministro considera que sí se le dio trámite a la proposición del Senador Navarro y que, de manera alguna, se violó su derecho a la representación política.

Por último, el jefe de la Cartera de Interior y de Justicia destaca que si no se le dio el trámite correspondiente a algunas proposiciones presentadas por los Senadores Navarro y Cristo, tal hecho es responsabilidad de ellos mismos, pues habiendo tenido el uso de la palabra de manera prolongada, debieron haber solicitado que se debatieran y votaran sus proposiciones. En este sentido señala que aunque el Reglamento del Congreso reconoce su derecho de presentar proposiciones ante la Secretaría respectiva, también exige un mínimo de diligencia al senador o representante para que impulse su trámite, mucho más tratándose de artículos nuevos. Por esta razón, el Ministro considera que si se determinara que existe un vicio de procedimiento al no haberse dado trámite a las iniciativas de los senadores, tal vicio no tiene la entidad suficiente para afectar la constitucionalidad del proyecto de Acto Legislativo.

8.4.3.   Concepto del Procurador General de la Nación

En su concepto el Procurador General de la Nación no se refirió a este cargo en particular.

  CONSIDERACIONES DE LA CORTE

El presente cargo de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo No. 02 de 2004, se limita al supuesto desconocimiento del pluralismo político y la participación democrática, por no haberse tramitado algunas proposiciones que fueron oportunamente presentadas por senadores de oposición en la Comisión Primera de Senado en primera vuelta.

Se fundamenta la demanda en las constancias que dejaron los Senadores Antonio Navarro Wolff y Juan Fernando Cristo al final de la sesión de la Comisión Primera de Senado del 29 de abril de 2004, las cuales de conformidad con el Acta No. 33 de 2004[93], señalan:

"La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Antonio Navarro Wolff:

Sí, a ver una constancia. Quiero dejar constancia en el acta que tres proposiciones que fueron presentadas oportunamente a la mesa directiva no fueron puestas a consideración de esta Comisión.

La Presidencia interviene para un punto de orden:

Señor Secretario.

Secretario:

Sí señor Presidente.

La Presidencia interviene para un punto de orden:

Sí, para una constancia el honorable Senador Cristo.

La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Juan Fernando Cristo Bustos:

Señor Presidente, quiero dejar constancia que una proposición que radiqué desde el comienzo de la sesión que es muy importante para el proyecto porque tiene que ver con la posibilidad de que los alcaldes y gobernadores aspiren a la Presidencia de la República y hay una norma contradictoria en la actual Constitución que se pretendía suprimir no fue sometida a consideración, le estoy explicando, hay una norma constitucional que está en contravía de lo que aprobamos Senador Pimiento y se había presentado una Proposición para suprimir un numeral de la Constitución y usted en el afán señor Presidente había podido esperar cinco minutos, no sometió a consideración de la Comisión, dejo constancia que esa proposición estaba radicada desde el comienzo de la sesión. Muchas gracias señor Presidente.

La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Antonio Navarro Wolff:

Sí, pero para que quede en el Acta, señor Secretario informe si había tres proposiciones presentadas por mí, o no, y si fueron consideradas o no.

Secretario:

El honorable Senador Antonio Navarro radicó unas proposiciones, de igual manera el Senador Juan Fernando Cristo.

La Presidencia interviene para un punto de orden:

La Presidencia no había sido informada".

En relación con el cargo objeto de examen, esta Corporación considera preciso señalar que los derechos a la representación política y a la participación democrática han sido reconocidos como fundamentos estructurales de la función parlamentaria, mediante los cuales se otorga a los representantes del pueblo, no sólo el ejercicio de todas aquellas actividades que tienen correlación directa con el desarrollo de los procedimientos legislativos o de reforma constitucional, sino también un conjunto amplio de herramientas jurídicas que les permite llevar a cabo el control político a la actividad del gobierno y a otras autoridades públicas del Estado (C.P. arts. 114, 189-12, 135, 208, 267-7, 277-9, 282-7 y 346).  

Desde esta perspectiva, la reivindicación de las citadas garantías por parte de los congresistas no constituye únicamente la defensa de un derecho subjetivo ligado al desenvolvimiento de las funciones de un cargo público (C.P. art. 122), sino que implica principalmente la protección de la función de intervención en interés de los electores, como manifestación de la soberanía popular reconocida en la Constitución Política (C.P. art. 3°) y del derecho fundamental de los ciudadanos a la participación en la conformación, ejercicio y control del poder político (C.P. art. 40).

Es entonces a través del control que se ejerce tanto en la producción normativa como en la vigilancia político-administrativa del Estado, que los congresistas cumplen una función de singular importancia dentro de nuestro sistema democrático, pues permiten cristalizar los intereses del pueblo mediante el ejercicio de instrumentos político-jurídicos a los cuales éstos no tendrían acceso de otro modo[94]. En este sentido, la Corte ha sostenido que en nuestro sistema de democracia representativa y participativa, el derecho de los electores no se agota con el simple ejercicio del derecho al sufragio, sino que también se extiende al ejercicio del control activo del poder. Al respecto, en sentencia T-358 de 2002[95], se sostuvo que:

 "A la par con lo anterior, en nuestro actual régimen político sigue conservándose la figura de la representación. (...) Sin embargo, esta figura heredada de la democracia representativa, debe ser interpretada con los principios de la democracia participativa.  En este sentido, debe entenderse que existen ciudadanos que tienen una titularidad del poder público que deriva de la voluntad popular[96] y adicional a lo anterior, que quienes eligen y configuran ese poder público no agotan el ejercicio de sus derechos políticos con la elección de representantes, sino que expansiva y continuamente amplían su ámbito de ejercicio al control activo del poder". (Subrayado por fuera del texto original).

El ejercicio de los derechos de participación democrática y de representación política por parte de los representantes del pueblo (C.P. arts. 3, 40 y 114), se consolida como un pilar estructural del Estado Social de Derecho, en cuanto se relaciona y entreteje con el derecho que les asiste a los ciudadanos de acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señale la ley (C.P. arts. 13, 40-7 y 125). "El citado derecho no sólo garantiza el ingreso igualitario a las funciones y cargos públicos, sino que también salvaguarda que quienes hayan accedido a los mismos se mantengan en ellos y los desempeñen de conformidad con lo que disponga la ley"[97]. Este derecho resulta de especial importancia en cuanto se trata de defender el ejercicio de las funciones parlamentarias, ya que una infracción a los derechos de los congresistas, siempre que tenga la entidad suficiente para comprometer el núcleo esencial de la función representativa parlamentaria, no sólo vulnera su derecho de participación política y el de sus electores, sino que también implica el desconocimiento del derecho a desempeñar en igualdad de condiciones una función pública, como lo es, precisamente, la función de congresista.

En numerosas sentencias, la Corte ha reconocido que la participación política es un derecho fundamental. Desde uno de sus primeros pronunciamientos, esta Corporación le ha otorgado dicho carácter a partir de la función institucional que desempeña en la realización de los principios de la democracia participativa. Al respecto, manifestó:

"Está de por medio, sin lugar a dudas, la efectividad de un derecho que, si bien, dada su naturaleza política, no ha sido reconocido por la Constitución a favor de todas las personas (...), tiene, respecto de ellos, el carácter de fundamental en cuanto únicamente la seguridad de su ejercicio concreto permite hacer realidad el principio de la participación, que se constituye en uno de los esenciales dentro de la filosofía política que inspira nuestra Carta, lo cual encuentra sustento no solo en la misma preceptiva constitucional, en su Preámbulo y en sus artículos 1, 2, 3, 40, 41, 103 a 112, entre otros, sino en el texto de la papeleta por medio de la cual el pueblo colombiano votó abrumadoramente el 27 de mayo de 1990 por la convocatoria de una Asamblea Constituyente, cuyo único propósito expreso consistió en 'fortalecer la democracia participativa' (...)". (Sentencia T-003 de 1992. M.P. José Gregorio Hernández Galindo). (resaltado por fuera del texto original).

Sin embargo, como lo ha señalado en anteriores ocasiones esta Corporación, los derechos de representación política y de participación democrática tienen un carácter limitado[98]. Los límites de estos derechos están encaminados, por una parte, a impedir que el manejo inadecuado de las actividades parlamentarias desconozca el principio de separación de funciones del poder público, y por la otra, a evitar que su ejercicio abusivo obstruya injustificadamente el gobierno de las mayorías, impidiendo la adopción de políticas de control a la actividad del Estado o petrificando la adecuación del derecho y de la Constitución a los anhelos sociales y jurídicos que demanda la comunidad.

Por ello, en razón de los límites de los citados derechos, se ha considerado que no cualquier violación al Reglamento del Congreso tiene la entidad suficiente para comprometer los derechos de los congresistas, y por ende, para afectar la voluntad democrática manifestada a través de la regla de las mayorías, pues sólo poseen relevancia constitucional aquellas irregularidades que produzcan efectos sobre el núcleo esencial de la función representativa parlamentaria, esto es, además de las actividades que tienen relación directa con el ejercicio de las potestades legislativas, aquellas otras herramientas jurídicas que se otorgan a los parlamentarios para llevar a cabo el control a la actividad del Gobierno y a otras autoridades públicas del Estado.

En el campo específico de las actividades parlamentarias relacionadas de forma directa con el desarrollo de los procedimientos legislativos o de reforma constitucional, tanto la jurisprudencia de esta Corporación como la doctrina, han reconocido que no cualquier infracción a los citados procedimientos que a su vez implique un desconocimiento de los derechos y atribuciones de los congresistas, conduce a la invalidez de lo actuado, pues puede suceder que a pesar de la existencia de la irregularidad, la misma carezca de la entidad suficiente para comprometer la voluntad democrática.

En estos casos, en aplicación de los principios democrático, de instrumentalidad de las formas y de economía del derecho, dichas deficiencias procesales se entienden subsanadas, en la medida en la cual se alcanza el fin propuesto en la Constitución o en la ley que configuran los requisitos del procedimiento legislativo, siempre que no se comprometan ni el diseño de la forma como el constituyente previó el desarrollo de la función legislativa, ni los pilares del sistema democrático, ni la efectividad del derecho de participación activa de las minorías, ni las obligaciones de publicidad, conocimiento y de debate previo de los proyectos de ley. De donde resulta que, una conclusión en sentido contrario, sacrificaría la primacía de lo sustancial sobre lo formal, imponiendo trabas claramente desproporcionadas a la producción legislativa como expresión de la democracia representativa en el Estado Social de Derecho. Al respecto, en sentencia C-500 de 2001[99], este Tribunal manifestó:

"[Estos[100]] no están diseñados para obstruir los procesos o hacerlos más difíciles. Según el principio de instrumentalidad de las formas, las formas procesales no tienen un valor en sí mismo y deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo. Tal concepción tiene entonces plena aplicación en la interpretación de las reglas constitucionales que gobiernan la aprobación de las leyes. Y de ese principio derivan al menos dos consecuencias, en primer lugar la interpretación del alcance de las normas que gobiernan la formación de las leyes es realizada teniendo en cuenta los valores materiales que esas reglas pretenden realizar (art. 1°, 2° y 228 de la Constitución). Por esta razón la Corte ha dicho que "las normas constitucionales relativas al trámite legislativo nunca deben interpretarse en el sentido que su función sea la de entorpecer e impedir la expedición de leyes, o dificultar la libre discusión democrática en el seno de las corporaciones representativas, pues ello equivaldría a desconocer la primacía de lo sustancial sobre lo procedimental.[101] (...)

Así, en primer término, es claro que no toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el respectivo Reglamento del Congreso, acarrea ineluctablemente la invalidez de la ley y su declaración de inconstitucionalidad. En efecto, en determinados casos, puede tratarse de una irregularidad irrelevante, en la medida en que no vulnera ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el contenido básico institucional diseñado por la Carta. En tales casos, esa irregularidad, en sentido estricto, no configura un verdadero vicio en la formación de la ley, tal y como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia nacionales y extranjeras. Así, en derecho comparado, el Tribunal Constitucional Español, en la sentencia S-57/89, constató que una enmienda introducida en el Senado no había sido motivada, pero desestimó la impugnación contra esa ley, pues consideró que ese defecto no alteraba sustancialmente el proceso de formación de la voluntad de la Cámara[102].  Y en el caso colombiano, esta Corte ha señalado que, a pesar de que en principio los informes de ponencia deben ir firmados por todos los ponentes, en caso de divergencia de criterios entre ellos, la falta de firma de quienes se apartaron de la posición mayoritaria, no constituye realmente un vicio de procedimiento, pues esa situación no tiene la suficiente entidad para viciar la legitimidad de la publicación del informe ponencia para segundo debate. En efecto, las discrepancias entre los ponentes no pueden llegar al punto de torpedear el proceso legislativo, a través de conductas negativas que desvirtúan la función legislativa".

Finalmente, los derechos de representación política y de participación democrática no se conciben en el ordenamiento constitucional, como herramientas jurídicas que permitan el actuar negligente de los congresistas. De suerte que, cuando ellos mismos tuvieron la oportunidad de defender sus derechos ante las instancias respectivas del Congreso, no pueden pretender con posteridad obtener la declaratoria de inexequibilidad de una ley o de una reforma constitucional, o en determinados casos, y bajo precisas condiciones, lograr el amparo tutelar, pues no es procedente desconocer la voluntad legítima de las mayorías expresadas conforme a la Constitución y al Reglamento por la desidia en que pudieron incurrir los promotores de algunas propuestas durante el curso del debate legislativo. Así lo ha reconocido en distintas oportunidades esta Corporación, por ejemplo, en sentencia C-614 de 2002[104] puntualizó que:

"El sentido del control por vicios de forma es el de permitir a los ciudadanos, particularmente a quienes han estado próximos a los debates parlamentarios, la oportunidad de plantear ante la Corte las deficiencias en el trámite de un proyecto que en su concepto tengan como consecuencia la inconstitucionalidad del mismo. Ello implica que el ciudadano interesado ha detectado el posible vicio y estructura en torno al mismo un cargo de inconstitucionalidad. No se atiende a esta filosofía cuando quien ha sido opositor de un proyecto aprobado por el Congreso pretende, simplemente, librar una última batalla en la instancia del control constitucional, estructurando un cargo débilmente sustanciado, pero con la expectativa de que el juez constitucional, de oficio proceda a una revisión integral sobre la corrección del trámite del proyecto". (Subrayado por fuera del texto original).

De igual manera, en sentencia T-983A de 2004[105], la Corte sostuvo:

"[Aun] cuando en principio se vulneró el reglamento del Congreso por haberse dado prioridad a la práctica de debates no citados en el orden del día, y sin que se haya modificado o alterado su prelación de conformidad con lo expuesto en la Ley 5ª de 1992, nuevamente es pertinente resaltar que la moción de orden fue propuesta a las 3:02 minutos de abierto el debate y a las 3:26 minutos se procedió a continuar el orden del día  postergado del 16 de octubre de 2001. Nótese, al respecto, que aun cuando existe una demora coyuntural entre la moción y la reapertura del debate de alrededor de 24 minutos, ello aconteció por la necesidad de votar el Acto Legislativo 014 de 2001 referente a la aprobación de la Corte Penal Internacional y la proposición de los algunos senadores destinada a crear una Comisión Especial de Paz.

En este orden de ideas, se reitera que la falta de uso de los mecanismos legales previstos en el reglamento, no es una excusa válida para acudir ante el juez de tutela para que éste rehaga el orden del día, pues el Senador Citante pudo desde un comienzo impetrar la moción de orden con la finalidad de ajustar la prioridad que legalmente se reconoce a los debates inconclusos, y no, en su lugar, esperar la actuación de otro senador después de transcurridas casi 3 horas de abierta la sesión.

Si bien es cierto que se promovió otra moción de orden a la 1:16 minutos de abierto el debate por parte del Senador Carlos Arturo Ángel Arango, la cual fue resuelta por el Presidente en el sentido de esperar la asistencia de los Ministros de Despacho citados y, en especial, la del Ministro de Desarrollo, quien según pruebas se encontraba en comisión de servicios, bien pudo, en ese momento, apelarse la decisión ante la Plenaria, dada falta de certeza del argumento esgrimido. Sin embargo, ningún senador hizo uso de dicho derecho, aceptando tácitamente la decisión de Presidencia". (Subrayado por fuera del texto original).

Partiendo de estas consideraciones, la Corte encuentra que el presente cargo no está llamado a prosperar, por las razones que a continuación se exponen:

En primer lugar, porque en ningún momento los derechos de representación política y de participación democrática fueron vulnerados ni desconocidos por la Comisión Primera del Senado de la República, ni por su Presidente, ni por el Coordinador de Ponentes del proyecto de Acto Legislativo No. 012 de 2004 (Senado), frente al reconocimiento y ejercicio de los derechos parlamentarios de los Senadores Antonio Navarro Wolff y Juan Fernando Cristo Bustos.

Estos Senadores, pertenecientes a corrientes políticas de oposición, pudieron ejercer a cabalidad todos los derechos reconocidos a los congresistas en la Constitución Política y en el Reglamento del Congreso, independientemente de representar a sectores que en la deliberación y votación del proyecto de Acto Legislativo correspondían a minorías políticas. En la práctica ejercieron sus derechos de expresión y de contradicción con el propósito de incidir e influenciar en el contenido del proyecto, cumpliéndose con ello la finalidad participativa y pluralista inherentes al principio democrático. Lo anterior ocurrió, entre otros, en los siguientes momentos:

- El Senador Juan Fernando Cristo integró una subcomisión para analizar y recoger dentro del contexto del proyecto, puntos de vista de los miembros de la oposición. De dicha reunión surgió un informe de trabajo que sirvió de fundamento para la inclusión de determinadas garantías a favor de las minorías políticas en el texto aprobado en Comisión. El mismo Senador Cristo, en la sesión del 29 de abril de 2004, manifestó:

"[En] desarrollo de los acuerdos del día de ayer, para que teniendo claro que la coalición de gobierno tiene unas mayorías para darle trámite a este proyecto aquí en la Comisión Primera, podamos quienes no nos encontramos en esa coalición introducir algunos artículos que de alguna manera brinden garantías a los sectores que no están en el gobierno y que también mejoren el texto de la ponencia del Congreso, pues tenemos algunas propuestas, algunas de las cuales enunció ya el Senador Mario Uribe [Coordinador de Ponentes] y otras que me proponga hacerlas señores Presidente, todavía no como proposición, sino para enunciar los temas, para conocimiento de los colegas senadores"[106].  

- Los Senadores Antonio Navarro Wolff y Juan Fernando Cristo dispusieron de una amplia oportunidad para intervenir en la discusión del proyecto de Acto Legislativo, durante todas las sesiones en la que se realizó el debate en la Comisión Primera del Senado en primera vuelta, esto puedo corroborarse en las Actas Nos. 31 y 32 de 2004[107], e igualmente, en la sesión del 29 de abril del mismo año[108], en la que habiéndose cerrado el debate general, se realizó la votación del proyecto. En esta última sesión, correspondiente a aquella en que se presentaron las proposiciones que supuestamente no fueron objeto de trámite, el Senador Navarro hizo uso de la palabra en 26 oportunidades[109] y el Senador Cristo 14 veces.

- Varias de las proposiciones presentadas por el Senador Cristo fueron votadas afirmativamente por la Comisión Primera del Senado en primera vuelta, a saber: (i) La proposición No. 119 elaborada junto con el Senador Mario Uribe Escobar, mediante la cual se suprimió las expresiones: "y de sus entidades descentralizadas que ejerzan jurisdicción, autoridad civil o política, cargos de dirección administrativa o"[111]; (ii) La proposición No. 132, formulada con los Senadores Mario Uribe, Carlos Holguín, Roberto Gerlein, Luis Humberto Gómez Gallo, Claudia Blum, José Renán Trujillo, Juan de Jesús Córdoba, Andrés González y Rafael Pardo, por la cual se amplió el derecho de réplica "frente a pronunciamientos realizados en los medios de comunicación del Estado por el Presidente de la República, en los términos y en los casos que establezca la ley estatutaria" .  

- Algunas de las propuestas expresadas por los Senadores Cristo y Navarro fueron recogidas en el debate parlamentario, y plasmadas formalmente como proposiciones por el Coordinador de los Ponentes, Senador Mario Uribe, las cuales posteriormente fueron aprobadas por la Comisión Primera de Senado en primera vuelta.

Frente al Senador Navarro, se acogió su solicitud de exigir ley estatutaria para regular el ejercicio de la participación en política de los funcionarios del Estado no incluidos en dicha prohibición. En la página 16 de la Gaceta del Congreso No. 350 de 2004, se afirmó:

"La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Antonio Navarro Wolff:

Yo quisiera pedirle al ponente o al Coordinador de Ponentes que en la redacción hiciera claridad de qué es esa ley que está en el artículo 4°., de este mismo proyecto de acto legislativo, o sea que es la ley igual a la que va a normar la participación en política del Presidente y del Vicepresidente. Entonces en la misma ley, porque sino queda uno en una ley y otro en otra ley y al final pasa lo que ha pasado hasta ahora, que la ley de los servidores públicos de a pie, no se expide nunca. (...)[113]

La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Mario Uribe Escobar:

No sé si se satisfaga la demanda del Senador Navarro remitiendo expresamente en ese inciso que acabos de aprobar a la ley estatutaria. Hagámoslo, hagámoslo. (...)

Proposición número 120 A.

En el inciso 3° del artículo primero del Proyecto de Acto Legislativo número 12 de 2004, agréguese la siguiente palabra al final de inciso: "Estatutaria".

Firmado honorable Senador Mario Uribe Escobar.

La Presidencia abre la discusión de la proposición número 120 y 120A.

(...)

La Presidencia cierra la discusión de la Proposición 120 y 120A y sometidas a votación son aprobadas con constancia de la Secretaria de estar presentes en el recinto 15 honorables senadores y constancia expresa del voto negativo del Senador Jesús Enrique Piñacué Achicué".

En este mismo sentido, el Senador Navarro presentó la Proposición No. 135 acerca de la participación ciudadana en la distribución del presupuesto, la cual fue incluida en la Proposición Sustitutiva No. 136 elaborada por el Senador Mauricio Pimiento, que fue acogida por votación unánime de los Senadores presentes en la Comisión Primera del Senado el día 29 de abril de 2004[114].  

En relación con el Senador Cristo, se encuentra la Proposición identificada con el número 128 formulada junto con otros senadores, la cual fue recogida en la Proposición No. 130, que establece la prohibición para la adjudicación directa de contratos en la Administración Pública, salvo en los casos que establezca la ley estatutaria. Dicha proposición fue aprobada por unanimidad[115]. Igual sucedió con la Proposición No. 131 presentada por el Senador Mario Uribe, que recogió el acuerdo político suscrito con el Senador Cristo, en cuanto a que la financiación de las campañas para Presidente de la República debe provenir en su totalidad del Estado. En sus propias palabras, el citado Senador sostuvo que:

"[El] tema de la financiación de la campaña. Llegamos a un acuerdo muy claro que esperamos sea compartido por todos los miembros de la Comisión, que es absolutamente indispensable. Que en las campañas para Presidente de la República, y se entiende que obviamente para la figura del Vicepresidente también, solamente exista la Financiación Estatal y se prohíba cualquier donación particular para esas campañas, solo única y exclusivamente para las campañas presidenciales" [116].

- El acuerdo al que se llegó con los sectores minoritarios en la Comisión Primera, y del cual hizo parte el Senador Cristo, llevó a que proposiciones presentadas por otros senadores sean retiradas, en la medida en que desconocían el citado acuerdo. El siguiente fue el trámite dado a la Proposición No. 121 formulada por el Senador José Renán Trujillo García:

"La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Juan Fernando Cristo:

Para anunciar mi voto negativo, señor Presidente a este inciso. Me parece que lamentablemente pues no coincide con lo que se había estudiado y acordado en la reunión de la mañana con los Ponentes, entonces yo me permito anunciar mi voto negativo a esa Proposición.

(...)

La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador José Renán Trujillo García:

Gracias señor Presidente. Sería muy importante que nos pasaran por escrito cuáles son los puntos de acuerdo que se hicieron esta mañana. Si en algo interfiere mi proposición con un acuerdo político que se hizo esta mañana, yo no tengo el más mínimo inconveniente en retirar la proposición.

Solicito a la Comisión que autorice el retiro de mi proposición para que se siga en el acuerdo político.

(...)

La Presidencia pregunta a los miembros de la Comisión si aceptan el retiro de la Proposición número 121 y por contestar afirmativamente es retira la Proposición número 121" [117].

Lo anterior, contrario a lo expuesto por la accionante, demuestra que no existió discriminación alguna contra los Senadores Cristo y Navarro por razones políticas, y menos aún, que se les haya vulnerado su derecho de acceso en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, en este caso, a la función de congresista, como lo ordenan los artículos 13, 40-7 y 125 de la Constitución Política.

En segundo lugar, las proposiciones presentadas por el Senador Navarro correspondían a proposiciones aditivas de una proposición principal que había sido formulada por el Senador Mario Uribe, relacionada con la exigencia del concurso público de méritos para el ingreso a distintos cargos del Estado. Al respecto, la Proposición No. 138 que había modificado la número 137, disponía:

"Artículo nuevo. Todos los cargos públicos del orden nacional, departamental, distrital o municipal, y los asignados al servicio exterior, se proveerán mediante concurso abierto de méritos. Exceptúanse Embajadores, Ministros, Viceministros, Jefes de Departamentos Administrativo en el orden nacional, los de Secretario de Despacho en el orden Depar-tamental, Distrital y Local, los de la Rama Legislativa y los demás que determine la ley. Los funcionarios públicos que no sean de libre nombramiento y remoción podrán ser desvinculados del servicio público por justa causa, en los términos que señale la ley. Presentado por el Senador Mario Uribe Escobar"[118].

Las Proposiciones del Senador Navarro Wolff pretendían modificar los artículos 173, 267 y 276 de la Constitución Política, ampliando la exigencia del concurso de méritos para ocupar los cargos de Procurador General de la Nación y Controlar General de la República. El siguiente era el contenido de las citadas Proposiciones:

"Proposición Artículo 173. Suprimir el numeral 7 del artículo 173[119]. Firmado honorable Senador Antonio Navarro Wolff.

Proposición. Artículo 276. El Procurador General de la Nación será escogido mediante concurso de méritos y nombrado por el Senado para un período de cuatro años. El escogido será quien ocupe el primer puesto en el citado concurso de méritos. Firmado honorable Senador Antonio Navarro Wolff[120].

Proposición. Artículo 267. El inciso 5º de este artículo de la Constitución quedará así: El Contralor será nombrado por el Congreso Pleno como resultado de un concurso de méritos. Será nombrado Contralor quien ocupe el primer puesto en el citado concurso. Firmado honorable Senador Antonio Navarro Wolff"[121].

Como la proposición principal fue negada a través de una proposición sustitutiva presentada por el Senador Mario Uribe, que conforme al Reglamento del Congreso, artículo 114, deben ser objeto de decisión previa[122], se entiende que las aditivas formuladas por el Senador Navarro siguieron la misma suerte de la principal, esto es, que fueron reemplazadas por el texto sustitutivo. En la Gaceta del Congreso No. 350 de 2004, se afirmó:

"La Presidencia informa que se votará en dos partes dicha proposición y que la primera parte será: Artículo nuevo. Todos los cargos públicos del orden nacional, departamental, Distrital o municipal, y los asignados al servicio exterior, se proveerán mediante concurso abierto de méritos. Exceptúanse Embajadores, Ministros, Viceministros, Jefes de Departamentos Administrativo en el orden nacional, los de Secretario de Despacho en el orden Departamental, Distrital y Local, los de la Rama Legislativa y los demás que determine la ley. (...)

La Presidencia interviene para un punto de orden:

Honorable Senador Mario Uribe, ¿cuál sería la otra parte del artículo?

La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Mario Uribe Escobar:

Segunda parte y aspiro que sea la última Presidente. Los funcionarios públicos que no sean de libre nombramiento y remoción, podrán ser desvinculados del servicio público por justa causa en los términos que señale la Ley Estatutaria.

La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Antonio Navarro Wolff:

Ya aspiro a que proponga también para votación la hoja que tiene en su mano, que es una adición al primer Inciso.

La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Mario Uribe Escobar:

Por eso dije que aspiraba a que esa fuera la última. Entonces votemos hasta ahí Presidente y después votamos la aditiva de Navarro.

(...)

La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Mario Uribe Escobar:

Todos los cargos públicos del orden nacional, departamental, distrital o municipal y los asignados al servicio exterior, se proveerán mediante concurso abierto de méritos. Exceptúanse los Embajadores, Ministros, Viceministros, Jefes de Departamento Administrativo en el Orden Nacional y los de Secretario de Despacho en el Orden Depar-tamental, Distrital y Local. Los de la Rama Legislativa y los demás que determine la Constitución y la Ley.

Los funcionarios públicos que no sean de libre nombramiento y remoción podrán ser desvinculados del servicio público por justa causa en los términos que señale la ley.

(...) finalmente, hay que considerar una propuesta que hará el Senador Navarro que apenas me la entregó a medias, la propuesta del Senador Navarro dice. el Procurador General, el Contralor General y los de las Entidades Territoriales. Hasta ahí escribió.

No sé dónde lo deba incorporar o qué deba hacer.

La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Antonio Navarro Wolff:

Yo solicito que, primero. Yo tengo las proposiciones escritas presentadas allá. Pero para no tener que aprobar otras proposiciones, solicitada la inclusión de eso en el primer Inciso en la primera parte leída, donde dice: todos los cargos públicos de orden nacional, departamental, distrital o municipal, el Procurador y los Contralores Nacional y Regional.

No. Serán designados por concurso abierto de méritos. Eso es una parte, es decir; era la adición de ese texto como adición a la obligación de que sean provistos mediante concurso abierto de méritos.

(...) Yo lo que propongo es lo siguiente como procedimiento. Que hasta el punto seguido donde dice los funcionarios públicos que no sean de libre nombramiento y remoción. Esa primera parte. Hasta ahí se apruebe.

Que se apruebe después la adición de que ahí también la obligación de que sea por concurso de méritos se incluyan los funcionarios que están en el texto que le presente al Senador Uribe y que están de todas maneras presentados como propuestas separadas en la mesa.(...)

La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Juan Fernando Cristo Bustos:

(...) Yo por eso quiero solicitar señor Presidente, nuevamente insistir compartiendo la posición del Senador Navarro. De que se vote por separado la primera parte, que la segunda parte del artículo se puede suprimir sin ningún problema porque la ley que se está tramitando podría reglamentar esta materia y apoyaría la proposición aditiva del Senador Navarro de que se someta a concurso público también la elección del Procurador General de la Nación y del Contralor General de la República.(...)

La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Juan de Jesús Córdoba Suárez:

Gracias señor Presidente. Si el propósito es honrar la palabra empeñada esta mañana en la subcomisión. Yo creo que aprobando la primera parte del artículo, pues queda el compromiso dado. Incluir aquí el Procurador y el Contralor me parece que es castrar esas facultades que tiene el Congreso de la República y la última parte que es el problema, puede diferirlo a la ley, a la ley que está tramitándose en la Cámara, eso es señor Presidente.

La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Mario Uribe Escobar:

A ver Presidente. Yo creo que aquí tiene que haber juego limpio. Ojo pues Senador Cristo, con todo cariño se lo digo. Aquí no olvidemos que el propósito primordial, fundamental de este proyecto es eliminar la prohibición constitucional de reelección del Presidente de la República. Así de sencillo.

Cualquier cosa que le agreguemos que no sea la de contribuir al equilibrio democrático de la competencia democrática, me parece que excede el propósito de este proyecto.

Esa cosa que usted acaba de mencionar en apoyo al Senador Navarro de la elección por concurso de méritos del Procurador y del Procurador, yo creo que nos va, vamos de pronto cayendo en la trampa. No creo que sea, digámoslo de mejor manera, vamos cayendo en el error de colgarle cada vez más cosas al proyecto para tratar de que en la segunda vuelta como casi siempre ocurre, se hunde el proyecto.

Como me siento autorizado por usted señor Senador Cristo en virtud de la última proposición que ha hecho. Y en virtud de las afirmaciones que aquí ha hecho el señor Ministro del Interior, atendidas además las razones que han propuesto entre otros el Senador Renán Trujillo y sobre todo interpretando la voluntad de la comisión que luego de aprobada la primera parte ordenó la reapertura con lo cual parece indicar que no está del todo de acuerdo, yo le quiero proponer como coordinador de los ponentes a la comisión, que neguemos este artículo.(...)

La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Mario Uribe Escobar:

En virtud de lo dicho, presenté una sustitutiva que es niéguese el artículo.

La Presidencia somete a consideración la proposición de negar la Proposición número 138 y sometido a votación es aceptada la negación mediante votación nominal que arrojó el siguiente resultado:

Andrade Serrano Hernán No

Blum de Barberi Claudia Sí

Córdoba Suárez Juan de Jesús Sí

Cristo Bustos Juan Fernando No

Gerlein Echeverría Roberto Sí

Gómez Gallo Luis Humberto Sí

González Díaz Andrés Sí

Navarro Wolff Antonio No

Pardo Rueda Rafael Sí

Pimiento Barrera Mauricio Sí

Trujillo García José Renán Sí

Uribe Escobar Mario Sí

Vargas Lleras Germán Sí

Votos emitidos: 13

Votos sí: 10

Votos no: 3

En consecuencia ha sido negada la Proposición número 138" [123].

En esta medida, no le asiste razón a la accionante cuando sostiene que se desconocieron los derechos de representación política y de participación democrática por no haberse tramitado las proposiciones presentadas por el Senador Navarro, pues de acuerdo con lo expuesto, las mismas sí fueron objeto de decisión, al negarse por la Comisión Primera del Senado de la República, la proposición principal de la cual dichas proposiciones eran aditivas.

En tercer lugar, si bien el Reglamento del Congreso reconoce el derecho de los congresistas a formular proposiciones y a que las mismas se sometan a consideración de la Comisión o Plenaria respectiva, ello no significa -como previamente se dijo- que su sola radicación exima al parlamentario de su deber de diligencia inherente al trámite de la proposición, en especial, cuando se trata de propuestas de artículos que no fueron incluidos en el texto publicado y del cual se rindió ponencia. En este sentido, el citado deber de diligencia se manifiesta no sólo en la obligación de radicar la proposición y explicar su contenido, sino también en solicitar, antes de la culminación y votación del proyecto, su sometimiento a discusión y decisión mediante una moción de orden[124]; guardar silencio sobre la existencia de una proposición, para sólo manifestarse sobre ésta una vez culminado el trámite del proyecto, no tiene relevancia para afectar la validez del procedimiento legislativo, porque ello supondría premiar una conducta omisiva, y por lo mismo, contraria a los deberes que regulan el comportamiento de los congresistas.

Esta Corporación ha insistido en diversas oportunidades que es deber de los parlamentarios actuar con diligencia durante todo el proceso de formación de la ley o del acto legislativo, lo que no sólo les impide realizar comportamientos que puedan obstruir el trabajo legislativo sino que también les impone la exigencia de actuar activamente, y de adoptar las conductas idóneas para asegurar la optimización del debate lo que es consubstancial al carácter racional y dialéctico del procedimiento legislativo. Las actitudes parcas o reticentes de los congresistas durante el curso del debate y las constancias posteriores a la conclusión del mismo y a la votación del proyecto, constituyen comportamientos contrarios al citado deber de diligencia, que no pueden invalidar la expresión legítima de la voluntad democrática.

En el caso objeto de examen, ambos senadores a pesar de haber tenido una participación activa en el debate del Acto Legislativo, como previamente se demostró, en ningún momento plantearon una moción de orden para someter a discusión y votación sus proposiciones, optando por guardar silencio en contravención al deber que les incumbía de acudir a los diversos mecanismos legales para hacer valer sus derechos parlamentarios ante la Comisión respectiva.

Resulta extraño que durante toda la sesión, hayan podido intervenir en más de cuarenta oportunidades e igualmente pudiesen dejar las constancias a que se refiere la demandante, pero no hayan tenido la ocasión de solicitar que se sometieran sus propuestas a discusión y votación, mas aún, por ejemplo, cuando previamente frente a otra proposición, el Senador Navarro Wolff sí invocó un punto de orden para que se le diese el correspondiente trámite. En Gaceta del Congreso No. 350 de 2004, correspondiente a la misma sesión del 29 de abril del citado año, en la página 42, se relata lo siguiente:

"Con la venia de la Presidencia y del Orador interpela el  honorable Senador Antonio Navarro Wolff:

Yo le pido que lea la proposición que he presentado por que quiero decir simplemente como interpelación que en el tema del referendo nuestro vecino y colega el doctor Héctor Helí, introdujo un párrafo que en mi criterio desvirtuó por completo el espíritu de participación y por eso yo...

Recobra el uso de la palabra el honorable Senador Mauricio Pimiento Barrera:

Para terminar, se podría ajustar Senador Navarro, lo que yo creo es que si en esa dirección es su propuesta, es lo correcto, porque señor Ministro, la verdad es que los conceptos de programa y proyecto para llevarlos a la Constitución serían un error, porque en unos casos bajo el mismo estatuto orgánico de presupuesto significan una cosa y en otros otra, de tal manera que yo preferiría y el doctor Rodríguez aquí podría participar mucho en eso, que retomáramos lo propuesto en el referendo con los ajustes a que hace referencia el Senador Navarro, porque lo que él ha dicho es cierto y si ya hay una experiencia en este gobierno porqué no hacerla realidad y evitaríamos muchos dolores de cabeza, con exigencia de partidas globales en los términos generales como se está planteando.

La Presidencia interviene para un punto de orden:

Señor secretario sírvase leer la proposición aditiva del honorable Senador Antonio Navarro.

Por Secretaría se da lectura a la siguiente proposición aditiva.

Proposición número  135

Adicionar al artículo nuevo propuesto sobre la prohibición de partidas globales el siguiente texto:

¿La distribución del presupuesto se efectuará usando mecanismos públicos de participación ciudadana?.Firmado honorable Senador Antonio Navarro Wolff." [125].

Por consiguiente, al haberse guardado silencio por los citados senadores, pese a disponer de la oportunidad de formular una moción de orden dirigida a someter sus proposiciones al conocimiento de la Comisión, debe entenderse que dicho comportamiento equivale a un desistimiento o renuncia de las propuestas, que no tiene entidad alguna para afectar la validez del trabajo legislativo. Lo anterior aun cuando resulta aplicable para las proposiciones impetradas por ambos congresistas, refuerza los argumentos para negar el cargo formulado, pues como previamente se explicó, (i) a ambos senadores se les otorgó todas las garantías necesarias para ejercer sus derechos de representación política y de participación democrática, y además, (ii) frente a las proposiciones aditivas presentadas por el Senador Navarro, las mismas sí fueron decididas negativamente al seguir la suerte de la principal.

Por todas las razones anteriormente expuestas, la Corte encuentra que el cargo impetrado no está llamado a prosperar, razón por la cual procederá al análisis de la siguiente acusación formulada.

8.5.       CUARTO CARGO

8.5.1.   Cargos relacionados con el mensaje de urgencia e insistencia del proyecto de Ley Estatutaria Antiterrorista y la prelación que se le otorgó a la discusión del proyecto de Acto Legislativo No. 012 de 2004 (Senado) y 267 de 2004 (Cámara)

A juicio de la accionante, se presentan dos graves violaciones al Reglamento y a la Constitución en el trámite del proyecto de Acto Legislativo en relación con el mensaje de urgencia e insistencia del proyecto de Ley Estatutaria Antiterrorista. En primer lugar, la relacionada con la declaratoria de invalidez de lo actuado por el Presidente del Senado en Plenaria en primera vuelta, y en segundo término, el desconocimiento propiamente dicho del trámite de urgencia e insistencia en la Comisión Primera del Senado en primera vuelta, por haberle dado trámite al proyecto de Acto Legislativo, mientras estaba pendiente la resolución de una apelación a una enmienda presentada por el Senador Darío Martínez frente al proyecto de Ley Estatutaria.

Frente al primer cargo, la demandante sostiene que en sesión del 12 de mayo de 2004, el Presidente del Senado declaró sin validez todo lo actuado en materia de reelección hasta tanto no se debatiera y votara el proyecto de Ley Estatutaria Antiterrorista, sobre el cual había mensaje de urgencia e insistencia (Proyecto de Ley Estatutaria 176 de 2004 Senado, 211 de 2004 Cámara).

La demandante considera que dicha actuación, desconoció el contenido de los artículos 121 y 123 de la Constitución Política en los que se señala que ningún servidor público podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley. En su opinión, la decisión de dejar sin efectos lo actuado en materia de reelección, correspondía a la Plenaria del Senado y no al Presidente de la Corporación, pues no hay norma expresa que lo faculte para adoptar tal determinación.

La accionante es enfática en señalar que la Plenaria aprobó la alteración del orden del día pero no la nulidad de lo actuado en materia de reelección, pues no hubo una proposición que declarara sin valor lo actuado, y que fuera sometida a votación de Plenaria. En estos términos, la peticionaria relata que el día 13 de mayo se reinició la discusión del proyecto de reelección, repitiendo su trámite y comenzando de nuevo con la discusión y votación de los impedimentos presentados por los senadores. De esta forma, considera que se incurrió en doble trámite y en doble votación del proyecto, y que además se omitió la resolución de unas recusaciones que habían sido presentadas -en particular menciona la del Senador Héctor Helí Rojas- las cuales nunca se resolvieron de fondo, por la actuación unilateral del Presidente del Senado.

En cuanto a la segunda acusación, la demandante manifiesta que: "El Acto Legislativo No. 02 de 2002, (mal llamado Estatuto Antiterrorista), dispuso que el proyecto de ley estatutaria que lo debía reglamentar debía tramitárselo con mensaje de urgencia e insistencia. En la Comisión Primera del Senado, se tramitó en primer debate este proyecto de ley, teniendo prelación en el orden del día y excluyendo la consideración de cualquier otro asunto. Sin embargo, el trámite de urgencia con insistencia (artículo 163 de la C.P.) sólo se cumplió parcialmente. Interpuesto un recurso de apelación a una enmienda que fuera negada por la Comisión Primera del Senado por parte del Senador Darío Martínez, sobre esta apelación no se hizo valer el trámite de urgencia e insistencia, dado que se aprobó la Ley Estatutaria en mención, y luego se resolvió esa apelación. Debió tramitarse en forma inmediata la apelación interpuesta y luego declarar legalmente aprobada la ley en mención. De esa manera, se daba cabal cumplimiento al Acto Legislativo No. 02 de 2003 y sólo después quedaba habilitada la comisión primera del Senado, para ocuparse de asuntos distintos. (...) Lo anterior significa que el proyecto de Acto Legislativo de reelección fue aprobado en primer debate en forma inconstitucional".

8.5.2.   Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia

El Ministro del Interior y de Justicia consideró que tampoco le asiste razón a la demandante en este cargo, pues el mensaje de urgencia e insistencia de un proyecto no puede afectar el trámite de otros, toda vez que cada trámite legislativo es independiente y autónomo.  

De acuerdo con el interviniente, esta es una regla jurisprudencial establecida por la Corte Constitucional, en la que se destaca que los cargos formulados a un proyecto de ley deben estar dirigidos exclusivamente contra la iniciativa que se acusa y no contra otras, que, en esencia, tienen un trámite legislativo propio y particular.

Así las cosas, el Ministro considera que aun cuando se aceptara la existencia de un vicio relacionado con el mensaje de urgencia, dicho vicio sólo afectaría el trámite del proyecto de Ley Estatutaria Antiterrorista y no otro proyecto autónomo, como es el de la reelección presidencial.

Finalmente, frente a la apelación interpuesta por el Senador Darío Martínez, el Ministro afirma que el artículo 180 de la Ley 5ª de 1992 es claro en disponer que para su trámite las mismas no tendrán que devolverse a la Comisión, pues su decisión definitiva es de competencia directa de la plenaria. A partir de lo expuesto, concluye que: "El trámite del primer debate del Proyecto de Ley Estatutaria Antiterrorismo en la Comisión Primera de Senado ya se encontraba perfeccionado y concluido, aún cuando mediara la apelación interpuesta por el Senador Darío Martínez, por lo que ninguna incidencia tenía en tal instancia la existencia del mensaje de urgencia e insistencia sobre el citado proyecto; de forma que bien podía avocarse el conocimiento del Proyecto de Acto Legislativo en análisis".

8.5.3.   Concepto del Procurador General de la Nación

El Jefe del Ministerio Público consideró que este cargo no estaba llamado a prosperar, básicamente porque la discusión del proyecto de Acto Legislativo de reelección presidencial se realizó con posterioridad a la discusión y votación del proyecto de Ley Estatutaria Antiterrorista.

Para sustentar su afirmación, el Procurador cita el contenido de una certificación expedida por el Secretario de la Comisión Primera del Senado de la República el día 30 de julio de 2004, en la que señala que el proyecto de Ley Estatutaria "fue estudiado en sesiones conjuntas por las Comisiones Primeras de Senado y Cámara los días 30 y 31 de marzo, en los que se debatió y 1, 13 y 14 de abril de 2004, en los cuales se efectuó la  votación del articulado".

El proyecto de Acto Legislativo, por su parte, comenzó a discutirse en la Comisión Primera del Senado el día 22 de abril de 2004, fecha en la cual, ya había concluido el trámite del proyecto de Ley Estatutaria Antiterrorista en la Comisión Primera. Así las cosas, concluye el Procurador, el cargo carece por completo de fundamento, y por lo mismo, no está llamado a prosperar.

Finalmente, el Procurador señala que en la Plenaria del Senado en la sesión del 11 de mayo de 2004, sí se dio trámite al Proyecto de Reelección Presidencial antes que al Estatuto Antiterrorista, en desconocimiento del artículo 163 constitucional.

Sin embargo, el jefe del Ministerio Público destaca que tal irregularidad fue subsanada debidamente por los miembros de la Corporación, quienes el día 12 de mayo de conformidad con el artículo 80 del Reglamento del Congreso, alteraron el orden del día, y aprobaron la declaratoria de nulidad de lo actuado en materia de reelección en la Plenaria del Senado. De esta forma dieron prelación al debate del Estatuto Antiterrorista, efectuaron la votación del articulado y repitieron el día 13 de mayo, la actuación que se había surtido el día 11 en materia de reelección.

8.5.4.   CONSIDERACIONES DE LA CORTE

Esta Corporación se referirá inicialmente al cargo por violación al mensaje de urgencia e insistencia del proyecto de Ley Estatutaria Antiterrorista, y con posterioridad, analizará la declaratoria de invalidez de lo actuado en Plenaria por el Presidente del Senado en primera vuelta.

Frente al primer tema, la Corte ha sostenido que en virtud de lo previsto en el artículo 163 del Texto Superior, el Presidente de la República podrá solicitar el trámite de urgencia de cualquier proyecto de ley. En tal caso, la respectiva Cámara deberá decidir sobre el mismo dentro del plazo de 30 días.

Adicionalmente el mismo Presidente puede insistir en la urgencia del proyecto, caso en el cual éste "tendrá prelación en el orden del día excluyendo la consideración de cualquier otro asunto", hasta tanto la respectiva Comisión o Plenaria decida definitivamente sobre él.

El Acto Legislativo No. 02 de 2003, en el artículo 5°, impuso la obligación al Gobierno Nacional de presentar un proyecto de Ley Estatutaria Antiterrorista a más tardar el 1° de marzo de 2004, con mensaje de urgencia e insistencia[126]. En cumplimiento de dicho mandato, el día señalado el Presidente presentó el proyecto a consideración del Congreso, bajo los siguientes términos:

"Doctores Germán Vargas Lleras, Presidente del Senado, Alonso Acosta Osio, Presidente honorable Cámara de Representantes, referencia proyecto de ley estatutaria número 176 de 2004, Senado, por medio de la cual se desarrolla el acto legislativo número 02 de 2003, señores Presidentes, dando cumplimiento al artículo 5° del Acto Legislativo número 02 de 2003, y en aplicación del artículo 163 de la Constitución Política me permito solicitar al honorable Congreso de la República a través de su distinguido conducto se dé trámite de urgencia e insistencia y se disponga la deliberación conjunta de las correspondientes Comisiones Constitucionales Permanentes a efectos de dar primer debate al proyecto de ley de la referencia".

Manifiesta la accionante que, en el asunto sub-examine, al haberse impuesto la obligación de tramitar con mensaje de urgencia e insistencia el proyecto de Ley Estatutaria Antiterrorista, no podía la Comisión Primera del Senado de la República en primera vuelta, asumir la consideración de otro asunto distinto hasta tanto no se pronunciara definitivamente sobre el proyecto de ley sometido a su aprobación.

Bajo esta limitante, afirma que no podía haberse sometido el Acto Legislativo de la reelección a consideración y votación en la Comisión Primera del Senado, en primera vuelta, pues estaba pendiente la resolución de una apelación a una enmienda presentada por el Senador Darío Martínez frente al proyecto de Ley Estatutaria. En opinión de la demandante, el orden natural para la discusión y aprobación del Acto Legislativo era, en primer lugar, resolver la apelación contra la negativa a reconocer la enmienda; en segundo término, votar el proyecto de Ley Estatutaria; y finalmente, someter a deliberación y discusión el proyecto de Acto Legislativo No. 012 de 2004 (Senado).

Desde esta perspectiva, a juicio de la accionante, se desconoció la Constitución, pues la misma es categórica en impedir que se adelante la discusión y votación de otro asunto distinto a aquél que es objeto de trámite de urgencia e insistencia.

El presente cargo no está llamado a prosperar, por las razones que a continuación se exponen:

En primer lugar, esta Corporación en sentencia C-072 de 1995[127] concluyó que el desconocimiento del mensaje de urgencia e insistencia de un proyecto de ley no tiene la vocación de afectar el trámite de otros proyectos distintos, pues cada procedimiento legislativo es autónomo e independiente, y por lo mismo, no pueden comunicarse entre ellos las irregularidades que se presentan en su desarrollo.

De suerte que, si existió algún vicio frente al trámite del mensaje de urgencia e insistencia, el mismo es predicable del procedimiento de aprobación de la Ley Estatutaria Antiterrorista, pero no del proyecto de Acto Legislativo. La doctrina sobre la materia fue expuesta por este Tribunal en los siguientes términos:

"De la presunta omisión al trámite preferencial.

2.1 Los demandantes formulan un segundo cargo por razones de forma, consistente en la "presunta" violación de los artículos 155 y 163 de la Constitución Política, así como de la Ley 5a. de 1992, pues según ellos, existiendo un proyecto de ley -el No. 176 Cámara de 1992, relativo al Estatuto del Trabajo- de iniciativa popular, "debió suspenderse" la tramitación del proyecto de ley No. 155/92, para darle preferencia a la discusión del proyecto No. 176. (...)

Como lo sostuvieron acertadamente los ciudadanos intervinientes dentro del presente proceso, los vicios de procedimiento alegados por no habérsele dado trámite preferencial al proyecto de ley No. 176/92, sólo deben predicarse respecto del proyecto de ley correspondiente sin que se afecten otros proyectos, teniendo en cuenta que el trámite de cada proyecto es autónomo.

2.4 A juicio de la Corte, la interpretación de los demandantes en relación con el trámite preferencial, no se ajusta al ordenamiento constitucional y legal del procedimiento de formación de las leyes, pues las irregularidades en que se incurra o que surjan en la discusión y aprobación de un proyecto de ley no pueden afectar otros proyectos de ley, sino que únicamente son predicables para el mismo.

Por lo tanto, cuando los demandantes señalan que se violó la Constitución y el Reglamento del Congreso -Ley 5a. de 1992- por no darle trámite preferencial al proyecto de ley No. 176 de 1992, la acusación y los cargos que se presentan deben estar dirigidos exclusivamente contra el procedimiento de formación de dicho proyecto y no contra los demás, como lo pretenden en relación con el No. 155/92.

De conformidad con lo anterior, es claro para la Corte que el argumento de los actores no es procedente, ya que la presunta irregularidad alegada en relación con el proyecto de ley No. 176/92 no es extensible al proyecto de ley No. 155/92, pues como se indicó en precedencia, los vicios de procedimiento en la formación de una ley sólo deben predicarse respecto de ésta y no de otras" [128].

En segundo término, no le asiste razón a la accionante cuando sostiene que mientras se define la apelación a una enmienda negada de un proyecto de ley, el proceso legislativo a la cual ella accede queda en suspenso, y en esa medida, no puede proseguirse con el análisis de otros proyectos. Dicha posición además de desconocer los principios democrático, de eficiencia y economía de la actividad legislativa, no se aviene a lo previsto en el Reglamento.

El artículo 180 de la Ley 5ª de 1992, dispone que las enmiendas negadas en primer debate no se considerarán, a menos que se surtan mediante el procedimiento de la apelación[129]. Fue así como el Senador Darío Martínez el día 14 de abril de 2004, interpuso el citado recurso al haber sido negada por la Comisión Primera del Senado una enmienda por él presentada, en el trámite de aprobación del proyecto de Ley Estatutaria Antiterrorista. En la Gaceta del Congreso No. 213, en la página 23, se encuentra transcrita la citada apelación:

"Apelación.

Con fundamento en el artículo 180 del Reglamento del Congreso que en su última parte refiriéndose a los debates en plenarias dice: 'No se consideran las enmiendas negadas en primer debate, salvo que se surtan mediante el procedimiento de apelación', me permito manifestar que apelo la negativa de la proposición".

El artículo 166 del Reglamento establece el procedimiento de la apelación al cual hace referencia el artículo 180 previamente citado. Esta disposición le otorga a la Plenaria, previo informe de una Comisión Accidental, la competencia para resolver el citado recurso. Si se acoge la apelación se remitirá por la Presidencia el proyecto a otra Comisión Constitucional para que se surta el trámite el primer debate. Por el contrario, si la misma es objeto de rechazo, se procederá a su archivo[130].

Se comprende entonces que la interposición del recurso de apelación no interrumpe el procedimiento legislativo frente a otros proyectos de ley o de actos legislativos, pues una vez iniciado el trámite para su resolución, el proyecto jamás regresa a la Comisión en que tuvo su origen, ya que la decisión definitiva en cuanto a su prosperidad le corresponde a la Plenaria, quien en todo caso, de considerarla viable, devolverá el proyecto a otra Comisión Constitucional para que se surta el primer debate.

En este caso, la apelación fue conocida por la Plenaria en sesión del 13 de mayo de 2004, según consta en la Gaceta del Congreso No. 312 del 25 de junio de 2004. Allí una vez conformada la Comisión Accidental con los Senadores José Renán Trujillo García y Carlos Holguín Sardi, se decidió proponer a la Plenaria la adición de un inciso al artículo 8° del proyecto de Ley Estatutaria, para que de esa manera el Senador Darío Martínez retirara la apelación. En la página 27 de la citada Gaceta, se relata el anterior hecho:

 "Con la venía de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Carlos Holguín Sardi, quien rinde el informe sobre la apelación del honorable Senador Darío Martínez Betancourt:

Gracias señor Presidente. La Comisión ha tenido la oportunidad de reunirse con el Senador Martínez y evaluar las razones de su propuesta, y propone que se reabra la discusión del artículo octavo del proyecto, par adicionar un inciso y de esa manera el Senador Martínez retiraría la apelación, creo que ese es el procedimiento adecuado y que no debe tener dificultad (...)

La Presidencia cierra el debate del artículo 8° con la aditiva propuesta por el honorable Senador Oswaldo Darío Martínez Betancourt, y pregunta:

¿Adopta la plenaria el artículo con la modificación propuesta?

Y esta responde afirmativamente.

La Presidencia somete a consideración de la plenaria el retiro de la apelación presentada por el Senador Oswaldo Darío Martínez Betancourt y, cerrada la discusión, esta le imparte su aprobación".

Finalmente, según certificación expedida por el Secretario de la Comisión Primera del Senado de la República del 1° de julio de 2005[131], el proyecto de Ley Estatutaria Antiterrorista fue aprobado el día 14 de abril de 2004 en la citada Comisión y, por su parte, el debate del proyecto de Acto Legislativo No. 012 de 2004 (Senado) comenzó el día 22 de abril del mismo año, conforme aparece acreditado en la Gaceta del Congreso No. 213 del 20 de mayo de 2004, fecha para la cual, de acuerdo a lo expuesto, ya había concluido la discusión y aprobación del Estatuto Antiterrorista en esa célula legislativa. En virtud de lo anterior, puede concluirse que el cargo por este aspecto carece de todo fundamento, razón por la cual no está llamado a prosperar.

Frente al segundo cargo propuesto por la accionante, consistente en la violación de la Constitución y la Ley Orgánica del Congreso, porque el Presidente del Senado de la República en primera vuelta, sin competencia declaró la invalidez de lo actuado en materia de reelección; esta Corporación considera inicialmente que la decisión de modificar el orden del día en la sesión plenaria del 12 de mayo de 2004, se adoptó por la Cámara respectiva a partir de una proposición principal y una aditiva presentadas por los Senadores Rafael Pardo Rueda y Mario Uribe Escobar, como lo ordena el artículo 81 de la Ley 5ª de 1992[132]. En ningún momento, como lo manifiesta la accionante, dicha obedeció a la voluntad unilateral del Presidente del Senado.

Es preciso aclarar que una vez finalizada la reunión de los representantes de las distintas bancadas[133], se sometió a decisión de Plenaria, la aprobación de las citadas proposiciones, destinadas a reconocerle la prioridad ordenada por la Constitución y la ley al trámite del proyecto de Ley Estatutaria Antiterrorista. En la Gaceta del Congreso No. 311, en la página 19, se relata este acontecimiento, en los siguientes términos:

"Con la venia de la Presidencia y del orador interpela el honorable Senador Mauricio Pimiento Barrera:

Presidente, hubo un receso para que se clarificara cuál es la situación, si la Presidencia ya tiene claro como hay que proceder no permitamos que bajo recursos parlamentarios y mala utilización del reglamento se dilate la solución a una enorme dificultad que se está presentando en estos momentos en el Senado, si lo que hay que discutir es el Estatuto Antiterrorista, procedamos a modificar el orden del día y continuaremos con nuestros deberes pero no podemos seguir con este espectáculo.

La Presidencia cierra la discusión de la proposición presentada por el honorable Senador Rafael Pardo Rueda, y los honorables Senadores presentes le imparten su aprobación.

Proposición número 274

Solicito se incluya en el orden del día el proyecto de Ley Estatutaria número 176 de 2004 Senado. Rafael Pardo Rueda.

Aditiva

No se considerará ningún otro asunto, hasta tanto no se vote el proyecto de Ley Estatutaria. Mario Uribe Escobar".

Que en razón de dicha decisión, y en aras de garantizar la constitucionalidad del proceso de formación del Acto Legislativo No. 012 de 2004 (Senado), así como de preservar los derechos de las mayorías y las minorías en el adelantamiento de las discusiones; se decidió por parte del Presidente del Senado, recogiendo el sentir de la Plenaria, declarar la invalidez de lo actuado y reiniciar todo el procedimiento de reforma constitucional, con total sujeción al orden constitucional y legal. En la citada Gaceta No. 311, se manifestó por el Presidente de esa célula legislativa, lo siguiente:

"La Presidencia manifiesta lo siguiente:

Se ha alterado el orden del día, suspendo la discusión del proyecto de reelección, hasta tanto termine el debate y votación del proyecto Antiterrorista. No, muy bien: se modifica el orden del día, lo actuado en materia de reelección al tenor de lo que aquí se ha expresado y que nosotros [actuamos] (sic) no tiene validez. Se inicia a partir de este momento la discusión del Estatuto Antiterrorista. Le ruego el favor al coordinador de ponentes haga uso de la palabra.

La Presidencia indica a la Secretaría continuar con el Proyecto de Antiterrorismo".

Desde esta perspectiva, se pregunta la Corte: ¿Si el Presidente del Senado tenía competencia o no para declarar la invalidez de lo actuado en materia de reelección, produciendo como consecuencia la necesidad de reiniciar su trámite legislativo?

Los Reglamentos de las Cámaras, al igual que la mayoría de las normas jurídicas, presentan vacíos normativos en relación con distintos aspectos de la actividad legislativa con trascendencia jurídica. Por lo anterior, tanto la doctrina como la jurisprudencia han reconocido que dichos Reglamentos son susceptibles de integración normativa con el objeto de suplir lagunas o superar oscuridades que dificulten su adecuada interpretación o aplicación. A los órganos de dirección de cada Cámara les corresponde la facultad de proveer a esa integración normativa, pero siempre en el entendido que las decisiones que por ellos se adopten, encuentran su límite en la Constitución y en el Reglamento mismo que interpretan o suplen. Precisamente, el Tribunal Constitucional Español, ha dicho sobre la materia: "[Aquellas] disposiciones parlamentarias que, dictadas ultra vires, lejos de suplir o interpretar el Reglamento, manifiestamente innoven o contradigan sus contenidos, implican no sólo una quiebra de la apuntada reserva reglamentaria, sino también una vulneración del [...] derecho fundamental [de los representantes políticos a acceder y permanecer en su cargo en condiciones de igualdad con arreglo a lo dispuesto en las leyes"[134].

Los principios que gobiernan la integración e interpretación del Reglamento se encuentran previstos en el artículo 2° de la Ley 5ª de 1992, que dispone:

"En la interpretación y aplicación de las normas del presente Reglamento, se tendrán en cuenta los siguientes principios:

Celeridad de los procedimientos. Guardada la corrección formal de los procedimientos, las normas del Reglamento deben servir para impulsar eficazmente el desarrollo de las labores de todo orden del Congreso.

Corrección formal de los procedimientos. Tiene por objeto subsanar los vicios de procedimiento que sean corregibles, en el entendido que así se garantiza no sólo la constitucionalidad del proceso de formación de las leyes, sino también los derechos de las mayorías y las minorías y el ordenado adelantamiento de las discusiones y votaciones.

Regla de mayorías. El Reglamento debe aplicarse en forma tal que toda decisión refleje la voluntad de las mayorías presentes en la respectiva sesión y consulte, en todo momento, la justicia y el bien común.

Regla de minorías. El Reglamento garantiza el derecho de las minorías a ser representadas, a participar y a expresarse tal como lo determina la Constitución".

El mismo Reglamento en el artículo 43-4 le atribuye al Presidente de cada Cámara Legislativa la facultad para resolver las dudas o cuestiones que se presenten en la aplicación de la Ley 5ª de 1992, y que surjan en desarrollo de los procedimientos legislativos, siempre que resulten acordes con los principios de interpretación e integración previstos en el citado artículo 2°. La norma en cita señala:

"ARTICULO 43. FUNCIONES. Los Presidentes de las Cámaras Legislativas cumplirán las siguientes funciones: (...) 4. Cumplir y hacer cumplir el Reglamento, mantener el orden interno y decidir las cuestiones o dudas que se presenten sobre la aplicación del mismo".

Dicha atribución ha sido reconocida por esta Corporación en varios pronunciamientos. Obsérvese cómo, en sentencia C-222 de 1997[135], al plantearse el tema de las atribuciones del Presidente de cada Cámara, este Tribunal puntualizó:

"Para la Corte es evidente que el papel de los presidentes de las comisiones y de las cámaras es, entre otros, el de conducir los debates, asegurando que las pertinentes normas se observen cuidadosamente, en cuanto es de su resorte "cumplir y hacer cumplir el Reglamento, mantener el orden interno y decidir las cuestiones o dudas que se presenten sobre aplicación del mismo" (art. 43, numeral 4, Ley 5ª de 1992), obviamente con arreglo a lo que establezcan la Constitución y la ley, por lo cual, en ejercicio de sus funciones y salvo en cuanto a sus propios votos, deben ser totalmente imparciales y brindar iguales garantías a todos los miembros de la correspondiente célula congresional.

Será de cargo del respectivo presidente garantizar que la discusión se lleve a cabo antes de la votación en cada debate, permitir las intervenciones de todos los integrantes de la comisión o cámara, dentro de lo que establezca el Reglamento, introduciendo, si es necesario, restricciones razonables en asuntos tales como la extensión de cada intervención, siempre que, al aplicarlas, se cumpla estrictamente lo anunciado y de la misma forma para todos, sin discriminación ni preferencias"

De igual manera, en sentencia T-983A de 2004, al referirse a la obligación de los Presidentes de cada Corporación de garantizar la realización de los debates con sujeción al orden del día fijado por las plenarias, se sostuvo que:

"Esta Corporación en Sentencia C-386 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), reconoció que aunque es perfectamente razonable que las Mesas Directivas de las Cámaras establezcan una reglamentación para permitir que los debates y las votaciones se desenvuelvan de manera ordenada, la expresión de dicho poder organizativo tiene que ser razonable y proporcionado al fin que persiguen, cual es garantizar, dentro del respeto de los derechos de los intervinientes, la disciplina, la eficacia y el orden en los debates parlamentarios. El concepto de orden, por su parte, no se limita exclusivamente a la preservación de la tranquilidad en el recinto del Congreso, pues igualmente implica la sujeción del debate parlamentario al "orden del día" previamente elaborado y comunicado, con el propósito de evitar la deliberación y aprobación de proyectos subrepticios o la ocurrencia de prácticas dilatorias y obstruccionistas que impidan el ejercicio de las funciones constitucional y legalmente reconocidas a los congresistas, tales como, adelantar las funciones de control público o político. (...)

Aunque la Mesa Directiva del Senado demoró el inicio del debate sobre el FOREC, dando vía libre a una discusión sobre el proceso de paz que no estaba prevista en el orden del día, y sin que se hayan acudido a los mecanismos legales ordinarios para su modificación o alteración, lo cierto es que las mociones de orden fueron interpuestas después de transcurridos 1:37 minutos (moción del Senador Tito Rueda Guarín), 1:44 minutos (Senador Héctor Helí Rojas) y 1:49 minutos (moción del Senador citante) de iniciada la sesión, comenzando el debate a los pocos minutos de haberse promovido dichas mociones, es decir, luego de transcurrir 1:52 minutos de sesión.

Nótese, al respecto, que la moción de orden fue aprobada por el Presidente de la Mesa Directiva y que, de haberse interpuesto en su debido momento, el debate pudo haber iniciado a la hora prevista en el orden del día. Desde esta perspectiva, la falta de ejercicio de los mecanismos legales para defender los derechos fundamentales, no puede ser imputable a la citada Mesa Directiva del Senado, pues esta obró conforme a la práctica parlamentaria de permitir el uso de la palabra a los senadores preocupados por asuntos de interés nacional que requerían el pronunciamiento y la adopción de políticas por parte del Congreso, en este caso, alrededor de los incipientes resultados del proceso de paz.

Pero, a fin de cuentas, una vez se llamó la atención sobre la violación del reglamento por alterar indebidamente el orden del día, se ajustó la sesión permitiendo la presentación del debate por el Senador Cáceres, quien presentó argumentos acerca del indebido manejo de los recursos del FOREC, por un espacio aproximado de 3 horas".

Por consiguiente, ante la existencia de un vacío normativo referente a las consecuencias derivadas del incumplimiento del mensaje de urgencia e insistencia de un proyecto de ley, y dada la necesidad de preservar la intangibilidad del proceso constitucional de reforma y de garantizar los derechos de las mayorías y de las minorías representadas en diversas bancadas políticas; el Senador Germán Vargas Lleras, en su condición de Presidente del Senado, con fundamento en los artículos 2° y 43-4 de la Ley 5ª de 1992, procedió a adoptar las medidas pertinentes tendientes a subsanar posibles irregularidades formales del procedimiento legislativo.

De lo expuesto se deduce que lejos de existir un vicio en la decisión adoptada por el Presidente, lo que en realidad se manifiesta con esa determinación, es la aplicación de los citados artículos 2° y 43-4 del Reglamento del Congreso. En efecto, si en el curso del procedimiento legislativo se realiza un trámite en contravención a la Constitución o a la Ley 5ª de 1992, es imprescindible que la Comisión o Cámara respectiva, con su aquiescencia y a través de la mesa directiva o del Presidente, como sucedió en este caso, proceda a revocar o eliminar del mundo jurídico esa actuación irregular, puesto que así lo imponen los principios de legalidad, transparencia y celeridad de la función legislativa. Dicha decisión, en el presente caso, fue plenamente acogida por los demás miembros del Senado, sin que ninguno formulara una objeción al respecto. Así, a manera de ejemplo, lo manifestaron los Senadores Mario Uribe Escobar y Samuel Moreno Rojas. En Gaceta del Congreso No. 312 de junio 25 de 2004, en las páginas 28 y subsiguientes, se afirma:

"Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Mario Uribe Escobar:

Presidente nosotros admitimos haber cometido posiblemente un error, esa fue la razón por la cual cambiamos ayer el orden del día discutimos y hoy votamos el proyecto de terrorismo, esta es una sesión nueva, en este proyecto y debe quedar absolutamente claro que las cosas deben tramitarse como si partieran de cero, pienso que para ahondar en garantías y en cumplimiento de la Constitución y el Reglamento debemos leer los impedimentos y despacharlo como se despacharon Presidente, así lo propongo. (...)

Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Samuel Moreno Rojas.

Presidente muy breve, no Presidente muy breve, en la sesión del martes que obvio hay que repetirla hoy por la nulidad que había en esa sesión porque pues el Acto, la Ley Estatutaria, Antiterrorista se tramitó mal (...)".

Las palabras empleadas por el Presidente del Senado ("lo actuado en materia de reelección (...) no tiene validez") corresponden entonces a una interpretación de lo ya decidido por la Plenaria al votar la proposición de modificar el orden del día y no pueden tomarse como el ejercicio, sorpresivo e inconsulto, de una atribución de anulación de lo actuado que dicho Presidente no tiene.

Finalmente, no le asiste razón a la accionante cuando declara que existió un doble trámite en la aprobación de la reforma constitucional, pues bajo el entendido de la declaratoria de invalidez de lo actuado con anterioridad al 13 de mayo y para efectos de subsanar cualquier posible irregularidad en el proceso adelantado, la Plenaria dentro del resorte de sus competencias, procedió a reiniciar el trámite, en desarrollo del principio de corrección formal de los procedimientos. No puede afirmarse entonces que existió, como lo afirma la demandante, una repetición del debate y votación del proyecto de Acto Legislativo, pues lo actuado con anterioridad a la citada fecha, además de no tener efecto jurídico alguno, se circunscribió al trámite de los impedimentos y recusaciones. En efecto, la apertura real del debate, como consta en la Gaceta No. 312 de 2004, comenzó precisamente el 13 de mayo (por única vez), luego de culminar la decisión de los impedimentos.

En estos términos, se comprende por qué la recusación formulada por el Senador Darío Martínez contra el Senador Héctor Helí Rojas no fue tramitada, pues al haberse declarado la nulidad de la sesión en que ella tuvo lugar, de igual manera se entendió que no podía producir efecto alguno al seguir la misma suerte de lo principal. Así lo reconoció en comunicación del 17 de mayo de 2004, el Presidente de la Comisión de Ética del Senado de la República, Senador Camilo Armando Sánchez. En dicho comunicado, se manifestó que:

"Teniendo en cuenta que en la sesión Plenaria del 11 de los corrientes, en la que H.S. DARÍO MARTÍNEZ BETANCOURT presentó recusación contra el H.S. HECTOR HELÍ ROJAS JIMÉNEZ, fue invalidada por no haberse considerado el mensaje de urgencia e insistencia del proyecto de Ley que reglamenta el Estatuto Antiterrorista, dicha recusación es inexistente. Motivo por el cual todos los proyectos y proposiciones aprobadas en la mencionada sesión, con anterioridad al trámite de la Ley Antiterrorista deberán ser nuevamente tramitados en sesiones posteriores para que recobren su validez. Como a la fecha no se ha recibido en esta célula congresional comunicación en el sentido de que en la Plenaria del 13 de mayo o con posterioridad se hubiere interpuesto nuevamente la recusación, de la manera más atenta me permito informarle que a pesar de hacer convocado la Comisión para conocer de la misma dentro de los términos de ley, por sustracción de materia se consideró no asumir el procedimiento correspondiente"[136].

En idéntico sentido, se informó por la Presidencia del Senado:

"Para su conocimiento, remito a su despacho copia del (sic) oficio referente a la recusación contra el H.S. HECTOR HELÍ ROJAS JIMÉNEZ, presentada por el H.S. DARÍO MARTÍNEZ BETANCOURT, fue invalidada por no haberse considerado el mensaje de urgencia e insistencia del proyecto de Ley que reglamenta el Estatuto Antiterrorista suscrito por H.S. CAMILO ARMANDO SÁNCHEZ ORTEGA"[137].

Por las razones anteriormente expuestas, la Corte encuentra que el cargo impetrado no está llamado a prosperar, razón por la cual procederá al análisis de la siguiente acusación formulada.

8.6.    QUINTO CARGO

8.6.1. Cargo relacionado con la resolución de impedimentos y recusaciones

Para la demandante, el trámite de los impedimentos y las recusaciones dentro de las discusiones del proyecto de Acto Legislativo demandado, desconoció el artículo 182 de la Constitución Política, en el que se señala el deber de los congresistas de poner en conocimiento de la respectiva Cámara, las situaciones que los inhiban para participar en el trámite de asuntos sometidos a su consideración. La accionante se refiere particularmente a dos presuntas irregularidades en el mencionado trámite.

La primera tiene que ver con la forma en la cual se votaron los impedimentos pues quienes se habían declarado impedidos no se abstuvieron de votar negativamente los demás impedimentos presentados por los senadores y representantes que lo hacían por la misma causal de conflicto de intereses. En este sentido, la demandante califica de irregular y vergonzosa la forma en la cual se votaron los impedimentos tanto en las Comisiones como en las Plenarias del Senado y la Cámara de Representantes en la primera vuelta del proyecto, pues en su opinión, el congresista que se había declarado impedido no podía intervenir en la votación de los demás impedimentos hasta tanto no se decidiera de fondo sobre el suyo propio.

La segunda irregularidad a la que alude la accionante se relaciona con el tema de las recusaciones, en concreto, la del Senador Héctor Helí Rojas quien fue recusado por no haberse declarado impedido. De acuerdo con la accionante, de esa recusación se dio traslado a la Comisión de Ética del Senado, de conformidad con el artículo 294 del Reglamento del Congreso. Sin embargo, dicha Comisión nunca resolvió la recusación, a pesar de haber sido convocada para tal fin, continuándose con el trámite del Acto Legislativo.

Finalmente, la demandante considera que la Comisión de Ética se abstuvo de pronunciarse de fondo sobre la recusación del Senador Rojas, por una decisión de la Presidencia del Senado, sin que la misma tuviese competencia para adoptar tal determinación.

8.6.2.    Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia

Para el Ministro del Interior y de Justicia, la demanda carece de razón en la acusación formulada pues el trámite de los impedimentos y las recusaciones se surtió con arreglo a las disposiciones constitucionales y legales sobre la materia. Además, por su naturaleza, este cargo no está llamado a influenciar el juicio de constitucionalidad del Acto Legislativo No. 02 de 2004, tal y como se explicará más adelante.

De entrada, el interviniente señala que el tema de los impedimentos y las recusaciones obedeció a una estrategia de obstruccionismo parlamentario diseñada por la oposición, con el propósito de que el proyecto de Acto Legislativo no lograra finalizar los cuatro debates de la primera vuelta, teniendo en cuenta la brevedad del período ordinario de la legislatura. En concreto, afirma que la estrategia consistía en afectar el quórum, pues la decisión de una recusación toma tres días hábiles de conformidad con el artículo 294 de la Ley 5ª de 1992.

Frente a esta estrategia, las mayorías que respaldaban el proyecto decidieron declararse impedidas, pese a que no existían objetivamente las razones para invocar la existencia de los conflictos de interés, evitando así la dilación injustificada del debate del proyecto de Acto Legislativo. En su criterio, la ausencia de dichos conflictos, fue reconocida por el Consejo de Estado, al resolver una consulta formulada sobre esa materia[138].

El Ministro del Interior reseña otras estrategias seguidas por la oposición con el propósito de dilatar el debate del proyecto, en concreto, menciona el hecho de que se haya recusado a senadores opositores del proyecto para disolver el quórum, y además que se intentara interpretar que era la Comisión de Ética del Congreso y no las respectivas Comisiones y Plenarias, quienes debían resolver los impedimentos presentados por las mayorías parlamentarias.

Frente a este último argumento, el interviniente sostiene que la interpretación adecuada del artículo 59 de la Ley 5ª de 1992, es aquella que lleva a establecer que no es función de la Comisión de Ética, resolver los impedimentos presentados por los miembros del Congreso. A su juicio, el objeto de esta Comisión es la de "dilucidar situaciones que impliquen una violación a la ética y la probidad que debe presidir la actuación de los congresistas". Esto tiene como consecuencia que a la Comisión de Ética sólo le corresponde pronunciarse sobre las recusaciones y no sobre los impedimentos, teniendo en cuenta que quien se declara impedido está actuando honestamente, pues evita que con su participación en el debate se configure un conflicto de intereses.

Otro planteamiento al cual se opone el funcionario interviniente es a la tesis de algunos congresistas, quienes consideran que aquellos parlamentarios que se declararon impedidos no podían participar en la decisión de los impedimentos de los demás senadores y representantes que también lo hicieron. Frente a este argumento, el Ministro del Interior consideró que existe una regla procesal según la cual "no existe impedimento para decidir impedimento". Se trata del artículo 151 del Código de Procedimiento Civil que por vía analógica es aplicable a este caso, habida cuenta que en el Reglamento del Congreso no existe una disposición expresa sobre la materia. En este punto, el interviniente cita una sentencia reciente del Consejo de Estado en la que se sostuvo esta tesis[139] y menciona un caso[140] en el que la Corte Constitucional decidió sobre la recusación de todos sus magistrados, resultando negadas por los magistrados igualmente recusados.

Por otro lado, el interviniente es enfático en considerar que el régimen de conflicto de intereses es propio de la condición de congresista y no de la formación de un Acto Legislativo o de una ley. En este sentido, considera que ante un eventual conflicto de intereses no cabe la declaratoria de inexequibilidad de la disposición que se tramitó, sino la responsabilidad individual del parlamentario que puede llevarlo a perder su investidura.  

Finalmente, el Ministro se refiere a la impertinencia del cargo fundamentado en que la recusación presentada contra el Senador Héctor Helí Rojas no fue resuelta por la Comisión de Ética, pues contrario a lo afirmado por la accionante, la misma fue conocida y decidida por la citada Comisión, en el sentido de no darle trámite por substracción de materia, pues al ser invalidada la sesión en la cual se produjo, no podía pronunciarse sobre la misma, si no se volvía a radicar un escrito en ese sentido. Aduce como prueba una comunicación remitida por el Senador Camilo Sánchez, en su condición de Presidente de la Comisión de Ética, en la que se informa de dicha situación, al Presidente del Senado de la República.

8.6.3.    Intervención del ciudadano Ramiro Bejarano Guzmán

El ciudadano Ramiro Bejarano Guzmán solicitó a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad del Acto Legislativo No 02 de 2004 por los vicios de forma acaecidos en el trámite y decisión de los impedimentos presentados por un grupo de congresistas durante la discusión del referido proyecto.

Para el ciudadano, los impedimentos que se presentaron por los representantes a la Cámara en el trámite de la primera vuelta, relacionados con los conflictos de intereses en la votación del proyecto acerca de la reelección presidencial, debieron haber sido resueltos por la Comisión de Ética del Congreso y no por la Plenaria de la Corporación, de conformidad con lo previsto en el artículo 59 de la Ley 5ª de 1992.

En su opinión, tal omisión no fue un acto desprevenido de los miembros de la Cámara, sino una actuación tendiente a salvar el proyecto de reforma constitucional, toda vez que era imposible realizar el trámite ante la Comisión de Ética sin que se vencieran los términos de votación del proyecto, pues de acuerdo con la Constitución, los proyectos de Acto Legislativo deben tramitarse máximo en dos legislaturas.

Se trata, en palabras del interviniente, de un vicio de forma insubsanable, pues los impedimentos no fueron resueltos por el órgano competente para tal fin y a pesar de dicha falla estructural, el trámite del proyecto de Acto Legislativo continuó hasta el final.

8.6.4.  Intervención del Decano de la Escuela de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda (Instituto de Estudios Constitucionales)

Pese a que el Decano de la Escuela de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda consideró que dicha institución se abstenía de pronunciarse sobre el aspecto puramente procesal de la demanda, por no contar con los elementos de juicio suficientes para intervenir en dicho asunto, sí realizó una consideración previa frente al tema de los impedimentos presentados por los parlamentarios en el trámite del proyecto de reelección presidencial.

En su opinión, los argumentos de la demandante en este punto parten del falso supuesto de que la manifestación personal de un impedimento equivale directamente a estar impedido para decidir de fondo una materia en particular. En este sentido, señala que no toda persona que se declara impedido lo está, puesto que se requiere que el mismo haya sido aceptado.

Por otro lado, el interviniente señala que cada impedimento es diferente y personalísimo, lo cual tiene como consecuencia que cada cual está impedido para participar en la votación de su propio impedimento, pero no para decidir los impedimentos de los demás.

Así las cosas, considera inocuos los argumentos de la accionante en este cargo y concluye que la Corte no debería tenerlos en cuenta en el momento en el que se pronuncie sobre el trámite del proyecto de Acto Legislativo en el Congreso.

8.6.5.  Intervención de los ciudadanos Juan Bautista Rivas Ramos, Yubely Muñoz y Anderson Rojas

Para este grupo de ciudadanos, el Acto Legislativo No. 02 de 2004 fue proferido en desconocimiento de los artículos 183 de la Constitución y 286 de la Ley 5ª de 1992 que se refieren, en particular, al régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los congresistas. Su intervención se centra en el hecho de que los parlamentarios que votaron favorablemente la iniciativa, tienen familiares cercanos en cargos diplomáticos, que dependen directamente del Gobierno Nacional.

Particularmente, los ciudadanos cuestionan el hecho de que con el presupuesto del Estado se hubiesen otorgado prebendas para la votación afirmativa del proyecto de Acto Legislativo. Esta situación comporta, en su opinión, una falta contra la moral administrativa consagrada en el artículo 182 de la Constitución y desarrollada por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en sentencias como la C-046 de 1994 y C-709 de 1996.

8.6.6.   Concepto del Procurador General de la Nación

Inicialmente, el Jefe del Ministerio Público aclaró que su posición frente a este cargo no consistiría en verificar si respecto de los congresistas que se declararon impedidos para conocer del proyecto de Acto Legislativo, existió o no un conflicto de intereses. Sin embargo, teniendo en cuenta los argumentos presentados en la demanda dividió su exposición sobre este asunto en tres grandes temas: (i) La competencia para conocer de los impedimentos; (ii) la forma en la cual deben votarse; y (iii) la incidencia de su trámite y votación en los proyectos de ley o de Actos Legislativos.

En el tema de la competencia para conocer los impedimentos, el Procurador resaltó que, contrario a lo afirmado por algunos miembros del Congreso en las discusiones del proyecto de Acto Legislativo, los impedimentos deben ser decididos por la Comisión o Plenaria respectiva, previo análisis y concepto no obligante de la Comisión de Ética del Congreso, institución de origen legal que tiene como función principal la de hacer prevalecer al interior del mismo, los principios de eficiencia, transparencia, igualdad y moralidad, propios de la función pública.

En este sentido, se opone a la tesis de algunos congresistas quienes consideraron en el debate, que la competencia de la Comisión de Ética del Congreso se limitaba a resolver las recusaciones y no los impedimentos. Para el Procurador, la diferencia entre estas dos instituciones jurídicas no está en el órgano competente para resolverlas, sino en el carácter obligante de la misma; pues en el caso de los impedimentos, la Comisión de Ética presenta un conjunto de conclusiones que le servirán a la Comisión o Plenaria para resolver la situación del parlamentario, pero su pronunciamiento no es de carácter obligatorio. Por el contrario, en las recusaciones, tal concepto sí es de obligatorio cumplimiento, de acuerdo con lo expuesto en el artículo 294 de la Ley 5ª de 1992, sin que sea susceptible de ser discutido en la Plenaria o Comisión de la respectiva Corporación.

El Procurador concluye este punto considerando que corresponde a la Comisión de Ética conocer de todos los conflictos de intereses, independientemente de si tienen su origen en una declaración de impedimento o en una recusación.

El cuanto al segundo eje temático, el Procurador destaca que la correcta discusión y votación de los impedimentos es de suma importancia para garantizar que el procedimiento democrático se siga con total honestidad, imparcialidad e independencia. En su criterio, este tema se trató con mucha ligereza en la discusión del proyecto de Acto Legislativo.

Ahora bien, frente al problema jurídico que entraña este asunto, el Representante del Ministerio Público considera que el congresista que advierte una causal de conflicto de intereses y cuya situación no ha sido resuelta por la respectiva Comisión o Plenaria, no puede de manera válida participar en la adopción de las decisiones que tengan un origen similar o igual al que lo llevó a realizar su declaratoria de impedimento, pues dicha participación implica que el miembro del Parlamento está asumiendo una posición en su propia causa. Esta afirmación es realizada por el Procurador a partir de una lectura del artículo 182 de la Constitución Política que, en sus propias palabras, impone al congresista la obligación de alejarse del conocimiento de un asunto cuando advierta que sobre él recae un conflicto de intereses. Sin embargo, reconoce que no existe una norma expresa sobre la materia en el derecho colombiano.

El tema se complica aún más, en palabras del Procurador, si se tiene en cuenta que cada impedimento debe ser considerado de forma individual y separada, y además si se medita en que se trata, en últimas, de impedimentos éticos, que hacen parte del fuero interno de cada congresista. Sin embargo, precisamente por este aspecto, concluye que los miembros del Congreso no podían decidir con plena imparcialidad los impedimentos presentados por sus colegas afectados por conflictos de intereses que provenían de causas similares o iguales a la suya.

Finalmente, el Jefe del Ministerio Público se ocupa de analizar si las irregularidades descritas, en relación con el trámite de los impedimentos afectaron la validez del proyecto de Acto Legislativo.

El Procurador responde a este cuestionamiento destacando la importancia de la actividad legislativa en el Estado Social de Derecho, sobre todo en cuanto hace referencia a la representación de la sociedad. De igual forma reitera que el régimen de conflicto de intereses es una garantía para que la actividad legislativa se desarrolle con arreglo a los principios de moralidad y probidad.  

Para la Vista Fiscal existe una conexión inescindible entre los actos que producen los congresistas y las instituciones procesales de naturaleza ética, es decir, los impedimentos y recusaciones. De acuerdo con lo anterior, en su opinión, la irregularidad en el trámite de los impedimentos o las recusaciones no sólo compromete la capacidad subjetiva del congresista sino el acto que finalmente se profiere, si se tiene en cuenta que hay una posibilidad inminente de que el parlamentario actué guiado por sus intereses particulares en posible detrimento del interés público.  

Conforme a lo expuesto, solicita a la Corte la declaratoria de inexequibilidad del Acto Legislativo por este cargo, considerando que se vulneraron los artículos 149 de la Constitución y 5° del Reglamento del Congreso, en los que se señala que carecerá de validez toda reunión de los miembros del Parlamento, con el propósito de ejercer funciones propias de la Rama Legislativa del poder público, que "se efectúe por fuera de las condiciones constitucionales".

Para resumir, el Jefe del Ministerio Público considera que se violó el artículo 59 del Reglamento del Congreso, pues los impedimentos no fueron puestos en conocimiento de la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista y, adicionalmente, se desconocieron los artículos 182 de la Constitución y 286 a 293 de la Ley 5ª de 1992, toda vez que los congresistas impedidos no se mantuvieron al margen del asunto hasta tanto se resolvía su situación por parte de quienes estaban habilitados para decidir.

8.6.7.   CONSIDERACIONES DE LA CORTE

8.6.7.1.    Formulación de los problemas jurídicos a resolver y enunciación de los temas objeto de consideración

La accionante considera que se desconoció la Constitución Política y el Reglamento del Congreso con el trámite que se impartió a los impedimentos y recusaciones durante los cuatro primeros debates del proyecto de acto legislativo que se revisa.

Los impedimentos a los que se refiere la demandante fueron los que se presentaron y resolvieron durante las sesiones del 28 de abril de 2004 de la Comisión Primera del Senado de la República, del 11 y 13 de mayo de 2004 de la Plenaria de dicha Corporación, del 2 y 3 de junio de 2004 de la Comisión  Primera de la Cámara de Representantes y del 15 y 16 de junio de 2004 de la Plenaria de la citada Cámara. En la demanda se sostiene que los impedimentos y recusaciones fueron tramitados violando el Reglamento del Congreso que desarrolla la Constitución en este tema. Se afirma que quienes habían presentado impedimentos participaron en la votación de los impedimentos similares formulados por otros congresistas, conformando una mayoría de "impedidos", incurriendo así en doble conflicto de intereses, cuando era su deber abstenerse de tomar parte en tal decisión, circunstancia que vicia la aprobación del acto legislativo. También se indica que estos impedimentos fueron presentados como una estrategia para evitar la manifestación y trámite de recusaciones en contra de determinados miembros del Congreso, las cuales tendrían un efecto dilatorio sobre la aprobación del proyecto, lo cual llevó a que los impedimentos no fueran discutidos, analizados y resueltos como lo ordenan las normas vigentes, puesto que en realidad fueron expresados para impedir que las recusaciones fueran efectivamente consideradas conforme lo ordena la ley y la Constitución. Finalmente, se señala que no hubo debate en el trámite de los impedimentos puestos a consideración de la plenaria de la Cámara de Representantes los días 16 y 17 de junio.

Con base en lo anterior, se tiene que los problemas jurídicos a resolver por la Corte en relación con este cargo son los siguientes:

.- ¿Las Cámaras Legislativas incurrieron en una irregularidad al permitir que los congresistas que se habían declarado impedidos para participar en el debate y votación del acto legislativo de la referencia, votaran a su vez los impedimentos de sus colegas? En caso de haberse presentado una irregularidad, ¿tuvo ésta la entidad suficiente para viciar el trámite del acto legislativo que se revisa?

.- ¿Los impedimentos presentados en el curso del trámite del Acto Legislativo No. 02 de 2004 fueron debidamente debatidos y decididos, de conformidad con las normas constitucionales y reglamentarias aplicables?

.- En concreto, ¿se desconoció la Carta Política y el Reglamento del Congreso con la forma como se tramitó la recusación presentada contra el Senador Héctor Helí Rojas? En caso de haberse presentado una irregularidad, ¿tuvo ésta la entidad suficiente para viciar el trámite del acto legislativo que se revisa?

La resolución de estos problemas jurídicos exige, en primer lugar, que se efectúe una cuidadosa apreciación fáctica de la situación respecto de la cual la Corte ha de decidir, en forma tal que se ilustre debidamente la complejidad de los hechos sometidos a su decisión y, al mismo tiempo, se identifiquen los principales puntos sobre los cuales ha de recaer el presente fallo. Igualmente es necesario que esta Corporación se pronuncie sobre los siguientes temas jurídicos: (i) la procedencia de los impedimentos y recusaciones por conflictos de intereses durante el trámite de reformas constitucionales ante el Congreso; (ii) el procedimiento que ha de seguirse, de conformidad con la Constitución Política, el Reglamento del Congreso, la práctica parlamentaria y la jurisprudencia, para resolver los impedimentos y recusaciones de los congresistas, con particular énfasis en los temas de competencia para su resolución y la participación de los congresistas que se han declarado impedidos en la resolución de los demás impedimentos; (iii) el rol de las Mesas Directivas y en particular de las Presidencias de las células legislativas durante dicho trámite, así como los mecanismos de control correlativos en cabeza del pleno de las comisiones o las plenarias; y (iv) los requisitos reglamentarios para el debate de los impedimentos. Una vez explicados los lineamientos que han de guiar el control constitucional en cada uno de estos temas, procederá este Tribunal a examinar en concreto lo que sucedió durante el trámite del Acto Legislativo No. 02 de 2004, para dar respuesta a los problemas jurídicos derivados de los cargos en cuestión.

Advierte la Corte que en las secciones que siguen, se hará referencia constante a la práctica parlamentaria, dado que varios de los puntos planteados en la demanda que se estudia no cuentan con una regulación expresa ni en la Constitución Política ni en el Reglamento del Congreso, y no han sido objeto de pronunciamientos judiciales específicos en el pasado. Este Tribunal en sentencia C-816 de 2004[141] sostuvo que si bien la costumbre parlamentaria no puede considerarse una fuente autónoma del derecho parlamentario pues el artículo 3° de la Ley 5ª de 1992, no le confiere expresamente dicha fuerza normativa[142], en todo caso, la misma tiene valor jurídico en la medida en que representa una interpretación razonable de las normas reglamentarias objeto de aplicación, a partir de la facultad de dirección del debate reconocida al Presidente de cada una de la Cámaras Legislativas, en los artículos 2° y 43-4 de la citada Ley 5ª de 1992.

8.6.7.2.   Los conflictos de intereses, los impedimentos y recusaciones de los congresistas y su excepcional procedencia en casos de reformas constitucionales por el Congreso de la República

8.6.7.2.1.  Consideraciones generales acerca del régimen de conflicto de intereses de los congresistas

Fue intención inequívoca del Constituyente de 1991 depurar las prácticas políticas colombianas. Con este propósito, consagró una serie de mandatos dirigidos a garantizar que los representantes del pueblo en las corporaciones de elección popular actúen en procura del interés general. Baste citar a este respecto el mandato consagrado en el artículo 133 Superior, de conformidad con el cual "los miembros de cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común. El elegido es responsable políticamente ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura." Esta regla básica del sistema democrático colombiano se reitera literalmente en los artículos 7º y 263 de la Ley 5ª de 1992, y se manifiesta así mismo en el principio de interpretación según el cual el Reglamento del Congreso se debe aplicar en forma tal que toda decisión refleje la voluntad de las mayorías presentes en la sesión correspondiente "y consulte, en todo momento, la justicia y el bien común" (Ley 5ª de 1992. art. 2-3).

El artículo 182 de la Carta Política obliga a los miembros del Congreso a "poner en conocimiento de la respectiva cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración", y defiere a la ley la determinación de lo relativo a los conflictos de intereses y las recusaciones. En consonancia con esta disposición, el artículo 183 del Texto Superior establece que los congresistas perderán su investidura, entre otras, por violación del régimen de conflicto de intereses. Jurisprudencialmente se ha reconocido que la citada disposición constitucional tiene como objetivo proteger que el ejercicio del cargo de congresista, por la importancia intrínseca que tiene el Congreso de la República como máximo órgano de representación popular, se cumpla dentro de un marco de justicia y bien común, de manera que los intereses privados, personales o familiares que en un determinado momento puedan tener o defender los parlamentarios, cedan ante el interés general que debe guiar el comportamiento de quienes acceden a dicha Corporación, tal y como lo ordena el artículo 133 de la Carta Política[144]. Por ello, en términos generales, se ha dicho por parte del Consejo de Estado, que se presenta conflicto de intereses cuando existe una "concurrencia antagónica entre el interés particular y el interés público que afecta la decisión a tomar y obliga a declararse impedido a quien deba tomarla".

Siguiendo los parámetros normativos anteriormente transcritos, se ha precisado por la jurisprudencia constitucional del Consejo de Estado las circunstancias o supuestos que configuran la presencia de un conflicto de intereses, las cuales han sido resumidas en los siguientes términos: (1) la participación efectiva del congresista en el procedimiento legislativo o en el ejercicio de los mecanismos de control; (2) la existencia, cierta y demostrada, de que las deliberaciones, votaciones y aprobación de una determinada ley se derivan beneficios morales o económicos para el congresista, sus familiares o sus socios, en los grados predeterminados; (3) el beneficio que persiga o se obtenga con la ley no pueda ser catalogado como general, sino de carácter particular, directo e inmediato; (4) que el congresista tenga la intención de beneficiar a sus familiares, a sus socios o a sí mismo[146]. De los anteriores elementos que suponen la existencia de un conflicto de intereses, se destaca el correspondiente a la exigencia de demostrar el beneficio particular, directo e inmediato que le reporta al congresista la participación en el debate o votación de un determinado proyecto de ley, conforme lo establece el artículo 286 de la Ley 5ª de 1992[147]. Existe un interés directo, cuando el provecho que se obtenga por el parlamentario, sus familiares o socios en los términos previstos en la ley, no requiera para su demostración de actos, hechos o desarrollos posteriores que lo conviertan en hipotético o aleatorio. Sobre el particular la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que la comprobación del mismo: "debe surgir de los extremos de la relación que se plantea a través de la decisión que haya de tomarse con respecto a los proyectos de ley, sin intermediación alguna. Sólo dentro de los límites de un determinado ordenamiento jurídico, puede tener para el congresista o las personas indicadas en el numeral 286 de la Ley 5ª de 1992, relevancia su interés, el cual no puede ser otro que aquél en el cual sus destinatarios tengan relación directa con el mismo"[148]. Por otra parte, el interés se torna en particular, cuando la adopción de una decisión en un asunto concreto le generaría al parlamentario un provecho o beneficio, específico y personal, para sí mismo o para quienes de acuerdo con la ley se encuentren relacionados con él, y que no obstante estar consciente de dicha circunstancia, no manifiesta su impedimento para participar en el debate o votación correspondiente. Finalmente, el interés debe ser inmediato, con el propósito de excluir sucesos o hechos contingentes e imprevisibles, sobre los cuales no sea posible determinar o predecir con cierto grado de convicción y de evidencia fáctica su realización en el futuro.

8.6.7.2.2.   Los conflictos de intereses en casos de reformas constitucionales por el Congreso

Una vez realizada la aproximación conceptual a la institución de los conflictos de intereses, lo primero que debe analizar la Corte, es si los mismos caben cuando se está tramitando una reforma constitucional, habida cuenta de que tales reformas por su naturaleza son intemporales y de un grado de generalidad y abstracción mucho mayor que el de las leyes.

Para esta Corporación, al igual que lo ha sostenido el Consejo de Estado, al pronunciarse sobre demandas de pérdida de investidura de congresistas, la regla general es que no cabe plantear impedimentos o recusaciones por conflicto de intereses con motivo del trámite de una reforma constitucional; estas figuras únicamente son procedentes en casos excepcionales en los que aparezca claramente demostrada la existencia de un interés privado concurrente en cabeza de un miembro del Congreso. Ello ocurre -en esencia- por las siguientes razones.

En primer lugar, porque como se explicó con anterioridad, para que exista un conflicto de intereses, es necesario demostrar que la participación del congresista en el trámite legislativo le reporta un beneficio particular, directo e inmediato (Ley 5ª de 1992, art. 286). De manera que pueda confrontarse el interés general al cual se encuentra obligado por razón de sus funciones, y el interés particular o privado que pretende obtener con su participación en el proceso legislativo, logrando con ello una posición especial de desigualdad no sólo en relación con los demás parlamentarios sino frente a todos los ciudadanos en general. Como por regla general las reformas constitucionales afectan por igual a todos los colombianos, independientemente de su condición o no de parlamentario, es inusual que algún congresista se encuentre particularmente privilegiado o perjudicado por un acto legislativo, y que, por lo mismo, de él se predique un conflicto de intereses[149].

En segundo término, porque no se deben confundir, de un lado, los intereses políticos -inevitables en el ámbito parlamentario y sobre todo cuando se trata de reformar la Constitución- los cuales pueden concurrir con los intereses generales, con los denominados intereses meramente privados que, de otro lado, sí están excluidos por la figura del conflicto de intereses -tales como los intereses económicos particulares del congresista o los intereses meramente personales y subjetivos de orden no político-. De admitirse que los intereses políticos a favor o en contra de una reforma constitucional inhiben a los congresistas de participar en su tramitación, muchas normas de la Carta se tornarían irreformables o pétreas, como por ejemplo todas las normas sobre el Congreso de la República, las elecciones, los partidos, la relación entre el gobierno y la oposición y las entidades territoriales. En estos temas fundamentales para la actividad política, todos los congresistas tienen algún interés político, a favor o en contra de un cambio, lo mismo que cualquiera de los candidatos que les siguen en la lista de elegidos al Congreso. Aplicar entonces las reglas del conflicto de intereses a una reforma constitucional por razón del móvil político que envuelve su trámite, como ocurre con el acto legislativo sometido a revisión, implicaría en la práctica enervar el poder de reforma reconocido al Congreso de la República en la Constitución, contrariando el principio de la no intangibilidad de sus disposiciones, en los términos previstos en esta providencia.

En tercer lugar, porque el Acto Legislativo No. 02 de 2004, por sí mismo, no garantiza la continuidad del actual Presidente de la República como máxima autoridad de la Rama Ejecutiva del poder público. De suerte que, para que exista un conflicto de intereses en la votación y deliberación de dicha reforma constitucional, como ocurre con la mayoría de ellas, es necesario que se surtan varios hechos difícilmente anticipables y de los cuales depende que la reforma en realidad tenga incidencia sobre la vida de un congresista o de sus familiares, como por ejemplo, que se profieran las leyes que la desarrollan, que se surta la aplicación de la misma, o que se adopten las decisiones políticas que conduzcan a poner en riesgo la objetividad y transparencia de un congresista; circunstancias que, entre otras, impiden calificar el interés de un parlamentario como directo e inmediato, y por ello, constitutivo de conflicto de intereses. Sobre la materia, el Consejo de Estado, ha sostenido que:

"Las anteriores apreciaciones jurídicas permiten concluir que el conflicto de interés debe originar un beneficio real no uno hipotético o aleatorio. Además, supone que el acto jurídico resultante de la concurrencia de la voluntad de los congresistas, tenga por sí mismo la virtualidad de configurar el provecho de manera autónoma, esto es, que no se requiera de actos, hechos, o desarrollos ulteriores para cristalizar el beneficio personal. En el caso sometido a estudio, la eventual aprobación del Acto Legislativo que consagra la reelección presidencial, por sí sola no garantiza la participación del actual Presidente  - ni de los expresidentes - en el próximo debate electoral, ni su reelección, ni mucho menos la permanencia en los cargos de los parientes de los congresistas que intervengan en los debates y deliberaciones, siendo por tanto evidente para la Sala el carácter aleatorio, eventual  y remoto respecto de los intereses que puedan abrigar los Congresistas en la aprobación del Acto Legislativo"[150].

Ahora bien, la anterior regla general no obsta para que en eventos excepcionales se pueda dar el caso de que una reforma constitucional genere un conflicto de intereses para ciertos congresistas, porque los beneficios o perjuicios que de ella se derivan puedan llegar a ser de naturaleza directa, inmediata y extraordinaria. Por eso la Corte en todo caso procederá a analizar el trámite que se le dio a los impedimentos y recusaciones en el caso sujeto a revisión.

8.6.7.3. Procedimiento para la resolución de los impedimentos y recusaciones por conflictos de intereses de los congresistas

La Constitución Política no regula en detalle el régimen de conflicto de intereses de los congresistas; como se vio, el artículo 182 Superior defiere expresamente al Legislador la reglamentación de la materia. El régimen legal actualmente aplicable a este tema fue adoptado por el Congreso de la República en los artículos 59, 124, 268 y 286 a 295 de la Ley 5ª de 1992, así como el artículo 16 de la Ley 144 de 1994. El régimen de los conflictos de intereses tiene una organización tripartita. En primer lugar, es obligación de los congresistas declararse impedidos ante la Comisión o Plenaria respectiva, quien deberá definir el mérito objetivo que le asiste a la razón invocada para separarse de la deliberación o votación de un asunto. La decisión y el trámite de la misma se somete exclusivamente a la definición del órgano legislativo donde tuvo lugar la declaración de impedimento, ya sea en Comisión o en Plenaria (Constitución Política, artículo 182; Ley 5ª de 1992, artículos 124, 268-6, 286, 292 y 293; Ley 144 de 1994, artículo 16). En caso de no hacerlo, en segundo término, permite la ley que cualquier otro parlamentario interponga una solicitud de recusación en su contra, con el mismo propósito de separarlo del conocimiento del asunto, la cual debe ser surtida ante la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista, quien resuelve sobre la misma a través de una decisión de obligatorio cumplimiento (Ley 5ª de 1992, artículos 58, 59, 294 y 295). Finalmente, si el congresista no se declara impedido, ni tampoco se formuló una recusación en su contra, pero el parlamentario, en todo caso, incurrió en una actuación constitutiva de conflicto de intereses, puede ser sometido a un proceso de pérdida de investidura, a iniciativa de la Cámara en la cual se encuentra vinculado, previo informe elaborado por la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista (Constitución Política, artículo 184; Ley 5ª de 1992, artículos 59, 296 y 298). En cualquiera de estas tres situaciones, los ciudadanos que estimen que hubo violaciones al régimen de conflicto de intereses podrán presentar demanda de pérdida de investidura (Constitución Política, artículo 184).

En primer lugar, el artículo 268-6 de la Ley 5ª de 1992 dispone es deber de los congresistas "poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración", mientras que el artículo 268-7 de la misma ley, les impone el deber de "cumplir las disposiciones acerca de las incompatibilidades y conflictos de interés". El alcance del deber de los senadores y representantes de declararse impedidos cuando adviertan que puede existir un interés directo en la decisión que les atañe -que como ya se vio es un deber constitucional expresamente consagrado en el artículo 182 Superior- es precisado con mayor detalle en el artículo 286 de la Ley 5ª de 1992, que dispone: "[t]odo Congresista, cuando exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas".

Los artículos 287 a 290 del Reglamento del Congreso regulan lo atinente al registro formal de los intereses privados de los congresistas; disponen estas normas que en cada Cámara se ha de llevar un libro de registro de intereses privados, en el que sus miembros deben consignar la información atinente a su actividad económica o sin ánimo de lucro privada. También regulan estos artículos el tema del término para la inscripción de los datos pertinentes, su publicidad y su modificación.

La declaración, comunicación y los efectos de los impedimentos son regulados por los artículos 291 a 293 de la Ley 5ª de 1992. El artículo 291 se refiere a la declaración de los impedimentos por los congresistas, así: "Todo Senador o Representante solicitará ser declarado impedido para conocer y participar sobre determinado proyecto o decisión trascendental, al observar un conflicto de interés". Su comunicación se regula en el artículo 292 ibídem, en los términos siguientes: "Advertido el impedimento, el Congresista deberá comunicarlo por escrito al Presidente de la respectiva Comisión o corporación legislativa donde se trate el asunto que obliga al impedimento"; y sus efectos se consagran en el artículo 293 así: "Aceptado el impedimento se procederá a la designación de un nuevo ponente, si fuere el caso. Si el conflicto lo fuere respecto del debate y la votación, y aceptado así mismo el impedimento, el respectivo Presidente excusará de votar al Congresista. (...)". En consonancia con esta última disposición, el artículo 124 de la Ley 5ª de 1992, establece que los congresistas sólo podrán excusarse de votar, no por decisión propia sino con autorización del respectivo Presidente, "cuando al verificarse una votación no haya[n] estado presente[s] en la primera decisión, o cuando en la discusión manifiesta[n] tener conflicto de intereses con el asunto que se debate". Esto en armonía con el artículo 127 de la Ley 5ª de 1992 que establece que votar es un deber, razón por la cual ausentarse de las sesiones donde se voten proyectos configura una causal de pérdida de investidura, al tenor de lo previsto en el artículo 183-2 de la Constitución Política.

Por su parte, el tema de las recusaciones se reglamenta en los artículos 294 y 295 del Reglamento del Congreso. El artículo 294 establece que: "[q]uien tenga conocimiento de una causal de impedimento de algún Congresista, que no se haya comunicado oportunamente a las Cámaras Legislativas, podrá recusarlo ante ellas. En este evento se dará traslado inmediato del informe a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista de la respectiva corporación, la cual dispondrá de tres (3) días hábiles para dar a conocer su conclusión, mediante resolución motivada. // La decisión será de obligatorio cumplimiento". El artículo 295 del mismo Reglamento, a su vez, dispone que el efecto de las recusaciones será similar al que establece el artículo 293 para los impedimentos.

Los artículos 294 y 295 de la Ley 5ª de 1992 se deben interpretar en consonancia con lo dispuesto en el artículo 59 del mismo Estatuto sobre las funciones y el procedimiento a seguir ante la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista. Esta norma dispone: "La Comisión de Ética y Estatuto del Congresista conocerá del conflicto de interés y de las violaciones al régimen de incompatibilidades e inhabilidades de los Congresistas. Así mismo, del comportamiento indecoroso, irregular o inmoral que pueda afectar a alguno de los miembros de las Cámaras en su gestión pública, de conformidad con el Código de Ética expedido por el Congreso. Y si fuere el caso, de los funcionarios o empleados que en ella presten sus servicios.  Las plenarias serán informadas acerca de las conclusiones de la Comisión y adoptarán, luego del respectivo debate si a ello se diere lugar, las decisiones que autorizan y obligan la Constitución Política y las normas de este Reglamento". Recuerda en este punto la Corte que en la sentencia C-011 de 1997[151] se resaltó la importancia constitucional de este organismo; en efecto, esta Corporación en dicha providencia dijo que es legítimo e importante que en el Congreso se creen mecanismos internos destinados a velar por el cumplimiento del estatuto de los congresistas, y que "la alta responsabilidad del Congreso para con el sistema político del país y las expectativas que depositan en sus representantes los ciudadanos exigirían que el Poder Legislativo fuera particularmente estricto con sus integrantes en este punto", de allí la trascendencia de las Comisiones de Ética, creadas por la Ley 5ª de 1992, "con el objeto de incorporar dentro del ámbito del funcionamiento normal del Poder Legislativo una instancia propia de control sobre el acatamiento de las disposiciones acerca del régimen de los congresistas"; para este Tribunal, la función de estas Comisiones como mecanismos de control interno del Congreso es "fundamental, en tanto que ha de contribuir a la depuración del órgano legislativo y de las costumbres políticas del país".

Para los efectos del presente proceso, es necesario que la Corte aborde dos temas puntuales relacionados con la competencia y el procedimiento establecidos en la ley para el trámite de los impedimentos de los congresistas. El primero se relaciona con la competencia de la Comisión de Ética para pronunciarse sobre los impedimentos presentados por los congresistas; el segundo con la forma de discusión y votación de los impedimentos en las comisiones y plenarias, con particular atención en los siguientes puntos, a saber: si han de ser discutidos individualmente y quiénes pueden participar en dicha votación.  

8.6.7.3.1.  De la competencia de la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista

En cuanto a la competencia de la Comisión de Ética sobre los impedimentos presentados por los miembros del Congreso, advierte el Procurador General de la Nación que de conformidad con su interpretación de la Ley 5ª de 1992, dicha Comisión debe pronunciarse en todos aquellos casos en que un congresista formule un impedimento, por lo cual se le tiene que correr traslado del mismo, y su concepto ha de ser tenido en cuenta por la comisión o la plenaria de la cámara correspondiente al momento de decidir. Esta misma interpretación fue expuesta por algunos congresistas durante el trámite de aprobación del acto legislativo bajo revisión, al momento de discutir el procedimiento aplicable a la resolución de sus impedimentos.

El régimen de los conflictos de intereses parte de la obligación constitucional y legal que le asiste a los congresistas de declararse impedidos, siempre que en la deliberación o votación de un asunto, resulte comprometida la objetividad y transparencia de sus decisiones. En dicha hipótesis le corresponde al parlamentario poner en conocimiento del Presidente de la Comisión o Plenaria respectiva, las razones o motivos que fundamentan su declaratoria de impedimento, conforme lo establecen los artículos 182 Superior y 268-6, 286, 291 y 292 de la Ley 5ª de 1992. Una vez recibida dicha comunicación, que puede tener lugar en el momento mismo en el que se adelanta la discusión de una materia en cualesquiera de las Cámaras Legislativas; el Presidente debe someter su definición a la Comisión o Plenaria respectiva, con la finalidad de excusar al congresista de participar en el debate y votación del asunto puesto a consideración, en caso de que el impedimento sea aceptado. La decisión y el trámite de la misma se deja exclusivamente al conocimiento de la Cámara donde se formalizó la manifestación de impedimento, sin que se prevea ningún tipo de participación de la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista.

Para la Corte, la interpretación de la Ley 5ª de 1992 en punto a la competencia para resolver los impedimentos por conflictos de intereses requiere de un análisis que incorpore elementos jurídicos de juicio adicionales a los que citan el demandante y el concepto fiscal, así: (a) una lectura armónica de los artículos 59, 268-6, 291, 292, 293, 294 y 295 de la Ley 5ª de 1992, a la luz de lo dispuesto en el artículo 182 de la Constitución Política, y teniendo en cuenta el artículo 16 de la Ley 144 de 1994, indica que los impedimentos han de ser declarados en primera instancia ante la Comisión o la Plenaria correspondiente, que será dicha Comisión o Plenaria la que tomará la decisión a la que haya lugar, y que se dará traslado -inmediato- del asunto a la Comisión de Ética cuando el congresista sea recusado; (b) la jurisprudencia constitucional y contencioso-administrativa relevante, si bien no ha dado una respuesta específica a este punto, sí ha avalado en varias oportunidades que la competencia para decidir sobre los impedimentos corresponde a las comisiones o cámaras pertinentes; y (c) la práctica del Congreso ha sido constante en el sentido de que los impedimentos se resuelven ante la comisión o plenaria correspondiente, a veces después de oír el concepto de una comisión accidental, y que sólo se corre traslado inmediato a la Comisión de Ética cuando se interpone una recusación. Cada una de estas razones se explicará con mayor detalle a continuación.

(a) En primer lugar, el artículo 59 del Reglamento no puede ser leído aisladamente para deducir que compete a la Comisión de Ética decidir en todos los casos los impedimentos planteados por los miembros del Congreso. Tal interpretación desconocería una interpretación literal y sistemática de lo dispuesto expresamente en otros artículos de la Ley 5ª de 1992 citados anteriormente, por ejemplo: (i) el artículo 268-6 que obliga a los congresistas a poner en conocimiento "de la respectiva Cámara" las situaciones que puedan dar lugar a conflicto de interés, (ii) el artículo 292, que obliga a los  parlamentarios que han advertido una situación de posible impedimento, a "comunicarlo por escrito al Presidente de la respectiva Comisión o corporación legislativa donde se trate el asunto que obliga al impedimento", (iii) el artículo 293, en virtud del cual "si el conflicto lo fuere respecto del debate y la votación, y aceptado así mismo el impedimento, el respectivo Presidente excusará de votar al Congresista", y (iv) el artículo 294, que al regular el procedimiento a seguir en casos de recusación, dispone que ésta únicamente procederá cuando se "tenga conocimiento de una causal de impedimento de algún Congresista, que no se haya comunicado oportunamente a las Cámaras Legislativas", y establece que la recusación se interpondrá en primera instancia "ante ellas", es decir, ante las respectivas Cámaras; "en este evento se dará traslado inmediato del informe a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista de la respectiva Corporación (...)". Para la Corte es especialmente relevante esta última disposición, que expresamente señala que "en este evento" se dará traslado de la recusación a la Comisión de Ética, la especificidad de este mandato indica que fue voluntad del legislador radicar en cabeza de la célula legislativa correspondiente -a diferencia del procedimiento previsto para la definición de las recusaciones-, la competencia para resolver los casos de conflictos de intereses cuando se planteen impedimentos.

Desde esta misma perspectiva de interpretación sistemática del Reglamento del Congreso, es relevante tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley 144 de 1994, "por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los Congresistas". Esta norma dispone: "Conflicto de intereses. Definición. Los congresistas que dentro del año inmediatamente anterior a su elección hayan prestado servicios remunerados a gremios o personas de derecho privado sobre cuyos intereses o negocios incidan directamente actos que se encuentren en estudio del Congreso, deberán comunicarlo por escrito a la mesa directiva de la respectiva corporación, para que decida si los congresistas aludidos deben abstenerse de participar en el trámite y votación de dichos actos". Recuerda la Corte que la constitucionalidad de este artículo fue objeto de un pronunciamiento expreso en la sentencia C-247 de 1995[152], fallo en el cual se afirmó: "el artículo decimosexto se limita a reiterar lo previsto en el artículo 182 de la Constitución Política, en el sentido de que los congresistas están obligados a poner en conocimiento de la respectiva cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración". Se tiene, pues, que el mismo Legislador y la jurisprudencia constitucional han confirmado que es a la respectiva cámara a la que le compete decidir sobre los impedimentos que planteen los congresistas.  

Además, según lo previsto en los artículos 6°, 121 y 122 del Texto Superior, en el derecho constitucional de conformidad con el principio de legalidad en el ejercicio de la función pública, ninguna autoridad del Estado puede ejercer competencias que no estén expresamente autorizadas por la Constitución o la ley. En este caso, la Ley 5^a de 1992 le asigna a la Comisión de Ética, como lo ha reconocido esta Corporación, exclusivamente competencias en cuatro materias, a saber: (i) De todo lo relacionado con la aplicación del Código de Ética, tanto para velar por el comportamiento decoroso, regular y moral de sus miembros, como de los demás funcionarios y empleados que presten sus servicios al Congreso de la República (artículo 59); (ii) Debe pronunciarse acerca de la solicitud de suspensión de un congresista, cuando ésta es ordenada por una autoridad judicial (artículo 277); (iii) Le corresponde proferir un fallo definitivo con carácter vinculante, en los casos en que un parlamentario sea recusado a causa de un impedimento que aquél no le haya comunicado oportunamente al Presidente de la Cámara respectiva (artículos 294 y 295); (iv) En los casos de violación a los regímenes de conflictos de intereses y de incompatibilidades e inhabilidades de los congresistas, la Comisión de Ética deberá informar acerca de sus conclusiones a la Plenaria, para que ésta decida si ejercita o no a través de su mesa directiva la acción de pérdida de investidura en su contra (C.P. art. 184 y Ley 5ª de 1992, artículos 59 y 298). Ninguna disposición de la Constitución, ni de la Ley 5ª de 1992, ni de otra ley que se relacione con el procedimiento legislativo, le asigna competencia alguna a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista para pronunciarse o rendir informe previo en el trámite de definición de los impedimentos.

(b) No hay sentencias de la Corte Constitucional ni del Consejo de Estado cuya ratio decidendi se refiera al tema específico de la competencia de las plenarias o de la Comisión de Ética para conocer de los impedimentos. No obstante, hay múltiples pronunciamientos jurisprudenciales, en particular del Consejo de Estado, en los cuales se ha constatado que en la práctica un impedimento formulado por un congresista determinado ha sido resuelto por la plenaria o la comisión respectiva. Sin embargo, también ha constatado que antes de la decisión hubo una comisión que rindió un concepto no obligatorio.

Por ejemplo, en un fallo del 27 de agosto de 2002 proferido dentro del proceso de pérdida de investidura promovido contra el Senador Juan Fernando Cristo[153], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado luego de descartar que se hubiese configurado un conflicto de intereses en el caso concreto, resaltó como "diciente" la actitud de dicho Senador en el sentido de proponer que se conformara una subcomisión dentro del Senado para estudiar un impedimento similar al presentado por la Senadora Claudia Blum e indicar que se acogería a sus resultados, y también subrayó, para confirmar sus argumentos, que los impedimentos presentados por otros senadores en virtud de la misma causal y que fueron rechazados a partir del informe presentado por dicha subcomisión, se ajustaron al ordenamiento vigente. Obsérvese como, en este caso, lejos de controvertirse la validez de dicho trámite, el Consejo de Estado avaló su legalidad al invocarlo como sustento adicional para su argumentación.

De igual forma es de resaltar que el Consejo de Estado, en sentencia del 3 de septiembre de 2002 dentro del proceso de pérdida de investidura promovido contra la Senadora Claudia Blum[154], estudió los planteamientos de la demanda en el sentido de que tal congresista se había abstenido de declararse impedida para participar en el debate del proyecto que se convirtió en Ley 680 de 2001. Concluyó el Consejo de Estado luego de estudiar las pruebas que:

"[T]ambién está corregida por el proceso, la afirmación del demandante de que la Senadora Claudia Blum de Barberi se abstuvo de declararse impedida (...) pues en el Acta No. 25 de la sesión ordinaria de la plenaria del Senado del 6 de diciembre de 2000 (...) consta que lo propuso (...), pero que fue rechazado en la misma sesión con la proposición presentada por la Comisión Accidental designada por la Presidencia del Senado, conformada por los Senadores Rodrigo Rivera Salazar, Jaime Dussán Calderón y Juan Martín Caicedo Ferrer (...). De manera que este segundo cargo tampoco prospera, pues la plenaria del Senado rechazó el impedimento propuesto por la Senadora, porque no se configuraba la causal de conflicto de intereses, con las siguientes consideraciones: (...). Esta manifestación autorizada del Congreso también era importante para tener en cuenta como antecedente valioso de su doctrina sobre el particular".

Finalmente, el mismo Consejo de Estado en providencia del pasado 9 de noviembre de 2004, al pronunciarse en relación con la demanda de pérdida de investidura promovida contra la representante Yidis Medina, frente al trámite del presente acto legislativo, declaró:

"Aunque en principio, el trámite que pueda darse a un impedimento o a una recusación por parte de la Corporación no configura una causal de pérdida de investidura, se hará referencia al asunto. La Representante Yidis Medina en la sesión del 3° de junio de 2004, se presentó al recinto con el objeto de manifestar su impedimento por escrito, impedimento al cual se le dio el trámite y obtuvo todos los votos para negarlo, quedando así habilitada para participar en la correspondiente deliberación y votación.

Dice el artículo 292 del Reglamento del Congreso que: "advertido el impedimento, el congresista deberá comunicarlo por escrito al Presidente de la respectiva Comisión o Corporación legislativa donde se trate el asunto que obliga al impedimento" y es por tanto la respectiva Comisión o Corporación legislativa la que se encarga de aceptarlo o no. (...)

El consecuencia el impedimento fue bien tramitado y del mismo no puede derivarse la pérdida de investidura" [155].

(c) La Corte analizó setenta (70) casos de práctica parlamentaria en la resolución de los impedimentos y recusaciones, los cuales se reseñan en detalle en el Anexo I a la presente providencia. En ninguno de ellos se corrió traslado de los mismos a la Comisión de Ética correspondiente; por el contrario, siempre fueron las plenarias o las comisiones de las Cámaras legislativas las que adoptaron la decisión sobre su procedencia. Así se reconoció, entre otros, en los debates sobre el trámite de los impedimentos aun por congresistas adversos al proyecto. De igual manera, se ratificó en la Cámara de Representantes cuando se votaron dos (2) proposiciones en el sentido de que los impedimentos fueran enviados a la Comisión de Ética, las cuales fueron negadas. Finalmente, en el Senado de la República, esa fue la conclusión a la que llegaron los Presidentes de la Comisión Primera y de dicha Cámara Legislativa, al momento de plantease el debate en cuanto a su forma de tramitación[156].

Esta Corporación considera importante transcribir la discusión que se presentó en la Cámara de Representantes a partir de las proposiciones realizadas a fin de remitir la definición de los impedimentos a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista. Al respecto, en la Gaceta del Congreso No. 392 del 28 de julio de 2004, se relata el anterior acontecimiento:

 "Intervención del honorable Representante Jesús Ignacio García Valencia.  Gracias señor Presidente, consecuentemente con las conclusiones a que se ha llegado este primer período del debate, me permito presentar a la honorable Cámara de Representantes la siguiente proposición:

Désele traslado a la Comisión de Ética de los impedimentos presentados por los honorables Representantes, en relación con el Acto Legislativo número 12 Senado de 2004, 267 de 2004 Cámara, por ser esta la instancia competente para resolver sobre ellos, de acuerdo al artículo 59 de la Ley 5ª de 1992.

Firma: Jesús Ignacio García y Luis Fernando Duque.

Señor Presidente le solicito el favor se ponga como colofón a este en primera instancia del debate la proposición que me he dignado presentar. Muchas gracias.

Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Alonso Acosta O.:

Me queda muy difícil someter la proposición a consideración, porque estaría violando el Reglamento.

El Reglamento es muy claro, que los impedimentos se presentan en la Sesión Plenaria, entonces, no puedo darle curso porque las recusaciones son de acuerdo al Reglamento las que van para la Comisión de Ética, entonces, me queda muy complicado someter a votación una proposición que es violatoria del Reglamento. El Reglamento es muy claro, que los impedimentos se dan en la plenaria de la Comisión o en la Plenaria de la Corporación y deben ser decidios por ella, son las recusaciones las que se le dan el trámite a la Comisión de Ética, eso es lo que dice el Reglamento, entonces, me queda muy difícil, someter a votación una proposición que no está de acuerdo con el Reglamento de la Ley 5ª del Congreso.

Se le concede el uso de la palabra al Representante. Luis Fernando Duque.

Intervención del honorable Representante Luis Fernando Duque García:

Señor Presidente, simplemente le solicito al señor Secretario, con su venia, para que usted no vaya a cometer un posible prevaricato por desconocimiento de la ley, o simplemente por pretermitir la norma, se lea el artículo 59 señor Secretario, y si es del caso, nos lea los artículos 291 a 293 que es donde se habla del impedimento, para que quede claro y de pronto señor Presidente, usted no vaya a cometer un desconocimiento de la ley.

(...)

Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Alonso Acosta O.:

Quiero dejarle claro, doctor Luis Fernando Duque, que aquí la Presidencia no está prevaricando para nada, sino que está haciendo cumplir el Reglamento y es claro indiscutiblemente, que ahí habla del conflicto de intereses, en caso de las recusaciones, es muy clara. Entonces le quiero dejar esa claridad; sin embardo, no tengo ningún inconveniente que la plenaria pueda someter, pero quería dejar la constancia de la Presidencia de la Cámara.

Entonces vamos a abrir el registro electrónico está en consideración la proposición hecha por el Representante Luis Fernando Duque.

Si se Vota Sí, quiere decir que todos los impedimentos deben ser tratados, por la Comisión de Ética.

Si se Vota No, quiere decir que los impedimentos deben ser asumidos, por la decisión de la plenaria.

Señor Secretario, sírvase abrir el registro para someter a votación.(...)

Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Alonso Acosta O.:

(...) Señor Secretario, sírvase cerrar la votación y decir cuál es el quórum, el Representante Carlos Soto está votando, estamos en votación doctor Germán ya le doy el uso de la palabra cuando termine la votación.

El Secretario General.

El doctor Soto votó manualmente. No.

Señor Presidente, por el SI. 28 VOTOS.

Por el NO. 89 VOTOS.

Ha sido negada, la proposición señor Presidente.

(...)

Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Alonso Acosta O.:

Se le concede el uso de la palabra, al honorable representante Luis Fernando Duque,

Intervención del honorable Representante Luis Fernando Duque García:

Gracias señor Presidente, como para solucionar los problemas de trámite que se habían presentado con la conciliación del proyecto, que tenía mensaje de urgencia con insistencia, se anuló todo lo actuado hasta ahora, quiero volver a retomar un tema del cual dejé una constancia y presenté una proposición sobre el artículo 59 de la Ley 5ª Reglamento Interno del Congreso.

En primer lugar, quiero dejar mi constancia de la siguiente manera: Acerca del incumplimiento claro, por parte de la Plenaria de la Cámara, de lo contemplado en el artículo 59 de la Ley 5ª de 1992, relacionado con el trámite de conflicto de intereses y recusaciones, lo que vicia de inconstitucionalidad el Proyecto de Acto Legislativo 12 de 2003 Senado y 267 de 2004 Cámara.

Esa es la constancia y seguidamente señor Presidente, para retomar y darle vida nueva quiero presentar esta proposición:

Dese traslado a la Comisión de Ética de los impedimentos presentados por los honorables Representantes, en relación con el Acto Legislativo 12 Senado de 2004 y 267 de 2004 Cámara, por ser la instancia competente, para resolver sobre ellos de acuerdo al artículo 59 de la Ley 5ª de 1992.

Me acompañan en la presentación los doctores Jesús Ignacio García y Carlos Arturo Piedrahita. De manera Presidente que le pido el favor se ponga en consideración. Gracias.

Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Alonso Acosta O.:

Sigue en consideración la proposición y se vuelve a abrir el registro electrónico sobre la proposición, como estamos discutiendo, doctor Petro ya le doy el uso de la palabra, como estamos discutiendo y reabriendo y votando todo lo que fue votado. Entonces quiero decirle doctor Luis Fernando que la constancia la tenía que dejar después, no antes, porque apenas estamos sometiendo a votación.

SI se vota Sí, es aprobada la proposición presentada por el doctor Duque, si se vota No; es negándola. (...)

Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Alonso Acosta O.:

Señor Secretario, sírvase cerrar e informar la votación.

El Secretario General procede:

Señor Presidente, por el Sí: 28 votos, ; por el No: 72 votos.

Ha sido negada la proposición, señor Presidente".

En conclusión, una interpretación armónica de las disposiciones pertinentes de la Carta Política, el Reglamento del Congreso y sus disposiciones complementarias, a la luz de la jurisprudencia relacionada con este tema y de la práctica usualmente seguida por el Legislador, indica que son las plenarias o las comisiones las que tienen competencia para decidir sobre los impedimentos que se formulen ante ellas. Ni la Constitución ni la ley ordenan que los impedimentos sean enviados a la Comisión de Ética. La práctica parlamentaria analizada por la Corte indica que nunca las solicitudes de impedimento han sido remitidas a tal Comisión. Por lo tanto, era razonable que se mantuviera dicha práctica en este caso. Además, el Consejo de Estado en su jurisprudencia sobre conflictos de intereses de los congresistas, no ha exigido que la Comisión de Ética rinda concepto previo. Las solicitudes de impedimento por conflictos de intereses son resueltas por la respectiva Plenaria o Comisión Constitucional Permanente.

8.6.7.3.2. De la posibilidad de los congresistas que manifiestan un impedimento de participar en la definición de otros impedimentos

El segundo tema de procedimiento sobre el cual es necesario que la Corte se pronuncie es el de la discusión y votación de los impedimentos ante las plenarias y comisiones permanentes de las Cámaras. Uno de los principales cargos formulados por el actor a este respecto, así como uno de los puntos planteados por el señor Procurador General en su intervención, se relaciona con estos temas: se afirma, por un lado, que los impedimentos fueron aprobados en muchos casos sin ser debatidos individualmente, y por otro, que la forma en que fueron votados estuvo viciada, porque se permitió la participación de los demás congresistas que se habían declarado impedidos, en particular de quienes habían formulado impedimentos por causas similares a las de los que se estaban decidiendo.

Para poder determinar si un congresista que manifiesta un impedimento se encuentra inhabilitado para decidir los impedimentos propuestos por otros, esta Corporación debe inicialmente responder el siguiente interrogante, a saber:  ¿Existe en el régimen constitucional y legal actualmente aplicable al trámite de los actos legislativos una disposición específica que regule estos temas?. Como se puede inferir de las normas que se han enumerado en los párrafos precedentes, la respuesta es negativa: se trata de un tema procedimental que no ha sido regulado específicamente ni en la Constitución, ni en la Ley 5ª de 1992; y en relación con el cual no existen pronunciamientos judiciales específicamente aplicables como precedente.

(1) Se plantea la Corte, en este orden de ideas, el interrogante sobre si este silencio en la legislación hace procedente acudir, como sugiere el Ministro del Interior invocando el artículo 3° del Reglamento del Congreso, a las normas que regulan asuntos afines, en particular al Código de Procedimiento Civil. Indica el Ministro del Interior en este sentido que el Consejo de Estado, al decidir sobre este punto específico en el fallo del proceso de pérdida de investidura de la representante Yidis Medina, aplicó el inciso cuarto del artículo 151 del Código de Procedimiento Civil -en virtud del cual "[n]o serán recusables, ni podrán declararse impedidos, los magistrados o jueces a quienes corresponde conocer de la recusación"-, para concluir que durante el proceso de aprobación de una reforma constitucional por el Congreso se aplica la regla según la cual no hay impedimento ni recusación para resolver sobre impedimentos y recusaciones, por lo cual en este caso no existió vicio al permitir la participación de los congresistas que habían presentado declaraciones de impedimento en la votación de los demás impedimentos.

Sin embargo, la Corte no puede aceptar esta interpretación del Ministro. Es claro que en principio existe un silencio en el régimen legal aplicable a los impedimentos y recusaciones de los congresistas, en cuanto a los detalles específicos del trámite de su discusión y votación. También es cierto que el artículo 3° de la Ley 5ª de 1992, sobre fuentes de interpretación del Reglamento del Congreso, establece que "cuando en el presente Reglamento no se encuentre disposición aplicable, se acudirá a las normas que regulen casos, materias o procedimientos semejantes y, en su defecto, la jurisprudencia y la doctrina constitucional". Pero la Corte se aparta de las conclusiones del Ministro por cuatro razones: (a) no es cierto que ninguna norma del Reglamento del Congreso no resulte aplicable a este tema; (b) sin perjuicio de lo anterior, no es válido afirmar que en virtud del artículo 3° de la Ley 5ª de 1992 se haya de aplicar a este caso el régimen establecido en el Código de Procedimiento Civil sobre impedimentos y recusaciones de los jueces, que -a juicio de esta Corporación- no es un ámbito normativo semejante; (c) incluso si se hubiese de aceptar en gracia de discusión que el régimen del Código de Procedimiento Civil efectivamente es aplicable a este tema, considera la Corte que las normas que invocan el Ministro no es la correctamente aplicable a este tema; y (d) en cualquier caso, ésta es una interpretación de lo acaecido efectuada a posteriori tanto por el Ministro, que no afecta el hecho de que durante el trámite mismo de los impedimentos y recusaciones durante el proceso de aprobación de este acto legislativo, no sólo no se invocó el régimen del Código de Procedimiento Civil, sino que se visualizó el tema de los impedimentos y las recusaciones desde una óptica procedimental completamente distinta, que cobra mayor relevancia para efectos del control constitucional. Estas cuatro razones se explicarán con mayor detalle a continuación.

(a) En primer lugar, si bien el Reglamento del Congreso no provee una norma procedimental específicamente aplicable a las discusiones y votaciones de los impedimentos, sí existen dentro de este cuerpo normativo otras disposiciones de alcance general que son de suma relevancia para el examen de este trámite. En este campo cobra especial relevancia para efectos del control constitucional el rol de las Mesas Directivas y de los Presidentes de las Cámaras Legislativas dentro de la conducción del trámite de los impedimentos referidos. En efecto, de conformidad con el Reglamento del Congreso (arts. 2° y 43-4), las Mesas Directivas a través de sus Presidentes, cuentan con facultades genéricas para dirigir las deliberaciones y actuaciones de las cámaras y sus comisiones, facultades cuyo ejercicio concreto en este caso, ante la falta de regulación detallada del procedimiento a seguir, debe ser objeto de análisis constitucional. Dados los desacuerdos y discusiones que tuvieron lugar sobre la forma en que se había de conducir el debate y votación de los impedimentos, eran las Mesas Directivas las llamadas a orientar la actuación de las comisiones y las Cámaras Legislativas, como efectivamente lo hicieron. En virtud de la autonomía del Congreso, a las Mesas Directivas les asiste un margen de interpretación del Reglamento del Congreso y de la conducción de los debates, así como sus decisiones al respecto son apelables por cualquier miembros de la respectiva Cámara o Comisión ante el pleno (Ley 5ª de 1992. art. 44). En consecuencia, la Corte Constitucional debe determinar si el modo en que las Mesas Directivas a través de sus Presidentes, dirigieron el trámite de dichos impedimentos, dentro del margen que tienen para escoger entre diversas opciones legítimas, fue respetuosa de los principios, valores y reglas protegidos por la Constitución y por el Reglamento del Congreso, para cuya materialización les fueron atribuidas ciertas funciones de dirección y ordenación del debate. Este es un tema que se abordará con todo detenimiento más adelante.

También cabe destacar las normas ya citadas sobre el régimen de conflicto de intereses de los congresistas, en las cuales hay algunas referencias a la forma como los mismos se tramitan. De estas es importante resaltar la que indica en qué momento del trámite de los impedimentos se entiende que el congresista que solicitó ser declarado impedido queda separado del conocimiento del asunto, es decir, no puede continuar ejerciendo las funciones de representación para las cuales fue popularmente elegido. Este momento es a partir de la aceptación del impedimento, según lo establecen expresamente los artículos 124 y 293 de la Ley 5ª de 1992. En cambio, en el ámbito judicial la regla es  diferente: cuando un juez manifiesta encontrarse impedido, entonces deja de estar habilitado para participar en el asunto correspondiente hasta que le sea rechazado tal impedimento. De donde resulta que cuando existen normas aplicables a los parlamentarios en el mismo Reglamento del Congreso, para definir el trámite a seguir ante las omisiones específicas del legislador, no cabe acudir a otros regímenes normativos para llenar supuestos vacíos que no existen.

(b) En segundo lugar, el artículo 3º del Reglamento del Congreso remite, en caso de falta de disposición aplicable en la Ley 5ª de 1992, a las normas que regulen casos, materias o procedimientos semejantes. Y considera la Corte que entre el tema de los conflictos de intereses, impedimentos y recusaciones de los congresistas y el tema de los conflictos de intereses, impedimentos y recusaciones de los jueces existen diferencias significativas a todo nivel, que impiden dar aplicación al régimen de ésos últimos en el caso de los primeros.

Entre estas diferencias, se pueden citar tres que son de especial importancia:

- Especificidad del régimen de conflictos de intereses de los congresistas. El régimen de conflictos de intereses de los congresistas es un tema específico que forma parte de toda una arquitectura constitucional establecida con la finalidad expresa de garantizar que la actuación de los miembros del poder legislativo propugnara por el interés general, sin perjuicio de que tomen posiciones de partido, ideológicas o políticas, que es lo propio de la función legislativa, pero es ajeno a la función judicial. Su especificidad, que como se vio obedece al diseño institucional democrático adoptado en 1991, llevó al constituyente a incluir, en el artículo 182 Superior, un mandato expreso para que la ley regulara el tema de los conflictos de intereses y las recusaciones de los congresistas. Por su parte, el régimen de conflictos de intereses de los miembros de la rama judicial no fue objeto de disposiciones constitucionales expresas, más allá de los mandatos generales de publicidad, imparcialidad, independencia y permanencia de la administración de justicia consagrados en el artículo 228 constitucional, lo cual no demerita desde ninguna perspectiva la importancia del régimen de conflictos de intereses de los funcionarios judiciales, pero sí indica que el tratamiento impartido por el Constituyente a uno y otro tema fue diferente, y que fue su voluntad que los conflictos de intereses, impedimentos y recusaciones de los congresistas tengan una regulación legal particular que materialice sus especificidades, así como los principios y valores que a través de ellos se pretende proteger. Ello plantea una primera dificultad para aplicar las disposiciones legales sobre impedimentos judiciales al trámite de los impedimentos de los miembros del Congreso.

- Naturaleza diversa del proceso legislativo y el proceso judicial. La naturaleza de los procedimientos dentro de los cuales se presentan los impedimentos de los congresistas y de los jueces es fundamentalmente distinta. Mientras que los impedimentos de los senadores y representantes se formulan en el marco de procesos políticos, representativos y partidistas, los impedimentos formulados por los jueces tienen lugar dentro de procesos judiciales orientados a agotar las etapas procedimentales necesarias para llegar a una decisión en derecho.

- Posicionamiento diferente de los congresistas y los jueces frente a los asuntos sometidos a su consideración. La posición de los congresistas y de los jueces frente al asunto respecto del cual se declaran impedidos es diferente. Por una parte, los congresistas representan un determinado sector social o fuerza política dentro de un proceso de deliberación colectiva en los cuales la adopción de una decisión final -es decir, la ley- no compete a los congresistas individuales sino a la voluntad democrática de las mayorías; por otra, los jueces son funcionarios independientes y autónomos encargados de aplicar la Constitución y la ley a un asunto particular con miras a adoptar, en forma individual o colegiada, una decisión jurídica final sobre ese asunto en particular.  

(c) Si las razones anteriores no bastaren para descartar la aplicabilidad del régimen de impedimentos del Código de Procedimiento Civil a los conflictos de intereses de los congresistas, advierte la Corte que incluso si se aceptara en gracia de discusión que dicho régimen es aplicable, las normas pertinentes no serían las que cita el Ministro del Interior en su intervención. En efecto, el Ministro ha citado el artículo 151, inciso 4° del Código de Procedimiento Civil para afirmar que es aplicable en este caso la regla según la cual no son procedentes los impedimentos ni las recusaciones para los funcionarios que han de resolver, a su vez, impedimentos o recusaciones. Sin embargo, en criterio de esta Corporación la citada norma no es aplicable de la forma en que lo asevera el Ministro. Como primera medida, esta disposición regula un aspecto del trámite de las recusaciones judiciales, y no de los impedimentos, que tienen una regulación propia en el artículo 149 del mismo Código de Procedimiento Civil, en virtud del cual compete en principio a cada funcionario judicial declararse impedido motu propio cuando advierta la ocurrencia de una posible causal, y remitir el proceso correspondiente al juez que sea competente en subsidio, quien habrá de aceptar o no el impedimento; en caso de no aceptarlo, se remitirá el asunto al superior jerárquico para que éste decida sobre el tema. Así, se observa de entrada que el trámite diseñado por el legislador para los impedimentos judiciales es radicalmente distinto del que se esboza en la Constitución y en la Ley 5ª de 1992 para los impedimentos de los congresistas, razón suficiente para desestimar su aplicabilidad al caso que se estudia.

(d) Pero los problemas con la aplicación de esta norma no se detienen ahí; haciendo caso omiso de que en ella se regula un tema diferente al de los impedimentos, observa la Corte que el artículo 151 del Código de Procedimiento Civil en mención, sobre la oportunidad y procedencia de las recusaciones judiciales, ha de leerse en conjunto con lo dispuesto en el artículo 152 ibídem, sobre el procedimiento para la formulación y trámite de dichas recusaciones judiciales. La parte pertinente de este último artículo es la que regula los casos en que, dentro de organismos judiciales colegiados, dos o más magistrados son objeto de recusaciones simultáneas; según el inciso 5 de este artículo, "si se recusa simultáneamente a más de un magistrado de una sala, (...) corresponderá al magistrado que no fue recusado tramitar y decidir la recusación". Es decir, cuando dentro de un organismo pluripersonal -como lo serían las cortes y tribunales o, para este caso dentro del símil invocado por el Ministro, las cámaras del Congreso de la República- se recusa a más de uno de sus integrantes -es decir, a dos o más jueces o, para el caso, a dos o más congresistas-, corresponde a aquellos integrantes que no han sido recusados pronunciarse sobre el conflicto de intereses que se invoca -es decir, a los magistrados que no fueron recusados, o a los congresistas que no fueron objeto de recusación o, para el caso, de declaración de impedimento-, y es contra esos integrantes que están libres de impedimento y recusación que no procede la formulación de nuevos impedimentos o recusaciones.

También ha invocado el Ministro del Interior en su intervención lo dispuesto en el reglamento interno de la Corte Constitucional para los casos en que se formulen recusaciones contra todos los miembros de la Sala Plena. Sin embargo la aplicación de esta norma hace aún más problemático el proceso de remisión normativa que se invoca en esta intervención, por cuanto este supuesto de hecho cuenta con una norma específicamente aplicable a esa situación concreta, que en cualquier caso es diferente de la que se presentó en el Congreso de la República, ya que en ninguna de las células legislativas se dio el supuesto fáctico de recusaciones contra la totalidad de los respectivos miembros. Igualmente constata la Corte que esta norma del Reglamento de la Corte Constitucional (Decreto 2067 de 1991. art. 28-2) establece un procedimiento distinto al que establece el Código de Procedimiento Civil para los casos en que sean recusados todos los magistrados de una misma Sala; lo cual plantearía problemas adicionales -tales como las razones por las cuales es aplicable el régimen procedimental especial de la Corte Constitucional y no el régimen general del Código de Procedimiento Civil, para mencionar uno solo- que no es del caso estudiar en mayor profundidad.

(e) En cualquier caso, llama la atención de la Corte que las disposiciones pertinentes del Código de Procedimiento Civil no fueron invocadas en ningún momento durante el trámite del acto legislativo que se revisa. Su aplicabilidad, que en apariencia justificaría la intervención de los congresistas que habían presentado impedimentos en los procesos de decisión de los conflictos de intereses presentados por los demás senadores y representantes, sólo fue puesta de consideración a posteriori, durante algunos procesos judiciales iniciados con motivo de este trámite, es decir, el proceso de pérdida de investidura de la representante Yidis Medina ante el Consejo de Estado y el presente proceso de control de constitucionalidad. Si bien es importante determinar dentro de este tipo de procesos cuál es el marco jurídico aplicable a las actuaciones del Congreso para efectos de examinar desde tal perspectiva su validez constitucional formal, por las especificidades del presente proceso resulta más pertinente que la Corte enfoque su atención sobre la forma como se interpretó el procedimiento aplicable durante el trámite de aprobación de esta reforma constitucional. Las justificaciones a posteriori son importantes, pero pierden peso y pertinencia en contextos dentro de los cuales resulta crucial determinar cuál fue la forma como la voluntad de las Cámaras se manifestó, como es el caso de este proceso.

Tampoco cabe acudir a posteriori a otros códigos de procedimiento judicial, como el Código de Procedimiento Penal u otros. A estos se hará referencia en hipótesis específicas en las cuales los congresistas están ejerciendo funciones judiciales, como sucede cuando se tramita un impeachment (Ley 5ª de 1992 art. 366).

Así lo reconoció el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en providencia del 16 de agosto de 2001, al diferenciar la regulación de los impedimentos de los congresistas prevista en el Reglamento, cuando se trata de ejercer funciones legislativas frente a la posibilidad prevista para llevar a cabo funciones judiciales; concluyendo que, en cuanto a su procedimiento, la regulación en ambos casos es completa, y en lo que se refiere a las causales, en la medida en que se ejercita la citada función judicial, debe remitirse a lo previsto en el Código de Procedimiento Penal (Ley 5ª de 1992, arts. 351 y 366)[157].

En sus propias palabras, el citado Tribunal manifestó:

"El Reglamento del Congreso en el Capítulo Undécimo, Sección Cuarta, prescribe que todo Congresista cuando advierta la existencia de interés directo en la decisión, bien sea por que lo afecta de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o hecho, debe declararse impedido para participar en los debates o votaciones respectivas (art. 286).

En tal evento, prevé dicho Reglamento, el Congresista deberá comunicar por escrito el impedimento al Presidente de la Comisión o Corporación Legislativa donde se trata el asunto materia de interés. Aceptado el impedimento, se procederá a designar un nuevo ponente, si es el caso; si el conflicto es respecto del debate y la votación, el respectivo Presidente excusará de votar al Congresista.

En este punto es importante aclarar que, al tenor del artículo 353 de la Ley 5ª de 1992, en las actuaciones adelantadas contra altos funcionarios del Estado la Cámara de Representantes ejerce funciones de Fiscal y, por remisión del artículo 366 ibídem, todo vacío procedimental de esa ley debe ser suplido por las normas del Código de Procedimiento Penal. En el caso consultado la materia correspondiente a los impedimentos está plenamente regulada en la citada ley, razón por la cual no resulta necesario acudir a otras disposiciones.

En el evento de que se produjeren impedimentos fundados en el Código de Procedimiento Penal los efectos sobre quórum se resolverán, igualmente, como se determina en esta ponencia"[158]

La Corte concluye, a la luz de las anteriores consideraciones, que no es de recibo la tesis, en el sentido de que es aplicable al tema del debate y votación de los impedimentos en el Congreso el régimen procedimental establecido por el Código de Procedimiento Civil para las recusaciones de los jueces, ni otro establecido en códigos aplicables en el ámbito judicial. Es así como ninguna norma de la Constitución o de la Ley 5ª de 1992 prohíbe que quien se ha declarado impedido participe en la decisión de los impedimentos manifestados por otros congresistas. Lo que está vedado es que el congresista que ha solicitado ser declarado impedido, vote a favor o en contra de su propio impedimento. No obstante, nada prohíbe que decida sobre los impedimentos manifestados por otros congresistas. En efecto, no hay prohibición expresa al respecto y no se pueden trasladar al proceso legislativo reglas típicas de los procesos judiciales. Mucho menos puede hacerse ese traslado cuando ello implica separar al congresista del ejercicio de sus funciones de representación política, lo cual sólo procede cuando se le ha 'aceptado el impedimento', como lo establecen expresamente los artículos 124 y 293 de la Ley 5ª de 1992. Sólo cuando se le ha aceptado el impedimento, cabe excusar a un congresista del deber de votar. Además, como se mencionó, existen normas de alcance general, como las relativas a las funciones y potestades de las Mesas Directivas de las Cámaras Legislativas, que son relevantes para examinar, desde la perspectiva del control constitucional, la forma como se desenvuelve la discusión y la votación sobre los impedimentos presentados por los congresistas (Ley 5ª de 1992. art. 43-4).

(2) Por otra parte, ha de tenerse en cuenta que cada manifestación individual de impedimento obedece a consideraciones subjetivas sobre circunstancias eminentemente personales de los congresistas (artículo 291, Ley 5ª de 1992), lo cual permite distinguir cada situación de las demás en la medida en que cada congresista debe valorar, antes de manifestar un impedimento, si su situación particular tiene sobre su voluntad una incidencia tal que le impide participar en el trámite de una ley o, excepcionalmente, de una reforma constitucional. De ahí que el artículo 182 de la Constitución señale que la declaración de impedimento ha de basarse en una creencia, es decir, en una apreciación eminentemente subjetiva sobre la situación individual en que se encuentre el congresista respecto de un proyecto determinado. Por el sólo hecho de invocar la existencia de un conflicto de intereses, el parlamentario no pierde la competencia para pronunciarse sobre otros impedimentos, pues ellos son por naturaleza personalísimos, en la medida en que se refieren a la afectación del fuero interno del funcionario al cual acceden (Ley 5ª de 1992, art. 291), lo cual permite distinguir cada situación de las demás en la medida en que cada congresista debe valorar, antes de manifestar un impedimento, si su situación particular tiene sobre su voluntad una incidencia tal que le impide participar en el trámite de una ley o, excepcionalmente, de una reforma constitucional. Por lo anterior, es indiscutible que cada impedimento es diferente, pues obedece a la apreciación sujetiva de circunstancias personales de un congresista que "cree" estar impedido, y por lo mismo, alejado de los principios de transparencia y objetividad que deben regir en el ejercicio de sus funciones[159]. En este sentido, si los impedimentos no corresponden tan sólo a la valoración objetiva de un comportamiento, sino que, por el contrario, priman en ellos las consideraciones personales que se tengan por el funcionario que lo formula; es obvio que, bajo esa medida, cada cual está impedido para participar en la votación de su propio impedimento, pero no para decidir los impedimentos de los demás, ya que siempre se encontraran motivaciones diferentes que deben ser resueltas de distinta manera, teniendo en cuenta la variedad de matices que admite el comportamiento humano[160]. Ello no obsta para que en casos concretos sea posible agrupar los conflictos de intereses por causas similares para efectos de ser estudiados conjuntamente atendiendo a las respectivas especificidades, por ejemplo, por una subcomisión conformada para ese propósito específico (como ha tenido lugar en la práctica parlamentaria. Anexo I); simplemente lo anterior indica que la naturaleza personalísima de cada impedimento permite a los congresistas que los han formulado participar en la decisión de los impedimentos de los demás.

(3) Adicionalmente, insiste la Corte en que los congresistas tienen el deber de asistir a las sesiones del Congreso y votar en las decisiones que adopten las Cámaras (Ley 5ª de 1992. art. 127); el Reglamento del Congreso no efectúa distinción alguna en cuanto al alcance de este deber de votar, es decir, no lo restringe exclusivamente a los proyectos de ley o acto legislativo que se encuentren a consideración de las Cámaras, se extiende, por lo tanto, a todos los asuntos cuya decisión se plantee a los congresistas, incluyendo la definición de los impedimentos por conflictos de interés. Los congresistas sólo pueden ser excusados de este deber de decidir efectivamente después de que les haya sido aceptado el impedimento, como lo disponen expresamente los artículos 124 y 293 de la Ley 5ª de 1992. Esto es entendible, dado que los congresistas representan a sus electores y no pueden eludir su función de representación política para la cual fueron elegidos sin que previamente se les haya aceptado el impedimento por la plenaria o la comisión constitucional permanente de cada cámara. De lo contrario, sería fácil evadir el cumplimiento de sus responsabilidades y también se abrirá la puerta para paralizar la actividad del Congreso. Así lo ha dicho también el Consejo de Estado e inclusive lo reiteró al decidir sobre la demanda de pérdida de investidura contra la representante a la Cámara Yidis Medina, demanda que no prosperó.

Así las cosas, los argumentos expuestos en la demanda parten entonces de un supuesto equivocado, pues bajo ninguna circunstancia la manifestación personal de un impedimento equivale directamente a estar impedido para decidir de fondo respecto de otras materias, así las mismas guarden una relación de conexidad material con el asunto que fundamentó dicha declaración, como lo es, en este caso, participar en la decisión de otros impedimentos. La razón para que ello ocurra se encuentra en que mientras la situación de la persona que manifiesta un impedimento no se resuelva por la autoridad competente, ella puede proferir todos los actos que correspondan al ámbito ordinario de su competencia, ya que no existe una decisión que formalmente la inhabilite para el efecto, como manifestaciones de los principios constitucionales de buena fe y celeridad de los procedimientos.

Si la buena fe gobierna los impedimentos legislativos, debe presumirse que tanto la declaración del congresista como su actuación previa a la aceptación, se realiza con honestidad, pulcritud y lealtad, lo que permite concluir que no sólo la comunicación dirigida al Presidente es transparente, sino también su participación en la decisión de los impedimentos de sus colegas. Máxime, cuando cada impedimento corresponde a una situación personalísima del congresista referente a situaciones morales o económicas que lo inhiben para participar en su decisión; lo que implica que la intensidad de la afectación en la voluntad del legislador es diferente. A manera de ejemplo, es totalmente distinto un impedimento por tener familiares con acciones en sociedades portuarias que manifestar un conflicto de intereses porque un hermano fue nombrado desde el gobierno anterior como representante del Presidente ante una Cámara de Comercio. De igual manera, el principio de celeridad de la función pública es lo que justifica que en algunas materias, los funcionarios en quienes se presentan unos impedimentos comunes, puedan participar en la decisión de los impedimentos de sus colegas. Esta razón se observa en el procedimiento legislativo, aplicando lo previsto en el artículo 2.1 de la Ley 5ª de 1992, conforme al cual la interpretación y aplicación de las normas del Reglamento "debe servir para impulsar eficazmente el desarrollo de las labores de todo orden del Congreso".

(4) La tesis de la pérdida de la capacidad o competencia de los congresistas para resolver los otros impedimentos, conduce al absurdo que cuando la mayoría de los miembros de una Comisión o Cámara declaran su impedimento, se afectaría no sólo el quórum sino que se paralizaría la actividad legislativa por la falta de congresistas para resolver los impedimentos comunes. Ya el Consejo de Estado ha reseñado que las causales que conducen a la disolución del quórum son taxativas, y dentro de las mismas, no se encuentra referenciada la proposición de impedimentos. Por otra parte, esa misma Corporación fue clara en establecer que los miembros que siguen en la lista electoral solamente pueden ser convocados cuando strictu sensu existe una falta temporal o absoluta (C.P. art. 261), la cual en materia de impedimento solamente puede ocurrir (sobre la hipótesis de la fuerza mayor) cuando el impedimento es aceptado, antes solo existe una manifestación que no produce otro efecto que suspender el trámite del proyecto de ley o de acto legislativo mientras se define su procedencia. En sus propias palabras, el Consejo de Estado ha dicho que:

"Cabe señalar igualmente, que la Constitución Política estableció en el artículo 134 la forma de suplir las vacancias absolutas de los congresistas, y en el artículo 261 dispuso que ningún cargo de elección popular en corporaciones públicas tendría suplente, por lo que previó el orden que debía seguirse para su ocupación. Posteriormente, el Acto Legislativo No. 03 del 15 de diciembre de 1993, reformó los citados artículos 134 y 261, e incluyó en ambos la posibilidad de suplir las faltas temporales.

En la situación considerada debe darse aplicación al artículo 261, inciso 3°, de la Constitución, que tiene como falta temporal en las corporaciones públicas la fuerza mayor, como lo sería, en las circunstancias analizadas, el impedimento.

Por ello, y para los solos efectos de la decisión que va a ser tomada, a la sesión correspondiente deberán ser llamados los candidatos que según el orden de inscripción en forma sucesiva y descendente, correspondan a la misma lista electoral de los representantes impedidos.

Así mismo, es de anotar que nuestro ordenamiento jurídico no consagra el sistema de conjueces para los procesos que se adelantan en la Cámara de Representantes contra altos funcionarios del Estado. De tal manera que el congresista que se declare impedido para votar será excusado de hacerlo, como lo dispone el artículo 293 de la Ley 5ª de 1992, y reemplazado en la forma que acaba de expresarse.

Así las cosas, considera la Sala que, de darse la hipótesis planteada en la consulta, en el sentido de que un gran número de Representantes se declaren impedidos, deben tenerse en cuenta que existe siempre como mínimo el quórum ordinario para decidir; constatado ello, la decisión se tomará con base en la mayoría de los miembros que queden habilitados para votar en la sesión plenaria respectiva, por no haberse declarado impedidos, ya que ni la Constitución ni la ley previeron el impedimento como causal de disolución del quórum.(...)

En el evento de que un gran número de Representantes se hubieran declarado impedidos y los impedimentos hubieren sido aceptados, la decisión se tomará con el quórum y la mayoría indicados, formado con las personas llamadas a suplir a los miembros de la Corporación cuyo impedimento fue aceptado y con los representantes que no estuvieren impedidos"[161].

Siendo ello así, no puede aceptarse la tesis de la imposibilidad de definir los impedimentos de otros, pues en la práctica se podría llegar a un "callejón sin salida". En efecto, si el número de miembros del parlamento se redujera hasta un quantum inferior al número necesario para conformar el quórum decisorio, no podrían definirse los impedimentos, sacrificando la función legislativa y, por ende, desconociendo el principio democrático en la formación de las leyes, que se manifiesta en que el pueblo pueda pronunciarse mediante la actividad legítima de sus representantes. Hasta que un impedimento no es aceptado, no es posible convocar a los miembros que siguen en la lista electoral (mal llamados suplentes), pues no existe falta alguna en términos constitucionales, ya que sólo hay una manifestación que per se no resulta vinculante.

Aún suponiendo que es posible convocar a los miembros que siguen en la misma lista electoral, a pesar de que ninguna norma prevé dicha hipótesis, es claro que ese procedimiento no logra impedir que el que reemplace temporalmente al congresista piense, a su turno, que él mismo se encuentra en una situación de impedimento o, inclusive, que crea que votar favorablemente el impedimento del congresista principal es una manera de asegurar su acceso como "suplente" al Congreso, lo cual iría en contra de toda neutralidad en la decisión y sería el reflejo de un interés directo e inmediato del propio congresista reemplazante. Esta eventualidad atentaría contra la integridad del Congreso mismo.

(5) Finalmente, la Corte también valora que según la práctica parlamentaria, tal y como se ilustra con los setenta (70) casos reseñados en el Anexo I, cuando varios congresistas manifiestan simultáneamente sus impedimentos y éstos son debatidos conjuntamente, cada congresista solo se abstiene de votar sobre su propio impedimento. Fue con base en dicha práctica parlamentaria que los Presidentes de las plenarias o de las Comisiones Constitucionales permanentes, dejaron en libertad a los congresistas de decidir si participaban o no en la decisión de los impedimentos expresados por sus colegas. Las decisiones de los respectivos presidentes no fueron objeto de ninguna apelación ante las plenarias o comisiones correspondientes (artículo 44 Ley 5ª de 1992). Era razonable, pues, que dicha práctica parlamentaria se mantuviera en este caso.

Por las anteriores razones, considera la Corte que no vulnera ni el Reglamento del Congreso ni la Carta Política el que los congresistas que se han declarado impedidos en relación con un determinado asunto participen en el trámite de resolución de los demás impedimentos formulados en relación con el mismo asunto, aun cuando la causal invocada es semejante.

8.6.7.3.3.  De la atribución de dirección de las Mesas Directivas del Congreso de la República

Como se indicó anteriormente, es relevante para el presente proceso la doctrina constitucional sobre el papel de las Mesas Directivas, y concretamente de los Presidentes de cada Cámara Legislativa, dentro del trámite de aprobación de los asuntos sometidos a su decisión, por cuanto dada la ausencia de disposiciones específicamente aplicables a algunos aspectos de la discusión y votación de los impedimentos, su papel en tanto intérpretes del reglamento y conductores del debate fue determinante dentro del curso de acción que efectivamente se siguió.

En virtud del artículo 43 de la Ley 5ª de 1992, corresponden a los Presidentes de las Cámaras Legislativas, así como a los presidentes de las comisiones constitucionales permanentes que integran dichas cámaras, las siguientes funciones -entre otras-: "1. Presidir la respectiva Corporación", y "4. Cumplir y hacer cumplir el Reglamento, mantener el orden interno y decidir las cuestiones o dudas que se presenten sobre la aplicación del mismo". Dispone así mismo el artículo 44 que las decisiones de los presidentes serán apelables de manera inmediata, ante la respectiva Corporación Legislativa.

En múltiples pronunciamientos esta Corte ha resaltado el rol central que juegan los Presidentes de las cámaras legislativas en la conducción del debate y en la garantía imparcial de los derechos de los congresistas, así como la alta responsabilidad que acarrea esta función. Por ejemplo, en la sentencia C-155 de 1998[162], haciendo referencia a la noción de "debate" la Corte explicó que ésta implica jurídicamente "que se dé una discusión, que haya la exposición de ideas, criterios y conceptos diversos", por lo cual "corresponde al presidente de la respectiva Comisión o Cámara, garantizar que esta discusión se dé antes de la votación en cada debate, permitir la intervención de todos los interesados de conformidad con las normas del Reglamento, con las restricciones que sean necesarias de acuerdo con estas mismas reglas, dentro del marco de una absoluta imparcialidad". Posteriormente, en la sentencia C-222 de 1997[163], la Corte señaló que "es evidente que el papel de los presidentes de las comisiones y de las cámaras es, entre otros, el de conducir los debates, asegurando que las pertinentes normas se observen cuidadosamente, en cuanto es de su resorte 'cumplir y hacer cumplir el Reglamento, mantener el orden interno y decidir las cuestiones o dudas que se presenten sobre la aplicación del mismo' (art. 43, numeral 4, Ley 5ª de 1992), obviamente con arreglo a lo que establezcan la Constitución y la ley, por lo cual, en ejercicio de sus funciones y salvo en cuanto a sus propios votos, deben ser totalmente imparciales y brindar iguales garantías a todos los miembros de la correspondiente célula congresional". También precisó la Corte en esta misma sentencia que "será de cargo del respectivo presidente garantizar que la discusión se lleve a cabo antes de la votación en cada debate, permitir las intervenciones de todos los integrantes de la comisión o cámara, dentro de lo que establezca el Reglamento, introduciendo, si es necesario, restricciones razonables en asuntos tales como la extensión de cada intervención, siempre que, al aplicarlas, se cumpla estrictamente lo anunciado y de la misma forma para todos, sin discriminación ni preferencias".

En el pasado esta Corporación ha valorado la actuación de las Mesas Directivas y los presidentes de las Cámaras Legislativas para efectos de determinar la validez de los actos aprobados por tales corporaciones, y de hecho ha declarado la inexequibilidad de una reforma constitucional al haber verificado que el comportamiento de las Mesas Directivas ha generado efectos lesivos de la Constitución. De particular importancia para este caso es la sentencia C-816 de 2004[164]. En este caso, la Corte se pronunció sobre una demanda interpuesta contra el Acto Legislativo No. 02 de 2003 -Estatuto Antiterrorista-. Entre los cargos por vicios de trámite, se encontraba uno que señalaba una irregularidad en la aprobación del informe de ponencia previo a la votación del articulado en el sexto debate. Para los demandantes, "al ser votado ese informe, en la sesión del 5 de noviembre de 2003, no obtuvo la mayoría absoluta requerida, frente a lo cual, la Mesa Directiva, en una clara desviación de poder, levantó la sesión, con el objetivo de no cerrar ni certificar la votación que había ocurrido, por cuanto dicha votación implicaba el hundimiento del proyecto"; en su criterio, se trataba de una violación de varias normas del reglamento, entre ellas la prohibición de interrumpir una votación una vez iniciada, lo cual afectaba la formación de la voluntad de las Cámaras. Entre otros problemas jurídicos a resolver, la Corte se preguntó si el cierre y la aparente falta de verificación y certificación de la votación constituían un vicio de inconstitucionalidad. Luego de la valoración fáctica de lo ocurrido, constató que sí hubo una irregularidad en la falta de cierre de la votación y el levantamiento de la sesión por la Mesa Directiva, y procedió a determinar si ello constituía un vicio de inconstitucionalidad, lo cual efectivamente determinó luego de llevar a cabo el examen constitucional pertinente. En este caso, como parte de dicho análisis la Corte efectuó importantes precisiones sobre la relevancia de los actos y decisiones de las Mesas Directivas y los Presidentes de las Cámaras Legislativas para efectos del control constitucional. En primer lugar, indicó que si bien existe cierto margen de discrecionalidad para las Mesas Directivas en el manejo y ordenación de las sesiones del Congreso, este margen no es absoluto ya que ha de moverse dentro de los parámetros constitucionales, en especial el respeto a las minorías:

"En principio, el manejo de las sesiones es un asunto frente al cual las Mesas Directivas gozan, en virtud de la independencia y autonomía del Congreso (CP arts 113, 114 y 135), de cierta discrecionalidad, que debe ser respetada por el juez constitucional. Además, el propio Reglamento del Congreso establece mecanismos internos de control a las decisiones de las Mesas Directivas, como la posibilidad de apelar inmediatamente sus decisiones (Ley 5ª de 1992, art 44). Con todo, es claro que las decisiones de quienes dirigen esas Corporaciones, y en especial las del Presidente, tienen importancia, pues disciplinan las sesiones y las deliberaciones, y por ello pueden afectar la formación de la voluntad democrática de las cámaras o vulnerar derechos de minorías. Así, desde los textos ya clásicos de Condorcet hasta  las obras contemporáneas del premio Nobel de economía Arrow, las ciencias sociales han mostrado que, en ciertas condiciones, la definición de los temas a ser abordados y el orden mismo de las votaciones tienen una influencia determinante en los resultados de las decisiones colectivas[165]. Sin que sea necesario que la Corte acoja en su integridad estos enfoques, estos elementos son suficientes para concluir que los órganos de dirección de los cuerpos colegiados ejercen un poder considerable. Esto explica  que la Carta señale que es un derecho de las minorías políticas participar en las mesas directivas de las cámaras (CP art. 112). Y por esa misma razón, dichas mesas directivas tienen un deber de imparcialidad en la conducción de los debates y de las votaciones".

En este orden de ideas, precisó la Corte que en ciertos casos, los mecanismos de control interno de las Cámaras Legislativas -concretamente la posibilidad de apelar las decisiones de las mesas directivas ante la correspondiente comisión o plenaria- pueden ser insuficientes para contrarrestar las arbitrariedades en que tales Mesas Directivas pudieren incurrir, casos en los cuales es relevante que durante el control de constitucionalidad del acto pertinente se determine si su conducta configuró un vicio de inconstitucionalidad:

"Ahora bien, muchas veces, frente a abusos por parte de las Mesas Directivas, el mecanismo de control interno resulta insuficiente; por ejemplo, si una decisión de la Mesa Directiva ha vulnerado derechos de las minorías, el mecanismo interno de control de las cámaras puede resultar inadecuado, precisamente porque se funda en el principio mayoritario pues depende de la decisión de la Plenaria. Por ello, como la discrecionalidad de las Mesas Directivas no es absoluta, ni los mecanismos internos de control de las cámaras son suficientes en todos los casos, las decisiones de dichas Mesas Directivas pueden tener relevancia en el control constitucional de la formación de las leyes y de los actos legislativos. Esas decisiones no pueden entonces ser consideradas actos internos de las cámaras (interna corporis acta), excluidos de todo control judicial, por cuanto ellas pueden tener una incidencia decisiva en la formación de la voluntad democrática de las cámaras. Esto explica que no sólo esta Corte sino también otros tribunales constitucionales hayan examinado la actuación de esas mesas directivas como elementos que podían configurar vicios de procedimiento en la formación de las leyes. Así, a nivel comparado puede citarse la sentencia STC-89 del 29 de septiembre de 1994 del Tribunal Constitucional español examinó si la Mesa Directiva del Congreso de los Diputados había o no incurrido en una violación del reglamento de la cámara, y si dicha vulneración podía o no implicar la inconstitucionalidad de la ley revisada. Y a nivel interno, la reciente sentencia de esta Corte C-668 de 2004, MP Alfredo Beltrán Sierra, declaró inexequible el artículo 16 del Acto Legislativo No 01 de 2003, debido a que ciertas decisiones de la Mesa Directiva implicaron que esta norma no hubiera sido debatida en la Plenaria de la Cámara de Representantes".

En consecuencia, y para dar respuesta a los problemas jurídicos específicos que se le planteaban en esta oportunidad, la Corte procedió a "examinar el sentido, la motivación y los efectos de la decisión de no cerrar la votación del informe de ponencia y levantar la sesión tomada por la Mesa Directiva en la sesión del 5º de noviembre", prestando especial atención al examen de "si dicha decisión tuvo como consecuencia la vulneración de normas constitucionales sobre la aprobación de los actos legislativos, y en especial si obedeció o no a la deliberada intención de desconocer la voluntad de la Plenaria de la Cámara en un momento determinado.  Para la Corte es evidente que, de ser así, se afectaría la validez del proceso de formación de la voluntad parlamentaria y se podría estar viciando la legitimidad del proceso legislativo".

Como parte del examen de constitucionalidad del trámite de aprobación de los impedimentos y recusaciones generados durante el proceso de formación del Acto Legislativo de la referencia, la Corte debe establecer si el comportamiento de las Mesas Directivas, en particular de los Presidentes de las células legislativas, pudo dar lugar a la distorsión de la manifestación de voluntad de sus respectivas corporaciones en relación con los referidos impedimentos y recusaciones, en atención a la falta de regulación específica de los detalles de procedimiento sobre los que se estructuran los cargos que se estudian.

8.6.7.4.  Forma como se tramitaron los impedimentos en el caso objeto de revisión. De la discusión y debate de los mismos.

El panorama fáctico que se presenta ante la Corte en relación con el tratamiento que se dio a los impedimentos y recusaciones durante el trámite del Acto Legislativo No. 02 de 2004 sobresale por su complejidad. No se circunscribe simplemente a la forma como se realizaron los debates y votaciones correspondientes, ni a la determinación de las autoridades competentes para su resolución; abarca además múltiples elementos del contexto dentro del cual dicho trámite tuvo lugar y exige, al mismo tiempo, prestar atención a los detalles de la actuación del Congreso de la República en cada uno de los pasos que constituyeron el trámite de aprobación de esta reforma constitucional. Los múltiples documentos probatorios que han sido estudiados por esta Corporación, ponen de presente un escenario marcado por varios factores de complejidad, que han de ser considerados necesariamente por este Tribunal al momento de efectuar el juicio de constitucionalidad que le compete.

Entre los factores de complejidad fáctica que, como se indicó, caracterizan la situación sometida a decisión de la Corte, se resaltan, por su importancia crucial para el presente proceso, los siguientes: (1) la alta tensión durante las sesiones, (2) la premura manifiesta, declarada y constante en la aprobación del acto legislativo, (3) las acusaciones recíprocas que se formularon entre los defensores y los opositores del proyecto, y que incidieron directamente sobre el debate, (4) la generación de tensiones progresivamente crecientes entre los congresistas, que también incidieron directamente sobre el trámite, (5) la forma expresamente presionada en la que se presentaron varias declaraciones de impedimento, (6) el predominio de las controversias procedimentales sobre el tema de la configuración de conflictos de interés para los congresistas frente al acto legislativo, y (7) la existencia de serias dudas, discusiones y desacuerdos sobre el procedimiento a seguir en relación con los impedimentos y recusaciones. Los elementos constitutivos de cada uno de estos factores de complejidad se señalan en detalle a continuación.

1. Alta tensión durante la sesión. El trámite de los impedimentos y recusaciones presentados ante el Congreso, y en general el procedimiento de aprobación del acto legislativo que se revisa, tuvieron lugar dentro de un contexto de alta tensión y controversia, durante el cual se hicieron públicas acusaciones respecto del ejercicio de presiones gubernamentales sobre algunos congresistas, para efectos de conseguir la aprobación expedita de la reforma constitucional sobre reelección. Y, de otro lado, recriminaciones por el ánimo dilatorio que se le atribuían a quienes deseaban analizar en detalle la situación de cada impedimento o recusación[166].

2. Premura manifiesta, declarada y constante en la aprobación del acto legislativo. Existía una premura expresa entre los partidarios del proyecto de reforma constitucional para lograr su aprobación dentro de los términos establecidos en la Carta Política y en el Reglamento. Durante los debates en ambas Cámaras esta circunstancia se puso de manifiesto por varios congresistas y por la Mesas Directivas, y constituyó un factor clave en el desarrollo del tema de los impedimentos y recusaciones a lo largo del trámite de la reforma[167]. De otro lado, ante esa premura, los adversarios del proyecto que pensaban que no tenían los votos suficientes para negarlo, esperaban que éste se hundiera por la imposibilidad de aprobarlo oportunamente.

3. Acusaciones recíprocas entre los defensores y los opositores del proyecto, que incidieron directamente sobre el trámite. Durante el trámite del proyecto de reforma constitucional ante el Congreso, así como durante el proceso de control constitucional que ocupa a la Corte, tanto los defensores como los opositores del Acto Legislativo No. 02 de 2004 han formulado serias acusaciones recíprocas sobre la utilización de estrategias y tácticas parlamentarias, bien fuera para lograr la aprobación o bien el archivo del proyecto de reforma constitucional sobre reelección. En efecto, después de una primera aproximación al trámite de este proyecto en el Congreso y a las intervenciones a favor y en contra de su constitucionalidad, salta a la vista que sus partidarios y sus detractores, por igual, se han lanzado acusaciones mutuas sobre "filibusterismo" u "obstruccionismo" parlamentario, es decir, sobre la aplicación deliberada de estrategias y tácticas al interior del Congreso, encaminadas a dilatar la aprobación del proyecto y lograr su hundimiento por trámite -debido al vencimiento de los términos constitucionales para su aprobación-. De otro lado, se advertía que era necesario contrarrestar dichas tácticas y estrategias con el fin de evitar que se generara tal desenlace y se lograra la aprobación de la reforma dentro de los períodos constitucionales. Quienes impugnan la constitucionalidad del proyecto afirman que los congresistas que se oponían a su aprobación aprovecharon los impedimentos y las recusaciones como una forma de lograr que no se alcanzara a aprobar el proyecto antes del vencimiento de los términos, dada la premura con la que debían actuar las Cámaras para el logro de estos cometidos; por su parte, quienes defienden su constitucionalidad afirman que las mayorías que lo apoyaban, ante tal estrategia de la oposición, optaron por aplicar de igual forma el Reglamento y siguieron adelante de manera legítima con su proceso de aprobación[168].

Esta Corporación no puede juzgar las estrategias parlamentarias, pero sí tomarlas como elemento significativo del contexto del trámite del proyecto. En este caso, es significativa la presión ejercida sobre los congresistas para que se declararan impedidos ante el riesgo de tener que afrontar demandas de pérdida de su investidura.

4. Tensiones progresivamente crecientes entre los congresistas, con incidencia directa sobre el trámite. Los impedimentos y las recusaciones se declararon en contextos de alta tensión entre los congresistas, caracterizados por la presencia de amenazas de recusación o de pérdida de investidura, y por la consiguiente reacción por los afectados y por sus respectivas bancadas.  Dado que el tema de los incidentes y las recusaciones se planteó repetidamente durante los cuatro primeros debates del proyecto de Acto Legislativo, a lo largo de su trámite estas tensiones crecieron de manera progresiva tanto entre quienes apoyaban como entre quienes se oponían al proyecto, tensiones que incidieron directamente sobre el desarrollo de los debates. La visualización conjunta de este curso consecutivo y gradual de acción es relevante para el control constitucional, porque permite comprender adecuadamente lo sucedido durante los debates del proyecto, especialmente durante el segundo, el tercero y el cuarto[169].

5. Presentación expresamente presionada de numerosos impedimentos. Un alto número de los impedimentos que se presentaron obedeció o bien al temor de los respectivos congresistas de ser recusados u objeto de demandas de pérdida de investidura, o bien a la intención de prevenir que el trámite de las recusaciones ante la Comisión de Ética dilatara la aprobación del proyecto. Esta situación se hace evidente en la forma como fueron manifestados los impedimentos, y en las intervenciones que éstos suscitaron[170].

6. Controversias sobre la configuración de conflictos de interés en relación con el acto legislativo. Constata la Corte que, como consecuencia de los elementos del contexto señalados en los numerales precedentes, a lo largo del trámite de la reforma constitucional que se estudia se desarrolló una controversia sobre el tema de la configuración de conflictos de interés para los congresistas frente al proceso de aprobación de este acto legislativo en particular.

7. Existencia de serias dudas, discusiones, desacuerdos y divergencias en cuanto al procedimiento a seguir; rol decisivo de las Presidencias de cada célula legislativa. La Corte constata que, de manera repetitiva, se suscitaron dudas y desacuerdos entre los congresistas sobre el procedimiento adecuado a aplicar en relación con los impedimentos y recusaciones, dado que algunos aspectos procedimentales no son regulados expresamente ni en la Constitución Política  ni en el reglamento, ni existe jurisprudencia concretamente aplicable sobre este tema específico. Durante el curso de los cuatro primeros debates del proyecto, se discutió en varias oportunidades el rumbo jurídico a seguir, invocando normas, pronunciamientos judiciales y antecedentes de práctica parlamentaria. Las posiciones planteadas por los congresistas y por las Mesas Directivas cambiaron a lo largo del debate, pero en términos generales los Presidentes de las comisiones y las plenarias orientaron, mediante sus interpretaciones del reglamento y el ejercicio de sus facultades de conducción del debate, el curso de acción que efectivamente se siguió. Además, no todos los impedimentos y recusaciones fueron tramitados de la misma manera -en particular en cuanto a su formulación y discusión-, ni todos los congresistas se comportaron de la misma forma en relación con su trámite[171].

La pertinencia de los anteriores elementos contextuales será resaltada a continuación, para efectos de dar una respuesta concreta a los cargos de inconstitucionalidad que se estudian.

La Corte constata que todos los impedimentos fueron presentados por escrito ante el Presidente de la respectiva Comisión o Plenaria, como lo exige el Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992, art. 292), consignándose en cada uno de ellos, con mayor o menor especificidad, los hechos que en opinión del congresista le llevaban a solicitar que le fuera aceptada dicha manifestación por presentarse ante sí un conflicto de intereses. Algunos parlamentarios adicionaron hechos con posterioridad a sus escritos de impedimento y otros, cuando se procedió a su correspondiente lectura pública, absolvieron verbalmente las preguntas que se hacían por otros congresistas.

Esta Corporación, luego de analizar el contenido de las distintas Gacetas, constancias parlamentarias y grabaciones de las sesiones, concluye que los impedimentos fueron presentados y resueltos de manera separada y que en su trámite sí hubo debate. Tanto en Comisiones, como en Plenarias siempre se abrió la discusión de los mismos, en unos se ejerció dicha posibilidad, y en otros se procedió inmediatamente a su definición, lo que corresponde a una típica práctica parlamentaria conforme a la Constitución y al Reglamento del Congreso. En el trámite de los impedimentos sí hubo debate. La falta de discusión separada de algunos de ellos no vició su trámite. Ninguna norma constitucional, ni del Reglamento del Congreso, exige que cuando se manifiestan simultáneamente varios impedimentos éstos sean objeto de tantos debates separados cuantos impedimentos hayan sido solicitados. El debate de los impedimentos fue organizado por los Presidentes de cada corporación legislativa de manera conjunta en ejercicio de sus atribuciones de conducción del debate (Ley 5ª de 1992. art. 159) y en dicho debate cada congresista opinó lo que estimó aconsejable manifestar. Luego, cada solicitud de impedimento fue votada de manera individual y separada, después de que el secretario correspondiente leyó el texto del escrito en el cual el respectivo congresista manifestó las razones de su impedimento. A veces, antes de la votación, el congresista que había solicitado el impedimento respondió para aclarar alguna inquietud adicional. A continuación se expone con mayor detalle la forma como se sometieron a decisión dichos impedimentos durante la primera vuelta:

* En Comisión de Senado[172].

En el Acta No. 32 del 28 de abril de 2004 consta que la Comisión Primera Senado decidió los impedimentos manifestados por los Senadores José Renán Trujillo García, Roberto Gerlein Echevarria, Claudia Blum de Barberi, Mauricio Pimiento Barrera, Oswaldo Darío Martínez y Hernán Andrade Serrano[173]. La Comisión estudió los impedimentos presentados por los Senadores y uno a uno decidió negarlos.  La votación de estos impedimentos varió en cada caso en razón a sus especificidades valoradas por los congresistas en forma separada. Fue así: José Renán Trujillo (5 Votos por el  Si - 12  por el No); Roberto Gerlein Echavarría (5 Votos por el  Si - 12  por el No), Claudia Blum de Barberi (4 Votos por el  Si - 12  por el No), Mauricio Pimiento Barrera, (6 Votos por el  Si - 11  por el No) Oswaldo Darío Martínez (5 Votos por el  Si - 12  por el No) y Hernán Andrade Serrano (4 Votos por el  Si - 11  por el No).  

* En Plenaria de Senado[174].

En el Acta No. 44 del 13 de mayo de 2004 consta que en sesión Plenaria del Senado se decidió votar de nuevo los impedimentos presentados por los Senadores a dicha Plenaria, pues se señaló que el trámite adelantado el día 11 de mayo de 2004 (en el cual se habían decidido en un comienzo) estaba viciado y no podía haberse surtido, dado que había un mensaje de urgencia del gobierno nacional para discutir el proyecto de ley No. 176 de 2003, 211 de 2004 Cámara, "por medio de la cual se desarrolla el Acto Legislativo número 02 de 2003". Se procedió entonces a corregir la falla procedimental y a repetir la aclaración, temas sobre los cuales existe otro cargo también analizado por la Corte.

Los Senadores que se declararon impedidos fueron: José Renán Trujillo García, Carlos García, Aurelio Iragorri Hormaza, Manuel Antonio Díaz Jimeno, Claudia Blum de Barberi, Álvaro Alfonso García Romero, Roberto Gerlein Echeverría, Enrique Gómez Hurtado, Salomón de Jesús Saade Abdala, Piedad Zuccardi de García (2 impedimentos), Alfonso Angarita Baracaldo, Mauricio Pimiento Barrera, Juan Gómez Martínez, María Isabel Mejía Marulanda, Hernán Andrade Serrano, Efraín José Cepeda Sarabia, Mario Varón Olarte, Jairo Clopatofsky Ghisays, Jairo Enrique Merlano Fernández, Flor M. Gnecco, Jesús León Puello Chamié, Luis Alfredo Ramos Botero, José Darío Salazar Cruz, Luis Eduardo Vives Lacouture, José Álvaro Sánchez Ortega, José Consuegra Bolívar, Ciro Ramírez Pinzón, Omar Yepes Alzate, Oscar Iván Zuluaga, Carlos Holguín Sardi, Oswaldo Darío Martínez, Eduardo Benítez Maldonado, Juan Manuel López Cabrales, Guillermo Zapata Gaviria, Jaime Bravo Motta, Juan Carlos Restrepo Escobar, Mario Salomón Nader, William Montes, Luis Emilio Sierra y Álvaro Araujo Castro

Cada impedimento fue presentado por separado y decidido uno a uno, con votaciones diferentes atendiendo a las especificidades de cada caso.

* En Comisión de Cámara[175].

En el Acta No. 42 del 2 de junio de 2004 se dio inicio a las discusiones del proyecto centrándose en el trámite de los impedimentos presentados por algunos Representantes de la Comisión. Estos impedimentos fueron votados así: Impedimento de la Representante Nancy Patricia Gutiérrez (23 por el No,  9 por el Si); Adalberto Jaimes (29 por el No, unánime); Zamir Silva Amín  (32 por el No, unánime); Oscar Arboleda (unanimidad por el No// No se dice cuántos votos); William Vélez (28 por el No); Jaime Amín (24 por el No, 4 por el Si); Joaquín Vives (29 por el No, unánime)[176]. Cada impedimento fue presentado por separado y decidido uno a uno.

El Representante Roberto Camacho presentó cuatro impedimentos, la Representante Gina Parody presentó dos al igual que la Representante Sandra Ceballos. Todos éstos fueron negados por la Comisión con diferentes votaciones. Enseguida, la sesión fue levantada y se convocó para discusión y votación para el día 3 de junio.

Se dejó expresa constancia que ninguno de los impedidos votó en causa propia[177].

* En Plenaria de Cámara[178].

En esta etapa, lo que realmente se desprende del análisis de la sesión del 15 de junio de 2004, es que si bien la mayoría de los impedimentos fueron resueltos luego de escucharse las razones que los fundamentaban, siempre existió la posibilidad de debatir y discutir sobre ellos.

En el Acta No. 111 del 15 de junio de 2004 se dio inicio a la decisión de los impedimentos presentados en la Plenaria de la Cámara de la Representantes. Se abrió la discusión con el impedimento del Representante Oscar Darío Pérez, en donde se realiza un debate tanto sobre el procedimiento como frente a la causal alegada.

A continuación se discutió de manera general en cuanto a la competencia de la Corporación para resolver por sí misma los impedimentos, sin tener que remitirlos a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista, y frente a la existencia o no de razones que motivaran la declaratoria de una situación de conflicto de intereses. Se otorgó la palabra a los Representantes: Germán Navas Talero, Alex López, Wilson Borja, Gustavo Petro, Carlos Arturo Piedrahita (quien se consideró impedido), Ernesto Mesa Arango, Reginaldo Montes (quien cita un concepto del Consejo de Estado sobre la materia objeto de debate, y quien expresamente manifiesta no considerarse impedido), Luis Fernando Duque (quien alega la falta de competencia y la necesidad de remitir su trámite a la Comisión de Ética), nuevamente German Navas Talero, Venus Albeiro Silva, José Manuel Herrera (quien se refiere al obstruccionismo), Héctor Arango, Jesús Ignacio García Valencia (quien se consideró impedido), Jorge Hernán Pedraza, Oscar Arboleda (quien no se consideró impedido), Guillermo Rivera y Gonzalo Parra.

Luego, el Presidente de dicha Corporación, solicitó al Secretario proceder a la lectura de cada impedimento. Aclarando que "si algún congresista quiere que se amplíe el impedimento pues con mucho gusto se amplia el impedimento"[179] y reconociendo que para su definición "los impedimentos se van votando uno por uno y se van considerando".

Una vez adoptada estas decisiones correspondientes al ejercicio de la facultad de dirección del debate asignada por el Reglamento al Presidente de cada Cámara (Ley 5ª de 1992, art. 43-4), se presentó una proposición por los Representantes Jesús García y Luis Fernando Duque negada por la Plenaria, mediante la cual se pretendía remitir el trámite de los impedimentos a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista.  

El trámite de la discusión se ve interrumpido porque debía votarse primero un informe de conciliación referente a la ley estatutaria que reglamentaba el acto legislativo conocido como el estatuto antiterrorista, por tener un mensaje de urgencia. Al respecto señaló el Presidente de la Mesa Directiva: "La presidencia acoge la solicitud que el informe de objeciones presidenciales y el cumplimiento de la Sentencia de la Corte Constitucional se vuelva a reabrir para volver a ser debatido, teniendo en cuenta que había que votar primero el acta de conciliación de la ley estataturia. Entonces vamos a hacer la votación del acta de conciliación de la ley estatutaria y después, solicito.  Quiere la plenaria reabrir nuevamente el informe de objeciones presidenciales y del cumplimiento de la Sentencia de la Corte Constitucional? El secretario general responde: Así lo quiere señor Presidente" (página 21 de la Gaceta del Congreso No 392 del 28 de Julio de 2004).

Finalizada la discusión y votación de ese proyecto, se retomó el tema de los impedimentos, sometiendo a deliberación y decisión una proposición presentada en el sentido de remitir de nuevo su trámite a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista, la cual fue otra vez negada por la Plenaria (Página 28). Enseguida comenzó la presentación y votación de los impedimentos, que fueron votados de manera negativa por la Plenaria de la Corporación. (Página 30). Sin embargo, se decidió volver a discutir los impedimentos presentados, por algunos errores derivados de la necesidad de manejar la Presidencia ante el impedimento del Representante Alonso Acosta. (Página 34). Se concedió la palabra a varios congresistas, lo cual demuestra que pudieron intervenir activamente en su definición (Gustavo Petro, Germán Navas Talero, Omar Florez Vélez, Guillermo Rivera, etc). Al final de cuentas, sólo se decidió uno, el correspondiente al Representante Edgar Eulises Torres Murillo, con posterioridad no hubo quórum para continuar.

En el Acta No. 112 del 16 de junio de 2004 consta que se terminaron de resolver los impedimentos, empezando por el del Representante Oscar Darío Pérez (este impedimento ya había sido negado en la sesión pasada, pero se volvía a presentar pues se decidió reabrir la discusión de todos los impedimentos), los cuales fueron negados por la Plenaria de la Corporación. Esta Acta fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 411 del 6 de agosto de 2004.

Para su definición se utilizó generalmente la expresión: "Sírvase abrir el registro electrónico", haciéndose referencia a su votación, pero bajo el entendido que podía discutirse, como se había señalado en la página 34 de la Gaceta que recoge la sesión anterior (Gaceta 392)[181]; como se demuestra con las expresiones usadas por el Presidente frente a la decisión de los impedimentos de los Representantes Oscar Darío Pérez (Pág. 12)[182], Jorge Luis Feris (Pág. 31), Alfredo Cuello Baute (Pág. 33), Adalberto Jaimes Ochoa (Pág. 35), Bernabé Celis (Pág. 37), Sergio Díazgranados (Pág. 39), Gina Parody (Pág. 41), Gabriel Espinosa (Pág. 43), Nancy Patricia Gutiérrez (Pág. 45); como lo manifiesta expresamente el Representante Gustavo Petro (Pág. 58)[183]; y se comprueba además con la discusión de los impedimentos presentados por los Representantes Yidis Medina y José Joaquín Vives (Págs. 56 y 70). En el debate de éste último, se argumentan razones de tipo constitucional, para entender que no es posible aplicar el instituto del conflicto de intereses en el ejercicio del poder de reforma constitucional.

Por otra parte, no puede suponerse que existía una insuficiente ilustración de las causales, pues dicho juicio le corresponde de manera exclusiva al funcionario que define el impedimento, así por ejemplo, en opinión del Representante Petro, existía plena consciencia de lo que se estaba decidiendo, a pesar de los votos negativos de algunos parlamentarios (Gaceta del Congreso No. 411 del 6 de agosto de 2004. Pág. 58).

8.6.7.5.   Conclusión sobre el trámite de los impedimentos

De acuerdo con lo expuesto, se puede concluir que ninguna norma constitucional, ni del Reglamento del Congreso, exige que cuando se manifiestan simultáneamente varios impedimentos éstos sean objeto de tantos debates separados cuantos impedimentos hayan sido solicitados. Por el contrario, el debate de los mismos puede ser organizado por los Presidentes de cada Corporación Legislativa de manera conjunta, como se demostró ha ocurrido en la práctica parlamentaria, en aplicación del artículo 159 del Reglamento[185]. Luego, en el presente caso, no existe por dicha circunstancia irregularidad o tacha alguna que resulte imputable a los Presidentes de cada Corporación, y en especial, frente al Presidente de la Cámara, pues ellos podían realizar un debate conjunto de los impedimentos, y después proceder a su definición de manera individual y separada, siempre que en todo caso se preservará la posibilidad de solicitar las aclaraciones que se consideraran necesarias, tal y como ocurrió en el asunto bajo examen.

Así las cosas, no encuentra esta Corporación irregularidad alguna en el trámite de definición de los impedimentos manifestados por los congresistas.

Por otra parte, y en relación con la participación de los Congresistas impedidos en la definición de los demás impedimentos presentados por otros congresistas en el trámite de aprobación del Acto Legislativo No. 02 de 2004, se observa que durante los cuatro primeros debates se reiteró de igual manera la práctica parlamentaria consolidada en esta materia, conforme a la cual, según se explicó con anterioridad, cuando varios congresistas manifiestan simultáneamente sus impedimentos y éstos son debatidos conjuntamente, al momento de su decisión, cada parlamentario sólo se abstiene de votar sobre su propio impedimento, participando en la definición de los otros, a menos que la votación para la decisión de los mismos, se haya practicado de manera conjunta. Fue con base en dicha práctica parlamentaria que los Presidentes de las Plenarias o de las Comisiones Constitucionales Permanentes, dejaron en libertad a los congresistas de decidir si participaban o no en la decisión de los impedimentos expresados por sus colegas.

Tal como consta en las Gacetas del Congreso cuando se discutieron los impedimentos tanto en las Comisiones como en las Plenarias de Cámara y Senado, el Presidente de cada Corporación expresamente resolvió las cuestiones y dudas planteadas en torno al trámite de los impedimentos, determinando que no había lugar a que se le diera traslado a la Comisión de Ética, a la vez que se establecía que los mismos se decidirían individualmente, esto es, uno por delante del otro, sin la participación únicamente del congresista cuyo conflicto de intereses era objeto de consideración[186].  

Las citadas decisiones de los respectivos Presidentes no fueron apeladas ante las Plenarias o Comisiones correspondientes (Ley 5ª de 1992, art. 44)[187], por el contrario, lo que se demuestra en ellas es que se adoptaron con fundamento en la Constitución Política y en el Reglamento, ajustándose a los principios que rigen la función legislativa y a la práctica parlamentaria, razón por la cual, el procedimiento adoptado por el Congreso es legítimo y no se aprecia ninguna tacha o irregularidad. No desconocieron los Presidentes de las células legislativas los derechos de las minorías parlamentarias ni el principio democrático al efectuar las interpretaciones que hicieron del reglamento, dentro de las condiciones contextuales arriba reseñadas, ni en la forma como condujeron el debate de los impedimentos. En consecuencia, no hay irregularidad por este concepto que amerite continuar con el estudio de constitucionalidad de este punto.

No obstante, advierte la Corte que las decisiones sobre los impedimentos también fueron adoptadas existiendo el quórum decisorio constitucionalmente requerido. No puede la Corte, so pretexto de que algún impedimento haya sido mal tramitado -lo cual no ocurrió como ya se dijo- invalidar el voto del congresista correspondiente, restarle eficacia o, sencillamente, borrar la presencia de dicho congresista de las votaciones. Primero, porque no le compete a esta Corte invalidar la presencia o el voto de los Congresistas. Ello atentaría contra la autonomía del Congreso de la República, representaría un exceso en sus competencias judiciales, y equivaldría a invadir los fueros de otros órganos judiciales. Segundo, porque hacer desaparecer ficticiamente a un congresista que efectivamente sí participó en el trámite correspondiente, es violentar los derechos de representación política que se materializan en la presencia y actividad de cada congresista. Tercero, porque si incluso en los casos en los cuales el Consejo de Estado ha decretado la pérdida de investidura de algún congresista, nunca se ha extendido el efecto de dicha sanción individual a invalidar o restarle eficacia a la participación en el proyecto cuyo trámite suscitó la causal de pérdida de investidura. Por violación del régimen de conflicto de intereses, la constitución establece una sanción específica: la pérdida de investidura, no la invalidación o ineficacia de la participación y votación del congresista. También advierte la Corte que la existencia de un régimen de conflicto de intereses no autoriza a los jueces a juzgar las opiniones ni los votos de los congresistas. Estos están amparados por la inviolabilidad parlamentaria, al tenor de la Carta Política. Escapa a la competencia de esta Corte emitir un juicio sobre si los motivos que tuvo un congresista para apoyar u oponerse a una iniciativa realmente consultan la justicia y el bien común. La sanción para la violación del régimen de conflictos de intereses es la pérdida de investidura, no la abolición de la inviolabilidad parlamentaria.

8.6.7.6.  Trámite de la recusación formulada contra el Senador Héctor Helí Rojas

En lo que se refiere a la recusación presentada contra el Senador Héctor Helí Rojas, la misma, como previamente se señaló en esta providencia, sí fue remitida de manera inmediata a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista, la cual se abstuvo de resolver sobre ella pues al haberse declarado la nulidad de lo actuado en sesión del 11 de mayo de 2004, se produjo la sustracción de materia, dado que dicha recusación no fue interpuesta de nuevo cuando se rehizo lo actuado el día 13 de mayo siguiente. Así lo reconoció en comunicación del 17 de mayo de 2004, el Presidente de la Comisión de Ética del Senado de la República, Senador Camilo Armando Sánchez. En dicha comunicación, se manifestó que:

"Teniendo en cuenta que en la sesión Plenaria del 11 de los corrientes, en la que H.S. DARÍO MARTÍNEZ BETANCOURT presentó recusación contra el H.S. HECTOR HELÍ ROJAS JIMÉNEZ, fue invalidada por no haberse considerado el mensaje de urgencia e insistencia del proyecto de Ley que reglamenta el Estatuto Antiterrorista, dicha recusación es inexistente. Motivo por el cual todos los proyectos y proposiciones aprobadas en la mencionada sesión, con anterioridad al trámite de la Ley Antiterrorista deberán ser nuevamente tramitados en sesiones posteriores para que recobren su validez. Como a la fecha no se ha recibido en esta célula congresional comunicación en el sentido de que en la Plenaria del 13 de mayo o con posterioridad se hubiere interpuesto nuevamente la recusación, de la manera más atenta me permito informarle que a pesar de hacer convocado la Comisión para conocer de la misma dentro de los términos de ley, por sustracción de materia se consideró no asumir el procedimiento correspondiente"[188].

En idéntico sentido, se informó por la Presidencia del Senado:

"Para su conocimiento, remito a su despacho copia del (sic) oficio referente a la recusación contra el H.S. HECTOR HELÍ ROJAS JIMÉNEZ, presentada por el H.S. DARÍO MARTÍNEZ BETANCOURT, fue invalidada por no haberse considerado el mensaje de urgencia e insistencia del proyecto de Ley que reglamenta el Estatuto Antiterrorista suscrito por H.S. CAMILO ARMANDO SÁNCHEZ ORTEGA"[189].

Por todas las razones anteriormente expuestas, la Corte encuentra que el cargo impetrado no está llamado a prosperar.

8.7. SEXTO CARGO

8.7.1. Inexistencia de la mesa directiva en la Comisión Primera del Senado en Primera Vuelta

La actora sostiene que durante el período constitucional comprendido entre el 20 de junio de 2003 y el 20 de julio de 2004, en el que el proyecto de acto legislativo 12/04 Senado y 267/04 Cámara surtió el primer debate de la primera vuelta, la mesa directiva de la Comisión Primera del Senado no estuvo debidamente conformada pues no se designó a su vicepresidente. Por esta razón, considera que se vulneraron los artículos 112 y 147 de la Constitución, así como los artículos 40, 41 y 80 de la Ley 5ª de 1992, que hacen referencia a la participación de los partidos y movimientos minoritarios en las mesas directivas de las comisiones del Congreso de la República.

Para demostrar lo anterior, la demandante allegó una constancia secretarial expedida el 17 de diciembre de 2004 por el secretario de la Comisión Primera del Senado de la República en la que se hace constar lo siguiente:

"Que después de dos (2) citaciones para elegir Vicepresidente de la Comisión para el período 20 de Julio de 2003-20 de Julio de 204 no se eligió Vicepresidente, por no haber aceptado ningún candidato de los que se postularon y no haberse presentado ningún candidato durante toda la Legislatura. Por lo tanto durante esa legislatura las faltas del Presidente fueron suplidas por orden alfabético."[190]

Debido a lo anterior, todas las decisiones que adoptó en solitario el Senador Luis Humberto Gómez Gallo como Presidente de la Comisión Primera, en relación con el primer debate de la primera vuelta del proyecto de acto legislativo 12/04 Senado y 267/04 Cámara, carecen de validez y, por lo tanto, deben ser declaradas inconstitucionales al no haber sido adoptadas por el órgano competente para ello: La Mesa Directiva.   

Para la actora, la debida conformación de la Mesa Directiva de una corporación obedece a la necesidad de garantizar los principios de pluralismo político, de equilibrio democrático y la participación y representación de las minorías en los cuerpos colegiados. Entre las funciones que en este caso debió haber ejercido la mesa directiva, y no exclusivamente el presidente de la Comisión, resaltó la de fijar el orden del día de las sesiones en las que se discutió el proyecto de acto legislativo (Ley 5ª de 1992. art. 80) y la de determinar la fecha, la hora, la duración de las intervenciones y el procedimiento a seguir en la audiencia pública.

Por ello, considera que la discusión y aprobación del proyecto de acto legislativo durante el primer debate, de la primera vuelta, por la Comisión Primera del Senado de la República, estuvo viciada de inconstitucionalidad al haberse llevado a cabo bajo la dirección de una Mesa Directiva irregularmente conformada, que no garantizó los principios constitucionales de pluralismo político, de equilibrio democrático y de participación y representación de las minorías materializados en varios artículos de la Constitución y de la Ley 5ª de 1992.

8.7.2.    Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia

El interviniente considera que el principio del pluralismo político fue respetado por la Corporación y que la ausencia de un Vicepresidente se debió a la negligencia de las minorías en postular un candidato. Señala que en las Gacetas Nos. 449 de 2003 y 450 de 2003 se evidencia que en las sesiones del 29 de julio de 2003 y 19 de agosto de 2003 se convocó a los partidos y movimientos de filiación diversa a la del Presidente elegido para que postularan sus candidatos, sin que ellos hubiesen ejercido el derecho participativo que se les confirió. Así, la ausencia de vicepresidente no se debió al desconocimiento del principio democrático, sino al desinterés de las minorías durante toda la legislatura en ejercer su derecho.

Resalta, además, que la integración parcial de la Mesa Directiva de la Comisión no afectó el procedimiento de formación del acto legislativo demandando ni el principio democrático que siempre guió su trámite.

Enfatizando en el carácter esencialmente administrativo de la Mesa Directiva, el interviniente señala de manera expresa que: "(...) no es la Mesa Directiva sino la Comisión constitucional permanente, el órgano competente para la aprobación de los proyectos de Acto Legislativo, por lo cual la no elección del Vicepresidente para completar la integración de la Mesa Directiva en la Comisión Primera del Senado en nada afectó la aprobación del referido proyecto."

La designación de ponentes, por ejemplo, no le corresponde a la Mesa Directiva sino al Presidente de la Comisión de conformidad con el artículo 150 de la Ley 5 de 1992. Según el artículo 160 de la Constitución, modificado por el Acto Legislativo No. 01 de 2003, es el Presidente quien anuncia los proyectos que serán sometidos a votación en las sesiones posteriores. De acuerdo a los artículos 80, 81 y 82 del Reglamento del Congreso es la Comisión la que finalmente decide y aprueba si avoca el orden del día propuesto, superando la circunstancia de ausencia de legitimidad por no haber sido propuesto por una mesa directiva regularmente conformada. De esta forma, los órdenes del día de las sesiones de los días 22, 28 y 29 de abril de 2004 en los cuales fue incluido el proyecto de acto legislativo demandado fueron aprobados por la Comisión Primera del Senado, dotando de legitimidad el orden del día seguido.         

Por último, menciona que si bien el inciso 2º del artículo 230 de la Ley 5ª de 1992 dispone que los días, los horarios y la duración de las intervenciones de la audiencia de participación ciudadana serán fijados por la Mesa Directiva, en la sesión conjunta de las Comisiones Primeras de Cámara y Senado llevada a cabo el 14 de abril de 2004 y publicada en la Gaceta del Congreso No. 213 de 2004, se citó debidamente a la audiencia.   

Por todos los aspectos anteriores, el interviniente enfatiza que la ausencia de designación del Vicepresidente en la Comisión Primera del Senado no tuvo ninguna relevancia para efectos de la inexequibilidad del acto legislativo.    

8.7.3.   Concepto de la Universidad del Norte

Para la interviniente la irregular conformación de la Mesa Directiva de la Comisión Primera del Senado vicia de invalidez todos los actos que debieron haber sido proferidos por este órgano, y que fueron proferidos exclusivamente por su Presidente.    

8.7.4.    Concepto del Procurador General de la Nación

El Ministerio Público considera que la irregularidad en la conformación de la Mesa Directiva no constituye un vicio de una entidad tal que haya afectado el proceso de formación del acto legislativo ni la voluntad democrática dentro de la comisión. Resalta que la conducción de los debates corresponde de manera exclusiva al Presidente (Ley 5ª de 1992. art. 43) mientras que las funciones del Vicepresidente se circunscriben a suplir al Presidente en su ausencia y a aquellas que le encomiende el Presidente (Ley 5ª de 1992. art. 45). Por lo demás pone de presente que, según el certificado que expidió el secretario de la comisión primera del Senado, las ausencias del Presidente fueron suplidas en orden alfabético por los demás senadores que conforman la comisión.     

Por consiguiente, la ausencia de Vicepresidente en la Comisión Primera del Senado durante toda una legislatura, aunque censurable, "(...) no afecta el principio democrático de manera terminante, y por lo tanto, tampoco constituye un vicio que implique la inconstitucionalidad del acto legislativo por este aspecto."

8.7.5.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE

De acuerdo con los cargos de la demanda y lo expresado en las distintas intervenciones, le corresponde a la Corte establecer si se violó el derecho a la participación política de las minorías parlamentarias, al no haberse elegido Vicepresidente en la Comisión Primera del Senado, durante la legislatura en que se tramitó en primer debate de la primera vuelta el Proyecto de Acto Legislativo 12/04 Senado y 267/04 Cámara.

Para efectos de resolver el anterior problema jurídico, la Corte se referirá brevemente, tanto a la forma como la Constitución y el Reglamento regulan el proceso de integración de las Mesas Directivas del Congreso, en particular de sus Comisiones Permanentes, como también a la naturaleza jurídica de esa función y su incidencia en el trámite de aprobación de las leyes y actos legislativos.

Ya esta Corte ha señalado que, por fuera de la atribución constituyente y legislativa, la Carta Política y la ley le asignan al Congreso de la República funciones de diversa índole, entre las que se cuentan, además de las judiciales, electorales, de protocolo y de control político y público, las de naturaleza administrativa, cuyo propósito no es otro que "establecer la organización y funcionamiento del Congreso Pleno, el Senado y la Cámara de Representantes"[191].

Dentro de las funciones administrativas que le han sido atribuidas al Congreso, interesa destacar en este punto aquella que faculta a las Cámaras legislativas para componer e integrar sus Mesas Directivas.

En esa orientación, los artículos 147 y 112 de la Constitución disponen, por una parte, que las Mesas Directivas de las Cámaras y de sus comisiones permanentes serán renovadas cada año para la legislatura que se inicia el 20 de julio, sin que ninguno de sus miembros pueda ser reelegido dentro del mismo cuatrienio constitucional; y por la otra, que los partidos y movimientos minoritarios con personería jurídica tendrán derecho a participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados, según su representación en ellos.  

En lo que toca con la conformación de las Mesas Directivas de las Comisiones Constitucionales Permanentes y Legales, en algunos aspectos éstas son objeto de un tratamiento distinto frente a las Mesas Directivas que representan las dos Corporaciones en pleno -Senado y Cámara de Representantes-. En ese entendido, el Reglamento del Congreso dispone que cada una de las Mesas Directivas de las Comisiones estará integrada por un Presidente y un Vicepresidente, elegidos por mayoría para períodos de un año y sin que pertenezcan al mismo partido o movimiento político. El mismo ordenamiento se ocupa de establecer sus atribuciones administrativas como órgano de orientación y dirección de la respectiva Comisión, y de definir los términos en que han de llevarse a cabo sus reuniones, así como también las funciones asignadas al Presidente y Vicepresidente. Al respecto, disponen los artículos 10º de la Ley 3ª de 1992 y  41, 42, 43 y 45 de la Ley 5ª de 1992:

- Artículo 10º de la Ley 3ª de 1992.

"ARTÍCULO 10. En cada Comisión Constitucional Permanente habrá una Mesa Directiva integrada por un (1) Presidente y un (1) Vicepresidente elegidos para períodos de un (1) año, del mismo modo como se dispone para la elección del Presidente y Vicepresidente de las Cámaras.

Ninguno de sus miembros podrá ser reelegido dentro del mismo cuatrienio constitucional".

- Artículos 41,42, 43 y 45 de la Ley 5ª de 1992.

ARTÍCULO 41. ATRIBUCIONES. Como órgano de orientación y dirección de la Cámara respectiva, cada Mesa Directiva cumplirá las siguientes funciones:

1. Adoptar las decisiones y medidas necesarias y procedentes para una mejor organización interna, en orden a una eficiente labor legislativa y administrativa.

2. Presentar, en asocio con la Mesa Directiva de la otra Cámara, el proyecto de presupuesto anual del Congreso, y enviarlo al Gobierno para su consideración en el proyecto de ley definitivo sobre rentas y gastos de la Nación.

3. Solicitar informes a los órganos encargados del manejo y organización administrativa de cada una de las Cámaras sobre las gestiones adelantadas y los planes a desarrollar, y controlar la ejecución del presupuesto anual del Congreso.

4. Expedir las normas complementarias de funcionamiento de la Secretaría General y las Secretarías de las Comisiones.

5. Disponer la celebración de sesiones conjuntas de las Comisiones Constitucionales Permanentes de la misma o de ambas Cámaras, cuando sea conveniente o necesaria su realización, y en acuerdo con la Mesa Directiva de la otra Cámara, en tratándose del segundo evento. Sendas resoluciones así lo expresarán.

6. Vigilar el funcionamiento de las Comisiones y velar por el cumplimiento oportuno de las actividades encomendadas.

7. Solicitar al Consejo de Estado la declaratoria de pérdida de la investidura de Congresista, en los términos del artículo 184 constitucional y el presente Reglamento.

8. Autorizar comisiones oficiales de Congresistas fuera de la sede del Congreso, siempre que no impliquen utilización de dineros del Erario Público.

9. Expedir mociones de duelo y de reconocimiento cuando ellas sean conducentes.

10. Ejercer las demás funciones que en el orden y gestión interna de cada Cámara no estén adscritas a un órgano específico, y las demás que establezca el Reglamento.

ARTÍCULO 42. REUNIONES. Durante los períodos de sesiones, las Mesas Directivas se reunirán por lo menos una vez a la semana, el día y hora que sean convocadas por sus Presidentes, para resolver las consultas, vigilar la organización y desarrollo de las comisiones, y adoptar las medidas que sean necesarias dentro de los límites legales.

De estas reuniones se levantarán actas que servirán de prueba de todos sus actos, constituyéndose en documentos públicos.

Las decisiones siempre se tomarán por mayoría.

ARTÍCULO 43. FUNCIONES. Los Presidentes de las Cámaras Legislativas cumplirán las siguientes funciones:

1. Presidir la respectiva Corporación.

2. Abrir y cerrar las sesiones, una vez instaladas.

3. Cuidar que los miembros que conforman la Corporación que presiden concurran puntualmente a las sesiones, requiriendo con apremio si fuere el caso la presencia de los ausentes que no estén legalmente excusados.

4. Cumplir y hacer cumplir el Reglamento, mantener el orden interno y decidir las cuestiones o dudas que se presenten sobre la aplicación del mismo.

5. Repartir los proyectos presentados para el estudio legislativo y ordenar su debido trámite.

6. Suscribir los proyectos de acto legislativo y de ley aprobados en las Comisiones y en plenarias, así como las respectivas actas.

7. Llevar la debida representación de la Corporación.

8. Designar las Comisiones Accidentales que demande la Corporación.

9. Dar curso, fuera de la sesión, a las comunicaciones y demás documentos o mensajes recibidos.

10. Suscribir las comunicaciones dirigidas al Presidente de la República, altos tribunales de justicia y a la otra Cámara.

11. Cuidar de que el Secretario y demás empleados de la Corporación cumplan debidamente sus funciones y deberes.

12. Desempeñar las demás funciones dispuestas por la ley.

PARÁGRAFO. En cuanto no se opongan a estas atribuciones, similares funciones cumplirán los Presidentes de las Comisiones.

  

ARTÍCULO 45. VICEPRESIDENTES. Los Vicepresidentes, en su orden, sustituyen al Presidente, ejerciendo sus funciones en caso de vacancia, ausencia o imposibilidad de éste. Desempeñan, además, otras funciones que les encomienden el Presidente o la Mesa Directiva.

La falta absoluta del Presidente se suple con una nueva elección, para el resto del período; en la temporal, asume las funciones el Vicepresidente y, en su defecto, el Congresista según el orden alfabético en la respectiva Corporación".

Teniendo en cuenta sus competencias, conformación y la condición de órganos de gobierno, orientación y dirección, la jurisprudencia ha señalado que las Mesas Directivas persiguen un propósito fundamentalmente institucional y corporativo, toda vez que el ejercicio de sus funciones no debe estar orientada por actitudes o criterios partidistas sino por un proceder objetivo y neutral, buscando cumplir y hacer cumplir el reglamento y otorgando iguales garantías a todos los miembros de la célula legislativa que presiden. Ha considerado la Corte que para la difusión y expresión de las posiciones político-partidistas, dentro del mismo seno congresional existen escenarios adecuados, como son los debates y discusiones a realizarse en las correspondientes sesiones de Comisiones y Plenarias. Sobre este particular, dijo la Corte en la Sentencia C-222 de 1997[192]:

"Para la Corte es evidente que el papel de los presidentes de las comisiones y de las cámaras es, entre otros, el de conducir los debates, asegurando que las pertinentes normas se observen cuidadosamente, en cuanto es de su resorte 'cumplir y hacer cumplir el Reglamento, mantener el orden interno y decidir las cuestiones o dudas que se presenten sobre aplicación del mismo' (art. 43, numeral 4, Ley 5ª de 1992), obviamente con arreglo a lo que establezcan la Constitución y la ley, por lo cual, en ejercicio de sus funciones y salvo en cuanto a sus propios votos, deben ser totalmente imparciales y brindar iguales garantías a todos los miembros de la correspondiente célula congresional.

Será de cargo del respectivo presidente garantizar que la discusión se lleve a cabo antes de la votación en cada debate, permitir las intervenciones de todos los integrantes de la comisión o cámara, dentro de lo que establezca el Reglamento, introduciendo, si es necesario, restricciones razonables en asuntos tales como la extensión de cada intervención, siempre que, al aplicarlas, se cumpla estrictamente lo anunciado y de la misma forma para todos, sin discriminación ni preferencias".

En consideración a su dimensión objetiva e institucional, corresponde a las Mesas Directivas, en particular a las de las Comisiones Permanentes y Legales, cumplir sus cometidos con estricta sujeción a la Constitución y el Reglamento, sin discriminación ni preferencias de ninguna índole, siendo la forma de elección de sus integrantes -el Presidente y Vicepresidente deben pertenecer a distintas corrientes políticas-, una forma de refrendación de esa naturaleza institucional y objetiva que las identifica y distingue.

Con sujeción a los anteriores criterios, entra la Corte a determinar si se vulneró el principio de pluralismo político garantizado por la Constitución, por el hecho de que, durante el período constitucional comprendido entre el 20 de junio de 2003 y el 20 de julio de 2004, en el que el proyecto de Acto Legislativo 12/04 Senado y 267/04 Cámara surtió el primer debate de la primera vuelta, la Mesa Directiva de la Comisión Primera del Senado no estuvo debidamente conformada al no haberse designado Vicepresidente

En relación con la presente acusación, de acuerdo con las pruebas allegadas al proceso, se encuentran plenamente establecidos los siguientes hechos:

Que, conforme lo advierte la demandante, para el período constitucional comprendido entre el 20 de junio de 2003 y el 20 de julio de 2004, en el que se tramitó en la Comisión Primera del Senado en Primera Vuelta el proyecto de acto legislativo que se convirtió a su vez en el Acto Legislativo 02 de 2004, la Mesa Directiva de esa célula congresional estuvo parcialmente integrada pues si bien se eligió Presidente, no ocurrió lo mismo con el Vicepresidente.

Que la ausencia de Vicepresidente la motivó, tanto el desinterés de las fuerzas políticas distintas a la del Presidente de la Comisión por integrar la Mesa Directiva, como la falta de compromiso de los opcionados para ocupar dicho cargo durante la legislatura correspondiente.

Que, en todo caso, las faltas de Presidente durante esa legislatura fueron suplidas, conforme lo dispone el artículo 45 del Reglamento del Congreso, por el Congresista que le seguía en orden alfabético.

Concretamente, tales hechos se constatan en las certificaciones expedidas por el Secretario de la Comisión Primera del Senado, en las que se lee:

"Que la comisión fue presidida por el Honorable Senador Luis Humberto Gómez Gallo, quien fue elegido Presidente de la Comisión el día 29 de julio de 2003;

Que la Comisión en la legislatura del 20 de julio de 2003 al 20 de julio de 2004 no tuvo Vicepresidente debido a que después de dos citaciones para elegir Vicepresidente de la Comisión para dicha legislatura no se postuló ningún candidato ni se presentó candidato alguno durante toda la legislatura".

(...)

"Por lo tanto durante esa legislatura las faltas del Presidente en las sesiones fueron suplidas por orden alfabético".

En lo que toca con el desinterés de las fuerzas políticas distintas a la del Presidente de la Mesa Directiva para acceder a la Vicepresidencia, el mismo se hace también evidente de lo ocurrido en la sesión del 29 de julio de 2003, publicada en la Gaceta del Congreso No. 449 del 2 de septiembre de 2003, a la cual fue convocada la Comisión para la postulación, elección y posesión del Vicepresidente. Veamos:

"Postulación, elección y posesión del Vicepresidente de la Comisión Primera honorable Senado de la República.

La Presidencia ejercida por el honorable Senador Luis Humberto Gómez Gallo abre las postulaciones y concede el uso de la palabra al honorable Senador.

Mario Uribe Escobar:

Gracias Presidente. Felicitaciones y éxitos. Cuente con todo nuestro respaldo. Algunos colegas me han sugerido que presente el nombre del Senador Mauricio Pimiento como candidato a la Vicepresidencia. No he hablado con él, no sé de su aspiración, pero como se trata de una persona bien conocida aquí, de reconocidas ejecutorias, pues con mucho gusto presento su nombre a consideración de la comisión. El estará en el derecho de aceptar o no el cargo, si eventualmente resultare elegido, pero me parece que quedará en muy buenas manos la Vicepresidencia si es que elegimos al Senador Pimiento.

La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Juan Fernando Cristo Bustos:

Creo que el Senador Pimiento ha demostrado seriedad y responsabilidad en el trabajo en la Comisión Primera, me parece que es una muy buena postulación la del doctor Mario Uribe, el Senador Pimiento yo creo que estoy casi seguro que aceptará este honroso encargo que durante el ultimo año nuestro colega y amigo Andrés González cumplió con tanta eficiencia y con tanta responsabilidad. Por eso queremos anunciar también el respaldo a la postulación del Senador Mauricio Pimiento.

La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Germán Vargas Lleras:

Traté de insistir, tenía una idea, me parecía bueno que el sector del Polo estuviera presente en la mesa directiva en un período tan importante como el que se avecina, desafortunadamente no está en disposición de acompañarnos y por lo tanto me parece bien que el Senador Pimiento nos acompañe.

La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Rafael Pardo Rueda:

Bueno, a mí me parece que no se puede postular a una persona sin su anuencia, entonces yo sí pediría que si el Senador Pimiento está interesado, que él nos diga, pero postularlo sin su anuencia no me parece pues que sea lo lógico en una comisión en la cual le hemos trabajado bien y vamos a seguir trabajando, por varios años más en este ambiente de cordialidad Presidente.

La Presidencia interviene para un punto de orden:

Muy bien. Yo le pregunto al Senador Pimiento que acaba de ingresar, lo entero de unos hechos que a sus espaldas están sucediendo. Se han hecho tres postulaciones de su nombre de diferentes sectores representados aquí en la Comisión. La pregunta es si ¿usted acepta esa postulación honorable Senador?

La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Mauricio Pimiento Barrera:

Gracias señor Presidente. No mire. Ante todo tengo que pedirle a la Secretaría si es procedente que haga constar mi voto a favor de su Presidencia tal como tuve oportunidad de expresárselo personalmente.

En segundo lugar quiero decirle que hace parte de la idea de hacer un reconocimiento no solamente a su persona, sino a un acuerdo que hubo según me lo informaron, en la legislatura pasada con el Senador Vargas, sin embargo lo que sí quiero dejar en claro, es que si su elección en esta oportunidad además del compromiso con la bancada Uribista, comporta un compromiso hacia el año entrante para rotarlo a otro sector político, no me compromete en manera alguna, y desde ya anticipo mi aspiración a la Presidencia de la Comisión para el año entrante.

Eso quiere decir que declino cualquier postulación que se me haga para ocupar la Vicepresidencia de la Comisión en esta oportunidad.

La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Mario Uribe Escobar:

Señor Presidente. En vista de lo que ha afirmado aquí el Senador Pimiento, yo quiero proponerle a la comisión que entonces aplace la elección de Vicepresidente para una próxima reunión, para ver si nos ponemos de acuerdo en un candidato, dado que como se ha demostrado aquí, no genera mucho entusiasmo la elección para el cargo, a menos que los juristas nos indiquen si es posible suprimir el cargo por proposición, caso en el cual yo con mucho gusto la presentaría, señor Presidente.

Como lo anunciara en su intervención el honorable Senador Mario Uribe Escobar, presentó la siguiente Proposición:

Proposición número 01.

Aplácese la elección del Vicepresidente de la Comisión Primera, para una próxima sesión.

Firmado honorable Senador Mario Uribe Escobar.

La Presidencia abre la discusión de la proposición leída y concede el uso de la palabra al honorable Senador Germán Vargas Lleras:

Una observación. En la medida en que en este momento ha sido difícil lograr un acuerdo político para la elección de Vicepresidente, yo inclusive propondría señor Presidente que simplemente se aplace hasta tanto se logre ese acuerdo político sin necesidad de volver a citar para la sesión entrante, continúa actuando el doctor Andrés González, mientras se logra ese acuerdo político que además lo ha venido haciendo sumamente bien.

La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Antonio Navarro Wolff:

Este no es un problema de falta de acuerdo político, es que nadie quiere ser Vicepresidente, si el doctor González quiere seguir, yo voto por él, encantado.

La Presidencia interviene para un punto de orden:

El reglamento no lo permite, honorable Senador.

La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Antonio Navarro Wolff:

¿No se puede volver a elegir al mismo?

La Presidencia interviene para un punto de orden:

No se puede pertenecer dos veces a ninguna de las mesas directivas, durante el mismo período constitucional.

La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Antonio Navarro Wolff:

Entonces tenemos un problema de ausencia total de candidatos.

La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Andrés González Díaz:

Les agradezco las expresiones aquí formuladas que son las mías, por el apoyo que se me brindara el año pasado, simplemente les diría que esa es una dignidad muy importante y que la Vicepresidencia tiene la importantísima misión de asegurar la continuidad. Una reflexión doctor Mario. Mire muy brevemente yo sí les pediría a los colegas que asumiéramos esta tarea con mucho cuidado, con menos frivolidad, porque realmente es muy importante para asegurar la continuidad del cargo como ya ha ocurrido en varios momentos bien delicados de la Comisión.

De manera que simplemente les digo tomémonos un receso, lo miramos con calma y no me cabe la menor duda que en unos días miremos que eso hay que asumirlo con todo detenimiento buscando una solución.

La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Antonio Navarro Wolff:

Yo estoy de acuerdo en que no citen para dentro de ocho días, esperemos a que haya un ambiente para elegir Vicepresidente. Pero elegir, pero citar y que perdamos el viaje, me parece que no.

La Presidencia cierra la discusión de la proposición número 01 y sometida a votación es aprobada por unanimidad.

En consecuencia se aplaza la elección de Vicepresidente de la Comisión Primera."

Pues bien, comparte la Corte el concepto emitido por el Señor Procurador en este aspecto de la demanda, en el sentido que aun cuando la no-designación de Vicepresidente por parte de la Comisión Primera del Senado comporta una irregularidad, la misma es irrelevante ya que no tiene la entidad suficiente para afectar el proceso de formación del Acto Legislativo No. 02 de 2004, por medio del cual se aprobó la reelección presidencial. Ello es así, si se considera que la indebida integración de la Mesa Directiva no incidió en la formación de la voluntad democrática de los miembros de la Comisión Primera del Senado, ni tampoco alteró el trámite que debió cumplir dicho acto en esa célula legislativa.

Conforme al trámite que surtió el proyecto en la Comisión Primera del Senado, en el primer debate de la primera vuelta, constata la Corte que en efecto el mismo se ajustó a las exigencias constitucionales y legales, en cuanto: (i) los ponentes fueron designados por el Presidente de la Comisión (Ley 5ª de 1992. art. 150), (ii) contó con el informe de ponencia previo a los debates (C.P. art. 160 y Ley 5ª de 1992. art. 157), (iii) se debatió en las sesiones de los días 22, 28 y 29 de abril de 2004 (Ley 5ª de 1992. art. 158), (iv) se anunció en sesión previa a su votación (C.P. art. 160-5), y, finalmente, (v) se votó y aprobó por los miembros de la Comisión Primera superándose la mayoría simple exigida (C.P. arts. 157-2 y 375-2).

Tales situaciones son verificadas en el siguiente recuento legislativo:

El proyecto de Acto Legislativo No. 012 de 2004 fue presentado al Senado de la República por un grupo de Senadores y Representantes a la Cámara el día 25 de marzo de 2004[193]. El texto original y la respectiva exposición de motivos fueron publicados en la Gaceta del Congreso No. 102 del 26 de marzo de  2004 (páginas 1 a 5).

La ponencia para primer debate en la Comisión Primera del Senado fue presentada el 2 de abril de 2004 por los Senadores ponentes, junto con el pliego de modificaciones al proyecto, los cuales fueron publicados en la Gaceta del Congreso  No. 115 del 5 de abril de 2004 (páginas 3 a 7).

En las Resoluciones No. 100 de 2004 Senado, 0513 de 2004 Cámara, 03 de 2004 Comisión Primera Senado, 004 de 2004 Comisión Primera Cámara, se decidió convocar a los miembros de las Comisiones Primeras de Senado y Cámara con el fin de sesionar conjuntamente el día 14 de abril para discutir el proyecto de ley número 176 de 2004 Senado, 211 de 2004 Cámara, "por medio de la cual se desarrolla el Acto Legislativo número 02 de 2003".

Mediante Resolución No. 04 del 14 de abril de 2004 firmada por el Presidente de la Comisión Primera, Luis Humberto Gómez Gallo, se convocó a una audiencia pública a celebrarse el día 20 de Abril en el recinto de la Comisión Primera del Senado, para discutir el proyecto de reelección, tal y como consta en el acta de la audiencia publicada en la Gaceta del Congreso No. 211 del 20 de mayo de 2004 (página 1).

La citación a la audiencia se produjo ese mismo día 14 de abril de 2004, finalizando la sesión de las Comisiones Conjuntas, como se evidencia en el Acta No 08  del 14 de abril de 2004. (página 32 de la Gaceta del Congreso 213 del 20 de mayo de 2004).

La audiencia pública sobre el proyecto de Acto Legislativo tuvo lugar el día 20 de abril de 2004. (Gaceta del Congreso No. 211 del 20 de mayo de 2004, páginas 1 a 28).

En el Acta No. 31 del 22 de Abril de 2004, publicada en la Gaceta del Congreso No. 215 del 20 de Mayo de 2004 (páginas 1 a 16), se constata que el día 22 de Abril se dio inicio a las deliberaciones del proyecto de Acto Legislativo.

Teniendo en cuenta que la convocatoria a la audiencia fue efectuada con posterioridad a la fecha en la cual los ponentes rindieron su informe de ponencia para primer debate, los mismos consideraron pertinente presentar a la Comisión Primera, un informe que fue publicado el 23 de abril de 2004 sobre las intervenciones que se realizaron en la audiencia pública y algunas consideraciones y conclusiones frente a las mismas. Este informe fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 149 de 2004 (páginas 1 a 3).

En el Acta No. 32 del 28 de abril de 2004 consta que la Comisión Primera del Senado continuó con la discusión del proyecto de Acto Legislativo en esa fecha. (Gaceta del Congreso No. 216 del 20 de mayo de 2004).  

En esa misma Acta No. 32 del 28 de abril de 2004, la Presidencia informó que en la siguiente sesión sería votado el articulado del proyecto de Acto Legislativo. Textualmente señaló lo siguiente: "La Presidencia informa que en la próxima sesión se someterá a votación el articulado del Proyecto de Acto Legislativo número 12 de 2004"  (página 64 de la Gaceta del Congreso No. 216 del 20 de Mayo de 2004).

En el Acta No. 33 se consigna que el día 29 de abril de 2004 fue votado afirmativamente el proyecto de ley, en primer debate, con algunas modificaciones sugeridas por los Senadores a partir de algunas proposiciones (Gaceta del Congreso No. 350 del 13 de julio de 2004).

Es sabido que para la expedición y aprobación de las leyes y actos legislativos, el principio democrático exige el cumplimiento de unos requisitos específicos cuyo fin es garantizar la debida conformación de la voluntad parlamentaria y la libre discusión en el seno de las Cámaras. No obstante, tales reglas, a pesar de convertirse en la esencia del procedimiento legislativo, no se limitan a tratar ese aspecto. Es común que en los ordenamientos jurídicos parlamentarios como el nuestro, se incluyan disposiciones no relacionadas directamente con el principio democrático ni con los fines que cumple en el proceso de formación de los actos jurídicos, sino que persiguen una finalidad diferente como puede ser la de orientación y dirección de la actividad de las Cámaras, para coadyuvar a su eficiencia y eficacia en el cumplimiento de la labor legislativa y para asegurar la vigencia de otros principios y valores constitucionales.

En ejercicio de esas funciones de orientación y dirección, que pueden catalogarse como accesorias a la formación del acto jurídico, las normas que los regulan son en efecto útiles e importantes, incluso por su carácter impositivo, pero no son necesarias e imprescindibles para la culminación con éxito del proceso legislativo. Por eso, aun cuando su desconocimiento llegue a producir consecuencias jurídicas, las mismas no pueden incidir o afectar la validez de la ley o de los actos reformatorios de la Carta, pues los requisitos estatuidos para su formación no resultan afectados ni alterados.

En este sentido, tales irregularidades se califican como irrelevantes, en tanto no son propiamente vicios de procedimiento ya que afectan normas del Reglamento del Congreso de orden secundario o subsidiario ajenas al proceso de expedición de la norma.

Alineado con esta posición, la jurisprudencia constitucional viene sosteniendo que el desconocimiento de un determinado requisito dentro del trámite de formación de las leyes o actos legislativos, puede no conducir a su declaratoria de inconstitucionalidad, cuando a pesar de su inobservancia se advierte que no incide en la validez del acto jurídico. Es lo que se ha denominado por la doctrina como el principio de instrumentalidad de las formas, en virtud del cual "las formas procesales no tienen un valor en sí mismo y deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo"[194]. Refiriéndose al tema dijo la Corte en la Sentencia C-055 de 1996:

"[l]as normas constitucionales [o legales] relativas al trámite legislativo nunca deben interpretarse en el sentido de que su función sea la de entorpecer e impedir la expedición de leyes, o dificultar la libre discusión democrática en el seno de las corporaciones representativas, pues ello equivaldría a desconocer la primacía de lo sustancial sobre lo procedimental".

Frente a la irregularidad derivada de la ausencia de Vicepresidente en la Comisión Primera del Senado, es claro que la misma se funda en normas regulatorias de una actividad congresional de naturaleza administrativa, como es la conformación de su Mesa Directiva, a la que además se le atribuyen funciones de naturaleza institucional y no partidistas relacionadas directamente con el buen funcionamiento de la entidad. En ese orden, además de tratarse de una irregularidad que no refiere directamente al procedimiento legislativo, como se observó, tampoco tuvo la vocación de incidir en el proceso de formación del Acto Legislativo demandado ni afectar el pluralismo político.

En relación con lo primero, además de lo ya dicho, valga recordar que, según lo dispone el artículo 43 del Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992), la conducción de las sesiones corresponde al Presidente de la respectiva Comisión, quedando circunscrita la función del Vicepresidente a suplir al Presidente en ausencia y a las demás que le pueda asignar éste último o la Mesa Directiva (Ley 5ª de 1992. art. 45). Según se anotó, durante el proceso de aprobación del Acto Legislativo No. 02 de 2004 en la Comisión Primera del Senado, en primer debate de la primera vuelta, la presidencia ajustó su actuación al reglamento dando estricto cumplimiento al procedimiento previsto para la aprobación de los actos legislativos. Además, la función del Vicepresidente fue debidamente atendida, pues, tal como lo certificó el Secretario de la Comisión a la Corte Constitucional, en la legislatura del 20 de julio de 2003 al 20 de julio de 2004, "las faltas del Presidente en las sesiones fueron suplidas por orden alfabético", mecanismo convalidado por la propia ley cuando no es posible que la ausencia del Presidente sea suplida directamente por el Vicepresidente.

Respecto a lo segundo, dos hechos resultan relevantes para considerar garantizados los derechos de las minorías parlamentarias y de los grupos o movimientos políticos distintos al del Presidente de la Comisión Primera del Senado. El primero, es que unos y otros tuvieron la oportunidad de participar en el proceso de postulación y elección del Vicepresidente, al haber sido convocada la Comisión para ese efecto en distintas ocasiones, y haber mostrado aquellos total desinterés por ocupar y llenar esa plaza. La Corte pudo constatar que ningún Senador, miembro de la Comisión Primera, aceptó ser candidato al cargo de Vicepresidente, a pesar de que el mismo le fue ofrecido a integrantes de distintas bancadas. Por tanto, no se excluyó a las minorías ni se les impidió acceder a esa dignidad. Basta con citar nuevamente la intervención del H. Senador Antonio Navarro Wolff en la sesión del 29 de julio de 2004 a la que ya se hizo expresa referencia, para hacer evidente estos hechos:  

 "La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Antonio Navarro Wolff:

Este no es un problema de falta de acuerdo político, es que nadie quiere ser Vicepresidente, si el doctor González quiere seguir, yo voto por él, encantado"

El segundo, es que el proceso de discusión y aprobación de las leyes y actos legislativos, para este caso del Acto Legislativo No. 02 de 2004, es competencia exclusiva y excluyente de la Comisión Constitucional Permanente y en ningún caso de la Mesa Directiva; con lo cual, la ausencia de vicepresidente en nada afectó el trámite de tal acto, pues en el curso de los debates la Presidencia de la Mesa Directiva garantizó la participaron de los miembros de las distintas fuerzas políticas que integraron la referida Comisión, dándoles la oportunidad de intervenir en el debate y de votar el proyecto en el sentido que quisieran.

En este orden de ideas, el cargo formulado contra la disposición acusada no esta llamado a prosperar.

8.8.    SÉPTIMO CARGO

8.8.1. Violación del principio de participación ciudadana en el primer debate de la primera vuelta en el Senado de la República

Sostiene la demandante que dentro del trámite del proyecto de acto legislativo 12/04 Senado y 267/04 Cámara, el Presidente de la Comisión Primera del Senado convocó a la audiencia pública después de que los ponentes rindieran su informe sobre el proyecto de acto legislativo. Por lo cual, esta convocatoria extemporánea vulneró el Preámbulo de la Constitución, sus artículos 1º, 2º, 121 y 123 de la Constitución y el artículo 232 de la Ley 5ª de 1992 que garantizan la participación de la ciudadanía en las discusiones y decisiones políticas.

En efecto, la accionante resalta que la primera audiencia pública, convocada con el fin de permitir la participación de la ciudadanía en la discusión del proyecto de acto legislativo, fue citada por el presidente de la comisión primera del Senado de la República el 14 de abril de 2004, fecha posterior a aquella en la cual los ponentes rindieron su informe (2 de abril de 2004) y a su publicación en la Gaceta del Congreso No. 115 del 5 de abril del mismo año.

Como quiera que la audiencia pública se realizó el 20 de abril de 2004, las intervenciones de los ciudadanos que participaron en ella no fueron consignadas en la ponencia como lo ordena el artículo 232 de la Ley 5ª de 1992 y como se desprende de las diversas disposiciones constitucionales que hacen referencia a la participación de la ciudadanía a través de las audiencias públicas convocadas por el Congreso.

A pesar de que con posterioridad a la realización de la audiencia pública se publicaron algunas de las intervenciones de los ciudadanos, la actora advierte que ello no subsanó el vicio mencionado puesto que, por una parte, dicha publicación no hizo parte del informe de ponencia tal y como lo exige la ley, y por el otro, no se consignaron todas las propuestas y modificaciones planteadas por los ciudadanos, así como tampoco las razones para su aceptación o para su rechazo.  

Además, para la demandante este error insubsanable redujo las posibilidades de considerar las propuestas de los ciudadanos durante el primer debate en la primera vuelta. Como quiera que en la segunda vuelta sólo se puede debatir lo aprobado en la primera vuelta, y legalmente no se encuentra autorizada la realización de audiencias públicas en las Plenarias de las Cámaras, la participación de la ciudadanía en esta etapa de conformación del debate resultaba crucial.

Por consiguiente, considera que el Acto Legislativo No. 02 de 2004 es inconstitucional puesto que se impidió la participación ciudadana durante el trámite legislativo, debido a que la audiencia pública fue convocada luego de rendidos los informes de ponencia.

8.8.2.   Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia

El interviniente comienza explicando los razones que lo llevan a afirmar que la audiencia pública no fue extemporánea por haberse celebrado con posterioridad a la radicación del informe de ponencia. Para argumentar lo anterior recalca que las disposiciones que regulan la participación ciudadana en las audiencias públicas (Ley 5ª de 1992. arts. 230 y 232) en ningún momento exigen que éstas deban realizarse con anterioridad a la radicación del informe de ponencia. Lo que sí se desprende de ellas, a su juicio, es que se realicen "(...) previo la adopción de la decisión sobre el respectivo proyecto por parte de la Comisión correspondiente, pues de otra forma no podrían cumplir su finalidad." Por ello, "(...) bien puede hacerse antes de que se rinda ponencia, previo al inicio del debate o incluso durante el transcurso del mismo."(negrillas dentro del texto original).    

Es más, de una lectura detenida del artículo 232 de la Ley 5ª de 1992, el interviniente concluye que comprende la posibilidad de que se realicen audiencias públicas con posterioridad a la presentación del informe de ponencia, ya que el ponente sólo debe reseñar las intervenciones que considere importantes y que se hayan realizado como mínimo tres (3) días antes, debiéndose entender que no se le exige lo mismo respecto de aquellas intervenciones que se presente con posterioridad.

Continúa explicando que las intervenciones cumplieron con su objetivo de ilustrar a los miembros de la comisión primera del Senado de la República en primera vuelta, toda vez que la audiencia pública se surtió con anterioridad al inicio del primer debate el 22 de abril de 2004. Además, la totalidad de las intervenciones en la audiencia, así como de los escritos radicados en la secretaría de la Comisión, fueron publicados en la Gaceta del Congreso No. 149 del 23 de abril de 2004, subsanando con la presentación de este informe cualquier irregularidad en relación con la omisión de publicar las propuestas de la ciudadanía.

De otra parte, en la intervención se señala que no se omitió el deber previsto en el artículo 232 de la Ley 5ª de 1992 al rendir el informe de ponencia, pues este sólo se predica respecto de aquellas observaciones que "(...) se hayan efectuado a más tardar tres (3) días antes de la presentación del informe (...)" según dispone el artículo 232 de la Ley 5ª de 1992. El interviniente advierte que los ponentes del proyecto de acto legislativo  (H. Senadores Claudia Blum, Mario Uribe y Juan de Jesús Córdoba) tenían hasta el 5 de abril para rendir el correspondiente informe según la instrucción del Presidente de la comisión primera, y que la audiencia fue convocada el 14 de abril de 2004 para llevarse a cabo el 20 de ese mismo mes. En consecuencia, por sustracción de materia los ponentes no podían consignar las propuestas ciudadanas siendo que éstas no habían sido efectuadas con anterioridad a los tres (3) días del vencimiento del término para rendir el informe.

El interviniente también considera pertinente poner de presente que la audiencia pública no podía convocarse ni celebrarse antes de culminar el debate y la votación del Proyecto de Ley Estatutaria Antiterrorismo, puesto que este proyecto contaba con mensaje de urgencia e insistencia. Cuando finalmente el 14 de abril de 2004 culminó el trámite en primer debate del proyecto de ley con mensaje de urgencia, la Comisión Primera inmediatamente procedió a convocar la audiencia pública para el 20 de ese mismo mes.

Atendiendo las razones anteriores, el Ministerio del Interior y de Justicia solicita se declare exequible el Acto Legislativo No. 02 de 2004 respecto del cargo por violación del principio de participación ciudadana en el primer debate de la primera vuelta en el Senado de la República.

8.8.3.    Intervención de la Universidad del Norte

La interviniente considera que "(...) la actora logró demostrar que la celebración de las audiencias públicas se llevó a cabo sin cumplir lo dispuesto en el artículo 230 de la L. 5ta de 1992 (...)" y que, por lo tanto, no se permitió la participación ciudadana en el estudio del proyecto de acto legislativo demandado.

8.8.4.    Concepto del Procurador General de la Nación

Para el Ministerio Público, la irregularidad de no haber incluido las intervenciones ciudadanas en el informe de ponencia se subsanó posteriormente con la publicación del informe de la audiencia pública publicado en la Gaceta del Congreso No. 149 del 23 abril de 2004, en el que los ponentes consignaron las diferentes propuestas ciudadanas. Gracias a lo anterior, se cumplió el propósito buscado por los artículos 230, 231 y 232 de la Ley 5ª de 1992, "(...) pues tanto los Congresistas como la sociedad en general, conocieron los criterios, argumentos o sugerencias plasmadas por la ciudadanía y esas argumentaciones sirvieron para enriquecer toas las etapas subsiguientes del proceso de formación del Acto Legislativo."

8.8.5.     CONSIDERACIONES DE LA CORTE.

Teniendo en cuenta la situación fáctica expuesta en la demanda y lo expresado en las distintas intervenciones, debe la Corte definir si durante el primer debate en la primera vuelta del trámite legislativo que dio paso a la expedición del Acto Legislativo No. 02 de 2004, se desconoció el derecho de participación ciudadana. Inicialmente, por el hecho de haber sido el Presidente de la Comisión y no la Mesa Directiva quien convocó a la Audiencia Pública en la que distintos ciudadanos formularon sus observaciones al proyecto, y además, porque la audiencia fue convocada de manera extemporánea, esto es, con posterioridad a la presentación del informe de ponencia a la Comisión Primera del Senado.

Pasa entonces la Corte a resolver dicho problema jurídico, previa las siguientes consideraciones:

En desarrollo y fortalecimiento de la democracia participativa y pluralista que proclama y propugna la Constitución Política de 1991, el artículo 40 de dicho ordenamiento consagra de manera expresa el derecho ciudadano a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, estableciendo a su vez, entre sus diversas formas de configuración, el derecho a "tener iniciativa en las corporaciones públicas", el cual se instituye además como un mecanismo de participación ciudadana.

El derecho de iniciativa en las Corporaciones públicas le garantiza a los ciudadanos y a los distintos estamentos de la organización social (instituciones cívicas, sindicales, gremiales, indígenas y comunales), no solo la posibilidad de presentar proyectos de actos legislativos, leyes, ordenanzas, acuerdos o resoluciones, sino también la opción de participar e intervenir en el proceso de formación y expedición de tales actos jurídicos, acercando de esta manera a la sociedad con la actividad asignada y desarrollada por las distintas autoridades estatales.

Tratándose de la participación ante las corporaciones legislativas, en la Ley 134 de 1994, estatutaria de los mecanismos de participación ciudadana, se regulan algunos aspectos relacionados con la presentación y trámite de iniciativas legislativas de carácter popular, al tiempo que en la Ley 5° de 1992, por la cual se expide el Reglamento del Congreso, se incluye un capítulo que trata sobre la participación ciudadana en el estudio de los proyectos de ley o de Actos Legislativos.

En relación con este segundo aspecto, según lo prevé el artículo 230 del Reglamento del Congreso, el objetivo de tal derecho es, entonces, reconocer a toda persona, natural o jurídica, la posibilidad de intervenir en el proceso legislativo, haciendo las observaciones que considere necesarias a los proyectos de ley o de Acto Legislativo que se encuentren en trámite en las Comisiones Constitucionales Permanentes.  

De acuerdo con el citado artículo, es obligación de la mesa directiva de la respectiva Comisión señalar el procedimiento que debe seguirse para la presentación de las observaciones ciudadanas, así como fijar los días, horarios y duración de las intervenciones, respecto de aquellas personas que quieran pronunciarse frente a un proyecto que se discute en el seno de la Comisión.

De acuerdo con el artículo 231 del referido ordenamiento, las observaciones u opiniones presentadas deberán formularse siempre por escrito, en original y tres copias, una de las cuales debe ser entregada al ponente de la iniciativa. Igualmente, dispone que "mensualmente serán publicadas en la Gaceta del Congreso las intervenciones escritas que se realicen en los términos indicados, y cuando ellas, a juicio del respectivo Presidente, merezcan destacarse para conocimiento general de las corporaciones legislativas. En igual forma se procederá cuando se formule una invitación a exponer los criterios en la comisión, evento en el cual sesionará informalmente". (Negrillas y subrayas fuera de texto).

Por su parte, el artículo 232 ibídem delega en el ponente del respectivo proyecto la labor de consignar en la ponencia la totalidad de las propuestas o modificaciones planteadas que considere importantes y las razones para su aceptación o rechazo, "siempre que las observaciones se hayan efectuado a más tardar  tres (3) días antes de la presentación del informe con entrega personal de las exposiciones".

Respecto de tal regulación, la jurisprudencia constitucional ha destacado que la posibilidad de presentar observaciones ciudadanas y su posterior divulgación, tiene un doble propósito. Uno principal, que el Congreso y la sociedad en general conozcan las opiniones y observaciones de los ciudadanos respecto de los proyectos de ley o de acto legislativo que cursan en el Parlamento. Y otro secundario, pero no menos importante,  cual es el que dichas observaciones puedan potencialmente constituirse en nuevos elementos de juicio y puntos de discusión, a considerar por las instancias legislativas al momento de abordar el debate de la iniciativa. Tal fue la posición adoptada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-543 de 1998[196], al señalar:

"La publicación de las observaciones ciudadanas permite no sólo a los Congresistas sino a la sociedad en general, conocer los criterios, argumentos o sugerencias que aquéllos tengan sobre los proyectos que cursan en las Comisiones Legislativas. Estos reparos o argumentaciones en algunos casos pueden ser de gran utilidad para enriquecer el proceso de formación de las leyes y Actos Legislativos, pues en caso de estar bien fundamentados y considerada su importancia y trascendencia obligarán a que se introduzca a tales ordenamientos las modificaciones, adiciones o supresiones, convenientes o necesarias, con el fin de lograr la expedición de normas más apropiadas y acordes con los objetivos buscados por el propio legislador y la sociedad".        

Sobre las observaciones u opiniones que formulen los ciudadanos en torno a un determinado proyecto, la jurisprudencia constitucional ha admitido que su publicación e incorporación en la ponencia, y particularmente su aceptación, no constituye un imperativo para el Congreso. Dicho en otras palabras, que en torno al cumplimiento de las previsiones contenidas en los artículos 232 y 233 del Reglamento del Congreso, las Cámaras legislativas gozan de un alto grado de discrecionalidad pues no están obligadas a acoger las propuestas ciudadanas, debiendo sólo publicar e incorporar en la ponencia aquellas que el Presiente y Ponente consideren de importancia. Suponer lo contrario, que tales observaciones tienen carácter vinculante, comporta, a juicio de la Corte, "una imposición que coartaría la libre autonomía del Congreso"[197].

Sin embargo, la jurisprudencia ha llamado la atención acerca del poder discrecional que por disposición reglamentaria ejercen tales autoridades. En concreto, la Corte ha considerado que la facultad para decidir qué observaciones deben ser publicadas y cuáles tienen que ser consideradas para la elaboración del informe de ponencia, debe ser ejercida en forma razonable y proporcional, con el fin de evitar la arbitrariedad y, en consecuencia, que por su intermedio se desconozca el derecho ciudadano a participar en la tarea legislativa. Al respecto, sostuvo la Corte en la citada Sentencia C-543 de 1998[198]:

"La facultad conferida en los artículos 231 y 232 del Reglamento, al Presidente de la Comisión y al ponente del proyecto, debe ser ejercida en forma razonable, pues la arbitrariedad de tales congresistas en la selección de las intervenciones que "merezcan destacarse" o se "consideren importantes" podría atentar contra el principio de publicidad y el derecho de toda persona a participar en el proceso legislativo. Corresponde entonces, a tales funcionarios evaluar las intervenciones de manera que no se menoscabe el derecho citado, permitiendo que los ciudadanos intervengan en las decisiones de interés colectivo".  

Bajo ese supuesto, ha considerado la Corte que en el proceso de evaluación y valoración de las intervenciones ciudadanas, la discrecionalidad otorgada a los funcionarios competentes les imprime a su vez una mayor responsabilidad en el ejercicio de su labor, cual es el de permitir que se realice el derecho ciudadano a intervenir en las decisiones de interés colectivo y los objetivos por él perseguidos, actuando con la mayor diligencia en la selección y trámite de las observaciones ciudadanas que merezcan destacarse, sin que ello les otorgue un carácter vinculante a las mismas.

Teniendo en cuenta los anteriores elementos de juicio, pasa la Corte a definir si durante el primer debate en la primera vuelta del trámite legislativo que dio paso a la expedición del Acto Legislativo No. 02 de 2004, se desconoció el derecho de participación ciudadana, inicialmente, por el hecho de haber sido el Presidente de la Comisión y no la Mesa Directiva quien convocó a la Audiencia Pública en la que distintos ciudadanos formularon sus observaciones al proyecto, y porque la audiencia fue convocada de manera extemporánea, esto es, con posterioridad a la presentación del informe de ponencia a la Comisión Primera del Senado.

De acuerdo con las consideraciones precedentes, para la Corte, la acusación sobre un presunto desconocimiento del derecho de participación ciudadana no está llamada a prosperar, por las siguientes razones: (i) porque el Presidente de la Comisión, como miembro y cabeza visible de la Mesa Directiva, se encuentra plenamente facultado para definir aspectos relacionados con la participación ciudadana en el estudio de los proyectos de acto legislativo; (ii) porque de conformidad con la Ley 5ª de 1992, es posible que se presenten observaciones ciudadanas a los proyectos que se discuten en una Comisión constitucional, con posterioridad a la entrega del informe de ponencia, sin que ello signifique que las mismas no puedan ser tenidas en cuenta por los miembros de la respectiva Comisión; y (iii) porque está demostrado dentro del expediente de constitucionalidad que, en todo caso, los ponentes de la iniciativa publicaron el informe de la audiencia pública cuando todavía el proyecto era objeto de debate en la Comisión Primera del Senado, en primera vuelta, cumpliéndose así los objetivos propuestos para hacer efectivo el derecho de participación ciudadana: que el Congreso y la sociedad en general conozcan las opiniones y observaciones de los ciudadanos respecto de un proyecto de ley y, en consecuencia, que dichas observaciones puedan constituirse en nuevos elementos de juicio y puntos de discusión, a considerar por las instancias legislativas al momento de abordar el debate de la iniciativa.

Con respecto a lo primero, si bien el artículo 230 del Reglamento del Congreso asigna a la Mesa Directiva la función de establecer las fechas para que los ciudadanos participen en el trámite legislativo, no es menos cierto que por disposición expresa de los artículos 40 y 43 del mismo ordenamiento, el Presidente de la respectiva Comisión Constitucional conforma la Mesa Directiva junto con el vicepresidente de la misma, y es a él a quien le corresponde presidir y representar la respectiva Corporación. El Vicepresidente, aun cuando coadyuva en la toma de decisiones que adopta la Mesa Directiva, de acuerdo con el artículo 45 ibídem, desarrolla más una labor de carácter supletiva, circunscrita a sustituir al presidente y ejercer sus funciones sólo en caso de vacancia, ausencia o imposibilidad de éste.

Así, sin entrar a desconocer la importancia del papel cumplido por el Vicepresidente, nada se opone para considerar que, con su presencia o en su ausencia, es el Presidente de la respectiva Comisión el llamado a tomar las medidas relacionadas con la dinámica de la actividad legislativa, en tanto éstas sean avaladas o consentidas por los demás miembros de la Comisión. Adicionalmente, tratándose de la participación ciudadana, una interpretación sistemática de los artículos 230 a 232 de la Ley 5ª de 1992, lleva a concluir que, en ese campo, el Presidente goza de cierto nivel de autonomía, pues directamente a él se le asigna la toma de decisiones, como es, por ejemplo, la de determinar cuáles de las observaciones ciudadanas son sometidas al trámite de la publicidad para el conocimiento de la colectividad.

En este sentido, el cuestionamiento de la demandante carece de validez, pues la afirmación de que fue el Presidente y no la Mesa Directiva quien convocó a la audiencia pública sobre las observaciones ciudadanas, ignora no sólo que el Presidente integra la Mesa Directiva sino su labor que como director de la respectiva Comisión cumple, en especial, frente a la garantía de la participación ciudadana.

Adicionalmente, la accionante no demuestra en su demanda que se hubiese presentado algún tipo de inconformidad por parte de los miembros de la Comisión con el anuncio realizado por la Presidencia de convocar a la audiencia pública, ni mucho menos que al interior de la Mesa Directiva haya habido una posición diferente a la expresada por el Presidente al realizar el anuncio.

De acuerdo con lo anterior, no considera la Corte que se hubiere incurrido en una infracción al artículo 121 de la Constitución, que establece que "ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y ley", toda vez que dentro de las funciones asignadas al Presidente de la Comisión, se encuentra precisamente la de dirigir el trabajo de la misma y la de ser la cabeza visible de la Mesa Directiva, siendo a su vez autoridad competente para coadyuvar a la fijación del procedimiento de la presentación de observaciones ciudadanas frente a los proyectos de ley que cursan en el Congreso, de conformidad con los artículos 230 y 231 de la Ley 5ª de 1992.

En lo que toca con la acusación de haberse convocado la audiencia pública de manera extemporánea, cabe señalar que, una interpretación armónica del reglamento del Congreso en este punto, artículos 230, 231 y 232, lleva a concluir que, en realidad, las observaciones y propuestas se deben presentar con anterioridad al debate en la respectiva Comisión y en todo caso de manera previa a la votación de la iniciativa, y no necesariamente antes de la presentación del informe de ponencia. Esta posición es plenamente concordante con el doble propósito que cumplen las observaciones ciudadanas en el trámite de los proyectos de ley o de actos legislativos: Un primer objetivo, que consiste en que el Congreso y la sociedad conozcan las opiniones de los particulares sobre los proyectos que cursan en el legislativo, y uno segundo, de acuerdo con el cual, dichas observaciones deben facilitar la generación de nuevos puntos de debate que pueden ser considerados por las comisiones del legislativo, en el momento de abordar la discusión de la iniciativa.

No es cierto, como lo afirma la actora, que sea un imperativo constitucional y legal convocar la audiencia pública antes de la presentación del informe de ponencia a la Comisión. Para la Corte, de ninguno de los artículos que regulan el tema de la participación ciudadana en el estudio de los proyectos (Ley 5ª de 1992. arts. 230 a 232), puede extraerse tal regla. Una lectura juiciosa del artículo 232 permite concluir lo contrario: que es posible que las intervenciones ciudadanas -escritas u orales- se lleven a cabo con posterioridad a la presentación de la ponencia. Ello es así, si se considera que lo que hace la norma es obligar al ponente a consignar en la ponencia sólo las observaciones importantes que "se hayan efectuado a más tardar tres (3) días antes de la presentación del informe con entrega personal de las exposiciones", con lo cual se infiere que es válido presentar observaciones fuera de tal término, sólo que respecto de éstas ya no existe la obligación de ser incluidas en el informe de ponencia.

Esta interpretación se alinea integralmente con la posición adoptada por la Corte, a la que ya se hizo expresa referencia, en sentido de que las observaciones ciudadanas no son vinculantes para el Congreso, de manera que lo importante es, en aras de garantizar el derecho de participación, que éstas sean conocidas antes de la votación y en el momento de las discusiones y debates para dar oportunidad a la reflexión; aspecto que se encuentra plenamente garantizado si se tiene en cuenta que por expreso mandato del artículo 231 del Reglamento del Congreso, todas las intervenciones que lo merezcan deben ser publicadas, sin que allí la norma distinga entre las incluidas y las no incluidas en el informe de ponencia.

Tal posición difiere sustancialmente de la apreciación realizada por la accionante pues para ella, la presentación del informe de ponencia es el único momento del proceso legislativo en el que pueden presentarse las observaciones de los particulares frente a los proyectos de ley o de acto legislativo. Sin embargo, según se ha visto, el alcance fijado en la demanda es, sin ninguna duda, restrictivo del derecho de participación ciudadana por lo que, en aras de garantizar su ejercicio real y efectivo, debe prevalecer la interpretación según la cual, las observaciones ciudadanas se deben presentar con anterioridad al debate en la respectiva Comisión, para que puedan cumplir con su objetivo de enriquecer el proceso de formación de las leyes y Actos Legislativos.

La posición acogida por la Corte interpreta de mejor manera el principio de instrumentalidad de las formas, tantas veces mencionado, el cual dispone que las formas procesales no tienen un valor en sí mismas y que deben ser interpretadas teleológicamente al servicio de un fin sustantivo[199].

En este punto, resulta del mayor interés recordar el trámite adelantado por la Comisión Primera con respecto al entonces proyecto de Acto Legislativo No. 012 de 2004, en la primera vuelta en el Senado de la República, presentando las fechas de entrega del informe de ponencia, de convocatoria y realización de la audiencia pública, de publicación del informe de la audiencia, y de realización del debate y votación del articulado en la Comisión Primera, con el fin de verificar que en efecto se cumplió el objetivo perseguido con la participación ciudadana.

La ponencia para primer debate en la Comisión Primera del Senado fue presentada el 2 de abril de 2004 por los Senadores ponentes, junto con el pliego de modificaciones al proyecto, los cuales fueron publicados en la Gaceta del Congreso No. 115 del 5 de abril de 2004 (páginas 3 a 7).

Mediante Resolución No 04 del 14 de abril de 2004 firmada por el Presidente de la Comisión Primera, Luis Humberto Gómez Gallo,  se convocó a una audiencia pública a celebrarse el día 20 de Abril en el recinto de la Comisión Primera del Senado, para discutir el proyecto de reelección, tal y como consta en el acta de la audiencia publicada en la Gaceta del Congreso No. 211 del 20 de mayo de 2004 (página 1).

La citación a la audiencia se produjo ese mismo día 14 de abril de 2004, finalizando la sesión de las Comisiones Conjuntas, como se evidencia en el Acta No. 08 del 14 de abril de 2004. (página 32 de la Gaceta del Congreso 213 del 20 de mayo de 2004).

La audiencia pública sobre el proyecto de Acto Legislativo tuvo entonces lugar el día 20 de abril de 2004. En el grupo de intervinientes, unos manifestaron su acuerdo con el proyecto de Acto Legislativo y otros su oposición. Todo esto puede verificarse en el acta de la audiencia, la cual fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 211 del 20 de mayo de 2004 (páginas 1 a 28).

En el Acta No. 31 del 22 de Abril de 2004, publicada en la Gaceta del Congreso No. 215 del 20 de Mayo de 2004 (páginas 1 a 16), se constata que el día 22 de Abril se dio inicio a las deliberaciones del proyecto de Acto Legislativo.

Teniendo en cuenta que la convocatoria a la audiencia fue efectuada con posterioridad a la fecha en la cual los ponentes presentaron informe de ponencia para primer debate, los mismos consideraron pertinente presentar a la Comisión Primera, un informe adicional que fue publicado el 23 de abril de 2004 sobre las intervenciones que se realizaron en la audiencia pública y algunas consideraciones y conclusiones frente a las mismas. Este informe fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 149 de 2004 (páginas 1 a 3).

En el Acta No. 32 del 28 de abril de 2004 consta que la Comisión Primera Senado continuó con la discusión del proyecto de Acto Legislativo (Gaceta del Congreso No. 216 del 20 de mayo de 2004).

En el Acta No. 33 se consigna que el día 29 de abril de 2004 fue votado afirmativamente el proyecto de ley, en primer debate, con algunas modificaciones sugeridas por los Senadores a partir de algunas proposiciones (Gaceta del Congreso No. 350 del 13 de julio de 2004).

Del anterior recuento se concluye que, como bien lo señalaron los intervinientes, en todo caso, los ponentes de la iniciativa publicaron el informe de la audiencia cuando el proyecto iba a ser objeto de debate y discusión en la Comisión Primera del Senado, en primera vuelta, teniendo en cuenta que la convocatoria a esta audiencia se efectuó con posterioridad a la fecha en la cual presentaron informe de ponencia para primer debate. Dicho en otras palabras, aun cuando por sustracción de materia las observaciones ciudadanas no fueron incluidas en la ponencia, ya que la audiencia fue convocada por la Mesa Directiva luego de la presentación del informe, esa ponencia inicial fue adicionada oportunamente, es decir, antes del debate, con un resumen de las observaciones ciudadanas al proyecto de acto legislativo, las cuales fueron a su vez publicadas en la Gaceta del Congreso.  

Entonces, es claro que las observaciones ciudadanas cumplieron su objetivo de publicidad y reflexión, no sólo porque la audiencia se realizó con anterioridad al inicio del debate en la Comisión, sino porque los Senadores ponentes publicaron antes de la segunda sesión de discusión las intervenciones que se realizaron en la audiencia pública e hicieron algunas consideraciones y conclusiones frente a las mismas, para ilustrar de una mejor manera el debate en el seno de la Comisión Primera del Senado. En esos términos la participación ciudadana se garantizó de manera amplia, respetándose el principio democrático.

Y es que, si el artículo 232 del Reglamento del Congreso exige incluir en el informe de ponencia las observaciones ciudadanas que "se hayan efectuado a más tardar tres (3) días antes de la presentación del informe", no se le puede imponer a los ponentes cargas irrealizables e imposibles, como es la de resumir en dicho informe las intervenciones ciudadanas que no se han presentado en término, o en su defecto, esperar a que se lleve a cabo la convocatoria y realización de la audiencia, pues en este último caso se estarían incumpliendo los plazos previstos por la ley para presentar el informe de ponencia.

En efecto, aun cuando el artículo 232 del Reglamento del Congreso otorga cierto margen de discrecionalidad a la Mesa Directiva de las Comisiones para convocar la realización de audiencias públicas, el artículo 150 del mismo ordenamiento sí le fija un plazo a los ponentes para presentar ponencia, el cual "estará definido entre cinco (5) a quince (15) días de acuerdo con la significación y volumen normativo de la propuesta, así como de la categoría de la ley de que se trate"; de manera que la presentación del informe no puede estar condicionado a la realización de la audiencia, siendo entonces constitucionalmente admisible que las intervenciones presentadas fuera de término, en caso de ser consideradas importantes por los ponentes, se adicionen posteriormente a dicho informe, tal como ocurrió en este caso.

Al respecto, es menester recordar que, en sintonía con el principio de la instrumentalidad de las formas, esta Corporación viene sosteniendo que el desconocimiento de un requisito de procedimiento para la formación de las leyes o actos legislativos, puede no conducir a su declaratoria de inconstitucionalidad, cuando a pesar de su ocurrencia se advierte por el operador jurídico que los valores y principios que con aquél se quieren salvaguardar no sufrieron menoscabo alguno.

En el presente caso, si en gracia de discusión se aceptara que se obvió el cumplimiento de un formalismo para convocar la audiencia: que dicha convocatoria no la hubiera hecho la Mesa Directiva de la Comisión Primera Constitucional del Senado sino su Presidente, en todo caso se trata de una irregularidad menor que no alcanza a viciar la validez del Acto legislativo en discusión, pues, en últimas, con la publicación de las observaciones ciudadanas antes de iniciar los debates, se satisfizo plenamente el principio de participación y los objetivos por él buscados.

De acuerdo con lo anterior, el cargo planteado por la demandante en este punto no está llamado a prosperar.

8.9.     OCTAVO CARGO

8.9.1.  Violación de los principios de identidad y de consecutividad por incluir en el segundo período iniciativas no presentadas en el primero

La demandante sostiene que el inciso cuarto del artículo 1º del Acto Legislativo No. 02 de 2004 fue incluido irregularmente en el segundo período, a pesar de que su contenido no había sido discutido ni aprobado durante el primero. Por lo tanto, dicha disposición viola el inciso tercero del artículo 375 de la Constitución que prohíbe debatir en el segundo período iniciativas que no hubiesen sido presentadas en el primero.

Comparando, por un lado, el texto del proyecto del acto legislativo aprobado en primera vuelta y publicado por la Presidencia de la República en el Decreto 2310 del 21 de julio de 2004 y, por el otro, el texto aprobado en segunda vuelta por el Congreso de la República, la actora resalta que el contenido del siguiente inciso no fue aprobado en la primera vuelta:

"Acto Legislativo No. 02 de 2004, artículo 1º, inciso 4º: "Cuando el Presidente y el Vicepresidente de la República presenten sus candidaturas, sólo podrán participar en las campañas electorales desde el momento de su inscripción. En todo caso dicha participación sólo podrá darse desde los cuatro (4) meses anteriores a la fecha de la primera vuelta de la elección presidencial, y se extenderá hasta la fecha de la segunda vuelta en caso de que la hubiere. La Ley Estatutaria establecerá los términos y condiciones en los cuales, antes de ese lapso, el Presidente o el Vicepresidente podrán participar en los mecanismos democráticos de selección de los candidatos de los partidos o movimientos políticos."

En la corrección de la demanda, la demandante explica que durante la primera vuelta el texto aprobado por el Congreso restringió la participación en política del Presidente y del Vicepresidente de la República a partir del momento de la inscripción. Luego, durante la segunda vuelta se precisó aún más esa limitación señalando el término de cuatro (4) meses anteriores a la fecha de la primera vuelta de la elección presidencial.

A pesar de lo anterior y después de haber prohibido la intervención en política de estos funcionarios públicos en cualquier tiempo o en forma permanente, la accionante resalta que de manera incoherente se delegó en la Ley Estatutaria el establecimiento de los "(...) términos y condiciones en los cuales, antes de ese lapso, el Presidente o el Vicepresidente podrán participar en los mecanismos democráticos de selección de los candidatos de los partidos o movimientos políticos."  

A juicio de la demandante, la habilitación al legislador para que regule la participación de estos funcionarios en las consultas internas o en cualquier mecanismo democrático que adelanten los partidos o movimientos políticos distorsiona la esencia de la voluntad de la Corporación que fue plasmada en el texto aprobado en primera vuelta y a través del cual se buscaba limitar al máximo el tiempo durante el cual el Presidente y el Vicepresidente podrán participar en política. En la demanda expresa lo siguiente:

"Para conseguir la nominación presidencial o vicepresidencial como candidato de un Partido, se necesita hacer proselitismo político casi en forma permanente, realizando desde el poder actos de gobierno para conseguir apoyo de sus con militantes en cualquier tiempo."      

En consecuencia, solicita se declare inexequible el inciso cuarto del artículo 1º del Acto Legislativo No. 02 de 2004, por cuanto su contenido no fue presentado ni debatido durante el primer período ordinario.   

8.9.2.    Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia

El Ministerio del Interior y de Justicia considera que el aparte normativo acusado debe ser declarado exequible, por cuanto el señalamiento de un límite dentro del cual el Presidente y el Vicepresidente de la República pueden participar en política fue un asunto considerado durante todo el trámite legislativo, inclusive durante la primera vuelta.

Es más, la regulación sobre la manera como estos funcionarios serán designados como candidatos de un partido político o movimiento guarda conexidad con la posibilidad del gobernante en ejercicio de ser reelegido, materia principal del acto legislativo en cuestión. Así mismo, el interviniente señala que con este aparte normativo se adaptó el acto legislativo demandado a los procedimientos democráticos que entraron en vigencia con la reforma política contenida en el Acto Legislativo No. 01 de 2003.

Por otro lado, para el interviniente es inexistente la alegada contradicción entre la facultad del Presidente y del Vicepresidente de la República para participar en los mecanismos democráticos de selección de los candidatos de los partidos o movimientos políticos y la supuesta habilitación para hacer proselitismo político en forma permanente. Advierte que en este punto la actora pretende estructurar un cargo de inconstitucionalidad sobre un juicio de conveniencia de la norma.       

8.9.3.    Intervención de la Universidad del Norte

La interviniente compartió las razones señaladas en la demanda para considerar que el inciso cuarto del artículo 1º del Acto Legislativo No. 02 de 2004 debe ser declarado inexequible, por cuanto su contenido no fue presentado ni debatido durante el primer período ordinario.

8.9.4.    Concepto de la Procuraduría General de la Nación

El Ministerio Público no se pronunció respecto de este cargo.

8.9.5.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE

A partir de la acusación formulada y de lo señalado en las distintas intervenciones, debe la Corte definir si se incurrió en un vicio de forma en el proceso de formación del Acto Legislativo No. 02 de 2004, materializado en la presunta violación de los principios de consecutividad e identidad relativa, al habérsele introducido en el inciso 4° del artículo 1°, durante el trámite de la segunda vuelta, un tema nuevo que no fue considerado ni debatido en la primera vuelta.

Con el fin de establecer la posible existencia del vicio alegado, previo al pronunciamiento de fondo, la Corte recordará brevemente los lineamientos jurisprudenciales aplicables a los principios de consecutividad e identidad relativa.

Como es sabido, el Congreso de la República, en su condición de órgano constituyente derivado, es competente para introducir reformas a la Constitución Política (C.P. art. 374).

En relación con dicha facultad, esta Corporación ha precisado que la reforma se lleva a cabo mediante la expedición del respectivo acto legislativo, cuyo trámite de aprobación no solo debe sujetarse a las reglas previstas en el artículo 379 de la Carta, sino también a las demás disposiciones constitucionales y legales que regulan el proceso legislativo ordinario (artículos 157 y siguientes de la Constitución Política y Reglamento del Congreso -Ley 5ª de 1992-), siempre y cuando las mismas no sean incompatibles con la normatividad Superior que de manera especial orienta el procedimiento de reforma a cargo de las Cámaras legislativas.[200]

En ese orden de ideas, la jurisprudencia constitucional ha señalado que los proyectos de acto legislativo se encuentran sometidos a las siguientes reglas[201]:

a- En materia de iniciativa legislativa, pueden provenir del Gobierno, de los miembros del Congreso en número no inferior a 10, del veinte por ciento de los concejales o de los diputados, y de los ciudadanos en un número equivalente al menos al cinco por ciento del censo electoral vigente (C.P. art. 375)

b- El proyecto debe publicarse en la Gaceta del Congreso antes de darle curso en la Comisión respectiva (C.P. artículo 157-1 y Ley 5ª de 1992. art. 144).

c- El proyecto debe tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y a él tendrá que dársele el curso correspondiente (C.P. art. 160).

d- El proyecto deberá aprobarse en dos períodos ordinarios y consecutivos, de la siguiente manera: en la primera legislatura o período ordinario por la mayoría de los asistentes y en la segunda legislatura o período ordinario por la mayoría de los miembros de cada Cámara (C.P. art. 375).  

e- Aprobado el proyecto en el primer período, el Gobierno deberá publicarlo (C.P. art. 375).

f- Durante el segundo período ordinario solamente pueden debatirse iniciativas presentadas en el primero (C.P. art. 375 y Ley 5ª de 1992 art. 226).

g- Entre el primero y segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho (8) días, y entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días (C.P. art. 160).

h- Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias (C.P. art.160 y Ley 5ª art. 226).

i- En el informe para la plenaria en segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que determinaron su rechazo (C.P. art.160).

j- Cuando surjan discrepancias entre las Cámaras respecto del proyecto, ambas integrarán comisiones de conciliación que procurarán conciliar los textos, y en caso de no ser posible, definirlo por mayoría (C.P. art.161).

k- El título del acto legislativo deberá corresponder exactamente a su contenido, y a su texto precederá esta fórmula: "El Congreso de Colombia, DECRETA :" (C.P. art. 169).

l. Finalmente, los Actos Legislativos también deben cumplir con la exigencia de la unidad de materia, en cuyo evento, según lo expresó la Corte el "asunto predominante del que ellos se ocupan, no es otro que la reforma de determinados títulos, capítulos o artículos de la Constitución, o la adición de ella con disposiciones que no están incorporadas en la Carta pero que se pretende incluir en su preceptiva"[202]  (C.P. art. 158).

De acuerdo con las reglas que resultan aplicables al procedimiento de expedición de los actos legislativos, este Tribunal ha señalado que, al igual que ocurre con los proyectos de ley, su trámite debe ajustarse a los principios de consecutividad e identidad relativa o flexible[203].

En virtud del principio de consecutividad, el articulado de un proyecto y los temas en él contenidos tienen que ser debatidos y votados -afirmativa o negativamente- en todas y cada una de las instancias legislativas reglamentarias, sin que éstas puedan renunciar al cumplimiento de tal exigencia ni tampoco trasladar la responsabilidad a otra célula congresional para que el debate sea considerado en una etapa posterior. Dicho en otras palabras, a través del principio de consecutividad se busca que la totalidad del texto propuesto en la ponencia sea discutido y aprobado o improbado por las respectivas comisiones constitucionales permanentes y por las plenarias, en forma sucesiva y sin excepción, según sea el caso.

Ha expresado este Tribunal que el principio de consecutividad también se aplica a las proposiciones modificatorias, aditivas o supresivas que se presenten en el curso de las discusiones en las distintas instancias legislativas, "ya que éstas también deben ser consideradas, debatidas y votadas, a menos que, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 5ª de 1992, su autor o gestor tome la firme decisión de retirarlas con anterioridad al trámite de la votación o de su respectiva modificación"[204].

En relación con el principio de identidad, la Corte ha sostenido que bajo el actual esquema constitucional el mismo ha sido relativizado, en el sentido que por su intermedio ya no se exige que el proyecto sea aprobado de manera idéntica en todos los debates parlamentarios, es decir, que su contenido material deba guardar estricta equivalencia durante el trasegar del trámite legislativo. En la medida que la propia Constitución autoriza a cada Cámara para que en segundo debate -tratándose de proyectos de ley- o en segunda vuelta -tratándose de actos legislativos- introduzcan al proyecto las modificaciones o adiciones que juzgue necesarias, lo que se persigue con el citado principio es que tales modificaciones y adiciones guarden relación de conexidad con los asuntos tratados y aprobados en las etapas precedentes.

Bajo ese supuesto, el principio de identidad tiene un propósito específico y claro: limitar la facultad del Congreso para introducir modificaciones y adiciones al proyecto, de manera que dichos cambios sólo son constitucionalmente admisibles si se relacionan con temas tratados y aprobados en primera vuelta. Para la Corte, la opción de introducir modificaciones a los proyectos de ley o de actos legislativos y el imperativo de que los mismos deban versar sobre temas tratados y aprobados en instancias anteriores, "implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso legislativo"[205].

Siguiendo la hermenéutica constitucional, los principios de consecutividad e identidad relativa, para el caso de los actos legislativos, encuentran un fundamento general en los artículos 157 y 160 de la Carta, propios del procedimiento legislativo ordinario pero aplicables por extensión, y un fundamento específico en los artículos 375 Superior y 226 del Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992), al consagrar estas ultimas normas que: "En este segundo período sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero"(C.P. art. 375) y que: "El cambio o modificación del contenido de las disposiciones, en la segunda 'vuelta', siempre que no altere la esencia de lo aprobado inicialmente sobre la institución política que se reforma, podrá ser considerada y debatida" (Ley 5ª de 1992).

Sobre la regla prevista en el artículo 375 Superior, en la que se prevé que en el segundo período "sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero", la jurisprudencia ha explicado que la misma no se opone a que durante esa etapa se puedan introducir modificaciones a los textos aprobados en el primer período. Por el contrario, lo que expresamente consagra dicha norma es que el debate en segunda vuelta deberá adelantarse sobre las materias aprobadas en la primera; debate que, por autorización expresa de los artículos 160 de la Carta y 226 de la Ley 5ª de 1992, deja abierta la posibilidad de introducir modificaciones a lo previamente aprobado, siempre y cuando tales modificaciones versen sobre iniciativas presentadas en la primera vuelta y no alteren la esencia de lo ya aprobado.

Así, en lo que toca con los actos legislativos, del artículo 375 únicamente se extrae la premisa según la cual, en la segunda vuelta el debate sólo puede versar sobre "iniciativas" presentadas en la primera, sin que tenga por  qué entenderse que su propósito es excluir la posibilidad de hacerle modificaciones a lo aprobado, pues, como se ha mencionado, ello esta expresamente permitido en los términos de lo preceptuado en los artículos 160 Superior y 226 del Reglamento del Congreso.

En relación con el alcance del precitado artículo 375 de la Carta, en reciente pronunciamiento esta Corporación tuvo oportunidad de precisar que "la norma se refiere, en primer lugar, a 'iniciativas', que es un concepto mucho más amplio que el de 'textos', en la medida en que una iniciativa puede tener distintas expresiones y diferentes alcances, los cuales, precisamente, habrán de ser configurados a lo largo del debate. Quiere ello decir que en el segundo período no es posible introducir temas nuevos, esto es, iniciativas nuevas que no hayan sido presentadas en el primero. Sin embargo, si es posible debatir las iniciativas presentadas en el primero, a partir del texto del proyecto aprobado, que debe publicar el Gobierno, y como consecuencia del debate, introducirles las reformas que se estimen necesarias"[206].

De este modo, la disposición citada se constituye en un complemento necesario de los artículos 160 Superior y 226 del Reglamento del Congreso, que autorizan la introducción de modificaciones a los proyectos de ley y de actos legislativos en el segundo debate y en la segunda vuelta respectivamente, y, en consecuencia, coadyuva a la aplicación de los principios de consecutividad e identidad relativa, en virtud de los cuales se exige al Congreso, por una parte, someter los distintos temas de un proyecto a los debates y votaciones reglamentarias, y por la otra, a que las modificaciones y adiciones introducidas en segunda vuelta guarden relación de conexidad con lo que ha sido debatido en las etapas precedentes del trámite legislativo, quedándole prohibido discutir asuntos nuevos que no hayan sido considerados en debates anteriores.

Ahora bien, frente al principio de identidad relativa o flexible, la jurisprudencia[207] ha advertido que no cualquier relación temática entre el cambio introducido y lo que ha sido debatido en las etapas anteriores, es suficiente para considerar cumplido o respetado tal principio. En esa orientación ha destacado que las relaciones remotas, distantes o meramente tangenciales no se ajustan al presupuesto de identidad y, por tanto, el cambio introducido comporta mas bien un asunto nuevo, pues para que tal principio se entienda cumplido la relación de conexidad debe ser clara y específica, estrecha, necesaria o evidente.

En punto a establecer que se entiende por asunto nuevo, la Corporación, a lo largo de su extensa jurisprudencia, ha venido fijando algunos criterios de orden material, recogidos por la Sentencia C-332 de 2005[208], en los siguientes términos: "(i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente;[209] (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido;[210]  (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto en su conjunto, no de un artículo específico;[211] (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema.[212]" Tratándose de los actos legislativos, se ha precisado que "el concepto de asunto nuevo es más amplio porque existe una relación estrecha entre distintos temas constitucionales dadas las características de la Constitución de 1991. Así, se ha admitido que la adición de un tema de orden orgánico y funcional -un artículo sobre la participación del Ministerio Público en el nuevo sistema acusatorio- guarda relación suficiente con un aspecto sustantivo -las garantías del investigado o acusado en el proceso penal-."

Conforme con tales criterios, la Corte ha admitido que los cambios producidos en segunda vuelta al proyecto de acto legislativo pueden ser amplios y considerables, en tanto guarden relación con los temas principales del proyecto y no necesariamente con aquellos tratados en forma aislada e individual por un artículo específico. Al respecto, sostiene este Tribunal que en "el análisis acerca del cumplimiento de los principios de identidad relativa y de consecutividad, el proyecto se examine en su conjunto, sin que sea posible una consideración aislada de normas para encontrar diferencias en los textos aprobados en los distintos debates, en la medida en que tales diferencias pueden carecer de significación en el contenido de regulación del proyecto mirado como un todo."[215]  

Respecto al principio de consecutividad, la Corporación ha concluido que el mismo se entiende respetado cuando el objeto de lo decidido en los ocho debates corresponde al tema o temas tratados por las dos Cámaras, aun cuando el sentido de las decisiones por ellas tomadas sean diferentes e incluso contrarias. En este último caso, si existe contradicción o divergencia entre lo aprobado por una y otra Cámara, es posible armonizar el proyecto mediante la integración de las comisiones de conciliación[216]. Para esta Corporación, no resulta vulnerado el principio de consecutividad, aun cuando haya textos no votados en los ocho debates, si existe una relación de conexidad clara y específica, estrecha, necesaria o evidente, entre los cambios o variaciones de contenido que haya podido tener la iniciativa a lo largo del trámite legislativo[217].   

Así las cosas, ha dicho la Corte que la posibilidad de estructurar un verdadero juicio de inconstitucionalidad contra un acto legislativo por violación de los principios de consecutividad e identidad relativa, no depende de que se identifique el texto o expresión que se considera nuevo frente a lo aprobado en primera vuelta, pues es posible que se trate de una modificación o de una adición autorizadas expresamente por el ordenamiento jurídico. Para que la solicitud de inconstitucionalidad pueda prosperar, se requiere, además, "mostrar en que medida esa diferencia afecta la esencia de lo aprobado inicialmente o constituye un tema nuevo no susceptible de incorporarse en el segundo período legislativo"[218].

Con base en las consideraciones precedentes, entra pues la Corte a definir si se violaron los principios de consecutividad e identidad relativa en el proceso de formación del Acto Legislativo No. 02 de 2004, como consecuencia de habérsele introducido durante el trámite de la segunda vuelta, a través del inciso 4° del artículo 1°, un tema nuevo no debatido en la primera vuelta.

Mediante el inciso 4° del artículo 1° del Acto Legislativo No. 02 de 2004, se regula el tema de los límites a la participación en política y partidista del Presidente y Vicepresidente de la República, cuando éstos deciden presentar su candidatura para un nuevo período presidencial. En ese ámbito, el precepto tiene dos contenidos normativos. Mediante el primero, se dispone que dicha participación sólo podrá darse desde los cuatro meses anteriores a la fecha de la primera vuelta de la elección presidencial y se extenderá hasta la fecha de la segunda vuelta en caso de que la hubiere. Mientras que el segundo, delega al legislador, para que mediante ley estatutaria, regule los términos y condiciones en los cuales, antes de ese lapso, el Presidente o Vicepresidente puedan participar en los mecanismos democráticos de selección de los candidatos de los partidos o movimientos políticos.  

Sostiene la demandante que con la inclusión del inciso 4° en segunda vuelta, se autorizó la participación en política del presidente y vicepresidente en cualquier tiempo, cuando la intención del constituyente derivado durante el trámite en primera vuelta fue la contraria: establecer límites a dicha participación. En ese sentido, considera violados los principios de consecutividad e identidad pues, por intermedio de la norma acusada, se incluyó en segunda vuelta un tema nuevo no considerado en la primera.

Pues bien, con fundamento en los antecedentes del proyecto de Acto Legislativo No. 012 de 2004 (Senado) 267 de 2004 (Cámara), que concluyó con la expedición del Acto Legislativo No. 02 de 2004, encuentra la Corte que el tema contenido en el aparte normativo acusado sí fue considerado desde el inicio del trámite legislativo y durante el curso de los ocho debates parlamentarios, incluso como uno de los asuntos más relevantes, pues el mismo hizo parte del eje central de la reforma constitucional allí propuesta como era la reelección presidencial, a la manera de un complemento necesario de la misma: los límites a la participación política y partidista.

En efecto, como se manifestó en la exposición de motivos del proyecto de Acto Legislativo No. 012 de 2004 (Senado) 267 de 2004 (Cámara), sometido a la consideración del Congreso a iniciativa de un grupo de Senadores y Representantes, el objetivo del proyecto no era otro que incluir la figura de la reelección -inmediata o no- del Presidente en ejercicio, proscrita para ese momento por nuestro ordenamiento constitucional (C.P. art. 197), siendo consustancial al logro de tal propósito, la definición de los límites a la participación política y partidista del Presidente candidato.

Así se lee en la exposición de motivos que acompañó la presentación del proyecto de Acto Legislativo No. 012 de 2004 (Senado) 267 de 2004 (Cámara), al señalarse allí:

"1. El Proyecto

1.1. El eje de la reforma es el nuevo texto del artículo 197. La norma vigente establece la prohibición de que se elija como Presidente de la República al ciudadano que a cualquier título hubiere ejercido la Presidencia; la norma que proponemos permite que el Presidente de la República en ejercicio, o quien a cualquier título haya ocupado dicho cargo, pueda ser elegido hasta para un máximo de dos períodos, consecutivos o no.

1.2. Como complemento proponemos el cambio del artículo 204 que prohíbe la elección del Vicepresidente como Presidente o Vicepresidente para el período inmediatamente siguiente. La norma propuesta permite que el Vicepresidente pueda ser elegido como tal para el período consecutivo, siempre que lo sea en la misma fórmula por la cual fue elegido. O que pueda ser elegido Presidente de la República para el período consecutivo, cuando el Presidente en ejercicio no sea candidato a la Presidencia.

1.3. No se propone modificación alguna a las causales de inhabilidad consagradas en los numerales 1, 4 y 7 del artículo 179, y a las provenientes de haber ejercido un año antes de la elección ciertos cargos en el Estado.

1.4. El cambio de los artículos 197 y 204, lleva aparejado el de otras normas constitucionales, puesto que ha de mantenerse la estructura lógica de las instituciones.

1.5. Sería un sinsentido que el Presidente y Vicepresidente de la República pudieran postular su candidatura para un período presidencial sucesivo, pero no pudieran participar en actividades de carácter político, partidista y electoral. La norma propone una limitación temporal para el ejercicio de ese derecho: los ciento veinte días anteriores a la elección de Presidente y Vicepresidente de la República; y una limitación administrativa: no podrán utilizar para su campaña bienes del Estado o recursos del erario público, distintos a aquellos que se adjudiquen en igualdad de condiciones a todos los candidatos." (Negrillas y subrayas fuera de texto). (Gaceta del Congreso No. 102 del 26 de marzo del 2004, Pág. 2)

De igual manera, basta con revisar las Gacetas del Congreso contentivas de los diferentes debates suscitados en primera vuelta, para constatar que el tema de los límites a la participación política y partidista del Presidente candidato, fue a su vez considerado e incorporado en los textos aprobados por las Comisiones y Plenarias de las Cámaras, así:

El texto aprobado por la Comisión Primera Constitucional del Senado era del siguiente tenor:

"Cuando el Presidente y Vicepresidente de la República postulen su candidatura para un período presidencial sucesivo, podrán participar en actividades de carácter político, partidista y electoral. Ejercerán dicho derecho durante los sesenta días anteriores a la elección de Presidente y Vicepresidente de la República". (Gaceta del Congreso No 176 de 2004).

A su vez, el texto aprobado por la plenaria del Senado señalaba:

"Cuando el Presidente y el Vicepresidente de la República presenten sus candidaturas, solo podrán participar en actividades de carácter político, partidista y electoral, desde el momento de su inscripción". (Gaceta del Congreso No. 218 del 21 de mayo de 2004).

En la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes, el texto que se aprobó fue:

"Cuando el Presidente y Vicepresidente de la República presenten sus candidaturas, solo podrán participar en actividades de carácter político, partidista y electoral, desde el momento de su inscripción". (Gaceta del Congreso No. 260 del 9 de junio de 2004).

Por su parte, la Plenaria de la Cámara aprobó el siguiente texto:

"Cuando el Presidente y el Vicepresidente de la República presenten sus candidaturas, sólo podrán participar en actividades de carácter político, partidista y electoral, desde el momento de su inscripción." (Diario Oficial No. 45.617 del 22 de julio de 2004).

Ahora bien, respecto al tema de los límites a la participación, en primera vuelta se aprobó un texto conjunto, en el que se aplicaba la misma restricción para la participación política y partidista del Presidente y Vicepresidente, señalándose que, presentada su candidatura a la reelección, sólo podían desarrollar esas actividades "desde el momento de su  inscripción".

Durante la segunda vuelta, se introdujo al tema algunas modificaciones. Inicialmente, se separaron, individualizaron o escindieron los temas de la participación en política y de la participación partidista. En relación con el primero, se mantuvo la regla de que la participación tiene lugar "desde el momento de su  inscripción. Sin embargo, en aras de restringir aun más el ámbito de la participación política, se precisó que, "[e]n todo caso, dicha participación sólo podrá darse desde los cuatro meses anteriores a la fecha de la primera vuelta de la elección presidencial, y se extenderá hasta la fecha de la segundad vuelta en caso de que la hubiere". Sobre la participación partidista, se delegó al legislador para que, a través de ley estatutaria, estableciera los términos y condiciones en los cuales, antes del lapso de cuatro meses, el Presidente o el Vicepresidente puedan participar en los mecanismos democráticos de selección de los candidatos de los partidos o movimientos políticos.  

Si el objetivo de la reforma es entonces institucionalizar la reelección y fijar límites al período durante el cual el Presidente o Vicepresidente pueden participar en actividades políticas y partidistas, la modificación introducida en segunda vuelta, consistente en: (i) separar los dos temas, (ii) restringir aun más el término de participación en política y (iii) delegar en una ley Estatutaria la regulación de la participación partidista, en manera alguna altera la esencia de la reforma.   

Frente al aparte normativo incorporado en el segundo período, a través del cual se delegó en una ley estatutaria la definición de las condiciones para que el Presidente o Vicepresidente pueden ser designados candidatos de los partidos o movimientos políticos, para la Corte no existe ninguna duda de que éste guarda una relación de conexidad necesaria e inescindible con el objetivo del proyecto debatido: la reelección inmediata y los límites a la participación política y partidista, pues previo a la campaña por la presidencia, si quien aspira a ser reelegido pertenece a un determinado partido o movimiento político, debe someter su nombre al proceso de selección por ellos previstos dentro del ámbito de su libertad organizativa interna.

Sin duda que en su aspiración reeleccionista, una primera instancia que debe superar el aspirante es la de su propio partido, siendo presupuesto necesario el que inicialmente sea designado candidato por la colectividad a la que pertenece representa. Conforme con ello, regular la forma como el Presidente o Vicepresidente debe participar en esos procesos internos de escogencia de candidatos, es un elemento afín a la reelección y, en consecuencia, la atribución reconocida al legislador no puede calificarse como un hecho aislado o como una modificación esencial al objetivo perseguido con la expedición del Acto Legislativo No. 02 de 2004.

No ignora la Corte que la atribución legislativa contenida en la norma acusada, conlleva una ampliación del término dentro del cual el Presidente puede participar en actos de política partidista. Sin embargo, entiende que se trata de una ampliación necesaria ya que, como quedo explicado, si quien aspira a ser reelegido pertenece a un determinado partido, bancada o movimiento político, en acatamiento a la disciplina interna de tales estamentos, el mismo esta obligado previamente a someter su nombre a la aprobación de la colectividad -cuando así lo definen sus reglamentos-, y para ello debe brindársele la oportunidad de promoverlo. Además, por esa vía no se busca patrocinar una participación ilimitada, por cuanto la habilitación que se hace al Congreso se encuentra claramente circunscrita a la regulación de aquellas actuaciones que el Presidente, en su condición de aspirante, está llamado a cumplir dentro del proceso interno que el partido, bancada o movimiento político al que pertenezca, haya previsto para la selección de su candidato a la Presidencia de la República.

Así, con las modificaciones introducidas en segunda vuelta, se mantiene el espíritu de la reforma y la voluntad del constituyente derivado de limitar la participación en política de los aspirantes a la reelección.

Dentro de ese contexto, las diferencias surgidas entre lo aprobado en primera vuelta y lo que finalmente corresponde al inciso 4° del artículo 1° del Acto Legislativo No. 02 de 2004, constituyen, en realidad, modificaciones y adiciones cuyo objetivo es desarrollar y precisar aspectos de la materia central tratada en el curso de los debates y aprobada mediante el acto legislativo citado: la reelección presidencial y los límites a la participación política y partidista del Presidente candidato. Por ello, siguiendo la jurisprudencia constitucional ya reseñada, tales modificaciones y adiciones se ajustan plenamente a los principios de consecutividad e identidad flexible, pues por su intermedio no se está regulando un asunto nuevo ni tampoco alterando la esencia de la reforma constitucional.

Según ha quedado explicado, para que una solicitud de inconstitucionalidad por violación de los principios de consecutividad e identidad pueda prosperar, no es suficiente con que se identifique el texto o expresión que se considera nuevo frente a lo aprobado en primera vuelta. También se requiere demostrar en que medida esa diferencia afecta la esencia de lo aprobado inicialmente o constituye un tema nuevo no susceptible de incorporarse en el segundo período legislativo. En el presente caso no se encuentra cumplido el segundo requisito, ya que la materia tratada en el texto acusado fue objeto de debate en todo el proceso de aprobación del Acto Legislativo No. 02 de 2004 y, además, se encuentra íntimamente relacionado con el tema central del mismo.

En los términos expuestos, la acusación formulada no prospera.

8.10.     NOVENO CARGO

8.10.1. El título del proyecto de acto legislativo no se aprobó mediante votación nominal ni por mayoría absoluta en la Plenaria del Senado en segunda vuelta, así como tampoco el informe de conciliación en la Plenaria de la Cámara fue votado por mayoría absoluta

La demandante sostiene que la Plenaria del Senado en segunda vuelta no aprobó el título del proyecto mediante votación nominal, por lo que tampoco se verificó su aprobación por la mayoría absoluta de los miembros de la Corporación. Lo anterior implica que el proyecto no surtió el segundo debate en la segunda vuelta en el Senado de la República, vulnerando los artículos 157 numeral 3º y 375 inciso 2º de la Constitución.

Según la actora, la Plenaria del Senado había decretado que todo el proyecto de acto legislativo sería aprobado mediante votación nominal. Resaltó que inclusive el artículo referente a la vigencia del acto legislativo fue votado mediante este sistema.

Por ello, considera que la decisión unilateral del Presidente del Senado de votar el título del proyecto en forma ordinaria, imposibilitando la verificación de su aprobación por la mayoría absoluta exigida para este tipo de normas (Ley 5ª de 1992. arts. 119 y 125 y C.P. art. 375), afectó la constitucionalidad de la totalidad del acto legislativo, ya que de este vicio se deriva que el proyecto no surtió el segundo debate en la segunda vuelta en el Senado de la República.

Finalmente, aduce, además, que la Plenaria de la Cámara de Representantes no aprobó el informe de conciliación con la mayoría absoluta que exige el inciso segundo del artículo 375 de la Constitución. En la demanda señala que, como puede constatarse en el acta de la sesión correspondiente y de la filmación de la sesión para su transmisión por la televisión, el informe de conciliación fue votado "(...) por mayoría simple y por sonoro pupitrazo (...)" sin haberse verificado el voto favorable de la mayoría absoluta de los representantes a la Cámara. Por lo tanto concluye que el Acto Legislativo No. 02 de 2004 debe ser declarado inexequible debido a que el informe de conciliación no fue aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes con la mayoría absoluta requerida para la votación en segunda vuelta de este tipo de proyectos.

8.10.2.    Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia

El Ministerio del Interior y de Justicia considera que la aprobación del título del proyecto de acto legislativo mediante votación ordinaria no da lugar a la inexequibilidad del Acto Legislativo No. 02 de 2004.  

Para comenzar, resalta que existe una clara diferencia entre la naturaleza jurídica del título y el contenido normativo de un proyecto. Mientras que el segundo constituye una proposición jurídica, el primero carece de un contenido vinculante. Si el articulado del proyecto es aprobado, la adopción del titulo surge como una consecuencia natural que se promueve mediante una pregunta que generalmente se responde afirmativamente, sin perjuicio de que pueda mediar una proposición sustitutiva o modificativa del mismo.

Además, el interviniente no comparte la afirmación de la actora según la cual la única forma válida para verificar la aprobación de un texto por mayoría absoluta sea el sistema de votación nominal. Si ello fuera así, el ordenamiento jurídico exigiría la votación nominal para aquellos eventos en que exige la aprobación por mayoría absoluta. No obstante, los artículos 128 y siguientes sujetan la procedencia de esta modalidad de votación al acuerdo de la respectiva Cámara, pues parten de la base que la obtención de una mayoría absoluta también puede verificarse mediante la votación ordinaria.    

Luego, el Ministerio del Interior y de Justicia señala que en la sesión plenaria del 8 de septiembre de 2004, la solicitud de votación nominal presentada por el Senador Hernán Andrade como coordinador ponente hacía referencia exclusivamente al articulado del proyecto, sin que pueda entenderse que alude también al título del proyecto. Lo anterior se corrobora con la solicitud del Senador Héctor Helí Rojas de revocar el acuerdo sobre la votación nominal del articulado para votar de manera ordinaria el artículo 6º sobre la vigencia de la reforma.      

Por otro lado argumenta que, si en gracia de discusión se admite que el título del proyecto debía someterse a votación nominal, es legítimo considerar que obtuvo la misma votación que el artículo 6º del proyecto que fue aprobado pocos segundos antes y del cual se tiene constancia que obtuvo 9 votos negativos y 88 votos afirmativos. Respecto de este punto concluye que existen "(...) elementos claros para colegir la mayoría absoluta que aprobó el título del proyecto, y que en oportunidades anteriores le han permitido a la H. Corte deducir su cumplimiento[219], carecería de todo fundamento el aseverar que la votación se realizó con mayoría simple por haberse surtido por el modo ordinario y no por el nominal."

El interviniente también resalta que por tratarse del título de un acto legislativo, no cumple la función de delimitar la temática del texto ni tampoco sirve como criterio de interpretación de su contenido como ocurre con una ley, puesto que su tema de reformar la Constitución esta ya dado por su misma naturaleza jurídica.

Finalmente el Ministerio del Interior y de Justicia argumenta que de haberse incurrido en la irregularidad alegada, conforme al principio de la instrumentalidad de las formas ella no tiene la entidad suficiente para comprometer la voluntad democrática expresada claramente con la aprobación del articulado del proyecto.

8.10.3.   Intervención de la Universidad del Norte

La interviniente compartió las razones esgrimidas por la demandante en relación con la inexequibilidad del Acto Legislativo 02 de 2004 debido a que su título no fue aprobado mediante votación nominal ni por mayoría absoluta en la Plenaria del Senado en segunda vuelta.  

8.10.4.   Concepto de la Procuraduría General de la Nación

El Ministerio Público no se pronunció respecto de este cargo.

8.10.5.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE

De acuerdo con los cargos de la demanda y las distintas intervenciones, le corresponde a esta Corporación resolver los siguientes problemas jurídicos:

(i) Si el título del proyecto de Acto Legislativo 012 de 2004 Senado - 267 de 2004 Cámara, debió haberse votado nominalmente por el Senado de la República, y si la votación ordinaria no cumplió con la exigencia de la mayoría absoluta prevista por la Constitución.

(ii) Si la Plenaria de la Cámara no aprobó por mayoría absoluta, el informe de conciliación correspondiente al proyecto de Acto Legislativo 012 de 2004 Senado - 267 de 2004 Cámara.

En procura de resolver los problemas jurídicos descritos, la Corte hará algunas consideraciones relacionadas con: (i) las reglas que regulan el proceso de votación de los proyectos de ley y actos legislativos, y (ii) la naturaleza jurídica del título de los proyectos y su forma de votación.

8.10.5.1.   La votación de los proyectos de ley y actos legislativos

De acuerdo con el artículo 94 del Reglamento del Congreso, la deliberación termina con la votación, con la manifestación libre de la voluntad de los parlamentarios sobre una iniciativa o asunto determinado sometido a su consideración. Bien sea que el voto se materialice a través de cualquiera de los modos de votación previstos por el artículo 128 del Reglamento del Congreso, la votación no es entonces cosa distinta de la conclusión del debate, a la cual sólo se llega bajo el supuesto de la suficiente ilustración en el seno de la respectiva Comisión o Cámara, siendo una determinación que implícita o explícitamente toman los congresistas que participan en el debate respectivo[220] (Ley 5ª de 1992. arts. 108 y 164).

Según lo dispuesto en el artículo 123-4 del Reglamento del Congreso, el voto de los parlamentarios es personal, intransferible e indelegable, y para efectos de la aprobación de las leyes o los Actos Legislativos, ese mismo ordenamiento, en su artículo 127, proscribe el voto en blanco al señalar que "[e]ntre votar afirmativa o negativamente no hay medio alguno. Todo Congresista que se encuentre en el recinto deberá votar en uno u otro sentido". Conforme con ello, debe entenderse que el voto en blanco solamente se consagra para las elecciones y que al congresista sólo le es permitido votar en sentido afirmativo o negativo.

La votación puede manifestarse de manera ordinaria, nominal o secreta. De acuerdo con el artículo 129 de la Ley 5ª de 1992, la votación ordinaria se efectúa cuando los congresistas dan un golpe sobre el pupitre con la mano y se conoce comúnmente como "pupitrazo". Si ningún parlamentario solicita inmediatamente la verificación del informe expresado previamente por el secretario, éste se tendrá por exacto. Si, en cambio, algún parlamentario solicita la verificación, se sigue el procedimiento previsto en dicho artículo para confirmar el resultado obtenido. La verificación persigue determinar el número de votos proferidos a favor o en contra, y la referida norma señala un método para establecerlo: "los que quieran el SI se pondrán de pie, permaneciendo en esta postura mientras son contados por el Secretario y se publica su número. Sentados, se procederá seguidamente con los que quieran el NO y se ponen a su vez de pie; el Secretario los cuenta e informa su número y el resultado de la votación." Este modo de votación "se usará en todos los casos en que la Constitución, la ley o el reglamento no hubieren requerido votación nominal", según el artículo 128 del Reglamento del Congreso.  

Esta Corporación ha señalado que el procedimiento previsto para la votación ordinaria cuando ha tenido ocurrencia el llamado "pupitrazo", según el cual, "El Secretario informará sobre el resultado de la votación, y si no se pidiere en el acto la verificación, se tendrá por exacto el informe", puede dar lugar a diversas interpretaciones: "i) conforme con una primera, debe entenderse que si no hay verificación posterior, y el secretario dice que la decisión fue aprobada o improbada, debe presumirse que así lo fue, pero que de esta información secretarial no es posible concluir si la aprobación se surtió por mayoría absoluta, es decir que contó con el apoyo de más de la mitad de los integrantes de la célula legislativa. ii) otra interpretación sería entender que dado que para que haya votación es menester que esté acreditado el quórum decisorio, es decir la presencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva célula congresional[221], cuando el secretario dice que la decisión o propuesta fue aprobada, debe entenderse que lo fue por la mayoría de los integrantes, a pesar de no haber mediado verificación sobre este hecho"[222].   

Frente a estos dos posibles alcances, en aplicación del principio de instrumentalidad de las formas, la jurisprudencia constitucional ha concluido que, conforme a una interpretación sistemática e integral del artículo 129 del Reglamento del Congreso, resulta plenamente admisible considerar que el modo de votación ordinaria, previa verificación del quórum decisorio, es suficientemente idónea para acreditar la aprobación por mayoría absoluta de aquellas propuestas legislativas que la exijan, siempre y cuando no haya mediado solicitud de verificación por parte de algún congresista. El punto fue explicado por la Corte en la Sentencia C-179 de 2002[223], de la siguiente manera:

"La Corte dentro de un criterio de flexibilidad que excluye rigorismos en las exigencias del trámite legislativo, adoptado con miras a hacer efectivo el principio democrático, acepta que a partir de la lectura del artículo 129 de la Ley 5ª de 1992, Orgánica del Reglamento del Congreso, puede admitirse que la forma de votación ordinaria, previa la verificación del quórum deliberatorio (sic), es suficiente para acreditar la aprobación por mayoría absoluta de una determinada propuesta legislativa que la requiera, si ningún congresista solicita la verificación posterior. No obstante, hace un llamado de atención al órgano legislativo, exhortándolo a verificar en todo caso futuro el número de votos afirmativos que permitan concluir con certeza que se han cumplido las exigencias constitucionales relativas a la mayoría absoluta".

La votación nominal, por su parte, procederá cuando así lo exija la Constitución, la ley o el reglamento, o cuando así lo solicite cualquier congresista ante la respectiva cámara, siempre y cuando la votación no deba ser secreta. Según la interpretación que la Corte Constitucional ha realizado del artículo 130 del Reglamento del Congreso, la proposición de votación nominal hecha por un congresista debe ser sometida a decisión de la respectiva corporación y aprobada por ésta sin discusión, ya que la mera propuesta no obliga ni a la Presidencia ni a la plenaria a proceder de acuerdo con la solicitud que en ese sentido se haya formulado[224]. Así lo expresó la Corte en la Sentencia C-155 de 1998[225], al sostener:

"Confrontando este proceder con las normas pertinentes del Reglamento del Congreso, encuentra la Corte que no se configura un desconocimiento de éstas que amerite la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos así aprobados. Ello por cuanto en lo referente a la posibilidad de solicitar una votación nominal[226], y a la obligatoriedad en que puede estar la Presidencia de la Corporación para acoger sin más esta propuesta, el artículo 130 del Reglamento, a pesar de su confusa redacción,  manifiesta que siempre y cuando no se trate de una votación que por sus características deba ser secreta, la proposición se acogerá "si la respectiva Cámara, sin discusión, así lo aprobare." De aquí infiere la Corte que es necesario que la proposición de votación nominal sea "aprobada" por la respectiva corporación, y que la mera propuesta, por consiguiente, no obliga ni a la Presidencia ni a la plenaria a proceder de conformidad con la solicitud formulada."

De acuerdo con la disposición anteriormente citada, la votación nominal es aquélla en la cual cada uno de los Congresistas vota siguiendo el orden alfabético de apellidos y opera de la siguiente manera: se anuncia en orden alfabético el apellido de cada uno de los congresistas, quienes de manera individual contestarán "SI" o "NO" a la iniciativa sometida a aprobación. El sentido del voto de cada uno de los congresistas quedará registrado en el acta en el mismo orden en el que se haya realizado, con expresión del voto que cada uno hubiere dado.

En cuanto a la votación secreta, a pesar de no ser de interés en este asunto, cabe anotar que, según la define el artículo 131 del Reglamento del Congreso, es la que no permite identificar la forma como vota el congresista y sólo se presenta: (i) cuando se deba hacer una elección, (ii) para decidir sobre proposiciones de acusación ante el senado o su admisión o rechazo por parte de esa Corporación, y (iii) cuando se toman decisiones sobre proposiciones de amnistías o indultos.

Una vez iniciada la votación no puede interrumpirse, salvo que algún congresista plantee una cuestión de orden sobre la forma como se está realizando (Ley 5ª de 1992. art. 132) y tampoco se permiten explicaciones acerca del voto. No obstante, es posible dejar las constancias, las cuales deberán consignarse en la correspondiente acta (ibídem. art. 133).

Ahora bien, para considerar que la respectiva corporación ha tomado una decisión respecto de un asunto sometido a su consideración, se requiere que cierta mayoría de parlamentarios haya ejercido su derecho al voto, es decir, que hayan votado en sentido afirmativo o negativo, por cualquiera de los medios instituidos para ese fin. Es en ese momento en que se considera cumplido el deber de votar por parte del congresista[227]. La jurisprudencia constitucional ha considerado posible que los parlamentarios cambien el voto emitido o el sentido del mismo, "siempre y cuando este hecho se realice antes del cierre de la votación"[228], pues justamente el cierre de la votación tiene el alcance de "imposibilitar la emisión de nuevos votos o el cambio de sentido en los que ya se han dado".

Como regla general, el artículo 146 de la Constitución establece que "en el Congreso pleno, en las cámaras y en comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría de los votos de los asistentes", es decir por la mayoría simple según el numeral primero del artículo 117 del Reglamento del Congreso.

Sin embargo, el inciso segundo del artículo 375 Superior establece una excepción a la anterior regla general para la adopción de decisiones, exigiendo la aprobación de los proyectos de acto legislativo mediante "el voto de la mayoría de los miembros de cada cámara" durante el segundo período ordinario. Acorde con lo anterior, el numeral primero del artículo 119 del Reglamento del Congreso dispone que deberán ser aprobadas por la mayoría absoluta de los integrantes de la respectiva cámara las "reformas constitucionales en la "segunda vuelta", que corresponde al segundo período ordinario y consecutivo de su trámite en el Congreso".

8.10.5.2.  El título de los proyectos y su forma de votación para los actos legislativos en el segundo período ordinario

En relación con el título o epígrafe de las leyes o actos legislativos, cabe destacar que su objetivo es el de delimitar o enmarcar la materia tratada en el respectivo ordenamiento, tal y como expresamente lo consagra el artículo 169 de la Constitución Política, al disponer que "El título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido". Mandato que a su vez es desarrollado por el Reglamento del Congreso, artículo 193[230] y 194[231] de la Ley 5ª de 1992, en los que se exige, respectivamente, que el título de las leyes corresponda precisamente con el contenido de las mismas, y que ellas guarden una secuencia numérica indefinida, no año a año.

Sobre este aspecto, la Corte, en la Sentencia C-026 de 1993[232], precisó que, sin embargo, el título no esta llamado a "dar noticia de todas y cada una de las disposiciones que integran una ley, pues esto se tornaría en algo lógicamente imposible de cumplir, ya que ello depende de la extensión del ordenamiento respectivo, como de la variedad de temas que allí se consagren. Basta simplemente que en el título se señalen los asuntos o temas generales que se pretende regular y es por ello que el legislador acostumbra a incluir la frase 'y se dictan otras disposiciones'...".

Ha explicado la jurisprudencia constitucional[233] que, a diferencia de las normas o artículos, que describen proposiciones jurídicas o reglas de conductas en sentido positivo, el título de las leyes carece de valor normativo estricto sensu. Sin embargo, también ha aclarado que el título de una ley o acto legislativo es objeto de control constitucional pues, "pese a carecer de valor normativo, exhibe valor como criterio de interpretación de las normas contenidas en el cuerpo de la ley"[234], de manera que, "un título contrario a los preceptos constitucionales, de no ser excluido del ordenamiento jurídico, podría conducir a una interpretación de parte o toda la ley no conforme con el estatuto superior"[235]. Sobre el punto, se expresó la Corte en la Sentencia C-152 de 2003:

"Ante todo debe la Corte determinar si es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad parcial de un título de una ley, en atención a que este carece de contenido normativo. Las razones en contra de tal competencia se relacionan con la falta de proposición jurídica que deba ser cotejada con las normas constitucionales y la consecuente inocuidad del pronunciamiento. En contra de tales argumentos la Corte encuentra que el título de una ley, pese a carecer de valor normativo, exhibe valor como criterio de interpretación de las normas contenidas en el cuerpo de la ley. Siendo así, es claro que incluso los criterios de interpretación de la ley que emanan del texto del título o encabezado de la misma son pasibles del control de constitucionalidad, puesto que un título contrario a los preceptos constitucionales, de no ser excluido del ordenamiento jurídico, podría conducir a una interpretación de parte o toda la ley no conforme con el estatuto superior".

Sustenta la Corte su competencia para conocer y decidir sobre las posibles infracciones a la Carta Política en que pueda incurrir el legislador a través del título de una ley o acto legislativo, en el artículo 241 numeral 4 de la Constitución que asigna a aquella la función de "decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación", aduciendo al respecto, que el citado precepto "no distingue entre normas de la ley y título de la misma. Ambos hacen parte del contenido de la Ley y, en consecuencia, pueden ser objeto de examen de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional"[237].

Respecto a la forma como se vota el título de un proyecto de ley o acto legislativo, el artículo 115 del Reglamento del Congreso ordena que su votación debe realizarse una vez se haya aprobado el articulado del proyecto, momento en el cual el Presidente dispone que el Secretario dé lectura al título del proyecto y seguidamente pregunte: "¿Aprueban los miembros de la Comisión (o Corporación, si se trata en sesión plenaria) el título leído?". A la respuesta afirmativa, la norma le exige al Presidente que exprese: "¿Quieren los Senadores (o Representantes) presentes que el proyecto de ley (o de reforma constitucional) aprobado sea ley de la República (o acto legislativo)?".

Tratándose de la votación en segunda vuelta del título de un proyecto de acto legislativo, este debe aprobarse conforme lo exige el inciso segundo del artículo 375 Superior, es decir, mediante "el voto de la mayoría de los miembros de cada cámara". Esta Corporación ha señalado que, a pesar de que la exigencia de votación por mayoría absoluta es de interpretación restrictiva, lo que requiere ser aprobado por mayoría absoluta en la segunda vuelta es el "proyecto", el "proyecto de acto legislativo", de modo que, al ser el título parte constitutiva del mismo, e incluso tener valor como criterio de interpretación de las normas contenidas en el cuerpo del acto jurídico al que pertenece, se encuentra cobijado por la regla exceptiva prevista en el inciso segundo del artículo 375 Superior, desarrollada a su vez por los artículos 119 y 225 de la Ley 5ª de 1992, Orgánica el Reglamento del Congreso.

En la Sentencia C-140 de 1998[238], la Corte, al distinguir entre las decisiones que tienen que ver con entrar a debatir una propuesta normativa y aprobar tal propuesta, manifestó que las votaciones por mayoría absoluta que son exigidas por la Carta operan para la aprobación de contenidos que tienen valor normativo y relevancia jurídica, como es precisamente el caso del título de un proyecto. En ese sentido, se dijo en la citada Sentencia:

"... conviene aclarar que la solicitud de reabrir el debate de un artículo no requiere de su aprobación por mayoría absoluta, pues se trata de una determinación distinta e independiente del contenido de la norma que se propone analizar nuevamente. Que la disposición que se pretende discutir otra vez, se refiera a la concesión de facultades extraordinarias, en nada afecta la votación requerida, pues la Constitución lo que exige es que la aprobación de la concesión de facultades extraordinarias, como ya se ha reiterado, se haga por mayoría absoluta".

El valor vinculante del título de un proyecto deviene del propio artículo 169  de la Carta que, al disponer: "El título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido", le impone a aquél un presupuesto jurídico sujeto a verificación constitucional, conforme lo afirmó esta Corte en la Sentencia C-152 de 2003[239]. En ese mismo pronunciamiento, este Tribunal sostuvo que, incluso, es posible -porque la Constitución no lo prohíbe- nominar las leyes o incluirles nombres en el título, para identificarlas y promover así su conocimiento, difusión y cumplimiento, siempre y cuando tal nominación se realice dentro de ciertos límites constitucionales. Al respecto, dijo la Corte:

"...para determinar si el nombre dado a una ley vulnera la Constitución, es necesario aplicar un examen constitucional que permita establecer cuándo la acción estatal –aquí mediante la subtitulación de la ley hecha por el Congreso de la República– desconoce los límites antes expuestos o, en general, una norma constitucional. Esto último sucede cuando el subtítulo de la ley, por su carácter de criterio interpretativo de la normatividad que precede, es contrario al contenido de los preceptos constitucionales o supra legales, en este caso, de la leyes estatutarias y orgánicas a las cuales está sujeta la actividad ordinaria del legislador."

Así, por ejemplo, se afirmó en dicho fallo que el subtítulo o nombre de una ley: (i) no puede ser discriminatorio, esto es, basarse en criterios que la propia Constitución menciona como prohibidos para diferenciar entre personas como son la raza, el sexo, el pensamiento político o religioso, etc; (ii) tampoco puede sustituir el número y la descripción general del contenido de la misma, ya que tales requisitos están explícitamente establecidos en la Ley Orgánica del Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992), a la cual deben sujetarse las leyes ordinarias; (iii) no puede carecer de relación de conexidad con el contenido de la misma, en virtud del principio de unidad de materia que no sólo se predica del contenido normativo sino también del título de la ley, según lo disponen los artículos 169 de la Constitución y 193 de la Ley 5ª de 1992; y (iv) no debe conceder reconocimientos, privilegios u honores a una persona específica, por ser una materia propia de las leyes de honores (C.P. art. 150-15).

En este sentido, se reafirma la relevancia jurídica que tiene el título de una ley o acto legislativo y, por tanto, la necesidad de su sometimiento incondicional a las reglas preestablecidas para su validez, en especial, a las de votación que han sido estatuidas en cada caso.

Con sujeción a los anteriores criterios, procede esta Corporación al análisis de los cargos formulados. Inicialmente, entra la Corte a establecer si el título del proyecto de acto legislativo que culminó con la expedición del Acto Legislativo No. 02 de 2004, demandado en esta causa, debió haberse votado nominalmente por el Senado de la República, y si la votación ordinaria no cumplió con la exigencia de la mayoría absoluta prevista por la Constitución.

El título del proyecto de acto legislativo no se aprobó mediante votación nominal pero sí por mayoría absoluta en el Senado de la República en segunda vuelta

La presente acusación la formula la actora sobre la base de que la Plenaria del Senado había decretado que todo el proyecto de Acto Legislativo sería aprobado mediante votación nominal, de lo cual deduce que al no haberse votado el título por esa vía no se verificó que hubiese sido aprobado por mayoría absoluta.

Según se anotó en acápite anterior, la votación nominal procede cuando así lo exija la Constitución, la ley o el reglamento, o cuando así lo solicite cualquier congresista ante la respectiva cámara, siempre y cuando la votación no deba ser secreta. Sobre esta forma de votación, se dijo además que, de acuerdo con la interpretación que la Corte Constitucional ha realizado del artículo 130 del Reglamento del Congreso, cuando la proposición de votación nominal es hecha por un congresista, debe ser sometida a decisión de la respectiva corporación y aprobada por ésta sin discusión, ya que la sola propuesta no obliga ni a la Presidencia ni a la plenaria a proceder de acuerdo con la solicitud.

Tratándose del título de un proyecto de acto legislativo, no existe en el ordenamiento jurídico ninguna disposición que exija que su votación debe efectuarse del modo nominal. Por tanto, para establecer si la presente acusación tiene sustento, inicialmente pasa la Corte a verificar si la votación nominal era exigible como consecuencia de haberse aprobado en la plenaria del Senado una solicitud que en ese sentido formularan uno o varios de los H. senadores presentes en el debate.

Tal y como constan en las actas correspondientes a las sesiones plenarias del 7 y 8 de Septiembre de 2004, primero la H. Senadora Piedad Córdoba y luego el H. Senador Hernán Andrade Serrano, manifestaron su interés de que el proyecto de Acto Legislativo por el cual se aprobó la reelección fuera votado nominalmente. Finalmente, en la sesión del 8 de septiembre, la propuesta fue oficializada por el H. Senador Andrade.

Estos dos hechos constan de la siguiente manera, en las transcripciones de las citadas sesiones contenidas en las Gacetas del Congreso 569 del 27 de septiembre de 2004 y 589 del 1º de octubre de  2004, donde fueron publicadas las respectivas actas:

En la Gaceta del Congreso No. 569 de septiembre de 2004:

"Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra la honorable Senadora Piedad Córdoba Ruiz:

Gracias señor Presidente, en primer lugar, señor Presidente, gracias, en primer lugar quiero solicitarle antes de hacer mi intervención cedida al espacio de tiempo al que usted nos ha solicitado acoger quiero primero que todo dejar de una vez claro que solicitaré votación personal nominal de este proyecto." (Subrayas fuera de texto).

Por su parte, en Gaceta del Congreso No. 589 de octubre 1° del mismo año:

"Con la venia de la Presidencia y del orador interpela el honorable Senador Hernán Andrade Serrano:

Presidente en dos, en doble sentido.

En primer lugar, dos propuestas: Una que se vote nominal y público y la siguiente que se vote en primer lugar el artículo aprobado tal cual como se aprobó en la Comisión Primera, entendiéndose que de esa manera habilitamos alcaldes y gobernadores y,

En segundo lugar que se vote el inciso que pretenden adicionar los señores ponentes, (...)".

A pesar de que en efecto consta la propuesta de votación nominal de todo el articulado del proyecto en las sesiones del 7 y 8 de Septiembre de 2004, confrontada la discusión que en torno al tema tuvo lugar, no encuentra la Corte que la solicitud de votación nominal se hubiere sometido a consideración de la plenaria en los términos que exigen la ley y la jurisprudencia y que la misma hubiere sido aprobada sin discusión. Por el contrario, lo que se observa en torno al debate es que no existió un acuerdo general sobre la votación nominal de todo el proyecto, pues incluso, en la sesión del 8 de septiembre, algunos congresistas, como es el caso de los H. Senadores Samuel Moreno Rojas y Carlos García Orjuela, se manifestaron en contra de tal propuesta de votación nominal y resaltaron el hecho de no haber sido sometida a consideración de la Plenaria. La confusión suscitada al interior de la Plenaria del Senado en torno al tema, donde se observan versiones encontradas sobre si el proyecto debía votarse nominalmente, explica porqué antes de la aprobación de los distintos artículos, se dispuso someterlos a la aprobación de votación nominal.

Si se había adoptado la decisión de votar nominalmente todo el texto del proyecto, ¿cuál era la razón para proponer votación nominal artículo por artículo? Sin duda que la forma de votación nominal de todo el proyecto no fue un asunto sobre el que hubiera existido consenso al interior de la Plenaria del Senado y, por tanto, al no haberse protocolizado no se constituía en imperativo para esa célula legislativo votar de esa manera.

Esta conclusión surge sin reparos de lo ocurrido en la sesión del 8 de septiembre, publicada en la Gaceta del Congreso No. 589 del 2004, (se destacan y subrayan las intervenciones de los H. Senadores Samuel Moreno Rojas y Carlos García Orjuela), así:

"Con la venia de la Presidencia y del orador interpela el honorable Senador Hernán Andrade Serrano:

Presidente en dos, en doble sentido.

En primer lugar, dos propuestas: Una que se vote nominal y público y la siguiente que se vote en primer lugar el artículo aprobado tal cual como se aprobó en la Comisión Primera, entendiéndose que de esa manera habilitamos alcaldes y gobernadores y,

En segundo lugar que se vote el inciso que pretenden adicionar los señores ponentes,

La Presidencia interviene para un punto de orden:

Bien, el coordinador de ponentes, tomará nota de su propuesta y él nos indicará la manera como vamos a votar.

Con la venia de la Presidencia y del orador interpela el honorable Senador Samuel Moreno Rojas:

Usted no ha abierto la votación todavía señor Presidente, es que la propuesta del Senador Andrade no es conducente, porque es que lo que proponen los ponentes es una sustitutiva de lo que se aprobó en la Comisión Primera, por consiguiente usted tiene que someter a consideración primero la sustitutiva, es decir, con la prohibición expresa, votar esa y esperar el resultado si se niega o se aprueba; no puede someter a consideración la que aprobó la Comisión Primera, porque hay una sustitutiva allí que presentan en el pliego de modificaciones.

Recobra el uso de la palabra el honorable Senador Mario Uribe Escobar:

Muchos de los colegas yo me permito sugerirle que votemos inciso por inciso, ya llegaremos al tema este que hemos discutido tanto, por lo pronto le ruego someter a consideración el artículo 1º, el artículo 2º, que dice lo siguiente:

Artículo 2º. El artículo 197: Nadie podrá ser elegido para ocupar la Presidencia de la República por más de dos períodos. Hasta ahí señor Presidente.

El Senador Andrade me pareció que solicitó la votación nominal, entonces le ruego acoger la petición del Senador Andrade.

La Presidencia interviene para un punto de orden:

Entonces se abre la votación del artículo 2º, de la siguiente manera, vamos a votar primero el inciso que acaba de ser leído; han solicitado votación nominal, señor Secretario. Ya entramos a votación.

La Presidencia somete a consideración de la plenaria el inciso 1° del artículo 2° propuesto por el honorable Senador ponente, y cerrada su discusión pregunta:

(...)

Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Mario Uribe Escobar:

Señor Presidente, hay una parte de este artículo segundo, que no ha sido discutida y en la cual creo todos estamos de acuerdo que podríamos votar, que podríamos votar y creo que ni se requeriría votación nominal.

Es la que dice lo siguiente: No podrá ser elegido Presidente de la República o Vicepresidente, quien hubiere incurrido en alguna de las causa les de inhabilidad consagrada en los numerales 1, 4 y 7 del artículo 179, ni el ciudadano que un año antes de la elección haya ejercido cualquiera de los siguientes cargos:

Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado o del Consejo Superior de la Judicatura, miembro del Consejo Nacional Electoral, Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, Registrador Nacional del Estado Civil, Comandante de las Fuerzas Militares y Director General de la Policía.

Hasta ahí no ha habido discusión.

Podríamos votar esa parte del artículo y por aparte votar la aditiva, que proponemos los ponentes, que es la de incluir en la lista a Alcaldes a Gobernadores y Alcalde Mayor de Bogotá.

La Presidencia manifiesta:

Entonces permítame honorable Senador Mario Uribe, preguntarle al Senador Hernán Andrade, si retira la solicitud de que esa parte sea votada de manera nominal.

Con la venia de la Presidencia y del orador interpela el honorable Senador Hernán Andrade Serrano:

Yo no tengo, no tengo ningún, es decir no tengo ningún inconveniente, la que pido que se vote nominal y pública es la aditiva.

Con la venia de la Presidencia y del orador interpela el honorable Senador Carlos Gaviria Díaz:

Sí, que si uno le introduce al texto actual de la Constitución este que se va a votar.

(...)

Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Mario Uribe Escobar:

Señor Presidente, quiero dejar una constancia muy sencilla que en el día de ayer cuando yo comencé mi intervención, dejé supremamente claro de que solicitaba votación nominal, artículo por artículo del proyecto. Gracias señor Presidente, quiero que quede como constancia.

La Presidencia somete a consideración de la plenaria el impedimento leído y cerrada su discusión, esta le imparte su aprobación:

Poner a consideración del Senado, votar mejor, la aditiva de los ponentes que pretende que a este artículo se agregue la expresión: Gobernador del Departamento o Alcalde Mayor de Bogotá.

El Senador Andrade ha pedido que la votación sea nominal, así o quiere la Senadora Córdoba y desde luego yo le solicito que lo ordene señor Presidente.

(...)

La Presidencia interviene para un punto de orden:

Mire, vamos a votar como lo ha solicitado el señor coordinador de ponentes.

(...)

La Presidencia interviene para un punto de orden:

Sí, honorable Senador Mario Uribe, yo quisiera hacerle una pregunta, había solicitado votación nominal, luego el Senador Renán Andrade dijo que la retiraba para un aparte del articulado, pero luego la Senadora Piedad Córdoba, señaló que en el día de ayer, había anunciado que iba a solicitar la votación nominal. No hemos cerrado aún la votación total del artículo; yo le pregunto a usted ¿cómo procedemos?

Con la venia de la Presidencia interpela el honorable Senador Mario Uribe Escobar:

Señor Presidente, el reglamento prevé que cuando se vota por partes un artículo, luego de que termine la votación por partes debe ratificarse la votación por el dos.

Yo le propongo que lo haga, pero lo haga de manera nominal para complacer a la Senadora Córdoba.

(...)

Con la venia de la Presidencia y del orador interpela el honorable Senador Carlos García Orjuela:

Presidente, el que un Senador solicite votación nominal, no quiere decir que se tiene que realizar a votación nominal, la Mesa Directiva debe someter a votación si el Senado quiere votación nominal, lea el artículo. Es si se aprueba la votación, léa el artículo.

Recobra el uso de la palabra el señor Presidente del Senado, doctor Luis Humberto Gómez Gallo:

Le agradezco su señalamiento, de todas maneras ya le Mesa, ya la Mesa, ha tomado la determinación que está de acuerdo.

Entonces sírvase leer el artículo sobre el cual ha hecho mención el honorable Senador Mario Uribe. (...)"

En ese orden de ideas, para la formulación de los cargos contra el título del proyecto, la demandante partió de un supuesto errado que deja sin sustento la acusación: que la Plenaria del Senado de la República había aprobado la proposición de que todo el proyecto, incluyendo el título, fuera votado nominalmente. Como ello no tuvo ocurrencia, y los actos que requieran ser aprobados por mayoría absoluta pueden ser votados a través del modo ordinario, esto es, dando los congresistas con la mano un golpe sobre el pupitre, era constitucionalmente admisible que el título se aprobara por esa forma de votación ordinaria como en efecto ocurrió. Veamos lo ocurrido en torno a la votación del título en la sesión del 8 de septiembre de 2004 que, como se ha dicho, aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 589 del 1º de octubre de 2004:

"La Presidencia indica a la Secretaría dar lectura al título del proyecto.

Por Secretaría se da lectura al título del Proyecto de Acto Legislativo número 12 de 2004 Senado, 267 de 2004 Cámara, por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones.

Leído este, la Presidencia lo somete a consideración de la plenaria y pregunta:

¿Aprueban los miembros de la Corporación el título leído? Y estos responden afirmativamente.

Cumplidos los trámites constitucionales, legales y reglamentarios, la Presidencia pregunta:

¿Quieren los Senadores presentes que el Proyecto de Acto Legislativo aprobado sea norma constitucional? Y estos responden afirmativamente.

Dejan constancia de su voto negativo los honorables Senadores: Jaime Dussán Calderón, Edgar Artunduaga Sánchez, Gloria Stella Díaz Ortiz, Juan Carlos Restrepo Escobar, Héctor Helí Rojas Jiménez, Piedad Córdoba Ruiz, Samuel Moreno Rojas, Antonio Navarro Wolff y Jimmy Chamorro Cruz.

Adicionalmente, la votación del título por mayoría absoluta se encuentra plenamente establecida, pues si ésta se dio por el modo de la votación ordinaria, sin que se hubiera pedido su verificación, se infiere que fue aprobada por lo menos, por los mismos 63 votos de los senadores con que se aprobó el último artículo del proyecto, el 6º, ya que quienes dejaron constancia de su voto negativo a la aprobación del título, son los mismos nueve congresistas que lo hicieron para el caso del citado artículo 6º, y no existe constancia de que se hubiere alterado el quórum decisorio verificado previamente al inicio de la votación del proyecto. Veamos:

"Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Héctor Helí Rojas Jiménez:

Señor Presidente, este artículo 6º de la vigencia no contiene ninguna norma especial, no tiene contenido así sustancial frente al proyecto, yo le pediría que le pregunte a la Plenaria si revoca la decisión de que el mismo se vote nominalmente para que lo podamos votar de manera ordinaria.

La Presidencia interviene para un punto de orden:

Honorable Senador, con todo respeto, yo prefiero que la votemos nominal, señor Secretario sírvase llamar a lista.

La Presidencia somete a consideración de la plenaria el artículo 6°, y cerrada su discusión pregunta:

¿Adopta la plenaria el artículo propuesto? y abre la votación nominal e indica a la Secretaría llamar a lista.

Una vez realizado este, la Presidencia cierra la votación y por Secretaría se informa el siguiente resultado:

Por el sí: 63

Por el no: 9

TOTAL: 72 Votos

VOTACION NOMINAL AL ARTICULO 6° DEL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO NUMERO 12 DE 2004 SENADO, 267 DE 2004 CAMARA por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones.

Honorables Senadores:

Por el Sí

Albornoz Guerrero Carlos

Andrade Serrano Hernán

Angarita Baracaldo Alfonso

Arenas Parra Luis Elmer

Barco López Víctor Renán

Barraza Farak Jorge Carlos

Benítez Maldonado Eduardo

Blel Saad Vicente

Blum de Barberi Claudia

Bravo Motta Jaime

Builes Correa Humberto de Jesús

Carrizosa Franco Jesús Ángel

Cepeda Sarabia Efraín José

Clopatofsky Ghisays Jairo

Cogollos Amaya Ángela Victoria

Consuegra Bolívar José

Chajín Florián Ricardo

Chávez Cristancho Guillermo

De la Espriella Burgos Miguel A.

Díaz Jimeno Manuel Antonio

Durán de Mustafá Consuelo

Gerléin Echeverría Roberto

Gil Castillo Luis Alberto

Gnecco Arregocés Flor M.

Gómez Gallo Luis Humberto

Gómez Hurtado Enrique

Gómez Martínez Juan

González Díaz Andrés

Hernández Aguilera Germán

Higuera Escalante Carlos Reinaldo

Holguín Sardi Carlos

Luna Conde José Ramiro

Manzur Abdala Julio Alberto

Martínez Sinisterra Juan Carlos

Merlano Fernández Jairo

Mesa Betancur José Ignacio

Montes Medina William Alfonso

Murgueitio Restrepo Francisco

Pardo Rueda Rafael

Pimiento Barrera Mauricio

Puello Chamié Jesús León

Ramírez Pinzón Ciro

Ramos Botero Luis Alfredo

Rodríguez Rodríguez Carlina

Romo Rosero Segundo Eduardo

Rueda Maldonado José Raúl

Saade Abdala Salomón de Jesús

Salazar Cruz José Darío

Sánchez Ortega José Álvaro

Serrano de Camargo Leonor

Sierra Grajales Luis Emilio

Sosa Pacheco Gustavo Enrique

Trujillo García José Renán

Uribe Escobar Mario

Vargas Lleras Germán

Varón Olarte Mario

Velásquez Arroyave Manuel Ramiro

Vélez Trujillo Luis Guillermo

Vives Lacouture Luis Eduardo

Zapata Correa Gabriel Ignacio

Zuccardi de García Piedad

Zuluaga Escobar Oscar Iván

Zuluaga Ramírez Ernesto.

8. IX. 2004.

VOTACION NOMINAL AL ARTICULO 6° DEL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO NUMERO 12 DE 2004 SENADO, 267 DE 2004 CAMARA por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones.

Honorables Senadores:

Por el No

Artunduaga Sánchez Edgar

Córdoba Ruiz Piedad

Chamorro Cruz Jimmy

Díaz Ortiz Gloria Stella

Dussán Calderón Jaime

Moreno Rojas Samuel

Navarro Wolff Antonio

Restrepo Escobar Juan Carlos

Rojas Jiménez Héctor Helí.

8. IX. 2004.

En consecuencia, ha sido aprobado el artículo 6° con la mayoría requerida constitucional. (Gaceta del Congreso No. 589 del 1º de octubre de 2004)".

Valga destacar que la posición asumida por la Corte en este caso, de considerar cumplido el requisito constitucional que exige que el título del proyecto sea votado por mayoría absoluta, a partir de su votación por el modo ordinario, se funda en el criterio de interpretación jurisprudencial explicado en el apartado anterior, según el cual, la forma de votación ordinaria, previa la verificación del quórum decisorio, es suficiente para acreditar la aprobación por mayoría absoluta de una determinada propuesta legislativa que la requiera, si ningún congresista solicita la verificación posterior.

Así, establecido que en el momento de la votación en la Plenaria del Senado estaban presentes 72 senadores de los 102 que conforman esa célula legislativa -configurándose el quórum decisorio-, y que después de la aprobación del título por votación ordinaria ningún parlamentario solicitó la verificación posterior, debe entenderse cumplido el requisito a que alude el inciso segundo del artículo 375 de la Constitución.

En los términos expuestos, los cargos formulados contra el título del Acto Legislativo No. 02 de 2004 no están llamados a prosperar.

El informe de conciliación en la Plenaria de la Cámara fue votado por mayoría absoluta

Frente a la segunda acusación, la de que la Plenaria de la Cámara no aprobó el informe de conciliación por mayoría absoluta, la Corte considera que tampoco ésta puede prosperar, pues la misma parte del presupuesto equivocado de que la mayoría absoluta sólo es verificable mediante votación nominal, de manera que en todos los casos de votación ordinaria se presume que se aprobó por mayoría simple. Como ya se indicó y ahora se reitera, tal interpretación no es constitucionalmente admisible, pues la forma de votación ordinaria, cuando se ha verificado el quórum decisorio, es suficiente para considerar aprobada por mayoría absoluta una propuesta legislativa que la exija, si ningún congresista solicita la verificación posterior.

Fue esto último lo que precisamente ocurrió en la Plenaria de la Cámara con la aprobación del informe de conciliación. Tal como consta en la respectiva Acta No. 154 de la sesión del 14 de diciembre de 2004, una vez cerrado el debate, sin que existiera exigencia legal alguna sobre la necesidad de votación nominal ni solicitud congresional en tal sentido, el informe de conciliación fue aprobado por votación ordinaria, previa verificación del quórum decisorio por el Secretario de la Plenaria de la Cámara, dejando la constancia de que, sin ningún voto negativo, el informe "fue aprobado estando registrado en el tablero electrónico 109 Representantes y 12 manual-mente en la Secretaría"

En ese sentido, se lee en el Acta No. 154 de la sesión del 14 de diciembre de 2004, publicada en la Gaceta No. 18 del 2 de febrero de 2005:

"Está leído el Informe de Conciliación, señor Presidente.

Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Carlos Zuluaga:

En consideración el Informe de Conciliación leído oportunamente por el señor Secretario, continúa en consideración. ¿Lo aprueba la Plenaria de la Cámara?

El Secretario General aclara, doctor Angelino Lizcano:

Ha sido aprobado señor Presidente, con la mayoría que exige la Constitución en su artículo 375.

Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Carlos Zuluaga:

Se les concede el uso de la palabra a los Representantes Carlos Arturo Piedrahíta, y Zárrate.

El Secretario General aclara, doctor Angelino Lizcano:

Señor Presidente la Secretaría deja Constancia que fue aprobado estando registrado en el tablero electrónico 109 Representantes y 12 manual-mente en la Secretaría.

(...)

El Secretario General aclara, doctor Angelino Lizcano:

Señor Presidente, usted me pide que certifique como Notario de la Plenaria, cómo se aprobó esta Acta de Conciliación.

Fue sometida por su señoría, se abrió la discusión, en el transcurso, en el tiempo que usted abrió la discusión, en Secretaría nadie se había registrado para pedir la palabra como lo Ordena el artículo 97 de la Ley 5ª de 1992; luego la Presidencia cerró la discusión y se sometió a votación, el Secretario, de conformidad con el artículo 129 de la Ley 5ª de 1992, certificó la aprobación; además sin que nadie hubiera pedido otra clase de votación. En ese momento, estaban en el tablero registrados como asistentes 109 Congresistas y manualmente 12, en la cual certificó la Secretaría que esta Acta de Conciliación fue votada cumpliendo lo Ordenado, tanto en la Ley 5ª de 1992, como en la Constitución Nacional en su artículo 375."

Por las razones expuestas, la Corte encuentra que el cargo impetrado no está llamado a prosperar, razón por la cual procederá al análisis de la siguiente acusación formulada.

8.11.     DÉCIMO CARGO

8.11.1.  El informe de conciliación no fue debatido ni en la Plenaria del Senado de la República ni en la Plenaria de la Cámara  

La demandante sostiene que el informe de conciliación no fue debatido ni en la Plenaria del Senado de la República ni en la Plenaria de la Cámara de Representantes antes de haber procedido a su votación durante la segunda vuelta. A su juicio, esta ausencia de discusión desconoce el artículo 161 de la Constitución, modificado por el artículo 9º del Acto Legislativo, en el que se exige que el texto escogido por la comisión de conciliación sea discutido previa a su aprobación por parte de las plenarias.  

Señala que de las actas de las sesiones plenarias respectivas y de las filmaciones realizadas para su transmisión por la televisión se desprende la ausencia total de debate sobre el informe de conciliación sometido a consideración.

8.11.2.     Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia

El Ministerio del Interior y de Justicia controvierte los argumentos de la demanda, sosteniendo que se cumplió con "(...) el requisito mínimo de racionalidad deliberativa y decisoria al existir conocimiento previo tanto del informe de conciliación como del texto conciliado que se sometió a debate y votación, como la oportunidad de debatirlo, y su votación de acuerdo con las exigencias constitucionales y legales, (...)".

Respecto del trámite que se surtió en la Plenaria de la Cámara de Representantes expresa que el texto sugerido por la Comisión Accidental se adjuntó al informe de conciliación, fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 789 del 9 de diciembre de 2004 (cinco días antes de la respectiva sesión) de conformidad con el inciso 2º del artículo 161 de la Constitución y previamente leído a la plenaria, por lo que no había razón para adelantar debate alguno en la sesión del 14 de diciembre del 2004. En esta medida considera infundada la constancia expresada por el Representante Pedro José Arenas García en dicha sesión cuando intervino para hacer referencia a la no publicación del informe de conciliación y a la ausencia de lectura del texto previa a su votación, pues el principio de publicidad del informe se garantizó con su publicación en la gaceta del congreso cinco días antes de la sesión.

En relación con la oportunidad y la realización del debate sobre el informe de conciliación, el interviniente también controvirtió la constancia del Representante Ernesto Zárrate con fundamento en la cual se estructura el cargo y según la cual el Presidente de la Cámara de Representantes no permitió la participación de los parlamentarios. Señaló que una vez leído el informe de conciliación por el Secretario General y abierto formalmente el debate, no hubo congresistas inscritos ante la Secretaría para intervenir en la sesión como lo exige el artículo 97 del Reglamento del Congreso;  "(...) tampoco levantó la mano el representante Zárrate antes del cierre del debate, haciéndolo sólo después de la votación del informe, cuando ya había precluido la oportunidad para el efecto", como luego lo señalaron algunos parlamentarios cuyas intervenciones pueden apreciarse en el Acta No. 154 de 2004.

En cuanto a la discusión del informe de conciliación en el Senado de la República, resalta que ésta se llevó a cabo con el quórum deliberatorio requerido por la Constitución y la ley, según consta en el Acta No. 28 de 2004 publicada en la Gaceta del Congreso No. 29 del 7 de febrero de 2005, y que se inició con las siguientes palabras pronunciadas por el Presidente del Senado: "Empecemos a considerar los proyectos para su discusión y cuando hayan los quórum se irán evacuando los proyectos que se están poniendo a discusión" (negrillas resaltadas por el interviniente) Luego el Senador Mario Uribe Escobar como coordinador ponente leyó el informe de conciliación y se puso a consideración de los parlamentarios. A continuación señala el interviniente respecto de la acusación de falta de quórum por encontrarse los Senadores almorzando que "(...) encontrándose debida y previamente avisados de la hora de citación de la sesión así como del tema a tratar en la misma, lejos de configurar una irregularidad lo que denota es el incumplimiento individual de asistencia a las plenarias convocadas, (...)".

Una vez se verificó la existencia de quórum decisorio, se procedió a votar el informe correspondiente sin que la postergación de la decisión implique una irregularidad en el trámite legislativo puesto que ésta no podía adoptarse con el quórum deliberatorio existente al momento de realizar el debate. Advierte además, que no existe constancia alguna de que algún Senador solicitara la palabra o apelara la decisión del Presidente de cerrar la discusión, por el contrario, varios Senadores (Juan Gómez Martínez y Salomón Saade Abdala) intervinieron avalando la oportunidad que garantizó la Presidencia para debatir el informe de conciliación.

Por otro lado, pone de presente que el texto adoptado por la comisión de conciliación no difería sustancialmente del que había adoptado la Plenaria del Senado, por lo que no había asuntos que generaran controversia y que llevaran a los parlamentarios a intervenir.    

En cuanto al cargo respecto de la no aprobación del informe de conciliación con la mayoría absoluta por parte de la Plenaria de la Cámara de Representantes, el Ministerio del Interior y de Justicia señala que la votación nominal no es la única forma válida para verificar su cumplimiento. Expresa que si ello fuera así, el ordenamiento jurídico exigiría la votación nominal para aquellos eventos en los que se requiere la aprobación por mayoría absoluta. No obstante, los artículos 128 y siguientes sujetan la procedencia de esta modalidad de votación al acuerdo de la respectiva Cámara, pues parten de la base que la obtención de una mayoría absoluta también puede verificarse con la votación ordinaria. Menciona que esta interpretación ha sido avalada por la Corte Constitucional, ya que en la sentencia C-179 de 2002 explicó que "(...) a partir de la lectura del artículo 129 de la Ley 5ª de 1992, Orgánica del Reglamento del Congreso, puede admitirse que la forma de votación ordinaria, previa la verificación del quórum deliberatorio, es suficiente para acreditar la aprobación por mayoría absoluta de una determinada propuesta legislativa que la requiera, si ningún congresista solicita la verificación posterior."    

En el Acta No. 154 de 2004 luego de haberse sometido a consideración de la Plenaria de la Cámara de Representantes el informe de conciliación, se lee:

"El Secretario General Aclara: Dr. Angelino Lizcano

Ha sido aprobado Señor Presidente, con la mayoría que exige la Constitución en su artículo 375.

El Secretario General Aclara: Dr. Angelino Lizcano

Señor Presidente la Secretaría deja Constancia que fue aprobado estando registrado en el tablero electrónico 109 Representantes y 12 manualmente en la Secretaría."

Teniendo en consideración que según los registros secretariales el quórum decisorio era de 121 representantes, y luego de la votación ordinaria ninguno solicitó la realización de votación nominal ni dejó constancia de su voto negativo, el interviniente concluye que el informe de conciliación fue aprobado por la mayoría absoluta de los representantes a la Cámara.

Menciona, además, que la mayoría absoluta que aprobó el informe de conciliación se corroboró posteriormente cuando 100 representantes votaron negando la solicitud del representante Reginaldo Montes de reabrir la discusión del informe de conciliación, mientras que sólo 17 lo hicieron afirmativamente. Incluso algunos de los representantes que se opusieron al acto legislativo votaron negativamente la reapertura de la discusión respaldando la validez del trámite legal dado al proyecto de acto legislativo, como por ejemplo el Representante Héctor Arango Ángel.  

A juicio del Ministerio del Interior y de Justicia, la supuesta irregularidad en la aprobación del informe de conciliación, sobre la cual diversos representantes dejaron constancia en el acta de dicha sesión, no es más que un comportamiento dilatorio y entorpecedor del trámite del proyecto por parte de los opositores. Considera que, por el contrario, la Corte debe proteger la voluntad de la mayoría democrática y legítimamente expresada en la Plenaria de la Cámara de Representantes.     

8.11.3.     Intervención de la Universidad del Norte

La interviniente compartió los argumentos de la demandada según los cuales el informe de conciliación no fue debatido ni en la Plenaria del Senado de la República ni en la Cámara de Representantes, así como no fue aprobado con la mayoría absoluta en la Plenaria de la Cámara de Representantes.

8.11.4.     Concepto de la Procuraduría General de la Nación

El Ministerio Público considera que en las sesiones del 14 de diciembre de 2004 las Plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado de la República omitieron el deber de debatir el articulado conciliado, irregularidad insubsanable que afecta el trámite de la reforma constitucional y que vicia los artículos 1°, 2° y el inciso final del artículo 4° del Acto Legislativo, "(...) que fueron los que presentaron discrepancias entre lo aprobado por la plenaria del Senado de la República y la plenaria de la Cámara de Representantes, según consta en el informe de conciliación publicado en la Gaceta del Congreso 29 de febrero 7 de 2005".

El Ministerio Público resalta que, si bien el secretario de la Cámara de Representantes leyó el encabezado del informe de conciliación, no dio lectura a las conclusiones a las que llegó la comisión accidental ni tampoco el texto conciliado. Inmediatamente después, el representante que presidía la sesión le preguntó a la Cámara si aprobaba el informe de conciliación, a lo cual respondieron los parlamentarios con un golpe a sus curules, y que luego el secretario dejó constancia de que fue aprobado por 109 representantes según el tablero electrónico, mas 12 registrados manualmente. Posteriormente hubo constancias de varios representantes sobre la ausencia de debate, así como sobre su sujeción al Reglamento del Congreso, y una propuesta de reabrir la discusión que fue negada por 100 votos por el NO y 17 por el SI.      

Por su parte, en la Plenaria del Senado de la República la presidencia de dicha cámara sometió a consideración la aprobación del informe de conciliación, luego de lo cual ésta respondió afirmativamente y verificado posteriormente mediante votación nominal. Acto seguido, los senadores Héctor Helí Rojas, Jaime Dussán Calderón, Juan Fernando Cristo Bustos y Antonio Javier Peñalosa dejaron constancias en las que señalaron la falta de discusión previa a la votación del informe de conciliación, aún a pesar de que varios senadores tenían la intención de participar. En definitiva, del trámite impartido por la Plenaria del Senado de la República al informe de conciliación el Ministerio Público constató que:

"(...) ese día la conformación del quórum tuvo alguna dificultad, al punto que presentado el informe por el Senador Mario Uribe y hecha una interpelación por el Senador Victor Renán Barco, la discusión se centró en establecer si estaba constituido el quórum para deliberar, verificado éste, la mesa directiva cerró la discusión, que hasta ese momento no había sido ninguna y aplazó la aprobación del informe hasta tanto no se integrara el quórum para decidir (Gaceta del Congreso 29, del 7 de febrero de 2005, páginas 5 y 6). Integrado el quórum decisorio más tarde, el informe fue sometido a votación."  

De los hechos anteriores, la Procuraduría General de la Nación concluye que no se dieron las condiciones para realizar un debate conforme lo exige el Reglamento del Congreso. En su concepto insiste sobre la importancia "(..) que el informe de conciliación fuera objeto de la ponderación propia del debate parlamentario, (...)" en especial porque "(...) la votación que se hace del informe que presenta la comisión accidental de mediación, la cual está integrada por un restringido grupo de congresistas, reemplaza el segundo debate al que alude el artículo 157 de la Constitución, tal como reiteradamente lo ha señalado esa Corporación (sentencias C-376 de 1995; 282 de 1997; C-1190 de 2001; C-198 de 2002 y C-551 de 2003, entre otras)." (Negrillas dentro del texto original)

Por consiguiente, considera que tratándose del poder de reforma de la Constitución, el debate del informe de conciliación era esencial y no podía restringirse a la discusión que llevó a cabo una comisión accidental integrada por la minoría que la integra.  Por ser un vicio de procedimiento de carácter insubsanable, solicitó la declaratoria de inexequibilidad del acto legislativo demandado.   

8.11.5.     CONSIDERACIONES DE LA CORTE

De acuerdo con la acusación formulada y lo expresado en las distintas intervenciones, debe definir la Corte si es cierto que el informe de conciliación correspondiente al proyecto de Acto Legislativo 012 de 2004 Senado - 267 de 2004 Cámara, no fue debatido ni en la Plenaria del Senado de la República ni en la Plenaria de la Cámara de Representantes, antes de haberse procedido a su votación durante el trámite de la segunda vuelta, tal y como lo ordena el artículo 161 de la Constitución Política.

Para efectos de entrar a establecer la posible omisión del debate en las dos Cámaras durante la instancia de conciliación, la Corte se referirá a las reglas que regulan el proceso legislativo, haciendo especial énfasis en aquellas que gobiernan la institución jurídica del debate.

8.11.5.1. El debate parlamentario y las reglas constitucionales, legales y jurisprudenciales que le son aplicables

8.11.5.1.1. Principios básicos que orientan el proceso legislativo. La oportunidad de debatir como garantía del principio de participación política parlamentaria.

Según lo ha señalado esta Corporación, el principio democrático, recogido expresamente por nuestra Constitución Política en el preámbulo y en su artículo 1°, se constituye, sin lugar a dudas, en el principio medular del sistema socio-político y en el fundamento nuclear sobre el que se edifica y sustenta todo el ordenamiento jurídico.

Dicho principio está llamado a desplegar toda su eficacia jurídica o fuerza normativa sobre la actividad que cumplen los órganos del Estado y, en particular, sobre la función legislativa asignada al Congreso de la República, al ser ésta, por antonomasia, la forma ordinaria a través de la cual se expresa la representación popular.

Conforme al principio democrático, la propia Carta Política y el Reglamento del Congreso, son los ordenamientos llamados a regular el proceso de formación de las leyes, el cual está inspirado en varios postulados básicos: el principio de las mayorías, el principio de participación política y el principio de publicidad, a través de los cuales se busca garantizar que la ley sea la expresión de la mayoría parlamentaria, adoptada con el pleno respeto de los derechos de las minorías a participar y expresar su opinión en condiciones de libertad e igualdad, y mediante un procedimiento abierto y público, de cara a la sociedad y al país.

En cuanto hace al principio de las mayorías, éste parte de suponer que las decisiones del parlamento tienen que reflejar la voluntad del sector mayoritario presente en la respectiva sesión. Dicho principio actúa como una garantía del principio de representación, pues la aprobación y validez de las medidas legislativas depende de que sean más sus partidarios que sus detractores y así quede consignado en las distintas votaciones a que deban ser sometidas.

En nuestro ordenamiento, el principio de las mayorías se encuentra expresamente consagrado en el artículo 146 de la Constitución Política, al disponer éste que: "En el Congreso pleno, en las cámaras y en sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría de los votos de los asistentes, salvo que la Constitución exija expresamente una mayoría especial". Precepto del cual también se advierte que se configura la mayoría simple como la regla general para la adopción de las decisiones congresionales -regla establecida expresamente en el artículo 118 de la Ley 5ª de 1992[240]-, admitiendo por excepción la existencia de mayorías especiales, cuando ello es necesario para obtener la mayor base de apoyo que requieren ciertas determinaciones dentro de un Estado que garantiza el pluralismo -arts. 119 a 121 del Reglamento del Congreso-; entre ellas, por ejemplo, la aprobación de reformas constitucionales en segunda vuelta, que requiere mayoría absoluta al tenor del artículo 119-1 de la Ley 5ª de 1992.  En ese sentido, la regla de las mayorías constituye un presupuesto para que los diferentes modos de votación surtan sus efectos en los términos constitucionales, destacándose que el hecho de que la votación refleje la posición de un sector representativo de los miembros del Congreso, no significa que el debate se adelante sin la participación de los integrantes de los grupos minoritarios.  

Es pertinente recordar que en oportunidades anteriores la Corte ha resaltado la importancia que tiene la protección de los derechos de las minorías parlamentarias dentro del orden constitucional colombiano. Así, por ejemplo, en la sentencia C-145/94[241], se afirmó que "sólo hay verdadera democracia allí donde las minorías y la oposición se encuentran protegidas a fin de que puedan eventualmente llegar a constituirse en un futuro en opciones mayoritarias, si llegan a ganar el respaldo ciudadano necesario". Más recientemente, en la sentencia C-008 de 2003[242], la Corte ha explicado que el debate mismo es un derecho de las minorías representadas en el Congreso: "visto desde una perspectiva estrictamente garantista, incluso la doctrina y la propia jurisprudencia han calificado el debate como un derecho de las minorías, con el cual se busca asegurar a éstas la oportunidad de participar plenamente en la toma de decisiones, exponiendo libremente sus ideas y opiniones en torno a un determinado asunto, sin que corran el riesgo de ser ignoradas, desplazadas o desconocidas por las mayorías representativas"; así mismo, en la sentencia C-760 de 2001[243], la Corte sostuvo que "el debate es pues la oportunidad de hacer efectivo el principio democrático en el proceso de formación de la ley, en cuanto posibilita la intervención y expresión de las minorías, así como la votación es el mecanismo que realiza la prevalencia de las mayorías, también consubstancial a la democracia".

Por su parte, la presencia del principio de la publicidad en el procedimiento legislativo busca asegurar que se den a conocer oportunamente a los miembros del Parlamento y de la sociedad en su conjunto, el contenido de los proyectos, las sesiones, discusiones, votaciones y, en general, todo lo relacionado con el trabajo legislativo que se adelanta en las Comisiones y Plenarias del Senado y la Cámara. En desarrollo de este principio, los artículos 144 y 157 de la Carta disponen que "Las sesiones de las cámaras y de sus comisiones permanentes serán públicas, con las limitaciones a que haya lugar conforme a su reglamento", y que ningún proyecto será ley sin "Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva". Adicionalmente, existen en la propia Constitución y en el reglamento del Congreso distintas disposiciones que se encargan de hacer realidad el principio de publicidad en la actividad legislativa del Congreso.

Tratándose del Reglamento del Congreso (Ley 5° de 1992), en concordancia con las disposiciones constitucionales antes citadas, los artículos 144 y 156 ordenan la publicación en la Gaceta del Congreso, tanto de los proyectos que se presentan para el estudio de la respectiva Comisión como de los informes de ponencia; publicación que en el caso de los informes de ponencia debe hacerse con anterioridad al inicio de las discusiones en las Comisiones y Plenarias. Por su parte, el artículo 82 señala que los Presidentes de las cámaras y de sus comisiones deben publicar el orden del día de cada sesión y el artículo 84 establece que las citaciones de los Congresistas a las sesiones deben hacerse de manera expresa y en oportunidad. Asimismo, sin que tales previsiones constituyan requisitos propios del proceso de aprobación de las leyes o actos legislativos, el artículo 71 establece que a las barras del Congreso pueden ingresar libremente todas las personas, siempre que se trate de la celebración de sesiones públicas, al tiempo que el artículo 88 prevé la posibilidad de que el trabajo legislativo tenga la más amplia publicidad y difusión por las oficinas de prensa y comunicaciones de cada Corporación legislativa, a través de programas semanales de televisión, comunicados periodísticos y transmisiones especiales de radiodifusión.

En lo que hace al principio de la participación política parlamentaria, que interesa en especial a esta causa, se instituye como una exigencia previa a la toma de decisiones, orientado, como se anotó, a asegurar a todos y cada uno de los miembros del parlamento su derecho a intervenir activamente en el proceso de discusión y elaboración de las leyes, y de manera especial, a garantizar el derecho de aquéllos que hacen parte de las minorías a expresar sus opiniones en forma libre y voluntaria. Según lo expresó esta Corporación al hacer referencia a dicho principio, "[e]n los regímenes democráticos, el mecanismo mediante el cual se llega a la formación y determinación de la voluntad del legislador en cada fórmula legal concreta, debe estar abierto a la confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentran su espacio en las corporaciones que ostentan esa representación popular"[244]

En ese sentido, las distintas normas que en la Constitución y el Reglamento del Congreso se ocupan de regular el trámite de adopción de la ley y de los actos legislativos, se dirigen a permitir un proceso deliberativo en el cual puedan intervenir todas las fuerzas políticas con asiento en el Congreso sin limitación alguna. Por eso, el artículo 157 de la Carta exige, tratándose de la aprobación de las leyes, un total de cuatro debates, dos a nivel de las comisiones del Congreso, y dos a nivel de la plenaria de cada Cámara. Mientras que el artículo 375 de ese mismo ordenamiento impone, para la aprobación de los proyectos de actos legislativos, que éstos sean tramitados en dos períodos ordinarios y consecutivos, es decir, que sean aprobados en ocho debates, cuatro a nivel de comisiones y cuatro a nivel de las plenarias de las dos Cámaras.

La importancia del debate, lo ha dicho la Corte[245], radica fundamentalmente en el hecho de que, por su intermedio, se permite madurar la decisión definitiva que en torno a un proyecto de ley o acto legislativo se va a tomar en el seno de la respectiva célula legislativa. En otras palabras, busca, por una parte, garantizar el examen de los parlamentarios sobre las distintas propuestas sometidas a consideración, dando oportunidad de que incidan en la posición individual que van asumir, y por la otra, permitir también la valoración colectiva, en torno a las ventajas y desventajas que se van a derivar de la decisión por adoptar.

Ahora bien, el debate, como elemento consustancial del principio de participación política parlamentaria, es precisamente una manifestación del derecho de deliberación reconocido a los integrantes del Congreso, de su derecho de hablar, de expresarse, el cual encuentra respaldado en la representación popular que detentan todos y cada uno de los miembros que integran las Cámaras. Es pues expresión de la representación de los ciudadanos, en cuanto a ellos les asiste el interés de que sus voceros en el Congreso tengan la oportunidad de debatir, de fijar sus puntos de vista frente al contenido de las distintas iniciativas, en el entendido que, en todo caso, éstas van dirigidas a producir sus efectos frente al conglomerado social.

El artículo 94 del Reglamento del Congreso, la Ley 5ª de 1992, al definir lo que se entiende por debate, dispone que es "El sometimiento a discusión de cualquier proposición o proyecto sobre cuya adopción deba resolver la respectiva Corporación (...)", precisando la misma norma que éste se inicia "al abrirlo el Presidente y termina con la votación general"[246]

Así entendido, el debate se materializa en la garantía reconocida a los miembros del parlamento de la posibilidad de discernir, de hacer pública su opinión, de manifestar sus ideas o de expresar su desacuerdo con lo debatido. Sólo cuando esto no es posible, es decir, cuando no se brindan las condiciones para que el debate tenga lugar, la decisión que se adopte en el seno de las Cámaras no tiene validez. En lo que toca con el debate parlamentario, la legitimidad de las decisiones que tome el órgano legislativo, depende, entre otros factores, de que sus integrantes tengan la oportunidad de deliberar o debatir.

Las reglas constitucionales y legales que regulan el procedimiento legislativo en materia de debate, están orientadas a cumplir ese objetivo: permitir y garantizar la participación política de las distintas fuerzas políticas con asiento en el parlamento, asegurando que la misma tenga lugar en términos de igualdad y de libertad.

En acatamiento a los principios de pluralismo político y autonomía parlamentaria, la regulación del debate busca garantizar la oportunidad reconocida a los congresistas para intervenir en las discusiones, sin que ello incluya determinaciones acerca de su calidad ni suficiencia; es decir, sin que tales preceptivas exijan la intervención material, más o menos extensa, más o menos pertinente, de todos y cada uno de los parlamentarios, pues tal propósito, antes que desarrollar el principio democrático lo haría nugatorio, ya que convertiría el derecho a participar libremente, en un deber de debatir forzosamente, el cual no puede ser impuesto a ningún parlamentario. Una cosa es la exigencia constitucional de que un proyecto sea sometido a debate en las células legislativas y otra bien diferente imponerle a cada congresista el deber de opinar sobre cada proyecto.

La jurisprudencia constitucional ha destacado y reconocido la importancia del debate parlamentario en la realización del principio democrático, y lo ha hecho también sobre la base de que el mismo busca asegurar la participación libre de los congresistas en la deliberación de los asuntos sometidos a su conocimiento. En esa línea, en una primera oportunidad, a través de la sentencia C-013 de 1993[247], la Corte señaló que la interpretación correcta del término debate es "la que se ajusta a las definiciones legales establecidas por el Reglamento del Congreso y no la del sentido natural y obvio de dichas expresiones según su uso general." Acorde con ello, al analizar el asunto sometido a su consideración, afirmó que el debate se entiende respetado cuando se brinda a la colectividad la oportunidad de participar en él. En dicho sentido señaló:

"Ciertamente la discusión y el debate, aparte de ser deseables intrínsecamente, son connaturales al proceso democrático, el cual puede tornarlos más o menos visibles según el grado de consenso que convoque una determinada idea o proposición. En el plano de la garantía del principio democrático, en el caso presente, este se debe entender respetado como quiera que a los intervinientes en el trámite de adopción de la ley se les brindó en todo momento la posibilidad de controvertir libremente el proyecto."

Posteriormente, en la Sentencia C-222 de 1997[248], la Corte sostuvo que "a menos que todos los miembros de una comisión o cámara estén de acuerdo en todo lo relativo a determinado tema -situación bastante difícil y de remota ocurrencia tratándose de cuerpos representativos, plurales deliberantes y heterogéneos, como lo es el Congreso de la República-, es inherente al debate la exposición de ideas, criterios y conceptos diversos y hasta contrarios y la confrontación seria y respetuosa entre ellos; el examen de las distintas posibilidades y la consideración colectiva, razonada y fundada, acerca de las repercusiones que habrá de tener la decisión puesta en tela de juicio".

Luego, en la Sentencia C-801 de 2003[249] este Tribunal manifestó que a través del debate "se hace efectivo el principio democrático en el proceso de formación de las leyes, ya que hace posible la intervención de las mayorías y de las minorías políticas, y resulta ser un escenario preciso para la discusión, la controversia y la confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentra espacio en el Congreso de la República". (Subrayas fuera de texto)

En la Sentencia C-473 de 2004[250], la Corporación señaló que mientras el principal derecho de las mayorías era poder tomar decisiones, la principal garantía de las minorías estaba en la oportunidad de ser escuchadas efectivamente. Sobre el tema adujo:

"El principal derecho de las mayorías es el poder adoptar decisiones, y en esa medida decidir cuándo tiene suficientes elementos de juicio para adoptar la decisión, razón por la cual, según lo prevé el numeral 3 del artículo 2 de la Ley 5ª de 1992, la aplicación del  Reglamento del Congreso debe hacerse de tal forma que "toda decisión refleje la voluntad de las mayorías presentes en la respectiva sesión". Igualmente la principal garantía para las minorías es tener la oportunidad de ser escuchadas efectivamente, por ello las reglas sobre duración y número de intervenciones, así como los requisitos previos a la declaración sobre suficiente ilustración protegen su derecho a ser escuchadas. La Constitución y las leyes orgánicas que regulan la formación de las leyes propenden por lograr armonizar los derechos de las mayorías con las garantías para las minorías. Ello se refleja en varias reglas de procedimiento cuya finalidad es permitir que las mayorías decidan pero sin atropellar a las minorías."

Así mismo, en la Sentencia C-668 de 2004[251] esta Corte Constitucional dispuso que, si bien el debate es necesario para la adopción de una reforma legal o constitucional, ello no significa que frente a cada texto se deban presentar intervenciones o que deba haber una participación masiva de Congresistas en las deliberaciones. Destacó la Corte en dicho fallo, reiterando la posición adoptada en la Sentencia C-013 de 1993[252], que lo que sí resulta ineludible para asegurar la validez de la iniciativa aprobada, es la apertura del debate por parte de la presidencia de la respectiva célula legislativa, para que quien quiera intervenir lo haga en el sentido que le parezca. Se dijo en la mencionada Sentencia:

"Es decir, con esa conducta se afecta de manera grave el principio democrático para la adopción de una reforma constitucional, pues para la modificación de la Carta Política, lo mismo que para la formación de las leyes, es absolutamente indispensable el debate, esto es, la discusión en torno al proyecto normativo de que se trate. Ello no significa como es obvio, que respecto de cada norma se exija intervención en pro o en contra de su contenido, ni tampoco que se exija la participación de un número grande de congresistas en la discusión formalmente abierta, pues en eso no radica la existencia del debate. Lo que si no puede eludirse en ningún caso y, con mayor razón, tratándose de una reforma constitucional, es que la Presidencia, de manera formal, abra la discusión para que, quienes a bien lo tengan, se pronuncien en el sentido que les parezca. Lo que resulta inadmisible es que se pase de manera directa de la proposición a la votación, sin que medie ni siquiera la oportunidad para discutir." (Subrayas y negrillas fuera de texto).

Corroborando lo expresado en este último fallo, en la Sentencia C-473 de 2005[253], la Corte declaró exequible por presuntos vicios de trámite el proyecto de ley estatutaria número 065 de 2003 Senado, 197 de 2003 Cámara, "por medio de la cual se reglamenta el mecanismo de búsqueda urgente y se dictan otras disposiciones", al encontrar que en las dos plenarias de las Cámaras, citadas para darle aprobación al informe de conciliación, se había garantizado la oportunidad de debatir, a pesar de que no hubo discusión pues ninguno de los congresistas hizo manifiesto su interés de intervenir. Conforme con ello concluyó la Corte:

"De todo lo anterior se puede concluir que si bien en la aprobación del informe de conciliación por ambas Cámaras Legislativas no se presentó el debate que sería ideal, el trámite surtido en ellas no vulneró las reglas propias del procedimiento parlamentario. En las dos Plenarias los congresistas aceptaron pasar a la votación sin solicitar que se diera un debate sobre el proyecto. La Presidencia no conminó a nadie a votar, sino que avanzó rápidamente, según el deseo de los integrantes de cada Cámara. En ello influyó muy probablemente que el articulado ya había sido considerado a profundidad en los anteriores debates y que los congresistas compartían las propuestas contenidas en el informe de mediación."

En suma, conforme con la Constitución, la ley y la jurisprudencia, el debate comporta una garantía esencial del principio de participación política parlamentaria, instituido como un prerrequisito para la toma de decisiones, cuyo objetivo es asegurar a todos los miembros del Congreso, en particular a los que integran los grupos minoritarios, su derecho a intervenir activamente en el proceso de expedición de la ley o actos legislativos y a expresar sus opiniones libremente. Desde este punto de vista, el derecho a debatir se entiende satisfecho cuando los órganos directivos de las respectivas células legislativas, en acatamiento a las normas que regulan el  proceso legislativo, mantienen abiertos los espacios de participación con plenas garantías democráticas, es decir, cuando brindan a los congresistas la oportunidad de intervenir en las deliberaciones de los proyectos de ley o de actos legislativos sometidos a la consideración del Parlamento.

8.11.5.1.2. Presupuestos legales y jurisprudenciales llamados a garantizar el debate parlamentario.

Acorde con tal interpretación, la Carta Política se ocupa de consagrar los requisitos básicos que han de reunir los debates para hacer efectivo el derecho de los parlamentarios a tomar parte en las discusiones legislativas. Así: (i) en el artículo 145, se refiere al número mínimo de congresistas que deben estar presentes para deliberar sobre cualquier asunto, indicando que no será con menos de una cuarta parte los miembros de cada cámara o comisión, así como el número que se requiere para adoptar las decisiones, señalando que deberá contarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva célula, salvo que se exija un quórum decisorio mayor; (ii) en el artículo 146, consagra la mayoría necesaria para la toma de decisiones en la respectiva corporación, disponiéndose, como ya se mencionó, que salvo que la propia Carta exija una mayoría especial, las decisiones se toman con la mayoría de los votos de los asistentes; (iii) en el artículo 157, se exige la publicación previa de lo que va a ser sometido a debate; (iv) en el artículo 160, se señala el lapso mínimo que debe mediar entre los debates que tienen que surtirse en una y otra Cámara, al tiempo que se fijan algunas reglas relacionadas con el anuncio de votación de los proyectos de ley[254]; y en el mismo artículo 157, se prevé la finalización del debate a través de la votación de lo que ha sido sometido a discusión.

Por su parte, también a nivel legal el Reglamento del Congreso, la Ley 5ª de 1992, se precisan y desarrollan algunas de las reglas que orientan los debates. (i) En los artículos 94-2, 157 y 176, se regula lo referente al momento de iniciación y de terminación del debate; (ii) en los artículos 95, 117, 118 y 119, se complementan los mandatos constitucionales sobre los quórum deliberatorio y decisorio requeridos; (iii) en los artículos 96 a 105, describe las reglas generales que rigen la intervención de los congresistas en el debate de proyectos de ley y de actos legislativos; (iv) en el artículo 107, define las condiciones para el aplazamiento del debate; y (v) en los artículos 108 y 164 consagra la suficiente ilustración como condición para el cierre del debate. Como se indicó en secciones precedentes, el desconocimiento de alguno de estos requisitos durante el trámite de aprobación de un acto legislativo no genera, necesariamente, la inconstitucionalidad de éste; es necesario que se suplan otras condiciones para que esta consecuencia jurídica tenga lugar.

El tema de los debates que se surten al interior del Congreso de la República ha sido estudiado ampliamente por la jurisprudencia constitucional, desde sus primeras etapas. La Corte Constitucional ha indicado en numerosas oportunidades cuáles son las condiciones constitucionales que deben cumplir dichos debates, y cuál es la incidencia del cumplimiento de tales condiciones sobre la constitucionalidad de los actos aprobados por el Congreso. Un estudio cuidadoso de los fallos proferidos por esta Corte sobre el tema, en particular desde el año 2000 en adelante, revela que existen ciertas condiciones generales respecto de las cuales la jurisprudencia constitucional ha sido clara. En el propósito de asegurar que la participación política se haya cumplido en los términos constitucionales, esta Corporación, en ejercicio del control constitucional de las leyes y actos legislativos, ha declarado inconstitucionales aquellas disposiciones que han sido aprobadas sin el lleno de los requisitos constitucionales y legales preestablecidos. Del mismo modo, esta Corte ha retirado del ordenamiento jurídico aquellas normas en cuyo trámite de aprobación operó el fenómeno de la "elusión del debate", es decir, cuando las Cámaras legislativas, expresa o implícitamente, suprimieron, eludieron o evitaron la etapa de discusión, cercenando la oportunidad de los parlamentarios para intervenir. Por su importancia para la resolución de los cargos que se estudian, a continuación la Corte efectuará un recuento detallado de la referida doctrina constitucional. Posteriormente, se indicarán cuáles son las etapas que, según el Reglamento del Congreso, debe surtir el debate parlamentario. Luego se procederá a estudiar el cargo sobre ausencia de debate durante el trámite del Acto Legislativo sobre reelección presidencial.

8.11.5.1.2.1. Resumen de la jurisprudencia constitucional sobre el debate parlamentario a partir del año 2001.

Para la resolución del cargo bajo estudio, resulta especialmente pertinente la doctrina constitucional consignada en las Sentencias C-801 de 2003, C-839 de 2003, C-1056 de 2003, C-1113 de 2003, C-1147 de 2003, C-1152 de 2003, C-312 de 2004, C-313 de 2004, C-370 de 2004, C-372 de 2004, C-473 de 2004, C-668 de 2004, C-208 de 2005 y C-473 de 2005. Independientemente de las variantes que se hubieran podido presentar entre ellas debido a los detalles de las normas evaluadas en cada oportunidad, estos catorce pronunciamientos configuran una línea jurisprudencial en cuanto a las condiciones que debe llenar el debate parlamentario para ser respetuoso de la Constitución.

(i) A partir del año 2001, un fallo clave en el desarrollo del tema sobre el debate parlamentario fue la Sentencia C-801 de 2003[255]. En esa oportunidad, la Corte estudió la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra tres artículos de la Reforma Laboral consagrada en la Ley 789 de 2002, que no habían sido discutidos como tales durante tres de los cuatro debates surtidos ante el Congreso.  El primero de ellos -el artículo 47- regulaba el tema de las cesantías del sector público. En el proyecto presentado al Congreso de la República por el Gobierno se había incluido una disposición sobre el tema, pero no obstante había sido excluida en la ponencia para primer debate, por considerarse inconveniente. Durante el primer debate ante las comisiones conjuntas de Senado y Cámara, el tema se propuso como un artículo nuevo, pero se decidió luego de algunas intervenciones aplazar su discusión para presentarlo ante las plenarias. Durante el debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, el artículo fue propuesto como nuevo, leído y aprobado. En la Plenaria del Senado se dio debate al tema, pero finalmente el ponente lo retiró de su propuesta, para que fuera materia de discusión con mayor detenimiento en la comisión de conciliación. El segundo artículo, el 48, no había sido incluido en la ponencia presentada para primer debate, ni fue discutido ni aprobado durante la sesión conjunta de las comisiones constitucionales permanentes; al momento de la discusión del articulado general, fue dejado como "constancia" en las Secretarías de ambas Comisiones, sin que hubiera pronunciamientos adicionales sobre el tema. El artículo fue incluido en las ponencias para segundo debate en el Senado y en la Cámara de Representantes, y en ambas se hizo la aclaración sobre las "constancias" referidas. Ambas Plenarias le dieron su aprobación. La tercera norma demandada, el artículo 51 sobre jornada laboral flexible, fue objeto de un trámite semejante: no fue discutido en la sesión conjunta de las comisiones constitucionales permanentes, y fue introducido como tema nuevo mediante proposición aditiva en la Plenaria de la Cámara de Representantes, que lo aprobó.

En cuanto al artículo 47, la Corte concluyó que no había sido objeto de primer debate por parte de las comisiones constitucionales permanentes de ambas cámaras, las cuales lo habían aplazado para ser presentado ante las Plenarias; y que únicamente la Plenaria de la Cámara de Representantes lo había debatido, ya que la Plenaria del Senado también había aplazado su discusión para la etapa de conciliación, trasladando su competencia a la Comisión Accidental de Mediación. Por ello, determinó esta Corporación que "en el trámite del artículo 47 se violó el principio de consecutividad, en tanto no se cumplió con el requisito constitucional de los cuatro debates reglamentarios, conforme a lo dispuesto por los artículos 157 de la Carta Política y 147 de la Ley 5ª de 1992. Las comisiones constitucionales permanentes eludieron el tema de las cesantías del sector público y renunciaron a la función encomendada por el Constituyente de dar primer debate a los proyectos de ley, cuando defirieron esa competencia a las plenarias. En ese orden de ideas, el primer debate que, por mandato constitucional, deben tener los proyectos de ley, quedó inconcluso, lo que desconoce el principio de consecutividad. // También se advierte que la Plenaria del Senado eludió el debate del tema cuando retiró el artículo y optó por dejar la decisión a la comisión de conciliación. Estas irregularidades propician un vacío en el trámite legislativo que desconoce el artículo 157 de la Constitución. Las comisiones y las plenarias no pueden renunciar a su competencia y posponer la discusión que debe llevarse a cabo en una precisa etapa del proceso legislativo, a un debate posterior por razones de apremio o complejidad". Idénticas consideraciones se hicieron en relación con el artículo 48, cuyo trámite de aprobación se declaró contrario al principio de consecutividad al haberse omitido el primer debate conjunto, violando así el artículo 157 Superior. Recalcó la Corte que "el debate parlamentario no puede limitarse a una simple constancia, como la dejada en el presente caso, sino que consiste en el estudio, análisis y controversia que debe concluir en una decisión de improbar o no una norma legal propuesta. Igualmente, las comisiones de conciliación no pueden abrogarse la competencia de las comisiones constitucionales permanentes ni sustituirlas dentro del trámite parlamentario". Por ello, tanto el artículo 47 como el 48 fueron declarados inexequibles. En relación con el artículo 51, sin embargo, se adoptó una decisión diferente, puesto que si bien el tema concreto de la jornada laboral flexible no había sido objeto de discusión específica durante el debate ante las Comisiones Constitucionales Permanentes, dicho tema se encontraba íntimamente relacionado con el de la jornada laboral, que sí había sido materia de amplia deliberación durante los cuatro debates que surtió el proyecto, cuyo objeto central estaba relacionado, entre otras, con asuntos atinentes a la jornada de trabajo: "si bien es cierto el texto del artículo 51, tal como quedó redactado en la Ley 789 de 2002, no fue discutido y aprobado en las comisiones constitucionales permanentes con la especificidad y concreción del mismo y que fue introducido como proposición aditiva durante el segundo debate en la Cámara de Representantes y su texto aprobado por esa célula legislativa, ello no lo hace inconstitucional.//En efecto, el asunto relativo a la jornada laboral flexible que hizo parte de la proposición aditiva presentada en la Plenaria de la Cámara de Representantes no fue un tema nuevo ni ajeno a la materia que se regulaba en el proyecto de ley, sino que está estrechamente vinculado al de la jornada laboral, es decir, guarda estrecha unidad temática con el texto debatido y aprobado por las comisiones y por las plenarias. La relación de conexidad entre ambos asuntos es inescindible, por manera que no era necesario devolver el proyecto a las comisiones por cuanto existía una estrecha relación con el tema considerado". De allí que concluyera la Corte que no se había desconocido el principio de consecutividad, por lo cual el artículo fue declarado exequible[256].  

(ii) Posteriormente, en la Sentencia C-839 de 2003[257], la Corte se pronunció sobre la demanda interpuesta contra el artículo 22 de la Ley 797 de 2003, en materia pensional. Este artículo había sido propuesto, pero no había sido debatido ni votado en las Comisiones Permanentes del Senado y la Cámara, que lo dejaron como "constancia" en las Secretarías al momento de la discusión general del articulado, en tanto "artículo nuevo". Se incluyó en las ponencias para segundo debate ante las plenarias de ambas cámaras legislativas; y aunque la plenaria de la Cámara de Representantes no lo discutió, el Senado sí lo hizo; por ello, se consideró que existía una discrepancia que podía solucionarse a través de la Comisión Accidental de conciliación, la cual aprobó un texto unificado que incluía dicho artículo 22 y posteriormente fue aprobado por ambas plenarias. Para la Corte, este trámite fue contrario al principio de consecutividad, "puesto que resulta evidente que las comisiones séptimas constitucionales conjuntas renunciaron a su competencia de aprobar, negar o rechazar el artículo nuevo propuesto dentro del primer debate y optaron por delegar su discusión a las plenarias de cada cámara". Por este motivo la Corte consideró que se había violado el artículo 157 de la Carta: como el texto había sido propuesto durante la discusión en primer debate, "era deber de las comisiones séptimas conjuntas decidir sobre su aprobación o negación, de forma tal que apareciera nítidamente como parte del articulado de la ponencia para segundo debate, en el primer caso, o, simplemente, se desechara su inclusión en el texto puesto a consideración de las plenarias, en el segundo". En vez de optar por alguna de estas alternativas legítimas, las comisiones séptimas conjuntas delegaron el debate y aprobación de este texto en ambas plenarias, renunciando al ejercicio de sus competencias constitucionales (C.P. art. 157-2) y desconociendo el requisito constitucional y reglamentario de cuatro debates. La norma fue declarada inexequible.

(iii) En la Sentencia C-1056 de 2003[259], la Corte estudió los cargos formulados contra varios artículos de la Ley 797 de 2003, sobre temas pensionales. Se afirmaba, en términos generales, que los artículos 11, 18, 21 y 23 habían sido suprimidos del texto del proyecto de ley en la sesión conjunta de las Comisiones Permanentes de Senado y Cámara, las cuales se abstuvieron de votar sobre su contenido, aplazando su debate y votación para las plenarias.  (a) En cuanto al artículo 11, además de no haber sido votado en primer debate, se constató que no fue introducido a la ponencia para segundo debate en el Senado ni aprobado por la plenaria de ésta corporación, y que fue introducido como un artículo nuevo durante el debate en la plenaria de la Cámara. En otros términos, la Corte constató que el artículo solamente había sido aprobado por la Plenaria de la Cámara, sin que las Comisiones Permanentes ni la Plenaria del Senado decidieran sobre el. No obstante, se había sometido a conciliación, y así se entendió aprobado e incorporado al texto de la ley. Recordando su jurisprudencia sobre el principio de consecutividad y sobre los deberes de las cámaras legislativas de debatir y votar los textos sometidos a su consideración, la Corte afirmó que es inadmisible que los artículos presentados al Congreso sean discutidos pero no se voten, así como es inadmisible que las comisiones aplacen su discusión y votación para el debate en las plenarias introduciéndolos allí como "artículos nuevos", lo cual se catalogó como un artificio para desconocer el artículo 157 de la Carta pretextando dar aplicación a lo dispuesto en el artículo 160 constitucional. La Corte declaró, en consecuencia, inexequible el artículo 11 por contrariar el artículo 157 Superior[260]. (b) En relación con el artículo 18, la Corte constató que tampoco había sido objeto de votación en primer debate de las comisiones permanentes de Senado y Cámara en sesión conjunta. Se inició su discusión, se cerró el debate, y abierta la votación se obtuvieron algunos votos favorables; sin embargo, se planteó la posible existencia de algunos impedimentos, motivo por el cual se suspendió la votación, ya que numerosos Senadores y Representantes que temían votar por este motivo abandonaron el recinto, y se quiso evitar una votación sin el requisito de quórum requerido. Luego se introdujo como artículo nuevo ante las plenarias de ambas cámaras legislativas, y fue aprobado por ellas como tal. La mayoría de la Corte decidió que la falta de votación de este artículo era inaceptable, por constituir la omisión del deber jurídico que asistía a las Comisiones en el sentido de pronunciarse efectivamente y decidir sobre la norma propuesta, la cual por ende no había sido aprobada en primer debate. En consecuencia, se declaró inexequible el artículo 18[261]. (c) En cuanto a los artículos 21 y 23, constató la Corte que no habían sido incluidos en los proyectos de ley sometidos originalmente a consideración de las comisiones constitucionales permanentes de Senado y Cámara en sesión conjunta, pero sí se habían incluido en el pliego de modificaciones de la ponencia mayoritaria para primer debate. No obstante, no fueron objeto de discusión ni de votación en dichas sesiones conjuntas; se dejaron "pendientes" para ser introducidos en el debate ante las plenarias. Ambos fueron introducidos como artículos nuevos ante las plenarias, aprobados por el Senado y negados por la Cámara de Representantes, por lo cual se sometieron a comisión de conciliación, luego de lo cual quedaron incluidos en el texto final del proyecto. En criterio de la Corte, este curso de acción desconoció el principio de consecutividad, ya que los artículos no recibieron primer debate en las comisiones permanentes, y sólo habían sido aprobados en uno de los cuatro debates reglamentarios. (d) Finalmente, en cuanto al artículo 17, constato la Corte que había sido incluido en el proyecto original, pero las comisiones constitucionales permanentes lo sustituyeron por otro artículo diferente. El tema no fue incluido en la ponencia para segundo debate ante las plenarias, pero fue presentado nuevamente mediante proposición sustitutiva, y aprobado por ambas; por ello la Corte lo declaró constitucional, ya que en virtud del artículo 160 Superior las Plenarias pueden introducir durante el segundo debate las modificaciones, adiciones y supresiones que juzguen necesarias.

(iv) En la Sentencia C-1113 de 2003[262], la Corte examinó la constitucionalidad del artículo 112 de la Ley 788 de 2002, en materia tributaria, específicamente sobre el tema de la Cuenta Única Notarial. Este artículo no había sido incluido ni en el proyecto de ley inicialmente presentado al Congreso, ni en el pliego de modificaciones presentado por los ponentes, ni fue discutido durante los tres primeros debates. Únicamente fue introducido durante el cuarto debate, ante la plenaria de la Cámara de Representantes, y luego fue objeto de conciliación. Para la mayoría de la Corte, fue decisivo que el tema de la cuenta única notarial regulado por este artículo fuera específico, autónomo y separable de los demás temas tributarios reglamentados en dicha ley, puesto que en virtud de tal especificidad, autonomía y separabilidad, tal tema debió haber sido objeto de un debate concreto y particular por parte de las comisiones y las plenarias del Congreso; señaló, en este sentido, que si bien el artículo guardaba unidad de materia con el objeto central de la ley, no respetaba el principio de identidad temática, ya que el tema de la cuenta única notarial solo se había planteado hacia el final del trámite legislativo. En consecuencia, determinó la Corte que "en el trámite legislativo del artículo 112 de la ley 788 de 2002  no fue respetado el  principio de consecutividad,   -por cuanto el tema de la cuenta única notarial no tuvo sino un debate  durante todo el trámite legislativo el cual llevó a cabo en la Plenaria de la Cámara de Representantes-, como tampoco fue respetado el principio de identidad -por cuanto si bien un proyecto de ley puede ser objeto de  modificaciones y adiciones en el transcurso de las diversas etapas del trámite legislativo, dichas modificaciones deben referirse a temas discutidos desde el primer debate en las comisiones constitucionales, lo que no ocurrió en el presente caso-". Señaló, además, que este vicio no resultaba convalidado por la aprobación posterior del informe de conciliación por las plenarias de ambas Cámaras legislativas.

(v) En la Sentencia C-1147 de 2003[264], la Corte examinó el trámite de aprobación del artículo 115 de la Ley 788 de 2002, sobre el gravamen a los juegos de suerte y azar. Este artículo no había sido votado en ningún sentido en las sesiones conjuntas de las comisiones constitucionales permanentes de Senado y Cámara; no había sido considerado por la Plenaria del Senado en ningún sentido, pero sí aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes, por lo cual fue sometido al trámite de conciliación y eventualmente aprobado por ambas plenarias. Luego de recordar el contenido del principio de consecutividad y el carácter obligatorio de la votación en las comisiones y las plenarias, esta Corporación concluyó que la falta de votación del artículo demandado luego del debate conjunto en las comisiones constitucionales permanentes constituía una violación del artículo 157 Superior; precisó que por la omisión del deber de votar, ni la Plenaria de la Cámara de Representantes, ni luego la Comisión de Conciliación ni las plenarias de ambas cámaras tenían competencia funcional para discutir y aprobar dicho artículo, ya que dicha competencia es reglada, y su ejercicio depende del cumplimiento previo de los requisitos del debate legislativo; afirmó, así mismo, que las funciones de las comisiones permanentes y de las plenarias no podían ser ejercidas por las Comisiones de Conciliación. Por ende, luego de determinar que la omisión del deber de votar dicho artículo configuró un vicio insubsanable, este Tribunal lo declaró inexequible.

(vi) En la Sentencia C-1152 de 2003[266], la Corte efectuó el control de constitucionalidad de los artículos 113 y 114 de la Ley 788 de 2002; el primero de ellos establecía una tarifa especial del IVA para la cerveza, y el segundo regulaba el tema de la deducción de impuestos pagados. El artículo 113 había sido objeto de una proposición supresiva durante el primer debate en sesión conjunta de las comisiones permanentes de Senado y Cámara; aprobada dicha proposición, la iniciativa originalmente presentada en la ponencia no fue debatida ni aprobada. El artículo 114, por su parte, no había sido votado por la Comisión Cuarta de la Cámara de Representantes. La Corte invocó su jurisprudencia previa sobre el alcance del principio de consecutividad, el deber de las comisiones permanentes de tramitar y aprobar los proyectos de ley en primer debate y la obligatoriedad de llevar a cabo todas las etapas del trámite legislativo, para concluir que las omisiones en las que incurrieron las comisiones permanentes -en el sentido de no dar debate al fondo del artículo 113 luego de aprobar su supresión y no votar el artículo 114- constituían vicios insubsanables contrarios al principio de consecutividad (C.P. art. 157), por lo cual se declararon inexequibles.

(vii) En la Sentencia C-312 de 2004[268], la Corte estudió el trámite de aprobación del artículo 44 de la Ley 795 de 2003, en el cual se regulaban diversos asuntos relacionados con el Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito. La Corte verificó que se habían presentado varias irregularidades en dicho proceso,  a saber:  (a) El apartado que establecía la inclusión de una contribución al Fondo de Solidaridad y Garantía en el SOAT y la forma de calcularla, no había sido incluido en el proyecto, debatido ni votado durante el primer y el segundo debate ante la Cámara de Representantes; fue propuesto durante el tercer debate ante la Comisión Primera del Senado, que lo negó, y posteriormente incluido en la plenaria del Senado mediante proposición aditiva, finalmente aprobada y sometida al trámite de conciliación. Para la Corte este trámite había violado los principios de consecutividad e identidad, puesto que el tema de la contribución al FOSYGA era una materia autónoma y separable, que podía ser objeto de una norma independiente, por lo cual su agregación al texto del artículo 44 en el trámite ante el Senado equivalía a la incorporación de una materia diversa y nueva al texto, que no había sido debatida ni aprobada por la Comisión o la Plenaria de la Cámara de Representantes. (b) El apartado que consagraba una exoneración para las motocicletas de determinado cilindraje no fue considerado ni en el proyecto inicial ni en los tres primeros debates, sino que fue incluido mediante proposición aditiva durante el cuarto debate ante la plenaria del Senado. Para la Corte, este trámite adolecía del mismo vicio que el detectado en relación con el aparte sobre la contribución al FOSYGA -es decir, violación de los principios constitucionales de consecutividad e identidad-, con el agravante de que el apartado tampoco había sido objeto de debate ante la Comisión Tercera del Senado. Por lo tanto, el artículo 44 fue declarado inexequible.

(viii) En la Sentencia C-313 de 2004[270], la Corte examinó el trámite de aprobación del artículo 17 del Acto Legislativo 01 de 2003, en virtud del cual el Distrito Capital, el Departamento de Cundinamarca y los departamentos contiguos podrían asociarse en una "región administrativa y de planificación especial". Este artículo había sido aprobado durante la primera vuelta, y fue aprobado por el Senado de la República durante la segunda vuelta, pero no por la Cámara de Representantes, ya que en la ponencia para debate ante la Comisión Primera de esta corporación se suprimió el artículo y no se le consideró durante todo el trámite subsiguiente. Posteriormente fue objeto de conciliación, y aprobado por las plenarias de ambas Cámaras. En criterio de la Corte, que adoptó esta decisión en forma unánime, dicho trámite revelaba la "ausencia de voluntad política de esta Cámara para reformar la Constitución en el artículo 306, puesto que teniendo la posibilidad de incluir en el debate el tema en cuestión por haber sido éste aprobado en la primera vuelta (C.P. art. 375), no lo hicieron". Al estar ausentes dos de los ocho debates exigidos por la Carta para los proyectos de acto legislativo, lo cual constituía una infracción a la cláusula sobre reforma constitucional. También precisó la Corte que la comisión de conciliación, al conciliar un artículo que no había sido debatido por la Cámara de Representantes, había incurrido en un exceso e intentado suplantar a la comisión permanente y a la plenaria de la Cámara en el ejercicio de su función de debatir y aprobar los proyectos de acto legislativo. Concluyó la Corte: "de esta manera, puede concluirse que al no haberse debatido y aprobado el tema de la 'región administrativa y planificación especial' por la Cámara de Representantes durante el segundo período de sesiones se generó la inconstitucionalidad del artículo 17 acusado, por no llevarse a cabo los debates exigidos por la Constitución para su reforma por el Congreso. Adicionalmente, la utilización de una comisión accidental para sustituir la voluntad de una de las Cámaras, lleva a la Corte a declarar la inexequibilidad de este trámite, por el desconocimiento absoluto del alcance y validez de los debates y de la aprobación del texto, los cuales debieron  también cumplirse en la Cámara de Representantes". El artículo 17 fue declarado, por ende, inexequible.

(ix) En la Sentencia C-370 de 2004[271], la Corte se pronunció sobre el tema de la elusión del debate parlamentario y las condiciones para su configuración, con base en una demanda interpuesta contra varios artículos de la Ley 818 de 2003, sobre asuntos tributarios. Al revisar el trámite legislativo correspondiente para efectos de responder a los cargos formulados por la demanda, la Corte constató que el artículo 3 de la referida ley, que había sido incluido en el proyecto originalmente presentado al Congreso, fue objeto de una proposición supresiva en la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes, la cual aprobó su eliminación; posteriormente, el referido artículo fue incluido como tema nuevo por la Plenaria de la Cámara, en forma de los artículos 3, 4 y 5 finalmente aprobados. En la parte motiva de esta providencia, la Corte efectuó un recuento de las reglas constitucionales y jurisprudenciales aplicables al tema de la elusión de los debates legislativos; señaló que los requisitos establecidos en el artículo 157 de la Constitución Política materializan los deberes del Congreso en tanto órgano encargado de hacer las leyes, y recordó que, como las normas del procedimiento legislativo resguardan a los ciudadanos de la arbitrariedad y materializan el Estado Social de Derecho, el Congreso no sólo tiene el deber de votar las iniciativas legislativas presentadas a su consideración, sino de "debatirlas de forma suficiente con el fin de que esa representación popular tenga una verdadera efectividad en el Estado social de derecho y se garanticen de esa manera el principio democrático y los principios de transparencia y publicidad que deben informar la actividad legislativa". También indicó que en múltiples pronunciamientos anteriores se había declarado la inexequibilidad de normas respecto de las cuales el Congreso había eludido sus deberes de deliberar o de votar[272], ya que las normas aprobadas por el Congreso con violación de sus obligaciones constitucionales carecen de validez: "Lo contrario sería prohijar la existencia de este tipo de vicios en el trámite legislativo atentatorios de la esencia de la función del Congreso y del principio democrático en menoscabo de la jerarquía de la Carta Política como norma normarum del sistema normativo colombiano". En este orden de ideas, la Corte señaló que el vicio de inconstitucionalidad por elusión puede tener, "en principio", dos modalidades: formal y material. Hay elusión formal cuando "en alguna de las células legislativas se evade el debate o la votación de la iniciativa legislativa o se trasladan estas etapas del trámite para un momento posterior"; por su parte, "en la elusión material, aún cuando se surte formalmente debate y la votación del proyecto de ley, las comisiones constitucionales permanentes o las plenarias omiten su deber de pronunciar su voluntad política en el sentido de aprobar o negar una iniciativa que si bien guarda relación con la materia del proyecto, su temática le brinda cierta autonomía hasta el punto que podría plasmarse en un proyecto independiente, casos en los cuales la propuesta (separable o autónoma) tiene que ser negada o aprobada respecto de su contenido. Lo anterior, sin perjuicio de la aplicación de lo dispuesto en el artículo 177 de la Ley 5 de 1992". A la luz de estas reglas, la Corte afirmó que la aprobación de una proposición supresiva de un artículo cuyo tema es "separable o autónomo" del resto del articulado, sin debatir tal tema específico, implica elusión material del debate: "la aprobación de una proposición sobre la eliminación de dicho artículo no puede sustituir el debate que exige la Constitución sobre contenido material del mismo, ya que toda iniciativa legislativa requiere no sólo una deliberación formal sino material". Para la Corte, el artículo 3 del proyecto de ley contenía un tema autónomo de contenido jurídico propio; cuando se aprobó su eliminación en la Comisión Tercera de la Cámara sin debatir ni aprobar su contenido material, se configuró una elusión del debate violatoria del art. 157 de la Constitución. Explicó que la aprobación de la proposición supresiva no podía sustituir el debate sobre el contenido material de esta norma; por lo tanto, ese texto no se podía introducir como un tema nuevo en la plenaria de la Cámara, ya que no se había debatido ese tema en la Comisión. Lo mismo sucedía con los artículos 4 y 5, introducidos como tema nuevo en las plenarias como consecuencia de la fragmentación del tema inicialmente incluido en el artículo 3. En consecuencia, los artículos 3, 4 y 5, que consagraban el tema originalmente incluido en el artículo 3 del proyecto, fueron declarados inexequibles por no haberse surtido debate sobre su contenido material luego de haber aprobado su eliminación en la Comisión. La ratio decidendi de esta sentencia se sintetiza en el siguiente párrafo: "En el caso del artículo 3º de la Ley 818 de 2003 objeto de demanda, este precepto contenía por sí mismo un tema autónomo de contenido jurídico propio (cultivos de tardío rendimiento), por lo que al haber sido aprobada su eliminación de la ponencia por la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes, su contenido material no fue debatido ni aprobado en dicha célula legislativa constatándose de esa manera una elusión del debate que conforme a lo ordenado en el artículo 157 Superior debió surtirse. // En este sentido es necesario precisar que la aprobación de una proposición sobre la eliminación de dicho artículo no puede sustituir el debate que exige la Constitución sobre contenido material del mismo, ya que toda iniciativa legislativa requiere no sólo una deliberación formal sino material. // Por ello dicho texto normativo no podía ser introducido como tema nuevo en la plenaria de dicha Cámara, puesto que el tema al cual se refería como autónomo, no fue debatido en la comisión constitucional permanente y de esa manera no se dio cumplimiento al requisito constitucional de los cuatro (4) debates lo cual genera su declaratoria de inexequibilidad".

(x) En la Sentencia C-372 de 2004[274], la Corte examinó la constitucionalidad del artículo 7 del Acto Legislativo 01 de 2003, en el cual se establecía una ampliación del período institucional de los Secretarios Generales de las Cámaras Legislativas y una prórroga de los que estaban corriendo. Durante el segundo período de discusiones de este acto legislativo, los miembros de la Comisión Primera del Senado decidieron expresamente, en virtud de un acuerdo político entre los miembros de una subcomisión conformada para agilizar el trámite del proyecto que se debatía, excluir el tema de los períodos de los Secretarios de la discusión; el artículo, así, no fue discutido ni votado por la comisión, pero se reintrodujo en la plenaria. En la Comisión Primera de la Cámara sucedió algo similar durante la segunda vuelta, ya que se decidió expresamente excluir este artículo del proyecto, sin debatir adicionalmente ni votar su contenido; pero fue reintroducido posteriormente en la plenaria de la misma corporación. Para la mayoría de los Magistrados, estas circunstancias configuraron un caso de elusión del debate, lesivo del principio de consecutividad. También explicó la sentencia que las Plenarias de ambas cámaras no podían introducir nuevamente estos artículos, ya que en virtud del principio de identidad relativa, las plenarias pueden adoptar las modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias, "las cuales solo resultan constitucionalmente viables cuando el asunto o materia a que se refiere haya sido objeto de aprobación en primer debate. En tal sentido, no puede la plenaria de una de las cámaras incluir un artículo nuevo si el mismo no guarda unidad temática con el tema que se ha debatido y aprobado en las comisiones, toda vez que en ese caso se desconocería la Constitución[275]". La Corte recordó que las Plenarias pueden introducir artículos que sin haber surtido el debate reglamentario ante la Comisión guardan una unidad temática estrecha con el tema del proyecto; pero consideró, en este caso, que los temas de la ampliación y prórroga de los períodos de los Secretarios de las Cámaras, "que si fueron conocido por la Comisiones, en la segunda vuelta, pero no [fueron votados] por ellas, previo acuerdo para su retiro de la ponencia respectiva", no podían ser objeto de dicho tratamiento. Para estos efectos se invocó la sentencia C-1056 de 2003, y se concluyó que se había desconocido el principio de identidad, por lo cual el artículo 7º fue declarado inexequible.

(xi) En la Sentencia C-473 de 2004[277], la Corte se pronunció sobre varios cargos formulados contra la Ley 812 de 2003, Plan Nacional de Desarrollo. Se argumentaba, entre otras, que se había violado la Carta porque (i) en las sesiones conjuntas de las comisiones de ambas cámaras no había habido un debate real, puesto que los Congresistas únicamente habían presentado algunas inquietudes, y ciertas modificaciones propuestas por ellos no habían sido consideradas; (ii) durante dicho debate en las comisiones, se había declarado la suficiente ilustración sobre la totalidad del proyecto, y no sobre el contenido temático específico que en ese momento se discutía; y (iii) se había denegado una solicitud de verificación de votación sobre la proposición de suficiente ilustración. En cuanto a lo primero, la Corte determinó que no se había presentado un vicio de inconstitucionalidad, ya que aunque el debate no había sido extenso, sí había cumplido con las condiciones establecidas en la Carta Política y el Reglamento del Congreso para el debate congresarial, por las siguientes razones: (a) el debate había sido abierto por el Presidente en la sesión del 19 de marzo, y había continuado en la sesión del día siguiente; (b) durante dichas dos sesiones hubo suficiente oportunidad para que las minorías intervinieran exponiendo sus observaciones; (c) las propuestas presentadas por los Congresistas habían sido objeto de consideración por el Gobierno y por las Comisiones; (d) se había respetado la decisión mayoritaria de declarar la suficiente ilustración para proceder a votar la proposición con la que finalizaba la ponencia; y (e) con anterioridad a la iniciación del debate formal, el proyecto había sido objeto de estudio en sesiones informales de las comisiones tercera y cuarta del Senado, lo cual no se encuentra prohibido ni por la Constitución ni por el Reglamento del Congreso. El cargo fue, en consecuencia, desestimado. En cuanto a lo segundo, la Corte determinó que efectivamente se había aprobado una moción de suficiente ilustración respecto del proyecto como un todo, y afirmó que en su criterio no contrariaba ni la Carta Política ni la Ley 5ª el que "las mayorías puedan decidir cuándo cuentan con elementos de juicio suficientes para tomar una decisión, cuando del contexto del debate surge que la discusión del asunto había cumplido con los requisitos constitucionales y legales de la deliberación. La suficiente ilustración, opera tanto en relación con artículos de un proyecto, tal como lo regula el artículo 164 de la Ley 5ª de 1992, como en relación con la totalidad de un proyecto, posibilidad regulada por el artículo 108 de la Ley 5ª de 1992". En cuanto a lo tercero, la Corte afirmó que no se había demostrado adecuadamente que se hubiese presentado una solicitud de verificación de la votación; sin embargo, determinó que incluso si se hubiese denegado dicha solicitud, se estaría frente a una simple violación del reglamento del Congreso que no generaba la inconstitucionalidad del proyecto de ley como un todo, ya que no incidía sobre los valores o principios constitucionales ni sobre los derechos fundamentales: "Aún en el evento en que se hubiera demostrado el vicio alegado por el actor en torno a la no verificación de la votación, tal irregularidad no acarrea como consecuencia la inconstitucionalidad de la ley. Un estudio integral del debate parlamentario en este caso y de la votación posterior del proyecto, muestra que de haber existido el vicio alegado, éste fue subsanado con la voluntad expresada por las mayorías al votar el proyecto en las comisiones económicas del Congreso. Tal convalidación resulta conforme a la Constitución, pues no se desconoció ningún principio fundamental, ni se pretermitieron los derechos de las minorías dado que éstas tuvieron oportunidad de intervenir en la deliberación y de consignar su voto negativo". En consecuencia, la norma acusada se declaró exequible.

(xii) En la Sentencia C-668 de 2004[279], la Corte examinó el trámite de aprobación del artículo 16 del Acto Legislativo No. 01 de 2003, que disminuía el número de diputados a las Asambleas Departamentales de las antiguas Comisarías Nacionales. Se afirmaba en la demanda que no había existido discusión durante el último debate ante la Plenaria de la Cámara de Representantes.  La Corte estableció que este artículo -que no había sido debatido ni aprobado específicamente en los debates precedentes- fue introducido como "artículo nuevo", mediante proposición aditiva presentada a dicha Plenaria cuando ya se había finalizado la discusión y votación del articulado del proyecto, quedando pendiente de aprobación el artículo sobre vigencia. Según estableció la Corte, por virtud de la manera como el Presidente de la Cámara presentó este artículo a la aprobación de la plenaria, no existió discusión, sino que se conminó a los Representantes a abstenerse de discutir en virtud del afán que existía para aprobar el proyecto. La Corte describió así el trámite surtido: "En tales circunstancias y teniendo en cuenta que estaba próximo a expirar el período de sesiones ordinarias, la expresión del Presidente de la Corporación en la que manifestó que 'se honra la palabra en el sentido de que se lee la proposición y se somete inmediatamente a votación, la Plenaria se pronunciará por favor' (Pág. 89, columna segunda), fue una conminación sobre el resto de los miembros de la Corporación para que se abstuvieran de intervenir en la discusión. Si bien a continuación intervinieron los representantes José Luis Arcila Córdoba y Jorge Julián Silva Meche, lo hicieron sin que la Presidencia hubiera declarado abierto el debate como lo exige el artículo 94 de la Ley 5 de 1992, y más bien ello constituye una constancia sobre la ausencia de esa etapa indispensable de la discusión previa a la votación de una ley y, con mucha mayor razón de una norma contenida en un acto legislativo". Para la Corte, esta conducta afectó gravemente el principio democrático durante la aprobación de una reforma constitucional, ya que la Presidencia se había abstenido de abrir el debate y de brindar la oportunidad a los Congresistas de expresar sus opiniones sobre el proyecto: "para la modificación de la Carta Política, lo mismo que para la formación de las leyes, es absolutamente indispensable el debate, esto es, la discusión en torno al proyecto normativo de que se trate. Ello no significa como es obvio, que respecto de cada norma se exija intervención en pro o en contra de su contenido, ni tampoco que se exija la participación de un número grande de congresistas en la discusión formalmente abierta, pues en eso no radica la existencia del debate. Lo que si no puede eludirse en ningún caso y, con mayor razón, tratándose de una reforma constitucional, es que la Presidencia, de manera formal, abra la discusión para que, quienes a bien lo tengan, se pronuncien en el sentido que les parezca. Lo que resulta inadmisible es que se pase de manera directa de la proposición a la votación, sin que medie ni siquiera la oportunidad para discutir. // Así, lo que en realidad se presenta es una violación flagrante del deber constitucional y legal de debatir los proyectos respectivos, como lo ordenan los artículo 157 de la Constitución y 176 de la Ley 5 de 1992, pues es claro que al proceder de esa manera no pueden "tomar la palabra los congresistas y los ministros del despacho", como allí se garantiza. Así, también resulta infringido el artículo 227 de la Ley 5 de 1992, en el cual se ordena que las disposiciones contenidas en el Reglamento del Congreso referidas al proceso legislativo ordinario son también de obligatoria observancia en trámite de los actos legislativos, en tanto no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales que expresamente regulan lo atinente a la reforma de la Constitución". En consecuencia, la norma fue declarada inexequible.

(xiii) En la Sentencia C-208 de 2005[281], la Corte se pronunció sobre la demanda interpuesta contra los incisos 3º y 4º del artículo 13 del Acto Legislativo 01 de 2003 "Por el cual se adopta una reforma política y se dictan otras disposiciones"; en dichos incisos se regulaba el mecanismo del voto preferente para la elección y asignación de curules en las corporaciones públicas. Esta figura no había sido incluida en el proyecto inicial sometido a consideración del Senado, y el tema específico del voto preferente no fue debatido ni en la Comisión ni en la Plenaria de esta Corporación, aunque algunos Senadores sí habían expresado su criterio sobre el mecanismo y radicaron una constancia sobre el mismo, si bien no presentaron una proposición formal para incluirlo en el articulado del proyecto y someterlo formalmente a discusión y decisión. Luego el tema fue introducido mediante proposición en la Comisión Primera de la Cámara, y aprobado tanto en la Comisión como en la plenaria de dicha corporación, para luego ser incluido por la comisión accidental de conciliación en el texto finalmente aprobado por las plenarias. El problema jurídico que se planteó la Corte, que resulta pertinente para el presente proceso, fue el de "determinar, si el tema del voto preferente violó el principio de consecutividad, pues como lo sostiene la demandante, no surtió los ocho debates reglamentarios, y la Comisión de Conciliación que fue designada durante la primera vuelta excedió sus límites competenciales al conciliar ese tema, el cual además, fue novedoso para el Senado en la segunda vuelta, y por lo tanto no podía ser incluido, dado que se omitió consciente y voluntariamente en esa célula legislativa durante la primera vuelta". La Corte recordó, en primer lugar, que "lo que se exige para dar cumplimiento al principio de consecutividad, en armonía con el principio de identidad relativa, es que se lleve a cabo el número de debates reglamentarios de manera sucesiva en relación con los temas de que trata un proyecto de ley o de acto legislativo y no sobre de cada una de sus normas en particular". También precisó la Corte que en virtud del principio de consecutividad, "tanto las comisiones como las plenarias están en la obligación de estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a su consideración y no pueden renunciar a este deber constitucional ni diferir su competencia a otra célula legislativa con el fin de que en un posterior debate sea considerado un asunto", punto en el cual se reiteraron, entre otras, las sentencias C-801 de 2003, C-839 de 2003, C-1113 de 2003, C-1147 de 2003, C-313 de 2004 y C-370 de 2004. Se recalcó que en virtud de estos pronunciamientos, "es preciso que se adopte una decisión y no se eluda la misma respecto de un tema, so pena de que se propicie un vacío en el trámite legislativo que vulnere el principio de consecutividad", y que "resulta contrario al principio de consecutividad en la aprobación de las leyes que un texto propuesto en el seno de las comisiones no sea sujeto al trámite correspondiente, sino que, simplemente, se delegue su estudio a las plenarias de cada cámara, puesto que tal situación, en la que la comisión correspondiente renuncia a su competencia constitucional a favor de las plenarias, impide que se efectúe debidamente el primer debate del proyecto de ley, desconociéndose con ello lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 157 C.P.". En suma, se insistió en que son obligaciones de las células legislativas, en virtud del principio de consecutividad: (a) estudiar y debatir todos los temas propuestos ante ellas durante el trámite legislativo para así dar cumplimiento al art. 157 Superior, (b) no omitir el ejercicio de sus competencias delegando el estudio y aprobación de un texto a otra instancia legislativa para que allí se surta el debate, y (c) debatir y aprobar o improbar la totalidad del articulado propuesto para primer o segundo debate, así como las proposiciones que lo modifiquen o adicionen. También se reiteró la doctrina consagrada en la sentencia C-370 de 2004[282], según la cual el vicio de inconstitucionalidad por elusión puede tener en principio dos modalidades, una formal y una material: "En el primer evento en alguna de las células legislativas se evade el debate o la votación de la iniciativa legislativa o se trasladan estas etapas del trámite para un momento posterior. Por el contrario, en la elusión material, aún cuando se surte formalmente debate y la votación del proyecto de ley, las comisiones constitucionales permanentes o las plenarias omiten su deber de pronunciar su voluntad política en el sentido de aprobar o negar una iniciativa que si bien guarda relación con la materia del proyecto, su temática le brinda cierta autonomía hasta el punto que podría plasmarse en un proyecto independiente, casos en los cuales la propuesta (separable o autónoma) tiene que ser negada o aprobada respecto de su contenido". Se reitera esta misma sentencia en el sentido de que cuando un texto legal contiene "por sí mismo un tema autónomo de contenido jurídico propio, el aprobar su eliminación de la ponencia, su contenido material no es debatido ni aprobado en dicha célula legislativa constatándose de esa manera una elusión del debate que conforme a lo ordenado en el artículo 157 Superior debió surtirse. En este sentido es necesario precisar que la aprobación de una proposición sobre la eliminación de un artículo no puede sustituir el debate que exige la Constitución sobre contenido material del mismo, ya que toda iniciativa legislativa requiere no sólo una deliberación formal sino material. Por ello,  dicho texto normativo no puede ser introducido como tema nuevo en la plenaria de dicha Cámara, puesto que el tema al cual se refería como autónomo, no fue debatido en la comisión constitucional permanente y de esa manera no se dio cumplimiento al requisito constitucional de los cuatro (4) debates".

Teniendo en cuenta que los incisos sobre el mecanismo del voto preferente formaban parte de un proyecto mucho más amplio que tocaba diversos temas atinentes al ejercicio de los derechos políticos, consideró la Corte que si bien el tema no había sido debatido y aprobado en el Senado de la República, "cuando la Comisión primera de la Cámara de Representantes, en primera "vuelta", aprueba adicionar un artículo al proyecto de reforma constitucional para incluirle normas relativas al voto preferente, tal adición no vulneró el principio de consecutividad, pues no se trató de incluir un tema nuevo y falto de conexidad, sino del ejercicio de la facultad que tiene cada una de las Cámaras de decidir de manera distinta temas del proyecto que también han sido debatidos en la otra célula legislativa, y que para el caso se referían a la conformación de las listas, la forma de elección de candidatos a Corporaciones Públicas y la asignación de curules, entre otros". Por lo tanto, descartó la Corte que el Senado de la República hubiese omitido de manera voluntaria y consciente el tema del voto preferente durante la primera vuelta, es decir, que hubiera "eludido el debate respectivo u omitido el ejercicio de sus competencias, pues como ya se advirtió, en esta instancia legislativa sí se debatieron los temas del proyecto relacionados con la conformación de las listas, la forma de elección de candidatos a Corporaciones Públicas y la asignación de curules, entre otros, adoptándose otro mecanismo diferente al del voto preferente, pues ésta era tan solo una de las varias opciones con que contaba el Congreso para los efectos de la reforma constitucional". Para la Corte, cada Cámara expresó su voluntad sobre estos temas interrelacionados, por lo cual se presentó una discrepancia susceptible de ser conciliada por la Comisión Accidental de Mediación. La conexidad temática entre el voto preferente y los demás temas regulados en el proyecto así lo permitía. En consecuencia, la norma fue declarada exequible. Esta sentencia es de particular importancia, puesto que fue adoptada de manera unánime.

(xiv) En la Sentencia C-473 de 2005[283], la Corte adelantó la revisión oficiosa del proyecto de ley estatutaria reglamentaria del mecanismo de búsqueda urgente. Uno de los problemas jurídicos planteados a consideración de la Corte fue el de establecer si el informe de conciliación había sido debidamente aprobado por las Plenarias de ambas Cámaras, en la medida en que su trámite fue el siguiente: (a) en la Plenaria de la Cámara de Representantes, luego de la presentación del texto conciliado por los ponentes, el Presidente expresó: "En consideración el acta de conciliación de la ley estatutaria. ¿la aprueba la Cámara?", luego de lo cual el Secretario General informó que había sido aprobada por 93 votos y con el quórum requerido; (b) en la plenaria del Senado, se anunció así el tema: "La Presidencia somete a consideración de la Plenaria prescindir de la lectura del informe de mediación y, cerrada su discusión, ésta le imparte su aprobación.// La Presidencia somete a consideración de la plenaria el informe de mediación que acordaron las comisiones designadas por los Presidentes de ambas Corporaciones, para conciliar las discrepancias surgidas en la aprobación del proyecto (...) ésta le imparte su aprobación." La Corte afirmó que la aprobación del informe de conciliación había tenido lugar dentro de los parámetros constitucionales: "Si bien lo sucedido en ambas cámaras, en especial en la Plenaria de la Cámara de Representantes, dista de lo que es el ideal de un debate, la rapidez con la cual sucedieron los hechos no equivale, per se, a un vicio". En efecto, concluyó la Corte que a pesar de la distancia entre el trámite ideal y el que efectivamente se surtió, no se habían desconocido las normas que rigen el debate parlamentario, ya que "en las dos Plenarias los congresistas aceptaron pasar a la votación sin solicitar que se diera un debate sobre el proyecto. La Presidencia no conminó a nadie a votar, sino que avanzó rápidamente, según el deseo de los integrantes de cada Cámara. En ello influyó muy probablemente que el articulado ya había sido considerado a profundidad en los anteriores debates y que los congresistas compartían las propuestas contenidas en el informe de mediación". Por este punto, se declaró exequible el proyecto, en forma unánime.

8.11.5.1.2.2. Etapas que han de conformar el debate parlamentario según el Reglamento del Congreso.

Tratándose de la iniciación y culminación del debate, el artículo 94 del Reglamento del Congreso, Ley 5ª de 1992, se ocupa de fijar los términos en los que de manera general tienen común ocurrencia esos dos fenómenos en las  distintas instancias legislativas, comisiones y plenarias, señalando expresamente que el debate se inicia "al abrirlo el Presidente y termina con la votación general."[284]

En la sentencia C-816 de 2004[285], la Corte señaló en detalle cuáles son las etapas a través de las cuales se han de surtir los debates en el Congreso de la República. En esta oportunidad la Corte recordó que la Carta Política y el Reglamento del Congreso exigen, después de la apertura general del debate, en primer lugar, la presentación del informe de ponencia, luego de lo cual "al menos en las plenarias, dicho informe debe ser eventualmente debatido y en todo caso votado, antes de que las cámaras puedan entrar en el examen específico del articulado del proyecto". Distinguió así la Corte, invocando los artículos 167 y 176 del Reglamento del Congreso, entre el trámite del informe de ponencia en las comisiones y en las plenarias de las Cámaras. Por una parte en las Comisiones, si la proposición del informe de ponencia es favorable a que se aborde el debate, entonces se puede proceder directamente a discutir y votar el articulado, sin que sea necesario votar previamente el informe de ponencia. Por otra parte en las plenarias, "siempre debe existir votación previa del informe de ponencia antes de entrar en la discusión específica del articulado", no sólo porque esa ha sido la práctica parlamentaria, sino porque así lo dispone expresamente el artículo 176 de la Ley 5ª, que señala que el ponente ha de presentar el informe a la plenaria, efectuando una explicación suscinta de su significación y alcance, luego de lo cual "podrán tomar la palabra los Congresistas y los ministros del despacho"; y también dispone que si la proposición con la que termina el informe es aprobada, "el proyecto se discutirá globalmente, a menos que un ministro o un miembro de la respectiva cámara pidiera su discusión separadamente a alguno o algunos artículos". Con base en esta norma, concluyó la Corte que el informe de ponencia debe ser aprobado en las plenarias, como requisito previo para la discusión y votación del articulado: "este artículo prescribe un regla de naturaleza condicional, según la cual, en caso que se apruebe la proposición con que termina el informe de ponencia, procederá la discusión del articulado del proyecto, bien en bloque o bien separadamente, si así lo solicita uno de los miembros de la cámara correspondiente.  Así las cosas, el efecto jurídico de la aprobación del informe de ponencia no es otro que permitir que el trámite legislativo prosiga con su siguiente etapa, esto es, la discusión del articulado previa a su votación. Contrario sensu, la falta de aprobación del informe ocasiona, indefectiblemente, que no pueda continuarse con dicho trámite". La Corte resaltó que en virtud de dicho artículo 176, el informe de ponencia debe ser objeto de un debate general, con anterioridad a su votación, "puesto que indica que, presentada la ponencia, podrán tomar la palabra los congresistas y los ministros, obviamente para señalar sus posiciones frente al contenido general del proyecto, no frente a artículos determinados, puesto que dicha discusión se hace posteriormente". La Corte sintetizó así sus conclusiones sobre esta fase del procedimiento de formación de las leyes y actos legislativos:  "65- Conforme a lo anterior, el Reglamento del Congreso, en desarrollo del artículo 160 de la Carta, y con el fin de racionalizar los debates en las plenarias de las cámaras, establece dos momentos distintos y claramente separados de la deliberación y votación en esas asambleas. En una primera fase, las plenarias abordan el debate general del contenido y de las orientaciones básicas del proyecto de ley o acto legislativo, y deben entonces manifestar su conformidad o rechazo con dicha orientación general; por consiguiente, únicamente si la plenaria manifiesta su acuerdo con la orientación general del proyecto, pueden entrar en la segunda fase, que es la discusión y votación específicas del articulado del proyecto".

Así las cosas, es claro que el debate en plenaria se inicia cuando el Presidente lo declara abierto. Luego, el debate se desarrolla, en una primera instancia, entre la presentación del informe de ponencia y la aprobación de dicho informe. Una segunda instancia del debate ocurre entre la aprobación del informe de ponencia y la votación, al disponer el precepto citado que si la proposición con que termina el informe es aprobada el proyecto será discutido globalmente, a menos que a solicitud de un Ministro o miembro de la respectiva Cámara se pida su discusión separadamente. Finalmente, una tercera instancia del debate puede llevarse a cabo cuando se decida debatir separadamente cada norma del proyecto y no globalmente, o cuando se presenten enmiendas a su articulado. En este caso, la discusión antecede a la votación de cada artículo y de las proposiciones correspondientes. Ello se infiere no sólo de lo preceptuado en los artículos 94 y 176 del citado reglamente, que prevén la discusión separada del articulado cuando cursa solicitud expresa, sino también de sus artículos 158 a 162 que prevén: (i) la posibilidad de suprimir, modificar o adicionar algunos artículos del proyecto; (ii) la facultad de los presidentes de las respectivas cámaras para ordenar los debates artículo por artículo, o bien por materias, grupos de artículos o de enmiendas, cuando así lo aconseje la complejidad del proyecto, la homogeneidad o interconexión de las pretensiones de las enmiendas o la mayor claridad en la confrontación política de las posiciones; y (iii) la posibilidad de todo congresista de presentar enmiendas a los proyectos de ley en curso, ya sean enmiendas a la totalidad del mismo o a su articulado.

Ahora bien, aun cuando el artículo 176 distingue entre el debate para la aprobación del informe de ponencia y el debate global o separado que se sigue a la aprobación de tal informe, en realidad dicha norma lleva a concluir que el debate es uno sólo en cuanto en uno y otro caso gira en torno a un mismo asunto: la discusión del proyecto sometido a consideración de la plenaria. En la sentencia sobre el llamado estatuto antiterrorista[286], la Corte resaltó que el debate sobre la ponencia equivale a un debate general sobre el proyecto del articulado. De no ser así, no se habría exigido por parte de la Corte que la ponencia, no solo el articulado, fuera luego votado por mayoría absoluta en la segunda vuelta de la formación de dicho acto legislativo. Entonces, si tenemos en cuenta que el informe de ponencia contiene el texto del proyecto que se somete a discusión, una vez discutido y aprobado éste, la distinción entre el debate del informe de ponencia y el debate global resulta ser meramente formal e irrelevante, pues en una y otra instancia la discusión gira en torno al contenido normativo que se encuentra en trámite.

Lo anterior significa que el debate del proyecto en plenaria avanza por etapas: (i) durante el proceso de presentación y aprobación del informe de ponencia   -por contener éste el articulado del proyecto-, y luego (ii) durante el debate global o separado de aquél. Lo importante para garantizar el principio de participación en las dos etapas es que en una y otra se brinde a los congresistas la oportunidad de intervenir conforme a las normas que regulan el debate parlamentario, sin que resulte necesario o imprescindible para la legitimidad del trámite legislativo que objetivamente intervengan en esas dos etapas e incluso durante la etapa de votación cuando se sometan a consideración las enmiendas al artículado (en caso de que éstas se propongan). Cada congresista es libre de decidir si expresa su opinión o guarda silencio en cada una de estas etapas. Ninguno puede ser obligado a participar. Igualmente, cada congresista escoge libremente lo que desea expresar y la manera como comunicará su posición.

Considerando que el debate es uno sólo y se inicia "al abrirlo el Presidente y termina con la votación general", para efectos de distinguir entre los distintos escenarios en que aquél tiene lugar -informe de ponencia y debate global o separado del proyecto-, no es necesario que el Presidente de la respectiva Cámara, una vez cumplida la instancia de aprobación del informe, deba anunciar nuevamente la apertura del debate. Declarado abierto el debate por el Presidente al iniciar la sesión, en la cual se somete a consideración el proyecto o proposición correspondiente, el mismo continúa abierto a lo largo de las distintas instancias, de acuerdo a la dinámica que se le imprima por la plenaria, y sólo se entenderá cerrado con la votación del articulado y no antes, aun cuando el proceso de discusión se lleva a cabo en distintas sesiones y en diferentes días.

Respecto de las intervenciones de los miembros del Congreso en el transcurso de los debates, el tema es regulado por los artículo 97 a 105 del Reglamento del Congreso. El artículo 97 establece que para hacer uso de la palabra se requiere del permiso previo de la Presidencia y, además, consagra un orden para intervenir pues señala que primero deben hablar los ponentes, para sustentar el informe por ellos elaborado, y posteriormente debe darse la palabra a los oradores en el orden en el que se inscribieron en la secretaría respectiva. Dicho precepto le impone a los oradores la obligación de referirse, en concreto, al tema que se encuentra en discusión, y faculta al Presidente de la respectiva Comisión o Cámara para sancionar su incumplimiento con la suspensión en el uso de la palabra.

El mismo artículo 97 exige que "todos los oradores deben inscribirse ante la secretaría" y dispone que hagan uso de la palabra por una sola vez en la discusión del tema puesto a consideración; salvo que se trate de los autores y ponentes quienes pueden intervenir en cualquier momento, si es necesario. En este escenario, el Reglamento del Congreso, en aras de promover el orden en la discusión, de racionalizar el trámite del proceso legislativo y de garantizar la igualdad en la participación parlamentaria, establece como regla general la previa inscripción de quienes pretendan intervenir en los debates, sin perjuicio de que dentro de la respectiva sesión, atendiendo a las condiciones y dinámica del debate, la Presidencia pueda autorizar el uso de las palabra a quienes no estando inscritos así lo soliciten.  

Tratándose de la intervención acerca de una proposición o de su modificación, el artículo 103 del Reglamento del Congreso limita las intervenciones de los Congresistas al señalar que los mismos no pueden intervenir más de dos veces, precisando además que éstos no puede hablar más de una vez en alguna de las siguientes circunstancias: cuando se discuten (i) proposiciones para alterar o diferir el orden del día; (ii) cuestiones de orden; (iii) proposiciones de suspensión o que dispongan iniciar o continuar en el orden del día; (iv) apelaciones de lo resuelto por la presidencia o su revocatoria; (v) proposiciones para que un proyecto regrese a primer debate. Otro límite a la posibilidad de intervención de los parlamentarios se encuentra en el artículo 104 de la Ley 5ª de 1992 que prohíbe tomar la palabra cuando se trate de (a) cuestiones propuestas por el presidente al finalizar el debate; (b) proposiciones para que la votación sea nominal; y (c) peticiones para declarar la sesión permanente.

Por otro lado, el Reglamento del Congreso en su artículo 98 establece la posibilidad de que los Senadores y Representantes interpelen a los oradores, exclusivamente con el fin de formular preguntas o de solicitar aclaraciones, sin exceder el término fijado por la Mesa Directiva. La interpelación es diferente a la réplica, establecida en el artículo 100 del reglamento, la cual constituye un derecho de aquél que hubiese sido contradicho en sus argumentos por otro con el fin de replicar o rectificar las reflexiones del mismo. Cabe destacar que los miembros de la Mesa Directiva también tienen la posibilidad de intervenir en los debates, cuando así lo deseen. En tal caso, de conformidad con el artículo 101 de la Ley 5ª de 1992, el Presidente o los vicepresidentes deberán abandonar su lugar en la mesa y no volverán hasta tanto concluya la discusión en la cual haya participado.

El Reglamento del Congreso es enfático en estipular que las intervenciones de los miembros del parlamento no pueden exceder los veinte  minutos. Así se señala tanto en su artículo 97 como en el 102. Sin embargo, este último artículo permite que dicho término sea prorrogado por el Presidente, quien además tiene la facultad de limitar el número de intervenciones sobre un mismo asunto, con el fin de racionalizar los debates y darle celeridad al trámite del proyecto.

Sobre la etapa de votación, siguiendo lo preceptuado en los artículos 108 y 164 del Reglamento del Congreso, esta Corporación viene sosteniendo que a ella se procede luego de cerrado el debate bajo el supuesto de la suficiente ilustración, la cual puede ser propuesta por cualquier miembro de la célula legislativa y aceptada o negada por el Presidente previa consulta con la Mesa Directiva[287]. De igual forma la Corte ha señalado que la suficiente ilustración tiene ocurrencia, de manera general, cuando en la respectiva comisión o plenaria la mayoría de los congresistas que la integran consideran que cuentan con los elementos de juicio adecuados para tomar una determinación, después de que ha transcurrido un lapso preestablecido en el cual las diferentes fuerzas políticas han tenido oportunidad de expresar sus posiciones en torno al proyecto debatido[288]. Para este Tribunal, con la figura de la suficiente ilustración, "a la vez que se racionaliza la duración del debate y se respeta la decisión mayoritaria sobre la continuación del mismo, se garantizan condiciones de participación a las minorías (...)".

Interpretando el alcance de las normas del Reglamento que regulan la materia, en la Sentencia C-473 de 2004[290], la Corte estableció que son tres las situaciones que dan lugar a la terminación del debate bajo el supuesto de la suficiente ilustración.

La primera, "cuando se aprueba una moción de suficiente ilustración, luego de que han transcurrido tres horas desde el inicio del debate, si así lo solicita alguno de los miembros de la comisión o de la plenaria, a pesar de que todavía haya oradores inscritos (artículo 108, Ley 5ª de 1992). Esta circunstancia garantiza que la intervención de las minorías en el debate no pueda ser impedida o silenciada por la simple decisión de las mayorías. El espacio de deliberación pública debe ser respetado por las mayorías. No obstante, una vez cumplidos los requisitos que garantizan la deliberación, la declaración de suficiente ilustración también respeta la voluntad de las mayorías de expresar una decisión, si éstas deciden que cuenta con elementos de juicio suficientes para tomar una decisión y aprueban cerrar el debate de tal forma que un congresista o grupo de congresistas no bloqueen la posibilidad de decidir a través de tácticas parlamentarias como el "filibusterismo."

La segunda, "las comisiones o las plenarias cuentan con elementos de juicio adecuados cuando, a solicitud de un congresista, se aprueba una moción de suficiente ilustración en relación con un artículo que haya sido debatido en dos sesiones (artículo 164, Ley 5ª de 1992).[291]"

Y la tercera, "hay suficiente ilustración cuando a pesar de no haber transcurrido tres horas de iniciado el debate o no haberse discutido un artículo en dos sesiones, no hay oradores inscritos y las mayorías que componen la comisión o la plenaria aprueban cerrar el debate y proceden a la votación, previa solicitud del Presidente de la respectiva comisión o plenaria".[292] En relación con esta última situación, debe entenderse que no hay oradores para participar en el debate, cuando no se hubiere inscrito previamente ningún Parlamentario o cuando no exista interés de los presentes en intervenir, caso en el cual también pude darse un consentimiento tácito de suficiente ilustración y de cierre del debate.

En relación con tales situaciones, en el mismo fallo la Corte precisó, reiterando el alcance dado al derecho de participación, que no es posible considerar violadas las reglas sobre debate parlamentario, por el hecho de que en el trámite de un proyecto de ley o acto legislativo no hayan intervenido todos los congresistas inscritos para hacerlo, después de que el debate se ha prolongado por más de tres horas o cuando para facilitar el proceso de debate éste se haya organizado por bancadas, toda vez que ni en la Constitución ni en el Reglamento del Congreso se han fijado condiciones sobre la calidad del debate, o sobre la profundidad con que deben ser analizados los proyectos de ley o de acto legislativo sometidos a la consideración y aprobación del Congreso. Según lo expresó:

"Las reglas existentes están orientadas a determinar unas condiciones para garantizar la posibilidad de existencia de un debate democrático, pero no su calidad o suficiencia. El respeto al principio del pluralismo así como el principio de autonomía del Congreso de la República impiden que el juez constitucional juzgue tales aspectos del debate.

Acogiendo la posición adoptada en fallos anteriores, manifestó la Corte en la citada Sentencia C-473 de 2004 que "[n]inguna de las normas constitucionales o legales que regulan el debate parlamentario exigen que el Congreso o cualquiera de sus células legislativas debatan los proyectos de ley o de acto legislativo con una determinada intensidad o que las distintas posiciones sean expuestas bajo ciertas condiciones de calidad, ni mucho menos establecen parámetros materiales para medir su suficiencia". De ahí que se haya sostenido en el mismo fallo, que la celeridad o rapidez con que se discuta y apruebe una iniciativa no lleva a suponer que, por ese sólo hecho, se configura un vicio en el procedimiento legislativo, pues en la medida en que se garantice a los congresistas -y en particular a quienes hacen parte de los grupos minoritarios- la oportunidad de intervenir y de participar en la discusión, debe primar la voluntad y autonomía de éstos de avanzar con rapidez en el trámite del proyecto y de pasar al proceso de votación.

De acuerdo con el artículo 123-4 del Reglamento del Congreso, el voto de los parlamentarios es personal, intransferible e indelegable, y para efectos de la aprobación de las leyes o los Actos Legislativos, ese mismo ordenamiento, en su artículo 127, proscribe el voto en blanco al señalar que "[e]ntre votar afirmativa o negativamente no hay medio alguno. Todo Congresista que se encuentre en el recinto deberá votar en uno u otro sentido". Conforme con tal mandato, ha de concluirse que el voto en blanco solamente se consagra para las elecciones y que al congresista sólo le es permitido votar en sentido afirmativo o negativo.

Ahora bien, de acuerdo con el Reglamento, la votación puede manifestarse de manera ordinaria, nominal o secreta. Según lo dispone el artículo 129 de la Ley 5ª de 1992, la votación ordinaria se efectúa cuando los congresistas dan un golpe sobre el pupitre con la mano, razón por la cual se conoce comúnmente como "pupitrazo". Si ningún parlamentario solicita inmediatamente la verificación del informe expresado previamente por el secretario, éste se tendrá por exacto. Si, por el contrario, algún parlamentario solicita la verificación, se sigue el procedimiento previsto en la disposición citada (art. 129) para confirmar el resultado obtenido. Con la verificación se busca establecer el número de votos proferidos a favor o en contra, y la referida norma señala un método para establecerlo: "los que quieran el SI se pondrán de pie, permaneciendo en esta postura mientras son contados por el Secretario y se publica su número. Sentados, se procederá seguidamente con los que quieran el NO y se ponen a su vez de pie; el Secretario los cuenta e informa su número y el resultado de la votación." Este modo de votación "se usará en todos los casos en que la Constitución, la ley o el reglamento no hubieren requerido votación nominal", según el artículo 128 del Reglamento del Congreso.  

Esta Corporación ha señalado que el procedimiento previsto para la votación ordinaria cuando ha tenido ocurrencia el llamado "pupitrazo", según el cual, "El Secretario informará sobre el resultado de la votación, y si no se pidiere en el acto la verificación, se tendrá por exacto el informe", puede dar lugar a diversas interpretaciones: "i) conforme con una primera, debe entenderse que si no hay verificación posterior, y el secretario dice que la decisión fue aprobada o improbada, debe presumirse que así lo fue, pero que de esta información secretarial no es posible concluir si la aprobación se surtió por mayoría absoluta, es decir que contó con el apoyo de más de la mitad de los integrantes de la célula legislativa. ii) Otra interpretación sería entender que dado que para que haya votación es menester que esté acreditado el quórum decisorio, es decir la presencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva célula congresional[293], cuando el secretario dice que la decisión o propuesta fue aprobada, debe entenderse que lo fue por la mayoría de los integrantes, a pesar de no haber mediado verificación sobre este hecho"[294].   

Frente a estos dos posibles alcances, siguiendo el principio de instrumentalidad de las formas, la hermenéutica constitucional ha concluido que resulta plenamente admisible considerar que el modo de votación ordinaria, previa verificación del quórum deliberatorio, es suficientemente idónea para acreditar la aprobación por mayoría absoluta de aquellas propuestas legislativas que la exijan, siempre y cuando no haya mediado solicitud de verificación por parte de algún congresista[295]

En cuanto hace a la votación nominal, a ésta se procederá cuando así lo exija la Constitución, la ley o el reglamento, o cuando así lo solicite cualquier congresista ante la respectiva Cámara, siempre y cuando la votación no deba ser secreta. Según la interpretación hecha por esta Corporación al artículo 130 del Reglamento del Congreso, la proposición de votación nominal sugerida por un congresista debe ser sometida a decisión de la respectiva corporación y aprobada por ésta sin discusión, ya que la mera propuesta no obliga ni a la Presidencia ni a la plenaria a proceder de acuerdo con la solicitud que en ese sentido se haya formulado[296].

De acuerdo con el artículo 130 del Reglamento del Congreso, la votación nominal es aquélla en la cual cada uno de los Congresistas vota siguiendo el orden alfabético de apellidos y opera de la siguiente manera: se anuncia en orden alfabético el apellido de cada uno de los congresistas, quienes de manera individual contestarán "SI" o "NO" a la iniciativa sometida a aprobación. El sentido del voto de cada uno de los congresistas quedará registrado en el acta en el mismo orden en el que se haya realizado, con expresión del voto que cada uno hubiere dado[297].

Cabe precisar que una vez iniciada la votación, ésta no puede interrumpirse, salvo que algún congresista plantee una cuestión de orden sobre la forma como se está realizando (Ley 5ª de 1992. art. 132) y tampoco se permiten explicaciones acerca del voto. No obstante, es posible dejar las constancias, las cuales deberán consignarse en la correspondiente acta (ibídem. art. 133).  

Para que se pueda considerar que la respectiva Corporación legislativa ha tomado una decisión respecto de un asunto sometido a su consideración, se requiere que cierta mayoría de parlamentarios haya ejercido su derecho al voto, es decir, que hayan votado en sentido afirmativo o negativo, por cualquiera de los medios instituidos para ese propósito. Es en ese momento en que se considera cumplido el deber de votar por parte del congresista[298]. La jurisprudencia constitucional ha considerado posible que los parlamentarios cambien el voto emitido o el sentido del mismo, "siempre y cuando este hecho se realice antes del cierre de la votación"[299], pues justamente el cierre de la votación tiene el alcance de "imposibilitar la emisión de nuevos votos o el cambio de sentido en los que ya se han dado".

Cabe destacar que los presupuestos normativos y jurisprudenciales, llamados a gobernar el debate parlamentario, son también aplicables, en lo que no resulte oponible, al trámite adicional de la conciliación. En efecto,  considerando que la propia Constitución Política autoriza al Congreso para que en segundo debate o en segunda vuelta, introduzcan  a los proyectos de ley o de actos legislativos las modificaciones y adiciones que consideren pertinentes, es posible que se presenten discrepancias entre los textos finalmente aprobados en una y otra cámara. Por esta razón, la propia Carta en los artículos 160 y 161, y el Reglamento del Congreso en los artículos 186 a 189, se ocupan no sólo de la facultad parlamentaria para modificar los proyectos, sino también de regular el procedimiento que debe seguirse en aras de completar el trámite legislativo.

Así, tales normas prevén la integración de "Comisiones accidentales", conformadas por igual número de Senadores y Representantes, cuyo principal propósito es conciliar las diferencias contenidas en los textos aprobados por las respectivas Corporaciones. En varios pronunciamientos[301], la Corte Constitucional ha destacado que la competencia de las Comisiones accidentales de conciliación es restringida, en cuanto se circunscribe sólo a las diferencias surgidas entre las cámaras sobre asuntos que hayan sido conocidos y debatidos por ambas. Esto equivale a considerar que las Comisiones de Conciliación deben ajustar su actuación a los principios de identidad y consecutividad, en el sentido que no pueden modificar o alterar la esencia de un proyecto ni proceder a conciliar las discrepancias que se presenten entre las cámaras, en los casos en que el asunto de que se trate no guarde relación temática ni haya sido considerado en todas las instancias legislativas reglamentarias.

Adicional a la integración de las Comisiones de Conciliación, el artículo 161 Superior dispone que el texto escogido por éstas tiene que publicarse y someterse a "debate y aprobación de las respectivas plenarias". En su inciso final, la norma mencionada señala que "si después de la repetición del segundo debate persiste la diferencia, se considera negado el proyecto". De los citados contenidos normativos, la Corte ha inferido que el sometimiento a discusión del informe de conciliación por parte de las Plenarias, constituye un requisito sine qua non del proceso legislativo -cuando existen discrepancias-, pues el mismo equivale a la repetición del segundo debate frente a la materia que es objeto de conciliación, es decir, del debate que tiene lugar en las Plenarias de las respectivas células legislativas. En esta medida, para que el trámite de aprobación de un proyecto de entienda cumplido, es necesario que el informe de conciliación se someta a las reglas del debate, en el entendido que éste se satisface cuando se garantiza a los miembros de las cámaras el derecho a intervenir, es decir, la oportunidad para presentar sus opiniones y posiciones frente al texto conciliado por la respectiva comisión accidental, previo al proceso de votación.

8.11.5.1.2.3. El margen de conducción del debate y de interpretación del reglamento del Congreso en cabeza de las Mesas Directivas de las Cámaras.

Como se indicó anteriormente, es relevante para el presente proceso la doctrina constitucional sobre el papel de las Mesas Directivas, y concretamente de los Presidentes de cada Cámara Legislativa, dentro del trámite de aprobación de los asuntos sometidos a su decisión, por cuanto su papel en tanto intérpretes del reglamento y conductores del debate fue determinante dentro del curso de acción que efectivamente se siguió.

En virtud del artículo 43 de la Ley 5ª de 1992, corresponden a los Presidentes de las Cámaras Legislativas, así como a los presidentes de las Comisiones Constitucionales Permanentes que integran dichas cámaras, las siguientes funciones -entre otras-: "1. Presidir la respectiva Corporación", y "4. Cumplir y hacer cumplir el Reglamento, mantener el orden interno y decidir las cuestiones o dudas que se presenten sobre la aplicación del mismo". Dispone así mismo el artículo 44 que las decisiones de los presidentes serán apelables de manera inmediata, ante la respectiva Corporación Legislativa.

En múltiples pronunciamientos esta Corte ha resaltado el rol central que juegan los Presidentes de las Cámaras Legislativas en la conducción del debate y en la garantía imparcial de los derechos de los Congresistas, así como la alta responsabilidad que acarrea esta función. Por ejemplo, en la Sentencia C-155 de 1998, haciendo referencia a la noción de "debate" la Corte explicó que ésta implica jurídicamente "que se dé una discusión, que haya la exposición de ideas, criterios y conceptos diversos", por lo cual "corresponde al presidente de la respectiva Comisión o Cámara, garantizar que esta discusión se dé antes de la votación en cada debate, permitir la intervención de todos los interesados de conformidad con las normas del Reglamento, con las restricciones que sean necesarias de acuerdo con estas mismas reglas, dentro del marco de una absoluta imparcialidad". Luego, en la Sentencia  C-222 de 1997, la Corte señaló que "es evidente que el papel de los presidentes de las comisiones y de las cámaras es, entre otros, el de conducir los debates, asegurando que las pertinentes normas se observen cuidadosamente, en cuanto es de su resorte 'cumplir y hacer cumplir el Reglamento, mantener el orden interno y decidir las cuestiones o dudas que se presenten sobre la aplicación del mismo' (art. 43, numeral 4, Ley 5ª de 1992), obviamente con arreglo a lo que establezcan la Constitución y la ley, por lo cual, en ejercicio de sus funciones y salvo en cuanto a sus propios votos, deben ser totalmente imparciales y brindar iguales garantías a todos los miembros de la correspondiente célula congresional". También precisó la Corte en esta misma sentencia que "será de cargo del respectivo presidente garantizar que la discusión se lleve a cabo antes de la votación en cada debate, permitir las intervenciones de todos los integrantes de la comisión o cámara, dentro de lo que establezca el Reglamento, introduciendo, si es necesario, restricciones razonables en asuntos tales como la extensión de cada intervención, siempre que, al aplicarlas, se cumpla estrictamente lo anunciado y de la misma forma para todos, sin discriminación ni preferencias".

En el pasado esta Corporación ha valorado la actuación de las Mesas Directivas y los Presidentes de las Cámaras Legislativas. De particular importancia es la Sentencia C-816 de 2004. En este caso, la Corte se pronunció sobre una demanda interpuesta contra el Acto Legislativo 02 de 2003 -Estatuto Antiterrorista-. Entre los cargos por vicios de trámite, se encontraba uno que señalaba una irregularidad en la aprobación del informe de ponencia previo a la votación del articulado en el sexto debate. Para los demandantes, "al ser votado ese informe, en la sesión del 5 de noviembre de 2003, no obtuvo la mayoría absoluta requerida, frente a lo cual, la Mesa Directiva, en una clara desviación de poder, levantó la sesión, con el objetivo de no cerrar ni certificar la votación que había ocurrido, por cuanto dicha votación implicaba el hundimiento del proyecto"; en su criterio, se trataba de una violación de varias normas del reglamento, entre ellas la prohibición de interrumpir una votación una vez iniciada, lo cual afectaba la formación de la voluntad de las Cámaras. Entre otros problemas jurídicos a resolver, la Corte se preguntó si el cierre y la aparente falta de verificación y certificación de la votación constituían un vicio de inconstitucionalidad. Luego de la valoración fáctica de lo ocurrido, constató que sí hubo una irregularidad en la falta de cierre de la votación y el levantamiento de la sesión por la Mesa Directiva, y procedió a determinar si ello constituía un vicio de inconstitucionalidad, lo cual efectivamente determinó luego de llevar a cabo el examen constitucional pertinente, atendiendo a las especificidades de lo acontecido. En este caso, como parte de dicho análisis la Corte efectuó importantes precisiones sobre la relevancia de los actos y decisiones de las Mesas Directivas y los Presidentes de las cámaras legislativas para efectos del control constitucional. En primer lugar, indicó que si bien existe cierto margen de  discrecionalidad para las Mesas Directivas en el manejo y ordenación de las sesiones del Congreso, este margen no es absoluto.

En principio, el manejo de las sesiones es un asunto frente al cual las Mesas Directivas gozan, en virtud de la independencia y autonomía del Congreso (CP arts 113, 114 y 135), de cierta discrecionalidad, que debe ser respetada por el juez constitucional. Además, el propio Reglamento del Congreso establece mecanismos internos de control a las decisiones de las Mesas Directivas, como la posibilidad de apelar inmediatamente sus decisiones (Ley 5ª de 1992. art 44).

En consecuencia, y para dar respuesta a los problemas jurídicos específicos que se le planteaban en esta oportunidad, la Corte procedió a "examinar el sentido, la motivación y los efectos de la decisión de no cerrar la votación del informe de ponencia y levantar la sesión tomada por la Mesa Directiva en la sesión del 5º de noviembre", prestando especial atención al examen de "si dicha decisión tuvo como consecuencia la vulneración de normas constitucionales sobre la aprobación de los actos legislativos, y en especial si obedeció o no a la deliberada intención de desconocer la voluntad de la Plenaria de la Cámara en un momento determinado.  Para la Corte es evidente que, de ser así, se afectaría la validez del proceso de formación de la voluntad parlamentaria y se podría estar viciando la legitimidad del proceso legislativo".

Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, procede la Corte a definir si, de acuerdo con los cargos formulados, es cierto que durante el trámite de aprobación del Acto Legislativo No. 02 de 2004, algunas de las Cámaras violaron las reglas sobre el debate legislativo.

8.11.5.2.    Análisis de los cargos

En su demanda, la actora se limita a señalar que el informe de conciliación presentado por los miembros de la Comisión de Conciliación al proyecto de Acto Legislativo No. 12 de 2004 Senado - 267 de 2004 Cámara, fue votado en la Plenaria del Senado de la Republica y en la Plenaria de la Cámara de Representantes "sin ninguna clase de debate", conclusión que "colige de la lectura de las actas de las sesiones plenarias".

Como se anotó al inicio de esta Sentencia, interpretando las disposiciones constitucionales sobre la materia, la hermenéutica constitucional ha precisado que el control constitucional sobre los Actos Legislativos por vicios de procedimiento en su formación tiene un carácter rogado, de manera que la competencia  de la Corte para juzgar dichos actos es restringida y no oficiosa, estando limitada única y exclusivamente a los cargos efectivamente formulados (C.P. art. 241-1 y 379).

De acuerdo con ese mandato, en el presente caso la Corte limitará el análisis de constitucionalidad al cargo formulado, en los términos presentados por la demandante.

Como quiera que lo que se alega es una presunta falta de debate en las plenarias de  ambas Cámaras, para establecer si en realidad  se presentó dicho vicio, es necesario hacer un recuento de los hechos tal como aparecen en la Gaceta del Congreso y fueron certificados en lo pertinente por el Secretario de la célula legislativa correspondiente.

(i)    Trámite común de la etapa de conciliación     

- Concluido el trámite de aprobación en ocho debates del articulado del proyecto de Acto Legislativo No. 12 de 2004 Senado - 267 de 2004 Cámara, las Mesas Directivas de Senado y Cámara encontraron que se presentaban diferencias entre los textos que fueron aprobados en cada una de esas células legislativas, concretamente frente al contenido de los artículos 1°, 2° y 4° del proyecto.

- Con el propósito de conciliar las discrepancias surgidas respecto del articulado del proyecto de Acto Legislativo No. 12 de 2004 Senado - 267 de 2004 Cámara, el Senado de la República y la Cámara de Representantes procedieron a integrar la respectiva Comisión Accidental de Conciliación, de la siguiente manera: por el Senado de la República, los Senadores Mario Uribe Escobar, Ciro Ramírez Pinzón, Claudia Blum de Barbieri, Carlina Rodríguez, Carlos Holguín Sardi, Germán Vargas LLeras, Javier Cáceres, Luis Alfredo Ramos Botero, Juan Manuel Corzo (Gaceta del Congreso No. 799 del 9 de diciembre de 2004, Pág. 5); por la Cámara de Representantes, los Representantes William Vélez, Jorge Caballero, Muriel Benito Revollo, Adalberto Jaimes, Luis Fernando Duque, Armando Benedetti, Luis Ernesto Zárrate y Jorge Julián Silva (Gaceta del Congreso No. 798 del 9 de diciembre de 2004, Pág. 3.).

- El día 6 de diciembre de 2004, los miembros de la Comisión de Conciliación sometieron a consideración de las plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes el informe de conciliación y el  texto conciliado del proyecto de acto legislativo en referencia, dirimiendo de esa manera las discrepancias existentes entre los textos aprobados por las respectivas sesiones plenarias realizadas el 8 de septiembre y el 30 de noviembre de 2004. Conforme a un análisis detallado de los artículos 1°, 2° y 4° del proyecto, cuya aprobación por las respectivas plenarias presentaba diferencias, la Comisión concluyó:

"? En relación con el artículo 1°, acoger en su integridad el texto aprobado por la Plenaria de la Cámara en el último debate.

? En relación con el artículo 2°, adoptar el texto aprobado por la Plenaria de la  Cámara de Representantes.

? En relación con el artículo 4°, se acoge el texto aprobado por la Plenaria de la Cámara, adicionándole el inciso aprobado por la Plenaria de Senado en cuanto a la reglamentación que con carácter transitorio y de manera supletoria realizaría el Consejo de Estado."

- El Texto conciliado aparece publicado en las Gacetas del Congreso 798 Cámara  (Págs. 3 a 4),  799 Senado (Págs. 5 a 7) del 9 de diciembre de 2004, así:

"TEXTO CONCILIADO AL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO NUMERO 267 DE 2004 CAMARA,
12 DE 2004 SENADO

por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones.

Artículo 1°. Modifícanse los incisos 2° y 3° del artículo 127 de la Constitución Política y adiciónanse dos incisos finales al mismo artículo así:

"A los empleados del Estado que se desempeñen en la Rama Judicial, en los órganos electorales, de control y de seguridad les está prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio. A los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo se les aplican las limitaciones contempladas en el artículo 219 de la Constitución.

Los empleados no contemplados en esta prohibición solo podrán participar en dichas actividades y controversias en las condiciones que señale la Ley Estatutaria.

Cuando el Presidente y el Vicepresidente de la República presenten sus candidaturas, solo podrán participar en las campañas electorales desde el momento de su inscripción. En todo caso dicha participación solo podrá darse desde los cuatro (4) meses anteriores a la fecha de la primera vuelta de la elección presidencial, y se extenderá hasta la fecha de la segunda vuelta en caso de que la hubiere. La ley estatutaria establecerá los términos y condiciones en los cuales, antes de ese lapso, el Presidente o el Vicepresidente podrán participar en los mecanismos democráticos de selección de los candidatos de los partidos o movimientos políticos.

Durante la campaña, el Presidente y el Vicepresidente de la República no podrán utilizar bienes del Estado o recursos del Tesoro Público, distintos de aquellos que se ofrezcan en igualdad de condiciones a todos los candidatos. Se exceptúan los destinados al cumplimiento de las funciones propias de sus cargos y a su protección personal, en los términos que señale la ley estatutaria".

Artículo 2º. El artículo 197 de la Constitución Política quedará así:

"Artículo 197. Nadie podrá ser elegido para ocupar la Presidencia de la República por más de dos períodos.

No podrá ser elegido Presidente de la República o Vicepresidente quien hubiere incurrido en alguna de las causales de inhabilidad consagradas en los numerales 1, 4 y 7 del artículo 179, ni el ciudadano que un año antes de la elección haya ejercido cualquiera de los siguientes cargos:

Ministro, Director de Departamento Administrativo, Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, del Consejo Superior de la Judicatura, o del Consejo Nacional Electoral, Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, Registrador Nacional del Estado Civil, Comandantes de las Fuerzas Militares, Director General de la Policía, Gobernador de departamento o Alcaldes.

Parágrafo transitorio. Quien ejerza o haya ejercido la Presidencia de la República antes de la vigencia del presente acto legislativo solo podrá ser elegido para un nuevo período presidencial".

Artículo 3º. El artículo 204 de la Constitución Política quedará así:

"Artículo 204. Para ser elegido Vicepresidente se requieren las mismas calidades que para ser Presidente de la República.

El Vicepresidente podrá ser reelegido para el período siguiente si integra la misma fórmula del Presidente en ejercicio.

El Vicepresidente podrá ser elegido Presidente de la República para el período siguiente cuando el Presidente en ejercicio no se presente como candidato".

Artículo 4°. Adiciónanse al artículo 152 de la Constitución un literal f) y un parágrafo transitorio así:

"f) La igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos que determine la ley.

Parágrafo transitorio. El Gobierno Nacional o los miembros del Congreso presentarán, antes del 1º de marzo de 2005, un proyecto de ley estatutaria que desarrolle el literal f) del artículo 152 de la Constitución y regule además, entre otras, las siguientes materias: garantías a la oposición, participación en política de servidores públicos, derecho al acceso equitativo a los medios de comunicación que hagan uso del espectro electromagnético, financiación preponderantemente estatal de las campañas presidenciales, derecho de réplica en condiciones de equidad cuando el Presidente de la República sea candidato y normas sobre inhabilidades para candidatos a la Presidencia de la República.

El proyecto tendrá mensaje de urgencia y podrá ser objeto de mensaje de insistencia si fuere necesario. El Congreso de la República expedirá la Ley Estatutaria antes del 20 de junio de 2005. Se reducen a la mitad los términos para la revisión previa de exequibilidad del proyecto de ley estatutaria, por parte de la Corte Constitucional.

Si el Congreso no expidiere la ley en el término señalado o el Proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, en un plazo de dos (2) meses reglamentará transitoriamente la materia".

Artículo 5°. El presente Acto Legislativo rige a partir de su promulgación."

(ii)   Recuento del trámite de conciliación en Plenaria de Cámara

En la sesión del 13 de diciembre de 2004, la Mesa Directiva de la Plenaria de la Cámara de Representantes anunció que en la siguiente sesión se discutiría y votaría el informe de conciliación del proyecto de Acto legislativo No. 12 de 2004 Senado - 267 de 2004 Cámara. Dicho anuncio se encuentra contenido en el Acta 153 de la misma fecha, publicada en la Gaceta No. 49 del 14 de febrero de 2005 (Pág. 51) y aprobada en la sesión del 2 de marzo de 2005, tal como consta en el Acta 156 de la misma fecha y publicada en la Gaceta del Congreso No. 164 del 13 del abril de 2005 (Pág. 11).

- En sesión del 14 de diciembre de 2004, la Plenaria de la Cámara de Representantes consideró el informe de conciliación presentado por los miembros de la Comisión de Conciliación al proyecto de Acto Legislativo N° 12 de 2004 Senado - 267 de 2004 Cámara.  La sesión fue dirigida inicialmente por el primer vicepresidente de la Cámara, Representante Carlos Zuluaga y aparece consignada en el Acta 154 del 14 de diciembre de 2004 (Gaceta No. 18 del 2 de febrero de 2005)

- La sesión del 14 de diciembre se inició con la solicitud del señor Presidente a los representantes para que se registraran por el sistema electrónico y manual con el fin de establecer el quórum reglamentario, petición que fue cumplida, fijándose un quórum reglamentario de 121 representantes presentes y 40 no presentes. En el primer punto del orden del día se encontraba la consideración del informe de la Comisión Accidental de Conciliación sobre el proyecto de ley (sic) No. 267 de 2004 Cámara, 012 Senado.

- Como se trataba de un proyecto de Acto Legislativo y no de un proyecto de Ley, se realizó la correspondiente corrección al orden del día gracias a una proposición aclarativa del Representante Reginaldo Montes.

- Posteriormente, el Secretario General de la Corporación, Angelino Lizcano dio lectura al informe de conciliación presentado por los Senadores y Representantes miembros de la Comisión Accidental de Conciliación.

- Una vez leído el informe de conciliación, la Presidencia lo puso en consideración de la Plenaria, reiterando que continuaba en consideración. En cuanto ningún parlamentario manifiesto interés en intervenir, al no haberse inscrito previamente ni haber solicitado en el acto el uso de la palabra, el Presidente preguntó a la plenaria de la Cámara si aprobaba dicho informe, a lo que el Secretario General contestó: (H)a sido aprobado señor Presidente, con la mayoría que exige la Constitución en su artículo 375. Enseguida el Secretario General informó el resultado del escrutinio: "Señor Presidente, la Secretaría deja constancia que fue aprobado estando registrado en el tablero electrónico 109 Representantes y 12 manualmente en la Secretaría".

- Inmediatamente después de la aprobación del informe, la Presidencia concedió el uso de la palabra al Representante Carlos Arturo Piedrahita quien en su nombre y en el de los Representantes Barlahán Henao y Jorge Homero Giraldo, dejó constancia de la existencia de algunos vicios en el trámite del proyecto de Acto Legislativo, y específicamente, en el trámite de la conciliación pues en la Comisión Accidental se agregó un inciso en el parágrafo transitorio del artículo 4 que había sido negado expresamente por la Comisión Primera de la Cámara en el séptimo debate.

- Posteriormente, la Presidencia concedió el uso de la palabra al Represen-tante Hugo Ernesto Zárrate quien dejó constancia de que con anterioridad a la aprobación del informe había solicitado el uso de la palabra.  Sin embargo, la Presidencia y la Secretaría negaron tal situación y afirmaron que nadie se había inscrito en la Secretaría de la Plenaria antes de la aprobación del informe.

- El Representante Zárrate retomó el uso de la palabra y cuestionó la tarea de la Comisión accidental de conciliación pues, en su sentir, ésta desconoció las sugerencias formuladas en el trámite de la conciliación, por los Senadores y Representantes miembros de la oposición.  Adicionalmente, el Representante censuró la manera apresurada como se procedió a aprobar el informe de conciliación, pese a la importancia del proyecto objeto de discusión.

- A continuación, el Presidente de la Plenaria concedió el uso de la palabra al Representante Reginaldo Montes quien cuestionó los argumentos señalados por el representante Zárrate y justificó la actuación del Congreso en el trámite del proyecto de Acto Legislativo. Sostuvo que el Representante Zárrate no había levantado la mano: "Estaba de pie aquí enfrente en secretaría, porque quería verificar cuál era la actitud de la Plenaria y cuando el Señor Presidente, hizo apertura de la discusión del acta de conciliación, nadie levantó la mano, el Señor Presidente anunció que continuaba abierta la discusión, nadie levantó la mano, se cierra la discusión y se aprueba, y en ese momento después dicen se aprueba y se vota el doctor Hugo Zárrate lanza su expresión". Sugirió que la actitud del Representante Zárrate era una estrategia obstruccionista.   

- Ante la supuesta falta de oportunidad para intervenir alegada por el representante Zárrate, el Representante Montes propuso preguntar a la Plenaria de la Cámara si aceptaba la reapertura del debate del informe de la conciliación, señalando: "estoy seguro que si a esta Plenaria, se le pide reapertura de la votación, de la discusión de conciliación, la Plenaria no lo niega, la Plenaria no se cohíbe ni se inhibe del deseo de que siga siendo amplia la discusión, no hay ningún problema. Me parece, Señor Presidente, que si la Plenaria lo quiere, es más se lo pido Señor Presidente, reapertura de la discusión y nuevamente sometámosla a discusión y vamos a oír los mismos discursos y aquí está la Plenaria para votar nuevamente el acto de Conciliación".

- En la discusión generada por los Representantes Zárrate y Montes, intervinieron también otros representantes. Algunos defendieron el trámite del proyecto de Acto Legislativo en el Congreso; otros por el contrario cuestionaron severamente el espíritu de la iniciativa, y el trámite de la conciliación y la ausencia del debate en la Plenaria de la Cámara.  Dentro de los miembros del Congreso que se manifestaron frente a estos temas se encontraban los Representantes Pedro José Arenas, Héctor Arango, Carlos Arturo Piedrahita, José Luis Arcila, Plinio Edilberto Olano, Guillermo Abel Rivera, William Vélez, Juan Hurtado Cano, Luis Guillermo Jiménez, Carlos Enrique Soto, Germán Navas y Telésforo Pedraza.

- En medio de la discusión el Representante Pedro Arenas García propuso una recusación contra el Representante José Luis Arcila Córdoba, la cual fue desestimada pues ya había sido objeto de estudio por la Plenaria de la Cámara de Representantes, la cual la había negado para todo el trámite del proyecto. Adicionalmente manifestó que a él no se la había entregado copia de la Gaceta del Congreso en la que se publicó el informe y que éste no había sido leído en su integridad antes de proceder a la votación.

- El Representante Héctor Arango intervino para afirmar que aunque formaba parte del grupo de opositores al proyecto de reelección, debía admitir que la sesión se había conducido en forma apropiada. Al respecto sostuvo: "Creo que usted ha manejado eficientemente la sesión de la Cámara, aquí se aprobó la conciliación, y le pido suficiente ilustración para someter la proposición de Reginaldo Montes, y les pido que la votemos negativa, que la votemos que no, porque ya lo que se hizo se hizo, y más discursos y más pantalla no son necesarias en la Cámara".

- Seguidamente, el Presidente de la Cámara puso a consideración de la Plenaria, la propuesta del Representante Montes de preguntar si aceptaba la reapertura del debate del informe de la conciliación. El resultado de esta votación fue de 17 votos pidiendo el SI a la reapertura y 100 por el No. Así lo certificó el Secretario General de la Plenaria cuando afirmó: "Por lo tanto, ha sido negada la reapertura, con mayorías absolutas 100 votos negando la reapertura y de paso queda confirmada la certificación que dio esta Secretaría, al certificar que el Acta de Conciliación de la Reelección Presidencial, fue aprobada por los requisitos plenos que establece la Constitución, en su artículo 375 y demás normas concordantes de la Ley 5ª de 1992"

- Con posterioridad a la votación, algunos representantes intervinieron dejando constancia del sentido de su voto o de su posición frente al trámite de la conciliación en la Cámara de Representantes. Así, el Representante Oscar Arboleda Palacio dejó constancia de que con esa votación se reconfirmaba que sí había quórum suficiente cuando se votó la conciliación; la Representante Maria Isabel Urrutia apuntó que nunca escuchó la lectura del informe de conciliación que fue objeto de aprobación; el Representante Venus Albeiro Silva dejó constancia de su voto afirmativo por la reapertura del debate, pues en su sentir no hubo posibilidad de discutir el informe de conciliación. El argumento del Representante Silva fue compartido también por el Representante Alexander López Maya.  Por su parte, el Representante Oscar Leonidas Wilchez dejó constancia de su voto negativo por la reapertura de la discusión.

- Una vez concluyeron las constancias de los Representantes a la Cámara, la Presidencia dispuso continuar con el orden del día.   

(iii)   Recuento del Trámite de conciliación en la Plenaria del Senado

- En la sesión del 13 de diciembre de 2004, la Mesa Directiva de la Plenaria del Senado de la República anunció que en la siguiente sesión se discutiría y votaría el informe de conciliación del proyecto de Acto Legislativo No. 12 de 2004 Senado - 267 de 2004 Cámara. El anuncio aparece contenido en el Acta 27 de la misma fecha, publicada en la Gaceta No. 28 del 7 de febrero de 2005 y aprobada en la sesión del 29 de marzo de 2005, tal como consta en el Acta 32 de la misma fecha y publicada en la Gaceta del Congreso No. 162 del 13 de abril de 2005 (Pág. 10).

- En sesión del 14 de diciembre de 2004, la Plenaria del Senado consideró el informe de conciliación presentado por los miembros de la Comisión de Conciliación al proyecto de Acto Legislativo No. 12 de 2004 Senado - 267 de 2004 Cámara.  La sesión fue dirigida por el primer vicepresidente del Senado José Ignacio Mesa Betancur y aparece consignada en el Acta 28 del 14 de diciembre de 2004 (Gaceta No. 29  del 7 de febrero de 2005)

- La sesión inició con quórum deliberatorio, de acuerdo con la constancia de la Secretaría de la Plenaria. En el primer punto del orden del día se encontraba la consideración del informe de la Comisión Accidental de Conciliación sobre el proyecto de Acto Legislativo 267 de 2004 Cámara, 012 Senado.

- Posteriormente, la Presidencia concedió el uso de la palabra al Senador Mario Uribe Escobar quien dio lectura al informe de conciliación presentado por los Senadores y Representantes miembros de la Comisión Accidental de conciliación. Enseguida el Senador Uribe señaló y explicó los tres puntos fundamentales que fueron objeto de discusión en la comisión accidental: (i) la participación del Consejo de Estado como legislador extraordinario; (ii) la posibilidad de que los Ministros, Gobernadores y Alcaldes intervinieran en la contienda política sin renunciar a sus cargos y (iii) un punto relacionado con el hecho de que el proyecto de ley estatutaria pudiera ser de iniciativa legislativa. Concluyó su intervención precisando que, groso modo, el proyecto aprobado por la Comisión de Conciliación correspondía casi en su integridad al aprobado por la plenaria del Senado en segunda vuelta.

- Una vez el Senador Uribe finalizó su exposición, el Senador Héctor Helí Rojas preguntó si ya se había abierto formalmente la discusión del informe de conciliación y solicitó la verificación del quórum, pues consideró que estaba próxima la votación del acta.

- La Secretaría informó que había quórum deliberatorio y enseguida se señaló lo siguiente: "La Presidencia somete a consideración de la Plenaria el Informe de conciliación leído y cerrada su discusión, ésta aplaza su aprobación hasta tanto se haya constituido el quórum decisorio e indica a la Secretaría continuar con el siguiente informe de conciliación" (Subrayas fuera de texto).

- Luego de aplazada la votación del informe de conciliación, la Presidencia del Senado puso a consideración de la Plenaria para su discusión tres informes de conciliación. Los correspondientes a: (i) el Proyecto de ley No. 239 de 2004 Senado - 02 de 2004 Cámara, "por la cual se organiza el Sistema Nacional de Defensoría Pública"; (ii) el Proyecto de ley No. 28 de 2004 Senado - 218 de 2004 Cámara, "por medio de la cual se declara patrimonio histórico y cultural de la Nación el municipio de Pore, Casanare, y se dictan otras disposiciones"; y el Proyecto de ley No. 251 de 2004 Senado – 033 de 2003 Cámara "por la cual se oficializa la política nacional de la educación física y se dictan otras disposiciones".  Adicionalmente, también se sometió a consideración de la Plenaria el Proyecto de Acto Legislativo No. 11 de 2004 Senado - 034 de 2004 Cámara "por la cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política".

- Una vez discutidos los tres informes de conciliación y el citado  proyecto de Acto Legislativo, la Plenaria retomó el tema de la reelección y procedió a dar inicio a la votación del informe de ponencia. El proyecto de Acto Legislativo número 12 Senado 267 Cámara fue aprobado así: "Leída y cerrada la discusión del informe de conciliación del Proyecto de Acto Legislativo número 12 de 2004, 267 de 2004 Cámara, por el cual se reforma algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones, la Presidencia somete a consideración de la plenaria su aprobación y esta responde afirmativamente con el quórum constitucional requerido"

- Inmediatamente después de la aprobación del informe, la Presidencia concedió el uso de la palabra al Senador Luis Carlos Avellaneda Tarazona quien solicitó la votación nominal del proyecto y dejó constancia de su voto negativo por la iniciativa.

- El Senador Héctor Helí Rojas, por su parte, señaló que el informe de conciliación no fue debatido en la Plenaria del Senado, desconociéndose el artículo 161 de la Constitución.

- Con respecto a este argumento, el Senador Mario Uribe Escobar dejó constancia de que en el momento en el cual se efectuó la votación, ya se había dado el debate requerido, pues la discusión se abrió cuando había quórum deliberatorio, es decir, al inicio del debate en la Plenaria.

- Hechas las anteriores precisiones, se pasó a verificar nominalmente la votación de los Senadores. El resultado del escrutinio fue anunciado así: "A Solicitud del honorable Senador Héctor Helí Rojas Jiménez, la Presidencia abre la votación, e indica a la Secretaría llamar a lista para verificar nominalmente la aprobación del Informe de Conciliación del Proyecto de Acto Legislativo número 12 de 2004 Senado, 267 de 2004 Cámara.                                        

Realizado este, la Presidencia cierra la votación y la Secretaría informa el siguiente resultado:

Por el sí: 65

Por el no: 20

Total: 85 votos.

(...)

En consecuencia ha sido aprobado el informe de Conciliación del Proyecto de Acto Legislativo número 12 de 2004 Senado, 267 de 2004 Cámara".

- Con posterioridad a la votación, algunos Senadores intervinieron dejando constancia del sentido de su voto o de su posición frente al trámite de la conciliación en el Senado. El Senador Jaime Dussán solicitó a la Presidencia que indicara el número de intervinientes que se manifestó cuando se abrió la votación del informe. En este sentido, señaló que se había eludido el debate del informe de conciliación por decisión de la mesa directiva. En la misma línea se manifestaron los Senadores Juan Fernando Cristo y Antonio Javier Peñalosa. El Senador Cristo cuestionó  la forma en la cual se aprobó la conciliación y manifestó que de existir el debate, hubiese intervenido, particularmente, en el punto relativo a la posibilidad de que el Consejo de Estado actúe como legislador extraordinario.  

- En contraposición a lo sostenido por los Senadores Cristo y Dussán, los Senadores Juan Gómez Martínez y Humberto Builes Correa dejaron constancia de que la discusión se abrió cuando hubo quórum deliberatorio y posteriormente se votó ya con quórum decisorio. El Senador Gómez Martínez fue enfático en señalar que el Presidente actuó de conformidad con el reglamento y que la discusión no tenía que esperar indefinidamente por la asistencia de los Senadores de la oposición.

- De esta forma finalizó el debate y votación del informe de conciliación en la Plenaria del Senado y la Presidencia indicó a la Secretaría continuar con la votación de las otras conciliaciones que ya habían sido discutidas.

(iv)   Los informes de conciliación se aprobaron por las Plenarias con el       lleno de los requisitos constitucionales y legales

Pues bien, teniendo en cuenta lo sucedido en las sesiones del 14 de diciembre de 2004 en Plenarias de Senado y Cámara, no encuentra la Corte que en el trámite de discusión y aprobación del informe de conciliación dichas células legislativas hayan incurrido en un vicio de procedimiento, particularmente relacionado con la ausencia de debate. Si bien en ambas Cámaras, una vez puesto en consideración el informe de conciliación, no se presentaron intervenciones por parte de los congresistas presentes, la oportunidad para la discusión si fue garantizada íntegramente por las Mesas Directivas, con lo cual se debe entender cumplida la exigencia de debate.

Según quedó explicado en el apartado anterior, el debate, como presupuesto estructural del procedimiento legislativo, se entiende satisfecho con la oportunidad que debe otorgarse a los miembros del parlamento para discernir, hacer pública su opinión, manifestar sus ideas o expresar su desacuerdo con lo debatido. En ningún caso la exigencia del debate busca afectar la órbita de autonomía e independencia del congresista, en el sentido de imponerle la carga de tener que intervenir materialmente, es decir, imprimiéndole un carácter impositivo u obligatorio a su participación en la discusión. Por eso, la jurisprudencia constitucional, interpretando el alcance de las disposiciones superiores y reglamentarias que regulan la materia, ha considerado que el debate se respeta cuando las respectivas Mesas Directivas brindan a la colectividad los espacios de discusión. Dicho en otras palabras, les garantizan a los miembros del parlamento la oportunidad de intervenir en los debates, resultando sí ineludible que la Presidencia abra la discusión para que, quienes a bien lo tengan, se pronuncien en el sentido que les parezca.

Del recuento hecho al trámite legislativo se infiere, sin discusión, que tanto el Presidente de la Cámara como el Presidente del Senado, abrieron formalmente el debate, al poner en consideración de las respectivas Plenarias el informe de conciliación, antes de continuar con la votación del mismo.

No encuentra la Corte que se haya conminado a los congresistas a votar, buscando eludir la etapa del debate que es lo censurado por la jurisprudencia constitucional (elusión del debate). Esta Corporación ha señalado que se genera un vicio de inconstitucionalidad en el presupuesto del debate, cuando opera el fenómeno jurídico de la elusión, es decir, cuando las Mesas Directivas, e incluso las propias Cámaras, optan por suprimir, anular o trasladar el trámite de la discusión, absteniéndose de brindar a los parlamentarios interesados la oportunidad de debatir en la instancia congresional correspondiente. En este caso, lo que ocurrió es que para el momento en que la presidencia abrió la discusión, ninguno de los congresistas presentes manifestó su deseo de intervenir sobre el alcance del informe, entre otras razones, porque ninguno se inscribió previamente para participar en el debate tal como lo exige el artículo 97 del Reglamento del Congreso, ni tampoco pidió el uso de la palabra en el lapso dispuesto para la discusión. Lo cierto es que, aun cuando no hubo inscritos, estando en consideración el informe de conciliación, las Mesas Directivas estaban en disposición de conceder la palabra a quienes por una u otra causa así lo solicitaran y se mantuvo abierta esa posibilidad, haciéndose evidente que estaba en curso el debate en los términos previstos en la Constitución y el reglamento.

Se observa en las Actas que, sólo después de cumplido el proceso de votación, algunos parlamentarios, tanto en Cámara como en Senado, interpelaron para manifestar, o bien que no habían sido enterados por parte de las Mesas Directivas de lo que se estaba debatiendo, o bien que no fue escuchada o advertida su solicitud informal de intervenir.

En relación con lo primero, no cabe duda que la Mesas Directivas de una y otra Cámara ajustaron su actuación a las reglas de publicidad previstas en la Constitución y el Reglamento. Así, tal y como se indicó en el recuento, con anterioridad a la fecha del debate, (i) el informe de conciliación fue debidamente publicado en la Gaceta del Congreso, medio de divulgación oficial, (ii) las Mesas Directivas cumplieron con el requisito constitucional de anunciar la discusión y votación del informe de conciliación en la sesión anterior ala que fue considerado, (iii) al iniciar la sesión se informó sobre los temas a tratar entre los que se contaba la aprobación del informe de conciliación del proyecto de reelección, (iv) se anunció la apertura del debate poniendo en consideración el informe y, finalmente, luego de abierta la discusión, (v) el informe de conciliación fue leído en su integridad, e incluso debidamente explicado por el senador Mario Uribe en el caso de la Plenaria del Senado. En esos términos no puede sostenerse que no estaban cumplidas las garantías de publicidad y, por tanto, no cabe aducir desconocimiento de lo que era objeto de discusión y aprobación: el texto conciliado del proyecto de reelección.

Respecto a lo segundo, no hay suficiente evidencia para concluir que una vez abierto el debate se haya cercenado el derecho de algunos parlamentarios a participar e intervenir en el mismo. Sobre el particular, si bien hay constancias de inconformidad sobre la manera como se dirigió el debate, también las hay en el sentido contrario, es decir, que la discusión se abrió y que las Presidencias brindaron la oportunidad a todos los presentes de participar sin ningún resultado positivo. Como ya se anotó, el artículo 97 del Reglamento de Congreso exige que para hacer uso de la palabra,  "todos los oradores deben inscribirse ante la secretaría". En la medida que está plenamente establecido que ningún parlamentario se inscribió ante las respectivas Secretarías de las Mesas Directivas de las Plenarias para intervenir, no existen motivos sólidos para considerar que a ciertos congresistas no se les garantizó oficialmente su derecho de participación en lo que respecta al informe de ponencia; máxime si, como ya se destacó, las manifestaciones de inconformidad sólo se hicieron públicas y conocidas luego de surtido en su integridad el proceso de votación.

En el caso de la Cámara, luego de votado el informe de conciliación, el Representante Hugo Ernesto Zárrate manifestó que la Mesa Directiva no le había concedido el uso de la palabra, pedida con anterioridad a la aprobación del informe. Ante esta afirmación, el Representante Reginaldo Montes propuso reabrir el debate, proposición que fue acogida por la Presidencia. Puesta a consideración de la Plenaria, la mayoría de los presentes estimaron que en realidad nadie había pedido la palabra antes de la votación y que, por tanto, no procedía reabrir el debate. Este hecho fue además corroborado por miembros de la propia bancada opositora. Concretamente por el Representante Héctor Arango, quien a pesar de formar parte de los grupos minoritarios que no apoyaban el proyecto de reelección, admitió que la sesión había sido conducida en forma apropiada por el Presidente de la Corporación, al señalar: "Creo que usted ha manejado eficientemente la sesión de la Cámara, aquí se aprobó la conciliación, y le pido suficiente ilustración para someter la proposición de Reginaldo Montes, y les pido que la votemos negativa, que la votemos que no, porque ya lo que se hizo se hizo, y más discursos y más pantalla no son necesarias en la Cámara".

Fue entonces la propia Plenaria de la Cámara, con el apoyo de algunos sectores de oposición, la que expresó su voluntad en el sentido de que el trámite seguido para la aprobación del informe de ponencia, concretamente el relacionado con la oportunidad del debate, había sido acorde con el ordenamiento jurídico y no había desconocido el derecho a intervenir de quienes estaban presentes. Por ello, si en gracia de discusión se admitiera que existió alguna irregularidad frente a la instancia del debate, está habría quedado saneada con el trámite dado a la queja presentada por el Representante Hugo Ernesto Zárrate, como fue la proposición de reapertura del debate y su sometimiento a votación, en el cual se discutió cuál había sido el procedimiento que se siguió en la etapa de conciliación, y que, como es sabido, concluyó con el voto negativo a la reapertura y la precisión hecha por la Plenaria de que nadie había pedido el uso de la palabra en el término en que duró abierta la discusión.

Tratándose del Senado, una vez abierta formalmente la discusión con la explicación del informe por parte del Senador Mario Uribe, el Senador Héctor Helí Rojas solicitó la verificación del quórum, informándose por parte de la Secretaría que había quórum deliberatorio pero no decisorio. La Presidencia procedió entonces a someter a consideración de la Plenaria el Informe de conciliación, y una vez cerrada su discusión aplazó la aprobación hasta tanto se constituyó y verificó el quórum decisorio. En el periodo transcurrido entre la apertura del debate y su cierre, y entre éste y la votación, que incluye por supuesto el tiempo que demoró en conformarse el quórum decisorio, ninguno de los senadores que luego de la votación se manifestaron inconformes con el trámite, pidieron el uso de la palabra a la Presidencia o hicieron público su interés en intervenir en el debate.

En relación con esto último, es menester destacar que, además de la oportunidad que les fue reconocida en la etapa de discusión, en el lapso transcurrido entre la declaración del cierre del debate y el anuncio de la votación, los congresistas inconformes tuvieron tiempo suficiente para manifestar su desacuerdo con el trámite dado al informe de conciliación sobre reelección. Ello, si tenemos en cuenta que, después de cerrado el debate y antes de la votación, la Plenaria del Senado se ocupo de discutir cuatro temas adicionales a la reelección. Los tres informes de conciliación correspondientes a los siguientes proyectos de Ley: (i) 239/04 Senado - 02/04 Cámara; (ii) 28 Senado/04 - 218/04 Cámara; (iii) 251/04 Senado - 033/03 Cámara; y además, (iv) el informe de ponencia para segundo debate del proyecto de Acto Legislativo 11/04 Senado - 034/04 Cámara. De manera que, a pesar de que se dieron los espacios suficientes para cuestionar lo que algunos senadores consideraron un desconocimiento de su derecho de participación, ya fuera apelando la decisión de cierre de la discusión o proponiendo la reapertura del debate (Ley 5° arts. 108 y 112 y subsiguientes), sólo decidieron manifestarse en forma tardía, con posterioridad a la votación, y lo hicieron simplemente para dejar constancia de su desacuerdo con el trámite impartido al debate.

En consecuencia, aun cuando en la aprobación del informe de conciliación por ambas Cámaras Legislativas se procedió con rapidez y no se presentó material y efectivamente una confrontación de argumentos y posiciones por los miembros del Congreso, el trámite cumplido en ellas en ningún caso desconoció las reglas propias del procedimiento parlamentario referidas a la oportunidad del debate. Tanto en Cámara como en Senado, luego de haberse puesto a consideración de las Plenarias el informe de conciliación, en la etapa de discusión, los Congresistas no solicitaron el uso de la palabra ni se presentó un debate material, consintiendo de esta manera a que se procediera a la votación. Además, las Presidencias respectivas no conminaron a nadie a votar, sino que, en razón de la posición asumida por los integrantes de ambas Cámaras, optaron por continuar con el trámite sometiendo el informe a votación.

Este Tribunal ha señalado que la celeridad o rapidez con que se lleve a cabo la discusión y aprobación de una iniciativa, tal como ocurrió en este caso, no equivale a considerar que, por ese sólo hecho, se configura un vicio en el procedimiento legislativo. Ésta fue la posición asumida en la Sentencia C-473 de 2005, en la que se adelantó la revisión constitucional oficiosa del proyecto de Ley Estatutaria número 065 de 2003 Senado, 197 de 2003 Cámara, "por medio de la cual se reglamenta el mecanismo de búsqueda urgente y se dictan otras disposiciones".  La Corte, al abordar el punto de la discusión del informe de conciliación en la Plenaria de la Cámara de Representantes, si bien advirtió que éste se tramitó con rapidez, concluyó que tal situación no vulneró las reglas del procedimiento legislativo, pues el debate se adelantó conforme a la voluntad de los parlamentarios, quienes tuvieron la oportunidad de intervenir y de participar en la discusión del proyecto y consintieron libremente pasar a la votación. Sobre el particular sostuvo la Corte:

"En lo que respecta a la discusión y votación del informe de conciliación, la Corte tampoco encuentra un vicio de procedimiento. Si bien lo sucedido en ambas cámaras, en especial en la Plenaria de la Cámara de Representantes, dista de lo que es el ideal de un debate, la rapidez con la cual sucedieron los hechos no equivale, per se, a un vicio

(...)

De todo lo anterior se puede concluir que si bien en la aprobación del informe de conciliación por ambas Cámaras Legislativas no se presentó el debate que sería ideal, el trámite surtido en ellas no vulneró las reglas propias del procedimiento parlamentario. En las dos Plenarias los congresistas aceptaron pasar a la votación sin solicitar que se diera un debate sobre el proyecto. La Presidencia no conminó a nadie a votar, sino que avanzó rápidamente, según el deseo de los integrantes de cada Cámara. En ello influyó muy probablemente que el articulado ya había sido considerado a profundidad en los anteriores debates y que los congresistas compartían las propuestas contenidas en el informe de mediación" (Sentencia C-473 de 2005. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa)

Así, las circunstancias en que se desarrollaron los trámites de aprobación de los informes de conciliación en las dos Plenarias, dejan en claro que, en la práctica, lo que se presentó en las respectivas sesiones fue una decisión implícita de terminación del debate por suficiente ilustración, amparada en el hecho incontrovertible de que no hubo congresistas inscritos para participar del debaten ni solicitud del uso de la palabra en el lapso de la apertura de la discusión, lo que llevó a las Presidencias a pasar a la votación. Este proceder, que según se anotó no tiene porqué generar un vicio de procedimiento, encuentra un claro respaldo en la jurisprudencia constitucional. En efecto, tal como quedó explicado, esta Corporación sostuvo en la Sentencia C-473 de 2004 ya citada, que entre las situaciones que pueden dar lugar a la terminación legítima del debate bajo el supuesto de la suficiente ilustración, se encuentra aquella según la cual "hay suficiente ilustración cuando a pesar de no haber transcurrido tres horas de iniciado el debate o no haberse discutido un artículo en dos sesiones, no hay oradores inscritos y las mayorías que componen la comisión o la plenaria aprueban cerrar el debate y proceden a la votación, previa solicitud del Presidente de la respectiva comisión o plenaria". Aclaró la Corte que si bien la Ley 5ª de 1992 no consagra expresamente esta posibilidad, "ella se infiere claramente de las facultades que le otorga la Ley 5ª de 1992 al Presidente de la respectiva célula para organizar el debate (Artículos 102, 103, 104, y 108, Ley 5ª de 1992) y de los principios de interpretación del reglamento que consagra el artículo 2 de la Ley 5ª de 1992."

Dentro de los términos expuestos, este cargo tampoco está llamado a prosperar.

IX.   DECISIÓN.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

Por los cargos analizados, declarar EXEQUIBLE el Acto Legislativo No. 02 de 2004 "Por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones", salvo el  siguiente aparte contenido en el  inciso tercero del parágrafo transitorio del artículo 4º del citado Acto Legislativo: "[s]i el Congreso no expidiere la ley en el término señalado o el Proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, en un plazo de dos (2) meses reglamentará transitoriamente la materia", que se declara INEXEQUIBLE.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente

MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA

Presidente

CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ

Magistrada

JAIME ARAÚJO RENTERÍA

Magistrado

CON SALVAMENTO DE VOTO

JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Magistrado

CON SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO

RODRIGO ESCOBAR GIL

Magistrado

ALFREDO BELTRAN SIERRA

Magistrado

CON SALVAMENTO DE VOTO

MARCO GERARDO MONROY CABRA

Magistrado

ÁLVARO TAFUR GALVIS

Magistrado

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Magistrado

CON ACLARACIÓN Y SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO

IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO

Secretario General (E)

CONTENIDO

         Pág.

I. ANTECEDENTES 1

II. NORMA DEMANDADA 3

III. COMPETENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 4

IV. CADUCIDAD DE LA ACCION PUBLICA DE

INCONSTITUCIONALIDAD 5

V. REFERENTES DEL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

DE LOS ACTOS LEGISLATIVOS Y PRINCIPIO DE

INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS 5

VI. LA DEMANDA 11

VII. CARGOS POR VICIOS DE COMPETENCIA 12

7.1. Fundamentos de la demanda 12

7.2. Intervención de los ciudadanos Juan Bautista Rivas Ramos,

        Carlos Lozano, Yubely Muñoz y Anderson Rojas 15

7.3. Intervención del ciudadano Manuel Fernández Díaz 16

7.4. Intervención del Gobernador del Departamento del Valle

del Cauca 17

7.5. Intervención del Presidente del Congreso de la República 18

7.6. Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia 19

7.7. Intervención de la Universidad Sergio Arboleda 27

7.8. Intervención de la Universidad del Norte   28

7.9. Concepto del Procurador General de la Nación   29

7.10. Consideraciones de la Corte 39

7.10.1. Consideración previa 39

7.10.2. Jurisprudencia de la Corte sobre sustitución de la Constitución 47

Los lineamientos jurisprudenciales para definir el método

 del juicio de sustitución 49

7.10.4.  Análisis de los cargos 51

7.10.4.1. El Acto Legislativo No. 02 de 2004 no sustituye la forma

   de Estado, ni el sistema de gobierno, ni el régimen político

     previstos en la Constitución de 1991 55

7.10.4.2. El Acto Legislativo acusado no contiene una sustitución

   de la Constitución por supresión parcial del principio de igualdad 66

7.10.4.3. La habilitación al Consejo de Estado para que, de manera

   supletoria y transitoria, expida las normas estatutarias que

   desarrollen la previsión sobre reelección presidencial,

   en los términos en los que está concebida, entraña una

   sustitución parcial de la Constitución de 1991   73

VIII. CARGOS POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO 78

   Aclaración en relación con la organización y el método utilizado

para el análisis de los cargos de la demanda por vicios

de procedimiento 78

8.2.   PRIMER CARGO 79

8.2.1. Cargo por violación al requisito del aviso de votación previsto en el

          artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003 79

8.2.2.   Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia 80

8.2.3.   Intervención del Ciudadano Johan David Saldaña 81

8.2.4.   Concepto del Procurador General de la Nación 81

8.2.5.   Consideraciones de la Corte 82

8.3.   SEGUNDO CARGO 92

8.3.1.   Cargo fundamentado en la indebida designación de ponentes 92

8.3.2.   Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia 93

8.3.3.   Concepto del Procurador General de la Nación 94

8.3.4.   Consideraciones de la Corte 94

TERCER CARGO 103

8.4.1.   Cargo fundamentado en la violación del derecho de

representación política 103

8.4.2.   Intervención del Ministerio de Interior y de Justicia 104

8.4.3.   Concepto del Procurador General de la Nación 105

8.4.4.   Consideraciones de la Corte 105

8.5.   CUARTO CARGO 120

8.5.1.   Cargos relacionados con el mensaje de urgencia e insistencia del

            proyecto de Ley Estatutaria Antiterrorista y la prelación que se le

           otorgó a la discusión del proyecto de Acto Legislativo No. 012

            de 2004 (Senado) y 267 de 2004 (Cámara) 120

8.5.2. Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia 122

8.5.3.   Concepto del Procurador General de la Nación 123

8.5.4.   Consideraciones de la Corte 123

8.6.    QUINTO CARGO 133

8.6.1. Cargo relacionado con la resolución de impedimentos y recusaciones 133

8.6.2. Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia 134

8.6.3. Intervención del ciudadano Ramiro Bejarano Guzmán 136

8.6.4.   Intervención del Decano de la Escuela de Derecho de la Universidad

Sergio Arboleda (Instituto de Estudios Constitucionales) 136

Intervención de los ciudadanos Juan Bautista Rivas Ramos,

Yubely Muñoz y Anderson Rojas 137

8.6.6.   Concepto del Procurador General de la Nación 137

8.6.7.   Consideraciones de la Corte 140

8.6.7.1.  Formulación de los problemas jurídicos a resolver y enunciación

  de los temas objeto de consideración 140

Los conflictos de intereses, los impedimentos y recusaciones de los Congresistas y su excepcional procedencia en casos de reformas

Constitucionales por el Congreso de la República 142

Consideraciones generales acerca del régimen de conflicto de

Intereses de los congresistas 142

Los conflictos de intereses en casos de reformas constitucionales

por el Congreso 144

  Procedimiento para la Resolución de los impedimentos

   y recusaciones por conflictos de intereses de los congresistas   146

8.6.7.3.1. De la competencia de la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista 149

8.6.7.3.2. De la posibilidad de los congresistas que manifiestan un impedimento

    de participar en la definición de otros impedimentos 156

8.6.7.3.3. De la atribución de dirección de las Mesas Directivas del Congreso

    de la República 168

8.6.7.4.  Forma como se tramitaron los impedimentos en el caso objeto de revisión.

  De la discusión y debate de los mismos 171

8.6.7.5.  Conclusión sobre el trámite de los impedimentos 184

8.6.7.6.  Trámite de la recusación formulada contra el Senador Héctor Helí Rojas 187

8.7. SEXTO CARGO 188

8.7.1. Inexistencia de la mesa directiva en la Comisión Primera del

Senado en Primera Vuelta 188

8.7.2.    Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia 189

8.7.3.   Concepto de la Universidad del Norte 190

8.7.4.    Concepto del Procurador General de la Nación 190

8.7.5.    Consideraciones de la Corte 191

8.8.    SÉPTIMO CARGO 203

8.8.1. Violación del principio de participación ciudadana en el primer debate

de la primera vuelta en el Senado de la República 203

8.8.2.   Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia 204

8.8.3.    Intervención de la Universidad del Norte 206

8.8.4.    Concepto del Procurador General de la Nación 206

8.8.5.     Consideraciones de la Corte 206

8.9.     OCTAVO CARGO 215

Violación de los principios de identidad y de consecutividad

por incluir en el segundo período iniciativas no presentadas

en el primero 215

8.9.2.    Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia 216

8.9.3.    Intervención de la Universidad del Norte 217

8.9.4.    Concepto de la Procuraduría General de la Nación 217

8.9.5.    Consideraciones de la Corte 217

8.10.     NOVENO CARGO. 228

8.10.1. El título del proyecto de acto legislativo no se aprobó

mediante votación nominal ni por mayoría absoluta en la

Plenaria del Senado en segunda vuelta, así como tampoco

el informe de conciliación en la Plenaria de la Cámara

fue votado por mayoría absoluta 228

8.10.2. Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia 229

8.10.3. Intervención de la Universidad del Norte 230

8.10.4. Concepto de la Procuraduría General de la Nación 230

8.10.5. Consideraciones de la Corte 230

8.10.5.1. La votación de los proyectos de ley y actos legislativos 231

El título de los proyectos y su forma de votación para

los actos legislativos en el segundo período ordinario 234

8.11.     DÉCIMO CARGO 247

El informe de conciliación no fue debatido ni en

la Plenaria del Senado de la República ni en la Plenaria de la Cámara   247

8.11.2.  Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia 247

8.11.3.  Intervención de la Universidad del Norte 250

8.11.4.  Concepto de la Procuraduría General de la Nación 250

8.11.5.  Consideraciones de la Corte 251

El debate parlamentario y las reglas constitucionales,

legales y jurisprudenciales que le son aplicables 252

8.11.5.1.1.  Principios básicos que orientan el proceso legislativo.

       La oportunidad de debatir como garantía del principio de

       participación política parlamentaria. 252

8.11.5.1.2. Presupuestos legales y jurisprudenciales llamados a

       garantizar el debate parlamentario. 259

8.11.5.1.2.1. Resumen de la jurisprudencia constitucional sobre el debate

          parlamentario a partir del año 2001 260

8.11.5.1.2.2. Etapas que han de conformar el debate parlamentario según el

          Reglamento  del Congreso 279

8.11.5.1.2.3. El margen de conducción del debate y de interpretación

         del Reglamento del Congreso en cabeza de las Mesas

         Directivas de las Cámaras 289

8.11.5.2.   Análisis de los cargos 291

IX. DECISIÓN 305

FIRMAS 306

ANEXO I.  De la práctica parlamentaria en materia de impedimentos

ANEXO I

Frente al procedimiento de los impedimentos, la Corte realizó un estudio aleatorio desde el año 2002, con la finalidad de establecer en concreto la práctica parlamentaria de la forma como los mismos se han tramitado. Dicho estudio implicó el análisis de alrededor de 25 casos, de los cuales es posible derivar un conjunto de reglas que le permitirán a esta Corporación adelantar el juicio de constitucionalidad del Acto Legislativo demandado.

Para el efecto, en un primer momento, este Tribunal comenzará por demostrar cuál ha sido la práctica parlamentaria en el trámite de los impedimentos, para con posterioridad, fijar las principales reglas que resulten de dicho estudio.

PRÁCTICA PARLAMENTARIA EN MATERIA DE IMPEDIMENTOS
CORPORACIÓN	PROYECTO, PRESENTACIÓN Y TRÁMITE DE IMPEDIMENTOS
* Senado de la República. Sesión Plenaria del 18 de junio de 2002. Gaceta del Congreso No. 244 del 20 de junio de 2002.	Proyecto de ley 059 de 2001 Senado "Por la cual se expiden disposiciones sobre la organización y el funcionamiento de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República". Se presentó un impedimento por parte de la Senadora Cecilia Rodríguez González que fue decidido y negado por la Plenaria. Frente al mismo se desató un pequeño debate, en cuanto a la procedencia o no de su declaratoria (Páginas 17-18).
* Cámara de Representantes. Sesión Comisión del 21 de agosto de 2002. Gaceta del Congreso No. 385 del 6 de agosto de 2003.	Proyecto de ley 204 de 2002 Senado, 284 de 2002 Cámara, "Por el cual se modifica el Código de Procedimiento Civil se regula el proceso ejecutivo y se dictan otras disposiciones", correspondiente a la actual Ley 794 de 2002. Se manifestaron 7 impedimentos frente a la totalidad del proyecto que fueron aprobados por la Comisión. De igual manera, se presentaron 4 impedimentos parciales, frente a unos artículos en concreto que fueron igualmente aprobados por dicha Comisión. (Página 16). No aparece constancia alguna que aquellos que hayan manifestado su impedimento, se encontraran inhabilitados para votar los impedimentos de otros. Sin embargo, en la medida en que los impedimentos fueron decididos y votados de manera conjunta (página 16), con posterioridad a la lectura y explicación de las razones que fundamentaban cada uno (Páginas 8 a 15), se concluye que al momento de resolverlos se separaron todos los impedidos para su definición. Se entendió que la declaratoria de impedimento tan sólo le impedía al representante participar en la votación del proyecto o de los artículos frente a los cuales se separó del conocimiento (quórum decisorio del proyecto de ley). Sin embargo, su presencia se contaba para efectos del quórum deliberatorio del proyecto, esto es, para sesionar. (Páginas 10 y 20).
* Cámara de Representantes. Sesión Plenaria del 9 de diciembre de 2002. Gaceta del Congreso No. 59 del 14 de febrero de 2003.	Proyecto de ley 138 de 2002 Cámara, 130 de 2002 Senado, "por la cual se modifica parcialmente los estatutos de carrera de los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares", correspondiente a la actual Ley 775 de 2002. Se manifestó un impedimento por el Representante Wilson Borja que fue resuelto y aprobado por la misma Plenaria. (Página 10). En esta ocasión se dio lectura a las razones esgrimidas por el citado Representante, y se procedió inmediatamente a su definición.
* Cámara de Representantes. Sesión Plenaria del 9 de diciembre de 2002. Gaceta del Congreso No. 59 del 14 de febrero de 2003.	Proyecto de ley 204 de 2002 Senado, 284 de 2002 Cámara, "Por el cual se modifica el Código de Procedimiento Civil se regula el proceso ejecutivo y se dictan otras disposiciones", correspondiente a la actual Ley 794 de 2002. Se manifestaron 33 impedimentos que fueron aceptados por la Plenaria de la Cámara. Algunos fueron votados individualmente, otros, en cuanto se referían a una misma causal, esto es, "ser parte en un proceso ejecutivo", fueron decididos de manera conjunta. (Páginas 13 a 20). No aparece constancia alguna que demuestre que aquellos que hayan manifestado su impedimento, se encontraran inhabilitados para votar los impedimentos de otros. Sin embargo, cuando los impedimentos fueron resueltos de manera individual, se concluye que tan sólo se separó de su definición el representante que manifestaba el conflicto de intereses. Y, a contrario sensu, cuando la definición se hizo en conjunto, para  resolverlos se separaron todos los representantes que presentaron el impedimento. Para su definición, el Presidente de la correspondiente Corporación, anunció su discusión y con posterioridad procedió a su votación. En la página No. 21, se verifica el quórum, reconociendo implícitamente que el único efecto de una declaratoria de impedimento, es inhabilitar al representante para votar el proyecto de ley.
* Cámara de Representantes. Sesión Plenaria del 20 de diciembre de 2002. Gaceta del Congreso No. 43 del 5 de febrero de 2003.	Proyecto de ley 86 de 2002 Cámara, 143 de 2002 Senado, "por la cual se deroga la Ley 333 del 96 y se establecen las reglas que gobiernan la extinción de dominio", correspondiente a la actual Ley 793 de 2002. Se manifestó un impedimento por el Representante Joaquín Vives que fue resuelto y aprobado por la misma Plenaria. (Página 11). Tan sólo se manifestaron las razones que motivaban su declaratoria, e inmediatamente se procedió a su definición.
* Cámara de Representantes. Sesión Plenaria del 20 de diciembre de 2002. Gaceta del Congreso No. 43 del 5 de febrero de 2003.	Proyecto de ley 056 de 2002 Senado, 055 de 2002 Cámara, "Por la cual se define el sistema de Protección Social, se prevén algunos programas contra el riesgo del desempleo, se reforman algunas disposiciones del sistema General de Pensiones, previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los regímenes pensionales exceptuados y especiales", correspondiente a la actual Ley 797 de 2003. Se manifestaron alrededor de 40 impedimentos. Como todos se referían a una misma causal, esto es, al conflicto de intereses por la obtención de beneficios pensionales, se decidió nombrar una Subcomisión para el análisis de los fundamentos invocados por cada parlamentario (Páginas 28 y 29). Con posterioridad, la citada Subcomisión rindió su informe, considerando que no debían prosperar las razones invocadas por los representantes para separarse del conocimiento del asunto sometido a su decisión (Página 31). Una vez fueron informados los miembros de la Plenaria de dicho informe, la misma decidió negar los impedimentos presentados (Página 31). Como se trató de una definición en conjunto, se concluye que los representantes que manifestaron el conflicto de intereses, no participaron en la votación de la Plenaria que negó su reconocimiento. Es importante destacar que en desarrollo de la sesión, el Representante Germán Navas Talero, intervino con la finalidad de reiterar su impedimento y de solicitar la verificación del quórum deliberatorio, pues consideraba que el mismo se afectaba con los congresistas que manifestaron su impedimento. Sin embargo, se aclaró por la Presidencia que los impedimentos habían sido negados por la Plenaria, por lo que todos los representantes estaban habilitados para votar. De igual manera, el Congresista Alonso Rafael Acosta, señaló que el único efecto de los impedimentos, en los términos previstos en el Reglamento, es inhabilitar al representante para votar, y que, por ello, "siguen formando parte del quórum". (Página 36).
* Cámara de Representantes. Sesión Plenaria del 18 de marzo de 2003. Gaceta del Congreso No. 156 del 9 de abril de 2003.	Proyecto de ley 061 de 2002 Cámara, "por el cual se dictan disposiciones en materia de responsabilidad deontológico, para el ejercicio de la profesión de enfermería en Colombia, se establece el régimen disciplinario correspondiente y se dictan normas complementarias en lo pertinente al artículo cuarto de la Ley 266 de 1996". Se presentaron dos impedimentos conjuntos por los Representantes Jorge Julián Silva y José Luis Flórez, por tener hermanas como jefes de enfermería. Los mismos fueron leídos, puestos en discusión, e inmediatamente fueron resueltos por la Plenaria, aprobando su configuración. (Página 14)
* Cámara de Representantes. Sesión Plenaria del 18 de marzo de 2003. Gaceta del Congreso No. 156 del 9 de abril de 2003.	Proyecto de ley 198 de 2002 Cámara, "por el cual se modifica el artículo 49 de la Ley 617 de 2000". Se presentaron un total de 15 impedimentos, cada uno fue resuelto de manera separada. El Presidente de la Corporación, procedió a través de la Secretaría a la lectura de las razones invocadas para fundamentar el conflicto de intereses, se abrió su discusión, e inmediatamente fueron resueltos, en este caso, se aprobaron todos. (Página 15). No aparece constancia alguna que demuestre que aquellos que hayan manifestado su impedimento, se encontraran inhabilitados para votar los impedimentos de otros. Sin embargo, como los impedimentos fueron resueltos de manera individual, se concluye que tan sólo se separó de su definición el representante que manifestaba el conflicto de intereses. (Páginas 15 y 16).
* Senado de la República. Sesión Plenaria del 17 de junio de 2003. Gaceta del Congreso No. 393 del 8 de agosto de 2003.	Proyecto de ley 110 de 2001 Cámara, 256 de 2002 Senado, "por el cual se establece el Reglamento Nacional Taurino", correspondiente a la actual Ley 916 de 2004. Se manifestaron dos impedimentos por los Senadores Germán Vargas Lleras y José Renán Trujillo García que fueron resueltos y aprobados por la misma Plenaria. (Página 13). Se procedió, en cada caso, a la exposición y lectura de las razones que motivaron el impedimento, se abrió la discusión e inmediatamente la Plenaria decidió aprobar su configuración.
* Senado de la República. Sesión Plenaria del 17 de junio de 2003. Gaceta del Congreso No. 393 del 8 de agosto de 2003.	Proyecto de ley 165 de 2002 Senado, 140 de 2001 Cámara, "por la cual se expide el régimen de arrendamiento de vivienda urbana y se dictan otras disposiciones", correspondiente a la actual Ley 820 de 2003. Se presentaron 11 impedimentos. La Presidencia a partir de la discusión que se presentó en cuanto a los motivos que fundamentaban su ocurrencia, decidió nombrar una Subcomisión, integrada por los Senadores Carlos Gaviria Díaz, Rodrigo Rivera Salazar y Rafael Pardo Rueda, para que rindieran un informe acerca de las causas esgrimidas. (Página No. 41) En el término de media hora, el Senador Gaviria leyó el informe solicitado y concluyó que solamente aquellos senadores que tuvieran acciones en empresas inmobiliarias deberían ser declarados impedidos, aquellos otros que tan sólo tenían la condición de arrendatarios no debían ser aceptados, pues frente a ellos se predicaba la generalidad de la ley. (Página 46). Con fundamento en dicho informe, el Presidente puso a consideración de la Plenaria los impedimentos manifestados, siendo negados 8, y tan sólo aceptados 3. (Página 47) No aparece constancia alguna que demuestre que aquellos que hayan manifestado su impedimento, se encontraran inhabilitados para votar los impedimentos de otros. No obstante, como la votación se hizo en conjunto, se concluye que los senadores que manifestaron el impedimento, se separaron totalmente de la decisión.
* Cámara de Representantes. Sesión Plenaria del 19 de junio de 2003. Gaceta del Congreso No. 395 del 11 de agosto de 2003.	Proyecto de ley 301 de 2002 Cámara, 069 de 2001 Senado, "por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos". Se presentaron 5 impedimentos. Cada uno se decidió de manera separada. Se leyó la razón que fundamentaba el conflicto, se procedió a abrir su discusión, e inmediatamente fueron resueltos. (Página 19). Como se votaron de manera individual, el representante comprometido se separó de la decisión de su impedimento, y se concluye que tomó parte en la decisión de los otros. (Página 19). Los impedimentos que se presentaron fueron frente a todo el proyecto de ley, y en relación con algunos artículos en concreto.
* Cámara de Representantes. Sesión Plenaria del 2 de diciembre de 2003. Gaceta del Congreso No. 18 del 3 de febrero de 2004.	Proyecto de ley 001 de 2003 Cámara, "por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal". Se manifestó un impedimento por el Representante Tonny Jozame Amar que fue resuelto y negado por la misma Plenaria. (Página 3). Se esgrimieron las razones por el representante, y se procedió a su decisión.
* Cámara de Representantes. Sesión Comisión del 3 de diciembre de 2003. Gaceta del Congreso No. 45 del 26 de febrero de 2004.	Proyecto de ley 098 de 2003 Cámara, 190 de 2003 Senado "por la cual se establece la prestación del servicio auxiliar jurídico ad honorem en la Procuraduría General de la Nación y en el Congreso de la República para el desempeño de la judicatura voluntaria para los egresados de derecho". Se manifestaron dos impedimentos por los Representantes Reginaldo Montes y Rosmery Martínez que fueron resueltos y negados por la misma Comisión. (Páginas 3 a 7). En ambos casos, se leyeron las razones que fundamentaban el conflicto de intereses, se abrió la discusión, se presentaron argumentos para conceder y negar los impedimentos, y finalmente se negó su reconocimiento.
* Cámara de Representantes. Sesión Comisión del 3 de diciembre de 2003. Gaceta del Congreso No. 45 del 26 de febrero de 2004.	Proyecto de ley 083 de 2003 Cámara, "por la cual se expiden normas y se establecen procedimientos especiales en el saneamiento de la titulación de la propiedad inmueble y se toman otras determinaciones". Se manifestaron cuatro impedimentos por los Representantes Ovidio Claros, Milton Rodríguez, Myriam Paredes y Tonny Jozame que fueron resueltos y aprobados por la misma Comisión. (Página 12). Se presentaron las razones que los fundamentaban e inmediatamente fueron decididos. Su determinación se hizo de manera individual, lo que según la práctica recurrida, demuestra que sólo se separó de su resolución el representante sometido a conflicto de interés.
* Cámara de Representantes. Sesión Comisión del 9 de diciembre de 2003. Gaceta del Congreso No. 53 del 5 de marzo de 2004.	Proyecto de ley 083 de 2003 Cámara, "por la cual se expiden normas y se establecen procedimientos especiales en el saneamiento de la titulación de la propiedad inmueble". Se reitera implícitamente que la declaración y aceptación de un impedimento, tan sólo tiene como efecto afectar el quórum decisorio frente al proyecto de ley en el cual tiene origen el conflicto de intereses. (Página 6). Lo anterior, a partir de la reiteración de unos impedimentos previamente aceptados en relación con el citado proyecto de ley.
* Cámara de Representantes. Sesión Comisión del 9 de diciembre de 2003. Gaceta del Congreso No. 53 del 5 de marzo de 2004.	Proyecto de ley 079 2003 Cámara "por medio de la cual se reforma parcialmente el artículo 33 del Decreto-ley 410 de 1971". Se manifestaron dos impedimentos por los Representantes Milton Rodríguez Sarmiento y Myriam Alicia Paredes que fueron resueltos y negados por la misma Comisión. (Página 11). En ambos casos, se leyeron las razones que fundamentaban el conflicto de interés, se abrió la discusión, e inmediatamente se negó su reconocimiento. En este caso, los representantes a pesar de no haberse aceptado el impedimento, se retiraron de la sesión, generando el llamado de atención de la Presidencia.
* Cámara de Representantes. Sesión Plenaria del 20 de diciembre de 2003. Gaceta del Congreso No. 42 del 24 de febrero de 2004.	Proyecto de Ley 258 de 2003 Cámara, 121 de 2002 Senado, "por el cual se crea un sistema de identificación de información de Ganado Bovino". Se presentaron 13 impedimentos. Los mismos fueron resueltos y aprobados por la Plenaria respectiva. Para el efecto, se leyeron las causales, se abrió a su discusión, e inmediatamente fueron decididos. Algunos se votaron de manera individual, y otros de manera conjunta. (páginas 17 y 18).
* Cámara de Representantes. Sesión Plenaria del 30 de marzo de 2004. Gaceta del Congreso No. 208 del 19 de mayo de 2004.	Proyecto de Ley 125 de 2002 Cámara, "por medio de la cual se establece la naturaleza y características de las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Social y se dictan otras disposiciones".Se presentaron 13 impedimentos. 5 fueron aprobados. 8 negados. Casi todos fueron decididos de manera individual por la misma Plenaria (Sólo dos fueron votados de manera conjunta). De dicha Gaceta se puede concluir que el Representante que manifestaba el conflicto de interés se separaba de su decisión, pero los demás, esto es, el resto de Parlamentarios lo resolvían. En esta sesión se planteó el problema del quórum decisorio a partir de la aprobación de muchos impedimentos, y se concluyó que, siguiendo la jurisprudencia del Consejo de Estado, cuando se aprueban por la correspondiente Plenaria o Comisión un número de impedimentos que afecte el quórum decisorio, es indispensable suplir dicha exigencia constitucional, llamando a los miembros que siguen en la lista electoral (C.P. arts. 134 y 261). Se afirma que el quórum para deliberar o sesionar no se afecta por la declaratoria de impedimento (puntualmente se sostiene que no existe dicho fenómeno como "causal de disolución del quórum"), pero, contrario a lo expuesto, sí puede llegar a lesionar el quórum decisorio, esto es, el necesario para la votación, y que, sólo en dicho caso, es indispensable convocar a los miembros que siguen en la lista electoral.
* Cámara de Representantes. Sesión Plenaria del 31 de marzo de 2004. Gaceta del Congreso No. 209 del 19 de mayo de 2004.	Proyecto de ley 001 de 2003 Cámara "Por medio del cual se expide el Código de Procedimiento Penal", actual Ley 906 de 2004. En esta oportunidad, se nombró una Subcomisión para evaluar los impedimentos presentados. Dicha Subcomisión concluyó que la mayoría de los impedimentos no estaban llamados a prosperar, atendiendo a la vocación general, impersonal y abstracta de la ley. (Páginas 7 y 8). Con posterioridad se presentaron de manera individual cada impedimento, se abrió su discusión, e inmediatamente se fueron resolviendo (página 11 a 20). En la página 17, el Secretario General a petición de la Presidencia da lectura del artículo 268 del Reglamento, para explicar que a quien le asiste definir los impedimentos es a la Plenaria de la Cámara. Una vez resuelta cualquier duda sobre su competencia, se vota acerca de la suficiente ilustración y es aceptada por unanimidad.
* Cámara de Representantes. Sesión Plenaria del 24 de agosto de 2004. Gaceta del Congreso No. 587 del 30 de septiembre de 2004.	En esta sesión se votaron los informes y objeciones presidenciales de los proyectos de ley número 001 de 2003 Cámara, 229 de 2004 Senado, "por la se expide el Código de Procedimiento Penal" y 53 de 2002 Senado, 283 de 2003 Cámara "por medio de la cual se declara de patrimonio cultural de la nación, el Festival Latinoamericano de Teatro, se autorizan apropiaciones presupuestales y se dictan otras disposiciones". En estos trámites se presentaron de igual manera impedimentos, que fueron aprobados en su mayoría y decididos exclusivamente por la Plenaria. De igual manera, se presentaron las razones que los fundamentaban, se abrió la discusión y de decidieron. (Páginas 9 a 14). Con posterioridad, en la página No. 22 se votaron en idéntico sentido, tres impedimentos presentados en el proyecto de ley número 261 de 2004 Cámara, "Por la cual se subsanan los vicios de procedimiento en que incurrió en el trámite de la Ley 818 de 2003 y se estimula la producción y comercialización de biocombustibles del origen vegetal o animal para uso de motores diésel y se dictan otras disposiciones" .
* La misma práctica previamente reseñada, se puede consultar en las siguientes sesiones:	* Sesión Plenaria de la Cámara de Representantes del 13 de diciembre de 2004, Gaceta del Congreso No. 49 del 14 de febrero de 2005. Páginas No. 12 y 13, correspondiente al Proyecto de ley 186 de 2003 Cámara, 02 de 2003 Senado "por la cual se expide el Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación". * Sesión Plenaria de la Cámara de Representantes del 15 de diciembre de 2004, Gaceta del Congreso No. 51 del 15 de febrero de 2005. Páginas 23 y 24, correspondiente al Proyecto de ley 014 de 2003 Cámara, acumulado al 037 de 2003 Cámara "por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares en ejercicio de funciones públicas". * Sesión Plenaria del Senado de la República del 11 de mayo de 2005, Gaceta del Congreso No. 299 del 27 de mayo de 2005. Página 34, correspondiente al Proyecto ley número 112 de 2004 Senado, acumulado 157 de 2004 Senado y 158 de 2004 Senado "por el cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones". * Sesión Plenaria del Senado de la República del 17 de mayo de 2005, Gaceta del Congreso No. 300 del 27 de mayo de 2005. Páginas 4 a 7, correspondiente al Proyecto de Acto Legislativo No. 14 de 2005 Senado "por el cual se permite la reelección inmediata de Gobernadores y Alcaldes". * Sesión Plenaria del Senado de la República del 1° de junio de 2005, Gaceta del Congreso No. 397 del 23 de junio de 2005. Páginas 12 y 13, correspondiente al Proyecto de ley número 37 de 2004 Senado, 116 de 2003 Cámara "por la cual se establece el régimen del Servicio de Alumbrado Público y se dictan otras disposiciones".

De la relación de la citada práctica parlamentaria, es posible deducir las siguientes reglas:

(i) Nunca las solicitudes de impedimentos fueron remitidas a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista. Por el contrario, siempre existió la plena convicción a partir de la lectura armónica del Reglamento, de la competencia que en dicha materia, les asiste a las Plenarias y a las Comisiones. Así, por ejemplo, expresamente se reconoció en la Cámara de Representantes. Sesión Plenaria del 31 de marzo de 2004. Gaceta del Congreso No. 209 del 19 de mayo de 2004, en relación con el Proyecto de ley 001 de 2003 Cámara "Por medio del cual se expide el Código de Procedimiento Penal", actual Ley 906 de 2004.

Ahora bien, aun cuando el Congreso en varias ocasiones se auxilió de Subcomisiones para estudiar los impedimentos, ellas sólo tuvieron como propósito unificar los criterios que le permitirían a la Comisión o a la Plenaria respectiva adoptar con posterioridad a la lectura de sus informes la decisión definitiva. Dichos informes en ninguno de los casos tuvieron carácter vinculante.

(ii) Según la práctica parlamentaria, cuando varios congresistas manifiestan simultáneamente sus impedimentos y éstos son debatidos conjuntamente, al momento de su decisión, cada congresista sólo se abstiene de votar sobre su propio impedimento, participando en la definición de los otros, a menos que la votación para la decisión de los mismos, se haya practicado de manera conjunta.

(iii) El único efecto de la aceptación del impedimento es inhabilitar al congresista para votar el correspondiente proyecto de ley. En ningún momento, dicha decisión supone la afectación del quórum deliberatorio.

(iv) Finalmente, solamente en aquellos casos en que los impedimentos son aceptados, y el número de los mismos tiene la entidad suficiente para comprometer el quórum decisorio, es indispensable llamar a los miembros que siguen en la lista electoral para garantizar su debida complementación, a título de fuerza mayor (C.P. art. 261). La simple declaratoria de un impedimento no tiene otro efecto distinto que someter su definición a la correspondiente Plenaria o Comisión (Ley 5ª de 1992, arts. 286 a 292), pues en materia parlamentaria no tiene ocurrencia la figura de la disolución del quórum deliberatorio.

A continuación esta Corporación incluirá en su análisis un documento adicional que reúne un estudio aleatorio sobre los impedimentos presentados en el Congreso de la República desde el año 2000.

DOCUMENTO ADICIONAL SOBRE PRÁCTICA PARLAMENTARIA

TRÁMITE DE IMPEDIMENTOS EN EL CONGRESO DESDE EL AÑO 2000

Caso	Momento en que se tramita	Forma de trámite y autoridad que decide	Discusión individual/colectiva?	Quién participa en decisión?
1. Proyecto de ley número 03 de 2001 Cámara, 209 de 2001 Senado, por medio de la cual se regula el porcentaje de comisión en relación aerolíneas-agencias de viajes y se dictan otras disposiciones. Acta 85, 5 dic. 2001. Impedimento de Virginia Roncallo ante la Plenaria de la Cámara.	Después de leído el informe de ponencia, antes de proceder a su votación.	Lectura por el Secretario, fórmula "ritual" de resolución por la Presidencia, decisión por la Plenaria, anuncio del resultado por el Secretario:	Individual, aunque no consta que hubiese discusión.	No se especifica – decide la Plenaria. No se especifica si el impedido participó.
"- Dirección de la sesión por la Presidencia: En consideración el impedimento leído, se abre la discusión, continua la discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada. ¿Lo aprueba                       la plenaria? - La Secretaría responde. Ha sido aprobado el impedimento, señor Presidente."
2. Proyecto de ley número 222 de 2000 Senado, 86 de 1999 Cámara, por medio de la cual se modifica la Ley 6ª del 14 de enero de 1982. Acta 28, 14 jul. 2000 Impedimento de Senador Fernando Vargas ante Comisión Permanente del Senado.	Después de leído el informe de ponencia, leído el articulado y una vez iniciado el debate.	Manifestación verbal del impedimento por el afectado, sometimiento a consideración de la Comisión por el Presidente, decisión por la Comisión en pleno.	No se especifica si hubo discusión.	No se especifica – decide la Comisión. No se especifica si el impedido participó.
"- Honorable Senador Fernando Vargas: Manifiesta que se declara impedido de votar este proyecto de ley, por tener intereses particulares y da algunas explicaciones, anotando que        se trata de profesiones nuevas, como los instrumentadores que trabajan al lado del médico especialista. - Presidente: Somete a consideración de la Comisión el impedimento solicitado por el Senador Fernando Vargas, de no poder votar este proyecto de ley, y        es aprobado por unanimidad."
Caso	Momento en que se tramita	Forma de trámite y autoridad que decide	Discusión individual/colectiva?	Quién participa en decisión?
3. Proyecto de Acto Legislativo número 091 de 2001 Cámara, por el cual se modifica el período de los diputados gobernadores, alcaldes y concejales. Acta 013, 23 oct. 2001 Impedimento del Representante Jimy Antonio Mejía ante la Comisión Permanente de la Cámara, respecto del art. 4.	Durante el debate del articulado, después de leído el artículo 4, al cual se refiere el impedimento.	Manifestación verbal del impedimento por el afectado, sometimiento a consideración de la Comisión por la Presidenta, decisión por la Comisión:	Discusión individual	No se especifica – decide la Comisión. No se especifica si el impedido participó.
"- Presidenta: Vamos a poner en consideración entonces el impedimento verbal que expresa el honorable Representante Jimy Mejía. En consideración el impedimento que expresa el honorable Representante Jimy Mejía, ¿lo aprueba la Comisión? Ha sido negado".
4. Proyecto de Acto Legislativo número 01 de 2001 Senado, 168 de 2001 Cámara, por el cual se adiciona el parágrafo 1° del artículo 180 de la Constitución Política. Acta 27, 23 abril 2002. Impedimento de la Senadora Claudia Blum ante la Comisión Permanente del Senado	Después de leído el informe de ponencia negativo, antes de proceder a su votación.	Manifestación del impedimento por la afectada, lectura por el Secretario a petición del Presidente, sometimiento a consideración de la Comisión por el Presidente, decisión por la Comisión:	Discusión individual	No se especifica
"... Preguntada la Comisión si aceptaba el impedimento presentado por la Senadora Claudia Blum, fue negada previa verificación solicitada por la Senadora Blum, por el siguiente resultado: (...)"
5. Proyecto de ley número 185 de 2001 Cámara, 187 de 2001 Senado, régimen disciplinario de la profesión de enfermería. Acta 207, 20 junio 2002 Impedimentos de los Representantes Julián Silva, Ernesto Mesa y María E. Jaramillo ante la Plenaria de la Cámara.	Antes de leer el informe de ponencia.	Lectura del impedimento por el Secretario, sometimiento a consideración de la Plenaria por el Presidente, decisión por la Plenaria, anuncio del resultado por el Secretario:	No se especifica si hubo discusión; sometimiento individual a consideración de la plenaria. Uno de los impedimentos (E. Mesa) no fue discutido sino aprobado "por adhesión".	No se especifica.
Caso	Momento en que se tramita	Forma de trámite y autoridad que decide	Discusión individual/colectiva?	Quién participa en decisión?
6. Proyecto de ley número 185 de 2001 Cámara, 187 de 2001 Senado,	"...Ha sido leído el impedimento, señor Presidente - Dirección de la Sesión por la Presidencia: Pregunto a la Plenaria de la Cámara si aprueba el impedimento presentado por el Representante Julián Silva. - El Secretario (doctor Jesús A. Rodríguez): Ha sido aprobado señor Presidente y se adhiere al impedimento, por las mismas razones el doctor Ernesto Mesa. (...)Ha sido leído el impedimento [de María E. Jaramillo] señor Presidente. - Dirección de la Sesión por la Presidencia: Pregunto a la Plenaria de la Cámara si acepta el impedimento leído. - El Secretario (doctor Jesús A. Rodríguez): Ha sido aprobado, señor Presidente."
7. Proyecto de ley 151 2001 Cámara, 158 de 2001 Senado, regulación de algunas especialidades médicas. Acta 207, 20 junio 2002 Impedimento del Representante Julio Angel ante la plenaria de la Cámara.	Antes de leer el informe de ponencia.	Lectura del impedimento por el Secretario, sometimiento a consideración de la Plenaria por el Presidente, decisión por la Plenaria:	No se especifica si hubo discusión; sometimiento individual a consideración de la plenaria.	No se especifica.
"- Dirección de la Sesión por la Presidencia: Acepta la Plenaria el impedimento presentado por los honorables Representantes Eduardo Benítez y Julio Angel Restrepo. - El Secretario (doctor Jesús A. Rodríguez): Ha sido aceptado, señor Presidente."
8. Proyecto de ley 218 de 2002 Cámara, 044 de 2001 Senado, regulación de la profesión de ingeniería. Acta 207, 20 jun. 2002. Impedimentos de los representantes Omar Baquero, Giovanny Gómez, Jesús María Puello, Fernando Tamayo, Alvaro Díaz, Sirenia Saray, Gerardo Tamayo. Adhesión de Reginaldo Montes, Plinio Olano y Oscar Bravo, ante la plenaria Cámara.	Antes de leer el informe de ponencia.	Lectura de los impedimentos por el Secretario, sometimiento a consideración de la Plenaria por el Presidente, decisión por la plenaria, anuncio por el Secretario de adhesión al impedimento por parte otros Representantes:	No se especifica si hubo discusión; sometimiento colectivo a consideración de la plenaria. Los impedimentos "por adhesión" no fueron discutidos.	No se especifica quiénes participaron.
Caso	Momento en que se tramita	Forma de trámite y autoridad que decide	Discusión individual/colectiva?	Quién participa en decisión?
"- Dirección de la Sesión por la Presidencia, doctor Guillermo Gaviria Zapata: Pregunto a la Plenaria si acepta los impedimentos leídos. - El Secretario (doctor Jesús Alfonso Rodríguez): Han sido aceptados, señor Presidente. Los honorables Representantes Reginaldo Montes, Plinio Olano y Oscar Bravo Realpe, igualmente. Han sido aprobados los impedimentos señor Presidente."
9. Objeciones presidenciales al Proyecto de ley 53 de 2001 Senado, 257 de 2002 Cámara, por medio de la cual se busca fomentar y propiciar el desarrollo del transporte fluvial en Colombia. Acta 073, 15 oct. 2003. Impedimento de Gina Parody ante la Plenaria de la Cámara.	Después de leído el informe sobre las objeciones presidenciales, antes de proceder a su votación.	Lectura del impedimento por el Secretario, sometimiento a consideración de la plenaria por el Presidente, decisión por la Plenaria, anuncio del resultado por el secretario:	No se especifica si hubo discusión; sometimiento individual a consideración de la Cámara.	No se especifica.
"- Dirección de la sesión por la Presidencia: En consideración el informe de las objeciones presidenciales, se abre su discusión, anuncio... - El Secretario General informa: Presidente, un segundo, hay un impedimento para este informe y hay que leerlo previamente, dice: (...) - Dirección de la sesión por la Presidencia: En consideración el impedimento, se abre la discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada, ¿lo aprueba la Cámara? - El Secretario General informa: Ha sido aprobado, Presidente".
10. Proyecto de ley número 47 de 2002 Senado, 57 de 2002 Cámara, por la cual se convoca un referendo y se somete a consideración del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional. Acta 32, 3 dic. 2002	Durante el debate del articulado, luego de leer el artículo 8-1.	Manifestación del impedimento por la afectada, discusión, sometimiento formal a consideración de la Plenaria por el Presidente, decisión por la Plenaria y anuncio del resultado por el Secretario. OJO: se recuerda que en la sesión anterior se resolvió el tema de los impedimentos mediante la conformación de una subcomisión cuyo informe fue aceptado por la Plenaria.	Discusión individual	No se especifica
Caso	Momento en que se tramita	Forma de trámite y autoridad que decide	Discusión individual/colectiva?	Quién participa en decisión?
Impedimento de Claudia Blum ante la plenaria del Senado.	"Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Mauricio Pimiento Barrera: Gracias, señor Presidente, sí, yo creo que este tema fue zanjado en el día de ayer cuando la plenaria aprobó el informe que rindió la comisión designada para el efecto, según la cual no cabe aceptar impedimentos en la discusión de los que tiene que ver con el tema de pensiones relativo al punto 8° del proyecto del referendo, ni mucho menos al de finanzas sanas, tal como lo está solicitando la honorable Senado Claudia Blum; si aceptamos ese impedimento, nos tocaría declararnos a todos impedidos, como quiera que también se están congelando los salarios; yo creo que sobre eso hay suficiente ilustración señor Presidente, y por lo cual le solicito a usted directamente rechace, como ya se ha hecho en la Cámara y lo hizo en el día de ayer la plenaria del Senado, los impedimentos que fueron planteados por distintos Senadores. La Presidencia somete a consideración de la plenaria el impedimento presentado por la honorable Senadora Claudia Blum de Barberi al numeral 8° del artículo 1° y, cerrada su discusión, la plenaria lo niega".
11. Proyecto de ley estatutaria número 71 de 2002 Senado (acumulado 75 de 2002), por la cual se regula el derecho de acceso a la información de interés público, en particular la de carácter comercial, financiero, la que tiene que ver con el cumplimiento de obligaciones fiscales y parafiscales y con el pago de servicios públicos domiciliarios, y se dictan otras disposiciones. Acta 38, 13 dic. 2002 Impedimento de José Alvaro Sánchez ante la plenaria del Senado.	Después de la lectura de la proposición con que termina la ponencia.	Manifestación verbal del impedimento por el afectado, sometimiento por la Presidencia a consideración de la plenaria, aprobación por la Plenaria.	No se especifica si hubo discusión; sometimiento individual a consideración de la Plenaria.	No se especifica.
"Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador José Alvaro Sánchez Ortega, quien da lectura a un impedimento: La Presidencia somete a consideración de la plenaria el impedimento leído y, cerrada su discusión, esta lo acepta".
Caso	Momento en que se tramita	Forma de trámite y autoridad que decide	Discusión individual/colectiva?	Quién participa en decisión?
12. Proyecto de referendo. Acta 27, 19 nov. 2002. Impedimentos de Milton Rodríguez, Carlos Arturo Piedrahita y Jorge Luis Feris ante la Plenaria de la Cámara.	Durante el debate del articulado, luego de que se han leido las disposiciones pertinentes.	Lectura del impedimento por el Secretario, rechazo por el Presidente invocando las razones que se han esgrimido para negar los impedimentos anteriores, sin someterlos a la Plenaria.	No se debaten ni se someten formalmente a consideración de las Cámaras	No hay votación sino desestimación de los impedimentos por el Presidente.
"- Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor William Vélez Mesa: Leer los impedimentos, señor Secretario, por favor. - (...) Puede ponerla en consideración, señor Presidente. - Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor William Vélez Mesa: Por las mismas razones con que se rechazaron los anteriores impedimentos, la Presidencia desestima el impedimento presentado por el Representante Milton Rodríguez. - Siguiente impedimento señor Secretario. - El Secretario General Continúa: En igual sentido presentó uno el doctor Carlos Arturo Piedrahíta. - Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor William Vélez Mesa: Por la misma razón también se rechaza el impedimento del Representante Carlos Arturo Piedrahíta. (...) - Secretario General: Señor Presidente se deja constancia del impedimento del doctor Jorge Luis Feris por los mismos hechos anteriores para que usted le dé trámite que ha hecho por los anteriores - Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor William Vélez Mesa: Se rechaza con las mismas consideraciones como se han rechazado las anteriores".
13. Proyecto de ley No. 086 de 2002 Cámara, 143 de 2002 Senado, por la cual se deroga la Ley 333 de 1996 y se establecen las reglas que gobiernan la extinción de dominio Acta 40, 20 dic 2002. Impedimento de Joaquín Vives ante la plenaria de la Cámara. G.C. 43/2003	Durante el debate y votación del articulado.	Explicación del impedimento por el Secretario, sometimiento formal a consideración de la Plenaria por el Presidente, decisión por la plenaria.	No se especifica si hubo debate; sometimiento individual a consideración de la Plenaria.	No se especifica.
"- El Subsecretario General: Señor Presidente por disposición reglamentaria el doctor Joaquín Vives se declaró impedido en la Comisión Primera para este proyecto acaba de hacerse presente a la Plenaria con posterioridad a la votación que se surtió y pide que por las razones aducidas en la Comisión al tener un familiar sujeto a un proceso de extinción de dominio se le acepte el impedimento y por parte de la Plenaria. - Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Telésforo Pedraza Pregunto a la Cámara si aprueba el impedimento presentado por el honorable Representante Joaquín Vives. - El Subsecretario General responde: Ha sido aprobado, señor Presidente."
Caso	Momento en que se tramita	Forma de trámite y autoridad que decide	Discusión individual/colectiva?	Quién participa en decisión?
14. Proyecto de reforma pensional 2002. Acta 40, 20 dic 2002. Impedimentos de varios Representantes ante la plenaria de la Cámara. G.C. 43/2003	Después de leído y aprobado el informe de ponencia, antes de iniciar el debate y votación del articulado.	Explicación de los impedimentos presentados por el Secretario; designación de una comisión accidental por el Presidente para estudiar el tema; se avanza en el trámite de otros asuntos mientras la Comisión rinde su informe; el informe de la Comisión en que se aceptan o rechazan los impedimentos es aprobado por la Plenaria. Luego un Representante que llegó después de efectuado este trámite, durante el debate y aprobación del articulado, presenta un impedimento, este es sometido a consideración de la Plenaria por la Presidencia y la Plenaria resuelve.	Materialmente no hubo discusión; se sometió el informe sobre los impedimentos en general a consideración de la plenaria, que lo aprobó sin más debate.	No se especifica. OJO: Ante una moción de Germán Navas, el Secretario aclara que a quienes se les ha negado un impedimento les está permitido participar en el debate y votación, y conforman quórum decisorio.
"- Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor William Vélez Mesa: Por favor, la señora Representante Gina Parody (...) Señor Representante Juan Hurtado y el señor Representante Jaime Amín, por favor en diez minutos, revisan los impedimentos (...) Para que le presenten un informe por favor a la Mesa Directiva y a la Plenaria, en diez minutos por favor, Representante Juan Hurtado, Gina Parody y Jaime Amín, señor Secretario por favor. Al señor Jaime Amín le rogamos por favor le entregamos los impedimentos y en diez minutos en la parte posterior, revisarán los impedimentos. Mientras llega el informe de la Subcomisión, señor Representante José Luis Arcila, por favor haga uso de la palabra. - (...) El Secretario General procede: Se le da lectura al informe de la comisión accidental sobre los impedimentos. - El Subsecretario General: Informe de la comisión. La comisión designada para estudiar los impedimentos ha llegado a las siguientes conclusiones: (...) por lo anterior, por las anteriores razones concluimos que ninguno de los impedimentos propuestos puede ser aceptado y por lo mismo sugerimos su rechazo. Firma el honorable Representante Juan Hurtado Cano. - Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Telésforo Pedraza: En consideración el informe leído, se abre la discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrado. ¿Lo aprueba la Plenaria de la Cámara? - El Subsecretario General responde: Ha sido aprobado, señor Presidente. - (...) Intervención del honorable Representante Milton Arlex Rodríguez Sarmiento: Una moción de orden Presidente. Es que no me encontraba en el Recinto cuando se pusieron en consideración y se presentaron los impedimentos. Entonces en uso de mi derecho Constitucional de solicitar poner en consideración mi impedimento, porque hay un artículo que le da facultades al Gobierno para reglamentar o un artículo que tiene que ver con unas facultades para expedir el régimen del Magisterio, quiero declararme impedido en ese artículo específico por cuanto mi mama es pensionada de esa institución. - Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Telésforo Pedraza: Pregunto a la Cámara ¿si acepta el impe-dimento en ese punto específico? - El Secretario General responde: Ha sido aceptado, señor Presidente."
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(...) Intervención del honorable Representante Germán Navas Talero: Señor Presidente me declaré impedido, tengo el status en este momento de pensionado y estoy en el período de pensión de transición para adquirir la oficial, no voy a votar estoy y le ruego el favor Presidente que cuando verifique el quórum descuente a quienes estamos impedidos porque a nosotros no nos puede obligar a votar cuando consideramos que no estamos capacitados para ello. - Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Telésforo Pedraza: Para una moción de orden Representante, se le concede la palabra. - Intervención del honorable Representante Alonso Rafael Acosta Osio: Señor Presidente el reglamento es muy claro cuando dice que los parlamentarios que estén impedidos siguen formando parte del quórum, lo único es que no votan al respecto eso es para aclarárselo al doctor Germán Navas Talero. - El Subsecretario General aclara: La Secretaría informe que los impedimentos fueron negados por la plenaria; por lo tanto los Representantes pueden votar."
15. Proyecto 237 de 2002 Cámara, 012 de 2002 Senado. Acta 35, 13 dic. 2002 Impedimento de Luis Fernando Pisciotti ante la plenaria de la Cámara.	Durante la discusión del acta de conciliación del proyecto.	Lectura del impedimento por el Secretario, sometimiento formal a consideración de la Plenaria por el Presidente, decisión por la Plenaria, anuncio de los resultados por el Secretario.	No consta que hubiese discusión; sometimiento individual a consideración de la plenaria.	No se especifica.
"- Dirección de la Sesión por la Presidencia: doctor William Vélez Mesa: Sírvase leerlo, señor Secretario. - El Secretario General procede: Me declaro impedido para votar la conciliación del Proyecto 237 de 2002 Cámara, 012 de 2002 Senado por tener una investigación en curso. Firma el honorable Representante Luis Fernando Pisciotti. - Dirección de la Sesión por la Presidencia: doctor William Vélez Mesa: En consideración  el impedimento recordándole a la Plenaria que estamos en discusión de un acto legislativo y sobre eso ya se ha hecho referencia en varias oportunidades en la corporación de que no existe el impedimento, pero la Plenaria es la que tiene la decisión. ¿Aprueba la Plenaria el impedimento presentado? - El Secretario General procede: Fue negado señor Presidente".
16. Proyecto de ley número 056 de 2002 Cámara, 057 de 2002 Senado, por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la Protección Social. Acta 38, 18 dic 2002 Impedimento del Representante Ashton ante la Plenaria de la Cámara.	Durante la discusión y votación del articulado, luego de la lectura del artículo 34 correspondiente.	Lectura del impedimento por el Secretario, sometimiento formal a decisión de la plenaria por el Presidente sin discusión, votación por la plenaria, informe del resultado por el Secretario.	Materialmente no hubo discusión; hubo sometimiento individual a discusión.	No se especifica.
"- El Secretario General informa: Señor Presidente hay un impedimento del doctor Ashton. Se declara impedido para votar el artículo 33 porque es miembro fundador de una institución educativa. - Dirección de la Sesión por la Presidencia, doctor William Vélez Mesa: ¿Aprueba la Plenaria de la Cámara el impedimento presentado? - El Secretario General responde: Ha sido aprobado, señor Presidente".
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17. Proyecto de ley número 056 de 2002 Cámara, 057 de 2002 Senado, por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la Protección Social. Acta 38, 18 dic 2002 Impedimento del Representante Vives ante la Plenaria de la Cámara.	Durante la discusión y aprobación del articulado, luego de la lectura del artículo 35 correspondiente.	Manifestación verbal del impedimento por el afectado, sometimiento a decisión de la plenaria por el Presidente, aceptación por la plenaria, informe de resultado por el Secretario General.	Materialmente no hubo discusión ni sometimiento a discusión, el Presidente únicamente sometió a aprobación el impedimento.	No se especifica quién votó.
"- Intervención del honorable Representante Joaquín José Vives Pérez: Señor Presidente como quiera que se discute una exención o no de una obligación para las empresas dedicadas a la construcción y que tengo un hermano dedicado a esas labores, manifiesto en este punto concreto un impedimento que solicitaría se me aceptara. - Dirección de la Sesión por la Presidencia, doctor William Vélez Mesa: ¿Acepta la Plenaria el impedimento del Representante Vives? - El Secretario General responde: Ha sido aceptado señor Presidente"
18. Proyecto de Acto legislativo número 12 de 2002 Senado 237 de 2002, por el cual se modifican los artículos 116, 182, 183, 184, 234, 250 y 251 de la Constitución Política. Segunda Vuelta (Fiscalía). Acta 17, 25 nov 2002. Impedimento de Mauricio Pimiento ante la Comisión Primera del Senado.	Durante la discusión y votación del articulado, ante la presentación de una proposición.	Manifestación verbal del impedimento por el Senador –y radicación por escrito-, sometimiento formal a la consideración de la Comisión por el Presidente, cierre de la discusión (sin que se especifique si hay discusión formal), aceptación del impedimento por la Comisión.	No se especifica si hubo discusión; hubo sometimiento formal a consideración de la Comisión y cierre de la discusión por el Presidente.	No se especifica quién participó ni votó.
"- La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Mauricio Pimiento Barrera: Presidente, para plantear un impedimento para participar tanto en el debate como en la consecuente votación de la proposición formulada por el Senador Martínez relativo al establecimiento del sistema acusatorio de la Honorable Corte Suprema de Justicia para el procesamiento de los Congresistas. (...) La Presidencia somete a consideración de los miembros de la Comisión el impedimento presentado y cerrada su discusión es aceptado"
19. Proyecto de ley número 155 del 98 Cámara, 042 del 98 Senado, por el cual se expide el Código de Procedimiento Penal. Acta 104, 6 jun 2000. Impedimentos de varios representantes ante la Plenaria. G.J. 284/2000.	Un primer grupo antes de leer el informe de ponencia; un segundo grupo durante la discusión del articulado.	Lectura de los impedimentos por el secretario, sometimiento formal a consideracion de la plenaria por el presidente, aprobacion por la plenaria, informe del resultado por el secretario.	No se especifica si hubo materialmente discusión; sometimiento colectivo a consideración de la plenaria.	No se especifica quién participa o vota.
Caso	Momento en que se tramita	Forma de trámite y autoridad que decide	Discusión individual/colectiva?	Quién participa en decisión?
"- El señor Secretario: Proyecto de ley número 155 del 98 Cámara, 042 del 98 Senado. Por el cual se expide el Código de Procedimiento Penal. El informe de ponencia es el siguiente. Antes del informe de ponencia, la Secretaría lee los impedimentos radicados previamente. Firmados por los honorables Representantes Nidia Adad de Turbay, Miguel Angel Flórez Rivera, Gerardo Tamayo Tamayo, Víctor Manuel Buitrago, Pedro López Nieto. Estos son los impedimentos señora Presidenta. - La Presidencia ordena (doctora Nancy Patricia Gutiérrez C.): Sírvase leerlos expresamente para someterlos a votación. - La Secretaría procede de conformidad: (...) Leídos los cinco impedimentos, con la firma también del doctor Omar Armando Vaquero. - La Presidencia (doctora Nancy Patricia Gutiérrez C.): - En discusión las solicitudes de impedimentos. ¿Aprueba la plenaria los impedimentos solicitados? - El señor Secretario responde: Los aprueba señora presidente. (...) - La Presidencia ordena (doctora Nancy Patricia Gutiérrez C.): Continúa la discusión, sírvase leer lo referente a impedimentos. - El señor Secretario procede de conformidad. Impedimentos (...) Leída las peticiones de impedimento señora Presidenta, radicadas en la Secretaría. Y lo mismo manifiesta el doctor Fernando Pisiotti. - La Presidencia informa. (Doctora Nancy Patricia Gutiérrez C.): Está en discusión las solicitudes de aceptación de impedimentos, continúa la discusión, anuncio que va a cerrarse, se cierran ¿la aprueban? - El señor Secretario afirma: Han sido aprobados señora Presidenta."
20. Proyecto de ley número190 de 2001 Cámara, 032 de 2000 Senado, por medio de la cual se aprueba el Tratado de Cooperación para la Asistencia en Materia Humanitaria entre la soberana orden de Malta y el Gobierno de la República de Colombia, firmado en Roma el 30 de septiembre de 1999. Acta 205, 18 jun. 2002 Impedimento presentado por el Representante Carlos Eduardo Acosta ante la plenaria de la Cámara. G.J. 282/2002	Después de la aprobación del informe de ponencia	Lectura del impedimento por el Secretario, sometimiento formal a consideración de la plenaria por el Presidente, aprobación por la Plenaria, informe del resultado por el Secretario.	No se especifica si hubo materialmente discusión; hubo sometimiento individual a consideración de la plenaria.	No se especifica quién participa o vota.
"- Dirige la sesión la Presidencia (honorable Representante José Walter Lenis Porras): Antes de la aprobación, por favor, ha pedido la palabra la doctora Leonor González Mina. - El Secretario General informa: Disculpe Presidente hay un impedimento. - Dirige la sesión la Presidencia (honorable Representante José Walter Lenis Porras): Doctora Leonor, un momento por favor, leemos este impedimento antes de la aprobación, siga señor Secretario. - El Secretario General procede con la lectura: (...) - Dirige la sesión la Presidencia (honorable Representante José Walter Lenis Porras): En consideración el impedimento leído, continúa la discusión, ¿lo aprueba la Plenaria? - El Secretario General informa: Ha sido aprobado Presidente."
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21. Proyecto de ley número 030 de 2001 Cámara, acumulado al 084 de 2001 Cámara, por medio de la cual se desarrolla el artículo 73 de la Constitución Política de Colombia, para garantizar el ejercicio del periodismo y se dictan otras disposiciones. Acta 206, 19 julio 2002. Impedimento de varios Representantes ante la Plenaria de la Cámara. G.J. 302/2002.	Al inicio del trámite, antes de leer la ponencia.	Lectura de los impedimentos por la Secretaría, sometimiento formal a discusión por la Presidencia, apertura y cierre formal de la discusión, aprobación por la Plenaria, informe de resultado por el Secretario.	Hay apertura y cierre formal de la discusión sin que se especifique si hubo debate material.	No se especifica quién participa o vota.
"- Continúe señor Secretario con el Orden del Día. - La Secretaría procede de conformidad: Proyecto de ley número 030 de 2001 Cámara, acumulado al 084 de 2001 Cámara, por medio de la cual se desarrolla el artículo 73 de la Constitución Política de Colombia, para garantizar el ejercicio del periodismo y se dictan otras disposiciones. En este proyecto hay unos impedimentos por ejercer la profesión de periodista, del doctor Navas, la doctora Clara Pinillos, el doctor Jesús Ignacio García, José Antonio Salazar y Orlando Clavijo. - Dirección de la sesión por la Presidencia: En consideración los impedimentos leídos, se abre la discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada. ¿Los aprueba la Cámara? - La Secretaría informa: Han sido aprobados, señor Presidente".
22. Proyecto de ley 169 de 2003 Cámara, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo. GC 521/03 Impedimento presentado por los representantes Luis Antonio Serrano y Hermínsul Sinisterra ante la Comisión Cuarta de la Cámara.	Lectura de los impedimentos por el Secretario, sometimiento formal a consideración de la Comisión por el Presidente, apertura y cierra formal de la discusión, decisión por la Comisión, informe por los Secretarios de los resultados.		Hay apertura y cierre formal de la discusión; no se especifica si hubo debate material.	No se especifica quién participa o vota.
"...Están leídos los tres impedimentos señor Presidente. - Presidente: Vamos a poner en consideración los impedimentos. Se abre la discusión, continúa la discusión, se cierra la discusión, ¿aprueban los impedimentos las comisiones económicas? - Secretario Comisión Cuarta de Cámara: En la Comisión Cuarta de la Cámara es negado señor Presidente. - Secretario Comisión Tercera de Senado: Tercera de Senado negado. - Secretario Comisión Tercera de Cámara: Tercera de Cámara es negado. - Secretario Comisión Cuarta de Senado: Negado en la Comisión Cuarta del Senado."
23. Proyecto de Acto legislativo número 034 Cámara, Reforma pensional. Acta 141, 2 nov 2004, GC 832/04. Impedimentos de varios representantes.	Antes de iniciar el debate del proyecto de acto legislativo se lee el informe de la comisión designada la sesión anterior para resolver los impedimentos, y se votan.	Designación de la comisión accidental encargada de estudiar los impedimentos en la sesión anterior; presentación y discusión del informe de la comisión ante la plenaria; sometimiento individual de cada impedimento a votación.	Hay discusión del informe general de la comisión sobre los impedimentos. Cada impedimento se somete formalmente a discusión, pero no hay materialmente debate de cada uno.	Varios Congresistas se abstienen de votar impedimentos similares a los suyos o en general los otros impedimentos. El tema de quiénes pueden participar se debate, pero la Mesa Directiva no dirime las dudas sobre el particular.
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	"(...) - La Secretaría General informa (doctor Angelino Lizcano Rivera): Aprobado Presidenta. Seguidamente señora Presidenta el Subsecretario leerá el informe de los impedimentos. -(...) Interpelación del honorable Representante José Rosario Gamarra Sierra: Gracias, señora Presidenta.  La pregunta es, doctor Reginaldo, si van a  someter a votación todos los impedimentos o  van hacer un informe para cada caso, es la  pregunta, porque aquellas personas que han  pedido, que presentaron su impedimento, creo que no deben de votar; entonces, hay que tenerlo muy en cuenta para que estas personas que  puedan votar y puedan incurrir; entonces, hay que diferenciar cuántos bloques se van a hacer y decir los nombres para aquellos Congresistas  que no puedan votar y aquellos que han pedido  impedimento por otros casos; entonces, cómo  van a quedar, si pueden votar o no pueden votar.   - Intervención del honorable Representante eginaldo Enrique Montes Alvarez: Doctor Gamarra, la Presidencia va a tomar  una decisión que considero que es la más acertada  y coincide totalmente con su posición, los  impedimentos deben ser votados uno por uno,  porque la persona que solicita el impedimento es la única que no puede votar, el resto de la  Plenaria queda habilitada para votar y en la  medida en que se vayan votando los impedimentos, van quedando habilitados aquellas  personas que la Plenaria le negó su impedimento  para participar en el debate.   - (...) Dirección de la sesión por la Presidencia (doctora Zulema Jattin Corrales): Vamos a votar uno a uno los impedimentos, Representante Montes ¿hay nuevos impedimentos radicados en Secretaría?   -(...) Dirección de la sesión por la Presidencia doctora Zulema Jattin Corrales): Iniciemos señor Secretario con el primer impedimento. - La Secretaría General informa (doctor Jesús Alfonso Rodríguez): Sí, señora Presidenta, primer impedimento es el de la doctora María Teresa Uribe. - Dirección de la sesión por la Presidencia (doctora Zulema Jattin Corrales): En consideración el impedimento de la honorable Representante María Teresa Uribe, se abre su discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada, ¿aprueba o niega la Plenaria el impedimento? - La Secretaría General informa (doctor Jesús Alfonso Rodríguez): Ha sido negado. Impedimento de Luis Fernando Duque. - Dirección de la sesión por la Presidencia (doctora Zulema Jattin Corrales): En consideración el impedimento del Representante Luis Fernando Duque, se abre su discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada, ¿aprueba la Plenaria el impedimento? - La Secretaría General informa (doctor Jesús Alfonso Rodríguez): Ha sido negado. (...) LOS SIGUIENTES IMPEDIMENTOS SON RESUELTOS EN FORMA IDENTICA. - (...) Intervención de la honorable Representante María Isabel Urrutia Ocoró: Gracias, señora Presidenta. Me declaré impedida en este proyecto de ley porque tengo una pensión de un régimen especial y como aquí se van a eliminar, por eso declaro mi impedimento y como veo que me va a perjudicar esa parte, pido votación nominal para todos los impedimentos, porque aquí están pupitreando los impedimentos y es solamente... - Dirección de la sesión por la Presidencia (doctora Zulema Jattin Corrales): Representante Urrutia nosotros presentamos un informe de una Comisión Accidental que usted no escuchó porque llegó tarde a la Plenaria, en ese informe explicamos la razón de su  impedimento y la Plenaria acogió el informe estamos ya en votación de todos los impedimentos, yo le agradecería que nos permitiésemos continuar con la votación del suyo, que es supremamente importante en este proyecto de acto legislativo, tiene usted nuevamente la palabra en la discusión de su propio impedimento. - (...) La Secretaría General informa (doctor Jesús Alfonso Rodríguez): Ha sido negado. Señora Presidenta la Secretaría le informa que varios Representantes los que han sido leídos sus Impedimentos se han acercado aquí a la Secretaría y han informado que dejan constancia que no participan en la votación de estos impedimentos o de los que se refieran al mismo tema del impedimento por ellos planteado".
Caso	Momento en que se tramita	Forma de trámite y autoridad que decide	Discusión individual/colectiva?	Quién participa en decisión?
24. Objeciones presidenciales al proyecto de ley número 256 de 2002 Senado, 110 de 2001 Cámara, por la cual se establece el reglamento nacional taurino. Acta 23, 15 dic 2003. Impedimentos de Germán Vargas y Claudia Blum ante la plenaria del Senado.	Después de la lectura del informe sobre las objeciones presidenciales, antes de iniciar su discusión.	Manifestación del impedimento por cada uno de los afectados, sometimiento formal a consideración de la Plenaria por la Presidencia, decisión por la Plenaria.	No se especifica si hubo materialmente discusión; hubo sometimiento individual a consideración de la plenaria.	No se especifica quién participa o vota.
"- Palabras del honorable Senador Germán Vargas Lleras Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Germán Vargas Lleras, quien da lectura a un impedimento: La Presidencia pregunta a la plenaria si acepta el impedimento leído y, cerrada su discusión, esta lo acepta. (...) - Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra la honorable Senadora Claudia Blum de Barberi, quien da lectura a un impedimento: La Presidencia pregunta a la plenaria si acepta el impedimento leído y, cerrada su discusión, esta lo acepta."
25. Proyecto de ley número 72 de 2003 Senado, por la cual se reglamentan las actividades de Cabildeo. Acta 20, 3 dic 2003. Impedimento de Rafael Pardo ante la plenaria del Senado.	Antes de la lectura del informe de ponencia, al iniciar el trámite.	Lectura del impedimento por la Secretaría, sometimiento formal a consideración de la plenaria por el Presidente, aprobación por la plenaria.	Sometimiento individual, no consta que hubiese debate.	No se especifica quién participa o vota.
"Por Secretaría se da lectura a un impedimento presentado por el honorable Senador Rafael Pardo Rueda. La Presidencia somete a consideración de la plenaria el impedimento leído y, cerrada su discusión, esta le imparte su aprobación".
26. Proyecto ley número 082 de 2003 Senado, 061 de 2003 Cámara, por la cual se modifica el artículo 7° de la Ley 1ª de 1991. Acta 22, 10 dic 2003. Impedimentos de varios Senadores ante la Plenaria.	Después de la lectura del informe de ponencia, antes de su discusión y votación.	Lectura de los impedimentos por el Secretario; sometimiento formal a consideración de la plenaria por el Presidente –inicialmente colectivo, luego a instancias de un Senador se hace individualmente-; aprobación por la Plenaria.	Inicialmente el Presidente somete todos los impedimentos al tiempo a consideración de la plenaria por ser por las mismas razones; luego a instancias de un Senador se someten individualmente a consideración, con explicación por sus autores.	No se especifica quién participa o vota.
Caso	Momento en que se tramita	Forma de trámite y autoridad que decide	Discusión individual/colectiva?	Quién participa en decisión?
"- La Presidencia indica a la Secretaría dar lectura a los impedimentos. - Por Secretaría se da lectura a los impedimentos presentados por los honorables Senadores. - (...) Con la venia de la Presidencia y del orador hace uso de la palabra el honorable Héctor Helí Rojas Jiménez: Muy respetuosamente señor Presidente, para que quienes piden que les autoricemos el impedimento, nos expliquen los hechos en que funda tal impedimento porque uno no puede a ciegas decir sí está impedido o no está impedido, tenemos que tener un mínimo de información a cerca de cuáles son los hechos en que ellos se fundamentan para pedirle a la Corporación que les autorice a no participar en la discusión y aprobación del proyecto señor Presidente. - La Presidencia interviene para un punto de orden: A ver, entonces quiénes son los autores de los impedimentos. - El Secretario: Sí, señor Presidente, mire está el Senador Mario Varón Olarte, Oscar Iván Zuluaga, Luis Eduardo Vives, Piedad Zucardi de García. - La Presidencia manifiesta: Y todos por la misma razón. - El Secretario: Sí: Quién desea sustentar el alcance del impedimento Senador Zuluaga. - Con la venia de la Presidencia y del orador interpela el honorable Senador oscar Iván Zuluaga Escobar: Señor Presidente, tengo unos tíos que tienen una empresa, que tienen concesión en el manejo de puertos y obviamente pues el tema está directamente relacionado y es bastante específico en eso. - La Presidencia manifiesta: Es claro, todos quienes suscriben las solicitudes de impedimento tienen participación en sociedades portuarias. - El Secretario: Así lo expresan señor Presidente. - La Presidencia manifiesta: Entonces yo creo que debemos procederles a aceptar el impedimento. - Recobra el uso de la palabra el honorable Senador Héctor Helí Rojas Jiménez: Señor Presidente, con todo respeto no podemos proceder así, lo menos que podemos pedirles es que al igual que el Senador Oscar Iván Zuluaga, cada quien nos cuente en qué consiste su impedimento, que no creo que todos sean socios, la misma sociedad de los tíos del Senador Oscar Iván Zuluaga. - La Presidencia pregunta a los honorables Senadores presentes si aprueban el impedimento presentado por el honorable Senador Oscar Iván Zuluaga Escobar y, cerrada su discusión, estos lo aceptan." LOS DEMAS IMPEDIMENTOS SE RESUELVEN EN FORMA SIMILAR.
27. Proyecto de ley número 195 de 2003 Senado, por la cual se reforma parcialmente la Ley 99 de 1993(...). Acta 22, 10 dic 2003. Impedimentos de José Alvaro Sánchez y Andrés González ante la plenaria del Senado.	Antes de abrir la discusión sobre el articulado (informe de comisión accidental de concertación).	Lectura del impedimento por el Secretario, sometimiento formal a consideración de la Plenaria por el Presidente, cierre formal de la discusión, decisión por la Plenaria.	No consta que hubiese debate; se sometieron individualmente a consideración de la plenaria y se cerró individualmente en cada caso el debate.	No se especifica quién participó o votó.
- (...) Por Secretaría se da lectura al impedimento presentado por el honorable Senador Álvaro José Sánchez Ortega. La Presidencia somete a consideración de la plenaria el impedimento presentado por el honorable Senador Álvaro José Sánchez Ortega y, cerrada su discusión, esta lo niega. - (...) Por Secretaría se da lectura al impedimento presentado por el honorable Senador Andrés González Díaz. La Presidencia somete a consideración de la plenaria el impedimento presentado y, cerrada su discusión, esta le imparte su aprobación."
Caso	Momento en que se tramita	Forma de trámite y autoridad que decide	Discusión individual/colectiva?	Quién participa en decisión?
28. Informe de conciliación del Proyecto de ley 130 de 2002 Cámara, 227 de 2003 Senado, por la cual se hacen algunas modificaciones a la Ley 769 de 2002. Acta 08, 2 dic 2003. Impedimentos de varios representantes ante la plenaria de la Cámara.	Antes de dar lectura al informe de conciliación, al inicio del trámite.	Lectura de los impedimentos por el Secretario; sometimiento formal a consideración de la Plenaria, apertura y cierre formales del debate por el Presidente; decisión por la Cámara. OJO: a instancias del Secretario General, quienes presentaron impedimentos durante etapas anteriores debieron volver a ratificarlos ante la plenaria en la fase de conciliación.	No consta que hubiese debate; hubo sometimiento formal individual a consideración de la plenaria, con apertura y cierre formales del debate.	No se especifica quién participó o votó.
"- El Secretario General Continúa: Informe estudio Comisión Accidental del Proyecto de ley 130 de 2002 Cámara, 227 de 2003 Senado, por la cual se hacen algunas modificaciones a la Ley 769 de 2002. Hay un impedimento para ese estudio de la Comisión. - Dirección de la Sesión por la Presidencia: doctor Jorge Caballero Caballero: Sírvase leerlo, señor Secretario. - El Secretario General procede: (...) Ha sido leído el impedimento, señor Presidente. - Dirección de la Sesión por la Presidencia: doctor Jorge Caballero Caballero: En consideración el impedimento leído. Se abre su discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrado. Lo aprueba la Plenaria de la Cámara?. - El Secretario General responde: Ha sido aprobado, señor Presidente. - (...) Se les recuerda a los honorables Representantes que presentaron impedimento en este Proyecto como el doctor Gonzalo Gutiérrez, el doctor Milton Rodríguez y otros, que deben ratificar su impedimento en tanto estamos votando la conciliación. - Los suscritos miembros de la Comisión Accidental de Mediación designada por las respectivas mesas directivas de Senado y Cámara... - Dirección de la Sesión por la Presidencia: doctor Jorge Caballero Caballero: Señor Secretario hay documentos que relacionen impedimentos de algunos Congresistas en la Mesa, del doctor Milton y del doctor Gonzalo Gutiérrez. - El Secretario General: Y el doctor Milton Rodríguez. - Dirección de la Sesión por la Presidencia: doctor Jorge Caballero Caballero: Antes de entrar a discutir y aprobar el informe vamos a someter a consideración los impedimentos. - Doctor Milton por qué no lo deja por escrito pero lo explica brevemente. - El Secretario General: Son las mismas razones señor Presidente, por tener intereses en los intereses privados de familiares y en el caso del doctor Gonzalo, por tener intereses - Dirección de la Sesión por la Presidencia: doctor Jorge Caballero Caballero: En consideración los impedimentos presentados por el doctor Milton y por el doctor Gonzalo Gutiérrez. - El Secretario General responde: Se adhiere a este impedimento por las mismas razones el Representante José Domingo Duarte. - Dirección de la Sesión por la Presidencia: doctor Jorge Caballero Caballero: Aprueba la Plenaria de la Cámara? - El Secretario General responde: Han sido aprobados, señor Presidente los impedimentos."
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29. Proyecto de ley número 061 de 2003 Cámara, 082 de 2003 Senado, por la cual se modifica el artículo 7º de la Ley 1ª de 1991. Acta 082, 2 dic 2003. Impedimentos de Gina Parody y Sergio Díazgranados ante la plenaria de la Cámara.	Antes de dar lectura al informe de ponencia.	Lectura del impedimento por el Secretario, sometimiento formal a consideración de la plenaria por el Presidente con apertura y cierre formal de la discusión, decisión por la Plenaria y anuncio del resultado por el Secretario.	No consta que hubiera discusión material; hubo sometimiento individual a consideración de la Cámara por el Presidente, con apertura y cierre formal de la discusión.	No se especifica quién participó ni quién votó.
"-El Secretario General: Segundo punto del orden del día señor Presidente. Proyecto de ley número 061 de 2003 Cámara, 082 de 2003 Senado, por la cual se modifica el artículo 7º de la Ley 1ª de 1991. Hay dos impedimentos para este proyecto, señor Presidente. - Dirección de la Sesión por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio: Sírvase poner a consideración los impedimentos señor Secretario. - El Secretario General: (...) Está leído el impedimento, lo firma la doctora Gina Parody. - Dirección de la Sesión por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio: En consideración el impedimento. Se abre su discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada. Lo aprueba la Plenaria de la Cámara? - El Secretario General responde: Ha sido aprobado, señor Presidente. - Dirección de la Sesión por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio: Siguiente impedimento. - El Secretario General procede: (...) Firma el honorable Representante, Sergio Diazgranados Guido. - Dirección de la Sesión por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio: En consideración el impedimento, se abre su discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada. Lo aprueba la Plenaria de la Cámara? - El Secretario General responde: Ha sido aprobado, señor Presidente."
30. Proyecto de ley número 082 de 2003 Cámara, 021 de 2003, por medio de la cual se regula el retiro del personal oficial y suboficial de la Policía Nacional. Acta 082, 2 dic 2003. Impedimento de Milton Rodríguez ante la plenaria de la Cámara.	Antes de la lectura del informe de ponencia, al iniciar el trámite.	Lectura del impedimento por el Secretario, sometimiento formal a consideración de la plenaria por el Presidente, apertura y cierre formales de la discusión, decisión por la Plenaria, anuncio del resultado por el Secretario.	No consta que hubiera discusión; hubo sometimiento individual a consideración de la plenaria y apertura y cierre formales de la discusión.	No se especifica quién participó ni quién votó.
"El informe de ponencia es el siguiente: Antes de leer el informe de ponencia, me permito leer el siguiente impedimento: (...) Firma el honorable Representante Milton Rodríguez Sarmiento.  Está leído el impedimento, señor Presidente. - Dirección de la Sesión por la Presidencia: doctor Alonso Acosta Osio: En consideración el impedimento leído, se abre su discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrado. Lo aprueba la Plenaria de la Cámara?. - El Secretario General responde: Ha sido aprobado, señor Presidente"
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31. Proyecto de Código de Procedimiento Penal. Acta 17, nov 11 2003.  Impedimentos presentados por Germán Varón, Armando Benedetti ante la Comisión Primera de la Cámara.	Durante el debate del proyecto	Designación de una comisión por el Presidente para resolver sobre los impedimentos; sometimiento a consideración de la plenaria del informe rendido por la Comisión; sometimiento individual a consideración de la plenaria del impedimento que no fue considerado por la subcomisión, después de su lectura.	Hubo sometimiento a debate del informe colectivo de la comisión sobre todos los impedimentos, sin que consta que hubiese debate. Sometimiento individual del impedimento restante a consideración de la plenaria, sin que conste que hubiese debate.	No se especifica quién participó ni quién votó.
"- Secretario: Señor Presidente la secretaría le informa que en la secretaría hay dos impedimentos, para que los demás Parlamentarios que así decidan solicitar impedimentos. - Presidente: Por favor leer los impedimentos para que queden en el acta. - Secretario: ...Hay dos impedimentos se los entregaré a la comisión que usted ha designado señor Presidente. - Presidente: Y se agrega otro impedimento para la comisión que hemos designado, el impedimento de Oscar Arboleda -(...) Presidente: Voy a pedirle al doctor Lorenzo Almendra que presida, mientras la comisión decide el impedimento que he presentado verbalmente. - El señor Presidente concede el uso de la palabra al honorable Representante Javier Ramiro Devia: Agradecerle que me haya tenido en cuenta para integrar la Comisión, pero le solicito que me excluya de ella, debido a que sí todo el mundo se va a declarar impedido y vamos a debatir los impedimentos, yo tengo un familiar dentro del cuarto grado de consanguinidad que tiene un proceso penal, entonces de una vez debatamos todo y no podría hacer parte de esa comisión. - Presidente: Entonces vamos a tener en cuenta al doctor Milton Rodríguez, para que haga el favor de entregar la comisión, Lorenzo Almendra, por favor presida mientras la Comisión decide los impedimentos, en el cual yo también estoy ahí implicado. - ... Preside el honorable Representante Tony Jozame Amar: Solicita al señor Secretario leer los impedimentos presentados y luego el informe de la subcomisión presentada. - Secretario: Siendo las doce y cuarenta minutos (12:40), se reinicia la sesión, han sido presentados por los honorables Representantes Germán Varón, Luis Fernando Velasco, Rosmery Martínez Rosales, Iván Díaz Mateus, Javier Ramiro Devia, Carlos Arturo Piedrahíta y uno que fue acabado de presentar, y que por lo tanto la subcomisión no creo que haya hecho referencia y está suscrito por el doctor Jaime Amín Hernández, el cual me voy a permitir leerlo, porque los otros ya fueron puestos en conocimiento de la subcomisión... (...) Hay otro impedimento del doctor Armando Benedetti y me dicen que el doctor Adalberto Jaimes y que en los mismos términos el doctor Jaime Amín Hernández. - Presidente: Señor Secretario, sírvase certificar si hay algún impedimento que establezca un motivo diferente al que acaba de leer.
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- Secretario: Señor Presidente, la secretaría le informa que los impedimentos presentados, son por conflicto de intereses en su persona de los Parlamentarios, o de los parientes dentro de los grados de consanguinidad, exigidos en la Ley 5ª. Informe de la subcomisiOn Señor PRESIDENTE COMISION PRIMERA CONSTITUCIONAL ... En consecuencia debe procederse a negar los impedimentos alegados por los Representantes Germán Varón Cotrino, Carlos Arturo Piedrahíta Cárdenas, Iván Díaz Mateus, Armando Benedetti Villaneda, Rosmery Martínez Rosales, Luis Fernando Velasco Chávez, Oscar Arboleda Palacio y Javier Ramiro Devia Arias. (...) Ha sido leído el informe de la subcomisión. - Presidente: En consideración el informe de la subcomisión, ¿lo aprueban ustedes? - Secretario: Ha sido aprobado señor Presidente. - Presidente: Hay otros Representantes que están, que se declararon impedidos que no están en este informe, ¿cuáles son? - Secretario: Señor Presidente se trata del honorable Representante Jaime Amin, y del honorable R. Adalberto Jaimes. ... Muchas gracias señor Presidente. - Presidente: En consideración, el impedimento del doctor Jaime Amín, ¿lo aprueba la Comisión? - Secretario: No lo aprueba señor Presidente. (...)"
32. Proyecto de Código de Procedimiento Penal. Acta 18, 12 nov 2003. Impedimentos nuevos presentados ante la Comisión Primera de la Cámara por causas similares a las discutidas en la sesión anterior.	Antes de iniciar la presentación del informe de ponencia.	Aclaración del procedimiento seguido a instancias de un Representante; relación de los nombres de quienes presentaron nuevos impedimentos por las mismas causas discutidas en la subcomisión designada para el efecto, sin que haya discusión ni decisión adicional, por decisión de la Presidencia. Ratificación del concepto de la subcomisión por parte de la Comisión.	No hubo debate, hubo una ratificación del concepto de la subcomisión por parte de la Comisión.	No se especifica quién participó ni quién votó en la ratificación del concepto de la subcomisión.
"-(..) El señor Presidente concede el uso de la palabra al honorable Representante Adalberto Jaimes: A ver, no Presidente, para que me haga el favor usted con su generosidad, me aclare lo de los impedimentos, quiero que quede claro, porque la verdad es que van y vienen y quisiéramos con todo respeto a ver si el señor secretario y usted nos aclaren en que quedaron los de los impedimentos para poder. - Presidente: Correcto doctor Adalberto, las personas que presentaron impedimentos en el día de ayer, todos los impedimentos fueron estudiados por la Comisión y no fueron aceptados, lo que quiere decir que, obviamente, el Representante, que una vez agotado ese procedimiento, se retire de la sesión pues tocará aplicarle el artículo 93. Aquí hay unos nuevos impedimentos en el mismo sentido de los de ayer,
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la subcomisión ya conceptuó ayer, pero para que quede la constancia de que fueron leídos los impedimentos en la sesión de hoy, simplemente vamos a relacionar los nombres de quienes se manifiestan impedidos por los mismos motivos de ayer, luego no habrá discusión al respecto. El doctor Oscar Arboleda, el doctor Adalberto Jaimes, lo retira el doctor Adalberto y Jesús Manuel Rangel. Repetimos el punto dos del concepto de la subcomisión en el sentido de que esto afecta para delitos que se cometan hacia futuro. De todas maneras la Comisión ratifica el concepto de la Subcomisión. - Secretario: Queda ratificado señor Presidente"
33. Proyecto de ley número 34 de 2000 y acumulado 38 de 2000 Senado, por la cual se reforman las Leyes 182 de 1995, 335 de 1996 y se dictan otras disposiciones en materia de televisión. Acta 24, 28 noviembre 2000. Impedimento de Manuel Guillermo Infante ante la plenaria del Senado.	Después de la apertura de la discusión del articulado (con protesta del Congresista impedido por no haberle dejado expresar con anterioridad su impedimento).	Lectura del impedimento por el Secretario, sometimiento a consideración de la plenaria por el Presidente, cierre formal de la discusión, decisión por la Plenaria.	No se especifica si hubo debate; hubo sometimiento formal a consideración de la plenaria y cierre formal de la discusión.	No se especifica quién participó ni quién votó.
"- Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Manuel Guillermo Infante Braiman: Yo quiero llamar la atención de la Plenaria o del Senado, porque no he tenido la fortuna de que los Presidentes que estaban dirigiendo esta sesión, me dieran la oportunidad de expresar algo que para mí es fundamental... Afortunadamente usted está presidiendo y me da la oportunidad de manifestar mi desacuerdo con el hecho de que no le da posibilidad al Senador de presentarle un impedimento, eso es grave porque en el momento en que se atropelle y se vote un proyecto cualquiera que sea sin que uno pueden manifestar el impedimento, puede perder la investidura señor Presidente y esa es mi razón que me asiste para en este momento protestar (...).    - Por Secretaría se da lectura al impedimento presentado por el honorable Senador Manuel Guillermo Infante Braiman. - La Presidencia somete a consideración de la plenaria el impedimento leído y, cerrada su discusión, ésta lo acepta."
34. Proyecto 284 de 2000 Cámara, por medio de la cual se adiciona el artículo 126 de la Ley 30 de 1992, creándose el Fondo para el Fomento de la Ciencia y la Tecnología de las Universidades Estatales, Privadas y demás Instituciones de Educación Superior. Acta 128, 14 noviembre 2000. Impedimento de Alvaro Ashton ante la Plenaria de la Cámara.	Al inicio del trámite.	Lectura del impedimento por el Secretario, Sometimiento formal a consideración de la plenaria por el Presidente, apertura y cierre formales de la discusión, aplazamiento de la consideración del impedimento por falta de quórum decisorio, sometimiento formal a consideración de la Plenaria cuando se constituye quórum, aprobación por la Plenaria.	No consta que hubiese debate; hubo sometimiento individual a consideración de la plenaria con apertura y cierre formales del debate.	No se especifica quién participó ni quién votó.
Caso	Momento en que se tramita	Forma de trámite y autoridad que decide	Discusión individual/colectiva?	Quién participa en decisión?
"- La Presidencia solicita a la Secretaría continuar con el siguiente punto del orden del día. - La Secretaría procede de conformidad: Hay un impedimento presentado por el doctor Alvaro Ashton Giraldo para participar en las deliberaciones de un proyecto de ley. - Declaración y comunicación de impedimento. (...)   Ha sido leído el impedimento. - Dirección de la sesión por la Presidencia: En consideración el impedimento leído, se abre la discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada. Cuando exista el quórum decisorio se pondrá a consideración de la Plenaria. - La Presidencia solicita a la Secretaría continuar con el siguiente punto del orden del día. - ... Dirección de la sesión por la Presidencia: En consideración las proposiciones hasta el momento leídas, ¿las aprueba la Plenaria de la Cámara? -  La Secretaría General responde: Han sido aprobadas. -  Dirección de la sesión por la Presidencia: El impedimento leído ¿lo aprueba la Plenaria de la Cámara? -  La Secretaría General responde: Ha sido aprobado. (...)"
35. Proyecto de ley número 34 de 2000 y Acumulado 38 de 2000 Senado, por la cual se reforman las Leyes 182 de 1995, 335 de 1996 y se dictan otras disposiciones en materia de televisión. Acta 25, 6 diciembre 2000. Impedimentos de Claudia Blum y Gabriel Zapata ante la plenaria de la Cámara.	Después de la lectura del informe de ponencia se leen; se deciden luego cuando hay quórum durante la discusión del articulado.	Se manifiesta formalmente el impedimento por el afectado; se somete formalmente a consideración de la plenaria por el Presidente, con decisión de la plenaria sin quórum decisorio; posteriormente, ante la manifestación de otro impedimento, se conforma una subcomisión para estudiar el tema, y su informe es sometido formalmente a aprobación de la Plenaria. El Presidente aclara que le compete decidir los impedimentos por conflicto de interés a la Plenaria, y que a él le corresponde simplemente someterlo a consideración de la plenaria y excusarla de votar.	Consta que hubo debate del impedimento de Claudia Blum, con sometimiento formal a consideración de la plenaria por el presidente pero sin apertura ni cierre formales del debate.	Se excluye expresamente de participar en la votación a dos Congresistas cuyos impedimentos habían sido aceptados en una sesión pasada, así como a quien manifestó el impedimento.
- ... Señor Presidente, a mí me gustaría que me escuchara lo que voy a decir, porque usted tiene que dirimir lo que yo voy a preguntar. Entonces, le voy a pedir encarecidamente que me escuche lo que le voy a preguntar. En la pasada reunión de la Plenaria el Senador Darío Martínez planteó la posibilidad de un posible conflicto de interés para aquellas personas que en nuestras campañas electorales recibimos algunas contribuciones de personas o empresas que están vinculadas al sector de la televisión. Entonces, a mí me gustaría que usted dirimiera ese impedimento, porque yo creo que varios de los Senadores aquí presentes recibimos en nuestras campañas electorales alguna contribución de algunas empresas que están relacionadas con el sector de la televisión. - La Presidencia interviene para un punto de orden: Honorable Senadora, no soy yo quien debo dirimir el conflicto que usted alude, por razones reglamentarias. Es esta Plenaria. Los conflictos son de carácter individual. Le ruego por favor escribir su inquietud, motiva el posible conflicto de interés, yo con mucho gusto, cuando lo tenga a disposición, lo someteré a consideración de la Plenaria. Entonces, le ruego presentarlo, perdón, vamos, pero es que son individuales, escuchemos el de ella y lo resolvemos.
Caso	Momento en que se tramita	Forma de trámite y autoridad que decide	Discusión individual/colectiva?	Quién participa en decisión?
- (...) La Presidencia interviene para un punto de orden: Como yo entiendo el Reglamento, es la Plenaria la que debe pronunciarse si acepta o no el impedimento presentado por la Senadora Blum. A mí me correspondería, según lo dispone el propio Reglamento, simplemente, como lo dice el artículo 293, a mí me correspondería sólo excusarla de votar. Yo le ruego que si no hay unas consideraciones adicionales determinantes, resolvamos y sigamos. -  (...) La Presidencia cierra la discusión del impedimento presentado por la honorable Senadora Claudia Blum de Barberi, y la plenaria le imparte su aprobación. - (...) La Presidencia informa que se aprobó la ponencia, se abrió el segundo debate y está pendiente de aprobar la decisión sobre el impedimento presentado por la honorable Senadora Claudia Blum de Barberi, y se resolverán cuando haya quórum para decidir. -  La Presidencia abre la discusión del artículo 1°, y concede el uso de la palabra al honorable Senador Gabriel Zapata Correa. ... Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Gabriel Zapata Correa: No, gracias, señor Presidente. Simplemente es para que deje también ahí pendiente que cuando se decida el impedimento de la Senadora Claudia Blum, como en el caso mío, pues tendría la misma situación. También deje a consideración de la Plenaria, en la Secretaría, el impedimento por similar situación a la planteada por ella en las horas de la mañana. - La Presidencia interviene para un punto de orden: Ese impedimento se leerá y se resolverá cuando se conforme el quórum decisorio. - (...)   La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Rodrigo Rivera Salazar, quien da lectura a un informe sobre impedimentos que por conflicto de intereses han presentado algunos Senadores. - Palabras del honorable Senador Rodrigo Rivera Salazar. Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Rodrigo Rivera Salazar, quien da lectura al informe de la Comisión Accidental y a la proposición con que termina: -  La Presidencia somete a consideración de la plenaria la proposición con que termina el informe leído y, cerrada su discusión, ésta le imparte su aprobación: - (...) La Presidencia indica a la Secretaría realizar la votación de la proposición presentada por el honorable Senador Rodrigo Rivera Salazar, llamando a lista y manifiesta: Quienes dicen sí, aprueban la proposición con que termina el informe de los comisionados, que dice: Que se nieguen los impedimentos presentados por los Senadores Blum y Gabriel Zapata. El Secretario cuenta. Hay dos Senadores cuyo impedimento se ha aceptado, los Senadores Gómez Hurtado y Sánchez Ortega. Se aceptó en reunión anterior. Y hay una Senadora que no vota, que es la Senadora Blum. De tal suerte que quedarían votando 99 Senadores, de los cuales la mayoría es 50. (...)  La Presidencia manifiesta que, en consecuencia, la proposición ha sido aprobada. La Presidencia autoriza a los Senadores que se habían declarado impedidos, según el informe de la Comisión Accidental, para participar en la discusión y votar..."
36. Proyecto de ley número 269 de 2000 Senado, por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones. Acta 25, diciembre 6 2000.	Después de la lectura del informe de ponencia, durante su discusión y antes de su votación.	Lectura de los impedimentos por la Secretaría, sometimiento formal a consideración de la plenaria por el Presidente, cierre formal de la discusión, decisión por la Plenaria.	No consta que hubiese discusión; hubo sometimiento individual a consideración de la plenaria de cada impedimento.	No se especifica quién participa ni quién vota.
Caso	Momento en que se tramita	Forma de trámite y autoridad que decide	Discusión individual/colectiva?	Quién participa en decisión?
Impedimento de Antonio Guerra y Julio César Guerra ante la Plenaria del Senado.	"- Por Secretaría se da lectura a un impedimento presentado por el honorable Senador Antonio Guerra de la Espriella. - La Presidencia somete a consideración de la plenaria el impedimento leído y, cerrada su discusión, ésta le imparte su aprobación (...) - Por Secretaría se da lectura a un impedimento presentado por el honorable Senador Julio César Guerra Tulena. - La Presidencia somete a consideración de la plenaria el impedimento leído y, cerrada su discusión, ésta le imparte su aprobación."
37. Proyecto de ley número 19 de 2000 Senado, por la cual se expide el Código Disciplinario Unico.  Acta 27, 13 diciembre 2000. Impedimento de Manuel Guillermo Infante ante la Plenaria del Senado.	Después de la aprobación del informe de ponencia y la apertura de segundo debate.	Lectura del impedimento por el implicado, discusión con consulta al ponente por la Presidencia y opinión por el Presidente, cierre formal de la discusión, decisión por la plenaria.	Consta que hubo discusión, aunque no hubo apertura formal, pero sí cierre formal.	No se especifica quién participó ni quién votó.
"(...) Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable  Senador Manuel Guillermo Infante Braiman: Quien da lectura al impedimento para votar el Proyecto de ley número 19 de 2000. Gracias señor Presidente, es para pedir que se lea una proposición, perdón un impedimento que acabo de presentar puesto que un yerno mío es Notario del municipio de Zipaquirá y en este proyecto se está hablando del Código Disciplinario de los notarios, por lo tanto quiero que someta a consideración el impedimento que estoy presentando, a ver si el señor Secretario es tan amable de leerlo. - La Presidencia interviene para un punto de orden: // La Presidencia considera que no hay ningún impedimento en esa materia, pero apelo al criterio del señor ponente, le ruego emitir un concepto. - Con la venia de la Presidencia y del orador interpela el honorable Senador Héctor Helí Rojas Jiménez: // Señor Presidente en este caso, pienso que no hay ningún interés particular del doctor infante, menos siendo normas generales de un código, qué interés personalísimo puede haber ahí, yo creo que no se debe aceptar el impedimento. - La Presidencia cierra la discusión del impedimento presentado por el honorable  Senador Manuel Guillermo Infante Braiman, y la plenaria no lo acepta."
38. Proyecto de ley número 115 de 2002 Senado, 110 de 2002 Cámara (acumulado 034 de 2002 Cámara), por la cual se dictan normas sobre la organización, administración y prestaciones del sistema general de riesgos profesionales. Acta 39, 16 dic. 2002. Impedimento de Gerardo A. Jumí ante la plenaria del Senado.	Después de la aprobación del informe de ponencia, antes de la apertura del segundo debate.	Lectura del impedimento por la Secretaría, sometimiento formal a consideración de la Plenaria por la Presidencia, cierre formal de la discusión, decisión por la Plenaria.	No consta que hubiese debate; hubo sometimiento formal a consideración de la Plenaria; no hubo apertura pero sí cierre formal del debate.	No se especifica quién participó ni quién votó.
"- Por Secretaría se da lectura a un impedimento presentado por el honorable Senador Gerardo Antonio Jumí Tapias. - La Presidencia somete a consideración de la plenaria el impedimento leído y, cerrada su discusión, esta le imparte su aprobación. (...) Se abre el segundo debate"
Caso	Momento en que se tramita	Forma de trámite y autoridad que decide	Discusión individual/colectiva?	Quién participa en decisión?
39. Proyecto de ley número  057 de 2002 Cámara, 047 de 2002 Senado, por la cual se convoca un referendo y se somete a consideración del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional Acta 25, 12 nov. 2002. Impedimentos de varios Representantes ante la plenaria de la Cámara.	Antes de iniciar el debate.	Lectura de cada impedimento por la Secretaría, sometimiento formal a consideración de la Plenaria por el Presidente, decisión por la plenaria, informe de los resultados por el Secretario.	No consta que hubiese discusión; hubo sometimiento individual de cada impedimento a consideración de la plenaria.	No se especifica quién participó ni quién votó, aunque fueron numerosos impedimentos.
"(...) Impedimentos por favor señor Secretario. - El Secretario General informa: Los impedimentos, señor Subsecretario, sírvase leer los impedimentos. - Dirección de la sesión por la Presidencia: Señor Subsecretario por favor, impedimentos. - El Subsecretario General procede con la lectura: Impedimentos: Han presentado impedimentos sobre este numeral, Ramón Elejalde, Julian Silva, Germán Varón, el doctor Carlos Celis Gutiérrez y la doctora María Isabel Urrutia. - Impedimento: Por cuanto estoy jubilado y recibo mesada y no el sueldo, me declaro impedido para participar y votar en el numeral 14 del artículo primero del proyecto del Referendo, Ramon Elejalde. Puede someterlo a consideración señor Presidente. - Dirección de la sesión por la Presidencia: Acepta la Plenaria el impedimento? - El Subsecretario General, informa Ha sido negado. - Dirección de la sesión por la Presidencia: Siguiente impedimento - El Subsecretario General continúa con la lectura: Solicito respetuosamente a la honorable Cámara, aceptar el impedimento para votar en el numeral 14 de la presente Ley. Julián Silva - Dirección de la sesión por la Presidencia: Acepta la Plenaria el impedimento del Representante Silva? - El Subsecretario General, informa Ha sido negado - Dirección de la sesión por la Presidencia: Hay más impedimentos? - El Subsecretario General informa: Si señor Presidente, hay otros. De conformidad con lo establecido en el artículo 286 de la Ley Quinta me declaro impedido para votar el numeral 14, por cuanto tengo un familiar pensionado con más de dos salarios mínimos, German Varon Cotrino, ha sido leído el impedimento. - Dirección de la sesión por la Presidencia: Acepta la Plenaria el impedimento? - El Subsecretario General informa: Ha sido negado. Por las mismas causales se declara impedido, el doctor Carlos Celis. - Dirección de la sesión por la Presidencia: ¿Acepta la Plenaria el impedimento del Representante Celis? - El Subsecretario General informa: Ha sido negado. Alexander López. (...)" (IDENTICO PROCEDIMIENTO PARA LOS DEMAS IMPEDIMENTOS)
Caso	Momento en que se tramita	Forma de trámite y autoridad que decide	Discusión individual/colectiva?	Quién participa en decisión?
40. Proyecto de ley número  057 de 2002 Cámara, 047 de 2002 Senado, por la cual se convoca un referendo y se somete a consideración del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional Acta 26, 13 nov 2002. Impedimentos de varios Representantes ante la Plenaria de la Cámara respecto del numeral 14.	Al cierre de la discusión del numeral correspondiente, antes de la votación.	Lectura del impedimento por la Secretaría, sometimiento a consideración de la plenaria por el Presidente, decisión por la Plenaria, informe del resultado por el Secretario.	No consta que hubiese discusión; hubo sometimiento formal a consideración de la Cámara, sin apertura ni cierre formales del debate.	No se especifica quién participó ni quién votó.
"- Dirección de la sesión por la Presidencia: Se cierra la discusión del numeral 14, y procedemos a votar. - La Secretaría informa: Señor Presidente, la doctora Nancy Patricia va a terminar de dar el informe, y hay unos impedimentos. - Por medio de la presente me declaro impedido para participar y votar en el debate del numeral 14, del artículo 1º del proyecto de referendo, en razón a que tengo varios hermanos, esposa y familiares que laboran en el sector oficial y hoy devengan más de dos salarios mínimos mensuales. Atentamente, Carlos Arturo Piedrahíta. - Ha sido leído el impedimento. - Dirección de la sesión por la Presidente: ¿Aprueba la Plenaria el impedimento? - La Secretaría informa: Ha sido negado. - Impedimento: Me declaro impedido para votar el numeral 14 del proyecto de referendo, porque mi padre es pensionado del Poder Judicial y un hermano es funcionario público, y por tanto existe conflicto de interés. Firma: Jorge Carmelo Pérez Alvarado. - Ha sido leído el impedimento. - Dirección de la sesión por la Presidente: ¿Aprueba la Plenaria el impedimento? La Secretaría informa: Ha sido negado". (IDENTICO PROCEDIMIENTO PARA LA RESOLUCION DE LOS RESTANTES)
41. Proyecto de ley número 057 de 2002 Cámara, 047 de 2002 Senado, por la cual se convoca un referendo y se somete a consideración del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional. Acta 26, 13 nov 2002. Impedimentos de varios Representantes ante la Plenaria de la Cámara respecto del numeral 8.	Después de la apertura de la discusión del numeral correspondiente.	DISTINTOS PROCEDIMIENTOS: - Respecto del primer impedimento: lectura por el Secretario, sometimiento individual a aprobación de la plenaria por el Presidente, decisión por la Plenaria, informe del resultado por el Secretario. - Respecto de los siguientes impedimentos: lectura del nombre del impedido y de la razón por el Secretario para la totalidad de los impedidos, rechazo de las razones invocadas por parte del Presidente, ratificación de la decisión del Presidente por la Plenaria. - Respecto de los dos últimos impedimentos: lectura por el Secretario, rechazo por el Presidente por invocar las mismas razones que los anteriores.	No se especifica si hubo debate; hubo sometimiento individual de un impedimento a consideración de la Plenaria por el Presidente, y rechazo por el Presidente de varios impedimentos con ratificación de la decisión por la plenaria, sin debate. Los dos últimos impedimentos simplemente fueron rechazados por el Presidente.	No se especifica quién participa ni quién vota. El Representante Aguirre plantea la duda sobre si los impedidos pueden decidir sobre los demás impedimentos, pero no es resuelta.
Caso	Momento en que se tramita	Forma de trámite y autoridad que decide	Discusión individual/colectiva?	Quién participa en decisión?
	"- ...Dirección de la sesión por la Presidencia: A usted señor Ministro. Para el presente numeral se abre la discusión. (...) - Dirección de la sesión por la Presidencia: Impedimentos, señor secretario. - La Secretaría informa: Hasta el momento se han radicado cuarenta y tres impedimentos. - Dirección de la sesión por la Presidencia: Vamos a darles lectura rápidamente, porque hay que resolver los impedimentos por favor. - La Secretaría procede de conformidad: Declaración de impedimento. // Me declaro impedido para votar y debatir el numeral 8 del Proyecto de referendo, en cuanto la decisión puede incidir directa o indirectamente con mis intereses, como quiera que tengo expectativas a corto plazo de mi pensión. Firma: José Gonzalo Gutiérrez - Dirección de la sesión por la Presidencia: ¿Aprueba la Plenaria el impedimento del representante Gonzalo Gutiérrez? - La Secretaría informa: Ha sido negado. - Dirección de la sesión por la Presidencia: Con el voto negativo de los que han votado el impedimento. - La Secretaría informa: Con el mismo texto, se adhieren con su firma los siguientes representantes: // Luis Carlos Delgado, Zamir Silva, por gozar de pensión en la actualidad, Juan de Dios Alfonso. - Dirección de la sesión por la Presidencia: ¿Aprueba la Plenaria los impedimentos de los señores Representantes que así lo han solicitado? // Si hablara el Ministro entraríamos en el debate señor Representante, entraríamos en el debate con la sola intervención del señor ministro sobre este numeral, y lo que estamos haciendo es aplicar el Reglamento, Representante Jiménez. - La Secretaría informa: Sométalos a consideración nuevamente, señor Presidente (Preside el honorable Representante Telésforo Pedraza Ortega) - Intervención del honorable Representante Carlos Germán Navas Talero: Señor presidente, cada impedimento es independiente de los otros, cada uno debe votarse por separado, y como he visto que muchos gritan que se acepte, y el señor Secretario dice que no, entonces le solicito que cada impedimento sea aceptado o negado en forma nominal, para saber nosotros qué es lo que se está analizando, porque ni la plenaria ni usted tiene facultad para sol ucionar conflicto de intereses. - Dirección de la sesión por la Presidencia: Impedimentos, señor secretario: - La Secretaría informa: El impedimento de Juan de Dios Alfonso, en razón a que tiene expectativas pensionales a corto plazo, y la decisión puede incidir directa o indirectamente con sus intereses. - Dirección de la sesión por la Presidencia: En consideración el impedimento del representante Juan de Dios Alfonso ¿Lo aprueba la Corporación? - La Secretaría informa: Señor Presidente, así no se puede certificar. - Dirección de la sesión por la Presidencia: Se abre el registro, vamos a votar los impedimentos. - La Secretaría informa: Se abre el registro electrónico para votar el impedimento. SI, es aceptándolo. - Dirección de la sesión por la Presidencia: Con uno solo basta para conocer cuál es el pensamiento de la Plenaria. Vamos a votarlo por favor. Todos tienen la misma razón. Entonces, leamos cuáles son todos los que han presentado impedimento. // Señor Secretario, por favor, lea los nombres de los representantes que han presentado los impedimentos.
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- La Secretaría informa: (LECTURA DEL NOMBRE DEL IMPEDIDO Y DE LA RAZON) // Creo señor Presidente que ya se han leído todos los impedimentos. - ... Intervención del honorable Representante Germán Aguirre Muñoz: Ahora tenía una duda y la sigo teniendo, porque no me fue posible hablar. // De acuerdo a lo que acaba de decir el Ministro, quiero que se aclare lo siguiente: si una persona se declaró impedida, yo me declaré impedido en este tema y por eso estoy hablando, cómo le va a negar a otra el impedimento, cuál va a ser el procedimiento de votación, porque si yo me declaro impedido con qué autoridad le voy a negar al otro que está o no impedido. Pido que se aclare esa situación para establecer cómo va a ser la votación. (ESTA DUDA NO SE RESUELVE) - ... Dirección de la sesión por la Presidencia: Cuántos impedimentos se han presentado, señor Secretario. - La Secretaría informa: Señor Presidente, oficialmente hay cincuenta y seis, lo que pasa es que algunos no lo trajeron por escrito sino que desde su micrófono se declararon impedidos y eso quedo en la cinta magnetofónica, y lo están transcribiendo. - Dirección de la sesión por la Presidencia: Señores Representantes, si aceptamos la tesis del impedimento jamás podría esta Corporación legislar en materia pensional, jamás podría modificar el régimen pensional, porque todos en una u otra forma tendrían un derecho adquirido o una expectativa, por lo tanto la Presidencia, a la luz del Reglamento y atendiendo las consideraciones que aquí se han esbozado sobre ese tema, y las propias del señor Ministro, rechaza los impedimentos. ¿Lo ratifica la Corporación? // Señor Ministro, tiene usted la palabra y abrimos la discusión del numeral octavo, correspondiente a las pensiones. - Es la decisión de la Presidencia ratificada por la Plenaria. Continúe señor Ministro, por favor. (...) - ... La Secretaría informa: Señor Presidente, la Secretaría se permite informarle de la radicación de dos impedimentos: del doctor Oscar Darío Pérez y Fredy Sánchez sobre los mismos temas anteriores para que usted tome la decisión pertinente. - Dirección de la sesión por la Presidencia: Por las mismas razones se rechazan los impedimentos".
42. Proyecto de acto legislativo de reforma política. Acta 033, 11 diciembre 2002. Impedimentos de Armando Benedetti y Germán Varón ante la Plenaria de la Cámara.	Durante la discusión del articulado, después de la lectura del artículo correspondiente.	Lectura del impedimento por el Secretario, o informe de las razones del impedimento; sometimiento formal a aprobación de la plenaria por el Presidente; informe del resultado por el Secretario.	No consta que hubiese discusión; hubo sometimiento formal a consideración de la plenaria por el Presidente en cada caso.	No se especifica quién participó ni quién votó.
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"- Intervención del honorable Representante Armando Benedetti Villaneda: Señor Presidente yo en la Secretaría radiqué un impedimento debido a que mi hermana trabaja en la Comisión Nacional de Televisión, he sido satanizado entonces para tanto me voy a declarar impedido y para los espontáneos creativos que están diciendo que no, si me niegan el impedimento me salgo automáticamente del recinto. - Dirección de la sesión por la Presidencia ¿Aprueba la Plenaria el impedimento del Representante Benedetti? Ha sido aprobado. En orden vamos a dar la palabra como están inscritos, está inscrito el Representante Navas también por favor, en calidad de ponente, primer o tiene usted la palabra señor Representante Navas. - ... El Secretario General informa: Presidente han radicado en la Secretaría un impedimento, el doctor Germán Varón. - Dirección de la sesión por la Presidencia: ¿Por qué razones? - El Subsecretario General, informa: Las mismas razones expresadas por el Representante Benedetti, señor Presidente. - Dirección de la sesión por la Presidencia: ¿Acepta la Plenaria el impedimento del Representante? - El Secretario General informa: Ha sido aceptado".
43. Proyecto de ley número 056 de 2002 Cámara, 057 de 2002 Senado, por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social. Acta 34, 12 diciembre 2002. Impedimento del Representante Almario ante la Plenaria de la Cámara.	Después del cierre de la discusión del artículo correspondiente, al someterlo a aprobación de la Plenaria, intercalado con la discusión.	Explicación de la razón del impedimento por la Secretaría, sometimiento formal del impedimento a consideración de la Plenaria por el Presidente (con opinión sobre su fundamento), aprobación por la Plenaria, informe del resultado por el Secretario.	No consta que hubiera discusión; hubo sometimiento formal a aprobación de la plenaria por el Presidente.	No se especifica quién participó ni quién votó.
"- ... Dirección de la sesión por la Presidencia:  Bueno, en consideración, se cierra la discusión ¿Aprueba la Corporación? - La Secretaría informa: Presidente, el doctor Almario solicita declararse impedido para este punto, por haber sido víctima... - (...) La Secretaría informa:Presidente, puede someter el impedimento del doctor Almario. - (...) Dirección de la sesión por la Presidencia:Hay un impedimento con razón del Representante Almario, lo aprueba la Corporación. - La Secretaría informa: Ha sido aprobado, señor Presidente".
44. Proyecto de ley, por la cual se expide el Régimen de Arrendamiento de Vivienda Urbana y se dictan otras disposiciones. Acta 34, 12 diciembre 2002. Impedimentos de varios representantes ante la Plenaria de la Cámara.	Después de la lectura del informe de ponencia, antes de su votación.	Información sobre el nombre del impedido por la Presidencia, sometimiento formal a decisión de la Plenaria sin información de la causa ni discusión, aprobación por la Plenaria, informe del resultado por el Secretario.	Consta que no hubo información sobre la causa del impedimento; no consta que hubiese debate; hubo sometimiento individual y  colectivo de los impedimentos por la Presidencia a decisión de la plenaria.	No se especifica quién votó ni quién participó.
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"- Dirección de la sesión por la Presidencia: Hay un impedimento del Representante Alonso Acosta ¿lo aprueba la Plenaria? - La Secretaría informa: Ha sido aprobado. - Dirección de la sesión por la Presidencia: En consideración el informe con que termina la ponencia ¿lo aprueba la Corporación? - La Secretaría informa: Vamos a leer el nombre de los Representantes que están declarando su impedimento señor Presidente, hay varios impedimentos. // Enrique Emilio Angel Barco, las razones están expuestas en el oficio de radicación, Luis Fernando Velasco Chaves, Alonso Acosta Ossio, Germán Varón Cotrino, César Negret y Ovidio Claros Polanco. - Dirección de la sesión por la Presidencia: ¿Acepta los impedimentos la Plenaria? - La Secretaría informa: Y el doctor Luis Fernando Tamayo. - Dirección de la sesión por la Presidencia: Los impedimentos ¿de quiénes son los impedimentos? por favor. - La Secretaría informa: Ya han sido leídos los nombres, y el doctor Julio Gallardo - Dirección de la sesión por la Presidencia: ¿Acepta los impedimentos la Corporación? Ya fueron aceptados por la Plenaria. Ya se leyó el informe con la que termina la ponencia."
45. Proyecto de ley número 125 Cámara de 2002, por medio de la cual se establece el régimen de las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado. Acta 04, 27 mayo 2003. Impedimentos de Pompilio Avendaño, Edgar Fandiño y Gonzalo Gutiérrez ante la Cámara.	Después de la apertura de la discusión del proyecto.	Información sobre el impedimento y su causa por parte del afectado o por el Presidente; sometimiento formal a consideración de la Plenaria una vez se constituye el quórum decisorio por el Presidente, aprobación por la Plenaria.	No consta que hubiese discusión; hubo sometimiento conjunto a decisión de la plenaria una vez se integró el quórum.	No se especifica quién participó ni quién votó; se indica que se aprobaron los impedimentos por unanimidad.
"- (...) El honorable Representante Pompilio Avendaño, quien radicó un impedimento antes de que se abra la discusión, solicitó se pusiera en consideración los impedimentos que existían sobre este proyecto. Reflexionó sobre la importancia para el país el empezar a hablar de cooperativismo, pero desafortunadamente tiene unos impedimentos que hacen imposible su participación en la discusión y en el debate de este proyecto. - El señor Presidente informó que el honorable Representante José Gonzalo Gutiérrez hizo llegar también su manifestación de impedimento, esperó que se integrara el quórum decisorio para someterlos a aprobación. - (...) El señor Presidente le agradeció infinitamente al doctor Uribe por sus importantes planteamientos, e informa que hay quórum decisorio y sometió a consideración los impedimentos presentados por los honorables Representantes Pompilio Avendaño, y Gonzalo Gutiérrez, los cuales fueron aprobados por unanimidad. - El honorable Representante Edgar Fandiño, solicito se incluya dentro de las personas con impedimento, porque también es asociado de varias cooperativas, también se aprobó el impedimento.
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46. Proyecto de referendo.  Acta 107, 15 junio 2000. Impedimento del Representante Rafael Flechas ante la plenaria de la Cámara.	Durante la discusión de otro tema distinto (Paz del Río).	Planteamiento del impedimento por el afectado, lectura del impedimento por el Secretario, sometimiento a consideración de la Cámara por el Presidente, decisión por la plenaria.	No consta que hubiera discusión; al informar sobre el impedimento el Presidente indica que ya fue aprobado en la Comisión; hubo sometimiento formal a consideración de la plenaria.	No se especifica quién participó ni quién votó.
"(...) - Retoma el uso de la palabra el honorable Representante Rafael Flechas Díaz: Sobre el tema del referendo. Es para dejar la siguiente constancia; he radicado una nota tanto en la Comisión Primera, como ahora en la Plenaria, mediante la cual me declaro impedido para tratar el tema del referendo en su artículo 17 y demás normas que tengan que ver con los parlamentarios. // Dejo esa constancia y solicito que se lea, si la Plenaria tiene a bien aceptarme el impedimento, perfecto, les dejo mi constancia porque han formulado una demanda en contra nuestra por el conflicto de intereses y sencillamente quiero hacer uso de ese derecho como ciudadano, como procurar mis legítimos intereses y no me pueden privar de ello y por eso quiero dejar esa constancia muy clara, porque como abogado que soy considero que evidentemente al votar un referendo que revoca... - Dirección de la sesión por la Presidencia: Vamos a leer la carta del doctor Flechas por favor; ya le fue rechazada en la comisión Primera, pero la colocamos a consideración de la Plenaria de la Cámara y enseguida señor Ministro, no le voy a dar el uso de la palabra a ningún parlamentario, con el perdón de todos ustedes. Lea la constancia, o impedimento. - El Secretario General procede: (...) Esta leído el impedimento. - Dirección de la sesión por la Presidencia: En consideración el impedimento del doctor Flechas, ¿lo aprueba la Cámara? No lo aprueban (...)"
47. Proyecto de ley 132 de 1999 Cámara, 212 de 1999 Senado, por la cual se modifican y adicionan los Decretos 258 y 350 de 1999, proferidas en desarrollo de la emergencia económica declarada mediante el Decreto 195 de 1999 y se	Antes de la lectura de la proposición con que termina la ponencia.	Lectura del impedimento por el Secretario, sometimiento a aprobación de la Cámara por el Presidente, decisión por la plenaria, anuncio del resultado por el Secretario.	No se especifica si hubo discusión; hubo sometimiento formal a decisión de la Cámara por el Presidente.	No se especifica quién participa ni quién vota.
"- Dirección de la sesión por la Presidencia: Sírvase leer la proposición con que termina el informe señor Secretario. - El Secretario General procede: Señor Presidente, hay dos impedimentos. Con fundamento en el artículo 124 del Reglamento se le solicita se sirva autorizar una excusa para no votar los artículos 3°, 4°, 5°, 11 y 12 del proyecto de ley mencionado. Presentada por el honorable Representante César Augusto Mejía, señor Presidente. - Dirección de la sesión por la Presidencia: ¿Y quién más?
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dictan otras disposiciones. Acta 107, 15 junio 2000. Impedimento del Representante César Mejía ante la plenaria de la Cámara.	- El Secretario General: No hay más señor Presidente. - Dirección de la sesión por la Presidencia: ¿Aprueba la honorable Cámara los impedimentos? - El Secretario General responde: Han sido aprobados señor Presidente.(...)"
48. Proyecto de ley 121 de 1999 Cámara, acumulado con el 254 de 1999 Cámara, 111 de 1998 Senado, por la cual se autoriza la emisión de la estampilla Universidad de Sucre, Tercer Milenio, y se dictan otras disposiciones. Acta 108, 19 junio 2000. Impedimento de Francisco Martínez ante la plenaria de la Cámara.	Antes de la lectura de la proposición de la ponencia.	Lectura del impedimento por el Secretario, sometimiento a consideración de la Plenaria por el Presidente con apertura y cierre formales del debate, aprobación por la Plenaria, informe de los resultados por el Secretario.	No se especifica si hubo discusión; hubo sometimiento formal a consideración de la plenaria con apertura y cierre formales del debate.	No se especifica quién participó ni quién votó.
"- La Secretaría procede de conformidad: (...) Para este proyecto de ley existe el siguiente impedimento: (...) Firma: honorable Representante Francisco Martínez. - Dirección de la sesión por la Presidencia: En consideración de la Plenaria el impedimento firmado por el honorable Representante Francisco Martínez, se abre su discusión, informo que va a cerrarse, queda cerrada. ¿Lo aprueba la Cámara? - La Secretaría General responde: Es aprobado el impedimento. // La proposición con que termina el informe dice: (...)"
49. Proyecto de ley 255 de 2000 Cámara, 127 de 1999 Senado, por medio de la cual se aprueba el convenio de reconocimiento mutuo de certificaciones de estudios, títulos y grados académicos de educación superior entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos Mejicanos (...). Acta 108, 19 junio 2000. Impedimento de Francisco Martínez.	Antes de la lectura de la proposición del informe de ponencia.	Lectura del impedimento por el Secretario, sometimiento formal a consideración de la Plenaria por el Presidente, aprobación por la Plenaria, informe del resultado por el Secretario.	No se especifica si hubo debate; hubo sometimiento formal a consideración de la Cámara por el Presidente.	No se especifica quién participó ni quién votó.
"- Para este proyecto existe la siguiente solicitud de impedimento: (...) Leída la petición de impedimento. - Dirección de la sesión por la Presidencia: En consideración el impedimento del honorable Representante Francisco Martínez, ¿Lo aprueba la Cámara? - La Secretaría General responde: Aprobado."
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50. Proyecto de Ley 207 de 1999 Cámara, 26 de 1998 Senado, por la cual se exoneran a los pensionados de las cuotas moderadas y copagos en el Sistema General de Seguridad Social en salud y se modifica parcialmente el artículo 187 de la Ley 100 de 1993. Acta 108, 19 junio 2000. Impedimentos de tres representantes ante la plenaria de la Cámara.	Al inicio del trámite el primer impedimento, después de la aprobación del articulado los dos últimos.	Lectura del impedimento por el Secretario, sometimiento formal a aprobación de la plenaria por el Presidente, decisión por la Plenaria, información de los resultados por el Secretario.	No se consta que hubiese discusión; hubo sometimiento formal a consideración de la plenaria, individualmente el primer impedimento, conjuntamente los dos últimos.	No se especifica quién participó ni quién votó.
"- ...La Secretaría General procede de conformidad: (...)  Para este proyecto de ley existe un impedimento que dice: (...) - Dirección de la sesión por la Presidencia: En consideración el impedimento del doctor Germán Navas Talero, ¿La aprueba la Cámara? - La Secretaría General responde: Aprobado. (...) - Dirección de la sesión por la Presidencia. En consideración el articulado del proyecto, se abre la discusión, continúa, anuncio que va a cerrarse, ¿Lo aprueba la Cámara? - La Secretaría General responde: Es aprobado. Así mismo le manifiesto que el honorable Representantes Agustín Gutiérrez y Julio Restrepo, manifiestan que se declaran impedidos para votar y discutir este proyecto. - Dirección de la sesión por la Presidencia: ¿Aprueba la Cámara los impedimentos de los Representantes? - La Secretaría General responde: Aprobados.(...)"
51. Proyecto de ley 123 de 1999 Cámara, 188 de 1999 Senado, por medio de la cual se modifica el artículo 6º de la Ley 105 de 1993. Acta 108, 19 junio 2000. Impedimentos de Víctor Buitrago y Carlos Barragán ante la plenaria de la Cámara.	El primer impedimento se tramita después de aprobada la proposición de la ponencia; el segundo se tramita después de que se aprobó el articulado.	- El primer impedimento: manifestación del impedimento por el afectado con explicación de su causa, sometimiento formal a consideración de la plenaria por el Presidente, decisión por la Plenaria, anuncio del resultado por el Secretario. - El segundo impedimento: indicación de su presentación por el Secretario –sin explicación de la causa-, sometimiento a consideración de la Plenaria por el Presidente, anuncio del resultado por el Secretario.	No consta que hubiera discusión en ninguno de los dos casos; hubo apertura y cierre formal del debate en relación con el segundo. Ambos fueron sometidos formalmente a consideración de la plenaria.	No se especifica quién participó ni quién votó.
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"- Intervención del honorable Representante Víctor Manuel Buitrago: Gracias señor Presidente. Para solicitarle a la honorable Cámara de Representantes se me acepte un impedimento para no participar en la discusión y en la aprobación de este debate, en razón a que una de mis actividades económicas es la del transporte. - Dirección de la sesión por la Presidencia: En consideración el impedimento del doctor Víctor Manuel Buitrago ¿Lo aprueba la Cámara? - La Secretaría General responde: Aprobado. - (...) Dirección de la sesión por la Presidencia: En consideración el articulado, se abre la discusión, continúa, anuncio que va a cerrarse, ¿Lo aprueba la Cámara? - La Secretaría General responde: Aprobados los tres artículos. Igual petición hace el doctor Carlos Barragán, en el sentido de que la Plenaria acepte su impedimento. - Dirección de la sesión por la Presidencia: En consideración el impedimento del doctor Carlos Barragán, ¿Le aprueba el impedimento la Cámara? - La Secretaría General responde: Aprobado".
52. Discusión del informe de objeciones presidenciales al Proyecto de ley 36 de 1999 Senado, por la cual se celebra el Gran Jubileo y el Advenimiento del Tercer Milenio de esta Era, se concede una rebaja de penas y se dictan otras disposiciones. Impedimentos de varios Senadores ante la Plenaria del Senado. Acta 11, 26 septiembre 2000.	Después de que se abrió la discusión del informe, antes de su cierre.	Lectura del impedimento por la Secretaría, sometimiento formal individual a aprobación de la plenaria por el Presidente, cierre formal de la discusión, aprobación por la plenaria.	No consta que hubiese discusión para ningún impedimento; cada uno fue sometido individualmente a consideración de la plenaria, y hubo cierre formal de la discusión en cada caso.	No se especifica quién participó ni quién votó.
"- (...) Por Secretaría se da lectura a un impedimento presentado por la honorable Senadora Vivianne Morales Hoyos. - La Presidencia pregunta a la plenaria si acepta el impedimento leído y, cerrada su discusión, ésta le imparte su aprobación. - (...) Por Secretaría se da lectura a un impedimento presentado por el honorable Senador José Antonio Gómez Hermida. - La Presidencia pregunta a la plenaria si acepta el impedimento leído y, cerrada su discusión, ésta le imparte su aprobación. - (...) Por Secretaría se da lectura a un impedimento presentado por la honorable Senadora Martha Catalina Daniels Guzmán. - La Presidencia pregunta a la plenaria si acepta el impedimento leído y, cerrada su discusión, ésta le imparte su aprobación. - (...) Por Secretaría se da lectura a un impedimento presentado por la honorable Senadora María del Socorro Bustamante. - La Presidencia pregunta a la plenaria si acepta el impedimento leído y, cerrada su discusión, ésta le imparte su aprobación. - (...) La Presidencia manifiesta que en la sesión pasada se aceptaron los impedimentos de los honorables Senadores Julio César Guerra Tulena, Esperanza Muñoz de Abadía y Ricardo Aníbal Losada Márquez.
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- Por Secretaría se da lectura a un impedimento presentado por el honorable Senador Juvenal de los Ríos Herrera. - La Presidencia pregunta a la plenaria si acepta el impedimento leído y, cerrada su discusión, ésta le imparte su aprobación. - (...) Por Secretaría se da lectura a un impedimento presentado por el honorable Senador Gustavo Guerra Lemoine. - La Presidencia pregunta a la plenaria si acepta el impedimento leído y, cerrada su discusión, ésta le imparte su aprobación. - Por Secretaría se da lectura a un impedimento presentado por el honorable Senador Gustavo Cataño Morales. - La Presidencia pregunta a la plenaria si acepta el impedimento leído y, cerrada su discusión, ésta le imparte su aprobación. - (...) Por Secretaría se informa que han presentado impedimento, diez honorables Senadores. - La Presidencia cierra la discusión del informe en el cual se declaran infundadas las objeciones presentadas por el Ejecutivo, y la plenaria le imparte su aprobación".
53. Proyecto de ley número 190 de 2001 Cámara, 032 de 2000 Senado, por medio de la cual se aprueba el tratado de cooperación para la asistencia en materia humanitaria en tre la soberana orden de Malta y el Gobierno de la República de Colombia, firmado en Roma el 30 de septiembre de 1999. Acta 205, 18 junio 2002. Impedimento de Carlos Eduardo Acosta ante la plenaria de la Cámara.	Después de la aprobación del informe de ponencia.	Lectura del impedimento por el Secretario, sometimiento formal a consideración de la plenaria por el Presidente, aprobación por la Plenaria, anuncio del resultado por el Secretario.	No consta que hubiese discusión; hubo sometimiento formal a consideración de la plenaria por el Presidente.	No se especifica quién participó ni quién votó.
"- Dirige la sesión la Presidencia (honorable Representante José Walter Lenis Porras): En consideración la ponencia leída, continúa la discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada, ¿la aprueba la Plenaria? - El Secretario General informa: Ha sido aprobada Presidente. - Dirige la sesión la Presidencia (honorable Representante José Walter Lenis Porras): Antes de la aprobación, por favor, ha pedido la palabra la doctora Leonor González Mina. - El Secretario General informa: Disculpe Presidente hay un impedimento. - Dirige la sesión la Presidencia (honorable Representante José Walter Lenis Porras): Doctora Leonor, un momento por favor, leemos este impedimento antes de la aprobación, siga señor Secretario. - El Secretario General procede con la lectura: (...) - Dirige la sesión la Presidencia (honorable Representante José Walter Lenis Porras): En consideración el impedimento leído, continúa la discusión, ¿lo aprueba la Plenaria? - El Secretario General informa: Ha sido aprobado Presidente."
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54. Proyecto de ley 204 de 2001, por la cual se modifica el Código de Procedimiento Civil, se regula el Proceso Ejecutivo y se dictan otras disposiciones. Acta 39, 20 junio 2002. Impedimentos de varios Senadores ante la plenaria del Senado.	El primer grupo de impedimentos antes de la aprobación del informe de ponencia; el segundo después de la aprobación del articulado, antes de la aprobación del título.	Primer grupo: Manifestación del impedimento por el afectado, discusión, sometimiento formal a consideración de la plenaria por el Presidente, cierre de la discusión, decisión por la plenaria. Segundo grupo: indicación de que hay impedimentos por la Secretaría con información sobre el nombre (no sobre las causas), sometimiento formal a consideración de la Plenaria por el Presidente, cierre de la discusión, decisión por la plenaria.	Consta que hubo discusión del primer grupo de impedimentos, no del segundo; todos los impedimentos fueron sometidos formalmente a consideración de la plenaria, en forma colectiva, pero la discusión se dio antes de esta actuación. Hubo cierre formal de la discusión.	No se especifica quién participó ni quién votó.
"- Por Secretaría se da lectura al impedimento presentado por el honorable Senador Roberto Gerlein Echeverría. - (...) La Presidencia abre la discusión del impedimento leído, y concede el uso de la palabra al honorable Senador Carlos Espinosa Faccio-Lince. - Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Carlos Espinosa Faccio Lince: Gracias señor Presidente, para que la plenaria considere el impedimento que igualmente planteo, toda vez que la Sociedad Familiar de la que formo parte, está vinculada a procesos Ejecutivos y en caso de afectarse derechos fundamentales, debería entonces aceptarse el mismo. - Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela la honorable Senadora María Cleofe Martínez: Gracias señor Presidente, para solicitarle el favor a la plenaria del Senado que le sea negado ese impedimento al Senador Roberto Gerlein, porque a mí me parece que no es contundente, que son muy débiles sus exposiciones y que él debe de participar de la votación de esto, señor Presidente, que se le niegue por favor. - Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Germán Vargas Lleras: Presidente, para referirme al tema de los impedimentos y presentar el mío propio. El Coordinador de Ponentes el doctor Carlos Arturo Angel, no ha llegado, el otro Ponente, el doctor Héctor Helí Rojas, tampoco. Quisiera en primer lugar referirme al impedimento del Senador Espinosa, para aclarar lo siguiente: - ( ...) Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela la honorable Senadora María del Socorro Bustamante: Gracias Presidente, quiero también presentar a la plenaria un impedimento para el trámite de este proyecto puesto que también tengo un pariente que es Notario. La Presidencia interviene para un punto de orden: En los artículos que conciernen a las Notarías. - Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela la honorable Senadora María del Socorro Bustamante: En los artículos que conciernen a las Notarías sí. - La Presidencia interviene para un punto de orden: Para no votarlos, para no discutirlos y para no opinar sobre ellos, porque no solamente no votarlos sino discutir, opinar e intervenir en el trámite de estos artículos. - Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela la honorable Senadora María Cleofe Martínez: Gracias señor Presidente, para presentar el mismo impedimento en los mismos artículos por las mismas razones.
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- La Presidencia interviene para un punto de orden: Pregunto a la plenaria entonces con el argumento jurídico explicado por el doctor Darío Martínez si acepta los impedimentos en los artículos que tienen que ver en materias notariales y de registro al Senador Germán Vargas Lleras, María Cleofe Martínez y María del Socorro Bustamante. - La Presidencia somete a consideración de la plenaria los impedimentos en los artículos que tienen que ver en materia notariales, presentados por los honorables Senadores Germán Vargas Lleras, María del Socorro Bustamante y María Cleofe Martínez y, cerrada su discusión, esta acepta. - (...) Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Jorge Hernando Pedraza Gutiérrez, quien da lectura a un impedimento: - (...) El honorable Senador Tito Edmundo Rueda Guarín, radica en Secretaría el siguiente impedimento. - (...) La Presidencia interviene para un punto de orden: No entonces aclaremos la plenaria, hemos aprobado los impedimentos para los artículos que tienen que ver con conflictos de intereses en asuntos notariales pero la plenaria le ha negado a otros Senadores los impedimentos en el resto del articulado, ¿acepta usted entonces cuál parte? El de asuntos notariales y puede participar en el resto, entonces aprobamos el impedimento para asuntos notariales, tiene un pariente el segundo grado de consanguinidad notario. - La Presidencia somete a consideración de la plenaria el impedimento leído y, cerrada su discusión, esta lo acepta. Se abre el segundo debate - (...) Por Secretaría se informa que se encuentran dos impedimentos, presentados por los honorables Senadores María del Socorro Bustamante y Tito Edmundo Rueda Guarín. - La Presidencia somete a consideración de la plenaria los impedimentos leídos y, cerrada su discusión, esta los acepta".
55. Proyecto de ley número 28 de 2001 Senado, por la cual se dictan normas relacionadas con los agroquímicos genéricos. Acta 39, 20 junio 2002.	Después de la lectura de la proposición de la ponencia, antes de su aprobación.	Lectura del impedimento por la Secretaría, sometimiento formal a consideración de la plenaria por la Presidencia, cierre formal de la discusión, decisión por la plenaria.	No consta que hubiese discusión; hubo sometimiento formal a consideración de la plenaria y cierre formal de la discusión por el Presidente.	No se especifica quién participó ni quién votó.
"- ...Por Secretaría se da lectura a la proposición positiva con que termina el informe. - La Presidencia indica a la Secretaría dar lectura al impedimento presentado al proyecto de Ley en mención. - Por Secretaría se da lectura al impedimento presentado por la honorable Senadora Claudia Blum de Barberi. - La Presidencia pregunta a la plenaria si acepta el impedimento leído y, cerrada su discusión, esta lo acepta. - (...) La Presidencia somete a consideración de la plenaria la proposición leída y, cerrada su discusión, esta le imparte su aprobación. Se abre el segundo debate"
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56. Proyecto de ley número 105 de 2001 Senado, por medio de la cual se establece la fortificación con las vitaminas B1, B2, B6, B12, niacina, hierro y ácido fólico productos alimenticios de consumo básico pertenecientes al grupo de las harinas y se dictan otras disposiciones. Acta 39, 20 junio 2002	Después de la apertura del segundo debate.	Lectura del impedimento por la Secretaría, sometimiento a consideración de la plenaria por la presidencia, cierre formal de la discusión, decisión por la Plenaria.	No consta que hubiese debate; hubo sometimiento formal a consideración de la plenaria y cierre formal de la discusión.	No se especifica quién participó ni quién votó.
"- ... La Presidencia indica a la Secretaría continuar con el siguiente proyecto de ley. (...) - Por Secretaría se da lectura a la proposición positiva con que termina el informe. - La Presidencia somete a consideración de la plenaria la proposición leída y, cerrada su discusión, esta le imparte su aprobación. Se abre el segundo debate - (...) Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela la honorable Senadora Claudia Blum de Barberi: Muchas gracias, señor Presidente. Desde el día de ayer dejé un impedimento, que yo quisiera que se lea porque ya estamos en la discusión del proyecto de las vitaminas. - Por Secretaría se da lectura a un impedimento presentado por la honorable Senadora Claudia Blum de Barberi. - La Presidencia somete a consideración de la plenaria el impedimento leído y, cerrada su discusión, esta lo acepta. - La Presidencia somete a consideración de la plenaria el articulado del proyecto y, cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la plenaria el articulado propuesto? (...)"
57. Proyecto de ley número 208 de 2002 Senado, 012 de 2000 Cámara, por la cual se expiden normas sobre armas, municiones y explosivos y se dictan otras disposiciones. Acta 39, 20 junio 2002	Después de la lectura de la proposición de la ponencia.	Manifestación del impedimento por el Senador afectado, sometimiento formal a consideración de la plenaria, cierre formal de la discusión, decisión por la Plenaria.	No consta que hubiese discusión; hubo sometimiento formal a consideración de la plenaria y cierre formal de la discusión.	No se especifica quién participó ni quién votó.
"- Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Fabio Granada Loaiza: Señor Presidente, para un impedimento de voto. Solicito a la Plenaria del Senado de la República se sirva aceptar mi impedimento de voto para el Proyecto de ley número 208 de 2000 Senado, 012 Cámara, por la cual se expiden normas sobre armas, municiones y explosivos y se dictan otras disposiciones, por tener conflicto de intereses en el mencionado proyecto de acuerdo con el artículo 286 de la Ley 5ª de 1992. - La Presidencia interviene para un punto de orden: ¿Cuál es su conflicto, cuál es su conflicto, Senador? - Recobra el uso de la palabra el honorable Senador Fabio Granada Loaiza: Tengo inversiones en el sector de la Seguridad Privada, señor Presidente. - La Presidencia somete a consideración de la plenaria el impedimento leído y, cerrada su discusión, esta lo acepta".
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58. Expediente número 850 contra los Magistrados de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, de conformidad con el artículo 343 de la Ley de 1992. Acta 195, 14 mayo 2002.	Al inicio de la discusión. En sesiones anteriores han sido aceptados varios impedimentos.	Lectura del impedimento por la Secretaría, apertura formal del debate por la presidencia, decisión por la plenaria, anuncio del resultado por el Secretario.	No hubo debate sobre los impedimentos, sí sobre su incidencia en el quórum.	Hubo discusión sobre el tema de la participación de los impedidos y la conformación del quórum. El Secretario General aclaró inicialmente que los impedidos no podían ni votar ni participar en el debate. Ante las dudas sobre la conformación del quórum se aplazó el debate.
"... Sírvase continuar, señor secretario con el siguiente punto del Orden del Día. - El Secretario General procede: Expediente número 850 contra los Magistrados de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, de conformidad con el artículo 343 de la Ley de 1992. Al referente me permito leer el sigu iente impedimento del Representante Joaquín Vives. (...) Está leído el impedimento, señor Presidente. - Dirección de la sesión por la Presidencia: Se abre la discusión del impedimento leído. ¿Lo aprueba la plenaria de la Cámara? - El Secretario General responde: Ha sido aceptada la renuncia, señor Presidente. - Dirección de la sesión por la Presidencia: Sírvase continuar con el siguiente punto del Orden del Día, señor Secretario. - (...) El Secretario General: Señor Presidente, honorables Representantes, este proceso está en conocimiento, la Resolución de Preclusión está en conocimiento de la plenaria de la Cámara desde el año pasado, estuvo varios días en el Orden del Día, al respecto varios Congresistas se declararon impedidos y la plenaria les aceptó el impedimento, con su anuencia señor Presidente me permito leer la lista de Congresistas que están impedidos y que así lo ha aceptado la plenaria y dicho acto ya ha sido publicado en la Gaceta. (...) Las personas impedidas no solamente no pueden votar, sino que no pueden participar del debate. Han llegado tres impedimentos más a esto se suma el del doctor Joaquín Vives que lo acaba de... no, es el proceso contra la Corte. Está solicitándole a la plenaria Armando Amaya, Alvaro Díaz y José Antonio Salazar. - Dirección de la sesión por la Presidencia: Señor Secretario, que le están solicitando a la plenaria los Representantes que usted ha nombrado. - El Secretario General aclara: Los honorables Representantes Armando Amaya y Alvaro Díaz, sométalo a votación que aquí tengo el impedimento. - Dirección de la sesión por la Presidencia: Acepta la plenaria los dos impedimentos leídos. - El Secretario General responde: Han sido aceptados, señor Presidente.
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	- Dirección de la sesión por la Presidencia: Sírvase continuar con el Orden del Día, señor Secretario. - El Secretario General procede: Señor Presidente le informo que han llegado otros impedimentos de los honorables Representantes Gerardo Tamayo, Juana Bazán, Samuel Ortegón y Jesús Ignacio García. - Dirección de la sesión por la Presidencia: Se abre la discusión de los impedimentos, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada. ¿Aprueba la plenaria de la Cámara los impedimentos leídos? - El Secretario General responde: Han sido aprobados, señor Presidente. - Dirección de la sesión por la Presidencia: Sírvase continuar, señor Secretario. Se le concede el uso de la palabra al Representante Reginaldo Montes. - Intervención del honorable Representante Reginaldo Enrique Montes Alvarez: Muchas gracias señor Presidente. Quiero que el señor Secretario General de la Cámara, me certifique cuántos Representantes nos encontramos en este momento en la plenaria. - El Secretario General responde: Honorable Representante hay 105 de acuerdo con los registros, manual y electrónico. - Intervención del honorable Representante Reginaldo Enrique Montes Alvarez: Una segunda pregunta señor Secretario, cuántos se encuentran en este momento ya con impedimento debidamente aceptado por la plenaria. - El Secretario General responde: 57 inicialmente los que fueron leídos por la Secretaría y los restantes que ya le doy el número. - Intervención del honorable Representante Reginaldo Enrique Montes Alvarez: Señor Presidente, quiero manifestar lo siguiente en ese caso al hacer esa operación matemática la plenaria no podría pronunciarse, con este quórum no podríamos decidir acerca de este tema, tendríamos que esperar una mayor asistencia en el recinto a efectos de poder pronunciarse la plenaria sobre esta materia, por lo mismo lo conveniente sería continuar con el Orden del Día hasta que se presente esa circunstancia, señor Presidente. - Dirección de la sesión por la Presidencia: Señor Secretario, quiero que certifique si es correcto la apreciación del Representante Reginaldo Montes, sobre la desintegración del quórum en este momento. - El Secretario General responde: Señor Presidente, a propósito saqué la lista de los que sí pueden votar y son 114, menos 8 que se han declarado impedidos en esta sesión plenaria, entonces si usted autoriza señor Presidente llamamos a lista nuevamente para este caso, con esta lista, porque el Consejo de Estado así lo pidieron ustedes el año pasado por consulta le dice a la plenaria lo siguiente: Dice el Consejo de Estado resolviendo esta consulta: La Cámara de Representantes para decidir si aprueba o no el proyecto de resolución calificatoria presentado por la Comisión de Investigación y Acusaciones requiere siempre como mínimo de quórum ordinario y mayoría simple; en el evento de que un gran número de Representantes se hubiere declarado impedido y los impedimentos hubieren sido aceptados la decisión se tomará con el quórum y la mayoría indicados, formado con las personas llamadas a suplir a los miembros de la Corporación cuyo impedimento fue aceptado y con los Representantes que no estuvieron impedidos de conformidad con lo expresado en la parte motiva de esta consulta, luego los Congresistas que se han declarado impedidos y que la Corporación así lo ha aceptado no hace parte ni siquiera del quórum. Así lo ha respondido la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
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- Dirección de la sesión por la Presidencia: Señor Secretario de todas maneras usted quiso dar una explicación con relación que dice que hay más 100 que pueden votar, no sé si estarán presentes en este momento. - El Secretario General: Para saber si están presentes debemos llamar a lista, para establecer quiénes pueden votar. - Dirección de la sesión por la Presidencia: Sírvase llamar a lista señor Secretario, pero les pido nuevamente que desalojen el recinto quienes no son Representantes a la Cámara, mientras decidimos sobre este tema señor Secretario.(...) - Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Marino Paz Ospina: Señor Secretario sírvase llamar a lista a los honorables Representantes que no estén impedidos. Sesión reservada: No se publica lo concerniente al desarrollo de este punto conforme al artículo de la Ley 5ª de 1992. // Se reanuda la sesión"
59. Proyecto de Acto Legislativo número 237 de 2002 Cámara, por la cual se modifican los artículos 182, 184, 186, 234, 235, 250 y 251 de la Constitución Política. Acta 197, 16 mayo 2002	Después de la aprobación del informe de ponencia.	Lectura de los nombres de los Congresistas impedidos –sin indicación de la causa-, sometimiento colectivo a consideración de la Plenaria por el Presidente, decisión por la Plenaria, anuncio del resultado por el Secretario.	Consta que hubo discusión de algunos impedimentos, de otros no. Hubo sometimiento formal a consideración de la plenaria.	La Secretaría aclara que quienes han sido impedidos no están votando pero sí forman parte del quórum reglamentario.
"- Dirección de la sesión por la Presidencia: Se abre la discusión del informe de ponencia, continúa, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada. ¿Lo aprueba la Cámara? - La Secretaría informa: Ha sido aprobado, señor Presidente // Señor Presidente, hay unos impedimentos para este proyecto de Acto Legislativo. - Dirección de la sesión por la Presidencia: Léanse los nombres de quienes han presentado el impedimento. - La Secretaría informa: Libardo de Jesús Cruz Romero, Jesús Ignacio García y Basilio Villamizar Trujillo y Bernabé Celis Carrillo. - Dirección de la sesión por la Presidencia: ¿Acepta la Plenaria los impedimentos presentados? - La Secretaría informa: Han sido negados. - Dirección de la sesión por la Presidencia: Articulado del proyecto de acto legislativo, señor Secretario. - ... Interpelación del honorable Representante Luis Fernando Velasco Chaves: Cuando llegué no habían leído mi impedimento y quiero actuar en el debate. Sé que la Plenaria se ha pronunciado sobre el impedimento, pero para efecto práctico tiene que pronunciarse por el impedimento de cada uno y tiene que quedar en el acta. // Entonces, le pediría al Secretario como quiero intervenir y además soy ponente, que se lea el impedimento y que la Plenaria decida para poder entrar en el debate, es simplemente eso doctor. - Intervención del honorable Representante Iván Díaz Mateus: Señor Presidente, creo que se inicia en este momento la carrera de impedimentos que suelen presentarse cuando el primero de los congresistas lo hace. Con todo respeto por el doctor Luis Fernando Velasco, cómo es posible que usted acepte ser ponente de este proyecto, termine firmando una ponencia, y venga a declararse impedido en la Plenaria de la Cámara, o sea, no puede ser, ya se ha explicado claramente que cuando se trata de actos legislativos no hay impedimento; recuerden ustedes que aquí hubo un procedimiento de pérdida de investidura contra todos los integrantes de la Comisión Primera de la Cámara y de la Comisión Primera del Senado cuando participamos en la discusión y en la votación del Acto Legislativo de referendo donde se hablaba de la revocatoria del mandato, y dijo el Consejo de Estado que tratándose de Actos Legislativos no habría lugar a un impedimento. // Entonces, si ahora vamos a empezar por
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los mismos ponentes que han aceptado traer el Proyecto a la Plenaria de la Cámara, y le vamos a dar curso a una serie de impedimentos que realmente no tienen ningún fundamento, con todo respeto, a mí me parece que es una falta de seriedad con la misma Institución, de modo que pongámosle un poco de orden a eso, señor Presidente. // Estamos hablando de la Corte Suprema, usted sabe que para el tema del expediente de la Corte Suprema hay aquí más de cincuenta impedimentos, y eso podría presentarse para el Acto Legislativo, entonces hemos convocado a una Plenaria para un tema nacional de mucha importancia donde por la vía de los impedimentos vamos a enredar la discusión, la votación y el resultado final. // Muchas gracias. - Retoma la palabra el honorable Representante Luis Fernando Velasco Chaves: Señor Presidente, el doctor Iván Díaz ha hecho unas observaciones juiciosas, pero quiero explicarle despacio. (...) - Dirección de la sesión por la Presidencia: Señor Secretario, cuántos impedimentos se han presentado. - La Secretaría informa: Están en consideración el del doctor Luis Fernando Velasco, Tarquino Pacheco, Juana Yolanda Bazán, José Maya Burbano, Fernando Almario, Jorge Carmelo Pérez, Gustavo Montealegre y Gerardo Tamayo. - Dirección de la sesión por la Presidencia: En consideración los impedimentos presentados, ¿Los aprueba la Cámara? - La Secretaría informa: Han sido negados. - Intervención del honorable Representante Gustavo Petro Urrego: Con mi voto negativo y lo voy a explicar, y que quede constancia en el acta por favor. (...) - Intervención del honorable Representante Jorge Navarro Wolff: Quiero dejar constancia que estoy de acuerdo con Gustavo Petro, y entonces voto en contra de los impedimentos. - (...) La Secretaría deja constancia, que los parlamentarios impedidos como el doctor Basilio Villamizar y el doctor Acosta, que reemplazó a la doctora Nelly Moreno, se encuentran presentes pero no están votando, pero hacen parte del quórum reglamentario."
60. Proyecto de ley 102 de 2001 Cámara, 126 de 2001 Senado, por la cual se modifica la Ley 141 de 1994, se establecen criterios de distribución y se dictan otras disposiciones. Acta 199, 28 mayo 2002.	Después de la lectura de la proposición con que termina el informe de ponencia.	Lectura del impedimento por el Secretario, sometimiento a consideración de la plenaria por el Presidente, decisión por la plenaria, anuncio del resultado por el Secretario.	No consta que hubiese discusión; hubo sometimiento formal a consideración de la plenaria por el Presidente.	No se especifica quién participó ni quién votó.
- Informe de ponencia: (...) ha sido leído el informe con que termina la ponencia, señor Presidente sobre este proyecto hay un impedimento. - Dirección de la sesión por la Presidencia: Lea el impedimento señor Secretario. - El Secretario General continúa con la lectura: (...)  Carlos Uribe Angel Celis, Representante a la Cámara, departamento de Boyacá. - Dirección de la sesión por la Presidencia: ¿Aprueba la Cámara el impedimento leído? - El Secretario General informa: Así lo aprueba señor Presidente."
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61. Proyecto de ley número 219 de 2002 Cámara, por la cual se crea el Fondo de Financiación de Educación Media Vocacional y Educación Superior en el Icetex. Acta 030, 11 junio 2002. Comisión Cámara.	Después de la lectura del informe de ponencia.	Lectura del impedimento por el secretario, apertura y desarrollo de la discusión, cierre formal de la discusión por el Presidente, sometimiento a consideración de la Plenaria, decisión por la Plenaria, anuncio del resultado por el Secretario.	Hubo debate.	El Presidente aclara que los impedidos no participan en la votación pero sí en el quórum, para cuya conformación su presencia es necesaria. No se especifica quiénes participan en la discusión o votación del impedimento.
"-(...) El Presidente: Tiene la palabra el doctor Acosta. - Honorable Representante Alonso Acosta Osio: Presidente, no es solamente para que aprueben el impedimento que yo presenté, porque lógicamente no ha sido considerado el impedimento y se está discutiendo el proyecto de ley, entonces para que se apruebe el proyecto de ley en el caso particular, gracias. - El Presidente: Señor Secretario sírvase dar lectura al impedimento presentado. - El Secretario: Sí señor Presidente, radicado en mayo 28 del 2002. - (...) El Presidente: Voy hacer un paréntesis aquí para que quede claro, el doctor Acosta va a participar únicamente para aclarar su impedimento, para que no se vaya a pensar que él intervino en la discusión del proyecto, porque esto se ha debido hacer antes de arrancar, porque no se leyó en el momento que era, entonces yo le voy a pedir el favor a la Comisión, para que se apruebe o se niegue el impedimento y posteriormente se hagan las aclaraciones, doctor Francisco Javier Martínez tiene el uso de la palabra. - Honorable Representante Francisco Javier Martínez Ariza: Gracias señor Presidente, es que yo también quiero manifestar mí impedimento por ser socio fundador de una universidad realmente establecida, entonces pienso que no sería conveniente de parte mía estar actuando en estos momentos en este debate, muchas gracias señor Presidente. - El Presidente: Se abre la discusión sobre los dos impedimentos presentados, tiene el uso de la palabra el doctor Carvalho. - Honorable Representante Hernando Carvalho Quigua: A ver señor Presidente yo considero que estos impedimentos no se deberían aceptar (...) - El Presidente: Para explicar eso sobre el impedimento, tiene el uso de la palabra el doctor Alonso Acosta Osio. - Honorable Representante Alonso Acosta Osio: Gracias Presidente, es que hablar de la universabilidad es fácil, acordémonos porque perdió la investidura el doctor César Pérez, bueno aquí estamos de todos modos creando un fondo para instituciones de Educación Superior y media vocacional y en ese caso yo tengo vínculos con Directivos de Instituciones de Educación Superior, entonces yo quiero que me acepten el impedimento bajo esa circunstancia, porque aquí no se está aplicando para la generalidad sino especialmente para instituciones de educación superior en particular y media vocacional, gracias señor Presidente. - El Presidente: La Ley 5ª honorables Representantes habla de la posibilidad de que un Parlamentario explique únicamente los argumentos de impedimento, le corresponde a los demás Parlamentarios decidir si lo acepta o no lo acepta y eso de alguna manera ya le quita la responsabilidad parlamentaria, entonces permítame que yo coloque en discusión los dos impedimentos, si ustedes lo quieren uno por uno o los quieren los dos al tiempo, quiero aclarar lo siguiente para que no quede ninguna duda aquí, porque me parece que aquí lo que hay que cuidar es
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la investidura del Parlamentario en cuanto nosotros, el señor secretario que es el notario de la Comisión debe certificar en que momento ingresó el doctor Alonso Acosta a la Comisión, el doctor Alonso Acosta no ha participado en la discusión del proyecto, hasta este momento señor Secretario quiero que usted lo diga de viva voz, porque el error fue de la Secretaría al no presentar el impedimento antes de la discusión del proyecto, entonces aquí está a las 12:15, la grabación puede dar fe de eso, es el momento en el que ingresa el doctor Alonso Acosta a la discusión del proyecto, entonces permítame que voy hacer la votación, se cierra la discusión, aprueban los dos impedimentos que han sido presentados. - El Secretario: Aprobado señor Presidente. - El Presidente: Alguien quiere que se revise la votación, han sido aceptados los impedimentos, tiene la palabra el doctor Acosta. - Honorable Representante Alonso Acosta Osio: Gracias Presidente, solamente para dejar la constancia que la carta tiene fecha mayo 28 del presente año, o sea que tiene la fecha con mucha mayor antelación y que yo pedí que se solicitara que se discutiera el impedimento esa tarde porque llegué tarde a la sesión, entonces para que también quede claro, gracias señor Presidente. - El Presidente: Es conducente la apreciación suya y entonces vamos a continuar con la discusión de los dos Parlamentarios que han sido aceptado su impedimento pueden permanecer en la sala, no van a participar en la votación, pero su presencia manifiesta que existe quórum decisorio que es necesario, doctor Polo tiene la palabra.
62. Proyecto de ley número 104 de 2001  Cámara, por la cual se expide el régimen de vivienda urbana y se dictan otras disposiciones. Acta 33, 29 mayo 2002.	Después de la lectura de la proposición de la ponencia.	Manifestación del impedimento por el afectado, sometimiento formal a consideración de la plenaria por el Presidente con apertura y cierre formales del debate, decisión por la plenaria.	No consta que hubiese debate; hubo sometimiento formal a consideración de la Comisión y cierre formal del debate por el Presidente.	No se especifica quién participó ni quién votó.
"- (...) La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Representante Joaquín José Vives: Señor Presidente, muchas gracias. Para solicitar por su conducto a la Comisión que me declaren impedido para participar y votar de este proyecto de ley, como quiera que soy socio de una empresa inmobiliaria entre cuyas actividades están los arriendos urbanos.    - Presidente: En consideración el impedimento propuesto por el doctor Vives, se abre su discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrado, ¿lo aprueba la Comisión? Es aprobado. (...)"
63. Proyecto de Acto Legislativo número 012 de 2001 Senado; 237 de 2001 Cámara;  por el cual se modifican los artículos 182, 184, 186, 234, 235, 250 y 251 de la Constitución Política. Acta 34, 5 junio 2002. Comisión Senado.	"- (...) Honorable Senador Roberto Gerlein Echeverría: Muchas gracias señor Presidente. Es que yo no quiero que esta discusión se inicie sin poner en conocimiento de la honorable Comisión Primera del Senado un eventual impedimento que yo pudiese tener en la discusión y aprobación del proyecto de Reforma Constitucional que está en el orden del día. - (...) Continuamos con el orden del día, primer punto. Si a usted le parece honorable Senador queda en el Acta del día de hoy para ser tramitado mañana cuando se inicie la discusión o si prefiere usted de una vez lo tramitamos. El Senador Roberto Gerlein, ha expresado su impedimento para participar en la discusión y posible aprobación del Proyecto de Acto Legislativo número 012 de 2001 Senado, 237 de 2001 Cámara. De igual manera honorables Senadores en la Secretaría se encuentra radicado la siguiente comunicación. (...) pedirle a usted y por su intermedio a la Célula Legislativa de la cual hago parte acepten mi impedimento en todos los proyectos relacionados con los Códigos Penal y de Procedimiento Penal e igualmente los atinentes con la propia Fiscalía General de la Nación. De usted, Atentamente, Miguel Pinedo Vidal, Senador de la República. Pregunto a la Comisión Primera, ¿Aprueban los impedimentos solicitados por el Senador Roberto Gerlein Echeverría y Miguel Pinedo Vidal?
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Pregunto a la Comisión Primera, ¿Aprueban los impedimentos solicitados por el Senador Roberto Gerlein Echeverría y Miguel Pinedo Vidal? Se abre la discusión - En uso de la palabra el Senador Roberto Gerlein presentó a consideración de la Comisión el siguiente impedimento: (...) En consideración los impedimentos presentados anteriormente intervinieron los honorables Senadores: Honorable Senador Héctor Helí Rojas Jiménez: (...), Honorable Senador Jorge León Sánchez: (...), Honorable Senador Oswaldo Darío Martínez Betancourt: (...), Honorable Senador Gustavo Guerra Lemoine: (...) - Honorable Senador José Renán Trujillo García, Presidente Comisión Primera Senado: De acuerdo a la solicitud que ha presentado el Senador Jorge León Sánchez, vamos a tramitar separadamente la votación de la solicitud de impedimentos del Senador Gerlein y el Senador Pinedo. - Sometido a votación el impedimento del Senador Roberto Gerlein, fue negado por el siguiente resultado (...) - Sometido a votación el impedimento del Senador Miguel Pinedo, fue negado por el siguiente resultado: (...)"
64. Proyecto de ley número 204 de 2001 Senado, por la cual se modifica el Código de Procedimiento Civil, se regula el proceso ejecutivo y se dictan otras disposiciones. Acta 34, 5 junio 2002.	Antes de alterar el orden del día para proceder a tramitar este proyecto.	Consta que hubo discusión del primer impedimento.
"... En uso de la palabra el Senador Roberto Gerlein presentó a consideración de la Comisión el siguiente impedimento: (...) - Honorable Senador Germán Vargas Lleras: A mí me parece que el impedimento del Senador Gerlein esta traído a juicio, digamos, le asisten razones poderosas, en especial por lo que él ha señalado. Pero yo le pediría a la Comisión que neguemos el impedimento, por una razón sencilla, porque es que la agilización del procedimiento no va ni a beneficiar, ni a perjudicar un demandado. (...) - Sometido a votación el impedimento del Senador Roberto Gerlein, fue negado previa verificación solicitada por el Senador Germán Vargas, con el siguiente resultado: Votos emitidos: 10. Votos afirmativos: 0. Votos negativos: 10. - El señor Presidente solicita a la Secretaría dar lectura al siguiente impedimento del Senador Germán Vargas (...) - Sometido a votación el impedimento presentado por el Senador Germán Vargas fue aprobado.(...)"
65. Proyecto de ley número 030 de 2001 Cámara, por medio de la cual se desarrolla el artículo 73 de la Constitución Política de Colombia, para garantizar el ejercicio del periodismo y se dictan otras disposiciones. Acta 206, 19 junio 2002.	"(...)-  La Secretaría procede de conformidad: Proyecto de ley número 030 de 2001 Cámara, acumulado al 084 de 2001 Cámara, por medio de la cual se desarrolla el artículo 73 de la Constitución Política de Colombia, para garantizar el ejercicio del periodismo y se dictan otras disposiciones. En este proyecto hay unos impedimentos por ejercer la profesión de periodista, del doctor Navas, la doctora Clara Pinillos, el doctor Jesús Ignacio García, José Antonio Salazar y Orlando Clavijo. - Dirección de la sesión por la Presidencia: En consideración los impedimentos leídos, se abre la discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada. ¿Los aprueba la Cámara? - La Secretaría informa: Han sido aprobados, señor Presidente."
Caso	Momento en que se tramita	Forma de trámite y autoridad que decide	Discusión individual/colectiva?	Quién participa en decisión?
66. Conciliación del Proyecto de Ley 190 de 2001 Senado, 173 de 2001 Cámara, por medio de la cual se hacen unas reformas y adiciones al Código Penal, Ley 599 de 2000, se crea el tipo penal de trata de personas y se dictan otras disposiciones. Acta 208, junio 21 2002.	Antes de iniciar el trámite.	Consta que hubo intervenciones sobre la generalidad de los impedimentos. Hubo sometimiento colectivo a consideración de la plenaria.
"(...) El Secretario General (doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.), procede con la lectura: Sobre este proyecto se han presentado unos impedimentos señor Presidente. - Dirige la sesión la Presidencia (honorable Representante José Walter Lenis Porras): Por favor dele lectura a los impedimentos. - El Secretario General (doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.), procede con la lectura: Impedimento (...) Firma Bernabé Celis y Julián Silva Meche. (...) María Clementina Vélez y María Teresa Uribe. (...) María Eugenia Jaramillo. // Han sido leídos los impedimentos, puede someterlos a consideración de la Plenaria, señor Presidente. - Dirige la sesión la Presidencia (honorable Representante  José Walter Lenis Porras): Tiene la palabra el doctor Joaquín José Vives Pérez. - El Secretario General (doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.) continúa con la lectura: Se suma el doctor Fabio Rojas, por las mismas razones de la doctora María Eugenia Jaramillo, se adhiere el doctor Alvaro Díaz. - Intervención del honorable Representante Joaquín José Vives Pérez: Muchas gracias señor Presidente, muy breve, salvo que los delitos sobre los cuales haya investigaciones preliminares o formales, tengan relación con la trata de personas, los impedimentos no son procedentes, de manera que si no tienen relación con ello, yo invito a que se nieguen. - Dirige la sesión la Presidencia (honorable Representante José Walter Lenis Porras): En consideración los impedimentos leídos, tiene la palabra la doctora Clementina Vélez. - Intervención de la honorable Representante María Clementina Vélez Gálvez: Señor Presidente, he presentado impedimento porque me encuentro ante la Corte Suprema de Justicia en un proceso. - Dirige la sesión la Presidencia (honorable Representante  José Walter Lenis Porras): Continúa la discusión de los impedimentos leídos, anuncio que va cerrarse, lo aprueba la Plenaria? El Secretario General (doctor Jesús Alfonso Rodríguez C.), informa: Han sido negados señor Presidente".
67. Proyecto de Acto Legislativo número 37 de 2002 Cámara, por medio del cual se modifican los artículos 234, 235, 250 y 251 de la Constitución Política. Acta 30, 7 mayo 2002.			Consta que se discutieron tanto los impedimentos en particular como el tema de la configuración de conflictos de intereses para actos legislativos.
Caso	Momento en que se tramita	Forma de trámite y autoridad que decide	Discusión individual/colectiva?	Quién participa en decisión?
	"Tiene la palabra el honorable Representante Francisco Canossa Guerrero: (...) Sin embargo, debo cumplir con mi deber de asistir a la sesión y les pido me disculpen para no participar ni siquiera en la votación del orden del día, por los argumentos que les he planteado, y paso a dejarla radicada de manera formal en la Secretaría. Muchas gracias. - Secretario: Señor Presidente, la Secretaría le informa que en ese mismo sentido hay dos (2) impedimentos de dos (2) honorables Parlamentarios: el Representante Luis Fernando Velasco y el señor Presidente, el Representante Jesús Ignacio García. // Reposan en Secretaría también dos (2) impedimentos. - La Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Representante Joaquín José Vives Pérez: (...) De manera que, aun cuando creo que ejerciendo el poder constituyente no incurriría en conflicto de intereses, ante la inestabilidad de la interpretación del derecho, teniendo como ejemplo el caso Canossa, yo también solicitaría a la comisión que para participar y votar en el tema que hace relación a la modificación de la investigación y juzgamiento de los Congresistas, me declaro impedido. // No quiero poner en riesgo mi investidura. - (...DISCUSION...) El Presidente concede la palabra al honorable Representante Luis Fernando Velasco Chávez: Señor Presidente, he registrado ya una solicitud de impedimento a la comisión y dejé constancia cuando hicimos la ponencia, aceptando la ponencia; pero indicándole que me abstenía de intervenir en la definición de lo que será el inciso 3º del artículo 2º; el numeral 3º del artículo 2º del proyecto de acto legislativo número 237; y voy a explicar por qué: (...) - (...) Presidente: Tiene la palabra el doctor Zamir Silva y yo me voy a permitir cederle la presidencia al Vicepresidente, como quiera que yo presenté mi impedimento... En consideración los impedimentos presentados. // Antes de entrar en el debate, sírvase leerlos uno por uno. - (...) Presidente: En consideración el impedimento presentado por Luis Fernando Velasco. Se abre la discusión; anuncio que va a cerrarse; queda cerrada la discusión. ¿Aprueba la honorable comisión? No se aprueba el impedimento. - Secretario:´ 2º Impedimento: (...) Jesús Ignacio García Valencia. // Ha sido leído el impedimento, señor Presidente. - Presidente: En consideración el impedimento presentado por el honorable Representante Valencia. Se abre la discusión; anuncio que va a cerrarse; queda cerrada la discusión. ¿Aprueba la honorable comisión? No se aprueba el impedimento. - Se le concede el uso de la palabra al honorable Representante William Vélez: Yo estoy firmando ese impedimento con el doctor Jesús Ignacio García, señor Presidente, por encontrarme en las mismas situaciones de los compañeros Zamir y otros. - Presidente: En consideración nuevamente el impedimento con la adición del doctor William Vélez, que también se declara impedido y el doctor Germán Navas Talero. - Tiene la palabra el doctor Enríquez: ...SIN SONIDO... - Secretario: Ha sido negado el impedimento, señor Presidente. - Por solicitud del Presidente, el Secretario procede con el tercer impedimento: 3º Impedimento: (...) honorable Representante José Orlando Mora // Ha sido leído el impedimento, señor Presidente. - Presidente: En consideración el impedimento presentado. Se abre su discusión; aviso que va a cerrarse; queda cerrada. ¿Aprueba la comisión? No es aprobado el impedimento. - Secretario: (...) Firma el honorable Representante Francisco Canossa Guerrero. - Presidente: En consideración el impedimento presentado. Se abre la discusión, va a cerrarse.
Caso	Momento en que se tramita	Forma de trámite y autoridad que decide	Discusión individual/colectiva?	Quién participa en decisión?
	- Tiene la palabra el honorable Representante Tarquino Pacheco Camargo: Señor Presidente, yo pienso que el caso del doctor Canossa es muy distinto; que ya hay en curso un proceso de pérdida de investidura. - (...) Presidente: En consideración el impedimento del doctor Canossa. Se abre su discusión; aviso que va a cerrarse; queda cerrada. Aprueba la comisión? No es aprobado el impedimento. // El Secretario anuncia el voto positivo de los doctores Germán Navas Talero; Eduardo Enríquez Maya Bravo; Yimy Mejía; Luis Carlos Saavedra; Tarquino Pacheco; William Darío Sicachá Parra; Cañón. - El Presidente cede la palabra al honorable Representante Iván Díaz Mateus: Señor Presidente, cuando se votó el tema de la, revocatoria del Congreso, aquí los más avezados juristas (que son muchos en esta Corporación), nos enseñaron a quienes no sabemos: que como era un acto legislativo, estábamos en el ejercicio del poder constituyente, no había lugar a impedimentos así se tratasen de cosas de las cuales tuviésemos el más cercano interés. // Entonces se le han negado los impedimentos a una serie de Congresistas por esa razón y con un argumento que no es distinto se les va ahora a aceptar el impedimento al doctor Canossa(...)  Entonces, para mí, yo creo que debemos hacer equidad y tabla raza; o sea, todos en la cama o todos en el suelo. Si se va a tener una consideración especial con... No hay el argumento, porque el doctor Canossa incluso ha dicho ¿nadie nos ha dicho aquí¿ yo no he visto los títulos del proyecto que se vaya a tratar el tema de la pérdida de investidura. ¿Quién dijo eso? - (...)  El Presidente concede la palabra al honorable Representante Joaquín Vives: Sólo se trataba de ratificar el concepto que acaba de emitir el doctor Iván Díaz. - (...) El Presidente concede la palabra al honorable Representante Joaquín José Vives Pérez: Señor Presidente, es que con anterioridad sí se aprobó un impedimento de un compañero no recuerdo quién se leyó uno y se votó, que decía que está incurso en una investigación penal; uno de los nuevos compañeros. // ¿No se ha aprobado ninguno? // El Secretario informa dice que no. - Presidente: En consideración el impedimento debido. Se abre su discusión; aviso que va a cerrarse; queda cerrada. Aprueba la comisión? No es aprobado el impedimento del doctor Canossa.(...) - El Secretario procede con el siguiente impedimento: 6º Impedimento: (...) Firma: honorable Representante Juana Yolanda Bazán Achury. // Ha sido leído el impedimento, señor Presidente. - Presidente: En consideración el impedimento leído. Se abre su discusión; aviso que va a cerrarse; queda cerrada. Aprueba la comisión? Es negado el impedimento por los miembros de la comisión. - Secretario: Impedimento: Atentamente: honorable Representante Gloria Rosalba Ramírez Vargas. // Ha sido leído el impedimento, señor Presidente. - Presidente: En consideración el impedimento leído. Se abre su discusión; aviso que va a cerrarse; queda cerrada. Aprueba la comisión? Es negado el impedimento por los miembros de la comisión. // El Secretario informa que hasta el momento van siete (7) impedimentos sometidos a discusión.  (...) Sírvase leer señor Secretario la proposición con el que termina el informe del proyecto de acto legislativo en discusión. - Tiene la palabra el doctor Luis Fernando Velasco: De todas maneras, para curarnos en salud, hay siete impedimento, yo sí pediría que a la hora de la evaluación quedara la constancia que las siete personas (7) que declararon impedidas, tampoco votaron los impedimentos. // Esto no afecta en nada, porque de todas maneras el quórum de la comisión, la mayoría de la comisión no aceptó los impedimentos; pero que quede esa constancia que, obviamente tuvimos que ser consecuentes y se negaron negativamente. - Presidente: Así quedará como constancia, señor Presidente, en el acta".
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68. Proyecto de ley número 196 de 2001 Cámara, mediante la cual se crean las Sociedades Anónimas Deportivas. Acta 177, 6 noviembre 2001.	Durante la discusión del articulado
"(...) El Secretario General informa: Señor Presidente, le informo que han radicado en la Secretaría un impedimento, si me autoriza leerlo. - Dirección de la sesión por la Presidencia: Sírvase leerlo, señor Secretario. - El Secretario General procede: Me declaro impedido del Proyecto de ley 196 de 2001 Cámara, por ser socio de un club deportivo. Firma el honorable Representante Julio Restrepo Ospina. Está leído, el impedimento señor Presidente. - Dirección de la sesión por la Presidencia: En consideración el impedimento leído, anuncio que va a cerrarse, queda cerrado. ¿Lo aprueba la plenaria de la Cámara? - El Secretario General responde: Ha sido aprobado el impedimento, señor Presidente."
69. Proyecto de ley número 210 de 2001 Cámara, por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior, en la modalidad de formación tecnológica. Acta 177, 6 nov. 2001.	"- (...) Señor Presidente hay un impedimento, que me permito leerlo. (...) Firma el honorable Representante Alvaro Ashton Giraldo. // Está leído el impedimento, señor Presidente. - Dirección de la sesión por la Presidencia: En consideración el impedimento leído, anuncio que va cerrarse. Se le concede el uso de la palabra al Representante Plinio Olano. - Intervención del honorable Represen-tante Plinio Edilberto Olano Becerra: Señor Presidente, ese impedimento no se puede discutir en la fecha, porque tiene una fecha para la cual estaba previsto que se debía presentar, que es el 25 de septiembre. // Se debería modificar el impedimento y hacerlo con la fecha del día de hoy, si el doctor Ashton se encuentra. - Dirección de la sesión por la Presidencia: ¿El honorable Representante Alvaro Ashton? - El Secretario General: El honorable Representante Alvaro Ashton no se encuentra en el recinto señor Presidente. - (...) Dirección de la sesión por la Presidencia: Honorable Representante, como el Representante Ashton no está, no vota, entonces no habría problema con el impedimento. // Continúa la discusión sobre el informe de la ponencia, anuncio que va a cerrarse, queda cerrado, ¿lo aprueba la Cámara? - (...) Intervención del honorable Representante Alvaro Antonio Ashton Giraldo: Señor Presidente por razones de fuerza mayor tuve que ausentarme transitoriamente de la sesión en donde precisamente se está discutiendo un proyecto de ley que ha venido aplazándose sistemáticamente que tiene que ver con la reglamentación de la formación tecnológica, ese impedimento lo había planteado en varias oportunidades como lo he dicho se ha aplazado la discusión de ese proyecto. // Quisiera señor Presidente como tengo conocimiento que el impedimento se leyó y por supuesto como no he estado acá se negó quisiese que reabriera la discusión en ese tema y lo sustento con mucho gusto en relación con plantear la necesidad de que quede suficientemente claro que el impedimento se hace porque en el libro de conflictos de intereses registré en su oportunidad que soy miembro fundador de una institución de educación superior y en consecuencia me he venido impidiendo cada vez que se presentan temas que tienen que ver con estos aspectos, en consecuencia yo actualicé ya el impedimento con fecha 6 de noviembre quisiese pues que el señor Secretario lo lea nuevamente y se someta a consideración señor Presidente. - Dirección de la sesión por la Presidencia: Señor Secretario usted puede leer nuevamente el impedimento. - El Secretario General procede: (...) Está leído el impedimento, señor Presidente. - Dirección de la sesión por la Presidencia: En consideración la proposición del impedimento que presenta el honorable Representante Ashton, anuncio que va a cerrarse, queda cerrado. ¿Lo aprueba la plenaria de la Cámara?(...) - El Secretario general responde: Ha sido aprobado, señor Presidente."
Caso	Momento en que se tramita	Forma de trámite y autoridad que decide	Discusión individual/colectiva?	Quién participa en decisión?
70. Proyecto de Acto legislativo 091 de 2001 Cámara, por el cual se modifica el período de los Gobernadores, Diputados, Alcaldes, Concejales y Ediles. Acta 180, 14 noviembre 2001.	"(...) El Secretario General: Señor Presidente, le informo que hay dos impedimentos y debe dársele prelación. - Dirección de la sesión por la Presidencia: Sírvase leerlos, señor Secretario. - El Secretario General procede: Impedimento al Proyecto de Acto legislativo 091 2000 Cámara. Por conflicto de interés me declaro impedido para votar o participar en la discusión del articulado. - Dirección de la sesión por la Presidencia: Se le concede el uso de la palabra al representante Reginaldo Montes para una moción de orden. - Intervención del honorable Representante Reginaldo Montes Alvarez, para una Moción de orden: Muchas gracias, señor Presidente. Solicité la moción de orden para evitar leer los impedimentos, ya reiteradamente se ha pronunciado la plenaria que cuando se trata de Actos Legislativos no hay lugar a solicitar impedimentos, porque el Congreso se convierte en Constituyente y estamos modificando la Constitución y por vías de reforma de la Constitución podríamos variar el artículo que tiene que ver con los conflictos de intereses, luego entonces no se configuran los de los impedimentos y por eso señor Presidente, con todo respeto solicito que no se tengan en cuenta los mismos. Muchas gracias. - (...) Dirección de la sesión por la Presidencia: Quiero informarle a los compañeros de Congreso que hay 18 inscritos, para que por favor seamos breves. Se le concede el uso de la palabra el doctor Gustavo Petro, para una moción de orden tiene la palabra el Representante Jorge Gómez. - Intervención del honorable Representante Jorge Enrique Gómez Celis, para una moción de orden: Tal vez sea moción de orden o de procedimiento doctor Petro, le presento excusas. Es que no quiero dejar avanzar señor Presidente el debate, sin que quede gravado en la cinta también mi impedimento, por más que el doctor Joaquín Vives a quien respeto y admiro por su capacidad jurídica, por su conocimiento jurídico y también el doctor Gerardo Tamayo quienes firmamos una proposición de impedimento, comparto el criterio de él, en el sentido de que por ser acto legislativo no cursa ningún impedimento, no hay cabida a ningún impedimento, pero por lo que vemos respecto a las pérdidas de investidura, es mejor asegurarnos. Entonces para que quede constancia de que a pesar de que la plenaria de la Cámara no aceptó los impedimentos, Jorge Gómez Celis y el doctor Gerardo Tamayo también nos declaramos impedidos. // Gracias señor Presidente. - (...) Intervención del honorable Representante Jorge Gómez Celis: Señor Presidente, es para presentarle a la plenaria mi impedimento, el cual se hizo ya a través de una moción de orden, no voy a intervenir en este acto legislativo señor Presidente."
71. Proyecto de ley número 130 de 2001 Cámara, 022 de 2000 Senado, por medio de la cual se establecen normas para la seguridad social en salud de los conductores de taxis y se dictan otras disposiciones. Acta 182, 27 noviembre 2001.	"- (...) El informe de ponencia dice: (...) - Señor Presidente, hay un impedimento que debe resolverse en forma prioritaria, con su anuencia me permito leerlo. (...) Señor Presidente, está leído el impedimento. - Dirección de la sesión por la Presidencia: En consideración el impedimento leído, continúa la discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada. ¿Lo aprueba la plenaria? - La Secretaría informa: Ha sido aprobado el impedimento. Puede someter el informe de ponencia, señor Presidente."
Caso	Momento en que se tramita	Forma de trámite y autoridad que decide	Discusión individual/colectiva?	Quién participa en decisión?
72. Proyecto de ley número 210 de 2001 Cámara, por la cual se organiza el Servicio Público de Educación Superior en la modalidad de formación tecnológica. Acta 182, 27 noviembre 2001.	"(...) - Proyecto de ley número 210 de 2001 Cámara, por la cual se organiza el Servicio Público de Educación Superior en la modalidad de formación tecnológica. La ponencia de este proyecto fue aprobada el seis de noviembre. Me permito informarle a la Plenaria y a usted señor Presidente, que hay un impedimento y con su autorización me permito leerlo. (...) Está leído el impedimento, señor Presidente. - Dirección de la sesión por la Presidencia: En consideración el impedimento leído, se abre la discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada. ¿Lo aprueba la Cámara? - La Secretaría informa: Ha sido aprobado, señor Presidente"
73. Proyecto de ley número 03 de 2001 Cámara, 209 de 2001 Senado, por la cual se regula el porcentaje de comisión en relación aerolíneas-agencias de viaje y se dictan otras disposiciones Acta 186, 11 diciembre 2001.	" El Secretario General procede: (...) El informe con que termina la ponencia: (...) Señor Presidente, hay un impedimento, me permito leerlo: - (...) Dirección de la sesión por la Presidencia: ¿Acepta la plenaria de la Cámara el impedimento presentado? - El Secretario General responde: Ha sido aprobado el impedimento, señor Presidente. Dirección de la sesión por la Presidencia:  Continúa la discusión del informe. (...)"
74. Proposición número 028, 25 de septiembre de 2001 [citación al Ministro de Educación Nacional y otros para discutir el tema de la Universidad Antonio Nariño Acta 013, 25 septiembre 2001.	"- El Secretario: Proposición número 028, 25 de septiembre de 2001 [citación al Ministro de Educación Nacional y otros para discutir el tema de la Universidad Antonio Nariño]. - El Presidente: (...) Está leída la proposición, tiene la palabra el doctor Hernando Carvalho. - Honorable Representante Hernando Carvalho Quigua: Señor Presidente, es que antes de que inicie la discusión de esta proposición, para solicitarle a la Comisión se sirva declararme impedido por la relación que tengo con la universidad. - El Presidente: Someto a consideración de la Plenaria de la Comisión, el impedimento que ha sustentado el doctor Carvalho. Se abre la discusión, continúa abierta, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada. ¿Lo aprueba la Comisión? - El Secretario: Aprobado señor Presidente".

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA A LA SENTENCIA C-1040/05

SOBERANIA-Concepto (Salvamento de voto)

SOBERANIA-Antecedentes (Salvamento de voto)

SOBERANIA-Características (Salvamento de voto)

SOBERANIA NACIONAL Y SOBERANIA POPULAR-Concepto (Salvamento de voto)

SOBERANIA NACIONAL Y SOBERANIA POPULAR-Alcance (Salvamento de voto)

SOBERANIA NACIONAL Y SOBERANIA POPULAR-Diferencias (Salvamento de voto)

CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Definición (Salvamento de voto)

CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Características (Salvamento de voto)

CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Constitución rígida (Salvamento de voto)

CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Garantía jurisdiccional de la Constitución (Salvamento de voto)

CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-"Sobre interpretación" de la Constitución (Salvamento de voto)

CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Aplicación directa de normas constitucionales (Salvamento de voto)

CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Interpretación conforme de las leyes (Salvamento de voto)

CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO-Influencia de la Constitución en las relaciones políticas (Salvamento de voto)

CONSTITUCION POLITICA-Fuerza vinculante (Salvamento de voto)

DERECHO COMPARADO-Valores, principios y derechos no escritos (Salvamento de voto)

PROPIEDAD PRIVADA-Relación con la forma de gobierno y tipo de Estado (Salvamento de voto)

PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES PUBLICOS-Finalidad (Salvamento de voto)

CONSTITUCION Y CONSTITUCIONALISMO-Diferencias (Salvamento de voto)

DERECHO A LA IGUALDAD ANTE LA LEY-Alcance (Salvamento de voto)

PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites axiológicos (Salvamento de voto)

PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites lógicos (Salvamento de voto)

MONISMO Y DUALISMO JURIDICO-Concepto (Salvamento de voto)

PODER DE REFORMA Y PODER CONSTITUYENTE ORIGINARIO-Distinción/PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites implícitos/PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites expresos/ PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION Y PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES SUPREMOS-Alcance (Salvamento de voto)

El poder de reforma de la Constitución es un poder altamente diferente del poder Constituyente. No puede ser el poder de reformar la Constitución un poder tal que se asemeje al poder de constituir la Constitución. Lo anterior por cuanto el poder de reformar está en cabeza de un órgano constituido por el poder constituyente. En consecuencia, el primero está incapacitado para abrogarse competencias del segundo, quien lo creó. De ahí que en el Constitucionalismo existan, en primer lugar, los llamados límites expresos, donde el mismo constituyente determina manifiestamente su deseo de prohibir la modificación de alguna valor o principio constitucional, en segundo lugar, los llamados límites implícitos los cuales son extraídos de la misma voluntad del constituyente así no hayan sido  expresamente manifestados. A estos límites, la Corte Constitucional les ha dado el nombre de principios constitucionales supremos, queriendo dar a entender que existen al interior de nuestra Constitución una serie de valores y principios que no son modificables a través del poder de reforma por cuanto se extraen como voluntad inalterable del Constituyente. Estos principios constitucionales supremos se obtienen de un análisis dogmático basado en los siguientes parámetros: 1. Una Constitución no es un simple conjunto de normas, sino una totalidad cohesionada de principios y valores. 2. El criterio de identidad de toda Constitución radica, precisamente, en los principios y valores que la caracterizan. 3. El cambio de tales principios constituye, por tanto, una revisión constitucional no banal, sino la genuina instauración de una nueva Constitución. 4. En consecuencia, la revisión constitucional no puede llevarse hasta el límite de modificar los principios y valores caracterizadores del ordenamiento.

DEMOCRACIA-Elementos (Salvamento de voto)

DEMOCRACIA-Finalidad (Salvamento de voto)

DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL-Finalidad (Salvamento de voto)

DEMOCRACIA-Límites de las mayorías (Salvamento de voto)

En una concepción Constitucional de democracia, no es cierto que lo decidido por la mayoría deba aplicarse per se a las minorías. La definición de democracia desde la óptica constitucional , va mucho mas allá que la toma de decisiones mayoritarias, la concepción constitucional es una definición incluyente ; donde las decisiones mayoritarias deben no solo respetar a las minorías sino igualmente los derechos fundamentales de cualquier individuo.

IGUALDAD DE OPORTUNIDADES-Finalidad (Salvamento de voto)

REGLAS DE DISTRIBUCION IGUALITARIAS-Alcance (Salvamento de voto)

ESTADO DE DERECHO-Generalidad de la ley (Salvamento de voto)

PRINCIPIO DE PARALELISMO DE LAS FORMAS-Concepto (Salvamento de voto)

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Competencia de la Corte Constitucional para estudiar reforma de valores y principios fundamentales/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Competencia de la Corte Constitucional para estudiar violación de la igualdad/PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD-Aplicación/LAGUNA AXIOLOGICA-Concepto (Salvamento de voto)

Afirmar que el tribunal constitucional no puede controlar la reforma de los valores y principios fundamentales es afirmar el absurdo de que se puede controlar lo accesorio pero no controlar lo fundamental y lo que es más grave, proponer un control defectuoso de constitucionalidad  que permite el control de las normas que violan incidentalmente a la constitución pero no de las que violan sus valores y principios fundamentales. Además de controlar la incompetencia del reformador de la constitución, el tribunal constitucional puede controlar que se respete el valor fundamental de la igualdad. Para ello puede aplicar el principio de razonabilidad , que le permite examinar las denominadas "lagunas axiológicas". Se denomina laguna axiológica no a la falta de norma; porque si existe norma pero la norma que existe no es para el interprete la que debería existir, sino otra diversa. No es entonces la falta de  cualquier norma sino la falta de una norma justa, es decir, de una norma jurídica que no existe, pero que debería existir a causa del sentido de justicia del intérprete o para la justa aplicación de una norma superior (constitucional). Cuando el legislador trata de modo igual casos que al intérprete (de la Constitución, o más exactamente, al tribunal constitucional), le parecen diversos; o sea, cuando el legislador no distingue cuando debería distinguir; entonces el tribunal constitucional dirá que falta una norma diferenciadora. Cuando el legislador trata de modo diverso casos que al tribunal constitucional le parecen iguales; y, en consecuencia, el legislador ha distinguido sin razón; entonces, el intérprete manifestará que falta una norma igualadora.

CONSTITUCION POLITICA-Existencia de jerarquía normativa (Salvamento de voto)

IGUALDAD-Principio y derecho fundamental (Salvamento de voto)

PRINCIPIO DE IGUALDAD-Importancia (Salvamento de voto)

REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Antecedentes (Salvamento de voto)

REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Discusión en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 (Salvamento de voto)

Visto el trámite que se surtió en relación con el tema de la reelección presidencial, pueden hacerse una serie de observaciones. La primera de ellas es que claramente la reelección inmediata del presidente de la república fue un tema descartado de raíz por la Asamblea de 1991. Baste señalar que ninguno de los Proyectos de Reforma de la Constitución la preveía, así como ninguna de los textos propuestos o aprobados durante el trámite en comisión y en plenarias. De igual manera puede aseverarse que la voluntad presente en unos escasos proyectos presentados en relación con la posibilidad de conservar la reelección tal y como venía propuesta en la constitución de 1886 fue mermando mientras se daban los diferentes debates de la Asamblea, de tal manera que al concluir ésta dejaron de hacerse proposiciones en tal sentido. Si se detalla el proceso de aprobación del artículo finalmente aprobado, debe observarse que allí las tres propuestas que se sometieron a votación corrían en el mismo sentido  -la prohibición absoluta de reelección-, existiendo diferencias tan solo en lo referente a  aspectos de la redacción del artículo. Así las cosas, la reelección inmediata es una figura jurídica ajena a la evolución constitucional en Colombia ni fue tema deseado por el Constituyente soberano. Por el contrario, pareciera deducirse de las características históricas propias de nuestro sistema político y del querer expreso del Constituyente soberano un rechazo manifiesto a la reelección inmediata en cabeza del Presidente de la República.

REELECCION PRESIDENCIAL EN LATINOAMERICA-Análisis (Salvamento de voto)

PRINCIPIO DEMOCRATICO-Alcance (Salvamento de voto)

NORMA FUNDAMENTAL-Concepto (Salvamento de voto)

CONSTITUCION POLITICA-Identidad constitucional implícita (Salvamento de voto)

CONSTITUCION MATERIAL-Concepto (Salvamento de voto)

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Naturaleza del vicio de competencia (Salvamento de voto)

Desde la teoría del control de constitucionalidad, tanto el control de procedimiento de formación de la norma jurídica; como del contenido de la norma jurídica, puede reducirse a un problema de competencia.  Esta es la posición de Kelsen, para quien tanto el control formal como material, se reduce en última instancia a un tema de competencia.  Un ejemplo nos ayuda a aclarar su posición:  Si la Constitución de Colombia prohíbe la pena de muerte y se hace una Ley siguiendo todo el procedimiento constitucional pero estableciendo el fusilamiento de los delincuentes (que es una pena de muerte), esta violación del contenido de la Constitución es un problema de competencia, ya que el Congreso carece de competencia al dictar la Ley, pues el artículo de la Constitución que prohíbe la pena de muerte, en realidad le quita competencia al Congreso para que legisle sobre esta materia estableciendo una modalidad de ella, como lo es el fusilamiento.

CLAUSULAS PETREAS O INTANGIBLES EN LA CONSTITUCION DE 1991-Inexistencia (Salvamento de voto)

PODER DE REFORMA-Incompetencia para derogar o sustituir la Constitución (Salvamento de voto)

PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN CONSTITUCION VIGENTE-Constituyente disminuyó poderes (Salvamento de voto)

PRINCIPIO DE IGUALDAD-Fundamental en la identidad constitucional colombiana (Salvamento de voto)

PRINCIPIO DE ALTERNANCIA DEL PODER EN REELECCION PRESIDENCIAL-Alteración (Salvamento de voto)

Con relación a la identidad política e histórica de nuestro desarrollo constitucional, fuerza es concluir que uno de los principios que fundamentan nuestra identidad a lo largo de nuestro transcurso como república y como democracia, consiste en la alternancia del poder. Hasta antes de la Constitución de 1991, la regla común era que cualquier presidente podría optar nuevamente por ejercer la presidencia de la República siempre y cuando al menos un período hubiera transcurrido luego del ejercicio de su presidencia. Sin embargo, es el soberano constituyente , quien en ejercicio y conducción del poder político , decide cambiar dicho principio de alternancia del poder. Es decir, es el poder constituyente primario quien en su voluntad y querer, altera el principio democrático y republicano señalado y constituye la prohibición total de reelección. Dicha decisión, que alteró el principio de alternancia en el poder fue producto del ejercicio del poder soberano que se radicó en el pueblo, quien es el detentador del poder político. En consecuencia, la reelección inmediata del Presidente de la República no ha sido una figura que haya hecho parte de la identidad social e histórica que compone nuestro Estado.   Por el contrario, son otro tipo de figuras las que caracterizado a nuestro Estado y orden Constitucional en relación con otros ordenamientos y Estados.

REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Alteración de la distribución del poder político establecida por el constituyente (Salvamento de voto)

La distribución del Poder Político , como elemento esencial en la estructura del ordenamiento constitucional colombiano, tiene especial relevancia en relación con el equilibrio del mismo poder , y adquiere una mayor connotación en relación con la integración de determinada instituciones, habida cuenta de las facultades que la Carta política confirió al ejecutivo en aras de realizar nombramientos directos en algunas entidades y, en otras, de integrar las ternas de candidatos elegibles. En este sentido, la situación actual prevista por el Derecho Constitucional colombiano – para la designación de altos dignatarios de determinadas entidades del sector público – es la siguiente: (i) los magistrados de la Corte Constitucional son elegidos por el Senado de la República de sendas ternas que presentan el Presidente de la República, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. (ii) El Fiscal General de la Nación es elegido por la Corte Suprema de Justicia, por un período de cuatro años, de terna enviada por el presidente de la República. (iii) Los magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura son elegidos por el Congreso Nacional para un período de ocho años, a partir de ternas enviadas por el Presidente de la República. (iv) El Procurador General de la Nación es elegido por el Senado a partir de una terna integrada por el Presidente de la República, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. (v) El Defensor del Pueblo es elegido por la Cámara de Representantes a partir de terna integrada en su totalidad por el Presidente de la República. (iv) Seis miembros de la Junta Directiva del Banco de la República son nombrados directamente por el Presidente de la República. De esta manera, posteriormente, la posibilidad de reelección presidencial para un período consecutivo, prevista por el acto legislativo 002 de 2004, refuerza y potencia las facultades del ejecutivo, en detrimento de la distribución ya efectuada por el constituyente soberano.

REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Participación del Presidente de la República en la elección de altos dignatarios del Estado (Salvamento de voto)

CONSTITUCION POLITICA-Identidad material axiológica del Estado/PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Sustituye la Constitución de 1991/DERECHO A LA IGUALDAD EN REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Violación frente a alcaldes, gobernadores y ciudadanos (Salvamento de voto)

La identidad material axiológica de nuestro Constitucionalismo y de la propia Constitución de 1991, tiene como sustento el devenir histórico, político y social de nuestro Estado el cual es totalmente ajeno a la reelección presidencial inmediata. Esta tradición histórica se confirmó con la voluntad querida y expresada, con pleno conocimiento de lo que quería el soberano Constituyente al prohibir la reelección en cualquier tiempo del Presidente de la Republica; quien deseo disminuir los poderes Presidenciales y ejercer un mayor control sobre sus potestades. Fuerza es concluir que la reelección inmediata no encuadra dentro de la identidad material axiológica ni de nuestro Estado ni de nuestro Constitucionalismo. Lo que evidencia, es que dichas atribuciones fueron valoradas y decididas por el Constituyente soberano de 1991 para un Presidente que ejerciera cuatro ( 4 ) su período presidencial , en momento alguno para uno que pudiera ejercer la Presidencia por ocho ( 8 ) años, razón que sin dudas produce una redistribución del poder político, que realza y potencia las facultades y potestades en cabeza del Presidente de la República, aspecto este no deseado por el constituyente soberano, quien es su único titular y determinador del poder político. La redistribución de la  regla de igualdad utilizada en el Acto Legislativo es desigualitaria si la comparamos con la distribución efectuada por el Constituyente soberano de 1991. De otro lado, la regla de igualdad es en sí misma violatoria de la igualdad, por cuanto, se discrimina a funcionarios que como los gobernadores y alcaldes, son igualmente de elección popular como el Presidente de la República y lo que es más importante a los ciudadanos de a pie. El Congreso, por medio del Acto Legislativo No 02 de 2004, destruyó o sustituyó la Constitución de 1991, la cual evidencia la voluntad expresa del Constituyente soberano.

NORMA JURIDICA-Requisitos de validez (Salvamento de voto)

OBEDIENCIA DEL DERECHO-Normas, leyes y reformas constitucionales producidas por órgano incompetente/DESOBEDIENCIA CIVIL-Normas, leyes y reformas constitucionales producidas por órgano incompetente (Salvamento de voto)

Las normas, leyes o reformas constitucionales, que han sido producidas por un órgano incompetente (el reformador de la constitución cuando debían serlo por el poder constituyente, son ilegitimas) o sin respeto de las normas de producción de normas preexistentes de superior jerarquía, son invalidas, inconstitucionales y no deben ser obedecidas.

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Vicios en el trámite legislativo (Salvamento de voto)

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Violación del reglamento del congreso porque ponencia se presentó antes de escuchar a los ciudadanos/DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Participación de los ciudadanos en los proyectos de acto legislativo (Salvamento de voto)

En cuanto a los vicios de procedimiento se violaron desde el inicio, hasta el final del tramite del acto legislativo, normas constitucionales no solo del título XIII sino de toda la Constitución. Se violaron también las normas de la ley orgánica del Congreso. Se comenzó violando el preámbulo y los Art. en los artículos 2, 40 de la Constitución y la Ley Orgánica del Congreso (ley 5 de 1992) artículos 230-232, porque la Constitución manda una democracia participativa, donde los ciudadanos hacen oír su voz antes de que se adopten las decisiones, incluidos los actos legislativos. La ponencia se presentó antes de escuchar a los ciudadanos, cuando la ley orgánica ordena que debe hacerse después de que se les oiga, con el fin de que sus opiniones sean tenidas en cuenta. El artículo 230 del Reglamento está ligado a los mecanismos de participación popular, por ello la importancia de escucharlos previamente en la medida que están de presente estos mecanismos. La audiencia es importante ya que en la segunda vuelta no se puede modificar lo dicho en la primera, en las plenarias no se puede celebrar audiencia pública. En este caso se violó el Reglamento del Congreso y la Constitución por lo que el acto es inconstitucional.

DERECHOS DE LAS MINORIAS PARLAMENTARIAS EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Violación por no representación en Comisión Primera del Senado (Salvamento de voto)

Se violó el artículo 112 de la Constitución, inciso segundo, que establece que los partidos minoritarios tienen derecho a tener representación en los órganos directivos del Congreso. En consecuencia, al no tener la comisión primera del Senado representación de las minorías los actos eran nulos.

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Vicio en el trámite legislativo al invalidar actuación por existir trámite de urgencia de otro proyecto legislativo (Salvamento de voto)

Se violó el artículo 163 de la Constitución, por cuanto existía mensaje de urgencia y de insistencia de la misma evento en el cual el senado carecía de competencia para ocuparse de otro asunto. El senado se ocupó de otros asuntos y la consecuencia era la inconstitucionalidad de ellos. El error que se quiso subsanar generó otro más grave pues se declaró la invalidez por el presidente del Senado cuando la competencia radicaba en el pleno de la Corporación.

PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Introducción de tema nuevo en segunda vuelta (Salvamento de voto)

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Trámite de impedimentos, recusaciones y conflictos intereses de los congresistas que participaron en el procedimiento legislativo (Salvamento de voto)

Los impedimentos y recusaciones se tramitaron con violación de la Constitución y de la Ley Orgánica. La Constitución estableció que impedimento, recusaciones y conflicto de intereses estaban ligados pues todos daban lugar a la pérdida de investidura. Como quiera que en todos esos casos está de por medio el poder disciplinario de la propia Corporación, todos los impedimentos y recusaciones debían ser tramitadas en la Comisión de Ética. Al no ser así, se violó la Constitución y la Ley Orgánica.

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Elusión del debate (Salvamento de voto)

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Vicios de procedimiento insubsanables por violación del principio democrático (Salvamento de voto)

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Línea jurisprudencial (Salvamento de voto)

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-No constituye precedente (Salvamento de voto)

REF.: Reelección Presidencial; acto legislativo 02 de 2004; Expedientes: D- 5645; D-5656; D-5657; D-5625; D-5632; D-5626; D-5633; D-5696; D-5739; D- 5702; D-5631; D-5691; D-5746; D-5797; D-5755; D-5798; D-5682.

Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la mayoría, pero con la claridad de siempre; me permito consignar las razones por las cuales salvo el voto, que son de dos clases: I) Por que se destruyó la constitución y II) Los vicios de procedimiento que hacían Inexequible la reelección Presidencial.

Para el análisis es imprescindible realizar un estudio de conceptos fundamentales de la teoría y la filosofía del derecho y especialmente del derecho constitucional.

I.  DESTRUCCION DE LA CONSTITUCION Y CONCEPTOS FUNDAMENTALES

1.- SOBERANIA

Dentro de una organización política existen varios detentadores del poder político, pero no todos son soberanos; por ejemplo, es posible que el presidente nombre al gobernador y este al alcalde a quien puede nombrar y remover libremente; no hay duda que el alcalde seria detentador de poder político, empero, no seria  el detentador del máximo poder político ya que por encima de él esta el gobernador cuyas ordenes debe obedecer y en el evento de no hacerlo puede ser removido de su cargo. El gobernador, tendría más poder político que el alcalde, pero tampoco seria soberano, pues, por encima de él estaría el presidente quien puede darle órdenes que debe obedecer. El Presidente a su vez no es may que un mandatario del pueblo que lo elige.

A.  CONCEPTO DE SOBERANIA

Este concepto está íntimamente vinculado al de poder político y en su acepción más precisa sirve para determinar el poder de mando en última instancia, en una organización política; la soberanía es entonces el máximo poder político.

B.  LOS ANTECEDENTES

Antes de que Jean Bodin le diera, por razones practicas e históricas de Francia, una connotación nueva al concepto de soberanía, el concepto de poder político supremo ya existía tanto en la antigüedad como en el medioevo, en este último para indicar la sede final del poder político se utilizaban palabras como summa potestas, summun imperium o plenitudo potestatis. En el medioevo existía ya la palabra soberano que indicaba simplemente una posición de superioridad dentro de un sistema jerárquico, así no se estuviera en la cúspide de tal sistema; y el principal derecho del rey, era el de dictar justicia con fundamento en las leyes consuetudinarias del país y el rey además de estar sometido a dios estaba sometido a esas leyes; con el concepto de Bodin, el rey ya no solo es soberano sino que tiene además la soberanía lo que trastorna su relación con la ley, pues hace la ley y ya no esta limitado por ella, se coloca por encima de la ley, deja de ser sub lege para convertirse en supra legem.

C.  CARACTERISTICAS DE LA SOBERANIA

Para Bodin la soberanía era absoluta, perpetua, indivisible, inalienable e imprescriptible. Con estas características se quería demostrar que la soberanía es un poder originario que no depende de otros.

Es absoluta porque no esta limitada por las leyes; el soberano es quien tiene el poder para dar la ley, para modificarla, interpretarla y derogarla, esta ley puede modificar a la costumbre. Por medio de la ley, el soberano ata a todos los demás, los obliga, empero, el no queda atado ni obligado por la ley que da.

La soberanía es perpetua, porque no esta limitada en el tiempo. Es perpetua porque aun que el soberano otorgue a otro un poder absoluto, por tiempo limitado o ilimitado, puede revocar ese poder aun antes del plazo concedido o en cualquier momento.

La soberanía es indivisible, como consecuencia del principio de lógica formal de no contradicción que enseña que las cosas no pueden ser y no ser al mismo tiempo: no se puede ser titular de un poder absoluto y perpetuo excluyente y aceptar junto a él otro soberano con las mismas calidades. Si la soberanía esta dividida existe el peligro de guerra permanente; si se aceptaran dos soberanos a un mismo tiempo y en un mismo lugar, darían leyes contrarias, lo que seria fuente de permanentes disputas, disputas que habría que dirimir por la fuerza, con las armas, hasta que definitivamente quedara uno solo de ellos, con lo que se volvería a la esencia de la soberanía que es su indivisibilidad.

La soberanía es inalienable e imprescriptible ya que el poder político cumple una función publica, no privada y por lo tanto es indisponible; de manera tal que soberanía y propiedad son dos tipos diversos de posesión del poder: el imperium y el dominium. La soberanía es inalienable por que su titular no la puede enajenar; ya que siempre la conserva aun que de poder a otro. Es imprescriptible por que aun que de poder a otro no la pierde y ese otro no puede  adquirirla con el paso del tiempo.

Estos atributos fueron muy importantes en la lucha de la burguesía, por crear el estado de derecho y contra el régimen feudal y su forma política: la monarquía absoluta.   Los defensores de la monarquía sostenían que: a) La monarquía era la única forma política; b) Que los súbditos habían renunciado a la soberanía a favor del monarca; c) Que por el largo ejercicio del poder de los monarcas, la soberanía había prescrito a su favor; d) Que el titular de la soberanía era el rey gobernante.

A cada uno de estos argumentos la burguesía revolucionaria dio una respuesta:

El titular de la soberanía no es el gobernante sino el gobernado (llámese pueblo como lo llamo Rousseau o nación como la llamo Sieyes). Con este argumento se cambio el titular de la soberanía y se amplió su base, pues a partir de ahora ya no la tenía el gobernante sino el gobernado, ni una sola persona sino un conjunto de personas. No existía una única forma política: la monarquía sino que podían existir otras, por ejemplo: la republica. El gobernado no podía renunciar a la soberanía por que era inalienable (ni se compraba, ni se vendía, ni se donaba, etc.). El tiempo de la usurpación del poder por parte de los monarcas no les derecho para gobernar ya que la soberanía era imprescriptible.

No sobra recordar que el principal atributo de la soberanía es el poder constituyente o sea el poder para dar la constitución.

Veamos cual fue la argumentación en la teoría de dos grandes creadores del estado liberal de derecho Sieyes y Rousseau.

Sieyes, en su obra ¿Qué es el tercer estado? hace la fundamentación teórica liberal de la soberanía y del poder constituyente.  Sus bases fundamentales son:

El sujeto titular de la soberanía y del poder constituyente es la nación.

La nación, que es la soberana, no está sometida a la constitución: esto implica:  1) la nación no está sometida a ninguna forma de derecho positivo y; 2) la nación puede darse la forma que quiera.

La constitución es para el gobierno, no para la nación.

Para Rousseau el soberano no esta sometido a nada ni a nadie, lo es el pueblo Para el soberano no es obligatoria ninguna ley, ni siquiera el pacto mismo (la constitución) "no hay ni puede haber ninguna especie de ley fundamental obligatoria para el cuerpo del pueblo, ni aún el mismo contrato social".[302]

Rousseau parte del supuesto de que: "antes de que el pueblo escoja al Rey, existe otro acto por el cual el pueblo se constituye en tal, anterior al otro y verdadero fundamento de la sociedad.[303]

El pueblo existe antes que el gobierno; el pueblo crea el gobierno, no el gobierno al pueblo.  Como el pueblo es primero, el soberano debe ser el pueblo.  "El acto de asociación hace surgir al instante: la ciudad, la república o el cuerpo político denominado estado.  Los asociados: colectivamente se llaman pueblo y particularmente ciudadanos (como partícipes de la autoridad soberana y súbditos;) por estar sometidos a las leyes del Estado".[304]

Rousseau señaló cómo la soberanía del pueblo implica que el que manda y el que obedece, es una misma persona.  Como parte del colectivo, del pueblo, es gobernante y como individuo se somete a la voluntad general, y es súbdito o ciudadano.  El propio contrato social, buscaba que el pueblo no se obedeciera más que así mismo.

El problema fundamenta, al cual da solución El Contrato Social es "encontrar una forma de asociación que defienda y proteja con la fuerza común la persona y los bienes de cada asociado, y por lo cual cada uno, uniéndose a todos no obedezca sino a sí mismo y permanezca tan libre como antes.[305]

El gobernante no es para Rousseau el titular de la soberanía sino el ejecutor de la voluntad general, por eso define el gobierno como "un cuerpo intermediario establecido entre los súbditos y el soberano para su mutua comunicación, encargado de la ejecución de las leyes y del mantenimiento de la libertad tanto civil como política.[306]  Si el gobernante usurpa la soberanía, el pacto social se destruye y cesa la obediencia del gobernado; "de suerte que, en el instante en que el gobierno usurpa la soberanía, el pacto social queda roto, y los ciudadanos recobrando de derecho su libertad natural, están obligados por la fuerza, pero no por deber, a obedecer"

Rousseau considera que el único contrato social es el de la asociación y este, excluye a todos los demás.  El acto por el cual un pueblo se da un gobierno no constituye un contrato.  "El acto que instituye un gobierno es una ley; los depositarios del poder ejecutivo son funcionarios del pueblo, que este puede nombrar y destituir cuando les plazca".[308]

Tanto Rousseau, como Sieyes transfirieron la soberanía al gobernado y se la quitaron al gobernante (Monarca); sin embargo la llamaron de manera distinta. ¿Que implicaciones tiene la diferencia de nombre?

D.- CONSECUENCIAS DE ACOGER LA TESIS DE LA SOBERANIA NACIONAL O LA POPULAR

La escogencia de una u otra tesis de la soberanía trae consecuencias jurídico-política diversas. Ambas teorías tienen en común el hecho de transferir la soberanía del gobernante al gobernado, llámese a este pueblo o nación. Desde ahora debemos advertir que si bien la teoría de la soberanía en la nación es posterior a la popular, ya que Rousseau es anterior en el tiempo a Sieyes, la teoría de la soberanía popular es mucho más radical políticamente que la nacional y esto se refleja en sus consecuencias.

Se diferencian las dos tesis en que en la tesis de la soberanía popular, son titulares de la soberanía los individuos que conforman la sociedad, de manera tal que cada miembro de la sociedad tiene una fracción de la soberanía y la tienen también los individuos cuando se reúnen; en cambio, en la tesis de la soberanía nacional, los individuos no son titulares de la soberanía y solo la tiene la reunión de estos con fines políticos (el denominado cuerpo electoral).  

Como consecuencia de lo anterior se producen efectos diversos en ciertas relaciones jurídico-políticas; por ejemplo en la consideración del sufragio o voto. Con la tesis de la soberanía nacional el sufragio es una función que consiste en que el individuo elector es un mero vehículo de la nación para escoger el gobernante, por lo tanto el gobernante no representa al elector sino a la nación. Otra consecuencia de la tesis de la soberanía nacional es que la nación puede definir quienes cumplen la función de vehículo para escoger al gobernante, pudiendo la nación puede excluir a algunas personas de esta función de elector, por esta razón muchos individuos pueden ser privados del derecho a elegir y a ser elegidos y esto es lo que explica que en los comienzos del régimen liberal el sufragio fuese restringido: la nación excluía de la función de escoger al gobernante a grandes capas de la población, especialmente a la clase obrera, a las mujeres, a los pobres y a los ignorantes. Con la tesis de la soberanía nacional el elector, que no tiene parte de la soberanía no confiere mandato ni impone obligaciones al gobernante elegido y como el gobernante no representa a quien lo Eligio, no esta obligado a rendirle cuentas de su gestión ni puede ser revocado por su elector.

Con la tesis de la soberanía popular, como los individuos son considerados titulares de la soberanía, el sufragio es considerado un derecho y en consecuencia todos tienen derecho a elegir al gobernante, no pudiendo excluirse a las grandes masas y todos pueden ser elegidos o acceder a la función publica. Otra consecuencia es que el elegido si representa al elector y este ultimo confiere mandato e impone obligaciones al elegido; como el elegido representa al elector, esta obligado a rendirle cuentas periódicas de su gestión y en el evento de que el elector no este de acuerdo con lo que hace su mandatario o éste haya incumplido sus promesas electorales, puede revocarle el mandato.   

La escogencia de una u otra tesis de la soberanía trae consecuencias jurico-políticas diversas, debemos hacer notar el hecho de que normalmente los países del antiguo bloque socialista y los que todavía se llaman así, como Viet Nam o cuba acogen la tesis de la soberanía popular, en cambio muchos países capitalistas acogen la tesis de la soberanía nacional.

SINTESIS

Determinado que en el estado liberal y democrático de derecho el soberano es el gobernado o pueblo como lo establece el articulo. 3 de nuestra constitución; que la soberanía es absoluta, perpetua, indivisible, inalienable e imprescriptible.

Determinado que la principal manifestación de la soberanía es el poder constituyente; que su principal atributo es el de dar la constitución; ese poder constituyente es también absoluto, perpetuo, indivisible, inalienable e imprescriptible. Siendo inalienable e imprescriptible, no puede ser ejercido por un poder constituido (Congreso) y mucho menos usurpado por ningún poder constituido. El poder constituyente es inalienable y por lo mismo no se puede transferir vender, donar u otorgar a ningún poder constituido llámese gobierno o congreso. Si este ultimo lo usurpa, esta actuando por fuera de su competencia.

No puede el Congreso que no tiene soberanía y que es un poder constituido, en ejercicio del poder de reforma de la constitución, quitar la soberanía al pueblo (Nación o pueblo), al gobernado y restablecerla en cabeza del gobernante, del monarca absoluto o del Presidente. Si lo hiciera estaría retrocediendo al régimen feudal; habría vulnerado un principio o valor fundamental del estado social y democrático de derecho; destruido la democracia (que no es más que el poder del pueblo) y estaría actuando por fuera de su competencia. Por haber uno de los valores o principios fundamentales del estado social y democrático de derecho habría violado la constitución de la constitución; ya que los valores o principios fundamentales son como dijera Peter Haberle la esencia de la constitución: la constitución de la constitución.

2.- LA MODERNA CONSTITUCIONALIZACION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO.

Uno de los fenómenos que ha observado y señalado la moderna teoría y filosofía del derecho, es la constitucionalización de todo el ordenamiento jurídico; como todo el derecho se constitucionalizó y como los principios y valores constitucionales se protegen aún frente al poder reformador de la constitución.

" En eso consiste, en buena medida, la llamada "constitucionalización"[309] del ordenamiento jurídico' De acuerdo con Riccardo Guastini, por "constitucionalización del ordenamiento jurídico" podemos entender "un proceso de transformación de un ordenamiento, al término del cual, el ordenamiento en cuestión resulta totalmente 'impregnado' por las normas constitucionales. Un ordenamiento jurídico constitucionalizado se caracteriza por una Constitución extremadamente invasora, entrometida, capaz de condicionar tanto la legislación como la jurisprudencia y el estilo doctrinal, la acción de los actores políticos así como las relaciones sociales"[310] Dicha constitucionalización no es un proceso bipolar (verdadero o falso), sino que se puede ir dando conforme cada ordenamiento vaya reuniendo algunas características

Siguiendo al propio Guastini, las condiciones que son necesarias para poder decir que un determinado ordenamiento jurídico está "constitucionalizado", son las siguientes:

A) Una Constitución rígida. La constitucionalización será más acentuada en aquellos ordenamientos en los que existan principios (tanto expresamente formulados como implícitos) que no puedan ser modificados en modo alguno: ni siquiera mediante el procedimiento de revisión constitucional. En otras palabras, a una Constitución más rígida corresponde un mayor efecto de "constitucionalización" de todo el ordenamiento.

B) La garantía jurisdiccional de la Constitución. Dicha garantía permite hacer de la rigidez algo más que un simple postulado de buenas intenciones. La rigidez, para ser tal, debe poder imponerse frente a las leyes y al resto del ordenamiento jurídico. Los modelos para llevar a cabo el control de constitucionalidad son muy variados y pueden analizarse a la vista de su mayor o menor efectividad. Guastini distingue el modelo americano del modelo francés y del modelo continental europeo (Italia, España, Alemania, etcétera)

C) La fuerza vinculante de la Constitución. Este punto se concreta a través de la idea de que las normas constitucionales (todas, con independencia de su estructura y de su contenido) son plenamente aplicables y que obligan a sus destinatarios. Tradicionalmente, no se consideraban como vinculantes las normas programáticas (entre ellas la doctrina tradicional solía ubicar a las relativas a los derechos sociales) o los principios El proceso de constitucionalización supone dotar de contenido normativo a todas las disposiciones contenidas en la carta fundamental; desde luego, su fuerza normativa dependerá en mucho de la forma en que estén redactadas, de los alcances interpretativos que les haya dado la jurisdicción constitucional y de los ejercicios analíticos que hagan los teóricos, pero de lo que no debe quedar duda es que las normas constitucionales son, ante todo y sobre todo, normas jurídicas aplicables y vinculantes, y no simples programas de acción políticas o catálogos de recomendaciones a los poderes públicos.

D) La "sobre interpretación" de la Constitución. Dicha sobreinterpretación se produce cuando los intérpretes constitucionales (que son tanto los encargados de desempeñar la jurisdicción constitucional como los jueces ordinarios, los demás órganos del Estado y los juristas en general no se limitan a llevar a cabo una interpretación literal de la Constitución, sino que adoptan una interpretación extensiva, utilizando cuando sea posible el argumento a símili. A través de este tipo de interpretación, a la que se refiere también Guastini en otros de sus trabajos se pueden extraer del texto constitucional innumerables normas implícitas, no explícitas, idóneas para regular casi cualquier aspecto de la vida social y político, y por ende, idóneas también para condicionar de forma muy incisiva el contenido de una parte del ordenamiento jurídico. "Cuando la Constitución es sobreinterpretada (apunta Guastini) no quedan espacios vacíos de -o sea, "libres" del- derecho constitucional: toda decisión legislativa está prerregulada (quizás aún, minuciosamente regulada) por una u otra norma constitucional. No existe ley que pueda escapar al control de legitimidad constitucional"

E) La aplicación directa de las normas constitucionales. Esta quinta condición para la constitucionalización del ordenamiento jurídico tiene que ver con dos cuestiones: a) el entendimiento de que la Constitución rige también a las relaciones entre particulares y no es un texto dirigido solamente a las autoridades u órganos públicos; b) que todos los jueces pueden aplicar la Constitución, incluso sus normas programáticas o normas de principio Estos dos aspectos no se encontraban en el constitucionalismo clásico, pero se han ido conquistando de forma paulatina en los años recientes tanto por la doctrina como por la jurisprudencia constitucionales.

F) La interpretación conforme de las leyes. Guastini apunta que esta condición no tiene que ver con la interpretación de la Constitución, sino con la interpretación de la ley. La interpretación conforme se da cuando, al tener la posibilidad un juez de aplicar a un caso concreto la interpretación X1 de una ley o la interpretación X2 opta por la que sea más favorable para cumplir de mejor forma (de manera más completa) con algún mandato constitucional.

G) La influencia de la Constitución sobre las relaciones políticas. La última de las condiciones de constitucionalización de ordenamiento a las que se refiere Guastini consiste en una pluralidad de elementos entre los que se pueden mencionar los siguientes: a) que la Constitución prevea un sistema de solución de diferencias políticas entre órganos del Estado (incluso entre órganos de los diversos niveles de gobierno en los Estados que sean federales o regionales), que permita a un órgano jurisdiccional resolverlos aplicando normas constitucionales; b) que los órganos jurisdiccionales encargados de la justicia constitucional no asuman actitudes de self restraint frente a lo que en alguna época se ha llamado las "political questions", sino que todos los espacios del quehacer público del Estado sean reconducibles a parámetros de enjuiciamiento constitucional; c) que las normas constitucionales sean utilizadas por los principales actores políticos para argumentar y defender sus opciones políticas o de gobierno

A la luz de lo anterior puede verse que las relaciones entre la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico han ido evolucionando. Con seguridad, varios de los puntos mencionados darán lugar o lo están dando ya a problemas importantes dentro del Estado constitucional, pero desde luego que, con todos los matices que se quiera, se trata de avances de primer orden en la lógica inacabada y en permanente construcción del Estado constitucional contemporáneo."

SINTESIS

El Moderno proceso de constitucionalización  implica una Constitución rígida. La constitucionalización será más acentuada en aquellos ordenamientos en los que existan principios (tanto expresamente formulados como implícitos) que no puedan ser modificados en modo alguno: ni siquiera mediante el procedimiento de revisión constitucional. En otras palabras, a una Constitución más rígida corresponde un mayor efecto de "constitucionalización" de todo el ordenamiento.

Correlativamente el tribunal constitucional tiene competencia para evitar que el reformador de la constitución usurpe la competencia del poder constituyente y vulnere los principios o valores fundamentales que el soberano consagro en la constitución.

3.- EL PROCESO MODERNO DE REMISION A VALORES Y PRINCIPIOS MAS ALLA DE LAS NORMAS CONSTITUCIONALES

La humanidad va aprendiendo de sus experiencias nefastas y una de las más nefastas fue la segunda guerra mundial, donde perdieron la vida 50 millones de seres humanos. Donde no solo se violo masivamente el derecho a la vida, sino que fueron vulnerados todos los derechos humanos. El hombre no fue tratado como un fin en si mismo, sino como una cosa y su dignidad humana fue desconocida.

Contra esa locura reaccionaron los hombres y dejaron claro que los seres humanos eran seres dignos y que sus derechos les pertenecían aun que no estuvieran consagrados en las constituciones. Los valores, principios y derechos fundamentales le pertenecen a todos los hombres por el solo hecho de ser personas independientemente de que estuvieran positivizados.

Eso es lo que explica que después de la 2 guerra mundial, las constituciones (que son derecho positivo) hayan hecho remisiones a valores, derechos y principios no escritos o no positivizados. Paradójicamente el derecho positivo remite al derecho natural. La consecuencia es que esos valores y principios hacen parte de las constituciones (por remisión) y es deber de los tribunales constitucionales hacerlos cumplir; salvaguardarlos, protegerlos y defenderlos.

Este fenómeno moderno se puede constatar en todas las constituciones de posguerra y es muy claro en los países que sufrieron los regimenes más violadores de los principios, valores y derechos humanos, como fueron Alemania, Italia y España (Nazismo, Fascismo, falangismo; etc.) y es claro tambien en el derecho Colombiano y en la constitución de 1991.

En Alemania es claro para el tribunal constitucional que hay una escala axiológica, de modo que siempre que choca una norma de la parte orgánica con una de la parte dogmática prima la norma sobre derechos; siempre que existe un conflicto de derechos, entre un derecho y el derecho a la dignidad humana prima y prevalece el derecho a la dignidad humana.

Veamos algunos de los textos constitucionales vigentes donde se remite a los valores, principios y derechos no escritos.          

ALEMANIA

Artículo 1°.-

 1. La dignidad del hombre es sagrada y constituye deber de todas las autoridades del Estado su respeto y protección.

2. El pueblo alemán reconoce, en consecuencia, los derechos inviolables e inalienables del hombre como fundamento (Grundlage) de toda comunidad humana, de la paz y de la justicia en el mundo.

3. Los derechos fundamentales que se enuncian a continuación vinculan al Poder Legislativo, al Poder Ejecutivo y a los tribunales a título de derecho directamente aplicable.

ITALIA

Artículo 2º.

La república reconoce y garantiza los derechos inviolables del hombre, ora como individuo, ora en el seno de las formaciones sociales donde aquél desarrolla su personalidad, y exige el cumplimiento de los deberes inexcusables de solidaridad política, económica y social.

 

Artículo 3º.

 

Todos los ciudadanos tendrán la misma dignidad social y serán iguales ante la ley, sin distinción de sexo, raza, lengua, religión, opiniones políticas ni circunstancias personas y sociales.

Constituye obligación de la República suprimir los obstáculos de orden económico y social que, limitando de hecho la libertad y la igualdad de los ciudadanos, impiden el pleno desarrollo de la persona humana y la participación efectiva de todos los trabajadores en la organización política, económica y social del país.

ESPAÑA

Artículo 10. 1. La dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los demás son fundamento del orden político y de la paz social.

2. Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce, se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España.

COLOMBIA

ART. 5º–El Estado reconoce, sin discriminación alguna, la primacía de los derechos inalienables de la persona y ampara a la familia como institución básica de la sociedad.

ART. 94.–La enunciación de los derechos y garantías contenidos en la Constitución y en los convenios internacionales vigentes, no debe entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en ellos.

SINTESIS

De este breve recuento se puede concluir que los valores, principios y derechos (incluido el de la igualdad) son garantizados por las constituciones modernas aun que no estén positivizados, que forman parte de la esencia de la constitución y que como tal deben ser garantizados por el guardián de la constitución y lo que es más importante que no pueden ser desconocidos por el reformador de la constitución.

Dicho de otra manera; los principios y valores se positivizan por la propia remisión que de ellos hace la norma constitucional.

Al utilizar la técnica de la remisión constitucional entran al derecho positivo; el derecho positivo los hace suyos y se incorporan a él.

4.- SOBRE FILOSOFIA Y TEORIA DEL DERECHO

En lo que sigue demostraremos también por que es importante controlar el contenido de la reforma.

5 - IMPORTANCIA DE LOS PRINCIPIOS Y VALORES

Si no fuera por los principios y los valores que tiene una persona, no existirían diferencias de comportamiento entre una y otra persona.

Esto es igualmente valido para las sociedades: lo que diferencia un europeo cristiano de un árabe musulmán o más aun, de un budista, son los principios y valores que guían su conducta.

Estas consideraciones sobre valores y principios de los individuos y las sociedades, son también legítimas respecto de las formas de gobierno y tipos de estado.

Bastan unos pocos ejemplos para probar la verdad de nuestro aserto:

A.- Propiedad privada

El valor que le demos a la propiedad en una sociedad, determina no solo la forma de gobierno sino también el tipo de estado. Si le damos a la propiedad privada de instrumentos y medios de producción un valor absoluto (o sagrado como dijeron los revolucionarios franceses en la declaración de derechos de 1789; que permitía usar, disponer, gozar y abusar al propietario), tendremos un estado capitalista y estaremos frente al estado liberal gendarme.

Si damos un valor relativo a la propiedad; respetamos la propiedad privada, pero exigimos que el propietario que cumpla con una función social, tendrá otro modelo de estado: El estado interventor y una de sus modalidades; el estado social de derecho.

Si le quitamos valor a la propiedad privada y no solo la desvalorizamos sino que la proscribimos y por el contrario; le damos valor a su opuesto, esto es a la propiedad social de instrumentos y medios de producción, estamos modificando no solo la forma de gobierno sino también el tipo de estado y habremos pasado del estado liberal al estado socialista. No sobra recordar que el gran valor de la propiedad social no es solo obra del comunismo, de Marx o de Lenin; sino que viene en la teoría política desde Platón (quien en su obra la republica considera "natural" la propiedad social y no la privada) y en la practica desde las comunidades primitivas (gens, clanes), pasando por el gran legislador griego Licurgo.

B.- El  valor del individuo ante el estado

Es necesario llamar la atención sobre el hecho que el valor del individuo está condicionado por la concepción que se tenga del estado. Si se considera que hay una esfera de la actividad de los individuos que no puede ser tocada por el estado, que los individuos pueden manejar autónomamente y donde el estado no debe penetrar ni puede penetrar, ya que si lo hace, existen mecanismos jurídicos para anular el acto y restablecer el derecho conculcado al individuo (y su esfera de privacidad), nos encontraremos con un tipo de estado liberal.

Si el estado, reservando una esfera autónoma a los individuos, se reserva, sin embargo,  la propiedad de los instrumentos y medios de producción, nos encontraremos con un tipo de estado socialista, que modifica la posición del individuo, ya que en este tipo de estado los individuos no pueden tener propiedad privada de instrumentos y medios de producción y su estatuto jurídico es diverso, en el campo económico, al del individuo ubicado en un estado capitalista.

Si se considera que no puede existir ninguna esfera de la actividad del individuo donde el estado no pueda intervenir, o que no pueda, por lo menos vigilar (incluidas las relaciones afectivas y esto es lo que explica que el estado nazi podía prohibir los matrimonios entre miembros de la raza superior "Aria", con los de la raza inferior, para evitar que la raza "superior", se degenerase), nos encontramos ante un tipo de estado totalitario (Nazista o Fascista), donde la posición del individuo se encuentra muy disminuida ante el estado

C.- El valor que le demos a la protección de los derechos fundamentales frente al estado

Todas las autoridades públicas, por tener la posibilidad de abusar del poder, deben estar sujetas a la obligación de respetar y garantizar los derechos fundamentales. Esta regla no admite excepción. Aceptarlo implicaría admitir que los derechos pueden ser vulnerados; lo que representaría la negación de los presupuestos del Estado constitucional, debido a que su naturaleza dimana del aseguramiento de esos derechos. El día en que se diga que los derechos fundamentales no puedan contra todo el Estado; o una parte de él (la rama judicial)  ese día se marchitarán y desaparecerán los derechos fundamentales, y por ese mismo camino desaparecerá el Estado Social de Derecho.

Los derechos hay que asegurarlos frente a todos aquellos que están en la eventualidad de cercenarlos: el Legislador, el Ejecutivo o los mismos jueces, pues todos, por igual pueden vulnerarlos.

Desde las revoluciones burguesas y en especial la francesa se había señalado que la sociedad donde no existiera la garantía de los derechos del hombre no tenia constitución.

Sobre el tema que nos ocupa la Corte constitucional mediante sentencia T-1127 del 2001 dijo:

"Ahora bien, los derechos del hombre, su existencia y su defensa han hecho modificar el sentido de varias relaciones del hombre: 1. La relación entre el poder y la libertad; 2. la relación entre el derecho y el deber; y 3. la relación entre el individuo y la sociedad (o el Estado).  Antes se le daba la primacía al poder sobre la libertad y sólo cuando se dio precedencia a la libertad sobre el poder, surgieron los derechos y se pudieron garantizar. En el Estado despótico los individuos no tienen derechos sino deberes; en el Estado absoluto los individuos frente al soberano únicamente tienen derechos privados; y sólo en el Estado de Derecho el individuo tiene ante el Estado no solo derechos privados sino también derechos públicos, son entonces los denominados derechos públicos subjetivos los que caracterizan el Estado de Derecho, que por lo demás le permiten al súbdito transformarse en ciudadano; el Estado de Derecho es entonces el Estado de los ciudadanos."

Respecto de la relación entre individuo y sociedad (o Estado), es necesario recordar lo que dice Norberto Bobbio en su escrito intitulado La revolución francesa y los derechos del hombre:

"Es necesario desconfiar de quien sostiene una concepción antiindividualista de la sociedad.  A través del antiindividualismo han pasado todas las doctrinas reaccionarias.  Burke decía: "Los individuos desaparecen como sombras; sólo la comunidad es fija y estable".  De Maistre decía: "Someter el gobierno a la discusión individual significa destruirlo". Lamennais decía: "El individualismo destruye la idea de obediencia y del deber, destruye el poder y la ley".  No sería muy difícil encontrar similares citas en la parte de la izquierda antidemocrática.  Al contrario no hay ninguna constitución democrática, comenzando por la de la República Italiana que no presuponga la existencia de individuos singulares, que tienen derechos en cuanto tales.  Y cómo se podría afirmar que son "inviolables", sino se presupone que, ¿axiológicamente, el individuo es superior a la sociedad de la cual viene a ser parte?.[311]

En otro escrito de Norberto Bobbio denominado La herencia de la gran revolución, refiriéndose al mismo problema dice:

"Se trata nada menos de dar cuenta del nacimiento de la concepción individualista de la sociedad y de la historia, que es la antítesis radical de la concepción organicista, según la cual repitiendo una afirmación de Aristóteles, que sería repetida por Hegel, el todo (la sociedad) es anterior a sus partes.  Volviendo al revés esta relación entre el todo y las partes, según la concepción individualista de la sociedad y de la historia, el individuo viene primero, la sociedad viene después.  La sociedad es para el individuo, no el individuo para la sociedad... En una concepción orgánica de la sociedad el objetivo de la organización política es la conservación del todo.  No hay en ella puesto para los derechos que no sólo la preceden si no que pretenden directamente mantenerse fuera de ella y hasta de someterla a las propias exigencias...  en una concepción individualista el todo es el resultado de la libre voluntad de las partes."[312]

D. El valor de la limitación y la  separación de poderes

O le damos al poder un valor absoluto, ilimitado y estaremos en el régimen del despotismo y la tiranía o restringimos al poder para que los ciudadanos puedan hacer valer sus derechos y estaremos en el estado de derecho.

Es una realidad evidente que quien ejerce el poder político tiene una tendencia natural a su abuso. Montesquieu dejó en claro que "todo hombre que tiene poder siente inclinación de abusar de él, yendo hasta donde encuentra límites. ¡Quien lo diría! La misma virtud necesita límites"[313]. Karl Loewenstein sostiene, por su parte, que "sólo los santos entre los detentadores del poder –¿y dónde se pueden encontrar?– serían capaces de resistir a la tentación de abusar del poder"[314] y Lord Acton había sentenciado que "El poder tiende a corromper y el poder absoluto corrompe absolutamente. Si la naturaleza del hombre dista de ser la de los santos, hay que limitar a todos los hombres investidos de poder, obligándolos a respetar los derechos fundamentales.

EL principio de la separación de poderes tiene como fin evitar el poder absoluto.

Ya los revolucionarios Franceses habían señalado que para la existencia del estado constitucional no bastaba con tener una constitución escrita (o consuetudinaria), era necesario además que el poder estuviese separado y los derechos garantizados, como se estipulo en el artículo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano[315].

De ahí nació la diferencia que existe entre constitución y constitucionalismo, pues todo orden constitucional tiene una constitución, empero, no toda constitución implica, necesariamente, un orden constitucional.

No sobra recordar que todos los regimenes políticos despóticos, tiránicos, totalitarios o autoritarios no han renunciado a tener un remedo de constitución; una mascara constitucional: Hitler tuvo constitución; Mussolini también la tuvo y tampoco le faltó a Pinochet.

El constitucionalismo es, en pocas palabras, la limitación del poder del gobernante para garantizar la libertad del individuo.

Con el fin de alcanzar este propósito, la constitución escrita se constituye en un instrumento por medio del cual se garantiza a las personas sus derechos individuales y al mismo tiempo, el gobernante, es colocado en posición de no poder violarlos; de modo que todo gobierno constitucional es por definición un gobierno limitado.

La constitución escrita, es normalmente el documento donde se consagran estos principios y el instrumento para limitar el gobierno y garantizar la libertad de los ciudadanos, que además tiene un procedimiento especial de reforma y un guardián judicial que controla que ninguna autoridad o norma viole la constitución.

O le damos valor al principio de la separación del poder o no se lo damos y valorizamos su opuesto, es decir la concentración del poder; en el primer caso tendremos el estado liberal de derecho y en el segundo estaremos en otro modelo de estado muy diverso: podemos haber retrocedido al despotismo; a la sociedad feudal y su ultima forma política: la monarquía absoluta. Podemos estar en los modelos recientes de concentración del poder: el estado Nazi o el estado fascista; que concentra todo el poder del estado en cabeza del líder. Al Fuhrer, al Duce o al Caudillo, además de las funciones ejecutivas que ya tenía, se le otorgan facultades legislativas (es el máximo legislador), y facultades judiciales (se convierte en el juez supremo), a tal extremo que todo el régimen político se encarna en su persona y todas las funciones hay que referirlas en última instancia a el líder.  El caudillo se convierte en la constitución del régimen.

El líder designa a los diputados, a los jefes administrativos, a los jefes de regiones, a los jefes del partido etc; por ésta razón, algunos llaman al régimen fascista, la forma de gobierno del jefe de gobierno.

E. El valor que le damos al hombre; al ser humano

O le damos a todos los seres humanos el mismo valor, por el solo hecho de ser personas o les damos un valor diferente.

En el primer caso estaremos en el estado social de derecho; en el segundo tendremos modelos de estado o gobierno con un contenido axiológico muy diverso. Si consideramos que podemos cosificar al hombre y convertirlo de sujeto en objeto, seremos capaces de justificar la esclavitud; pues no podemos olvidar que para la sociedad esclavista del imperio romano los esclavos eran "cosas que hablaban u objetos Parlantes".

Para la sociedad esclavista griega y para sus filósofos, que eran hijos de su época (Aristóteles y Platón), los hombres no eran iguales ni tenían la misma dignidad ni el mismo merito; esta concepción fue la que permitió que unos hombres estuvieran "predestinados para ser amos y otros esclavos. Hay que resaltar aquí una diferencia fundamental, entre la filosofía estoica que consagró la igualdad de mérito o dignidad de todas las personas, con  la Aristotélica-Platónica que consideraba que los hombres tenían un mérito o valor desigual.

En la sociedad feudal los hombres tampoco tenían el mismo valor y esto es lo que explica la existencia de castas o grupos sociales con derechos u obligaciones diversas. En la sociedad feudal los hombres no eran iguales ante la ley y sus derechos y obligaciones dependían de la clase social a la que pertenecían de modo que el miembro de la nobleza tenía derechos mayores que los de las otras clases (clero, naciente burguesía, ciervos de la gleba, etc.) mientras la naciente burguesía tenía muchas obligaciones, y muy pocos derechos (con razón Sieyés decía que el tercer estado era todo, pero que no tenía ningún derecho).  Por esta razón cuando las revoluciones burguesas hicieron a todos los hombres iguales ante la ley dieron un gran paso hacia la dignidad del hombre.

Esta igualdad significó una verdadera revolución, que sólo podemos captar en su justa dimensión cuando observamos que el régimen liberal o burgués se enfrentó a un sistema feudal con pluralidad de normas jurídicas, en el cual la pertenencia a una clase, a un estamento, a una casta, a una corporación, a una ciudad o a un burgo, implicaba un estatus jurídico diferente. No todos los hombres tenían los mismos derechos y las mismas obligaciones; no eran iguales los derechos de la nobleza a los del clero, y los derechos y obligaciones de la nobleza eran diferentes de los de la naciente burguesía.

Ya el abate Sieyés, en su obra sobre los privilegios, levantaba su voz acusadora contra este orden jurídico feudal. Al mismo tiempo señalaba cómo era privilegio todo lo que se salía de la regla general, de la Ley General.

Ante este régimen de privilegios feudales, reacciona la burguesía liberal estableciendo la igualdad ante la ley. La declaración francesa de derechos del hombre y del ciudadano fijó con precisión el carácter formal de esta igualdad: "Los hombres nacen y permanecen libres e Iguales en derechos".

En la teoría del derecho es importante el método que utilicemos para resolver ciertos problemas jurídicos. El método de interpretar por regla general y por excepción es muy útil ya que la regla general nos permite ubicar dentro de ella todo lo que no sea una excepción y además que toda excepción es expresa y de interpretación restrictiva.

La regla general en el estado de derecho es que los hombres son iguales ante la ley y la excepción es que son desiguales.  La desigualdad es la que requiere justificación; la justificación de por que hay que tratar de forma desigual. El trato desigual requiere una justificación; una prueba y una carga argumentativa que no requiere la igualdad formal.  La igualdad de trato tampoco requiere justificación; en cambio la disparidad de tratamiento necesita siempre ser justificado.

El articulo. 13 de nuestra Constitución dice que "Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica."

Queremos advertir que las formas de discriminación previstas en el artículo 13 de nuestra Constitución no son las únicas que pueden existir y que  lo hace a título ejemplificativo y no de manera taxativa. Son posibles otros casos de discriminación, quedando comprendidas cualesquier otra. La prohibición de diferenciaciones o discriminaciones por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica, constituye además un recuento de las causas que en el pasado han servido para hacer a los hombres desiguales ante la ley.

La igualdad ante la ley implica la prohibición de discriminaciones negativas (que es distinta a la discriminación positiva, que se hace a favor de los más débiles y no de los más fuertes).

La idea Kantiana de que todos los seres humanos tenemos en común una conciencia moral y una igual autonomía que es la base de una dignidad igual para todos, trae como consecuencia que ningún hombre sea usado como medio al servicio de otros hombres y convierte a cada persona en un fin en si mismo. Esa igualdad moral es el fundamento de la igualdad jurídica o igualdad ante la ley.

F.- Conclusión

De los temas arriba señalados se puede concluir de manera categórica que los valores y principios de una persona, sociedad, gobierno o estado son los que determinan su esencia, lo que los caracteriza y definen; de modo que sin esos valores o principios fundamentales deja de ser lo que es o lo que es más grave se desnaturalizan y se convierten en su opuesto.  Así las cosas, son estos valores y principios los que identifican y caracterizan a una sociedad respecto de otra , diferenciación que se presenta , entre otras, en la manera de manejar la propiedad privada, el valor del individuo ante el Estado, el valor de la protección de los derechos fundamentales frente al mismo Estado, el valor de la limitación del poder y de la separación del mismo y el valor que se tenga del ser humano.

Es importante señalar que en un régimen político, forma de gobierno o de estado, quien fija, determina y señala los valores y principios fundamentales es el máximo titular del poder político. Este recibe el nombre de soberano (en nuestro caso el pueblo colombiano); siendo el máximo ejercicio de la soberanía, el poder constituyente. Es el poder constituyente quien puede fijar los valores y principios fundamentales del gobierno y del estado.

El método de la teoría de la constitución tiene como finalidad determinar el principio que sirve de fundamento a todo el sistema

Toda teoría tiene como fundamento un principio alrededor del cual gira todo el sistema.  El principio en torno al cual gira la teoría de la constitución es el de sujeto titular del poder público.

La existencia de una constitución, con toda la problemática filosófica que lleva anexa, como es por ejemplo, que debe contener la constitución, cuando se suspende, como se reforma, como interpretarla, etc, presupone metodológicamente, dar respuesta a la pregunta de ¿Quién tiene el poder para dar la constitución? o lo que es lo mismo ¿ quien tiene el poder constituyente?; la pregunta de ¿ quien tiene el poder constituyente? presupone dar respuesta a la pregunta: ¿Quien tiene la soberanía? ya que el poder Constituyente no es más que un atributo o manifestación de la soberanía, como lo descubrieron los revolucionarios franceses. El poder constituyente no es más que una consecuencia de la soberanía. Para determinar quien tiene el poder constituyente debemos absolver en primer lugar el interrogante de ¿Quién es el soberano?

Preguntarse por el soberano es inquirir por el sujeto titular del poder político.  El sujeto titular del poder político sólo puede ser el Gobernante, o el gobernado; en el estado moderno, que es un estado democrático, el sujeto titular del poder político es el gobernado, o como comúnmente se le llama " El pueblo ".

Determinar quién es el sujeto titular del poder público, es fijar con precisión el principio alrededor del cual gira toda la teoría jurídica de la Constitución, ya que el pueblo titular del poder político, es por esa misma razón titular de la soberanía y en consecuencia, titular del poder constituyente, que es el principal atributo de la soberanía y quien tiene el poder para dar la constitución tiene así mismo el poder para reformarla, determinar sus contenidos e interpretarla.

Por ese motivo se hace indispensable analizar brevemente el poder constituyente y distinguirlo del poder de reforma de la constitución.

6. PODER CONSTITUYENTE Y PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION.  LÍMITES AL PODER DE REFORMA

Establecido que quien decide sobre los valores y principios del régimen político es el poder constituyente y no el poder de reforma es necesario establecer los límites al poder de reforma.

6.1. - Diferencia entre el poder de reforma de la constitución y el poder constituyente.

Lo primero que hay que precisar es que existe una diferencia entre el poder de enmienda de la constitución y el poder constituyente.

De los antecedentes y del contexto histórico podemos inferir las características del poder constituyente como poder supremo, originario (no derivado), eficaz, revolucionario (creador).

Es un poder supremo porque no existe por encima de él ningún poder constituido, ni siquiera el poder de la constitución

Es un poder originario porque no encuentra su justificación en el orden jurídico anterior, al contrario, normalmente se opone al orden jurídico existente, lo combate y lucha contra él; se fundamenta en un orden superior al positivo y cuando logra el poder político, instaura un orden jurídico diverso del que venia rigiendo.

Mientras combate el orden de cosas existente y desconoce el orden jurídico positivo, se justifica en un derecho superior al positivo: El derecho divino, el derecho natural, la justicia, el derecho de resistencia a la opresión o el derecho a la revolución y cuando toma el poder político, crea un nuevo orden jurídico, comenzando por una nueva constitución y se legaliza a posteriori.

El poder constituyente es un poder eficaz, ya que no solo desconoce el orden de cosas existente en una sociedad dada, sino que además cuenta con la fuerza para instaurar un nuevo orden (incluido el Constitucional). Solo el poder que oponiéndose al orden jurídico existente, es capaz de derrotar a las fuerzas que se le oponen, crear un nuevo poder y un orden jurídico también nuevo, es verdadero poder constituyente.

El poner el acento sobre el elemento eficacia del poder constituyente, para considerarlo como determinante del mismo, es lo que ha llevado a una teoría del poder constituyente  de la minoría de la población, o ha servido para justificar la dictadura constituyente de la derecha, como sucedió con el régimen Nazi.

El poder constituyente es  un poder revolucionario ya que su función no es conservar el orden sino modificarlo radicalmente, en esto se diferencia del defensor de la constitución, cuya función es conservarlo; el poder constituyente tiene una función revolucionaria, en cambio, el guardián de la constitución, tiene una función conservadora.

Debemos hacer notar el hecho que la problemática del poder constituyente presupone la existencia de una constitución escrita, de manera tal que una constitución consuetudinaria no se plantea el interrogante de quien tiene el poder para dar la constitución o se lo plantea de una manera distinta.

6.1. 1 . -  El poder de reforma constitucional no es poder constituyente

El poder de revisión constitucional o de enmienda constitucional formal, es un poder entregado a un cuerpo que existe y obra gracias a la constitución y que por lo mismo es un  cuerpo constituido, no constituyente.  Su poder por la misma razón es un poder constituido, no constituyente, delegado, no originario.

Sieyés había percibido claramente la diferencia:  "...vemos, en primer lugar, las leyes constitucionales, que se dividen en dos partes: las unas regulan la organización y las funciones del cuerpo legislativo, las otras determinan la organización y las funciones de los diferentes cuerpos activos.

Estas leyes son llamadas fundamentales, no en el sentido de que puedan llegar a ser independientes de la voluntad nacional, sino porque los cuerpos que existen y obran gracias a ellas no pueden tocarlas ni violarlas.  En cada una de sus partes la constitución no es obra del poder constituido, sino del poder constituyente.  Ninguna clase de poder delegado puede cambiar nada en las condiciones de la delegación".  [316]

A diferencia del poder constituyente, el poder de enmienda constitucional formal, deriva su legalidad y legitimidad de la propia constitución, su autoridad se encuentra en la misma constitución que reforma.  El poder constituyente constituido puede modificar el orden constitucional vigente, precisamente porque ese mismo orden se lo permite. Es en síntesis un poder derivado, mientras el poder constituyente es un poder originario.

6.2 - Problemas de la reforma o enmienda de la constitución

6.2.1. -El primer problema apunta a aquellas constituciones que prohíben expresamente su reforma total o parcial; las que expresamente la permiten o las que nada dicen.

Respecto de las ultimas existe la opinión, en una parte de la doctrina, que desde un punto de vista estrictamente jurídico serian absolutamente inmodificables[317] ; entre otras razones por que ningún órgano tendría competencia para ello y en el estado de derecho todo órgano es un órgano constituido y no tiene competencia sino para lo que expresamente se le haya dado y aun que no se haya prohibido expresamente, basta con que no exista un órgano autorizado, para que exista una prohibición tácita.

Han existido constituciones como la finlandesa de 1919 que prohibía la reforma de toda la constitución en todo tiempo. Otras como la de Colombia de 1821, que la prohibía durante un tiempo (10 años) desde la adopción del texto constitucional; cuando se dan condiciones tales que pueden impedir un debate veraz y sereno sobre la reforma ( por ejemplo; sé prohíbe, en la monarquía, durante el período de regencia; durante la ocupación extranjera del territorio nacional para evitar que el invasor imponga su voluntad, en tiempo de crisis interior o guerra exterior, etc. )

A veces sé prohíbe modificar ciertos artículos de la constitución, son los preceptos no enmendables de la constitución.  Aquellos, que el propio constituyente, considera que no pueden modificarse, y por lo mismo prohíbe su enmienda, por ejemplo: La constitución prohíbe modificar la forma de gobierno, la república, la monarquía, la estructura federal del estado, etc.; autores como Kelsen sostienen que en estos casos no es jurídicamente posible modificar la constitución por un acto legislativo, " Si la norma de la constitución que hace más difícil una reforma se considera obligatoria para el órgano legislativo, la que excluye toda reforma tiene que ser considerada igualmente como valida. No hay ninguna razón jurídica para interpretar de distinto modo las dos normas..."[318]

6.2.2- Todos esos límites a la reforma son límites expresos y hay que diferenciarlos claramente de otro tema que es el de los límites implícitos a la reforma de la constitución, que tiene como supuesto fundamental el de considerar la constitución no solo como un conjunto de normas, sino ante todo como un sistema de valores.

LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES SUPREMOS

Conforme a una jurisprudencia ya consolidada de la Corte Constitucional. "se comparte la idea de que existe una jerarquía entre normas y normas de la misma Constitución, que permite identificar (como por lo demás en todo cuerpo de disposiciones ordenadas en sistema) un orden conducente a conferir preeminencia a algunas respecto de otras".

En particular, según la Corte, en la Constitución hay algunos principios-llamados "principios supremos del ordenamiento constitucional"-que tienen un "valor superior" respecto a las restantes normas de rango constitucional. En consecuencia, los principios en cuestión no son en modo alguno susceptibles de revisión constitucional.

Es preciso subrayar que, según lo admitido por la propia Corte, tales principios no son "expresamente mencionados (en el texto constitucional) entre los sujetos al procedimiento de revisión constitucional". En otras palabras, la doctrina de los principios constitucionales supremos se resuelve en la construcción de un límite a la revisión constitucional totalmente inexpreso. En efecto, el fundamento de tal doctrina no se encuentra en alguna disposición constitucional sino en una construcción dogmática (tácitamente hecha suya por la propia Corte), según la cual:

1. Una Constitución no es un simple conjunto de normas, sino una totalidad cohesionada de principios y valores.

2. El criterio de identidad de toda Constitución radica, precisamente, en los principios y valores que la caracterizan.

3. El cambio de tales principios constituye, por tanto, una revisión constitucional no banal, sino la genuina instauración de una nueva Constitución.

4. En consecuencia, la revisión constitucional no puede llevarse hasta el límite de modificar los principios y valores caracterizadores del ordenamiento (sin convertirse en instauración constitucional)."[319]

Por otra parte, la doctrina de los principios supremos surte el efecto de conferir competencia a la Corte para controlar esos limites, pues cada vez que se presente concretamente la ocasión de identificar los principios supremos que son inmodificables puede juzgar inconstitucional una modificación o reforma que estuviera en contraste con ellos o pretendiese alterarlos.

Su fundamento filosófico son los principios y valores que plasmó el poder constituyente, pues " la reforma de la constitución no puede ser destrucción de la misma ". ya Carl Schmitt señalaba: "una facultad de reformar la constitución, atribuida por una normación legal-constitucional pueden ser sustituidas por otras regulaciones legal-constitucionales, pero sólo bajo el supuesto que queden garantizadas la identidad y continuidad de la constitución considerada como un todo".[320]

Puede deberse a que se abandona una forma de gobierno, para reemplazarla por otra completamente distinta o incluso a la modificación del tipo de Estado:  por ejemplo, de un estado capitalista a uno socialista y constituyen por regla general una ruptura con el orden de cosas existentes.

Con el tema de los límites implícitos se plantea un problema especial del derecho constitucional: el de los límites de la constitución por valores metajurídicos o la paradoja de una norma constitucional inconstitucional.

Toda constitución refleja explícita o implícitamente cierta escala de valores y cierta ideología; se pregunta entonces ¿si esta escala de valores y esta ideología, invalidarían ciertas normas positivas de la constitución en conflicto con ellas? La respuesta es que si.

Dentro de los límites axiológicos al poder de reforma, a titulo enunciativo y ejemplificativo pueden mencionarse: La forma de estado democrático y social de derecho(separación de poderes; democracia; pluralismo; dignidad humana; los derechos fundamentales y dentro de estos el de igualdad que permite llenar todas las posibles lagunas del orden jurídico. La forma de gobierno o de estado capitalista o socialista (como lo hizo la reforma a la constitución cubana del 2002).

Además de los límites axiológicos ya señalados existen otros como son los limites de la lógica que se aplican a todo el orden jurídico, incluida la reforma de la constitución; por ejemplo, no se puede instaurar una norma autocontradictoria u otra que derogue la ley de la gravedad o la que declare que a partir de ese momento todos los Colombianos van ha ser los hombres mas ricos del mundo; o los lógicos a la reforma de la constitución como los que señalaran Alf Ross o Adolfo Merkl respecto de las cláusulas de reforma de la constitución.

6.2.3. -  La Unidad del derecho (monismo versus pluralismo)

La concepción que se tenga del derecho como orden normativo tiene consecuencias sobre el tema de reforma de la constitución. Si por encima de la constitución existen otras normas, que reflejen a su vez valores o principios, las normas constitucionales no podrían desconocerlas y una reforma que las desconociera, podría ser declarada inconstitucional.  

Uno de los temas fundamentales de la teoría del derecho es el de la unidad o pluralidad del ordenamiento jurídico.

Si se concibe el ordenamiento jurídico como una unidad donde el orden jurídico internacional determina los ámbitos territorial, temporal y personal de validez de los ordenes jurídicos nacionales, tenemos una posición monista; en cambio si consideramos que cada estado es un orden jurídico diverso y que el derecho de cada uno de ellos es distinto del orden jurídico internacional adoptaremos una posición dualista o más exactamente pluralista del derecho.

La posición monista adquiere relevancia en los casos en que existen conflictos entre el derecho internacional y el derecho interno, ya que en estos eventos el derecho internacional debe primar sobre el derecho interno de los estados (pues este último no es más que una parte de ese orden jurídico total), aun sobre sus normas de mayor jerarquía como son las normas constitucionales.

Nos encontramos en última instancia ante un problema de jerarquía normativa, ya que las normas de derecho internacional tienen una jerarquía superior a las de derecho interno (incluidas las constitucionales) y en caso de conflicto deben aplicarse las normas de mayor jerarquía.

La posición monista se ha visto fortalecida con los procesos de integración (unión europea, pacto andino, etc.), que han debilitado la soberanía absoluta de los estados; por la tendencia a dictar normas de derecho internacional que rigen en los estados sin necesidad de actos de derecho interno que las incorporen; por la existencia de normas que conceden derechos e imponen obligaciones directamente a los ciudadanos (y ya no solo a los estados como ocurría en el derecho internacional antiguo); por la existencia de normas de IUS COGENS, la creación de la ONU y otras organizaciones internacionales regionales, que han consagrado en tratados internacionales normas de protección de los derechos humanos o que hacen parte del derecho internacional a pesar de no ser plasmadas en tratados, producto de la costumbre (otra de las fuentes fundamental del derecho internacional) como es el caso de la declaración de derechos de la ONU de 1948.

Estas normas de derecho internacional, sobre derechos humanos, que tienen una jerarquía superior a las normas de derecho interno (incluida la constitución), constituyen un limite positivo a la reforma de la constitución, que no puede violarlas y en caso de que lo haga habrá que aplicar la norma de superior jerarquía, esto es la norma internacional, que continua siendo valida. Por ser norma valida y de superior jerarquía en caso de conflicto hay que aplicar la norma internacional por encima de la de derecho interno.

6.2.4 Tercera Conclusión

De lo expuesto se puede deducir que el poder de reforma de la Constitución es un poder altamente diferente del poder Constituyente. No puede ser el poder de reformar la Constitución un poder tal que se asemeje al poder de constituir la Constitución. Lo anterior por cuanto el poder de reformar esta en cabeza de un órgano constituido por el poder constituyente. En consecuencia, el primero esta incapacitado para abrogarse competencias del segundo, quien lo creó. De ahí que en el Constitucionalismo existan, en primer lugar, los llamados límites expresos, donde el mismo constituyente determina manifiestamente su deseo de prohibir la modificación de alguna valor o principio constitucional, en segundo lugar, los llamados límites implícitos los cuales son extraídos de la misma voluntad del constituyente así no hayan sido  expresamente manifestados. A estos límites, la Corte Constitucional les ha dado el nombre de principios constitucionales supremos, queriendo dar a entender que existen al interior de nuestra Constitución una serie de valores y principios que no son modificables a través del poder de reforma por cuanto se extraen como voluntad inalterable del Constituyente. Estos principios constitucionales supremos se obtienen de un análisis dogmático basado en los siguientes parámetros: 1. Una Constitución no es un simple conjunto de normas, sino una totalidad cohesionada de principios y valores. 2. El criterio de identidad de toda Constitución radica, precisamente, en los principios y valores que la caracterizan. 3. El cambio de tales principios constituye, por tanto, una revisión constitucional no banal, sino la genuina instauración de una nueva Constitución. 4. En consecuencia, la revisión constitucional no puede llevarse hasta el límite de modificar los principios y valores caracterizadores del ordenamiento (sin convertirse en instauración constitucional).

7.- NO ES CIERTO QUE SE NECESITA REFORMAR TODA LA CONSTITUCIÓN PARA DESTRUIR SUS VALORES ESENCIALES O PRINCIPIOS FUNDAMENTALES.

No es cierto como se afirma  que para destruir los valores esenciales se necesita reformar toda la constitución o gran parte de ella. Bastaría con una simple negación para modificar radicalmente no solo la forma de gobierno sino también el tipo de estado; para pasar del estado capitalista al estado comunista. Si por ejemplo al Art. 58 de la constitución que dice: Se garantiza la propiedad privada, le anteponemos una sencilla negación, habremos destruido la constitución anterior: NO SE GARANTIZA LA PROPIEDAD PRIVADA.

Si establecemos que los deudores que no puedan pagar sus obligaciones civiles, terminan siendo esclavos de sus acreedores, estamos retrocediendo 6000 años en la historia de la humanidad, al régimen esclavista, pues para nadie es un secreto que las dos fuentes más importantes de la esclavitud eran las guerras y las deudas.

Si permitimos, por medio de una reforma constitucional que diga "lo que quiera el Presidente de la republica valga como derecho, por encima de cualquier otra norma, incluida la constitución" ; habremos convertido al jefe del ejecutivo en la constitución del régimen (como sucedió en Alemania o Italia durante el Nazismo y el fascismo) y habremos abandonado el estado de derecho y retrocedido a la época del despotismo típico de los pueblos orientales de hace 6000 años.

Si con el fin de buscar la " verdad " permitimos que en los procesos se instaure la tortura, habremos regresado al feudalismo, retrocedido 1000 años en la historia de la humanidad y renunciado al estado social de derecho.

Estos pocos ejemplos nos muestran como se puede modificar radicalmente los valores y principios con unas pocas palabras o una sola norma o con una simple negación, e instaurar formas de gobierno o de estado diametralmente opuestas, que destruirían el estado social y democrático de derecho.

7.1 Cuarta Conclusión.

En consecuencia, no es valedero afirmar que con el propósito de alterar los valores y principios fundamentales a un Estado y extraídos de la Constitución, sea indispensable modificar la totalidad de esta para cambiar los principios y valores enunciados.  Por el contrario, como se ha demostrado un simple artículo o una simple negación pueden dar lugar a alterar la esencia característica de un Estado o de una sociedad.

8.- PILARES DE LA DEMOCRACIA: PODER DEL PUEBLO, LIBERTAD E IGUALDAD

La democracia tiene una triada de elementos fundamentales: a) poder del pueblo o como modernamente se denomina, soberanía popular; b) libertad y c) igualdad.

La libertad y la igualdad de todos los hombres son los fundamentos de la democracia. La libertad es el principio fundamental de la democracia:  "El principio de la aristocracia es la virtud, es de la oligarquía la riqueza y el de la democracia la libertad.[321]

La democracia tiene como finalidad la libertad:  "El fundamento del régimen democrático es la libertad; es el fin a que tiende toda democracia... Otra es el vivir como se quiere, esta es el resultado de la libertad...  Este es el segundo rasgo esencial de la democracia, y de aquí vino el no ser gobernado, si es posible por nadie, y si no, por turno.  Esta característica contribuye a la libertad fundada en la igualdad".[322]

"Las sublevaciones tienen, pues, siempre por causa la desigualdad y los que se sublevan lo hacen buscando la igualdad".[323]

La base sobre la cual descansa el edificio de la libertad, es la igualdad.  El nexo indisoluble que existe entre la libertad e igualdad fue también percibido por Rousseau al establecer la finalidad de la ley (y la ley era para él, la expresión de la voluntad general).  La ley debe perseguir el mayor bien de todos y esto se logra asegurando dos objetivos: la libertad y la igualdad.  "La libertad, porque toda dependencia individual es otra tanta fuerza sustraída al cuerpo del Estado.  La igualdad, porque la libertad no puede subsistir sin ella".[324]

Igualdad de oportunidades.  Dos personas sólo tienen igual oportunidad de ganar en una competencia si parten del mismo lugar, si Y se encuentra detrás de Z debe desplazarse hasta donde se encuentra Z para tener la misma oportunidad que Z, de vencer.  La igualdad de oportunidades, lo que busca es un punto de partida igual para todas las personas, de modo que el orden de llegada dependa del esfuerzo individual de cada uno y no de sus circunstancias económicas o sociales.

Reglas de distribución igualitarias.  El tema de igualdad de tratamiento es diverso al del carácter igualitario de la regla misma; pues, en el primer caso en realidad se esta mirando cómo se aplica la regla y lo que ahora preguntamos es si la regla misma es igualitaria o no, con prescindencia de su consideración de valor o normativa.

No sobra recordar que la regla de distribución tiene la siguiente formulación general: Cualquier gravamen o beneficio debe distribuirse o negarse a una persona si tiene o no cierta característica específica, por ejemplo, su capacidad económica, su edad, etc.

Es necesario precisar algunos conceptos que hacen más inteligible la problemática de la igualdad y sus reglas de distribución.

Debemos examinar brevemente la estructura de las reglas de distribución, antes de determinar lo que las convierte en igualitarias o desigualitarias.  Tales reglas especifican, explícita o implícitamente, lo siguiente: 1) un beneficio (por ejemplo, un voto) o una carga (por ejemplo, un año de servicio militar) que se debe distribuir; 2) un grupo de referencia –es decir, una clase de personas a quienes se pretende aplicar la regla, definidas a menudo por una característica común (por ejemplo, todos los ciudadanos); 3) un grupo seleccionado; es decir, una subcategoría del grupo de referencia a quien se distribuye el beneficio o la carga (por ejemplo, todos los ciudadanos de determinada edad).

Las reglas que asignan beneficios o cargas, especialmente aquellas decretadas por ley, operan en un contexto históricamente determinado.  Por consiguientes, son consideradas más adecuadamente como reglas de redistribución.  Hay una distribución que puede ser el resultado de la aplicación de cierta regla formal de distribución, o puede ser la consecuencia de una costumbre.  Cuando se introduce una regla nueva (por ejemplo, cuando se promulga una ley) que redistribuye los beneficios o las cargas, cambia la proporción del grupo seleccionado respecto al grupo de referencia.  Como, queremos determinar si tal regla de redistribución es igualitaria y en qué grado, para ello debemos comparar la distribución dada históricamente, con la distribución que resulta de la aplicación de la regla.

Respecto a una distribución dada (y respecto a un grupo de referencia dado), una regla de redistribución de beneficios o cargas determinadas es más igualitaria cuanto mayor sea la proporción del grupo seleccionado respecto al grupo de referencia después de la aplicación de la regla, en comparación con la distribución original.

En otras palabras, la asignación es tanto más igualitaria cuanto más igualitaria sea la aplicación de la regla.  Viceversa, una regla de redistribución es tanto más desigualitaria, cuanto más reduzca el tamaño del grupo seleccionado.

¿Admitir 400, de los 600 que hicieron la solicitud para entrar a la Universidad, es una política igualitaria o desigulitaria?;  Depende:  Si el año anterior fueron admitidos 300 de los 600 que hicieron la solicitud, admitir 400 incrementa la proporción del grupo seleccionado; en consecuencia, esta nueva política constituye una regla de distribución más igualitaria.  Pero esta misma política es desigualitaria si anteriormente se admitió a 500 de los 600 que hicieron la solicitud.  La Constitución francesa de 1791 era igualitaria no porque sustituyera nobleza, por propiedad, como criterio para conferir el derecho de voto, sino porque amplió el sufragio a un número mucho mayor de ciudadanos (o sea, a más de la mitad de todos los varones adultos que pagaban cierto número de impuestos).  Respecto a esta situación histórica, la posterior introducción del sufragio universal constituyó de nuevo una redistribución igualitaria del derecho de voto.[326]

8.1.- Quinta Conclusión

La concepción democrática impone que si los hombres son iguales, en principio ningún hombre debe mandar o gobernar a otro hombre, y si esto fuera absolutamente necesario (los liberamos vemos el gobierno como un mal necesario, pero al fin y al cabo como un mal, ya que ningún hombre debe someterse a otro), todos los hombres deberían tener la misma oportunidad de gobernar; de hacerlo por turnos, turnos que deben ser los más breves posible.

Esto es lo que explica que en los estados verdaderamente democráticos los gobernantes tienen periodos breves de mandato y se prohíben las reelecciones; mientras que los regimenes totalitarios o autoritarios establecen periodos largos y permiten las reelecciones.  

No existe igualdad de oportunidades si el punto de llegada o la meta se encuentra más distante para unos corredores que para otros; si alguien debe recorrer 5 cuadras; otro 3, otro solo una o lo que es más grave si uno de los corredores ya esta en la meta. Esto es igualmente valido en una competencia deportiva o en una competencia por la Presidencia de la Republica.

Si el Presidente ya esta en la meta y tiene todos los contratos, toda la burocracia, todo el presupuesto y todos los medios de comunicación, no existe igualdad de oportunidades y tendrá privilegios que otro competidor no tiene y que por lo mismo impiden que lo pueda alcanzar. Este privilegio lo tiene aún sobre quienes también poseen poder político como los gobernadores o los alcaldes.

La igualdad siempre exige una comparación entre dos sujetos y en este caso, la comparación no puede ser entre presidente y alcaldes (o gobernadores), sino entre el Presidente y el hombre de la calle; entre el ciudadano de a pie, sin carro, sin aviones, sin casa, sin trabajo, sin contratos, sin burocracia o embajadas para comprar conciencias, carente de presupuesto y sin medios de comunicación.

La propia regla de distribución de cargos es, comparada con la anterior, inigualitaria ya que la anterior prohibía la reelección y ponía a todos los ciudadanos a competir en igualdad de circunstancias; ahora, al permitir la reelección inmediata, concede grandes y graves privilegios al actual gobernante.

La nueva regla es violatoria del concepto de ley (y en este caso de ley constitucional) propio del estado de derecho.

La única manera de conservar y proteger la igualdad formal es haciendo leyes generales impersonales y abstractas.

El estado de derecho parte de la ficción de que quien gobierna es la ley y no los hombres.  Supone también el sometimiento del gobernante al derecho. El concepto de ley del estado de derecho tiene una connotación especial que implica que es manifestación de la voluntad general, que es genérica, abstracta e impersonal.

A.  Voluntad General

En el régimen feudal de monarquía absoluta, la ley era la manifestación de la voluntad individual del monarca y los súbditos no participaban de su creación.  Para el estado de derecho la ley es una manifestación de la voluntad general, por que los destinatarios de la norma deben participar de su creación

B.  Generalidad de la Ley

El concepto de ley propio del estado de derecho implica el concepto de generalidad de la misma.  Sólo en la medida en que la ley es general es que se garantiza la igualdad de todos los hombres.  Toda ley en el Estado de derecho debe ser general, abstracta e impersonal.

Una ley particular, sería, en el Estado de derecho Inconstitucional, ya que por esa vía se puede conceder privilegios o discriminar. Esto es lo que pasa con la norma que permite la reelección inmediata, pues es una norma particular o con nombre propio, ya que presidente solo hay uno, el que este ocupando el cargo; la presidencia es un cargo unipersonal no pluripersonal. Ni siquiera los ex presidentes están en pie de igualdad, ya que el ex presidente no se encuentra en posesión del cargo.

Los beneficios de la norma sólo se radican en quien está en posesión del cargo de actual presidente y esa posesión le da unos privilegios que no tienen quienes no lo poseen (burocracia, contratos, presupuesto, medios de comunicación, etc ), llámense ex presidentes y con mayor razón el hombre de la calle o ciudadano de a pie.

Siendo la norma particular, es en el estado de derecho inconstitucional.

9.- EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL GUARDIÁN DE LOS VALORES Y PRINCIPIOS PUESTOS POR EL SOBERANO

El soberano en ejercicio del poder constituyente consagró unos principios y unos valores fundamentales, pero no quiso dejarlos expósitos, sino que constituyó también un guardián de esos valores y principios: el tribunal constitucional; cuya misión es conservarlos y salvaguardarlos.

El congreso es un órgano constituido y como tal sometido al poder constituyente, a sus valores y principios. No puede destruirlos, arruinarlos, demolerlos, devastarlos, ni destrozarlos, so pretexto de reformar la constitución.  

No es cierto que el congreso tenga más legitimidad que el tribunal constitucional, ya que este último fue puesto por el pueblo colombiano, en ejercicio del poder constituyente precisamente con la misión de proteger sus valores y principios fundamentales frente a todo poder constituido incluido el congreso reformador de la constitución.

Si se acepta que la soberanía es el máximo poder político y que el soberano es el pueblo; que el congreso no es soberano, que es un poder constituido y que no tiene el poder constituyente, aparece claro que los valores y principios que estableció el pueblo constituyente no pueden ser destruidos, desmantelados, desmoronados o desbaratados por el congreso. Aceptar que puede destruirlos, es tanto como aceptar que el congreso puede USURPAR la soberanía.

Si el órgano constituido denominado legislador intenta usurpar la soberanía, el guardián de la constitución, puesto por el soberano para defender sus valores, puede y debe ampararlos, protegerlos y resguardarlos, declarándolos contrarios a esos valores y principios y frustrar el tentativo de violarlos declarando inconstitucional la norma que los vulnera.

Habiendo el soberano prohibido la reelección presidencial para salvaguardar varios valores y principios fundamentales como la democracia, la igualdad, facilitar la renovación de los actores políticos, evitar el caudillismo, facilitar la alternancia en el ejercicio del poder, y otros que se señalaron en los debates de la asamblea constituyente y que son vitales para la forma de gobierno que el pueblo constituyente quiso darle a Colombia; no puede el congreso destruirlos.

El poder para modificar los valores esenciales del gobierno colombiano solo lo tiene quien los dio, esto es, el poder constituyente; de modo que la única manera de modificarlo es en ejercicio del poder constituyente.

El principio de paralelismo de las formas impone que solo de la misma manera como se establecieron esos valores fundamentales, pueden modificarse: en ejercicio del poder constituyente y por un órgano constituyente.

Si se intenta hacerlo de otra manera o por el poder constituido, el guardián de la constitución esta legitimado para protegerlos.

No sobra recordar que la prohibición la estableció el constituyente por unanimidad en el primer debate y por un solo voto en contra en el debate final, lo que demuestra el gran consenso existente alrededor de la prohibición.

9.1.- La técnica del control de los actos reformadores de la constitución inconstitucionales.

Siendo el guardián de la constitución el encargado de proteger los valores y principios esenciales, tiene competencia para vigilar que el reformador de la constitución no los destruya o intente arruinarlos. De otro lado el reformador de la constitución carece de competencia para demolerlos o desmantelarlos.

Se plantea un tema de competencia que puede verse desde distintos puntos de vista: a) La incompetencia del congreso para destruir esos valores o principios fundamentales y la competencia del tribunal constitucional para evitar que los destruya; b) La competencia limitada del poder reformador del órgano constituido, congreso, y la competencia ilimitada del guardián de la constitución para que no se excedan esos límites.

Íntimamente ligado a los límites, esta el problema de la competencia y en este caso la de la Corte Constitucional. Si existen límites la Corte Constitucional debe controlar que el Gobierno, o el Congreso no los violen; dicho de otra manera, la Corte tiene competencia para controlar que no se excedan esos límites.

Afirmar que el tribunal constitucional no puede controlar la reforma de los valores y principios fundamentales es afirmar el absurdo de que se puede controlar lo accesorio pero no controlar lo fundamental y lo que es más grave, proponer un control defectuoso de constitucionalidad  que permite el control de las normas que violan incidentalmente a la constitución pero no de las que violan sus valores y principios fundamentales. Ya el tribunal constitucional Italiano se planteo el problema y lo resolvió en la sentencia  cuando dijo: " La constitución Italiana contiene algunos principios supremos que no pueden ser subvertidos o modificados en su contenido esencial ni siquiera mediante leyes de revisión constitucional u otras leyes constitucionales.  Lo son tanto aquellos que la propia Constitución ha previsto explícitamente como límites absolutos al poder de revisión constitucional, como la forma republicana (art. 139 Const. It.), como los principios que, a pesar de no ser expresamente mencionados entre los que no están sujetos al procedimiento de revisión constitucional, pertenecen a la esencia de los valores supremos sobre los que se funda la Constitución italiana.  Este tribunal, por lo demás, ha reconocido ya en numerosas decisiones que los principios supremos del ordenamiento constitucional tienen un peso superior respecto de las otras normas o leyes de rango constitucional, sea cuando ha sostenido que incluso las disposiciones del Concordato, que gozan de la particular "cobertura constitucional" ofrecida por el artículo 7. segundo párrafo, Const. It., no se sustraen a la verificación de su conformidad con los "principios supremos del ordenamiento constitucional" (vid. Sentencias nn. 30 del 1971, 12 del 1972, 175 del 1973, 1 del 1977, 18 del 1982), sea cuando ha afirmado que la Ley de ejecución del tratado de la CEE puede estar sujeta al examen de este Tribunal "en referencia a los principios fundamentales de nuestro ordenamiento constitucional y a los derechos inalienables de la persona humana" (vid. Sentencias nn. 183 de 1973, 170 del 1974).  No se puede, por tanto, negar que este Tribunal sea competente para juzgar otras leyes constitucionales también respecto de los principios supremos del ordenamiento constitucional.  Si no fuera así, por otra parte, se llegaría al absurdo de considerar el sistema de garantías jurisdiccionales de la Constitución como defectuoso o no efectivo precisamente en relación con sus normas de más elevado valor ".[327]

Además de controlar la incompetencia del reformador de la constitución, el tribunal constitucional puede controlar que se respete el valor fundamental de la igualdad.

Para ello puede aplicar el principio de razonabilidad , que le permite examinar las denominadas "lagunas axiológicas".  Se denomina laguna axiológica no a la falta de norma; porque si existe norma pero la norma que existe no es para el interprete la que debería existir, sino otra diversa. No es entonces la falta de  cualquier norma sino la falta de una norma justa, es decir, de una norma jurídica que no existe, pero que debería existir a causa del sentido de justicia del intérprete o para la justa aplicación de una norma superior (constitucional).

Cuando el legislador trata de modo igual casos que al intérprete (de la Constitución, o más exactamente, al tribunal constitucional), le parecen diversos; o sea, cuando el legislador no distingue cuando debería distinguir; entonces el tribunal constitucional dirá que falta una norma diferenciadora (existe una laguna, pues falta la norma diferenciadora).

Cuando el legislador trata de modo diverso casos que al tribunal constitucional le parecen iguales; y, en consecuencia, el legislador ha distinguido sin razón; entonces, el intérprete manifestará que falta una norma igualadora (en este caso también existe laguna, ya que falta la norma que iguala y que confiere el mismo derecho).

9.2 La incompetencia para destruir valores o principios como vicio de procedimiento

No es superfluo recordar que las normas sobre competencia no son estructuralmente iguales a otras normas( que mandan, prohíben, permiten) desde el punto de vista de la teoría del derecho ya que conceden facultades a órganos y por lo mismo tienen una naturaleza mixta, pues son al mismo tiempo de procedimiento y de contenido y pueden atacarse como vicios de procedimiento o de contenido. Si el congreso no tiene competencia para destruir la constitución y lo hace está incurriendo en un vicio de incompetencia y como tal ese vicio puede ser declarado como vicio de procedimiento o como vicio de contenido, pues como el dios romano Jano son las dos caras de una misma cabeza.

Sobre el tema Kelsen señala como al igual que no es válida una norma que no se cree de conformidad con las normas de producción jurídica; tampoco es valida la producida contra una prohibición: La idea de un documento constitucional unitario presupone el hecho de una constitución rígida, esto es, plenamente acabada y no reformable.  Esto es la constitución en sentido jurídico – positivo.  Y por eso casi todas las constituciones de los modernos Estados se componen de una pluralidad de leyes constitucionales, entre las cuales puede existir, histórica y políticamente, la ley o documento principal.  Puede ocurrir que una constitución se declare a sí misma "eterna", o que algunos preceptos constitucionales se consideren irreformables.  Entonces nace la cuestión acerca de si dicha constitución o dichos preceptos pueden ser, sin embargo, reformados o no, es decir, si jurídicamente pueden serlo....  Del mismo modo que de hecho es también posible y, frecuentemente, real el hecho de que se prescinda de los preceptos que dificultan la reforma, o aun de todas las normas que se refieren a la legislación en general.  Desde el punto de vista del orden jurídico estatal, que es desde el único que se plantea esta cuestión, la respuesta es la siguiente: del mismo modo que la violación de las normas que se refieren a la creación jurídica – a falta de otra determinación constitucional – implican la nulidad de la norma irregularmente establecida; es decir, así como es jurídicamente imposible una creación irregular de normas, así también es jurídicamente imposible la reforma de una constitución o precepto constitucional declarado irreformable.  Esta declaración de invariabilidad puede ser enormemente inoportuna, puesto que, de hecho, no podrá imponerse una constitución que no está de acuerdo con las necesidades de la época, que exigen imperiosamente su reforma; pero jurídicamente, no hay más remedio que atenerse a ella, como a toda norma referente a la creación normativa. ...

En otra de sus obras sobre el mismo tema Kelsen dice: ... Es inclusive posible que pueda prohibirse toda reforma de la Constitución; y de hecho, ciertas Constituciones históricas declaran inmodificables algunos de sus preceptos o la totalidad de la Constitución, durante un cierto tiempo.  Así, por ejemplo, el artículo 8, párrafo 4 de la Constitución Francesa del 25 de febrero de 1875 (artículo 2° de la enmienda del 14 de agosto de 1884), establece: "La forma republicana de gobierno no podrá ser objeto de ningún proyecto de revisión".  En estos casos no es jurídicamente posible modificar por un acto legislativo, dentro del término señalado, la totalidad de la Constitución, o enmendar ciertas prescripciones específicas.  Si la norma de la Constitución que hace más difícil una reforma se considera obligatoria para el órgano legislativo, al que excluye toda reforma tiene que ser considerada igualmente como válida.  No hay ninguna razón jurídica para interpretar de distinto modo las normas, ni para declarar – como lo hacen algunos autores –  que un precepto que prohíbe toda enmienda es nulo por su misma naturaleza. ...

De lo señalado se puede inferir que para Kelsen la violación de la prohibición de reforma genera una nulidad por falta de competencia del órgano reformador de la constitución.

9.3 Sexta Conclusión

Los tribunales Constitucionales son los llamados a preservar y salvaguardar los valores y principios establecidos por el Constituyente , como inherentes en el Estado y en la sociedad.  Por consiguiente, el tribunal constitucional tiene la labor de no permitir que los límites , sean expreso o implícitos , señalados por el  soberano , sean vulnerados o transgredidos por un órgano constituido como lo es el Congreso de la República, el cual resulta incompetente para alterar dichos valores y principios preestablecidos.  Esta incompetencia posible del legislador hace que se configure un vicio de incompetencia.

10. LA REFORMA CONSTITUCIONAL QUE VIOLA VALORES  O PRINCIPIOS ESENCIALES PUEDE CONFRONTARSE CON ELLOS.

Como ya lo hemos definido:

1.- Una Constitución no es un simple conjunto de normas, sino una totalidad cohesionada de principios y valores.

2. El criterio de identidad de toda Constitución radica, precisamente, en los principios y valores que la caracterizan.

3. El cambio de tales principios constituye, por tanto, una revisión constitucional no banal, sino la genuina instauración de una nueva Constitución.

4. En consecuencia, la revisión constitucional no puede llevarse hasta el límite de modificar los principios y valores caracterizadores del ordenamiento (sin convertirse en instauración constitucional)."[330]

Por consiguiente, la doctrina de los principios supremos surte el efecto de conferir competencia a la Corte para controlar esos límites, pues cada vez que se presente concretamente la ocasión de identificar los principios supremos que son inmodificables puede juzgar inconstitucional una modificación o reforma que estuviera en contraste con ellos o pretendiese alterarlos.

Si las normas de una constitución no surgen por generación espontánea sino que son el sustrato de unos valores y principios que plasmó en ellas el constituyente; que quiso reflejar en ellas su concepción del gobierno y del estado, de modo que las normas siempre deben reflejar esos valores; el cotejo o comparación de la reforma de la constitución no se hace entre normas de igual jerarquía; sino que se hace entre normas (las de la reforma) y los valores esenciales del soberano constituyente que tienen una mayor jerarquía.

Son los valores y los principios los que dan origen a las normas. Los valores pueden existir sin las normas, no tienen su origen ni su causa en ellas y por lo mismo no les están sometidos; en cambio las normas que deben su razón de ser a los valores y principios si están sometidas a ellos.

No se trata de una concepción Iusnaturalista (que seria respetable), sino de que la propia constitución remite a valores o principios. Sea puede tratar de principios explícitos o principios implícitos que se pueden deducir de los ya positivizados (de una o varias normas constitucionales).

Siendo el poder constituyente un poder de mayor jerarquía que el poder de reforma (como quiera que el primero determina y condiciona al segundo y no al revés); no puede el primer ser desconocido por el segundo. Siendo el poder constituyente un atributo o parte de la soberanía, es claro que el soberano tiene mayor jerarquía que el reformador de la constitución y que no puede ser desconocido por este ultimo. Habiendo establecido en el derecho positivo constitucional colombiano que la soberanía reside exclusivamente en el pueblo (Art. 3); es claro que el reformador de la constitución no puede usurparla y que se trata de hacer respetar una norma positiva.

Podemos también afirmar, sin ambages  como lo ha hecho el tribunal constitucional Alemán e Italiano y la doctrina alemana que dentro de la propia constitución existe una jerarquía normativa de modo que unas normas constitucionales tienen mayor jerarquía que otras (así como existen leyes de mayor jerarquía que otras leyes: Por ejemplo las leyes estatutarias y las leyes orgánicas). El Doctor Martin Ibler Catedrático de la universidad Alemana de Konstanz dice: " 3.4 Rango en la Ley Fundamental

La Ley Fundamental del ordenamiento jurídico alemán no solo expresa en sus primeros artículos el preeminente rango de los derechos fundamentales, sino que, además, en una destacada disposición de "garantía perpetua" (Art. 79, parágrafo 3) [331], establece la prohibición de derogar los principios consagrados en los mismos.  Así, nunca una reforma constitucional (que en Alemania requiere la aprobación de una mayoría de dos tercios en el Bundestagy  y en el Bundesrat)[332] podrá derogar la inmediata aplicación de los derechos fundamentales del país, ni tampoco su superior rango normativo.  De este modo, los derechos fundamentales no sólo prevalecen sobre las normas constitucionales, sino que, en esencia, también dentro de la propia Constitución tienen un rango superior a muchas otras disposiciones  constitucionales.  Solo los más importantes principios informadores del Estado, como son el principio del Estado de Derecho, el principio Democrático, el principio del Estado Social y el principio del Estado Federal, ostentan un rango preeminente equiparable al de los derechos fundamentales."

De todo lo dicho se puede afirmar que bien que se trate de valores o principios a los que ha remitido el constituyente o que se encuentren en la propia constitución y que tengan mayor jerarquía que otros, en todos los casos el poder de reforma es incompetente para reformarlos.

10.1.  Séptima Conclusión

Pues bien, siendo el tribunal Constitucional el llamado a evitar que los principios y valores señalados por el Constituyente sean  vulnerados, resulta este tribunal competente para confrontar aquellas reformas constitucionales con los principios y valores indicados por cuanto pueden dichas normas violentar los principios y valores a los cuales deben estar sometidas.

11.- NO ES CIERTO QUE EN EL ESTADO DE DERECHO LAS MAYORÍAS DEL CONGRESO TODO LO PUEDEN.  

No es cierto como lo afirman ciertas personas que las mayorías del órgano legislativo (llámese congreso o parlamento) todo lo pueden. Tienen límites: unos derivados de ser órgano constituido, y otros derivados de los derechos humanos de los individuos y de la protección de las minorías. El concepto moderno de democracia no es el de democracia a secas sino el de democracia constitucional. El gobierno del pueblo, en la democracia constitucional no niega que los individuos y las minorías (raciales, lingüísticas, religiosas, étnicas, etc), tienen importantes derechos que la mayoría debe respetar (o como dijera Dworkin (importantes derechos jurídicos y morales que deben ser respetados por la mayoría).

El objetivo de la democracia constitucional es buscar el estatus igual de todos los ciudadanos, incluidas las personas o grupos no pertenecientes a la mayoría. Por esta razón para que exista democracia constitucional es importante mirar como se relaciona la mayoría con la minoría (incluidos los disidentes), como la trata o respeta. Con mucho fundamento Dworkin señala que para que exista una verdadera democracia constitucional, es necesario que existan unas condiciones relacionales de la democracia, que no son otras que la manera como un individuo o grupo minoritario debe ser tratado por la mayoría para que sea miembro moral de la comunidad (Dworkin demuestra como durante el régimen nazi, la mayoría alemana nunca trato a la minoría judía como miembros con iguales derechos jurídicos y mucho menos morales).

Habiendo definido que no puede haber democracia sin igualdad; que la democracia es el gobierno del pueblo y entendiendo por gobierno, no solo al ejecutivo, sino también al legislador y al judicial, es deber de todo el gobierno tratar a todas las personas igual, sino lo hace no existe democracia constitucional: "El gobierno debe tratar a todos los sujetos en su dominio como si tuvieran un status moral y político igual; debe intentar, de buena fe, tratarlos a todos con una preocupación igual"[333].

El trato igual, se exige en todos los campos de la actividad social o política; bien sea para acceder a un puesto, o para ser investigado o finalmente para colocar a todos los aspirantes a la presidencia de la república en condiciones de igualdad, lo que no sucede si un candidato esta ejerciendo la presidencia.

ALGUNOS EJEMPLOS DE LOS LÍMITES A LA MAYORIA EN LA DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL

Unos pocos ejemplos, nos muestran que la mayoría no puede todo en la democracia constitucional y mucho menos romper su columna vertebral que es la igualdad.

No puede la mayoría señalar en una norma que "solo los hombres blancos, de tal región, y de cierta religión, pueden ser elegidos presidente". Esta norma violaría doblemente el principio de igualdad de trato: A) por que concede privilegios (de raza, de región, de genero y de religión); b) Por que discrimina a las mujeres; a los miembros de otras razas o regiones; o a los pertenecientes a otras confesiones religiosas.

Las mayorías no pueden, so pretexto de que tienen los votos, como mayoría decir en una norma que "las minorías no pueden elegir y ser elegidas"; esto es privar a la minoría de sus derechos políticos. Una norma tal viola la igualdad y es contraria a la democracia constitucional.

Las mayorías no pueden, por muy mayoría que sean, esclavizar a los miembros de una minoría (política, racial, religiosa, etc). Una reforma constitucional que así lo dijera, atentaría contra la igualdad y la dignidad humana y seria, en la democracia constitucional, inconstitucional.

No pueden las mayorías, ni siquiera por unanimidad, disponer en una norma que se cometa un genocidio contra una minoría racial (o política); pues esa norma, aun de rango constitucional seria inconstitucional.

Con esos pocos ejemplos, hemos demostrado como las mayorías no pueden todo en la democracia constitucional y que todas esas tentativas pueden ser frustradas por el guardián de la constitución; ya que en todos esos casos esta legitimado para declararlos inconstitucional.

11.1. Octava Conclusión

Definitivamente en una concepción Constitucional de democracia, no es cierto que lo decidido por la mayoría deba aplicarse per se a las minorías.   La definición de democracia desde la óptica constitucional , va mucho mas allá que la toma de decisiones mayoritarias, la concepción constitucional es una definición incluyente ; donde las decisiones mayoritarias deben no solo respetar a las minorías sino igualmente los derechos fundamentales de cualquier individuo. Por ende, es trascendental la función de los tribunales constitucionales en la salvaguarda constante de los derechos de esas minorías y los derechos fundamentales de los individuos  en contraposición con decisiones mayoritarias.

12.- LA IGUALDAD COMO VALOR Y PRINCIPIO FUNDAMENTAL DE LA DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL Y DEL ESTADO SOCIAL DE DERECHO.

La igualdad es un tema que permea toda la teoría jurídica, política y determina el origen y modelo del estado: El derecho se legitima como un orden que cambia la desigualdad natural (hobbes), por otra más soportable para todos; y el estado cambia cuando cambia la igualdad que se persigue. El  paso de la igualdad formal a la igualdad material es el paso del estado de derecho al estado social de derecho y la búsqueda de la igualdad real frente a la igualdad ante la ley.

La igualdad es un tema vital de la filosofía del derecho; mantiene intimas relaciones con la teoría de la justicia y de la ética: La idea Kantiana de que todos los seres humanos tenemos en común una conciencia moral y una igual autonomía que es la base de una dignidad igual para todos, trae como consecuencia que ningún hombre sea usado como medio al servicio de otros hombres y convierte a cada persona en un fin en si mismo. Esa igualdad moral es el fundamento de la igualdad jurídica o igualdad ante la ley.

Ya hemos señalado como para la democracia constitucional es deber de la comunidad política tratar igual a todas las personas "El gobierno debe tratar a todos los sujetos en su dominio como si tuvieran un status moral y político igual; debe intentar, de buena fe, tratarlos a todos con una preocupación igual"[334].

La igualdad es tan importante que el constituyente Colombiano le dio la categoría de valor, de principio y de derecho fundamental.

El valor y principio de igualdad, es tan esencial para la teoría del derecho y la filosofía jurídica que es la regla de oro que permite llenar cualquier laguna del sistema y del control de constitucionalidad.  Como lo afirmó De Vergottini, la igualdad es un parámetro para controlar cualquier norma.  Con el principio de igualdad se llena cualquier vacío de control constitucional.

12.1 Novena Conclusión

No cabe dudas , que uno de los principios intrínsecos al interior de nuestra sociedad y de nuestro Estado , es el principio de igualdad.  Es este principio fundamentador de nuestra sociedad el que permite llenar cualquier vacío que se presente en materia de control de constitucionalidad.  En otras palabras, es el principio de igualdad un parámetro cierto del mismo control constitucional.

II.- APLICACIÓN DEL MARCO TEORICO

Establecido el marco teórico-filosófico-jurídico, se hace necesario aplicarlo. Para hacerlo debemos recorrer un largo camino desde nuestra historia constitucional, pasando por los antecedentes de los debates en la asamblea constituyente sobre la prohibición de no reelección, hasta el análisis del caso concreto.

Es indispensable para poder abordar los cargos señalados por el demandante , realizar  , un análisis teórico acerca de la institución de la reelección inmediata en nuestra historia constitucional , para posteriormente presentar una visión específica del concepto de soberanía popular y de la reforma a la Constitución.

REELECCIÓN PRESIDENCIAL :  VISTA NACIONAL Y DE DERECHO COMPARADO

La importancia de desentrañar los principios y valores constitucionales mirando la historia constitucional y política de un Estado , fue expuesta por Ronald Dworkin de la siguiente manera:

" Para desentrañar los principios la historia es crucial en ese proyecto , porque debemos saber algo acerca de las circunstancias en que una persona habló para tener una idea clara de lo que quiso decir al hablar como lo hizo " [335]

A. LA REELECCIÓN  INMEDIATA EN LA HISTORIA CONSTITUCIONAL DE COLOMBIA. IDENTIDAD EN LA FORMA DE GOBIERNO . CONFORMACION DEL PODER EJECUTIVO

1.  La Reelección Presidencial inmediata antes de la Constitución de 1991

La figura de la reelección presidencial inmediata es, a todas luces, ajena a nuestra tradición Constitucional. De hecho, en el transcurso de la historia republicana de Colombia, y con excepción de la constitución de 1821, que se explica por el dominio que ejercía la figura del libertador Simón Bolívar, no ha existido la reelección inmediata estando en ejercicio el actual Presidente de la republica.

Como fácilmente se puede observar –y es un hecho notorio de nuestra historia- en 1821 el modelo de elección del  Presidente de la República, y en general de todas las dignidades estatales, no partía de los supuestos del sufragio universal y, por ende, distaba de los principios que hoy por hoy parecen ser consustánciales a los estados democráticos. En aquellos primeros años de vida republicana, los niveles de analfabetismo eran elevados en todo el territorio colombiano; los casados eran una minoría; el sector de artesanos y comerciantes libres que fueran maestros en su arte y regentaran sus propios talleres era exiguo y, disponer de bienes raíces en valor de cien pesos era un privilegio que solamente era posible para los muy ricos. Por ende, la única constitución que aceptó la figura de la reelección inmediata en nuestro país, se encontraba muy lejos de querer responder a los intereses de las grandes masas populares y se cimentaba en una concepción aristocrática en lo que tiene que ver con el acceso al poder.

La Constitución de 1821, la de la Villa del Rosario de Cúcuta, no tuvo una larga duración y ya en 1830, por el llamado Congreso Admirable, fue dada una nueva Carta a los colombianos[336] Esta Carta, si bien conservó el modelo electoral de corte aristocrático relacionado con la Asamblea Electoral, suprimió la reelección inmediata, prolongando el periodo presidencial previsto en la Carta del 21, de cuatro años, a uno de ocho. El artículo 83 estipulaba: "El Presidente y Vicepresidente de la República durarán en sus funciones ocho años, contados desde el día 15 de febrero, y no podrán ser reelegidos para los mismos destinos en el siguiente periodo" ¿Cómo debe entenderse dicho cambio? De acuerdo con una visión especial[337], el proceso de elaboración de la Carta del 30 dio por resultado un término medio entre los proyectos bolivariano y liberal, logrando la fracción bolivariana que se aprobara la extensión del periodo presidencial a ocho años, pero obteniendo por su parte la oposición a Bolívar que se proscribiera la reelección. Para entender este fenómeno debe considerarse que el Libertador  confiaba en un esquema político de amplias atribuciones del ejecutivo (prueba de ello, ente otros, es el Decreto Orgánico de 1828); tanto así que en la Constitución que redactó para Bolivia en 1825 quiso que la máxima dignidad del poder ejecutivo fuera vitalicia. De esta manera, el artículo 83  de la Constitución de 1830 representó, por primera vez en nuestra historia constitucional, un acto de oposición a una forma de gobierno excesivamente presidencialista.

Pero si la Constitución de 1821 tuvo una breve duración, el destino de la de 1830 sería mucho más trágica. Debido a la separación un en 1829 del territorio Venezolano y en 1830 del Quiteño que habían formado parte de la Colombia original, quedando escindido de sus vecinos el gobierno de lo que antiguamente había sido el Virreinato de la Nueva Granada (la actual Colombia), en 1832 se dictó una nueva Constitución[338].  Fue la época del fin de la era de Bolívar y el inicio del proceso de consolidación de lo tradicionales partidos políticos colombianos. El artículo 102 disponía: "El presidente y vicepresidente de la república durarán en sus funciones cuatro años contados desde el día en que han debido prestar el juramento conforme al artículo cien, y no podrán ser reelegidos para los mismos destinos hasta pasado un periodo constitucional. Además, el artículo 103 estipulaba: "Los que hubieren ejercido el poder ejecutivo por dos años a lo menos inmediatamente antes de la elección ordinaria, no podrán ser elegidos presidente y vicepresidente de la república en el inmediato periodo." No sobra advertir que con la desaparición de Bolívar de la escena política nuevamente se reduce el período presidencial. Tampoco esta Constitución de 1830 preservó la elección del máximo mandatario a través de un órgano electoral cuya conformación se ceñía a criterios tan aristocráticos como los de sus predecesoras[339]. La constitución de 1832 tuvo tres reformas[340], pero ninguna de ellas modificó el aspecto relativo a la prohibición de reelección inmediata.

La expedición de la Constitución de 1843, aquella llamada a sustituir la de 1832, estuvo precedida por una prolongada guerra civil. Este conflicto ha pasado a la historia de Colombia como la Guerra de los Supremos. Así bien, la carta del 43 conservó en sus aspectos sustanciales en lo que refiere a la prohibición de reelección inmediata y al periodo presidencial, lo que preveía su antecesora. El artículo 87 de dicho texto constitucional estipuló: "El Presidente y el Vicepresidente de la República durarán cuatro años en sus destinos; y el Presidente, dentro de los cuatro años siguientes no podrá volver a ejercer el mismo destino, ni el de Vicepresidente de la República. Este texto constitucional sufrió ocho reformas constitucionales, una de las cuales pretendía sustituirla íntegramente, constituyendo el primer intento de cambiar el sistema centralista por el federalista, pero que nunca entró en vigencia[341]. Y es que son los años de la constitución del 43 precisamente aquellos durante los cuales el conocido debate entre federalistas y centralistas se torna más álgido. El Acto Legislativo del 51  inspirará posteriormente al constituyente de 1853.

Vale la pena detenerse en la Constitución de 1853. Lo primero que llama la atención en esta Carta Política, es que es la primera que consagra la abolición de la esclavitud (recogiendo la obra del legislador de 1851) y que señala un listado de derechos de los granadinos en el inicio del texto, tal y como se encuentra en las constituciones modernas (sus predecesoras enunciaban derechos, pero lo hacían en un capítulo de "disposiciones varias", al final del texto. Además es patente la ausencia de la palabra Dios y, en general, de las invocaciones divinas. Debe señalarse también que esta Carta  modifica los requisitos para ser ciudadano y la forma de sufragio. En este sentido estipuló el artículo 3º: "Son ciudadanos los varones granadinos que sean, o hayan sido casados, o que sean mayores de veintiún años". Más adelante, el artículo 13: "Todo ciudadano granadino tiene derecho a votar directamente, por voto secreto y en los respectivos períodos: 1º Por Presidente y Vicepresidente de la República..." Así pues, es patente que el modelo propuesto en este texto constitucional pretende ampliar las bases de la participación política, descartando requisitos relacionados con la propiedad o con el alfabetismo para ejercer el sufragio y estatuyendo por primera vez el voto directo; esto es, sin la mediación de un cuerpo electoral. Debe decirse, entonces, que la marcada tendencia aristocrática de las demás constituciones empieza a desvanecerse, quedando limitado el derecho a elegir solamente por la edad y el estado civil.  Ahora, no obstante los grandes  cambios que introduce la Carta Política de 1853 en el constitucionalismo colombiano, el artículo 32 de dicho texto señalaba: "El período de duración del Presidente y Vicepresidente de la Nueva Granada, se contará desde el día 1º de abril inmediato a su elección. Ninguno podrá ser elegido sin la intermisión de un período íntegro"[342]

La Carta Política de 1853 estaba condenada a muerte desde el momento mismo de su nacimiento. Ello porque si bien, como ya se dijo, configuraba un orden federal, hacía silencio sobre las atribuciones de los Estados Federales: La creación de estos  fue una verdadera anomalía jurídica –se  hizo por Ley[343]- y, a pocos años de la entrada en vigencia del texto constitucional, en 1858, fue clara la necesidad de redactar una nueva Carta. [344] Este texto constitucional conservó los aspectos esenciales de su predecesora en lo que refiere a la ciudadanía, siendo mucho más prolija en innovaciones relacionadas con aquello que había sido su génesis, las relaciones del Estado central con los estados federados, incluido el cambio que se hizo del nombre del país, que pasó a llamarse Confederación Granadina. Así pues, también en esta Carta se incluyó la prohibición de reelección inmediata. El artículo 46 decía: "El ciudadano que, elegido Presidente de la Confederación llegue a ejercer las funciones de tal, no podrá ser reelegido para el mismo puesto en el periodo inmediato.

Pero tampoco duró mucho la Constitución de 1858. El fenómeno de disputas partidistas que había ocupado la política nacional desde la década de los treinta de ese siglo, se vio agudizada al verse transplantada al ámbito político interno de los estados y el fenómeno, sumado a los intereses que el gobierno central defendía al interior de los estados aparentemente autónomos, desencadenó una nueva guerra civil que terminaría en 1863 con la victoria de los sectores liberales de la política, liderados por el General Tomás Cipriano de Mosquera. De allí nuevamente saldría una Constitución, federal también, que se conoce como la Constitución de Rionegro, pues fue en esa ciudad donde se reunieron sus redactores. Esta Constitución  de 1863 limitó el periodo de la presidencia nacional a dos años, prohibiendo –sí, nuevamente- la reelección inmediata. No sobra aquí transcribir el artículo 79 de dicha Carta: "El período de duración del presidente de los Estados Unidos y de los Senadores y representantes, será de dos años". De manera concordante, el inciso segundo del artículo 75: "El ciudadano que hubiere ejercido la Presidencia no podrá ser reelegido para el próximo período" A manera de colofón, no sobra resaltar que esta Constitución suprimió el voto directo, quedando la elección del presidente a cargo de los Estados.[345]

Llegamos entonces a la Constitución de 1886. Esta Carta política, que habría de surgir del movimiento de Regeneración liderado por el señor Rafael Núñez, sustituyó la Constitución de 1863. Es innegable que las fuerzas políticas que dan surgimiento a la sustitución constitucional son de marcado cariz conservador y, por ello, esta Carta tiene sus cimientos en devolver a Colombia al centralismo y en consolidar el rol de la religión católica como una verdadera religión oficial. El Estatuto Político de 1886, aunque sufrió varias reformas, algunas bastante importantes desde el punto de vista doctrinal, permaneció vigente en sus aspectos esenciales hasta el proceso constituyente de 1991.

A la Constitución de 1886 se llegó por el acuerdo previo de los sectores dominantes de la política. En principio, el texto fue elaborado por delegados de los diferentes Estados Federales que existían en el país. Fue , por así decirlo, el mismo sistema federal el que suprimió el sistema federal al dar un nuevo ordenamiento político a la república de Colombia.

En lo que refiere a la reelección inmediata del presidente de la república, el proyecto original presentado por la comisión redactora a la Asamblea, preveía en el artículo 125 que no existiría reelección inmediata. La discusión sobre la aprobación de dicha norma se efectuó en la sesión del 28 de mayo de 1886.  El texto propuesto señalaba: "Artículo 125 . El individuo que haya ejercido la Presidencia, por cualquier motivo, no podrá ser elegido Presidente para el subsiguiente período." Durante la sesión fueron propuestas tres modificaciones, una de las cuales, la presentada por el Señor Miguel Antonio Caro[346], Delegado ante la Asamblea por el Estado de Panamá y representante de conservadurismo, rezaba así: "La Ley determinará los casos en los cuales el que haya ejercido el Poder Ejecutivo, permanente o transitoriamente, no puede ser elegido Presidente de la República para el subsiguiente periodo".

Esta propuesta de modificación, de la cual el mismo ponente entendía que sustituía el principio general de prohibición de la reelección inmediata, fue la que con mayor amplitud fue discutida en dicha sesión.

La propuesta del señor Miguel Antonio Caro halló oposición al interior de la Asamblea. Opinó frente a ella el delegatario Ospina Camacho[347]: "No votaré la modificación presentada por mi honorable colega señor Caro, por cuanto en ella queda aceptado el principio de la reelegibilidad indefinida del Presidente de la República y se autoriza al Congreso para señalar los casas en que esa reelección sea posible, o para guardar silencio en la materia; de esta manera a voluntad del Congreso queda establecida, si le place, hasta la Presidencia vitalicia. No soy en absoluto adverso a la reelección de los altos Magistrados; pero no puedo desconocer que las ideas contrarias se han consignado hasta ahora en todas las constituciones que han regido en Colombia; que este país se ha producido grande alarma en todos los ánimos, siempre que se entrevisto la posible reelección de un presidente o un Gobernador, y que por consiguiente el principio de la no reeligibidad es hoy uno de los cánones de nuestro derecho público consuetudinario. Y este principio estamos en el deber de respetarlo, porque habiéndose declarado en  las bases de reforma las innovaciones que en materia constitucional íbamos a introducir, nos obligamos tácitamente a no cambiar lo que siendo de general aceptación no se incluyó en el acuerdo de noviembre".

A la opinión del delegado Ospina se sumó la del señor Samper[348]: ...Lo que ha presentado el Ho. Señor Caro es enteramente inadmisible, porque nos entrega el imperio de las intrigas y a lo desconocido (...) Pienso que el sistema de reelecciones inmediatas es funestísimo. La segunda administración del General Grant fue esencialmente corrupta y desacreditó completamente al partido republicano de los Estados Unidos. Y no contento todavía con el mal que había hecho, tuvo aquel personaje la audacia de pretender una segunda reelección. (...) El ejemplo de Washington, que es para los americanos como un evangelio, ha prevalecido allá sobre la autorización legal que permite las reelecciones, y ese ejemplo es el que debemos seguir en Colombia. Reconozco que el H. Señor Caro procede con la mayor buena fe; pero debemos recordar siempre que no legislamos para determinadas personas. Hemos dado un voto de confianza a los Magistrados a quienes hemos elegido para el primer período constitucional; pero esta Constitución no se hace para un período; debemos presumir que durará largos años, y por tanto, adoptar disposiciones previsoras que en lo futuro eviten conflictos y peligros". Más adelante, luego de una réplica del Delegado Caro y de otra breve intervención del señor Ospina, prosiguió el Señor José María Samper: "¿Y cual ha sido la regla en Colombia? Con excepción de la Constitución de 1821, que permitió implícitamente la reelección, por aspectos particulares al Libertador, todas las demás (de 1830,1832,1843,1853,1858 y 1863) han prohibido expresamente la reelección inmediata del Presidente. La reeligibilidad libre es la regla, en cuanto a los legisladores y los empleados públicos que no ejerzan la primera autoridad política. Pero por lo tocante a estos –que disponen de la fuerza de armada y de mil medios de influencia, de autoridad y aun de presión y coacción- la excepción se ha convertido en regla general. Tanto es así, que en Colombia no se soportaría una Constitución o Ley que permitiese la inmediata reelección del Presidente en ejercicio no se soportaría (...) Exceptuando algunos raros monarquistas, que puedan desear presidencias vitalicias o de indefinida duración, en Colombia somos todos republicanos, y no miramos bien las instituciones que tienden a perpetuar el mando en una sola persona."

Es una verdadera lástima que solamente tres de los 14 delegatarios que elaboraron la Constitución de 1886,  hayan intervenido en tan crucial debate. No obstante, contamos con el testimonio fiel de la votación de la asamblea, que negó la propuesta del señor Miguel Antonio Caro, aceptando la presentada por el señor Ospina, y quedando también consagrada en  la Constitución de 1886 la prohibición de reelección inmediata. En el texto finalmente aprobado por la Asamblea, el artículo 127 señalaba: "El ciudadano que haya sido elegido Presidente de la República no podrá ser reelegido para el período inmediato, si hubiere ejercido la Presidencia dentro de los diez y ocho meses inmediatamente precedentes a la nueva elección. El ciudadano que hubiere sido llamado a ejercer la Presidencia y la hubiere ejercido dentro de los seis meses precedentes al día de la elección del nuevo presidente, tampoco podrá ser elegido para este empleo."

No sobra acotar que la Constitución de 1886 mantuvo el sistema de elección presidencial que hemos llamado aristocrático, el Presidente de la República resultaba elegido por los Electores, escogidos éstos por los ciudadanos que supieran escribir o tuvieran una renta de quinientos pesos mensuales. De acuerdo con el artículo 114 de dicha Carta, el periodo presidencial era de seis años.

La Constitución redactada en 1886, es por todos sabido, tuvo una larga vigencia que duró hasta el proceso constituyente de 1991. No obstante, la Carta redactada  a finales del siglo XIX tuvo muchas reformas a lo largo del siglo siguiente y, en lo que refiere a la prohibición de reelección inmediata, el artículo 127 de la Carta sufrió tres sustituciones. Debe resaltarse que las señaladas modificaciones se hicieron con el propósito de hacer más drástica la prohibición de reelección inmediata, ya que, aunque el texto original aprobado por el constituyente del 86 la contenía,  la forma misma de su redacción permitía que el primer  mandatario abandonara su cargo con dieciocho meses de anterioridad a la nueva elección y que propusiera su nombre para ésta. No obstante, no debe ignorarse que en todo caso el artículo sí impedía, aunque no existía una prohibición constitucional expresa como la que consagró más adelante por medio de Acto Legislativo y que rescató también el constituyente de 1991, que aquella persona que ocupara el cargo presidencial participara en el proceso electoral.

Así pues, en 1910, con el artículo 28 del Acto Legislativo No. 3 del 31 de octubre, la Asamblea Nacional de Colombia dispuso[349]: "El presiente de la república no es reelegible en ningún caso para el período inmediato. No podrá ser elegido presidente de la República ni Designado el ciudadano que a cualquier título hubiere ejercido el Poder Ejecutivo dentro del año inmediatamente anterior a la elección"  Además, este acto legislativo también modificó el sistema de elección presidencial, volviendo al voto directo, pero restringiéndolo a los ciudadanos alfabetos[350] o a aquellos que tuvieran una renta anual de trescientos pesos o propiedad raíz de valor de mil pesos.

 El mismo artículo fue modificado con posterioridad por el Acto Legislativo No. 1 de 1945. Esta reforma constitucional amplió los supuestos del artículo 127 de la Carta que había sido modificado en 1910, de la siguiente manera: "El presidente de la república no es reelegible en ningún caso para el período inmediato. No podrá ser elegido Presidente de la República ni Designado el ciudadano que a cualquier título hubiere ejercido la Presidencia dentro del año inmediatamente anterior a la elección. Tampoco podrá ser elegido Presidente de la República el ciudadano que seis meses antes de la elección haya ejercido el cargo de Ministro del Despacho, de Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, de Consejero de Estado, de Procurador General de la Nación o de Contralor General de la República" El Acto Legislativo No. 1 de 1968 volvió a modificar el artículo que prohibía la reelección inmediata, (artículo 129 para la época y luego de muchas reformas a la Carta) conservándola de la siguiente manera:"El Presidente de la República no es reelegible en ningún caso para el período inmediato. No podrá ser elegido Presidente de la República ni Designado el ciudadano que a cualquier título hubiere ejercido la Presidencia dentro de un año antes de la elección. Tampoco podrá ser elegido Presidente de la República el ciudadano que un año antes de la elección haya ejercido cualquiera de los cargos a que se refiere el inciso primero del artículo 108"  

Cuadro #1.

Constitución	Prohibición absoluta de reelección	Prohibida la reelección inmediata	Reelección Permitida	Periodo Presidencial (Años)
1821			X	4
1830		X		8
1832		X		4
1843		X		4
1853		X		4
1858		X		4
1863		X		2
1886		X		6
A.L 03 de 1910		X		4
A.L 01 de 1945		X		4
A.L 01 de 1968		X		4
1991	X			4
A.L 02 de 2004			X	4

2. Reelección presidencial en la historia de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991

Llegamos al proceso constituyente de 1991. Para abordar este tópico partamos del aparte relevante del texto aprobado por la Asamblea Nacional, el que quedó como definitivo en el Estatuto: "No podrá ser elegido Presidente de la República el ciudadano que a cualquier título hubiere ejercido la Presidencia..." Se nota, de entrada, que el Constituyente sustituyó la tradición constitucional que hasta el momento había existido desde 1830 optando, no sólo por prohibir la reelección inmediata, sino suprimiendo cualquier tipo de reelección.

Proyectos sobre el tema.

Durante las gestiones de reforma de la Carta Política por parte de la Asamblea Nacional, el primer proyecto presentado que trató el tema de la reelección fue  también el primero en el tiempo. Sus redactor, el Delegatario Jesús Pérez González Rubio[352], incluyó en el Título XI de su propuesta, el siguiente artículo: "El presidente de la república no es reelegible en ningún caso. Los ex presidentes que hayan ejercido el cargo por el término de dos años al menos serán Senadores Vitalicios..."[353]. Luego, el Gobierno Nacional de la época sometió su proyecto a consideración del órgano de reforma. El artículo 127 de la propuesta, en su numeral 1º incluía la prohibición de reelección inmediata "El Presidente de la República no es reelegible en ningún caso para el período inmediato"[354]  Acto seguido, en propuesta reformatoria puesta a consideración por el Delegatario Diego Uribe Vargas[355], se dijo nuevamente: El presidente de la república no es reelegible en ningún caso..."[356] En su exposición de motivos, el Delegatario señala: "El país ha discutido hasta el cansancio, la conveniencia de prohibir la reelección del Jefe de Estado, no sólo circunscrita al período subsiguiente, sino en forma ilimitada. El ejemplo de México ha ganado prestigio. Los dos partidos tradicionales han visto comprometida su unidad por las aspiraciones reeleccionistas de sus antiguos mandatarios (...) lo cierto es que en las últimas décadas los intentos reeleccionistas han dificultado el relevo de las generaciones en el mando político, y que existe consenso para elevar a norma constitucional la no reelección de los ex presidentes. Varios mandatarios la han propuesto. En numerosos proyectos de Acto Legislativo se ha mencionado la iniciativa como algo saludable para nuestro discurrir político. Creemos que ha llegado la hora de consignarlo en la Carta.

El Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución Política de Colombia No. 7, presentado a la Asamblea por Antonio Navarro Wolf y otros quince asambleístas pertenecientes al movimiento M-19, preveía en su artículo 117: "El presidente de la república no es reelegible en ningún caso.."[358] En igual sentido, el inciso final de artículo 55 de la propuesta reformatoria puesta a consideración de la Asamblea Nacional por Juan Gómez Martínez[359] y Hernando Londoño[360] señalaba: "El presidente de la república no podrá ser reelegido"[361] Acto seguido, el viernes 15 de marzo de 1991 fue publicado el único Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución Política que trataba exclusivamente el tema de la reelección.[362] El artículo único propuesto por el delegatario Alberto Zalamea Costa, perteneciente al Movimiento de Salvación Nacional, disponía en su inciso final: "El presidente de la república no puede ser reelegido en ningún caso"[363] La exposición de motivos de este proyecto justificaba la necesidad de imponer la prohibición absoluta de reelección en la idea de reducir los poderes del poder ejecutivo para consolidar la democracia. En este sentido, para justificar su postura, citaba el delegatario Zalamea  Costa al ex Presidente Alberto Lleras Camargo: " En estos días se ha discutido mucho sobre la conveniencia o inconveniencia de la reelección del Presidente de la República. Pero se discute por circunstancias accidentales y coyunturales de la política actual. Es claro que aun bajo otro tipo de gobierno, este sistema constitucional es perjudicial y es peligroso. Inequívocamente la concepción no es buena y no es liberal. Dentro del sistema, tal como ha evolucionado, aun después de la Constitución de 1886, hacia la monarquía, la capacidad de reconstruirla con un solo interregno de cuatro años, puede dar origen a los peores hábitos de gobierno..."

La siguiente propuesta que tocaba el tema objeto de estudio fue la hecha por el Delegatario Guillermo Plazas Alcid[365] Esta dedicaba un breve artículo, el numero 66, exclusivamente al tema, reiterando la prohibición absoluta de reelección: "El Presidente de la República no es reelegible". [366]  Con posterioridad, el Proyecto presentado por el senador Lorenzo Muelas, titulado Propuesta indígena de Reforma Constitucional, en su Título XI, literal c), al tocar el tema del Presidente, manifestó la voluntad de: "Eliminar de manera absoluta la reelección del Presidente de la República"[367] En esa misma Gaceta se encuentra incluida el Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución Política de Colombia No. 89, presentada por los Delegatarios Horacio Serpa, Guillermo Perry y Eduardo Verano[368], que conserva la prohibición de reelección inmediata en un sentido similar al de la Carta de 1886 al disponer en el inciso primero de su artículo sexto: "El Presidente de la República no es reelegible en ningún caso para el periodo inmediato".

La propuesta del Delegado Arturo Mejía Borda[369] presentaba también la prohibición absoluta  de reelección, ampliándola de una manera que puede ser considerada bastante original a la luz las proposiciones que le antecedían: "El Presidente de la República no es reelegible en ningún caso ni podrá ser elegido como Presidente ningún pariente de los ex Presidentes, dentro del cuarto grado civil de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil"[370] El siguiente Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución publicado en la Gaceta Constitucional que alude al tema, es el presentado por los Delegados Raimundo Emiliani y Cornelio Reyes[371]. También éste propone que se consagre en la Carta una prohibición absoluta de reelección, en los siguientes términos: "El Presidente de la República y quienes hayan ejercido el cargo de Presidente en propiedad no podrán ser reelegidos en ningún caso"[372]  La prohibición absoluta de reelección también fue propuesta por los Delegados Alfredo Vázquez y Aída Yolanda Abella[373]. Su proyecto de reforma se refería en los siguientes términos a la figura de la reelección presidencial:"ARTICULO 100. INHABILIDADES: El presidente de la República y el vicepresidente no son reelegibles".

De igual manera, el Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución Política de Colombia número 124, cuyo autor fue el Delegado Hernando Herrera Vergara[375], propuso, según la justificación presentada por el propio autor: "... la no reelección del Presidente en ningún caso. Con ello se busca, además, evitar que, en adelante, se continúe con la práctica tan nociva de que cada ciudadano que termina su período en la presidencia, al día siguiente se convierte en potencial candidato de su partido, o de su grupo, para la próxima elección, frenando así las legítimas aspiraciones de muchos de sus copartidarios y convirtiendo a los expresidentes en una institución de arbitramento en la vida política del Estado..." [376]  En concordancia, el inciso final del artículo 114 de su propuesta señalaba: "En ningún caso el presidente de la república podrá ser reelegido"[377]  En el mismo sentido, publicada en la Gaceta No. 31 de 1 de abril de 1991, la propuesta de Antonio Galán Sarmiento[378] era la siguiente: "El Presidente, el vicepresidente, los gobernadores y los alcaldes, son mandatarios elegidos por la votación popular para períodos de cuatro (4) años y no podrán ser reelegidos en ningún caso"[379], Por último, el proyecto 128, de autoría de Iván Marulanda Gómez[380], propuso: "El Presidente de la República o quien haya ejercido el cargo por más de seis meses, no puede ser elegido para un nuevo período"  

Cuadro # 2

Proyecto No.	Proponente	Movimiento	Prohibición absoluta de reelección	Prohibida la reelección inmediata	Reelección Permitida
1	Jesús Pérez González –Rubio	Liberal	X
2	Gobierno Nacional	Liberal	X
6	Diego Uribe Vargas	Liberal	X
7	Antonio Navarro Wolf y otros	M-19	X
9	Juan Gomez Martínez y otro	Conservador independiente	X
36	Alberto Zalamea Costa	Movimiento de Salvación Nacional	X
57	Guillermo Plazas Alcid	Liberal	X
83	Lorenzo Muelas	Indígenas	X
89	Horacio Serpa y otros	Liberal	X
93	Arturo Mejía Borda	Unión Cristiana	X
98	Raimundo Emiliani y otro	Movimiento de Salvación Nacional	X
113	Alfredo Vázquez y otra	Unión Patriótica	X
124	Hernando Herrera Vergara	Liberal	X
126	Antonio Galán Sarmiento	Liberal	X
128	Iván Marulanda Gómez	Liberal	X

Debe señalarse que en la Asamblea Nacional Constituyente fueron presentados y publicados un total de 152[382] Proyectos Reformatorios de la Constitución Nacional. De dicha cantidad, como se vio, 15 propuestos por Delegados y uno por una Organización No Gubernamental[383], tocaban directamente el tema de la reelección, para un total de 16 proyectos presentados. Ello, traducido en datos porcentuales, equivale al 10.52%. Ahora bien, para seguir la lógica de los  números, cabe señalar que de los 16 Proyectos que abordaron el tema, ninguno contempló la posibilidad de instaurar la reelección inmediata, dos conservaron el contenido  del artículo 129 de la Carta de 1886 y 14 propusieron abolir tal institución y que imperara la prohibición absoluta de reelección. Lo anterior, expresado también en cifras porcentuales, da el siguiente resultado:

Gráfico 1.

Cabe también anotar que aquellas propuestas hechas en el sentido de conservar el articulado de la Carta del 86 provenían ambas de sectores del liberalismo; una del gobierno de aquel entonces y la otra de algunos delegados de ese color político. Ahora bien, dentro del mismo liberalismo se presentaron seis propuestas contrarias y la posición que favorecía la prohibición absoluta generó consenso entre las demás fuerzas políticas que integraban la Asamblea, con exclusión del Partido Social Conservador, que no hizo ninguna propuesta directa en relación con la reelección presidencial.

Gráfico 2

Debates y votaciones

Vistos los diferentes proyectos que se presentaron en torno al tema de la reelección presidencial al interior de la Asamblea Nacional Constituyente, es necesario precisar cual fue el albur de los mismos y cómo se llegó a la final aprobación del artículo que prohibía de manera absoluta la reelección.

En este sentido cabe recordar que la Asamblea Nacional Constituyente, al fijar su reglamento interno, dispuso de manera general que la aprobación del articulado final tendría que someterse a tres debates; el primero de ellos se llevaría a cabo en una de las cinco comisiones y los dos restantes ante el pleno de la Corporación.[384]   En el tema concreto que nos ocupa, el estudio fue asumido por la comisión Tercera de la Asamblea. Esta era la encargada de los temas relacionados con el gobierno, el congreso, la fuerza pública, el régimen de estado de sitio y las relaciones internacionales.

Así las cosas, debe señalarse que el 3 de abril de 1991 fue presentada al Presidente de la mencionada comisión una ponencia de autoría de los señores Hernando Herrera Vergara y Carlos Lleras de la Fuente, que trataba los temas de la elección presidencial por el sistema de doble vuelta, de la ampliación del período presidencial y de la figura de la reelección.  En relación con este último aspecto, los ponentes, luego de un estudio de la institución en la historia constitucional colombiana y en el derecho comparado, concluían: "En síntesis, podría buscarse una mayor participación democrática impidiendo que una misma persona desempeñe el cargo por más de un período presidencial y la politización gubernamental a favor del Presidente a favor de su reelección".  El articulado propuesto por los delegados Herrera y Lleras a la comisión  aceptaba la instauración del sistema de doble vuelta para la elección del primer mandatario, ampliaba el período presidencial a cinco (5) años y  disponía: "Quién a cualquier título hubiere ejercido el cargo de presidente de la República no podrá ser elegido para éste ni para el de Designado (Vicepresidente), ni desempeñarlo en períodos presidenciales diferentes..."[386] La comisión debatió lo relacionado con la reelección en las sesiones del 18 (tarde) y 22 de abril de 1991[387] En esta última se llevó a cabo la votación. En el debate intervinieron, refiriéndose al tema, los delegados Luis Guillermo Nieto Roa, Antonio Galán Sarmiento, Hernando Yépez Arcila, Alvaro Echeverri Uruburu, Carlos Lleras de la Fuente, Alfredo Vázquez Carrizosa, Arturo Mejía Borda, Miguel Santamaría Dávila y Guillermo Plazas Alcid.  Los principales argumentos dados por los delegados se encuentran resumidos en el siguiente cuadro:

Cuadro # 3

Delegado	Argumentos
Nieto Roa	No entiende por qué una persona que ha hecho una buena gestión no pueda volver a la presidencia, debiendo ser los electores los que decidan. Entiende que lo que se busca es evitar que quien detenta el poder lo utilice para reelegirse inmediatamente, pero respecto de una nueva elección, ésta no impide que gente nueva intervenga en el escenario político.
Galán Sarmiento	En cuanto a la no reelección es partidario de ella por permitir la oxigenación de la clase política y evitar que el presidente se desempeñe en función de su reelección.
Yepes Arcila	Nada hay que justifique la no reelección, porque en una nueva elección en la que participe quién ha sido presidente, no tiene el candidato poder actual que justifique la medida, no hay razón de higiene política como pretexto
Palacio Rudas	Manifiesta no vacilar su voto sobre la no reelección (aprobándola)
Echeverry Uruburu	Entiende que la reelección ha tornado a los expresidentes en pontífices de sus partidos que, ante la posibilidad de reelección, impiden la renovación de los partidos y entorpecen su oxigenación.
Lleras de la Fuente	Tomando la tesis de la concepción telúrica de la política, entiende que sirve como un argumento para apoyar la no reelección, al igual que las tesis esbozadas por el constituyente Palacio Rudas, en torno a las posibilidades de una generación de acceder al poder
Vázquez Carrizosa	Considera que debe tomarse como regla imperativa la no reelección.
Mejía Borda	Respecto de la no reelección considera que permite romper un poco el fenómeno de la concentración de poder y el desarrollo de fuerzas alrededor de los expresidentes que concentran el poder de mando en el país
Santamaría Dávila	Manifiesta ser partidario de la no reelección, por ampliar el abanico de nuevos aspirantes y darle a la política mayor movilidad, no siendo simplemente el mecanismo para detener a un ciudadano en su camino político.
Plazas Alcid	Se manifiesta a favor de la no reelección porque considera que oxigena la política partidista y hace más responsable al ciudadano

El número total de los miembros de la comisión era de dieciséis, pero votaron trece. El artículo propuesto por los ponentes fue aprobado por diez votos a favor, presentándose tres abstenciones. Aclararon la abstención en el voto los delegados Yepes, manifestando que estaba en contra de lo propuesto, considerando que debía mantenerse el texto anteriormente  vigente (el de la constitución de 1886); Nieto Roa porque creía que el tema de la no reelección debe ir atado al del período presidencial y éste a su vez al del congreso (la propuesta de prolongación del período presidencial a cinco años acababa de ser derrotada); y Galán Sarmiento, quien estuvo en contra de la redacción del artículo mencionado.

Así pues, la prohibición absoluta de reelección fue llevada al primer debate en plenaria. Debe señalarse que al artículo aprobado en comisión fue presentado a la Asamblea en dos informes-ponencia. Uno titulado Estructura del Estado y Rama Ejecutiva[389], el otro Elección de Presidente por el Sistema de Doble Vuelta; Período Calidades; Posesión y No Reelección.[390] Si bien en el primero se trascribe lo votado favorablemente en el trabajo de la comisión, no se presenta mayor consideración al respecto, centrándose este informe en otros asuntos relacionados con, como bien lo indica su título, la estructura del estado y la rama ejecutiva. Es el segundo informe, con ponencia del delegado Carlos Lleras de la Fuente el que profundiza sobre la materia, reproduciendo la ponencia hecha en comisión, los debates surtidos al interior de ésta y el resultado de las votaciones, con el texto final que los asambleístas comisionados proponen a la plenaria. En la Gaceta No. 83 de 27 de mayo de 1991 se publica nuevamente el articulado definitivo aprobado por la comisión durante sus sesiones y se lee en el artículo 96º lo que ha aprobado la comisión en relación con el tema de la reelección presidencial: "Quien a cualquier título hubiere ejercido el cargo de Presidente de la República no podrá ser elegido para éste ni para el de Designado (vicepresidente), ni desempeñarlo en períodos presidenciales diferentes"

Los días 22 y 23 de mayo de 1991 se efectúa la ponencia correspondiente al tema de la reelección y ahí se abre el debate, donde se presentan varias proposiciones sustitutivas, dos de las cuales pretenden modificar el artículo propuesto por la comisión tercera. La primera de ellas fue presentada por el Delegado Eduardo Verano de la Rosa y era del siguiente tenor: "Quien hubiera ejercido el cargo de Presidente de la República no podrá ser elegido para Designado (vicepresidente), ni desempeñarlo en períodos presidenciales diferentes. Se excluye a quienes hayan ejercido funciones presidenciales únicamente a título de Ministros Delegados"[392]. La segunda fue presentada por Augusto Ramírez Ocampo y su texto decía: "Quien a cualquier título hubiere ejercido el cargo de Presidente de la República no podrá ser elegido para éste ni para el de Designado (vicepresidente), y[393] desempeñarlo en períodos presidenciales diferentes" La votación del articulado propuesto se deja para la sesión plenaria del 27 de mayo de 1991. Finalmente, por una votación de 65 votos a favor, sin votos negativos ni abstenciones, fue aprobado el siguiente artículo: "No podrá ser elegido Presidente de la República ni (Designado) el ciudadano que a cualquier título hubiere ejercido la Presidencia"

Ahora recordemos que el artículo 2 del Reglamento de la Asamblea estipulaba que ésta sesionaría por derecho propio, en forma continua, hasta el 4 de julio de 1991. En este sentido cabe anotar que el 28 de junio aún se estaban aprobando asuntos en primer debate, por lo que los delegados decidieron modificar el trámite del segundo, disponiendo que los artículos sometidos que no fueran objeto de impugnación al menos por cinco constituyentes, bien fueran los aprobados en primer debate o los propuestos por la comisión codificadora, se considerarían listos para ser votados en bloque[395]. En relación con el tema que nos ocupa, la comisión codificadora había propuesto la siguiente redacción: "No podrá ser Presidente de la República ni Vicepresidente el ciudadano que a cualquier título hubiera ejercido la Presidencia".[396] Al buscar la aprobación de dicho artículo en la Plenaria -segundo debate- del domingo 30 de junio de 1991,  no pudo ser votado en bloque con los demás artículos, pues se presentaron proposiciones sustitutivas y la votación se aplazó para tratar de unificar los textos[397]. Finalmente, al día siguiente, el lunes 1º de julio, se da lectura a la propuesta sustitutiva presentada por los delegados Jaime Arias López, Iván Marulanda, Horacio Serpa Uribe y otros: "No podrá ser elegido Presidente de la República el ciudadano que a cualquier título hubiere ejercido la Presidencia. Esta prohibición no cobija al Vicepresidente cuando la ha ejercido por menos de tres meses, en forma continua o discontinua, durante el cuatrienio." Se procede a la votación, sometiendo primero a consideración el texto aprobado en primer debate, que no obtiene ningún voto; luego la propuesta de la comisión codificadora, que obtiene un (1) voto; y finalmente la propuesta sustitutiva transcrita, que obtiene un total de cincuenta y dos (52) votos, convirtiéndose así en el texto definitivamente aprobado por la asamblea.

 Síntesis Primera.

Visto todo el trámite que se surtió en relación con el tema de la reelección presidencial, pueden hacerse una serie de observaciones a manera de conclusión. La primera de ellas es que claramente la reelección inmediata del presidente de la república fue un tema descartado de raíz por la Asamblea de 1991. Baste señalar que ninguno de los Proyectos de Reforma de la Constitución la preveía, así como ninguna de los textos propuestos o aprobados durante el trámite en comisión y en plenarias.

 De igual manera puede aseverarse que la voluntad presente en unos escasos proyectos presentados en relación con la posibilidad de conservar la reelección tal y como venía propuesta en la constitución de 1886 fue mermando mientras se daban los diferentes debates de la Asamblea, de tal manera que al concluir ésta dejaron de hacerse proposiciones en tal sentido. Si se detalla el proceso de aprobación del artículo finalmente aprobado, debe observarse que allí las tres propuestas que se sometieron a votación corrían en el mismo sentido  -la prohibición absoluta de reelección-, existiendo diferencias tan solo en lo referente a  aspectos de la redacción del artículo.

Por último es necesario indicar que este fue un tema que en la Constituyente de 1991 contó con consenso por parte de todas las representaciones  políticas; aspecto que se revela no solamente en las mayorías absolutas obtenidas en las votaciones, sino en el hecho de que todos los intereses políticos representados en la Asamblea, con excepción del Partido Social Conservador, que tampoco se opuso, presentaron proyectos para prohibir de manera absoluta la reelección presidencial.

Así las cosas,  la reelección inmediata es una figura jurídica ajena a la evolución constitucional en Colombia ni fue tema deseado por el Constituyente soberano.  Por el contrario, pareciera deducirse de las características históricas propias de nuestro sistema político y del querer expreso del Constituyente soberano un rechazo manifiesto a la reelección inmediata en cabeza del Presidente de la República.

B.  EL VERDADERO CAMPO DE COMPARACIÓN

Equivocada técnica de comparación se realiza , cuando pretende compararse la posibilidad de reelección del gobierno en un sistema presidencial en relación con un sistema parlamentario.

La debido técnica a aplicarse en derecho comparado y respeto de la figura que se estudia , debe ser una técnica de carácter horizontal , es decir entre formas de gobierno que posean al menos características similares en la estructura de su régimen presidencial.

Por ende, cuando se pretende equiparar la reelección del gobernante en un régimen presidencial es absurdo realizar dicha comparación con la nueva elección del gobernante en un régimen parlamentario.

Así las cosas,  técnicamente es incompatible comparar  dos sistema políticos tan distantes en su estructura misma, como son el parlamentario y el Presidencial.

Visión :  Las reglas de la experiencia muestran que los segundos mandatos han sido de mala calidad.  En Paraguay, en la era Strossner, se producen  reelecciones sucesivas a través del poder ejercido sobre la autoridad electoral ; terminando con un golpe de estado al gobierno.  En República Dominicana, al ex – presidente Balaguer, se le redujo su segundo mandato de cuatro años a dos, por fraude en su reelección. En Perú, Alberto Fujimori huye del país por fraude y corrupción en el sistema electoral, al lograr su tercer período consecutivo de manera anómala.  En Argentina, Carlos Menem , produce una crisis política inmensa durante sus gobiernos, que conlleva varias sucesiones presidenciales en cabeza de diferentes personas.  Y por último, en Venezuela, Carlos A. Pérez, no concluye su segundo período presidencial , debido a la destitución ordenada por la Corte Suprema de Justicia por malversación de fondos públicos.  En resumen, fuerza es concluir que existe una tendencia a utilizar el aparato electoral para los fines de la Reelección y se presenta un auge en la corrupción política debido al aumento de poder.

En este orden de ideas, el deseo de instaurar la figura de la reelección presidencial no puede ser un tema coyuntural, claramente es un tema vital que afecta profundamente los valores y principios de una nación; de la mayor envergadura al interior de cualquier estado que posea régimen presidencial.

En consecuencia, la manera de ir desentrañando dicha posibilidad de instauración de la figura deberá efectuarse basándose en los principios fundamentales del propio estado y los valores establecidos en la misma Constitución Política de Colombia, la cual permitirá encontrar la verdadera aceptación o el claro rechazo de dicha figura según el querer del constituyente.

Síntesis Segunda:  Cuando se trata de equiparar o comparar un sistema político determinado con otros, mal se puede acudir a hacerlo con aquellos sistemas que son estructuralmente opuestos al que se pretende comparar.

LA SOBERANÍA POPULAR Y LOS LÍMITES A LA REFORMA DE LA CONSTITUCION

A.  LA SOBERANÍA POPULAR Y EL PRINCIPIO DEMOCRÁTICO

Antes de las revoluciones burguesas o liberales la soberanía, que es el máximo poder político, residía en el monarca, en el gobernante. Después de ellas se traslado a los gobernados; al pueblo.

Como lo afirmaba Austin , " ... en toda democracia no son los representantes electos quienes constituyen o integran el cuerpo soberano, sino los electores "

El titular del poder político es el gobernado nunca el gobernante.  Así entonces , en cualquier democracia las decisiones trascendentales que incumban al Estado necesitan el consentimiento popular , el cual determinará los destinos y parámetros del propio Estado.

En consecuencia, el gobernado como titular del poder político ha sido entendido haciendo parte de la Nación en la concepción del Abad de Sieyés o del pueblo en la concepción Roussoniana.  No obstante , desde cualquier perspectiva que se le mire al gobernado – pueblo – ( Demos )  , es este el detentador y absoluto dominador del poder político ( Cracia ).

Pues bien, el principio democrático no siempre fue reconocido a través de la historia de la humanidad.   Son las revoluciones liberales las que dan base y esencia a la democracia , en su concepción moderna.  El reconocimiento de la democracia es el fruto de la lucha contra el poder absoluto y la arbitrariedad.

Desde la época de Juan sin Tierras en Inglaterra, se comenzó a gestar la lucha contra el despotismo del Rey.   Constantemente al pueblo se le gravaba con impuesto con el propósito único de sostener la Corona y pocas veces dichos réditos se veían distribuidos en los contribuyentes.   Razón por la cual, es el pueblo ingles quien exige de parte del Rey hablar ( parlamentar ) , concertar el establecimiento de dichos tributos .  Este acto produjo entonces un primer límite al poder absoluto del gobernante, reconociendo en cabeza del pueblo un poder de carácter político.

El comienzo de éste primer episodio dio lugar a múltiples reconocimientos posteriores , ya vertidos por escrito en el Constitucionalismo Inglés ( Carta Magna 1215,  Acts of Proclamations 1539, Petition of Rigths 1628, Instrument of Goverment 1653 , Habeas Corpus Amendment Act 1679 , Bill of Rights 1689, Trieenial Act 1694, Acto of Settlement , este Acto reguló el orden sucesoral de la Corona e igualmente determinó que los Actos de gobierno emanados del Consejo Privado debían estar firmados por aquellos que participaran en aquel ) .   

En dichos documentos, es el pueblo quien hace efectivo su ejercicio del poder político y limita el poder absoluto que poseía el Rey como gobernante.  Esta primera Revolución de contenido liberal trae consigo una amplia conciencia en el pueblo de su poder para determinar los destinos de un Estado.  Es él quien establece la manera en la cual se manejará el gobernante, las formas de sucesión del poder, el respeto de derechos individuales fundamentales.

Como resultado de dicha Revolución , John Locke , teórico de la época , publica su " Ensayo sobre el Gobierno Civil " retomando el antiguo precedente de la División del poder público efectuado por Aristóteles en su "Política " .  Los parámetros centrales de dicha obra se circunscribían en los siguientes aspectos :  - El gobierno solo puede ser ejercido por el consentimiento de los gobernados, - La autoridad debe estar sometida a controles , debe ser limitada por el pueblo con el propósito de no recaer en el absolutismo, -  Todo gira en torno al poder, los poderes del hombre en estado natural los da a la sociedad al entrar en sociedad civil, -  Los poderes individuales se convierten en poderes colectivos , circunscritos al legislativo y al ejecutivo. – El tercer poder el denominado Federativo y concierne a los asuntos exteriores, la paz, la guerra y los tratados,  -  El poder predominante es el legislativo quien hace la ley , una vez hecha la ley el legislativo se somete a ella, - El poder ejecutivo debe aplicar constantemente la ley .

Es solo a raíz de la aparición de Robert Walpole,  quien como miembro del Gabinete ( antes Consejo Privado ) reemplaza al Rey Jorge I en su función de dialogar con el parlamento, donde se comienza a constituir la figura del Primer Ministro ( 1721 – 1742 ).   Ya no es el rey el detentador absoluto de poder, el cual venía siendo limitado con anterioridad, sino que igualmente ya no es él quien dirige los destinos del gobierno sino que estos son trasladados a una persona de la confianza del parlamento e interlocutor ante el Rey. En consecuencia, se sientan las bases del sistema parlamentario

Pues bien, Montesquieu retomando lo esbozado por Polibio según el cual el verdadero poder es que los tres poderes se frenen recíprocamente , establece en su obra " El espíritu de la leyes " el sistema de contrapesos.    Este sistema se basa en las siguientes características :  -  separación de poderes, - descentralización, - La libertad como principio esencial contra el despotismo , garantizada por la tridivisión del poder, -Por consiguiente, no hay libertad cuando se confunden los tres poderes o no están bien delimitadas las competencias dentro del Estado , - Si lo mencionado anteriormente sucede, aparecen leyes abusivas y tiránicas, donde se puede disponer de la vida y derechos de los ciudadanos.

En últimas, solo en la medida que exista división de poderes el hombre es libre.

La segunda revolución en importancia, determinó nuevas rutas en la búsqueda de la humanidad por evitar el absolutismo y la arbitrariedad.  La Revolución Norteamericana se fundamentó en erradicar el gobierno inglés sobre sus territorios .  La Declaración de 1776 estableció como postulados : -  Todo gobierno descansa en el consentimiento de los gobernados ,- El principal objeto del gobierno es la garantía de los derechos de los ciudadanos.  En un primer momento, se pensó en establecer luego de la independencia un Confederación , en la cual cada Estado era libre de dotarse de Gobierno y leyes para sus asuntos internos.    Ante la ausencia de un soberano exterior el pueblo norteamericano se convirtió en soberano en sí mismo y comenzó a dictar sus propias Constituciones.

Al interior de la naciente Confederación, existía un Congreso compuesto por los delegados de las trece colonias liberadas. Este Congreso era un Ejecutivo Federal encargado de aplicar aquellas disposiciones que hubiesen sido aprobadas por las trece colonias . Sin embargo, el marco regulador no posibilitaba un gobierno efectivo.  

Al no existir un Ejecutivo para recaudar contribuciones y obtener fondos, es imposible mantener la hacienda pública de la Confederación .  Así entonces , debido a la debilidad Ejecutiva incrementaron las deudas y el déficit fiscal.  De ahí, que los acreedores de empréstitos estatales y depositarios de la deuda pública estuviesen a favor de un Gobierno centralizado que fuera capaz de garantizar la deuda y su pago y de detener la devaluación de la moneda.  En consecuencia, se busca cambiar la Confederación a un sistema centralizado política y económicamente.    

Una organización política centralizada y con mayor autoridad ejecutiva era apoyada por quienes querían comercio interestatal , pago de deudas y sometimiento de la moneda.  La unión nacional era deseada por el partido Federalista en contra del partido Republicano – Demócrata que deseaba mantenerse en una Confederación.  

En consecuencia , los constituyentes norteamericanos al momento de decidir sobre la conformación del ejecutivo , dilucidaron entres dos posiciones, algunos que querían formar un ejecutivo fuerte que garantizara la unidad nacional y otros un ejecutivo débil que no afectara los intereses de los Estados federados .  Por ende, los federalistas deseaban un ejecutivo unipersonal, de período corto y reelegible.  Los no federalistas deseaban un período presidencial largo y no reelegible  .  Unos afirmaban que la reelección de un Presidente produciría un Magistrado Perpetuo , otros exponían que un mandato largo y no renovable hacía al Presidente irresponsable.

Finalmente, la Constitución de los Estados Unidos de América estableció un poder ejecutivo en cabeza de un Presidente ( llamado por algunos como " monarca constitucional " ).

Ahora bien, la Revolución Francesa, la más importante en cuanto al reconocimiento de los derechos individuales fundamentales, estableció igualmente un parámetro fundamental en punto de la separación de poderes y la democracia. Pues bien, el artículo 16 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 26 de agosto de 1789 estableció que "[t]oda sociedad en la que la garantía de los derechos no está asegurada ni la separación de poderes establecida, no tiene Constitución". Surgen así dos principios esenciales de las democracias constitucionales: (i) la separación de poderes y (ii)  la garantía de los derechos fundamentales.

En primer lugar, y con base en lo ya referido , debe afirmarse que la voluntad del soberano constituyente – el pueblo – siempre se ha encausado en una serie de principios y valores que informan el nuevo Estado Constituido y la Constitución que habrá de regirlo.

Es decir, posteriormente a los varios siglos de poder autoritario y absoluto, las sociedades optaron por establecer unos lineamientos generales para el manejo de la sociedad, al interior del nuevo Estado creado.  Estos lineamientos provenientes de la voluntad popular, no estaban vertidos necesariamente en normas o preceptos, sino que hacían parte del arraigo popular y del deseo manifiesto de vivir en una sociedad diferente a la que se encontraban.  

Al respecto Ronald Dworkin afirmó un ideal de gobierno bajo leyes y bajo principios.

Es de esta forma como surgen los valores y principios de origen soberano por provenir del pueblo.  Estos valores y principios , generalmente fueron radicados en las Constituciones , pero fueron anteriores a estas.  Los valores y principios señalados por el pueblo soberano en una u otra medida dieron origen no solo al Estado que se estaba creando sino a la misma Constitución.

Razón por la cual , es evidente que estas voluntades subjetivas del pueblo , constituían y constituyen valores y principios básicos del Estado y de la Constitución que pretenden enmarcar , no solo por ser anteriores a estos , sino igualmente por ser la expresión soberana del pueblo en ejercicio de su poder político , el  cual se manifiesta tácitamente de manera anterior a la formación tanto de uno como de la otra.     

En consecuencia, tanto el Estado y la Constitución deben permanecer informados e influenciados por estos principios y valores que adhieren a la voluntad tácitas de las sociedades particulares.   

No cabe duda, que principios y valores como la igualdad, el principio democrático, la separación de poderes, el respecto de los derechos naturales, la forma republicana de gobierno , la dignidad humana; son entre otros valores y principios que informan e influencian tanto al Estado como a la Constitución , no solo por hacer parte de este última, sino principalmente por ser la expresión tácita de la voluntad popular al momento de creación del Estado y de promulgación de la Constitución.

Estos valores y principios soportan el Estado mismo , son su base estructural , su andamiaje , sin los cuales ni Estado ni Constitución[398] pueden entenderse como legítimos.  Así las cosas, tanto el Estado como la Constitución deben ser un desarrollo de dichos valores como expresión de la voluntad popular.

Pues bien, debe afirmarse que tanto el Estado como la Constitución deben ser constantemente interpretados y entendidos bajo la égida de dichos principios y valores formadores de la sociedad misma.  

En consecuencia, todo aquello  que se desprenda del Estado mismo y de la Constitución están sujetos a una clara injerencia de los principios y valores ya referidos. Los órganos de poder, los órganos de control, el sistema jurídico, entre tantos otros, son ejemplos de lo anunciado.

Por consiguiente, toda la estructura estatal y constitucional, debe someterse a dichos valores y principios , en aras de cumplir con el deseo expreso del único soberano que es el pueblo.

En este orden de ideas, existe la posibilidad de que algún órgano estatal no cumpla con dichos valores y principios o más aún que alguna modificación constitucional no los desarrolle, evento en el cual y en aras de la expresión de soberanía popular, estos entrarían en contradicción con la manifestación ya no solo tácita ( antes de la Constitución ) sino expresa ( en la Constitución ) y deberían ser expulsados por contrariar el deseo soberano del constituyente primario.

Y mal podría afirma que dicha concepción de los valores y principios es algo etéreo , simplemente por cuanto el derecho se aplica con base en varias realidades, es decir no solo sobre la base de la realidad que implica la norma o derecho subjetivo, sino igualmente sobre el derecho subjetivo, sobre la realidad del ideal de justicia y lógico sobre la realidad de unos valores y principios políticos.  En consecuencia, todas estas realidades engloban el concepto de derecho.  Pues bien, dichas realidades provienen exclusivamente del pueblo, luego sobra afirmar entonces que es el pueblo el que se presenta como creador del derecho, no solo en su materia sino en la forma de producción.  

En efecto, existen unos valores y principios que están más allá del mismo derecho positivo .  No obstante, generalmente aparecen positivizados en las Constituciones como anhelos , muchas veces en el preámbulo constitucional o en artículos que denotan dichos valores y principios.  Otras veces , dichos valores y principios son extraídos del sentido del propio sistema normativo.  Así entonces, dichos valores y principios se fundan en la misma voluntad del pueblo soberano y tienen su asiento en el concepto de poder político que maneja el pueblo que es alternativo de la legalidad vigente.

  

Así las cosas, cuando se compara una reforma constitucional no necesariamente se esta comparando una norma constitucional con otra, sino que dicha comparación se realiza entre una norma de contenido constitucional con los valores y principios anteriores a la misma Constitución y que pueden hacer parte de ella, lo que podría dar lugar sin dudas, en aras de contradicción , a su expulsión por violentar la decisión soberana del pueblo.    

Sin embargo, la juridicidad vigente no debe necesariamente rechazarse de manera absoluta, pero tampoco aceptarla sin crítica alguna, es necesario entender dichas normas dentro de la estructura e identidad del pueblo en que se pretende aplicar.  

En segundo lugar, otra  de las características tanto de la soberanía radicada en el pueblo como del propio principio democrático, consiste en otorgar validez y obligatoriedad únicamente a aquellas normas que hayan sido producidas acorde con lo establecido por el pueblo mismo.

En otras palabras, el surgimiento de un Estado de Derecho, aparejó consigo, en cuanto a la producción de mandatos al interior de la Sociedad, que éstos ya no fueran producidos por el rey sino que por el contrario dichos imperativos provinieran de la voluntad general.   

Así las cosas, lo que buscó la aparición del Estado de Derecho , no fue cosa diferente que producir un Estado en el cual se respetaran los derechos de los individuos y se produjera el derecho o parámetros societarios acorde con la voluntad popular, en quien como se dijo recae el manejo del poder político.  En otras palabras y retomando a Hart " ... en toda sociedad donde hay derecho hay realmente un soberano "  

En consecuencia, la producción del Derecho en últimas es una de las razones fundamentales en la existencia del Estado.  En efecto, el Estado existe entre otras, con el propósito de producir el Derecho según la voluntad popular.  Todo el andamiaje del Estado está de una u otra manera enfocado a la producción legítima del derecho.

Es así como, los poderes públicos giran en torno a la producción señalada.  Uno de ellos en su producción en sí misma considerada, otro en la ejecución y aplicación de dicho producto y un tercero en la administración de este para producir justicia.  

Pues bien, el Estado de Derecho, surge entonces, con el propósito claro que la normas o parámetros societarios ya no sean manejados y dirigidos por una persona sino por el pueblo.  Razón por la cual, es el mismo pueblo quien crea el ente estatal con el fin de regular la producción de derecho acorde a sus anhelos hasta el punto de someter al mismo Estado a dicho producto.  Lo anterior, no es más que el reconocimiento del poder político en cabeza del pueblo.

Por consiguiente, la manera en que se produzca el derecho no es una circunstancia de poca monta al interior de un Estado de Derecho.  Las formas y maneras en que se produce el derecho es paralela a la propia legitimidad que este posee al interior del mismo Estado.  En otras palabras, las reglas de reconocimiento ( de contenido formal ) son igual de esenciales que las reglas de obligación   ( de contenido material ) , en palabras de Hart; por cuanto ambas provienen de la voluntad del soberano.

Al respecto afirma Guastini "las normas que provienen de un poder constituido encuentran su fundamento de validez en las normas sobre producción jurídica vigente "[399]

La producción del Derecho y sus formas, permiten entender al pueblo que el producto realizado está acorde con el objetivo popular y con la misma existencia del Estado.  Los trámites y cauces en los cuales se enruta la producción normativa deviene de la misma legitimidad que el pueblo otorga al producto final, es decir el Derecho.

Esto denota, que solo pueden valorarse de manera válida y legítima las reglas de obligación si provienen de las reglas de reconocimiento y de su aplicación adecuada.  Situación del Estado de Derecho totalmente contraria al Estado absolutista donde el único criterio para identificar algo como derecho era aquello sancionado por el rey.   En palabras más sencillas, debe decirse que la manera para identificar el derecho aceptado por el soberano constituyente esta basada en aquel derecho que provenga o sea el resultante de las reglas de reconocimiento o formas de producción.  Cualquier otra cosa que se obtenga como resultado sin el cumplimiento de estas reglas de reconocimiento no puede avalarse como derecho legítimo aceptado por el soberano popular.  

Es decir, existe la posibilidad de que el legislador produzca " derecho " sin el cumplimiento de las reglas de reconocimiento .  Evento en el cual, este " derecho " no es válido , a la luz de poder político en cabeza del pueblo.  " Decir que una regla es válida es reconocer que ella satisface todos los requisitos establecidos en la regla de reconocimiento y por lo tanto , que es una regla del sistema.  Podemos en verdad decir simplemente que el enunciado de que una regla particular es válida significa que satisface todos los criterios establecidos en la regla de reconocimiento"

Así entonces, el derecho será válido siempre y cuando satisfaga los requisitos que se establecen para la producción del mismo derecho.  Con mayor énfasis, las reglas de reconocimiento serán las reglas últimas y supremas  de validez cuando estas determinan la producción de actos que potencialmente pueden cambiar el status jurídico de otras reglas o en otras palabras, modificar la Constitución.

Hart ejemplifica de la siguiente manera " Si se plantea la cuestión sobre si una cierta  regla es jurídicamente válida , para resolverla debemos usar un criterio de validez suministrado por otra regla. ¿ Es válida esta pretendida ordenanza del County Council de Oxfordshire ? Sí:  porque fue dictada en ejercicio de potestades conferidas y de acuerdo con el procedimiento especificado, por un decreto del Ministerio de Salud Pública. A este primer nivel, el decreto suministra los criterios para apreciar la validez de la ordenanza.  Puede no haber necesidad práctica de seguir adelante ; pero existe la posibilidad de hacerlo .  Podemos cuestionar la validez del decreto y apreciarla en términos de la ley que faculta al Ministro a adoptar tales medidas "[400]

De esto se denota, que en realidad no existe una diferencia entre la producción y materia del derecho producido en un Estado.  Esto por cuanto, tanto una como otra deben corresponder a la voluntad popular al momento de la creación del Estado o al momento de promulgación de la Constitución.

La suplantación de la forma de producción de derecho , sin dudas elimina la legitimidad que este debe tener, afecta inmediatamente su validez y hace no obligatorio su cumplimiento.  Y esto es así , por cuanto es la garantía que el pueblo mismo tiene que la producción de parámetros societarios se realice acorde con lo preestablecido por él mismo y no por fruto del capricho o el deseo de quien produzca normas , lo que estaría más cercano a la vivencia del Estado absolutista y el poder de dictar parámetros de un ente diferente del soberano.

En otras palabras, el único soberano – el pueblo – solamente reconoce el derecho producido de la manera que él establece, en voces de Hart; cosa contraria sería desconocer al pueblo como soberano absoluto sometido a normas no producidas acorde a su voluntad.  De ahí que el propio sistema jurídico creado rechace dicha producción de normas y que exista la posibilidad de que el pueblo se rebele contra dicho producto si claramente no es legítimo.

Mayor realce toma entonces dicha producción, cuando el derecho que se pretende producir toca con la Constitución como parámetro absoluto de convivencia al interior de un Estado.  Recuérdese que el poder constituyente soberano es el pueblo, solo él y nadie más puede establecer los lineamientos estructurales del Estado que existe en razón de él .  En consecuencia, nunca podrá suplantarse por poder constituido alguno la voluntad estructural del soberano constituyente vertida en la Constitución– entiéndase materia- ni la forma que este estableció para modificar la Constitución – entiéndase forma – por cuanto se tendrá como consecuencia directa la ilegitimidad en la realización de una u otra acción.  Sin dudas, desde la perspectiva del poder político en cabeza del pueblo, forma y materia terminan siendo lo mismo, es decir la expresión de soberano constituyente en cuento a la producción del derecho.   

En este orden de ideas, si el mismo constituyente estableció un órgano que vigilara que  su voluntad y deseo no fuere alterado, es decir la Corte Constitucional, no cabe duda que este debe vigilar con igual recelo tanto la forma como la materia en la modificación de una disposición Constitucional.  Esto con el propósito de poder evidenciar si el deseo poder político del pueblo se usurpo , tanto en la forma como en la materia.  

En consecuencia, sea la forma o sea la materia, y ante la evidencia de una usurpación del poder político en cabeza del pueblo, no le resta más a la Corte Constitucional que declarar inexequible dicho acto , sea por su forma de producción o por el producto mismo, por ser ilegítimo, es decir ajeno a la voluntad del pueblo .  

Así las cosas, vicios de este aspecto son insubsanables por la alta trascendencia que al interior de un Estado de Derecho posee la decisión popular vertida en la Constitución Política.  

Síntesis Tercera:  El principio democrático ha sido uno de los inmensos valores obtenidos por la humanidad en aras de ejercer el poder político que detenta.  Es el pueblo el soberano constituyente quien determina los valores esenciales que hacen parte tanto del Estado como de la Constitución que conforman.  De una parte, estos principios y valores, que se tratarán en el siguiente acápite, informan la totalidad del ordenamiento jurídico ; incluyendo las mismas normas constitucionales.   Por tal razón, las normas dentro del ordenamiento jurídico no solo deben ser el reflejo de la Constitución en sí misma sino igualmente de los valore  principios señalados por el soberano constituyente.  De ahí entonces, que una norma constitucional pueda compararse a la luz de dichos contenidos axiológicos.   De otra parte, debe constatarse que la voluntad del soberano constituyente no solo se vierte en los principios y valores establecidos sino igualmente en la producción de los parámetros sociales o en la producción del derecho que solo viene a ser legítima si cumplió lo establecido por el soberano constituyente, quien solo toma como obligatorio aquel derecho producido acorde con sus lineamientos.

B. LÍMITES AL PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN.  VIA JURISPRUDENCIAL

B.1  LIMITES AL PODER DE REFORMA

De lo expuesto anteriormente se desprende , que existe un poder soberano constituyente y que por lo tanto existen unos límites radicados en aquellos poderes que no son constituyentes sino que son constituidos.

En este orden de ideas , hay una diferencia entre el poder de enmienda de la constitución y el poder constituyente.

Pues bien, el poder de reforma no es un poder constituyente. "El poder de revisión constitucional o de enmienda constitucional formal, es un poder entregado a un cuerpo que existe y obra gracias a la constitución y que por lo mismo es un  cuerpo constituido, no constituyente.  Su poder por la misma razón es un poder constituido, no constituyente, delegado, no originario."

Los límites del poder de reforma de la Constitución derivan de la naturaleza del régimen constitucional.

El aseguramiento de estos principios es fundamental para la conservación de la democracia constitucional, de suerte que la consecuencia de su eliminación no es otra que la supresión de la Constitución, conforme postula la Declaración francesa de Derechos.

Estas leyes o principios son fundamentales , porque los cuerpos que existen y obran gracias a ellas no pueden tocarlas ni violarlas.  En cada una de sus partes la constitución no es obra del poder constituido, sino del poder constituyente.  Ninguna clase de poder delegado puede cambiar nada en las condiciones de la delegación".  [401]

En consecuencia, se puede hablar de límites expresos al poder constituido y de Límites implícitos al mismo.  

Nos referimos a los primeros, cuando expresamente el soberano constituyente determina al interior de la Constitución las prohibiciones de alterar su voluntad al poder constituido.

" A veces sé prohíbe modificar ciertos artículos de la constitución, son los preceptos no enmendables de la constitución.  Aquellos, que el propio constituyente, considera que no pueden modificarse, y por lo mismo prohíbe su enmienda, por ejemplo: La constitución prohíbe modificar la forma de gobierno, la república, la monarquía, la estructura federal del estado, etc.; Autores como Kelsen sostienen que en estos casos no es jurídicamente posible modificar la constitución por un acto legislativo, " Si la norma de la constitución que hace más difícil una reforma se considera obligatoria para el órgano legislativo, la que excluye toda reforma tiene que ser considerada igualmente como valida. No hay ninguna razón jurídica para interpretar de distinto modo las dos normas..."[402]

En síntesis, Kelsen sostiene que el reformador de la constitución carece de competencia para modificarla y la reforma es inconstitucional por falta de competencia del reformador.

En cuanto a los segundos, los límites implícitos,  se toma a la Constitución como un conjunto de valores y principios que la informan, los cuales han sido establecidos tácitamente por el soberano constituyente y de los cuales se predica igualmente su permanencia.

"una facultad de reformar la constitución, atribuida por una normación legal-constitucional pueden ser sustituidas por otras regulaciones legal-constitucionales, pero sólo bajo el supuesto que queden garantizadas la identidad y continuidad de la constitución considerada como un todo".[403]

"Con el tema de los limites implícitos se plantea un problema especial del derecho constitucional: el de los límites de la constitución por valores meta jurídicos o la paradoja de una norma constitucional inconstitucional.

Toda constitución refleja explícita o implícitamente cierta escala de valores y cierta ideología; se pregunta entonces ¿si esta escala de valores y esta ideología, invalidarían ciertas normas positivas de la constitución en conflicto con ellas?"

La respuesta a dicha pregunta, es afirmativa de manera rotunda.

Las decisiones condicionantes [404]  dentro de la Constitución , operan entre otras en la naturaleza, atribuciones y relaciones recíprocas entre órganos supremos del Estado .    Es decir, la serie de valores y principios fundamentales señalados implícitamente por el soberano constituyente se extraen y están presentes al interior del mismo ordenamiento constitucional.

Al respecto afirma Haberle "un estado que se constitucionaliza se encuentra caracterizado por las tradiciones culturales y los valores intrínsecos de su propia sociedad, que se convierten en elementos propios de cada ordenamiento como parte de una Constitución material de principios y valores propios.  "

Así las cosas, circunstancias como la permanencia en el tiempo , las particularidades históricas , la misma realidad constitucional de determinado Estado, y el hallazgo de una identidad señalada por el constituyente soberano, hacen de estas indicaciones encaminadas a no ser modificadas a través de una simple reforma Constitucional.

De esta manera, es la misma identidad propia del Estado la que establece obstáculos para alteración de los valores y principios que hacen parte del principio democrático ( división de poderes, el principio representativo, la posibilidad de expresión política, el pluralismo político e inclusive la prohibición de reelección presidencial )

En varios Estados[405] , se ha limitado expresamente la posibilidad de alterar el sistema de gobierno y se ha prohibido la reelección presidencial, como normas estrechamente relacionadas con el sistema democrático de organización del poder.

En este orden de ideas, la constitución es un conjunto de normas fundamentales , lo fundamental es aquella ratio que permitió que el soberano se diera una Constitución. Así entonces se puede afirmar que los  aspectos fundamentales son normas materialmente constitucionales .

Al respecto ha afirmado Riccardo Guasttini:

"

Pueden ser consideradas normas fundamentales de un determinado orden jurídico , según los diversos puntos de vista, por lo menos las siguientes:

1.  Las normas que regulan la organización del Estado y el ejercicio del poder estatal ( al menos en sus aspectos fundamentales : la función legislativo, la función ejecutiva y la función judicial ) así como la conformación de los órganos que ejercen esos poderes ( por ejemplo : las normas que regulan la formación del órgano legislativo )

2.  Las normas que regulan las relaciones entre el Estado y los ciudadanos ( por ejemplo :  las normas que reconocen a los ciudadanos derechos de libertad )

3.  Las normas que regulan la ley ( entendida en sentido material como la función de crear derecho ) o sea, las normas que confieren poderes normativos ,que determinan las modalidades de formación de los órganos a los que esos poderes son conferidos , que regulan los procedimientos de ejercicio de esos poderes , etc.

4.  Las normas – frecuentemente si son escritas , formadas como declaraciones solemnes – que expresan valores y principios que informan a todo el ordenamiento.

En general , se puede convenir en que son normas fundamentales de cualquier ordenamiento : a) las normas que determinan la limitada forma de estado, b) las normas que determinan la forma de gobierno  y c) las que regulan la producción normativa " ^[406]  

De lo expuesto , fuerza es concluir que cada Constitución posee una identidad material axiológica que la diferencia de las constituciones de otros estados.  Dicha identidad material axiológica está compuesta por una serie de valores políticos fundamentales que caracterizan el régimen político vigente ( en cuanto son aceptados y dominantes ) , son principios sobreordenados en la misma Constitución que informan las demás normas de carácter constitucional.[407]  En otras palabras, la identidad de una Constitución estaría dada por la cantidad de valores y principios que la caracterizan.

En este orden de ideas, valdría preguntarse entonces ¿ Cuando hay una nueva Constitución o cuando estamos en presencia de una reforma a la " vieja " ?

Para poder responder dicha pregunta, sería indispensable desentrañar la identidad material axiológica de la misma Constitución.  Y en ese orden de ideas, cuando dicha identidad material axiológica haya sido alterada estaríamos en presencia de una nueva Constitución; y en aquellos casos donde la identidad material axiológica no ha sido alterada , sino simplemente existe una modificación tangencial o parcial estaríamos frente a una reforma Constitucional.

Así las cosas, hay que sumergirse en los ordenamientos constitucionales positivos de cada estado para conocer el " contenido de la Constitución "

De ahí , la importancia de conocer el papel desarrollado por las fuerzas políticas en la fijación de los principios organizadores y fundacionales que son   esenciales para la vida de un ordenamiento, como lo manifiesta Mortati en su Doctrina de la Constitución Material.  Es entonces, la Constitución material , la real fuente de validez del sistema establecido por el soberano Constituyente.

" El estado no puede dejar de tener en cuenta una serie de valores que superan al estado mismo y su constitución.  Estos valores y en particular, aquellos que miran la dignidad  de la persona humana, constituyen presupuestos de la constitución estatal que da por cierta la existencia de principios éticos que constituyen el fundamento de legitimación del Estado y de su derecho. " ^[408]

Estos principios no pueden considerarse provenientes de un derecho etéreo o de un derecho natural.  Por el contrario, son principios jurídicos inherentes en el propio Estado y establecidos en la propia Constitución .

" El dato importante es que tales principios no están limitados al área del viejo derecho natural sino que son considerados principios jurídicos del Estado y de su Constitución. Por lo tanto se convierten y son considerados normas de derecho positivo.  Los principios son las concepciones dominantes de la realidad social ( por ejemplo : el principio de igualdad ) , luego constituyen la constitución material en sentido estricto y son trasladados a la constitución formal escrita " ^[409]

En este orden de ideas, el concepto de  límite  " No impone deberes jurídicos sino que establece incompetencias jurídicas .  "Límites"no significa aquí  la presencia de un deber sino la ausencia de potestad jurídica "[410]    

Así las cosas, debe entenderse que la limitaciones jurídicas al legislador no se basan en deberes que obligan a éste a obedecer a un " legislador superior" sino en incompetencias señaladas dentro del propio texto constitucional ( sea expresa o implícita ) , que expresan la voluntad del pueblo.

Señala Hart " ... puede considerarse al electorado como una " legislatura extraordinaria y ulterior " superior a la legislatura ordinaria que está jurídicamente obligada a observar las restricciones constitucionales; en caso de conflicto , los tribunales declararán inválidas las leyes de la legislatura ordinaria.  Aquí pues, es en el electorado donde se encuentra el soberano libre de toda limitación jurídica que la teoría exige ... "

Así las cosas, al existir  limites señalados expresa o tácitamente por el soberano constituyente , corresponde a la Corte Constitucional como guardiana de la integridad de la Constitución velar porque dichos parámetros no sean sobrepuestos.  Y es que el soberano constituyente no se limita a proclamar una serie de principios y valores sino que igualmente estableció un órgano para que dichas proclamas fueran garantizadas .

En famosa sentencia afirma el Juez  Marshall   "  O es la Constitución una ley superior , suprema, inalterable en forma ordinaria, o bien se halla en el mismo nivel que la legislación ordinaria , y como una ley cualquiera , puede ser modificada cuando el cuerpo legislativo lo desee.  Si la primera alternativa es válida, entonces una ley del cuerpo legislativo contraria a la Constitución no será legal; si es válida la segunda alternativa, entonces las constituciones escritas son absurdas tentativas que el pueblo efectuaría para limitar un  poder que por su propia naturaleza sería ilimitable."

Por consiguiente, el problema de los límites al poder de reforma se convierte como lo afirma Hart en un problema de competencia.  Es decir , el soberano otorga competencia al poder constituido para reformar o modificar la Constitución , no obstante no otorga esta cuando lo que se pretende es efectuar una Constitución nueva o alterar los principios y valores de la ya existente.

 Pues bien , en la teoría del derecho las normas sobre competencia tienen una estructura diversa de otras normas jurídicas y se diferencian de las que simplemente mandan, prohíben, permiten o facultan y aunque se parecen a éstas últimas, sin embargo, no son desde el punto de vista lógico-jurídico exactamente iguales.

Desde la teoría del control de constitucionalidad, tanto el control de procedimiento de formación de la norma jurídica; como del contenido de la norma jurídica, puede reducirse a un problema de competencia.  Esta es la posición de Kelsen, para quien tanto el control formal como material, se reduce en última instancia a un tema de competencia.  Un ejemplo nos ayuda a aclarar su posición:  Si la Constitución de Colombia prohíbe la pena de muerte y se hace una Ley siguiendo todo el procedimiento constitucional pero estableciendo el fusilamiento de los delincuentes (que es una pena de muerte), esta violación del contenido de la Constitución es un problema de competencia, ya que el Congreso carece de competencia al dictar la Ley, pues el artículo de la Constitución que prohíbe la pena de muerte, en realidad le quita competencia al Congreso para que legisle sobre esta materia estableciendo una modalidad de ella, como lo es el fusilamiento.

Cuando una Constitución consagra normas irreformables; el órgano reformador de la Constitución, no puede modificarlas ya que carece de competencia para modificar esas normas que el propio constituyente ha declarado irreformables.

Síntesis Cuarta :  Estando el poder político en cabeza del soberano constituyente, es éste quien establece los principios y valores del Estado y de la Constitución que lo regirá.  En otra palabras, determina la identidad material axiológica del Estado.    En consecuencia, dichos principios y valores que el Constituyente soberano aprecia como fundamentales pueden ser plasmados en la propia Constitución , evento en el cual estaremos hablando de unos límites expresos al poder constituido cuando pretende reformar la Constitución.  No obstante, dichos parámetros pueden constituirse como límites implícitos cuando devienen de la propia identidad del Estado, cuando el mismo ordenamiento jurídico ha sido informado de una serie de valores que dieron lugar a su surgimiento , fruto de la voluntad del poder constituyente.  Límites estos que impiden que el poder constituido altere dicha composición.

Así entonces, el órgano reformador de la Constitución, que es un órgano constituido  y no poder constituyente, no puede al reformarla violar éstos principios fundamentales de la Constitución (expresos o implícitos).  Al reformar la Constitución  tiene el límite de los principios constitucionales.  Carece; en consecuencia el órgano constituido, reformador de la Constitución, de competencia para modificar éstos principios fundamentales.

El guardián de la Constitución; que es un órgano estatuido, como los principios fundamentales, por el Poder Constituyente, para que vigile y conserve esos principios fundamentales, tiene competencia, dada por el propio constituyente para vigilar que no se destruyan esos principios fundamentales, ya que es guardián de la integridad de la Constitución.

Determinar si el órgano reformador de la Constitución ha excedido los límites de su competencia al reformar la Constitución; si ha excedido su poder de reforma y ha reformado lo que no podía reformar, esto es, los valores y principios constitucionales; es una competencia del guardián de la Constitución.  En pocas palabras, el guardián de la Constitución tiene competencia para vigilar que el reformador de la Constitución no exceda su competencia de reforma.

En conclusión, el tema de los límites al poder de reforma no es más que un tema de doble competencia; la del Congreso, al realizarla y la del órgano establecido por el Constituyente para vigilar que no se violen los principios constitucionales que él consideró fundamentales al momento de crear la Constitución.

B. 2 LA  JURISPRUDENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

La Corte Constitucional ya definió que es competente para conocer de reformas de la constitución, cuando atentan contra los valores y principios fundamentales, que puso e impuso el poder constituyente y lo que es más importante; para declararlas inconstitucionales. Esa es la jurisprudencia actualmente vigente en esta corporación.

Esta Corporación se pronunció, en profundidad, sobre el tema de la incompetencia del Constituyente Derivado para sustituir la Constitución, es decir violentar límites implícitos, por vez primera en la sentencia C-551 de 2003 que revisó la constitucionalidad de la ley 796 de 2003, por la cual se convocó un referendo para someter a la consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional.

En aquella ocasión la Corte expuso una doctrina acerca de la distinción entre reformar, revocar y sustituir el Estatuto Superior y, también, acerca de la competencia de los Poderes Constituidos, para tales efectos.

En este sentido, expresó los siguientes considerandos principales:

1. El poder constituyente primario, en desarrollo del principio de la soberanía popular, comporta el ejercicio pleno del poder político de los Asociados, sin el sometimiento a límites jurídicos. Por tal motivo sus actos resultan fundacionales, en cuanto al establecimiento del orden jurídico, y escapan al control jurisdiccional.

2. Por su parte, el poder constituyente derivado, en tanto poder constituido, se refiere a la capacidad que tienen ciertos órganos del Estado para modificar la Constitución existente, en ocasiones con el concurso de la ciudadanía y, en todo caso, bajo las directrices que la propia Carta Política establece. En este orden de ideas, está sujeto a límites formal-procedimentales, lo mismo que al control jurisdiccional.

3.Así mismo, este poder de reforma se enmarca dentro de una competencia reglada en la medida en que algunos temas le están vedados como garantía para la vigencia del orden jurídico y de la estructura esencial del Estado contemplada y establecida por el Constituyente Primario. En palabras más claras, el poder de reforma puede modificar cualquier disposición del Estatuto Superior, pero sin que tales cambios supongan la supresión de la Constitución vigente o su sustitución por una nueva.

4. Al respecto, debe tenerse presente que el texto constitucional colombiano no establece cláusulas pétreas, autorizando expresamente su reforma mediante procedimientos preestablecidos en su propio articulado. Sin embargo, no sucede lo mismo con la posibilidad de su derogación o sustitución integral (la cual también pudo ser permitida de manera explícita), motivo por el cual, atendiendo a que las autoridades solo pueden hacer aquello que les está taxativamente permitido (artículos 6 y 121, C.P.), es preciso concluir que en nuestro sistema jurídico está prohibida la derogación, subversión y la sustitución del Estatuto Superior, pues lo contrario, conllevaría eliminar, en la práctica, la distinción básica entre el poder constituyente primario y el poder constituyente derivado.

Sintetizando este tema, la sentencia en mención expresa:

"El Constituyente derivado no tiene entonces competencia para destruir la Constitución. El acto constituyente establece el orden jurídico y por ello,  cualquier poder de reforma que el constituyente reconozca únicamente se limita a una revisión. El poder de reforma, que es poder constituido, no está, por lo tanto, autorizado, para la derogación o sustitución de la Constitución de la cual deriva su competencia. El poder constituido no puede, en otras palabras, arrogarse funciones propias del poder constituyente, y por ello no puede llevar a cabo una sustitución de la Constitución, no sólo por cuanto se estaría erigiendo en poder constituyente originario sino además porque estaría minando las bases de su propia competencia".

Síntesis Quinta:  Se reitera que es el soberano constituyente quien determina los principios fundamentales de un Estado y de su Constitución.  En consecuencia, el poder constituido tiene una serie de límites materiales y formales al momento de reformar la Constitución.  No obstante, si bien en el régimen constitucional Colombiano no hay cláusulas pétreas , es claro que está prohibida la sustitución de la Constitución , por cuanto de lo contrario se daría a entender que no existe diferencia alguna entre el poder constituyente originario y el poder constituido.    Así las cosas, quien debe establecer si la Constitución fue sustituida es la Corte Constitucional , para lo cual debe acudir a una interpretación de los principios y valores señalados por el soberano constituyente.  En efecto, corresponde a la guardiana de la Constitución constatar si la Constitución fue reemplazada en términos materiales por otra Constitución y así de esta manera si se creó otra organización política diferente a la deseada originariamente.  

III. EL CASO CONCRETO.

Con base en los fundamentos teóricos esbozados , debe entenderse entonces que la Constitución Colombiana radica la soberanía en el pueblo[411]sobre quien recae de manera exclusiva el poder político.  En consecuencia, los presupuestos señalados  son aplicables enteramente al Estado Colombiano, donde el soberano constituyente es el pueblo.  Por consiguiente, es éste y solo éste quien fija los principios y valores que guiaran tanto al Estado como a la Constitución.  Y no le es dable a un poder constituido la sustitución de dicha identidad material axiológica.  Que se repite no es un concepto de derecho natural sino un concepto jurídico extraído de la misma realidad constitucional y del querer del pueblo vertido sistemáticamente en toda la Constitución.  

Así las cosas, y ante la constatación que en Colombia no existen límites expresos señalados por el soberano constituyente, es viable entrar a desentrañar los límites implícitos.  

Al respecto debemos recordar, que dichos límites al poder constituido se basan principalmente en la identidad material axiológica de la propia Constitución.  En otras palabras, en aquello fundamental decido por el constituyente originario.  Se ha entendido como fundamental entre otras:  

1.  Las normas que regulan la organización del Estado y el ejercicio del poder estatal ( al menos en sus aspectos fundamentales : la función legislativo, la función ejecutiva y la función judicial ) así como la conformación de los órganos que ejercen esos poderes ( por ejemplo : las normas que regulan la formación del órgano legislativo )

2.  Las normas que regulan las relaciones entre el Estado y los ciudadanos ( por ejemplo :  las normas que reconocen a los ciudadanos derechos de libertad ) y de igualdad .

3.  Las normas que regulan la ley ( entendida en sentido material como la función de crear derecho ) o sea, las normas que confieren poderes normativos ,que determinan las modalidades de formación de los órganos a los que esos poderes son conferidos , que regulan los procedimientos de ejercicio de esos poderes , etc.

Así las cosas, corresponde a la Corte Constitucional en este momento identificar  la identidad material axiológica de nuestra Constitución en materia de reelección inmediata presidencial.  

I.  ASPECTOS DEFINITORIOS DE LA IDENTIDAD CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE REELECCION PRESIDENCIAL

A. IDENTIDAD CONSTITUCIONAL IMPLICITA

i. Identidad proveniente del desarrollo social e histórico de nuestro Estado.

Cuando se habla  de la identidad constitucional implícita en nuestro régimen constitucional, tenemos que entender  que el término identidad hace referencia al conjunto de rasgos propios de una colectividad que la caracteriza frente a las demás.  En otras palabras, es la conciencia que una colectividad tiene de ser ella misma y distinta a las demás.

Ese conjunto de rasgos propios y específicos de la colectividad han sido creados y desarrollados a través de la historia social y política del Estado Colombiano como República.  

Así entonces de lo expuesto con anterioridad, debe extractarse lo siguiente:

1. En nuestra historia política y Constitucional  las Constituciones de 1830,1832,1843, 1853, 1858, 1863, 1886, el Acto Legislativo de 1910, el Acto Legislativo de 1936 y el Acto Legislativo de 1968 , tiene tácitamente prohibida la Reelección Presidencial Inmediata.

2.  La Constitución de 1991, obra del poder constituyente, prohibió la Reelección Presidencial en todo tiempo.

3.  El Acto Legislativo  02 de 2004, obra del poder constituido, establece la Reelección Presidencial Inmediata.  

En primer lugar, y con base al recuento de la evolución constitucional de nuestro sistema , es inmensamente claro que en materia de elección presidencial y de alternancia en el poder, la línea que ha seguido nuestro ordenamiento constitucional no  ha tenido como base la posibilidad de reelección presidencial inmediata.

De esta manera, esta Corporación debe constatar que hace parte de la identidad de nuestro constitucionalismo o en otras palabras del contenido material axiológico de nuestra Constitución  el principio implícito de la alternancia del poder.

Identidad Constitucional proveniente de la voluntad manifiesta del poder constituyente primario.

En segundo lugar, es indispensable averiguar ¿Cual fue la voluntad del Constituyente de 1991 respecto del régimen presidencial que se pretendía instaurar?

Pues bien, las intenciones del Constituyente de 1991 se basaron en disminuir las atribuciones y poderes del ejecutivo que se estaba formando en la nueva Constitución.  Se ha afirmado que " la lectura moral( de la constitución )  insiste que la Constitución significa lo que los constituyentes intentaron decir "[412]

De los debates relatados en la misma Constituyente se extrae que el deseo primordial de los constituyentes era morigerar los poderes en cabeza del Presidente de la República.   Al interior de la Constitución de 1991 se hace palpable dicha voluntad expresada por el propio Constituyente siendo realzada por el fortalecimiento del Congreso de la República en su papel de control político.

En efecto,  las verificaciones respecto del Presidente de la República establecidas en la Constitución de 1991, se circunscriben principalmente entre muchas otras a las siguientes:

1.  Pierde la facultad de nombrar y remover  a los Gobernadores de los departamentos, actualmente la elección es popular.  

2.  Pierde la posibilidad de acceder al ejercicio de funciones legislativas delegadas  a través de su habilitación como legislador extraordinario.  Actualmente existe un límite temporal a dichas facultades (no más de 6 meses), y material consistente en la imposibilidad de expedir códigos, decretar impuestos, dictar leyes estatutarias, orgánicas o leyes marco.   Igualmente , actualmente es exigencia constitucional que las facultades sean solicitadas por el gobierno , manteniendo sin embargo el Congreso la facultad de modificar o derogar las disposiciones dictadas por el gobierno.

3.  Pierde la posibilidad de decretar el Estado de Sitio.  El cual  permitió que el Estado permaneciera en una " anormalidad normal " .  En la actualidad, existe tres grados de estados de excepción, los cuales son vigilados y controlados tanto por el Congreso como por la Corte Constitucional.  Situación diferente al omnipotente Estado de sitio anterior de duración indefinida y de inmensos poderes en cabeza del Presidente de la República.

4.  Pierde la posibilidad absoluta de mantener a sus Ministros.  Actualmente, se establece un mecanismo de control del Congreso sobre los Ministros del despacho y sobre las funciones propias de sus cargos.  La moción de censura, es pues, una figura jurídica que permite al Congreso efectuar control político sobre el gobierno.

5.  Pierde la posibilidad de influencia sobre el Ministerio Público el cual anteriormente estaba bajo " la suprema dirección del gobierno " .  Actualmente, el Ministerio Público es un órgano de control que goza de autonomía Constitucional.

6.  Pierde la posibilidad de intervención financiera (art.120 numeral 14 constitución anterior), la cual es sustituida por un  régimen de inspección , vigilancia y control , sobre aquellos ciudadanos que realizan actividades, bursátiles, aseguradoras y financieras .  Dicha inspección, vigilancia y control es realizada actualmente bajo los parámetros establecidos por el Congreso a través de la ley.  

Por consiguiente, de un análisis sistemático de la misma Constitución y del propio querer del constituyente se puede extraer con facilidad, que el deseo del soberano constituyente fue el de disminuir los poderes en cabeza del Presidente de la República, mucho más que potenciarlos.

Retomando nuevamente a Dworkin , se puede concluir que " De cualquier forma, la interpretación constitucional debe tomar en consideración las prácticas jurídicas y políticas del pasado, así como aquello que los constituyentes por si mismos intentaron decir. "[413]

ii. La Forma de Gobierno.  Conformación del órgano ejecutivo como norma fundamental Constitucional  

La forma de gobierno y la conformación de los poderes del Estado son normas fundamentales que hacen parte de la identidad Constitucional de un Estado.

Nuestro Estado de Derecho, a través del dispositivo de la separación de poderes, pretende hacer efectivos los derechos y libertades de las personas residentes en Colombia. De ahí que sea uno de los principios fundamentales del Estado. De suerte que la eliminación de este principio propicia la concentración del poder político, comporta la sustitución de la Constitución, pues, se estaría ante una dictadura, un totalitarismo o una monarquía.

En consecuencia, mediante el poder de reforma no es factible anular el principio de la separación o distribución del poder político.

Al respecto ha afirmado esta Corporación:

"La separación de poderes es también un mecanismo esencial para evitar la arbitrariedad, mantener el ejercicio de la autoridad dentro de los límites permitidos por la Carta y asegurar así la libertad y seguridad de los asociados. La lógica de este dispositivo, no por conocida deja de ser esencial: la división de la función pública entre diferentes ramas permite que el poder no descanse únicamente en las manos de una sola persona o entidad, a fin de que los diversos órganos puedan controlarse recíprocamente. Esto significa que, como esta Corporación lo había señalado, la consagración de diversas ramas del poder y de órganos autónomos se lleva a cabo "con el propósito no sólo de buscar mayor eficiencia en el logro de los fines que le son propios, sino también, para que esas competencias así determinadas, en sus límites, se constituyeran en controles automáticos de las distintas ramas entre sí, y, para, según la afirmación clásica, defender la libertad del individuo y de la persona humana." Por ello, como lo ha recordado esta Corte, "la separación de las ramas del poder público es inherente al régimen democrático y constituye uno de sus elementos procedimentales de legitimación"[414].

La conformación del poder ejecutivo , como base esencial de la Forma de Gobierno instituida como fundamental y la distribución del poder político , fueron pilares señalados por el soberano constituyente al interior de la Constitución de 1991.  

En cuanto a lo primero, se determinó que el jefe del poder ejecutivo -  el Presidente de la República - sería elegido para un período de cuatro años, elegido por la mitad más uno de los votos que depositen los ciudadanos en la fecha y con las formalidades que determine la ley y  de manera secreta y directa .  Si ningún candidato obtiene dicha mayoría , se celebrará una nueva votación que tendrá lugar tres semanas más tarde, en la que sólo participarán los dos candidatos que hubieren obtenido las más altas votaciones. Será declarado Presidente quien obtenga el mayor número de votos.  Se determinó como requisitos para ser Presidente de la República el ser colombiano por nacimiento, ciudadano en ejercicio y mayor de treinta años.  Se establecieron la formas para suplir la faltas absolutas y temporales del Presidente de la República y señaló la prohibición constitucional de reelección Presidencial , como mecanismo de conformación del jefe del poder ejecutivo.  

En consecuencia, aquellas normas que determinan la conformación del poder ejecutivo , según la voluntad del soberano constituyente , son fundamentales a la identidad constitucional.

No obstante lo anterior, el mismo constituyente primario señaló con la expedición de la Constitución de 1991 una manera específica de distribuir el poder político.  Dicha distribución no es asunto de poca monta.  Es la voluntad manifiesta del titular poder político ( art. 3 Constitucional ) . Es éste , quien como soberano del poder político decide distribuirlo al interior de los diferentes órganos por él mismo constituidos.  Dicha distribución pretende alcanzar los fines y cumplir los principios esbozados en la Constitución.

En consecuencia, y según la conformación del poder ejecutivo indicada constitucionalmente ; la distribución del poder político manifestada por el soberano constituyente estaba pensada para el ejercicio de la Presidencia de la República por cuatro años.   

Todo el andamiaje dogmático y orgánico de la Constitución , ha sido diseñado con base en una distribución del poder político en cabeza del Presidente de la República en un período limitado en el tiempo y sin posibilidad de nuevo ejercicio.   En otras palabras, la estructura misma de la forma de gobierno señalada constitucionalmente , fue ideada por el constituyente primario bajo el supuesto cierto que el jefe del poder ejecutivo únicamente iría a desempeñar su rol por un término de cuatro años.

Por consiguiente, el alterar dicha distribución del poder político deseada por el soberano constituyente , sin dudas puede alterar la estructura misma de la forma de gobierno , por cuanto esta estuvo concebida para cuatro años y no para un posible ejercicio de ocho.  Los efectos de este cambio se mostrarán en acápite posterior.

B. EL PRINCIPIO DE IGUALDAD .  PRINCIPIO FUNDAMENTAL DE LA IDENTIDAD CONSTITUCIONAL DE COLOMBIA.

El principio de igualdad es base estructural de cualquier sociedad y lógico de la nuestra.  Se puede afirmar que la igualdad es una virtud indispensable de la soberanía democrática.[415]

Este principio busca entre otras,  que las cargas y beneficios otorgados por la sociedad a los individuos se distribuyan equitativamente entre ellos.  Este deber, y para lo que nos interesa, se especifica en un mandato circunscrito a un " trato idéntico a destinatarios que se encuentren en circunstancias idénticas "  

Afirma Dworkin " el gobierno debe tratar a todos los sujetos en su dominio como si tuvieran un estatus moral y político igual, debe intentar de buena fe tratarlos a todos con una preocupación igual "[416]

Por ende, la igualdad tiene un efecto vinculante para el legislador , quien debe propender por ella en la expedición de cualquier acto de su competencia.  Pues bien, la igualdad es un principio que hace parte de la identidad constitucional Colombiana por cuanto de una evidencia sistemática de la propia Constitución se desprende la igualdad como fundamento que regenta las normas constitucionales (  preámbulo, arts, 2, 5, 7, 13, 19, 28, 40, 42, 43, 44, 46, 47, 53, 54, 70, 85, 86, 87, 94, 95, 180 , 209, 333 de la Constitución Política de Colombia )

En consecuencia, los principios serían fundamentales, caracterizadoras , que confieren identidad axiológica al ordenamiento y ofrecen justificaciones a las restantes normas.  Así pues, la identificación de un principio no es como podría pensarse un problema eminentemente teórico sin consecuencias prácticas. Por el contrario , es un problema de derecho positivo.

Los artículos 5° , 93 y 94 de la Constitución demuestran la existencia de valores constitucionales sobre ordenados a esta.  En este orden de ideas, la Constitución le impone a la Corte Constitucional la defensa de estos principios y valores , dentro de los que se encuentra la igualdad.

Así pues, se parte de la base que en la Constitución Colombiana, existen unos Principios Supremos del ordenamiento constitucional, que tienen un valor superior respecto de las restantes normas de rango constitucional.   En este orden de ideas, principios como la igualdad , extraídos del mismo sistema constitucional, no son susceptibles de revisión constitucional y mucho menos de vulneración por parte de órgano alguno constituido.

En consecuencia, el principio de igualdad otorga plenitud a toda la Constitución , es la base de esencia del cotejo de las leyes y de todo acto estatal.

Por consiguiente, para establecer si un acto expedido por el Congreso de la República viola la igualdad como fundamento de la identidad constitucional debe la Corte efectuar el análisis , respecto de la redistribución de la regla de igualdad  establecida en el Acto a juzgar y la distribución previa señalada por el soberano constituyente.  Lo anterior permitirá dilucidar si la regla de igualdad  establecida en el acto a juzgar es en sí misma igualitaria o no igualitaria.

Pues bien, es pertinente volver a señalar lo siguiente:

"El tema de la igualdad de tratamiento es diverso al del carácter igualitario de la regla misma; pues, en el primer caso en realidad se está mirando cómo se aplica la regla y lo que ahora preguntamos es i la regla misma es igualitaria o no, con prescindencia de su consideración de valor o normativa.

No sobra recordar que la regla de distribución tiene la siguiente formulación general:  Cualquier gravamen o beneficio debe distribuirse o negarse a una persona si tiene o no cierta característica específica, por ejemplo, su capacidad económica , su edad, etc.

Es necesario precisar algunos conceptos que hacen más inteligible la problemática de la igualdad y sus reglas de distribución.

Debemos examinar brevemente la estructura de las reglas de distribución, antes de determinar lo que las convierte en igualitarias o desigualitarias.  Tales reglas especifican, explícita o implícitamente , lo siguiente:  1.  Un beneficio ( por ejemplo , un voto ) o una carga ( por ejemplo, un año de servicio militar ) que se debe distribuir, 2.  un grupo de referencia, - es decir, una clase de personas a quienes se pretende aplicar la regla, definidas a menudo por una característica común  ( por ejemplo ,  todos los ciudadanos ) ; 3.  un grupo seleccionado una subcategoría del grupo de referencia a quien se distribuye el beneficio o la carga ( por ejemplo, todos los ciudadanos de determinada edad .[417]

Respecto de una distribución dada ( y respecto a un grupo de referencia dado ) , una regla de redistribución de beneficios o cargas determinadas es más igualitaria cuanto mayor sea la proporción del grupo seleccionado respecto al grupo de referencia después de la aplicación de la regla, en comparación con la distribución original.  

En otras palabras, la asignación es tanto más igualitaria cuanto más igualitaria sea la aplicación de la regla.  Viceversa, una regla de redistribución es tanto más desigualitaria , cuanto más reduzca el tamaño del grupo seleccionado.  

¿ Admitir 400, de los 600 que hicieron la solicitud para entrar a la Universidad , es una política igualitaria o desigualitaria ?; Depende : si un año anterior fueron admitidos 300 de los 600 que hicieron la solicitud, admitir 400 incrementa la proporción del grupo seleccionado; en consecuencia, esta nueva política constituye una regla de distribución más igualitaria.

Pero esta misma política es desigualitaria si anteriormente se admitió a 500 de los 600 que hicieron la solicitud.  La Constitución francesa de 1791 era igualitaria no porque sustituyera nobleza por propiedad , como criterio para conferir el derecho de voto, sino porque se amplió el sufragio a un número mucho  mayor de ciudadanos ( o sea , a más de la mitad de todos los varones adultos que pagan cierto número de impuestos ) .  Respecto a esta situación histórica , la posterior introducción del sufragio universal constituyó de nuevo una redistribución igualitaria de derecho de voto.[418]

La pregunta que surgiría en este momento, es ¿ Que pasa si la decisión de aceptar a 300 de los 600 individuos que presentaron la solicitud , fue tomada por una sobresaliente mayoría ?

Muchas veces se ha pretendido manifestar que las decisiones mayoritarias entrañan  en sí mismo el concepto de igualdad, no obstante esta premisa mayoritaria ha sido inmensamente desvirtuada por Dworkin de la siguiente manera:

" Sin embargo, en Estados Unidos de América la mayor parte de la gente que asume que la  premisa mayoritaria afirma la definición última y la justificación para la democracia acepta que en algunas ocasiones la voluntad de la  mayoría no debe gobernar.  Están de acuerdo que la mayoría no debe ser siempre el juez final cuando su propio poder debe estar limitado a proteger los derecho individuales y aceptan que al menos algunas decisiones de la Corte Suprema de Justicia que invalidaron la legislación popular , como lo hizo la decisión Browm , estaban correctas.  La premisa mayoritaria no descarta excepciones de esa clase , pero insiste que en tales casos, incluso si alguna derogación en contra del gobierno mayoritario es justificado en conjunto , algo moralmente lamentable ha sucedido , y un costo moral ha sido pagado.  La premisa supone en otras palabras, que siempre es injusto que no se le permita a una mayoría política hacer las cosas a su manera, así aunque hay razones contrarias suficientemente fuertes para justificar esto,  la injusticia permanece. "[419]  

Posteriormente se afirmó "hay una concepción constitucional de democracia que rechaza la premisa mayoritaria .  Esta " Niega que la meta definitoria de la democracia sea que las decisiones colectivas  siempre o normalmente deban ser aquellas que la mayoría o pluralidad de ciudadanos favorecería si estuviera informado y fuera racional por completo .  Considera que el objetivo definitorio de la democracia es uno distinto :  que las decisiones colectivas sean tomadas por instituciones políticas cuya estructura , composición y prácticas tratan a todos los miembros de la comunidad, como individuos, con una preocupación y respeto igual.  (...)  Pero la concepción constitucional exige que estos procedimientos democráticos procedan de una preocupación por el estatus igual de los ciudadanos , y no de un compromiso con las metas de la regla de la mayoría." [420]

Así las cosas, fuerza es concluir, que las decisiones de la mayoría no necesariamente responden al concepto de democracia constitucional.  Concepto este que reúne parámetros mucho más amplios y garantizadores respecto de los principios , valores y derechos fundamentales al interior de un Estado.  En consecuencia, no siempre una decisión mayoritaria es igualitaria.  En otras palabras, puede existir una decisión basada en mayorías pero ilegítima a la luz de la democracia constitucional, por no ser igualitaria.

En este orden de ideas, corresponde a esta Corporación constatar cual fue la regla de distribución efectuada por el Constituyente de 1991 , para poder analizar si la regla de redistribución señalada en el Acto Legislativo No 02 de 2004 es igualitaria o no. De igual manera se determinara , si la decisión mayoritaria que implica el Acto Legislativo analizado corresponde al concepto de democracia constitucional.  Análisis que se efectuará en el acápite sobre efectos del Acto Legislativo en mención.

II. ALCANCE  JURÍDICO DEL ACTO LEGISLATIVO NO 02 DE 2004 REFORMATORIO  DE LA CONSTITUCION

A. LA REELECCIÓN PRESIDENCIAL INMEDIATA .  INSTITUCIÓN JURÍDICA TOTALMENTE AJENA  A  LA IDENTIDAD CONSTITUCIONAL IMPLÍCITA DE NUESTRO ESTADO.

Con relación a la identidad política e histórica de nuestro desarrollo constitucional, fuerza es concluir que uno de los principios que fundamentan nuestra identidad a lo largo de nuestro transcurso como república y como democracia, consiste en la alternancia del poder.   Hasta antes de la Constitución de 1991, la regla común era que cualquier presidente podría optar nuevamente por ejercer la presidencia de la República siempre y cuando al menos un período hubiera transcurrido luego del ejercicio de su presidencia.

Sin embargo, es el soberano constituyente , quien en ejercicio y conducción del poder político , decide cambiar dicho principio de alternancia del poder.  Es decir, es el poder constituyente primario quien en su voluntad y querer , altera el principio democrático y republicano señalado y constituye la prohibición total de reelección. Dicha decisión, que alteró el principio de alternancia en el poder fue producto del ejercicio del poder soberano que se radicó en el pueblo, quien es el detentador del poder político.   

En consecuencia, la reelección inmediata del Presidente de la República no ha sido una figura que haya hecho parte de la identidad social e histórica que compone nuestro Estado.   Por el contrario, son otro tipo de figuras las que caracterizado a nuestro Estado y orden Constitucional en relación con otros ordenamientos y Estados.   

Sin embargo, es claro que quien detenta el poder soberano para alterar los principios que hacen parte del contenido axiológico y de la identidad del Estado Colombiano, es el pueblo. Es en éste en quien se radica, única y exclusivamente, la posibilidad de instaurar la reelección presidencial inmediata , como forma de alterar la identidad del Estado Colombiano o el principio preestablecido.

En otras palabras, la alteración de un principio que ha dado identidad al Estado Colombiano solo compete al poder Constituyente y no al poder de reforma.

De esta manera, si nuevamente el Constituyente primario desea alterar la prohibición de reelección Constitucional , es sólo a él a quien compete.  Es únicamente, al poder constituyente quien determina que es lo que lo identifica o caracteriza a nuestra Constitución; poder que no puede ser usurpado por el reformador de la constitución.

Posteriormente y respecto de la voluntad expresa por el soberano Constituyente en la Constitución de 1991, es palpable que no se pretendió dotar a la institución del Presidente de nuevo poderes o de fortalecer los ya existentes.  No, por el contrario; lo que se buscó fue disminuir esos poderes y otorgar nuevas competencias a otros órganos constitucionales con el único propósito de controlar mejor el poder ejecutivo.

De lo extractado del amplio debate realizado respecto de la estructura del Estado y específicamente en relación con el poder ejecutivo , se obtiene como resultado una tendencia constitucional a reducir y disminuir los poderes presidenciales y a ejercer muchos más controles sobre restantes poderes que los que poseía con anterioridad.   

Por consiguiente, la conformación del poder ejecutivo, lo que comúnmente se conoce como el estatus del presidente de la República,  basado en la forma de elección, en los requisitos para el ejercicio de la Presidencia, en la manera de suplir sus faltas absolutas y temporales, y la misma prohibición de reelección presidencial; establecen la voluntad del soberano constituyente plasmada en la Constitución de 1991.   

Por consiguiente, el levantamiento de la reelección presidencial y el establecimiento de la reelección inmediata, es totalmente ajena a la forma de gobierno deseada por el constituyente de 1991, específicamente en lo relacionado con la conformación del poder ejecutivo.

 En conclusión, la identidad material axiológica de nuestro Constitucionalismo y de la propia Constitución de 1991, tiene como sustento el devenir histórico, político y social de nuestro Estado  el cual es totalmente ajeno a la reelección presidencial inmediata e igualmente, le sirve como base ,  la voluntad manifiesta del soberano Constituyente ,  quien deseo disminuir los poderes Presidenciales y ejercer un mayor control sobre sus potestades.  

Razón por la cual, fuerza es concluir que la reelección inmediata no encuadra dentro de la identidad material axiológica ni de nuestro Estado ni de nuestro Constitucionalismo.

A. 1 .EL ACTO LEGISLATIVO No 02 de 2004 ( REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA ) POTENCIA LOS PODERES DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA Y ALTERA LA DISTRIBUCIÓN DEL PODER POLÍTICO; CONTRARIO EL DESEO DEL SOBERANO CONSTITUYENTE DE 1991.

En primer lugar, La distribución del Poder Político , como elemento esencial en la estructura del ordenamiento constitucional colombiano, tiene especial relevancia en relación con el equilibrio del mismo poder , y adquiere una mayor connotación en relación con la integración de determinada instituciones, habida cuenta de las facultades que la Carta política confirió al ejecutivo en aras de realizar nombramientos directos en algunas entidades y, en otras, de integrar las ternas de candidatos elegibles.

En este sentido, la situación actual prevista por el Derecho Constitucional colombiano – para la designación de altos dignatarios de determinadas entidades del sector público – es la siguiente: (i) los magistrados de la Corte Constitucional son elegidos por el Senado de la República de sendas ternas que presentan el Presidente de la República, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado.[421] (ii) El Fiscal General de la Nación es elegido por la Corte Suprema de Justicia, por un período de cuatro años, de terna enviada por el presidente de la República.[422] (iii) Los magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura son elegidos por el Congreso Nacional para un período de ocho años, a partir de ternas enviadas por el Presidente de la República.[423] (iv) El Procurador General de la Nación es elegido por el Senado a partir de una terna integrada por el Presidente de la República, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado.[424] (v) El Defensor del Pueblo es elegido por la Cámara de Representantes a partir de terna integrada en su totalidad por el Presidente de la República.[425] (iv) Seis miembros de la Junta Directiva del Banco de la República son nombrados directamente por el Presidente de la República.

De esta manera, y tal como se explicará posteriormente, la posibilidad de reelección presidencial para un período consecutivo, prevista por el acto legislativo 002 de 2004, refuerza y potencia las facultades del ejecutivo, en detrimento de la distribución ya efectuada por el constituyente soberano.

Ahora bien, el acto legislativo 02 de 2004 quiebra el equilibro institucional previsto por la Asamblea Nacional Constituyente, y que finalmente fue plasmado en la Constitución de 1991. Así, por ejemplo, la disposición del acto legislativo en comento, de la cual se desprende que el Presidente en ejercicio puede ser reelecto para un período consecutivo, produce como corolario un rompimiento en el equilibrio institucional señalado. En efecto, en materia de nombramientos de algunos de los altos dignatarios en las diferentes corporaciones públicas, las facultades del presidente se ven incrementadas en detrimento de la distribución inicial del poder político que buscó el constituyente.

En este orden de ideas, por ejemplo, un presidente que tenga la posibilidad de ser reelecto para un período consecutivo, y que a la postre  efectivamente lo resulte, tendrá la posibilidad de escoger dos veces las ternas de elegibles para desempeñar el cargo del Fiscal General de la Nación. Uno de los fiscales que resulte designado, deberá ejercer sus funciones de investigar y acusar ante los jueces competentes a los presuntos infractores de la ley penal, en concurrencia con el período del presidente que resultase reelecto, y que integró la terna a partir de la cual fue electo. En este orden de ideas, y teniendo en cuenta que, a diferencia de la organización política de otros estados, fue voluntad del constituyente que la Fiscalía General de la Nación formara parte de la Rama Judicial, resulta patente el desequilibrio que el acto legislativo acusado imprime a la estructura de la Fiscalía General y compromete, de esta manera, la independencia de un órgano propio del poder  judicial, habida cuenta del carácter mixto que presenta el sistema acusatorio en Colombia.[427]

Otro aspecto importante, en el escenario de una reelección presidencial inmediata, se desprende de la integración de la Junta Directiva del Banco de la República, autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, de carácter autónomo, creada por la Constitución de 1991 para separar al Presidente de la República de el manejo de dichos asuntos.

 En este sentido, la Carta Política estableció que la Junta Directiva estaría compuesta por siete miembros, entre ellos el Ministro de Hacienda, el Gerente del banco, quien es elegido por la Junta Directiva y hace parte de ésta, y cinco miembros restantes elegidos por el Presidente de la República para períodos de cuatro años, bajo la previsión según la cual dos de ellos serían remplazados cada cuatro años. En este sentido, la renovación de la Junta Directiva cada dos años, prevista por la Constitución, se vería afectada, al igual que la autonomía constitucional otorgada a dicho institución,  toda vez que un presidente que resulte reelecto para un periodo consecutivo estaría facultado para influir notablemente en la composición de dicha entidad, como quiera que estaría facultado para adelantar en dos ocasiones la renovación de la Junta Directiva, comprometiendo, de esta manera, la independencia del Banco de la República.

En sentidos similares se presentaría  esa redistribución del poder político no querida por el Constituyente respecto de las ternas para el  nombramiento de los Magistrados de la Corte Constitucional, los miembros de la Comisión Nacional de Televisión, la terna para la elección de Procurador General de la Nación, las ternas para la elección de los siete magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

Igualmente, y en el mismo sentido, encontramos bajo la égida del Presidente de la República una serie de entidades que hacen parte de la rama ejecutiva que él dirige:  13 Ministerios, 6 Departamentos Administrativos, 11 Superintendencias, más de 12 establecimientos públicos adscritos a los Ministerios, más de 10 Unidades Administrativas Especiales, más de 8  Empresas Industriales y Comerciales del Estado, más de 9 Sociedades de Economía Mixta.  Funcionarios todos que tienen interés en que su nominador permanezca, ya que de esa manera ellos también permanecerán en sus cargos.

En efecto, podría hablarse que en este sentido no solo existen unos privilegios directos que beneficiarían al Presidente de la República que se pretenda reelegir de manera inmediata , por el manejo de todos las entidades del Estado referidas; sino igualmente unos privilegios indirectos por cuanto cada uno de los jefes de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias , Establecimientos Públicos adscritos, Unidades Administrativas Especiales, Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Sociedades de Economía Mixta, entre otras; haría valer las ventajas de la reelección sobre sus subalternos , incrementando de una manera inusual el poder ya mencionado.

Es decir, el Presidente de la República en nuestro Estado, no solo es el jefe de la Administración Pública, sino que igualmente es el máximo nominador de empleos públicos al interior del mismo.   A lo anterior, hay que agregarle que de acuerdo con el artículo 39 de la ley 489 de 1998, la administración pública está integrada pro los organismos que conforman la rama ejecutiva del poder público y por todos los demás organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente tiene a su cargo el ejercicio de actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado Colombiano.  Sin dudas, el poder sobredimensionado del Presidente de la República como nominador es claro.

Al modificar el acto legislativo dicha prohibición, se rompen los principios de libre participación, pluralismo, alternación de los partidos políticos e igualdad de oportunidades políticas para todos, contenidos en el artículo 1º de la Constitución.

Como dicen algunos de los demandantes dentro de los procesos sobre reelección:

" El Acto acusado no solo modificó algunos artículos del Estatuto Superior sino que, atendida la magnitud del cambio, llegó a sustituirlo, con lo cual el Congreso incurrió en una extralimitación de su competencia de reforma.

... el desconocimiento de los principios liberales de la forma republicana y democrática de Estado, se introducen importantes cambios en el sistema político institucional que, por esta vía, deviene en otro totalmente diferente. Estos cambios se evidencian principalmente en las siguientes consecuencias político-jurídicas:

- El régimen presidencial actual se transforma en uno de carácter presidencialista que se identifica por la excesiva acumulación del poder público en el Jefe de Gobierno.

- El reparto del poder público entre el ejecutivo y el legislativo se desequilibra, aún más,  hasta anular las funciones de inspección y vigilancia que el Congreso debe ejercer sobre los actos del Gobierno y la Administración así como sobre la conducta de sus funcionarios.

- La Administración Pública se politiza (se constitucionaliza el clientelismo) y se aniquila el ideal de un servicio civil fundado en los principios de la meritocracia, neutralidad, imparcialidad y legalidad por cuanto, en la práctica, se eliminan las prohibiciones e inhabilidades que le servían de coraza a los funcionarios oficiales frente a las presiones políticas externas.

- La Junta directiva del Banco de la República, al igual que la Procuraduría y la Fiscalía General de la Nación,  pierden autonomía por cuanto el proceso político de selección de sus dirigentes estará bajo el control total del presidente que logre ser reelegido.

- El Presidente, en su condición de Comandante Supremo de las Fuerzas Militares, puede adelantar campañas electorales en su favor, desconociendo el carácter no deliberante de la fuerza pública.

-  El Presidente, en su condición de Primer Magistrado de la República, se ve involucrado en controversias que dividen la opinión pública y en conflictos permanentes  entre sus intereses particulares y los de la Nación que simboliza.

- El principio constitucional de la igualdad de condiciones para acceder al ejercicio del poder público pierde eficacia porque se permite que Presidente en funciones compita en la contienda política con personas que no ostentan ninguna de las importantes atribuciones públicas que su condición implica.

- El presidente – candidato, con su firma, mediante decretos de obligatorio cumplimiento, puede establecer el marco jurídico para el desarrollo de la campaña electoral en la que él es parte. Inclusive, es una de sus funciones, reglamentar la ley estatutaria que según el Acto Legislativo 02 de 2004 debe dictar el Congreso de la República o el Consejo de Estado, sin que ninguna autoridad pueda reemplazarlo en el cumplimiento de tan delicado cometido.

- La historia constitucional colombiana es desconocida y quebrantada con la adopción de una figura que, como la reelección inmediata, resulta ajena a la tradición jurídica nacional y, en últimas, a la voluntad expresada por el Constituyente Primario hasta la fecha.

- La dinámica política que le permite a los ciudadanos cambiar a su Primer Mandatario cada cuatro años es eliminada, al igual que la forma de hacer política: difícilmente el Presidente y sus más cercanos colaboradores resistirán la tentación de utilizar el poder del Estado con fines electorales y, en todo caso, no existen controles eficaces para reprimir esta posible situación.

- El principio representativo también es vulnerado en sus características de temporalidad y periodicidad por cuanto únicamente el pueblo, como Soberano, puede cambiar las condiciones para el ejercicio del mandato que le otorga a sus representantes."

Concluyendo ,  lo que evidencia esta Corte, es que dichas atribuciones fueron valoradas y decididas por el Constituyente soberano de 1991 para un Presidente que ejerciera cuatro ( 4 ) su período presidencial , en momento alguno para uno que pudiera ejercer la Presidencia por ocho ( 8 ) años, razón que sin dudas se produce una redistribución del poder político , que realza y potencia las facultades y potestades en cabeza del Presidente de la República, aspecto este no deseado por el constituyente soberano , y que no puede ser desconocido por el reformador de la constitución.

B.  LA REELECCIÓN PRESIDENCIAL INMEDIATA COMO REDISTRIBUCIÓN DESIGUALITARIA.

Pues bien, corresponde a esta Corporación constatar cual fue la regla de distribución efectuada por el Constituyente de 1991 , para poder analizar si la regla de redistribución señalada en el Acto Legislativo No 02 de 2004 es igualitaria o no.  

Pues bien, el artículo 197 originario de la Constitución de 1991 establecía lo siguiente:

ARTICULO 197. No podrá ser elegido Presidente de la República el ciudadano que a cualquier título hubiere ejercido la Presidencia.

La regla de distribución determinada por el Constituyente de 1991 se basó en los siguiente aspectos:

1. Prohibición al ciudadano que hubiere ejercido la  Presidencia de volver a ejercerla .

2.  Prohibición de ser elegido Presidente de la República en quien hubiere incurrido en alguna de las causales de inhabilidad consagradas en los numerales 1, 4 y 7 del artículo 179

4.  Prohibición al ciudadano que un año antes de la elección hubiere ejercido cualquiera de los siguientes cargos:

Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, o de la Corte Constitucional, Consejero de Estado o miembro del Consejo Nacional Electoral, o del Consejo Superior de la Judicatura, Ministros del Despacho, Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, Registrador Nacional del Estado Civil, Director de Departamento Administrativo, Gobernador de Departamento o Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá."

Pues bien, la regla de redistribución establecida por el Acto Legislativo No 02 de 2004 esta determinada en los siguiente artículos:

.

Artículo 2°. El artículo 197 de la Constitución Política quedará así:

"Artículo 197. Nadie podrá ser elegido para ocupar la Presidencia de la República por más de dos períodos".

Parágrafo transitorio. Quien ejerza o haya ejercido la Presidencia de la República antes de la vigencia del presente Acto Legislativo sólo podrá ser elegido para un nuevo período presidencial.

En conclusión la regla de redistribución señalada, se estructura con las siguiente características:

1. El ciudadano que haya ejercido la Presidencia de la República puede volver a ejercerla por otro período únicamente.

Así las cosas, comparando la regla de distribución del Constituyente de 1991 con la regla de redistribución establecida por el Acto Legislativo No 02 de 2004, se puede concluir:

1.  Se levantó la prohibición de reelección presidencial en cabeza del ciudadano que ya hubiere ejercido la Presidencia.

2.  La prohibición de que el ciudadano que un año antes de la elección hubiere ejercido determinados cargos se amplió ya no solo al Alcalde de Bogotá sino a todos los Alcaldes del País.

3.  Se mantuvo la prohibición de ser elegido Presidente de la República en quien hubiere incurrido en alguna de las causales de inhabilidad consagradas en los numerales 1, 4 y 7 del artículo 179.

Ante las anteriores constataciones evidencia esta Corporación lo siguiente:

1. La regla de igualdad utilizada es en sí misma desigualitaria y por lo tanto atenta flagrantemente contra el principio de igualdad el cual es fundamental a la identidad axiológica del Estado y de la Constitución Colombiana.  Lo anterior , por cuanto el espectro de ciudadanos a los que se levantó la prohibición constitucional fue inmensamente mínimo – sólo al Presidente de República -  pero se amplió el margen de inhabilidad a todos los alcaldes del país para postularse a la Presidencia de la República , por lo menos dentro del años anterior a la elección Presidencial.

En otras palabras, la redistribución efectuada por el Acto Legislativo No 02 de 2004 es desigual.  De un lado,  por cuanto se incrementaron los sujetos de inhabilidad preestablecidos en la distribución efectuada por el soberano constituyente de 1991.  Y de otro lado, sospechosamente, se mantuvo la inhabilidad en sujetos (Gobernadores y alcaldes ) que desde el punto de vista del principio democrático tienen su estructura de poder en los mismos fundamentos del Presidente de la República, es decir , en la elección popular por parte del pueblo.   

Sin embargo la comparación fundamental, para efectos del principio de igualdad es la que hay que hacer con el ciudadano de a pie; sin empleo, sin casa, sin salud y educación; sin los miles de empleos que tiene el presidente, sin contratos, sin dinero de los impuestos para repartir, sin embajadas, sin televisión, sin avión para recorrer el país; etc, etc.

  

En consecuencia, no comprende esta Corte la razón para inhabilitar en alto grado a dichos funcionarios para presentarse como candidatos Presidenciales, siendo inmensamente permisivos con la prohibición en cabeza del Presidente de la República.   

Así las cosas, siendo todos estos funcionarios de elección popular ( Presidente, Gobernadores y Alcaldes )  provenientes de partidos y movimientos políticos , cuya integración en la democracia deviene estrictamente de su opinión política, el trato dado a ellos, al menos desde la perspectiva de posibilidades de acceso a cargos públicos, debe ser igual.[428]   

Así las cosas, este privilegio para el presidente en ejercicio y discriminación para el resto de los ciudadanos por el hecho de provenir de una premisa mayoritaria no necesariamente es igualitaria.  Es decir, la desigualdad manifiesta presentada entraña la constatación que la decisión mayoritaria en comento es en esencia ilegítima, desconociendo el concepto democrático constitucional , que apareja consigo el principio de igualdad.

Acá vale la pena citar lo mencionado por Dworkin "En otras palabras, la concepción constitucional de democracia tiene la siguiente actitud hacia el gobierno mayoritario.  La democracia significa gobierno sujeto a condiciones- podríamos llamar a éstas la condiciones " democráticas " – del estatus igual para todos los ciudadanos. Cuando las instituciones mayoritarias proporcionan y respetan las condiciones democráticas , entonces los veredictos de estas instituciones deben ser aceptados por esa razón por todos.  Pero cuando no lo son, o cuando su previsión o respeto es defectuoso, no puede haber objeción, en nombre de la democracia a otros procedimientos que las protegen y respetan mejor.  Por ejemplo, las condiciones democráticas incluyen claramente el requisito de que las oficinas públicas deben en principio estar abiertas a miembros de todas las razas y grupos en términos iguales.  Si alguna ley previera que solamente miembros de una raza fueran elegibles para cargos públicos , entonces no habría un costo moral- ningún asunto para remordimiento moral- si una corte que disfruta del poder lo usara bajo una constitución válida para eliminar esa ley como inconstitucional.  Eso sería presumiblemente una ocasión en la cual la premisa mayoritaria fuera desacatada, pero aunque éste es un asunto de pesadumbre de acuerdo con la concepción mayoritaria de democracia, no lo es de conformidad con la concepción constitucional.

(... ) el proceso político de una comunidad genuina debe expresar alguna concepción bona fide de preocupación igual por los intereses de los miembros, lo cual significa que las decisiones políticas que afectan la distribución de riquezas, beneficios, y cargas deben ser consistentes con la preocupación igual para todos.  La membresía moral implica reciprocidad :  una persona no es miembro a menos que sea tratado como tal por otros, lo cual significa que tratan las consecuencias de cualquier decisión colectiva para su vida como una razón igualmente significante a favor o en contra de la decisión , como son las consecuencias comparables para la vida de alguien más.  ... De este modo, la concepción comunal de democracia explica una intuición que muchos compartimos:  que una sociedad en la cual la mayoría demuestra desprecio por las necesidades y perspectivas de alguna minoría es ilegítima e injusta. " [429]

En síntesis, de un lado, la redistribución de la  regla de igualdad utilizada en el Acto Legislativo es desigualitaria si la comparamos con la distribución efectuada por el Constituyente soberano de 1991. De otro lado, la regla de distribución es en sí misma violatoria de la igualdad, por cuanto se concede un privilegio a favor de una sola persona: El presidente en ejercicio y, se establece una doble discriminación: a) en contra funcionarios que como los gobernadores y alcaldes, son igualmente de elección popular como el Presidente de la República y b) Contra todos los Colombianos de a pie, de la calle, que son la gran mayoría y que es la más grave.

III.  EL ACTO LEGISLATIVO No 02 DE 2004 SUSTITUYE LA CONSTITUCION DE 1991.

Pues bien, en el presente acápite corresponde efectuar una síntesis de las argumentaciones presentadas con el propósito de demostrar que el Acto Legislativo No 02 de 2004 sustituye la Constitución de 1991.

Premisas fundamentales

A.-Determinado que en el estado liberal y democrático de derecho el soberano es el gobernado o pueblo como lo establece el articulo. 3 de nuestra constitución; que la soberanía es absoluta, perpetua, indivisible, inalienable e imprescriptible.

Determinado que la principal manifestación de la soberanía es el poder constituyente; que su principal atributo es el de dar la constitución; ese poder constituyente es también absoluto, perpetuo, indivisible, inalienable e imprescriptible. Siendo inalienable e imprescriptible, no puede ser ejercido por un poder constituido (Congreso) y mucho menos usurpado por ningún poder constituido. El poder constituyente es inalienable y por lo mismo no se puede transferir vender, donar u otorgar a ningún poder constituido llámese gobierno o congreso. Si este ultimo lo usurpa, esta actuando por fuera de su competencia.

No puede el Congreso que no tiene soberanía y que es un poder constituido, en ejercicio del poder de reforma de la constitución, quitar la soberanía al pueblo (Nación o pueblo), al gobernado y restablecerla en cabeza del gobernante, del monarca absoluto o del Presidente. Si lo hiciera estaría retrocediendo al régimen feudal; habría vulnerado un principio o valor fundamental del estado social y democrático de derecho; destruido la democracia (que no es más que el poder del pueblo) y estaría actuando por fuera de su competencia. Por haber uno de los valores o principios fundamentales del estado social y democrático de derecho habría violado la constitución de la constitución; ya que los valores o principios fundamentales son como dijera Peter Haberle la esencia de la constitución: la constitución de la constitución.

B.-El Moderno proceso de constitucionalización  implica una Constitución rígida. La constitucionalización será más acentuada en aquellos ordenamientos en los que existan principios (tanto expresamente formulados como implícitos) que no puedan ser modificados en modo alguno: ni siquiera mediante el procedimiento de revisión constitucional. En otras palabras, a una Constitución más rígida corresponde un mayor efecto de "constitucionalización" de todo el ordenamiento.

Correlativamente el tribunal constitucional tiene competencia para evitar que el reformador de la constitución usurpe la competencia del poder constituyente y vulnere los principios o valores fundamentales que el soberano consagró en la constitución.

C.- Se puede concluir que los valores, principios y derechos (incluido el de la igualdad) son garantizados por las constituciones modernas aun que no estén positivizados, que forman parte de la esencia de la constitución y que como tal deben ser garantizados por el guardián de la constitución y lo que es más importante que no pueden ser desconocidos por el reformador de la constitución

En Primer lugar,  debe afirmarse que los valores y principios de una persona, sociedad, gobierno o estado son los que determinan su esencia, lo que los caracteriza y definen; de modo que sin esos valores o principios fundamentales deja de ser lo que es o lo que es más grave se desnaturalizan y se convierten en su opuesto.  Así las cosas, son estos valores y principios los que identifican y caracterizan a una sociedad respecto de otra, diferenciación que se presenta, entre otras, en la manera de manejar la propiedad privada, el valor del individuo ante el Estado, el valor de la protección de los derechos fundamentales frente al mismo Estado, el valor de la limitación del poder y de la separación del mismo y el valor que se tenga del ser humano.

Es importante señalar que en un régimen político, forma de gobierno o de estado, quien fija, determina y señala los valores y principios fundamentales es el máximo titular del poder político. Este recibe el nombre de soberano (en nuestro caso el pueblo colombiano); siendo el máximo ejercicio de la soberanía, el poder constituyente. Es el poder constituyente quien puede fijar los valores y principios fundamentales del gobierno y del estado. Valores que no pueden ser destruidos por el poder de reforma de la constitución.

Toda teoría tiene como fundamento un principio alrededor del cual gira todo el sistema.  El principio en torno al cual gira la teoría de la constitución es el de sujeto titular del poder público.

La existencia de una constitución, con toda la problemática filosófica que lleva anexa, como es por ejemplo, que debe contener la constitución, cuando se suspende, como se reforma, como interpretarla, etc, presupone metodológicamente, dar respuesta a la pregunta de ¿Quién tiene el poder para dar la constitución? o lo que es lo mismo ¿ quien tiene el poder constituyente?; la pregunta de ¿ quien tiene el poder constituyente? presupone dar respuesta a la pregunta: ¿Quien tiene la soberanía? ya que el poder Constituyente no es más que un atributo o manifestación de la soberanía, como lo descubrieron los revolucionarios franceses. El poder constituyente no es más que una consecuencia de la soberanía. Para determinar quien tiene el poder constituyente debemos absolver en primer lugar el interrogante de ¿Quién es el soberano?

Preguntarse por el soberano es inquirir por el sujeto titular del poder político.  El sujeto titular del poder político sólo puede ser el Gobernante, o el gobernado; en el estado moderno, que es un estado democrático, el sujeto titular del poder político es el gobernado, o como comúnmente se le llama " El pueblo ".

Determinar quién es el sujeto titular del poder público, es fijar con precisión el principio alrededor del cual gira toda la teoría jurídica de la Constitución, ya que el pueblo titular del poder político, es por esa misma razón titular de la soberanía y en consecuencia, titular del poder constituyente, que es el principal atributo de la soberanía y quien tiene el poder para dar la constitución tiene así mismo el poder para reformarla, determinar sus contenidos e interpretarla.

En segundo  lugar,  se puede señalar que el poder de reforma de la Constitución es un poder radicalmente diferente del poder Constituyente.  No puede ser el poder de reformar la Constitución un poder tal que se asemeje al poder de constituir la Constitución.  Lo anterior por cuanto el poder de reformar esta en cabeza de un órgano constituido por el poder constituyente.  En consecuencia, el primero esta incapacitado para abrogarse competencias del segundo,  de quien lo creo.  De ahí que en el Constitucionalismo existan, en primer lugar, los llamados límites expresos, donde el mismo constituyente determina manifiestamente su deseo de prohibir la modificación de alguna valor o principio constitucional, en segundo lugar, los llamados límites implícitos los cuales son extraídos de la misma voluntad del constituyente así no hallan sido  expresamente manifestados.  A estos límites, la Corte Constitucional les ha dado el nombre de principios constitucionales supremos, queriendo dar a entender que existen al interior de nuestra Constitución una serie de valores y principios que no son modificables a través del poder de reforma por cuanto se extraen como voluntad inalterable del Constituyente.  Estos principios constitucionales supremos se obtienen de un análisis dogmático basado en los siguientes parámetros: 1. Una Constitución no es un simple conjunto de normas, sino una totalidad cohesionada de principios y valores. 2. El criterio de identidad de toda Constitución radica, precisamente, en los principios y valores que la caracterizan. 3. El cambio de tales principios constituye, por tanto, una revisión constitucional no banal, sino la genuina instauración de una nueva Constitución. 4. En consecuencia, la revisión constitucional no puede llevarse hasta el límite de modificar los principios y valores caracterizadores del ordenamiento (sin convertirse en instauración constitucional.

En tercer  lugar, no es valedero afirmar que con el propósito de alterar los valores y principios fundamentales a un Estado y extraídos de la Constitución, sea indispensable modificar la totalidad de esta para cambiar los principios y valores enunciados.  Por el contrario, como se ha demostrado un simple artículo o una simple negación pueden dar lugar a alterar la esencia característica de un Estado o de una sociedad.

En cuarto  lugar, La concepción democrática impone que si los hombres son iguales, en principio ningún hombre debe mandar o gobernar a otro hombre, y si esto fuera absolutamente necesario (los liberamos vemos el gobierno como un mal necesario, pero al fin y al cabo como un mal, ya que ningún hombre debe someterse a otro), todos los hombres deberían tener la misma oportunidad de gobernar; de hacerlo por turnos, turnos que deben ser los más breves posible.

Esto es lo que explica que en los estados verdaderamente democráticos los gobernantes tienen periodos breves de mandato y se prohíben las reelecciones; mientras que los regimenes totalitarios o autoritarios establecen periodos largos y permiten las reelecciones.  

No existe igualdad de oportunidades si el punto de llegada o la meta se encuentra más distante para unos corredores que para otros; si alguien debe recorrer 5 cuadras; otro 3, otro solo 1 una, o lo que es más grave si uno de los corredores ya esta en la meta. Esto es igualmente valido en una competencia deportiva o en una competencia por la Presidencia de la Republica.

Si el Presidente ya está en la meta y tiene todos los contratos, toda la burocracia, todo el presupuesto y todos los medios de comunicación, no existe igualdad de oportunidades y tendrá privilegios que otro competidor no tiene y que por lo mismo impiden que lo pueda alcanzar. Este privilegio lo tiene aún sobre quienes también poseen poder político como los gobernadores o los alcaldes, con mayor razón sobre el resto de los ciudadanos.

La igualdad siempre exige una comparación entre dos sujetos y en este caso, la comparación no puede ser entre presidente y alcaldes (o gobernadores), sino entre el Presidente y el hombre de la calle; entre el ciudadano de a pie, sin carro, sin aviones, sin casa, sin trabajo, sin contratos, sin burocracia o embajadas para comprar conciencias, carente de presupuesto y sin medios de comunicación.

La propia regla de distribución de cargos es, comparada con la anterior, inigualitaria ya que la anterior prohibía la reelección y ponía a todos los ciudadanos a competir en igualdad de circunstancias; ahora, al permitir la reelección inmediata, concede grandes y graves privilegios al actual gobernante.

La nueva regla es violatoria del concepto de ley (y en este caso de ley constitucional) propio del estado de derecho.

La única manera de conservar y proteger la igualdad formal es haciendo leyes generales impersonales y abstractas.

El estado de derecho parte de la ficción de que quien gobierna es la ley y no los hombres.  Supone también el sometimiento del gobernante al derecho. El concepto de ley del estado de derecho tiene una connotación especial que implica que es manifestación de la voluntad general, que es genérica, abstracta e impersonal.

Siendo la norma particular, es en el estado de derecho inconstitucional. Se creó una norma particular ya que solo una persona puede estar ejerciendo el cargo de Presidente.

En quinto lugar, Los tribunales Constitucionales son los llamados a preservar y salvaguardar los valores y principios establecidos por el Constituyente, como esenciales para cada tipo de Estado y sociedad y que son un límite para el reformador de la constitución.  Por consiguiente, el tribunal constitucional tiene la labor de no permitir que los límites, sean expreso o implícitos, señalados por el  soberano, sean vulnerados o transgredidos por un órgano constituido como lo es el Congreso de la República, el cual resulta incompetente para alterar dichos valores y principios preestablecidos.  Esta incompetencia posible del legislador hace que se configure un vicio de incompetencia.

En séxto  lugar,  siendo el tribunal Constitucional el llamado a evitar que los principios y valores señalados por el Constituyente sean  vulnerados, resulta este tribunal competente para confrontar aquellas reformas constitucionales con los principios y valores indicados por cuanto pueden dichas normas violentar los principios y valores a los cuales deben estar sometidas.

En septimo  lugar, en una concepción Constitucional de democracia, no es cierto que la mayoría todo lo puede, que lo decidido por la mayoría deba aplicarse per se a las minorías.   La definición de democracia desde la óptica constitucional, va mucho mas allá que la toma de decisiones mayoritarias, la concepción constitucional es una definición incluyente ; donde las decisiones mayoritarias deben no solo respetar a las minorías sino igualmente los derechos fundamentales de cualquier individuo.  Por ende, es trascendental la función de los tribunales constitucionales en la salvaguarda constante de los derechos de esas minorías y los derechos fundamentales de los individuos  en contraposición con decisiones mayoritarias.

En octavo  lugar,  uno de los principios intrínsecos al interior de nuestra sociedad y de nuestro Estado, es el principio de igualdad.  Es este principio fundamentador de nuestra sociedad el que permite llenar cualquier vacío que se presente en materia de control de constitucionalidad.  En otras palabras, es el principio de igualdad un parámetro cierto del mismo control constitucional.

Pues bien, de la aplicación de los conceptos teóricos a nuestra propia realidad constitucional se puede afirmar que la reelección inmediata es una figura jurídica ajena a la evolución constitucional de Colombia , y tampoco  fue tema deseado por el Constituyente soberano.  Por el contrario, se deduce de las características históricas constitucionales y políticas  propias de nuestro sistema político y del querer expreso del Constituyente soberano,  un rechazo manifiesto a la reelección inmediata en cabeza del Presidente de la República.

Pues bien, el principio democrático ha sido uno de los inmensos valores obtenidos por la humanidad en aras de ejercer el poder político que detenta.  Es el pueblo el soberano constituyente quien determina los valores esenciales que hacen parte tanto del Estado como de la Constitución que conforman.  De una parte, estos principios y valores, informan la totalidad del ordenamiento jurídico, incluyendo las mismas normas constitucionales.  

Por tal razón, las normas dentro del ordenamiento jurídico no solo deben ser el reflejo de la Constitución en sí misma sino igualmente de los valores  y principios señalados por el soberano constituyente.  De ahí entonces, que una norma constitucional pueda compararse a la luz de dichos contenidos axiológicos.  

Por consiguiente, estando el poder político en cabeza del soberano constituyente, es éste quien establece los principios y valores del Estado y de la Constitución que lo regirá.  En otras palabras, determina la identidad material axiológica del Estado.    En consecuencia, dichos principios y valores que el Constituyente soberano aprecia como fundamentales pueden ser plasmados en la propia Constitución, evento en el cual estaremos hablando de unos límites expresos al poder constituido cuando pretende reformar la Constitución.  No obstante, dichos parámetros pueden constituirse como límites implícitos cuando devienen de la propia identidad del Estado, cuando el mismo ordenamiento jurídico ha sido informado de una serie de valores que dieron lugar a su surgimiento, fruto de la voluntad del poder constituyente.  Límites estos que impiden que el poder constituido altere dicha composición.

Así entonces, el órgano reformador de la Constitución, que es un órgano constituido  y no poder constituyente, no puede al reformarla violar éstos principios fundamentales de la Constitución (sean expresos o implícitos).  Al reformar la Constitución  tiene el límite de los principios constitucionales.  Carece; en consecuencia el órgano constituido, reformador de la Constitución, de competencia para modificar éstos principios fundamentales.

En consecuencia, el guardián de la Constitución; que es un órgano estatuido, como los principios fundamentales, por el Poder Constituyente, para que vigile y conserve esos principios fundamentales, tiene competencia, dada por el propio constituyente para vigilar que no se destruyan esos principios fundamentales, ya que es guardián de la integridad de la Constitución.

Determinar si el órgano reformador de la Constitución ha excedido los límites de su competencia al reformar la Constitución; si ha excedido su poder de reforma y ha reformado lo que no podía reformar, esto es, los valores y principios constitucionales; es una competencia del guardián de la Constitución.  En pocas palabras, el guardián de la Constitución tiene competencia para vigilar que el reformador de la Constitución no exceda su competencia de reforma.

Por ende, el tema de los límites al poder de reforma no es más que un tema de doble competencia; la del Congreso, al realizarla y la del órgano establecido por el Constituyente para vigilar que no se violen los principios constitucionales que él consideró fundamentales al momento de crear la Constitución.

De lo dicho se desprende que el poder constituido tiene una serie de límites materiales y formales al momento de reformar la Constitución.  Aun que en el régimen constitucional Colombiano no hay cláusulas pétreas expresas, es claro que está prohibida la destrucción o sustitución de la Constitución, por cuanto de lo contrario se daría a entender que no existe diferencia alguna entre el poder constituyente originario y el poder constituido. Así las cosas, quien debe establecer si la Constitución fue sustituida es la Corte Constitucional, para lo cual debe acudir a una interpretación en conjunto y sistemática de los principios y valores señalados por el soberano constituyente.

En efecto, corresponde a la guardiana de la Constitución constatar si la Constitución fue destruida, sustituida o reemplazada en términos axiológicos o materiales por otra Constitución y sí de esta manera si se creo otra organización política diferente a la deseada y originariamente definida por el poder constituyente.  

En consecuencia, luego de confrontar los principios y valores Constitucionales  planteados con la reforma Constitucional demandada, debe afirmarse lo siguiente:

La identidad material axiológica de nuestro Constitucionalismo y de la propia Constitución de 1991, tiene como sustento el devenir histórico, político y social de nuestro Estado el cual es totalmente ajeno a la reelección presidencial inmediata. Esta tradición histórica se confirmó con la voluntad querida y expresada, con pleno conocimiento de lo que quería el soberano Constituyente al prohibir la reelección en cualquier tiempo del Presidente de la Republica; quien deseo disminuir los poderes Presidenciales y ejercer un mayor control sobre sus potestades.  

Razón por la cual, fuerza es concluir que la reelección inmediata no encuadra dentro de la identidad material axiológica ni de nuestro Estado ni de nuestro Constitucionalismo.

Lo que evidencia esta Corte, es que dichas atribuciones fueron valoradas y decididas por el Constituyente soberano de 1991 para un Presidente que ejerciera cuatro ( 4 ) su período presidencial , en momento alguno para uno que pudiera ejercer la Presidencia por ocho ( 8 ) años, razón que sin dudas produce una redistribución del poder político, que realza y potencia las facultades y potestades en cabeza del Presidente de la República, como ya se mencionó, aspecto este no deseado por el constituyente soberano, quien es su único titular y determinador del poder político.

En este primer tópico de la metodología, se constató también que la redistribución de la  regla de igualdad utilizada en el Acto Legislativo es desigualitaria si la comparamos con la distribución efectuada por el Constituyente soberano de 1991. De otro lado, la regla de igualdad es en sí misma violatoria de la igualdad, por cuanto, se discrimina a funcionarios que como los gobernadores y alcaldes, son igualmente de elección popular como el Presidente de la República y lo que es más importante a los ciudadanos de a pie.

Pues bien, luego de confrontar los alcances jurídicos de la " reforma constitucional " establecida en el Acto Legislativo No 02 de 2004 con algunos de los aspectos que definen la identidad constitucional de nuestro Estado , como:

a) El contenido material axiológico proveniente de nuestra historia política, social y constitucional ajena en su totalidad a la reelección presidencial inmediata;

b)De la voluntad expresa del constituyente soberano de 1991 de reducir los poderes presidenciales y controlar en mayor medida las potestades atribuidas a él;

 c) De demostrar la alteración en la forma de gobierno establecida específicamente en lo relacionado con la conformación del poder ejecutivo, norma fundamental en nuestro Estado;

 d) De evidenciar la potencialidad de las potestades y poderes del Presidente de la República ante una reelección inmediata;

 e) De demostrar la igualdad como valor esencial de nuestra sociedad, de nuestro Estado y de la misma Constitución;

 f) De demostrar como la regla de igualdad y la redistribución que propone es altamente desigualitaria con la distribución propuesta por el Constituyente de 1991;

g) De demostrar la doble discriminación por la opinión política de algunos funcionarios que como los gobernadores y alcaldes se encuentran en similar situación que el Presidente de la República por ser ambos de elección popular y la más grave aun discriminación del ciudadano del común; del que no tiene ni empleos ni contratos ni embajadas ni presupuesto ni televisión, ni ministros o gerentes de institutos descentralizados que le ayuden en su elección;

h) De demostrar fehaciente que en la democracia constitucional las mayorías no lo pueden todo y

 i) Luego de demostrar que basta con modificar una palabra para cambiar los valores y principios fundamentales que el constituyente quiso, la Corte Constitucional encuentra que el Congreso, por medio del Acto Legislativo No 02 de 2004, destruyo o sustituyó la Constitución de 1991, la cual evidencia la voluntad expresa del Constituyente soberano.

En este orden de ideas , tenemos :

a. Una  característica tanto de la soberanía radicada en el pueblo como del propio principio democrático , es otorgar validez y obligatoriedad únicamente a aquellas normas que hayan sido producidas acorde con lo establecido por el pueblo mismo.

b. Una manifestación del Estado de Derecho, es respetar los derechos de los individuos y  producir el derecho o los parámetros societarios acorde con la voluntad popular, en quien como se dijo recae el manejo del poder político.  

c. La producción del Derecho en últimas , es una de las razones fundamentales de la existencia del Estado - el Estado existe con el propósito de producir el Derecho según la voluntad popular-.  Por ende, el mismo Estado debe estar enfocado en la producción legítima del derecho.

d.  Los poderes públicos giran en torno a la producción señalada.  Uno de ellos en su producción en sí misma considerada, otro en la ejecución y aplicación de dicho producto y un tercero en la administración de este para producir justicia.  

e. el Estado de Derecho, surge entonces, con el propósito claro que la normas o parámetros societarios ya no sean manejados y dirigidos por una persona sino por el pueblo.  Razón por la cual, es el mismo pueblo quien crea el ente estatal con el fin de regular la producción de derecho acorde a sus anhelos hasta el punto de someter al mismo Estado a dicho producto.  Lo anterior, no es más que el reconocimiento del poder político en cabeza del pueblo.

f. La manera en que se produzca el derecho no es una circunstancia de poca monta al interior de un Estado de Derecho.  Las formas y maneras en que se produce el derecho es paralela a la propia legitimidad que este posee al interior del mismo Estado.  En otras palabras, las reglas de reconocimiento ( de contenido formal ) son igual de esenciales que las reglas de obligación   ( de contenido material ) .

g. Las normas que provienen de un poder constituido encuentran su fundamento de validez en las normas sobre producción jurídica vigente

h. La producción del Derecho y sus formas, permiten entender al pueblo que el producto realizado está acorde con el objetivo popular y con la misma existencia del Estado.  Los trámites y cauces en los cuales se enruta la producción normativa deviene de la misma legitimidad que el pueblo otorga al producto final, es decir el Derecho.

i. Lo anterior muestra, que solo pueden valorarse de manera válida y legítima las reglas de obligación si provienen de las reglas de reconocimiento y de su aplicación adecuada.   En palabras más sencillas, debe decirse que la manera para identificar el derecho aceptado por el soberano constituyente esta basada en aquel derecho que provenga o sea el resultante de las reglas de reconocimiento o formas de producción.  Cualquier otra cosa que se obtenga como resultado sin el cumplimiento de estas reglas de reconocimiento no puede avalarse como derecho legítimo aceptado por el soberano popular.  

j. Por consiguiente, existe la posibilidad de que el legislador produzca " derecho " sin el cumplimiento de las reglas de reconocimiento .  Evento en el cual, este " derecho " no es válido , a la luz de poder político en cabeza del pueblo.

k. Así entonces, el derecho será válido siempre y cuando satisfaga los requisitos que se establecen para la producción del mismo derecho.  Con mayor énfasis, las reglas de reconocimiento serán las reglas últimas y supremas  de validez cuando estas determinan la producción de actos que potencialmente pueden cambiar el status jurídico de otras reglas o en otras palabras, modificar la Constitución.

Hart ejemplifica de la siguiente manera " Si se plantea la cuestión sobre si una cierta  regla es jurídicamente válida , para resolverla debemos usar un criterio de validez suministrado por otra regla. ¿ Es válida esta pretendida ordenanza del County Council de Oxfordshire ? Sí:  porque fue dictada en ejercicio de potestades conferidas y de acuerdo con el procedimiento especificado, por un decreto del Ministerio de Salud Pública. A este primer nivel, el decreto suministra los criterios para apreciar la validez de la ordenanza.  Puede no haber necesidad práctica de seguir adelante ; pero existe la posibilidad de hacerlo .  Podemos cuestionar la validez del decreto y apreciarla en términos de la ley que faculta al Ministro a adoptar tales medidas "[430]

l. De esto se denota, que en realidad no existe una diferencia entre la producción y materia del derecho producido en un Estado.  Esto por cuanto, tanto una como otra deben corresponder a la voluntad popular al momento de la creación del Estado o al momento de promulgación de la Constitución.

ll.  La suplantación de la forma de producción de derecho , sin dudas elimina la legitimidad que este debe tener, afecta inmediatamente su validez y hace no obligatorio su cumplimiento.  Y esto es así , por cuanto es la garantía que el pueblo mismo tiene que la producción de parámetros societarios se realice acorde con lo preestablecido por él mismo y no por fruto del capricho o el deseo de quien produzca normas , lo que estaría más cercano a la vivencia del Estado absolutista y el poder de dictar parámetros de un ente diferente del soberano.

m. Mayor realce toma entonces dicha producción, cuando el derecho que se pretende producir toca con la Constitución como parámetro absoluto de convivencia al interior de un Estado.  Recuérdese que el poder constituyente soberano es el pueblo, solo él y nadie más puede establecer los lineamientos estructurales del Estado que existe en razón de él .  En consecuencia, nunca podrá suplantarse por poder constituido alguno la voluntad estructural del soberano constituyente vertida en la Constitución– entiéndase materia- ni la forma que este estableció para modificar la Constitución – entiéndase forma – por cuanto se tendrá como consecuencia directa la ilegitimidad en la realización de una u otra acción.  Sin dudas, desde la perspectiva del poder político en cabeza del pueblo, forma y materia terminan siendo lo mismo, es decir la expresión de soberano constituyente en cuento a la producción del derecho.   

n. En este orden de ideas, si el mismo constituyente estableció un órgano que vigilara que  su voluntad y deseo no fuere alterado, es decir la Corte Constitucional, no cabe duda que este debe vigilar con igual recelo tanto la forma como la materia en la modificación de una disposición Constitucional.  Esto con el propósito de poder evidenciar si el deseo poder político del pueblo se usurpó, tanto en la forma como en la materia.  

ñ. En consecuencia, sea la forma o sea la materia, y ante la evidencia de una usurpación del poder político en cabeza del pueblo, no le resta más a la Corte Constitucional que declarar inexequible dicho acto , sea por su forma de producción o por el producto mismo, por ser ilegítimo, es decir ajeno a la voluntad del pueblo .  

o. Así las cosas, vicios de este aspecto son insubsanables por la alta trascendencia que al interior de un Estado de Derecho posee la decisión popular vertida en la Constitución Política. De lo afirmado con anterioridad nunca podría aceptarse la tesis según la cual los vicios graves pueden ser subsanados por el Congreso y los vicios leves pueden ser obviados ; por cuanto nunca se ejercería el control de constitucionalidad otorgado por el pueblo a la Corte Constitucional y en consecuencia sería imposible vigilar y garantizar los principios y valores indicados por el Constituyente y cuya protección Constitucional fue afirmada en cabeza del tribunal Constitucional. Así entonces tanto los vicios graves como los leves vulnerarían las reglas de reconocimiento señaladas por el soberano.  Situación que de manera similar se presenta si el derecho es dictado por un órgano incompetente para hacerlo , como se ha venido expresando.    

Pues bien, ante la constatación efectuada por esta Corporación en el sentido que el Congreso, por medio del Acto Legislativo No 02 de 2004, destruyo, suprimió o sustituyó la Constitución de 1991, la cual evidencia la voluntad expresa del Constituyente soberano; esta declarará  que el Congreso de la República carecía de COMPETENCIA para dictar las normas del Acto Legislativo referido, competencia radicada por lo expuesto en el soberano constituyente.

No sobra recordar lo dispuesto por la propia constitución al señalar que los actos realizados por el congreso en estas condiciones carecen de validez, son ineficaces o sea que no producen efectos juridicos, que nunca nacen a la vida juridica y que por lo mismo no necesitan siquiera declaraciòn judicial, que es la consecuencia de la ineficacia.

ART. 149.–Toda reunión de miembros del Congreso que, con el propósito de ejercer funciones propias de la Rama Legislativa del Poder Público, se efectúe fuera de las condiciones constitucionales, carecerá de validez; a los actos que realice no podrá dárseles efecto alguno, y quienes participen en las deliberaciones, serán sancionados conforme a las leyes.

Por ende, se vulneró una trascendental regla de reconocimiento indicada por el soberano, basada en el ejercicio de su potestad excluyente  para alterar principios y valores del Estado. Vicio de procedimiento éste radicado en la Competencia que se abrogó el Congreso de la República, razón por  la cual es inexequible la totalidad  del Acto Legislativo No 02 de 2004.

II.- LOS VICIOS DE PROCEDIMIENTO QUE HACEN INEXEQUIBLE LA REELECCION PRESIDENCIAL

1.- TEORIA DEL DERECHO Y FILOSOFIA DEL DERECHO

EL ORDEN JURÍDICO Y SISTEMA NORMATIVO

El derecho es una técnica de regulación de la conducta humana  y tiene naturaleza normativa. Sus enunciados pertenecen al mundo del deber ser y pueden mandar, obligar, prohibir, permitir u otorgar competencias.

Por pertenecer al mundo del deber ser el juicio que se hace sobre ellas no es sobre su verdad o falsedad, sino sobre su validez o invalidez.

La validez de una norma se identifica con su pertenencia a un determinado sistema normativo. Todos los sistemas jurídicos tienen criterios de pertenencia o validez, que deben cumplirse por las normas para poder considerar que una norma pertenece a ese sistema jurídico; para poder decir que son válidas en relación con aquellos.

Para que una norma jurídica sea valida debe cumplir los siguientes requisitos:

1. Debe haber sido producida por el órgano competente.

En todo ordenamiento jurídico existen habilitaciones a favor de determinadas autoridades para producir normas, de modo que si la norma no ha sido producida o dictada por la autoridad o sujeto competente, no es considerada como válida.

2. Debe haber sido producida a través del procedimiento adecuado.

Las normas son el resultado de un procedimiento, por medio del cual se va construyendo y definiendo la voluntad del órgano competente productor. El incumplimiento de  las exigencias de la manera como se producen las normas determina su invalidez.

3. No debe estar en contradicción con otras normas superiores a ella del mismo sistema jurídico.

El sistema jurídico tiene una estructura jerárquica que hace que la norma de inferior jerarquía no puede contradecir lo establecido en las superiores. Si lo hace esa contradicción es motivo de invalidez de la de inferior jerarquía.

Las normas de superior jerarquía pueden determinar no solo la forma de producción de la de inferior jerarquía sino también su contenido (por ejemplo, prohibir la pena de muerte).

El control de constitucionalidad tiene como fin controlar no la vigencia, sino la validez de las normas de inferior jerarquía a la constitución; o los valores y principios establecidos por el constituyente y violados por el poder de reforma de la constitución.

Muchas de las normas del orden jurídico no están dirigidas a los ciudadanos sino a órganos y son normas sobre la producción de otras normas. Basta con observar cualquier constitución para entender que muchas normas constitucionales se refieren a como se producen otras normas (todas las normas sobre como se crea una ley o una reforma constitucional son de ese tipo).

En su teoría pura del derecho, kelsen sostiene,  que el derecho tiene la particularidad de regular su propia producción. Una norma de superior jerarquía prescribe el procedimiento mediante el cual se produce otra norma. Una norma vale en la medida en que ha sido producida en la forma determinada por otra norma. Esta ultima a su vez, ha sido producida conforme a otra norma de superior jerarquía; un regreso que concluye en la norma fundamental. La norma fundamental, es el fundamento de validez supremo, que funda la unidad de esa relación de producción y le da unidad a todo el orden jurídico. " Todas las normas cuya validez puedan remitirse a una y misma norma fundante básica constituyen un sistema de normas, un orden normativo".

La norma positiva de mayor jerarquía es la Constitución que es la norma o normas positivas que regulan la producción de las normas jurídicas generales (esto es lo que denominamos leyes).

Para Kelsen en realidad hay tres conceptos de constitución: uno lógico-jurídico (que es la norma fundamental); otro jurídico-positivo o estricto y uno más amplio (que comprende el estricto y algo más).

Si el derecho se reduce en última instancia a norma jurídica y las normas jurídicas están jerárquicamente organizadas, la constitución es, entonces, la máxima norma del orden jurídico que sirve de fundamento a todas las demás normas y a la cual deben poder imputarse.

Sin embargo, la máxima norma del orden jurídico no es una norma positiva sino una norma supuesta, que es al mismo tiempo fundamental pues ella es la que le da unidad a todo el orden jurídico. Esa norma fundamental constituye la constitución en sentido lógico-jurídico, cuando instituye un órgano creador del derecho. Y la constitución en sentido jurídico-positivo surge como grado inmediatamente inferior en el momento en que dicha constitución establece normas que regulan la creación de las normas jurídicas generales y, especialmente, la creación de las leyes formales. Este es un concepto estricto de constitución.

Existe otro concepto más amplio de constitución jurídica que hace referencia además de aquellas normas que condicionan la producción de otras normas; a las normas que establecen los órganos superiores del estado y a las relaciones de los individuos con el poder estatal y que solo pueden ser modificadas mediante la observancia de ciertas prescripciones especiales, cuyo objeto es dificultar la modificación de tales normas.

B) NO ES CIERTA LA TESIS DE QUE LOS VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN LA FORMACIÓN DE LA LEY O DEL ACTO LEGISLATIVO NO SON IMPORTANTES.

Determinado que la forma como se producen las normas jurídicas es vital y fundamental para saber si una norma pertenece a ese orden jurídico y si es valida o no (o si es constitucional o no); se capta inmediatamente lo absurdo de la tesis que sostiene que la violación del procedimiento de creación de las normas, carece de importancia o es de poca importancia.  

Al contrario,  el respeto de los pasos de creación de una norma es lo que hace que ella pertenezca al orden jurídico y es lo que la hace válida y ajustada a la constitución.

Es absurda de toda absurdidad la tesis procesalista que trata de identificar el procedimiento de creación de las normas jurídicas, con el procedimiento de aplicación de una norma sustancial mediante el procedimiento respectivo (procesal laboral, penal, civil, etc). La norma sustancial existe aun que no pueda aplicarse; en cambio la norma que no ha sido creada conforme a las normas de superior jerarquía que determinan su creación no ha surgido a la vida jurídica, pues es inválida.

Por esa misma razón no pueden trasladarse al procedimiento de creación de normas jurídicas las categorías mentales ni jurídicas de los vicios de procedimiento que existen cuando se esta aplicando una norma que ya existe, por medio de su respectivo procedimiento (civil, penal, etc). Vicios de procedimiento graves o menos graves; ya que todo irrespeto del procedimiento de creación de una norma, viola una norma de superior jerarquía que la predetermina y hace que sea inválida.

Podríamos designar el derecho así producido como derecho condicionado y las normas que establecen sus reglas de producción como derecho condicionante. Aparece claro que el derecho producido deriva del derecho productor o condicionante y como derivado que es no puede contradecirlo o violarlo.

Por tener el orden jurídico una estructura jerárquica esta implica una fuerza derogatoria y que en el mundo del derecho es la capacidad que tiene una norma para anular a otra; en este caso la de superior jerarquía a la de inferior jerarquía. Correlativamente la imposibilidad que tiene la norma de inferior jerarquía de derogar a la de superior jerarquía.

Para el tema que nos ocupa la imposibilidad que tiene la norma expedida por el reformador de la constitución de derogar las normas establecidas por el poder constituyente; o dicho de otra manera el poder constituyente por ser de mayor jerarquía puede derogar lo que establece el poder de reforma; pero lo contrario carece de validez jurídica.   

B.1- NO PODEMOS ENTENDER EL CONCEPTO MODERNO DE DERECHO SINO OBSERVAMOS COMO SE PRODUCEN LAS NORMAS Y COMO SE RECONOCEN COMO VALIDAS.

J. RAZ

J. Raz utiliza un criterio sistemático normativo de validez vinculado a la pertenencia de las normas a un sistema para asegurar la unidad del mismo. La norma fundamental da unidad al sistema jurídico a través de las denominadas "cadenas de validez" . Una norma del sistema habilita a otra norma u órgano competente para crear otra norma que deriva de esta. Se establece un conjunto de normas vinculadas entre si por los procedimientos de creación, en una coordinación o más exactamente una supraordenación de normas hasta llegar a una norma que no habilita la creación de ninguna otra norma.

H.L.A. HART

Para Hart el orden jurídico esta compuesto por normas primarias y normas secundarias (estas ultimas se dividen en normas de reconocimiento, cambio, adjudicación) y  la sanción.

Las primarias son las que dicen a las personas que no haga o haga cosas. Imponen deberes.

Las secundarias cumplen otra función que es permitir a las personas o autoridades introducir o variar o verificar las normas primarias.

Una norma secundaria que permitiera a cualquiera saber cuales son las normas primarias es una regla de reconocimiento. Si un sistema jurídico tiene una regla de reconocimiento, tiene una forma de determinar si una ley es valida.

Cuando decimos que una norma es válida dentro de un sistema en particular , queremos significar que cumple con la regla de reconocimiento de ese sistema.

La regla de reconocimiento es la que permite verificar si una norma ha sido producida de conformidad con el orden jurídico preexistente y declararla inválida en caso de que no lo haya sido.

Para Hart la unidad del ordenamiento jurídico se basa en la regla de reconocimiento, que es la última regla que suministra los criterios para determinar la validez de otras reglas del sistema y que además utiliza un criterio supremo. Un criterio de validez es supremo  si las reglas son identificadas por referencia a él y por lo mismo son reconocidas como reglas del sistema.

Síntesis: De lo expuesto queda claro que en la moderna teoría del derecho la manera como se produzcan las normas jurídicas es vital para su existencia y para el sistema jurídico.

B.2.- LA OBEDIENCIA DEL DERECHO

Un tema difícil de la filosofía y la teoría del derecho es el de determinar si existe el deber de obedecer el derecho.

En una concepción positiva del derecho, donde existe una clara separación entre derecho y moral, la respuesta no puede estar dada por elementos extraños al derecho (derecho natural; moral, etc), sino que tiene que buscarse dentro del propio sistema jurídico. Una primera respuesta puede estar dada por la propia naturaleza del orden jurídico que es un orden coactivo y que impone penas para quien no lo obedezca. La respuesta más importante está dada por el hecho de que yo debo obediencia al derecho por haber sido producido de conformidad con las normas jurídicas de superior jerarquía. Dicho de otra manera yo obedezco las normas, por que han sido producidas de conformidad con el orden jurídico preexistente. A contrario sensu no debo obedecer las normas que han violado las normas sobre su producción.

La teoría de la desobediencia civil confirma nuestro aserto

En la relación entre el estado y los individuos se plantean grandes interrogantes filosóficos: ¿ Están los hombres obligados a obedecer al estado ? ¿ que es lo real: el hombre o el estado? ¿ Cual es el fin y cual el medio: el estado o el individuo ? ¿ que ha de sacrificarse a que ? y si el estado es una ficción, ya que lo único real son los individuos ¿ hemos de afirmar que no tiene ningún derecho sobre nosotros y que los impuestos, el servicio militar y las leyes de policía no está moralmente justificadas? ¡ frente a una ficción que es el estado, los individuos que es lo único que realmente existe, no tienen ningún deber !

Aun aceptando que el estado es una realidad y que esa realidad se expresa por medio de leyes, se plantea el interrogante de si los hombres deben obedecer sus leyes siempre y en todas las circunstancias o este deber de obediencia cesa y surge la obligación de la resistencia cuando la ley es injusta, o ilegitima (emana de quien no tiene el poder de legislar), o inválida (inconstitucional).

Síntesis: Las normas, leyes o reformas constitucionales, que han sido producidas por un órgano incompetente (el reformador de la constitución cuando debían serlo por el poder constituyente, son ilegitimas) o sin respeto de las normas de producción de normas preexistentes de superior jerarquía, son invalidas, inconstitucionales y no deben ser obedecidas.   

1.1.  Primera Conclusión

A la luz de la filosofía y la teoría del derecho podemos afirmar que la forma como se producen las normas jurídicas es de capital importancia, que la validez y pertenencia a un sistema jurídico depende de ella; que el reconocimiento de una norma y su obediencia también dependen de ella. Que el control de constitucionalidad no es otra cosa que el control de la validez de las normas de inferior jerarquía a la constitución o a sus valores o principios fundamentales.

Lo anterior basta para refutar la tesis (y que es más una falacia: error en la argumentación con el animo de engañar) perversa, de que el tribunal constitucional no puede controlar el proceso de creación de la ley o la reforma constitucional, por que eso es formalismo; o por que no es importante.

Esta falacia busca dejar eunuco al tribunal constitucional y acabar el control de constitucionalidad, pues no puede controlar el procedimiento, si descubre un vicio debe -según ellos- subsanarlo y sino puede hacerlo debe enviarlo al reformador para que lo subsane y tampoco puede controlar el contenido de la reforma de la constitución.

En resumen el tribunal nunca puede declarar inconstitucional una reforma de la constitución aun que viole el procedimiento o los valores y principios que puso el constituyente. Esta tesis acaba con el control de constitucionalidad y deja sin funciones al tribunal constitucional.

2.- CASO CONCRETO

En cuanto a los vicios de procedimiento se violaron desde el inicio, hasta el final del tramite del acto legislativo, normas constitucionales no solo del título XIII sino de toda la Constitución. Se violaron también las normas de la ley orgánica del Congreso.

Se comenzó violando el preámbulo y los Art. en los artículos 2, 40 de la Constitución y la Ley Orgánica del Congreso (ley 5 de 1992) artículos 230-232, porque la Constitución manda una democracia participativa, donde los ciudadanos hacen oír su voz antes de que se adopten las decisiones, incluidos los actos legislativos. La ponencia se presentó antes de escuchar a los ciudadanos, cuando la ley orgánica ordena que debe hacerse después de que se les oiga, con el fin de que sus opiniones sean tenidas en cuenta. La audiencia publica no fue más que una comedia ya que la ponencia estaba presentada desde antes; violando, flagrantemente, las normas arriba señaladas.

El artículo 230 del Reglamento está ligado a los mecanismos de participación popular, por ello la importancia de escucharlos previamente en la medida que están de presente estos mecanismos. Consideró que como en la práctica se dieron cuenta del error, se presenta así la confesión de que se había violado el Reglamento del Congreso. La audiencia es importante ya que en la segunda vuelta no se puede modificar lo dicho en la primera, en las plenarias no se puede celebrar audiencia pública. En este caso se violó el Reglamento del Congreso y la Constitución por lo que el acto es inconstitucional.

Después se violó el artículo 112 de la Constitución, inciso segundo, que establece que los partidos minoritarios tienen derecho a tener representación en los órganos directivos del Congreso. En consecuencia, al no tener la comisión primera del Senado representación de las minorías los actos eran nulos. Esto concuerda con la jurisprudencia anterior de la Corte Suprema cuando fallo sobre el acto legislativo 1 de 1979,y por idénticas razones, falta de representación de las minorías, fue declarada inconstitucional.

Una tercera violación que debe prosperar es la violación del derecho de las minorías respecto de las proposiciones presentadas por los miembros de la oposición y concretamente por los senadores Navarra y Cristo. No fueron tramitadas sus proposiciones lo que demuestra el atropello a que se sometió a las minorías.

Se violó también el artículo 163 de la Constitución, por cuanto existía mensaje de urgencia y de insistencia de la misma evento en el cual el senado carecía de competencia para ocuparse de otro asunto. El senado se ocupó de otros asuntos y la consecuencia era la inconstitucionalidad de ellos. El error que se quiso subsanar generó otro más grave pues se declaró la invalidez por el presidente del Senado cuando la competencia radicaba en el pleno de la Corporación. Una violación se "Enmendó" con otra mayor y la consecuencia fue la inconstitucionalidad no solo de lo anterior sino también de todo lo que se hizo con posterioridad; o sea de toda la reforma constitucional.

Es un nefasto precedente que un presidente bajo el argumento de interpretar la voluntad de la Corporación, pueda, usurpar la competencia de la plenaria y hacer lo que quisiera como declarar la nulidad. Un acto de invalidez lo debe declarar es la Corporación. En este caso no se declaró la invalidez por lo que lo de atrás estaba mal y lo que se hizo hacia adelante también.

En la segunda vuelta se introdujeron temas que no habían sido tratados en la primera por lo que se violó el inciso final del artículo 375 de la Constitución. Concretamente al modificar la fecha a partir de la cual se podía hacer política por el Presidente de la República. Se acabó con una tradición constitucional en Colombia que era separar la elección del Presidente de la República y del Congreso. Al permitir que el Presidente haga campaña durante la elección de Congreso; ahora coincidirá en la plaza publica con Candidatos amigos y denostara a candidatos que no lo apoyen, interfiriendo la elección de Congreso. Si a esto se agrega que puede participar dentro de las consultas internas de partidos en realidad puede hacer política mucho antes de los 4 meses.

También es importante el término de duración de las campañas. En este caso no es lo mismo que se dijo al comienzo que lo que se indicó posteriormente. Primero fue sesenta días, después se pasó a cuatro meses anteriores a la fecha de la primera vuelta. Después se indica que se podrá extender llegando hasta seis meses para manifestar la aspiración del presidente candidato. Tal como quedó la regulación también se contempló lo de las primarias para lo cual no hay plazo. Se permite que el Presidente de la República además escoja a los congresistas, lo que no hubiera sido posible conforme a lo que se había aprobado en la primera vuelta.

Los impedimentos y recusaciones se tramitaron con violación de la Constitución y de la Ley Orgánica. La Constitución estableció que impedimento, recusaciones y conflicto de intereses estaban ligados pues todos daban lugar a la pérdida de investidura. Como quiera que en todos esos casos está de por medio el poder disciplinario de la propia Corporación, todos los impedimentos y recusaciones debían ser tramitadas en la Comisión de Ética. Al no ser así, se violó la Constitución y la Ley Orgánica.

Se eludió el debate en la comisión y plenaria de la Cámara, pues, no se permitió por las mayorías modificarle ni una coma al proyecto a pesar de que ellas, confesaron la necesidad de introducir reformas. Existió entonces un pacto simoniaco entre las mayorias para no permitir ninguna modificación. En el cuarto debate de la Cámara, primera vuelta, no hubo debate. El debate se inicia después de los informes de ponentes, por mandato del Art. 157 inciso 3 de la ley orgánica del congreso antes no hay debate. Antes de iniciar el debate se ordenó el receso de 30 minutos, dentro del receso, y antes de que se venciera el presidente le quitó la palabra a los inscritos, no llamó a lista a los que estaban y de esta manera vulneró los derechos inclusive de quienes estaban presente como el del representante Arango.

En la conciliación tanto en cámara como en Senado se violó la Constitución concretamente el artículo 9 del acto legislativo 01 de 2003, que ordena que debe haber un segundo debate en ambas cámaras. En este caso no hubo ni el debate global que ordena el inciso 2 del Art. 176 de la ley 5 de 1992 ni el debate de cada artículo. La conciliación sobre el tema del Consejo de Estado es también viciada por cuanto el tema murió en el sexto paso y no pasó ni el séptimo ni el octavo siquiera se consideró. En consecuencia, no podía ser conciliado.  

El cargo presentado por los demandantes en el que el gobierno presionó al Congreso para obtener un acto a beneficio propio y con nombre propio debió prosperar. Pues, del contexto es claro que sí había un interés particular del gobierno de turno para sacar el acto en su propio beneficio y no del interés general.

La burguesía se enfrentó a un sistema feudal, organizado alrededor de intereses particulares.  Cada estamento o grupo, tenía un interés jurídicamente protegido, distinto a los de otros grupos.  El régimen feudal puede ser definido como la organización de los intereses particulares.

La clase burguesa reaccionó contra esa proliferación de intereses y consagró la superioridad del interés general sobre el particular; trató de hacer primar el interés general sobre el interés particular.

Ya Rousseau, en el contrato social había percibido, cómo la voluntad general (o el interés general), podía ser suplantada por la voluntad particular (el interés particular) y propuso para evitarle dos soluciones: la supresión de estos intereses, o la proliferación de ellos, para que unos contrapesaran a los otros; de esta manera, se equilibrarían y volvía a primar el interés o voluntad general.

A Sieyes, tampoco pasó desapercibida la existencia de los grupos de presión.  "Distingamos en el corazón de los hombres tres clases de intereses: 1.) aquel que les asemeja y agrupa, y que es precisamente el que nos da la justa medida del interés común.  2.)  aquel mediante el cual un individuo se alía con algunos otros solamente; éste es el llamado interés de cuerpo.  3.)  aquel mediante el cual cada individuo se aísla, no pensando más que en sí mismo; éste es el interés personal.  El interés mediante el cual un hombre se pone de acuerdo con todos sus coasociados es, evidentemente, el objeto de la voluntad de todos y el de la asamblea común.  La influencia del interés personal debe ser nula.  La gran dificultad se presenta cuando surge el interés mediante el cual un individuo se identifica solamente con algunos otros.  Ello permite concertarse y aislarse, y por ese lado se combinan los proyectos peligrosos para la comunidad.  Así se forman los enemigos públicos más temibles.  La historia está llena de esta verdad.

Sieyes proponía prohibir las corporaciones, para asegurar que el interés  común dominase a los intereses particulares.  Quería que el representante, representase a toda la comunidad, al interés general.

Consideración final

Manifiesto que comparto, casi en su integridad, las consideraciones hechas en el salvamento de voto a las sentencias C-1040 y C-1043 por el Magistrado Beltran que dicen:

"Sección Segunda

En la formación del Acto Legislativo N° 2 de 2004 se incurrió en vicios de procedimiento insubsanables por violación del principio democrático.

1. El control de constitucionalidad de los Actos Legislativos. Jurisprudencia vigente. Citas indebidas y parciales para intentar desconocerla.

1.1.  Como se sabe, conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, se tiene establecido que los requisitos que han de ser observados por el Congreso de la República para la expedición de un acto legislativo, son además de los señalados por el artículo 375 de la Constitución Política, los que regulan el trámite del proceso legislativo ordinario, siempre y cuando no resulten incompatibles con las disposiciones constitucionales que regulan el trámite legislativo constituyente y las normas contenidas en el Reglamento del Congreso.

Los requisitos constitucionales y legales establecidos  para reformar la Carta Política mediante un acto legislativo, han sido ampliamente analizados por esta Corporación. En primer lugar, resulta relevante recordar que este Tribunal Constitucional ha precisado en relación con el artículo 379 superior que dispone que los actos legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto de convocación a una Asamblea Constituyente, sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos a que se refiere el título XIII de la Carta, que ese "[a]dverbio "sólo" no puede ser tomado en su sentido literal, pues es obvio que otras normas de la Carta y del reglamento del Congreso resultan aplicables al trámite complejo que se cumple con ocasión de los proyectos conducentes a la modificación de la Carta y que la inobservancia de esas otras normas compatibles con el proceso de reforma constitucional, puede derivar en la inconstitucionalidad del acto reformatorio, situación que adquiere especial relevancia tratándose del reglamento del Congreso, pues pese a su carácter infraconstitucional , su desconocimiento es susceptible de generar una vulneración de la Carta, por cuanto teniendo la naturaleza de ley orgánica, a sus dictados ha de someterse el Congreso al ejercer su actividad (art. 151 C.P.)"[431]  

La Corte en sentencia C-543 de 1998[432]  precisó los requisitos que deben ser observados en el trámite del proceso constituyente por el Congreso de la República y, en ese sentido expresó que las exigencias son:

"- Iniciativa. Los proyectos de Acto Legislativo pueden provenir del Gobierno, de los miembros del Congreso en número no inferior a 10, del veinte por ciento de los concejales o de los diputados, y de los ciudadanos en un número equivalente al menos al cinco por ciento del censo electoral vigente (art. 375 C.P.)

- Publicación en la Gaceta. El proyecto de Acto Legislativo debe publicarse en la Gaceta del Congreso antes de darle curso en la Comisión respectiva (art. 157-1 C.P y art.144 ley 5/92)

- Informe de ponencia. El acto legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y a él deberá dársele el curso correspondiente (art. 160 C.P.)

- Aprobación. El acto legislativo deberá aprobarse en dos períodos ordinarios y consecutivos, así: en la primera legislatura por la mayoría de los asistentes y en la segunda por la mayoría de los miembros de cada Cámara (art. 375 C.P.)  

- Publicación. Aprobado el proyecto en el primer período, el Gobierno deberá publicarlo (art. 375 C.P.)

- Debate e iniciativas. En el segundo período sólo pueden debatirse iniciativas presentadas en el primero (art. 375 C.P.)

- Términos. Entre el primero y segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho (8) días, y entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días (art. 160 C.P.)

- Modificaciones. Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias (art. 160 C.P.)

- Rechazo de propuestas. En el informe para la Cámara plena en segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que determinaron su rechazo (art. 160 C.P.)

- Unidad de materia. Los Actos Legislativos también deben cumplir con esta exigencia constitucional, en cuyo caso, como ya lo expresó la Corte[433] el "asunto predominante del que ellos se ocupan, no es otro que la reforma de determinados títulos, capítulos o artículos de la Constitución, o la adición de ella con disposiciones que no están incorporadas en la Carta pero que se pretende incluir en su preceptiva" (art. 158 C.P.)

- Título. El título del Acto Legislativo deberá corresponder exactamente a su contenido, y a su texto precederá esta fórmula : "El Congreso de Colombia, DECRETA :" (art. 169 C.P.)"

A los requisitos anteriormente mencionados, ha de agregarse la rigurosa observancia de los artículos 8 y 9 del Acto Legislativo No. 1 de 2003, mediante los cuales se introdujeron modificaciones a los artículos 160 y 161 de la Constitución, no incompatibles con lo dispuesto para la reforma de la misma en el Título XIII, y por lo mismo aplicables al trámite de un acto legislativo.

De acuerdo con tales normas, el proyecto no podrá ser sometido a votación en sesión diferente a aquella en que previamente se haya anunciado, y el aviso correspondiente será dado por la Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación (art. 160 C.P.); y, de conformidad con el artículo 161, cuando se integren comisiones de conciliación sobre un proyecto, el texto escogido por los conciliadores será sometido a debate y aprobación de las respectivas plenarias y, si después de repetido el segundo debate persiste la diferencia, se considerará negado el proyecto.

1.2. Esta Corporación inicialmente consideró que la revisión sobre la constitucionalidad de un acto legislativo en virtud de demanda ciudadana, debía ser integral como sucede con el control de constitucionalidad que se ejerce sobre las leyes y decretos-leyes, en razón de lo dispuesto por el artículo 22 del Decreto-ley 2067 de 1991, con la única excepción de que frente a los actos legislativos la Corte debía limitar su examen a la existencia o no de vicios en la formación del acto. Es decir, según dicha tesis, la Corte en el examen de una demanda contra un acto legislativo debía examinar la posibilidad de vicios de procedimiento en su formación, incluso si ellos no fueron planteados por el demandante[434].

Dicha posición jurisprudencial, fue variada en la sentencia C-543 de 1998, ya citada, en la que se expresó que si bien en ejercicio del control judicial de los actos legislativos, la Corte debía proceder de manera estricta y rigurosa en el examen de los requisitos establecidos por Ordenamiento Superior y la Ley 5 de 1992, teniendo en cuenta que  "[e]l control constitucional de los Actos Legislativos no es de carácter oficioso, sino rogado (por demanda ciudadana), la Corporación en estos casos tan sólo puede pronunciarse sobre los cargos formulados por los demandantes".

Esta tesis, fue reiterada en la sentencia C-487 de 2002[435], en la que se consideró que en relación con el control de constitucionalidad sobre los vicios de forma de los actos legislativos, se debía seguir "[m]as bien el criterio fijado en la Sentencia C-543 de 1998 que optó, de manera unánime, por el entendimiento de que en materia de control de dichos actos la competencia de la Corte se limita al análisis de los cargos planteados en la demanda". Esa misma posición fue acogida por la Corporación en la sentencia C-614 de 2002[436], en la que se expresó lo siguiente:

"[Q]uiere esto decir, que no basta con que se demanda un Acto Legislativo por un vicio de procedimiento que de algún modo sea predicable de todo el cuerpo normativo, para que de manera oficiosa la Corte deba proceder a un examen minucioso y exhaustivo de todo el procedimiento surtido durante el trámite de la reforma, a efecto de establecer si hubo algún vicio en aspectos tales como la iniciativa, la publicación del proyecto, de las ponencias o de los textos aprobados, el quórum, los principios de identidad y de consecutividad, etc.

El sentido del control por vicios de forma es el de permitir a los ciudadanos, particularmente a quienes han estado próximos a los debates parlamentarios, la oportunidad de plantear ante la Corte las deficiencias en el trámite de un proyecto que en su concepto tengan como consecuencia la inconstitucionalidad del mismo. Ello implica que el ciudadano interesado ha detectado el posible vicio y estructura en torno al mismo un cargo de inconstitucionalidad. No se atiende a esta filosofía cuando quien ha sido opositor de un proyecto aprobado por el Congreso pretende, simplemente, librar una última batalla en la instancia del control constitucional, estructurando un cargo débilmente sustanciado, pero con la expectativa de que el juez constitucional, de oficio proceda a una revisión integral sobre la corrección del trámite del proyecto.

Aparte de las anteriores consideraciones, esta Corporación ha señalado que el control de constitucionalidad por vicios de procedimiento en un Acto Legislativo debe limitarse a los cargos formulados por los demandantes en atención a las particulares características del trámite de reforma, a la limitación prevista en el artículo 241-1 de la Constitución y a la limitación temporal establecida en el artículo 379 superior".

1.3. La posición jurisprudencial acabada de reseñar, fue reiterada por la Corte en la sentencia C-668 de 2004[437] y, queda claro entonces con ello, que es la vigente al momento de proferir esta sentencia.

1.4. Conforme aparece en el Acta No. 73 de la sesión de Sala Plena celebrada el 7 de octubre de 2004, aprobada en la sesión de 20 de octubre del mismo año, en aquella ocasión se decidió por la Corte que en las sentencias que finalmente fueron numeradas como C-970 y C-971 de esa fecha "no se haría referencia a la sentencia C-1200 de 2003 pues una inhibición no constituye un precedente", como quiso entonces hacerse aparecer para introducir limitaciones a la competencia de la Corte Constitucional en el control de exequibilidad de actos legislativos, asunto este sobre el cual en su oportunidad expresamente cuatro Magistrados salvamos el voto.

Sin embargo, de manera sorprendente, en la sentencia C-1040 de 19 de octubre de 2005 a la cual se refiere ahora este salvamento de voto, en el acápite denominado "Cuestión previa" de las consideraciones del fallo, no sólo se hace cita textual de algunos apartes de la sentencia C-1200 de 2003 que ahora sí se consideran precedente, sino que también se incluyen las reiteraciones indebidas que de ella se hicieron en las sentencias C-970 y C-971 de 2004, que la Corte había estimado antes que no constituyen precedente, citas que se hacen ahora en el vano intento de pretender superar las contradicciones que señaló el Procurador General de la Nación entre lo dicho por la Corte en las sentencias C-551 y C-1200 de 2003, C-970 y C-971 de 2004, y todo para llegar de esa manera a la declaración de exequibilidad de un acto legislativo evidentemente contrario a la Constitución."

Me remito adicionalmente en este salvamento de voto, a todas las razones que aduje durante el debate, algunas de las cuales constan (y pueden ser consultadas) en las actas de las sesiones, que me habría gustado que fueran públicas.

JAIME ARAÚJO RENTERÍA

Magistrado

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ALFREDO BELTRÁN SIERRA A LAS SENTENCIAS C-1040 Y C-1043 DE  19 DE OCTUBRE DE 2005, MEDIANTE LAS CUALES SE DECLARÓ LA EXEQUIBILIDAD DEL ACTO LEGISLATIVO N° 2 DE 2004.

PRINCIPIO DE PARALELISMO DE LAS FORMAS-Concepto (Salvamento de voto)

PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites (Salvamento de voto)

PODER CONSTITUYENTE ORIGINARIO Y PODER CONSTITUYENTE DERIVADO-Distinción (Salvamento de voto)

DERECHO COMPARADO EN SISTEMA DE REFORMA DE LA CONSTITUCION (Salvamento de voto)

REFORMA DE LA CONSTITUCION POLITICA MEDIANTE ACTO LEGISLATIVO-Requisitos (Salvamento de voto)

LEY QUE CONVOCA A ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE-Requisitos (Salvamento de voto)

LEY APROBATORIA DE REFERENDO-Requisitos (Salvamento de voto)

PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Restricción temporal(Salvamento de voto)

PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Prohibición de que ocurra en determinadas épocas o situaciones(Salvamento de voto)

DISPOSICIONES INTANGIBLES-Concepto (Salvamento de voto)

INTANGIBILIDAD ARTICULADA-Concepto(Salvamento de voto)

PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES PUBLICOS-Modelo de frenos y contrapesos(Salvamento de voto)

REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Discusión en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 (Salvamento de voto)

REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Concentración del poder/REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Participación del Presidente de la República en elección de altos dignatarios del Estado(Salvamento de voto)

Antes de la expedición del Acto Legislativo 02 de 2004, el período del Fiscal General de la Nación se inicia en el período de un Presidente de la República y culmina en el de otro, quien a su turno enviará la terna correspondiente a la Corte Suprema de Justicia para que ésta elija un nuevo Fiscal cuyo período termina con un Presidente distinto. Esta situación prevista por la Constitución como uno de los instrumentos para garantizar la independencia del Fiscal General de la Nación, se altera de manera sustancial si el mismo Presidente de la República que envía una terna llegare a ser reelegido para el período inmediatamente siguiente, pues de nuevo participaría en la elaboración de la terna respectiva, nada menos que del funcionario que tiene la misión de investigar los hechos delictivos. Igual sucede con respecto a la elección de Procurador General de la Nación. Del mismo modo, la Constitución establece un período individual de ocho años para los Magistrados de la Corte Constitucional, es decir, el doble de duración de un período presidencial, precisamente para garantizar que en el control de constitucionalidad se guarde la necesaria independencia por aquellos funcionarios. Esta previsión constitucional se altera por completo en el evento de una reelección presidencial inmediata, pues es evidente que en ese caso los Magistrados elegidos o en ejercicio durante el período de un Presidente de la República deben ser reemplazados cuando él se encuentre en su segundo período presidencial. La Constitución de 1991, otorgó autonomía al Banco de la República. Para garantizarla, estableció que su Junta Directiva estará integrada por siete miembros; entre ellos el Ministro de Hacienda quien la preside y cinco más de dedicación exclusiva, nombrados por el Presidente de la República para períodos prorrogables de cuatro años, pero reemplazables dos de ellos cada cuatro años, y el Gerente que nombrado por la Junta Directiva, también será miembro de ella. De manera pues que, dadas las fechas de iniciación de los períodos de los Directores del Banco de la República, a un Presidente de la República en ejercicio le corresponde la atribución de designar a dos de ellos, y así se evita que designe a los siete, para conservar la independencia del Banco Emisor. Esto varía por completo en el evento de una reelección presidencial inmediata pues a todos los miembros de la Junta Directiva se les vencería su período bajo la Presidencia de la República de un mismo titular, lo cual afecta la integridad de la Ley Fundamental pues, la decisión del Constituyente originario fue la de evitar coincidencias en la titularidad de la Presidencia de la República y los períodos de otras altas autoridades, como un mecanismo delicado y de alta trascendencia jurídico-política para evitar una concentración del poder que desfigure el diseño de la estructura del Estado.

DERECHOS POLITICOS-Alcance (Salvamento de voto)

INHABILIDADES PARA SER CONGRESISTA O PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Consagración constitucional/REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Inhabilidad temporal de alto funcionario del Estado para ser elegido Presidente de la República (Salvamento de voto)

La Constitución establece en el artículo 179 inhabilidades para ser congresista en quienes hubieren ejercido como empleados públicos jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección, o respecto de quienes hayan intervenido en gestión de negocios ante entidades públicas o en la celebración de contratos en interés propio o en el de terceros, o hubieren sido representantes legales de entidades que administren tributos o contribuciones parafiscales, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección para congresista. En ese mismo sentido, el artículo 197 de la Carta aprobada por el Constituyente de 1991, establecía como inhabilidad para ser elegido Presidente de la República, entre otras, haber ejercido un año antes de la elección los cargos de Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, o de la Corte Constitucional, Consejero de Estado o miembro de Consejo Nacional Electoral, o del Consejo Superior de la Judicatura, Ministros del Despacho, Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, Registrador Nacional del Estado Civil, Director de Departamento Administrativo, Gobernador de Departamento o Alcalde Mayor de Bogotá, inhabilidad a la cual se sumó la de haber ejercido la Presidencia de la República a cualquier título, salvo para Vicepresidente cuando la hubiere ejercido por menos de tres meses en forma continua o discontinua durante el cuatrienio presidencial. El Acto Legislativo 02 de 2004, autoriza, como se desprende de su texto, la reelección inmediata del Presidente de la República. De manera que es inocultable que teniendo ese alto funcionario antes de esa reforma constitucional una inhabilidad absoluta para aspirar a la Presidencia de la República y los demás funcionarios a que se refería el artículo 197 de la Carta en su texto original, una inhabilidad temporal, se mantiene para éstos y se elimina para aquel. Ello significa, sin hesitación alguna, que la existencia de la inhabilidad desaparece para el primero y continúa para los demás funcionarios allí mencionados. De esta suerte, ha de aceptarse que se produjo una variación significativa en el texto constitucional, que no es de carácter adjetivo, sino sustancial.

PRINCIPIO DE IGUALDAD EN REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Candidatos que participan en la campaña electoral/PRINCIPIO DEMOCRATICO EN REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Candidatos que participan en la campaña electoral (Salvamento de voto)

A nadie escapa que no es lo mismo una campaña electoral adelantada entre quienes tienen en común no ser funcionarios públicos en ese momento ni haberlo sido desde un año antes, que llevarla a cabo cuando alguno de ellos sí lo es, pues ello, por sí sólo plantea la existencia de desigualdades reales que afectan el principio democrático por rompimiento de la igualdad. En la base del derecho a ser elegido, se exige que los candidatos participen en condiciones iguales, pues de lo contrario la igualdad desaparece para abrirle paso a una desigualdad desde el punto de partida. No se trata aquí de la igualdad en el curso de una campaña electoral, sino de algo distinto, como es que los candidatos que participan en ella no tengan la ventaja que otorga la investidura de ciertos altos cargos desde el momento mismo en que asumen la condición de candidatos. En otras palabras, en forma simplificada para facilitar su entendimiento, no es la igualdad en el camino a recorrer lo que se exige, sino la igualdad inicial de quienes participan en la carrera electoral.

PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES PUBLICOS-Importancia (Salvamento de voto)

RUPTURA O QUEBRANTAMIENTO DE LA CONSTITUCION-Modalidades (Salvamento de voto)

RUPTURA O QUEBRANTAMIENTO DE LA CONSTITUCION-Concepto/RUPTURA O QUEBRANTAMIENTO DE LA CONSTITUCION EN ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Habilitación al Consejo de Estado para que de manera supletoria y transitoria expida ley de garantías electorales (Salvamento de voto)

Una vez establecida la Constitución Política, es claro que ella puede ser objeto de reforma. Pero existe diferencia entre modificar la Constitución para perfeccionarla y una ruptura o quebrantamiento de la Constitución. En efecto, mediante la ruptura o quebrantamiento de la Constitución no se le introduce a ella, en realidad, ninguna reforma sino que se opta por la inaplicación de una o varias normas constitucionales en un momento determinado y por circunstancias especiales, sin que ellas pierdan validez ni vigencia, pues simplemente se produce una excepción en su aplicación en un caso específico. Es eso lo que acontece con el parágrafo transitorio del artículo 4 del acto legislativo cuestionado. En efecto, como se acepta por quienes defienden la constitucionalidad de la norma, se trata de una disposición de carácter transitorio, para que se dicte con prontitud la ley estatutaria que regule la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República, la cual habrá de ser expedida "antes del 20 de junio de 2005", lo que permite darle aplicación a la reforma constitucional que autoriza la reelección inmediata del Presidente de la República. En esa misma dirección, y por la urgencia de que exista esa regulación, se dispuso que en una de dos hipótesis podría expedirse por el Consejo de Estado esa reglamentación transitoria: la primera, si el Congreso no expidiere la ley; y, la segunda, si el proyecto de ley estatutaria fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional en la revisión previa. Es decir, claramente se dan los supuestos de una ruptura o quebrantamiento constitucional no autorizada por la Carta Política, que tan sólo instituyó mecanismos para su reforma. De manera pues que, el Consejo de Estado no ha tenido la atribución de legislar y no puede confundirse su actuación como órgano consultivo del Gobierno, ni la autorización para presentar proyectos de ley en materias relacionadas con sus funciones, con la atribución legislativa que es propia del Congreso de la República en la estructura democrática del Estado, con la tridivisión de las ramas del poder.

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Evolución jurisprudencial (Salvamento de voto)

PERDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA-Antecedentes (Salvamento de voto)

IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES-Congresista queda inmediatamente separado del trámite legislativo hasta tanto el impedimento no se rechace (Salvamento de voto)

Es principio universalmente aceptado por el Derecho desde antiguo, que desde el momento mismo en que se manifiesta la existencia de un impedimento, quien lo pone en conocimiento de la autoridad que ha de resolverlo, queda en suspenso para actuar en el ejercicio de sus funciones respecto del asunto de que debería conocer o venía conociendo, para asegurar  la prevalencia del interés general, el cual siempre debe primar en el ejercicio de la función pública cualquiera que ella sea. De tal manera que, si un congresista manifiesta que en el concurre una circunstancia constitutiva de conflicto de interés en un asunto determinado, mientras no exista pronunciamiento que acepte o rechace el impedimento, ha de abstenerse de actuar. De no ser así, esto es, si se le permitiera continuar ejerciendo su función y se le aceptara el impedimento, se llegaría entonces al absurdo de darle validez a las actuaciones que hubiere realizado con posterioridad a su declaración de impedido y antes de la decisión sobre el impedimento, lo que significaría desconocimiento palmario de lo dispuesto en el artículo 182 de la Carta, es decir, tener como legítima una actuación que riñe con la ética pública, y que por ello pugna con el servicio público y constituye afrenta al principio democrático, lo cual resulta francamente inaceptable. Ahora bien, si el impedimento no es aceptado, resulta igualmente claro que el congresista impedido tiene no sólo el derecho, sino el deber jurídico de participar en el trámite del proyecto de que se trate.

RECUSACION DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES-Prohibición de actuar mientras esté pendiente la decisión (Salvamento de voto)

IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Trámite violatorio de la Constitución Política/ RECUSACION DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Transformación en impedimento (Salvamento de voto)

Analizado el trámite que a los impedimentos de 71 miembros del Congreso (30 Senadores, 41 Representantes), se le dio en el procedimiento seguido para la aprobación del Acto Legislativo 2 de 2004, es claro que se incurrió en violación de los artículos 1, 2, 133, 145 y 182 de la Constitución; y, en cuanto a las recusaciones, además se violó el artículo 151 de la Carta, por infracción del artículo 294 de la Ley 5 de 1992 por la cual se expidió el reglamento del Congreso y de cada una de sus Cámaras. Todos los impedimentos se dieron por negados con la participación de Senadores impedidos por las mismas causas que a su turno habían invocado al proponer su propio impedimento. En tales circunstancias,  queda claro que esas decisiones habrían podido ser tomadas con el quórum que exige la Constitución de no haber mediado el ausentismo de quienes no estuvieron presentes en la sesión, de una parte; y, de otra, por la existencia de éste, no hubo decisión constitucionalmente válida pues el artículo 145 de la Carta preceptúa que la adopción de decisiones requiere, siempre, la existencia de quórum. Con las mismas falencias anotadas se tramitaron los impedimentos de 41  Representantes a la Cámara, razón ésta por la cual lo dicho en relación con los impedimentos de los Senadores, ha de aplicarse plenamente, también en relación con los de aquellos, con el agravante que en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes, según constancia expresa del Representante Zamir Silva (Gaceta del Congreso No. 401 de 4 de agosto de 2004, Acta 113 de la sesión de 17 de junio de 2004, página 20), las circunstancias personales que llevaron a algunos representantes a proponer sus impedimentos no se debatieron en la plenaria de la Corporación. En la sesión de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes celebrada el 3 de junio de 2004, la Representante Yidis Medina Padilla fue recusada por el Representante Germán Navas Talero, y, a pesar de ello, la recusación no se tramitó, lo que constituye violación del artículo 182 de la Constitución, así como del artículo 294 de la Ley 5 de 1992 y, por consiguiente, del artículo 151 de la Carta. De la actuación a que se ha hecho referencia, surge con meridiana transparencia que, con independencia de que la causal aducida prosperara o no prosperara, lo cierto es que formulada esta vez por escrito desde el comienzo una recusación, no se tramitó conforme a lo prescrito por la ley orgánica que regula el procedimiento legislativo, aplicable al trámite de un acto legislativo como la propia Cámara lo aceptó e igualmente la Corte Constitucional, sino que se optó por transformar una recusación en impedimento para ganar tiempo y aprobar de todas maneras el acto legislativo antes del vencimiento ordinario de sesiones del Congreso, pues los hechos sucedieron el 16 de junio de 2004, es decir, cuatro días antes del 20 de junio del mismo año.

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Elusión del debate (Salvamento de voto)

En la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, se optó por no discutir artículos que ofrecían dificultades jurídicas, de un lado, y, de otro, se pactó la presentación y votación de proposiciones que fueron despachadas en forma negativa, con el propósito de que los temas a que ellas se referían pudieran rescatarse en la segunda vuelta. Ello no se ajusta a la Constitución, ni en uno ni en otro caso. Lo que el Constituyente ordena es debatir los proyectos de acto legislativo en los ocho debates previstos para el efecto en la Carta. De ninguna manera autoriza sustraer de la discusión asuntos que serían discutibles y que los Representantes de manera expresa aceptan que lo son, pero que se abstienen del debate correspondiente en aras de imprimirle celeridad. El Acto Legislativo 2 de 2004, es igualmente inexequible por falta de debate en la sesión Plenaria de la Cámara de Representantes durante la primera vuelta.

INFORME DE CONCILIACION EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL-Elusión del debate/ INFORME DE CONCILIACION EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL-No repetición del segundo debate (Salvamento de voto)

Si bien es verdad que en la Cámara de Representantes el informe de conciliación fue aprobado por una mayoría absoluta, lo cierto es que en Acta de la sesión del 14 de diciembre no se le dio cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 161 de la Constitución, con la redacción que le imprimió el Acto Legislativo 01 de 2003, en su artículo 9. En esta norma se ordena que el texto escogido en el informe de conciliación "se someterá a debate" y, conforme a la Ley 5 de 1992, aplicable en este caso porque no se opone a ninguna de las normas del Título XIII de la Constitución y no hay constancia alguna de que se le hubiere dado cumplimiento al artículo 94 de la Ley Orgánica mediante la cual se expidió el reglamento del Congreso y de cada una de sus Cámaras, norma que indica que "el debate empieza al abrirlo el Presidente", lo que no se hizo, y sólo termina cuando no hay ya oradores inscritos o se decreta la suficiente ilustración, lo que también se inobservó. No hubo pues "repetición del segundo debate", como lo ordena el artículo 161 de la Carta, norma que significa que en virtud del informe de conciliación, el proyecto vuelve a la Plenaria y no se tiene en cuenta el segundo debate anterior, sino que debe surtirse uno nuevo pues eso significa la orden de su "repetición", a menos que se quiera concluir que ésta tratándose del segundo debate no es tal, sino un tercer debate. En ese segundo debate, conforme al artículo 176 de la Ley 5 de 1992, "el proyecto se discutirá globalmente, a menos que un ministro o un miembro de la respectiva Cámara pidiera su discusión separadamente a alguno o algunos artículos", lo que resulta apenas lógico porque con los textos conciliados se hace necesario considerar el proyecto en su conjunto. Lo que queda claro es que sin discusión alguna se pasó directamente a la votación sin discusión alguna, esto es, sin segundo debate, como lo ordena la Constitución pues, cuando hay conciliación, se ordena repetirlo, es decir, que por ministerio de la Carta el proyecto queda con aprobación de primer debate y la del segundo sólo se surte luego del informe de conciliación.

TITULO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Carencia de precisión (Salvamento de voto)

El título del Acto Legislativo 2 de 2004, señala que éste es un acto de esa índole "por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones". Como puede observarse, el título de este acto legislativo no indica cuáles son los artículos de la Constitución Política que se reforman, y adicionalmente anuncia que mediante el "se dictan otras disposiciones". Se observa entonces, que el título de este acto legislativo, carece de precisión por cuanto no especifica de manera concreta la materia de la cual se ocupa, por lo cual se viola el artículo 169 de la Ley Fundamental.

Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional, salvo el voto en relación con lo resuelto en las sentencias C-1040 y C-1043 de 19 de octubre de 2005, mediante las cuales se declaró la exequibilidad del Acto Legislativo N° 2 de 2004, por las razones que a continuación se expresan:

Sección Primera

Constituyente originario y Constituyente derivado. Límites al poder de reforma de la Constitución. La competencia del Congreso como reformador de la Carta Política. Alteración de la estructura del Estado. Violación del principio a la igualdad, del principio democrático, de la separación de poderes, del derecho a la participación y el pluralismo.

1.  A diferencia de las monarquías absolutas en el Estado Democrático el pueblo como titular de la soberanía ostenta la suprema potestad para darse la Constitución que así decida. Mediante ella, sin ninguna cortapisa y sin sujeción de ninguna naturaleza a normatividad jurídica previa el soberano resuelve cómo se organiza el ejercicio del poder público, traza y define competencias, establece quienes serán las autoridades en cada una de las ramas u órganos estatales que decida crear, fija las reglas que considere esenciales para el funcionamiento del Estado; y, al propio tiempo, señala las libertades públicas, los derechos fundamentales de las personas en cuanto a tales, es decir, le impone límites a la autoridad estatal para que en todo caso permanezca respetada y en la cúspide la dignidad humana. Para establecer la Constitución, como decía Sieyés, basta la voluntad del Constituyente Primario, la Constitución será lo que él quiera.

2.  Conforme al principio de paralelismo de las formas jurídicas, un decreto puede ser reformado por otro decreto, una ley reformada por otra ley, un acto administrativo por otro acto administrativo, como quiera que en Derecho las "cosas se deshacen como se hacen". No sucede lo mismo con la Constitución. Ejercido el poder constituyente para establecerla, debe en ella misma preverse lo atinente a su reforma si ésta resultare indispensable para adaptarla en el futuro a las nuevas circunstancias. La Constitución por su propia naturaleza ha de estar dotada de estabilidad, lo que no excluye que ella, sin perder su identidad sea reformada. Por tal razón, además de la parte dogmática y la parte orgánica, la Constitución incluye una tercera clase especie de normas, las dedicadas a fijar las reglas conforme a las cuales podrá reformarse. Es decir, la propia Constitución nacida del poder constituyente primario, acepta desde el momento mismo de su establecimiento la posibilidad de su propia modificación, si así lo exigen las cambiantes circunstancias sociales.

3. El Constituyente Derivado es al mismo tiempo constituido, lo cual significa que puede ejercer la atribución de introducirle reformas a la Constitución que para ello lo creó. Ello significa que la potestad del Constituyente Derivado no es la misma que la del Constituyente Originario, y que de suyo y conforme a la lógica jurídico-política la atribución para reformarla se encuentra sujeta a la normatividad establecida en la Constitución. Se trata entonces, simplemente del ejercicio de una competencia reglada, prevista expresamente en la Carta Política y, en consecuencia, el Constituyente Derivado no puede "hacer tabla rasa" para ejercer su actividad como si la Constitución no existiera, pues así daría el salto de poder constituido a poder constituyente primario. Su función no es omnímoda y sin sujeción a norma alguna sino que, por el contrario, necesariamente es limitada y tiene una finalidad precisa cual es la de permitir una evolución histórica de adaptación, modernización y progreso de la Carta.

4.  Sentado lo anterior, son varias las restricciones competenciales que una Constitución puede imponer al Constituyente Derivado, como pasa a observarse:

4.1.  En cuanto a la determinación del sujeto a quien se atribuye la función reformadora de la Carta, existe restricción cuando se señala quién es el titular del poder de reforma, como ocurre al atribuir esa competencia al Congreso o Parlamento que deja en tal caso de actuar como legislador ordinario, o cuando se decide que sea necesaria la convocatoria de una Asamblea Constituyente y, en ocasiones, puede incluso establecerse la necesidad de la intervención popular mediante referendo para que la reforma sea aprobada.

La Constitución de 1886, con la reforma del Plebiscito de 1 de diciembre de 1957, estableció según su artículo 218 "sólo" el Congreso podía modificarla en adelante; el artículo 79 de la Ley Fundamental Alemana prevé la reforma por el Parlamento; el artículo 46, inciso segundo de la Constitución de Irlanda, prevé la intervención del pueblo; el artículo 168 inciso tercero, de la Constitución Española señala que para la reforma se requiere referendo; en el mismo sentido se dispone por el artículo 152 de la Constitución de Azerbaiyán de 1995; el artículo 138 de la Constitución Italiana contiene algunas decisiones particularmente destinadas a regular la intervención del pueblo en la reforma de la Constitución; el artículo 5 de la Constitución de los Estados Unidos, prevé un sistema complejo para la reforma de la Constitución: "El Congreso siempre que dos tercios de ambas cámaras lo considere necesario, podrá proponer enmiendas a esta Constitución, o a requerimiento de la legislatura de dos tercios de los Estados, convocará una Convención para proponer enmiendas, que en ambos casos serán válidas, a todos los fines y propósitos, como parte de esta Constitución, cuando sean ratificadas por las legislaturas de tres cuartas partes de los diversos Estados o por convenciones reunidas en las tres cuartas partes de los mismos, según el Congreso haya propuesto una u otra forma de ratificación".

En la misma dirección el artículo 374 de la Constitución Colombiana de 1991, establece que la reforma de la Constitución por el Congreso, por una Asamblea Constituyente o por el pueblo mediante referendo.

4.2.  Una segunda restricción para ejercer la competencia reformadora de la Constitución, consiste en establecer el procedimiento que ha de seguirse para introducirle reformas a la Constitución. Son reglas específicas, que dada la estabilidad que exige la Constitución, señalan procedimientos más complejos que para la expedición de una ley, como sucede con la exigencia de mayorías especiales, la aprobación en legislaturas distintas, y en algunos casos la disolución previa del parlamento para que una segunda legislatura recién elegida resuelva sobre la reforma aprobada en la primera previa renovación de los integrantes del órgano legislativo que actúa en función constituyente.

Así, el artículo 79, inciso segundo de la Ley Fundamental Alemana exige para la reforma mayoría de dos tercios en el Parlamento y el Consejo Federal de Alemania; la Constitución Española de 1978 en su artículo 168, inciso primero, establece disposiciones para reformar la Constitución en cuyo marco se requieren mayorías especiales; la Constitución de Suecia (1975-1980), exige una segunda resolución que confirme la reforma, la cual solamente se puede realizar cuando se hubieren efectuado elecciones al Parlamento "en todo el reino";  la Constitución de Luxemburgo (1988-1996), declara disuelta la Cámara, de pleno derecho, cuando se haya pronunciado a favor de una modificación constitucional, con lo cual la reforma se discute con nuevos integrantes de la Corporación.

En la Constitución Colombiana la aprobación de la reforma constitucional siempre requiere procedimiento complejo. Así, si el acto legislativo se expide por el Congreso de la República, según el artículo 375 de la Carta se requiere su trámite en dos períodos ordinarios y consecutivos, en el primero aprobado por la mayoría de los asistentes y, en el segundo, su aprobación exige el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara; la convocatoria de una asamblea constituyente, exige una ley aprobada por la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara, en la cual se fije la competencia, el período y la composición de ese organismo, y requiere además, revisión previa de constitucionalidad por la Corte Constitucional (C.P. arts. 376 y 241-2); la ley aprobatoria de un referendo requiere el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de ambas Cámaras para someter a referendo el proyecto de reforma constitucional, y, además, la revisión previa de la constitucionalidad de esa ley por la Corte Constitucional (C.P. arts. 378 y 241-2), y, luego, el voto afirmativo de más de la mitad de los sufragantes que en todo caso debe ser superior a la cuarta parte del total de los ciudadanos que integran el censo electoral.

4.3.  Una tercera restricción al poder de reforma constitucional, es de carácter temporal, como el prohibir la reforma antes de transcurrido cierto tiempo, lo que refuerza el concepto de la Constitución como ley fundamental.

Ello ocurre en la Constitución de Grecia de 1975 que impide la modificación constitucional si no han transcurrido cinco años "a partir de la conclusión de la precedente revisión", norma semejante a lo establecido en la Constitución de Portugal en el artículo 248, inciso primero, para la adopción de una nueva reforma.

En Colombia la Constitución de Cúcuta de 1821, en su artículo 191 establecía que la reforma constitucional no podría adoptarse sino "después que una práctica de diez o más años haya descubierto todos los inconvenientes o ventajas de la presente Constitución".

4.4.  Una cuarta restricción al poder de reforma de la Constitución ocurre cuando se establece la prohibición de que ella ocurra en determinadas épocas o situaciones cual sucede verbi gratia en tiempos de guerra, estado de sitio o situaciones de excepción. En ese sentido, se encuentran, por ejemplo, el artículo 169 de la Constitución Española de 1978; el artículo 289 de la Constitución de Portugal; el artículo 196 de la Constitución de Bélgica de 1994; el artículo 148, inciso tercero, de la Constitución de Rusia de 1993.

4.5.  Una quinta restricción al poder de reforma de la Constitución, deviene de su propia naturaleza, como quiera que entran a operar de manera simultánea dos conceptos de rango constitucional: el primero el de la estabilidad de la ley fundamental como ya se vio; y, el segundo, el de su modificación para adaptarla a nuevas circunstancias sociales, en un momento determinado.

La Constitución en aquello que es esencial está destinada a permanecer, esto es, que su modificación o reforma necesariamente ha de dirigirse a perfeccionarla, a afianzar los principios y valores sobre los cuales se erige, como quiera que mediante la Constitución un pueblo decide el camino a seguir en la búsqueda de su propio destino. De ahí que resultaría un contrasentido que quien ejerce el poder de reforma de la Carta como constituyente derivado se vuelva contra la Constitución para devorarla, pues no le es admisible so pretexto de una modificación constitucional destruir la Constitución vigente, desconocer sus principios esenciales, introducirle alteraciones de tal naturaleza que la desfiguren al punto de no guardar identidad, pues la competencia del reformador no puede pasar por encima de la primacía e integridad de la Constitución.

La Carta como ley fundamental del Estado, no es una sucesión de disposiciones enumeradas en orden ascendente, sino un todo que debe guardar entre sus distintas disposiciones la debida correspondencia y armonía que le imprime coherencia y le da su propia fisonomía para el ejercicio reglado del poder, por cuanto en la Constitución se establece en su parte orgánica, en lo esencial, la estructura del Estado, y en la parte dogmática se señalan los derechos fundamentales que limitan el ejercicio del poder. Las normas constitucionales que le dan fisonomía a la Carta, que fijan su identidad, no pueden quedar a disposición del constituyente derivado. Son por su propia naturaleza y contenido infranqueables por él. Dicho de otra manera, son de obligatorio acatamiento para el reformador de la Constitución.

Para preservar la integridad e identidad de la Constitución, puede optarse por vías diferentes, en unos casos de manera expresa se acude por el Constituyente a establecer la irreformabilidad de algunas normas constitucionales, en otros, tal irreformabilidad se encuentra implícita en la naturaleza y principios de la propia Constitución. Así, de manera expresa, el artículo 89 de la Constitución de Francia prohíbe establecer una forma distinta a la republicana de gobierno y, en igual sentido la Constitución Italiana en su artículo 139, establece similar prohibición para impedir el restablecimiento de la monarquía.

Colombia no ha sido extraña a la limitación de la competencia para reformar la Constitución y, así, de manera expresa el artículo 190 de la Constitución de 1821, después de establecer el trámite para reformarla, dispuso que "pero nunca podrán alterarse las bases contenidas en la Sección 1ª  del Titulo I y en la 2 del Título II", es decir, lo relativo a la independencia irrevocable de la Monarquía Española; la titularidad de la soberanía; la responsabilidad de los Magistrados y Oficiales del Gobierno investidos de cualquier autoridad; el deber de protección por la ley de la libertad, la seguridad, la propiedad y la igualdad; el carácter de popular y representativo del Gobierno de Colombia; la división del "poder supremo" en Legislativo, Ejecutivo y Judicial (Arts. 1, 2, 3, 9 10 y 11). En el mismo sentido, la Constitución de 1830, en su artículo 164 repitió ese principio; e igual sucedió con la Constitución de 1832, cuyo artículo 218 dispuso que "El poder que tiene el Congreso para reformar esta Constitución, no se extenderá nunca a los artículos del Título III, que hablan de la forma de gobierno", norma igual en su texto al artículo 172 de la Constitución de 1843[438].                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                        

Al respecto, resulta ilustrativo citar al profesor Segundo V. Linares Quintana, quien expresa que: "refiriéndose a las llamadas disposiciones intangibles (irreductible minimum), contenidas en algunas constituciones, que prohiben expresamente la reforma de determinados preceptos, Kart Loewenstein, distingue dos clases de situaciones de hecho: por una parte, medidas para proteger concretas instituciones constitucionales –intangibilidad articulada- y, por otra parte, aquellas que sirven para garantizar determinados valores fundamentales de la Constitución que no deben estar necesariamente expresados en disposiciones o en instituciones concretas, sino que rigen como implícitos, inmanentes o inherentes a la Constitución. En el primer caso, determinadas normas constitucionales se sustraen a cualquier reforma por medio de una prohibición jurídico-constitucional; en el segundo caso, la prohibición de reforma se produce a partir del espíritu o telos de la Constitución, sin una proclamación expresa en una disposición constitucional", por lo que, dice el autor citado, reiterando una opinión suya anterior, ha de considerarse que "una reforma de la Constitución será inconstitucional, y el poder judicial tiene competencia para declararlo así, en el respectivo caso que se someta a su decisión si ha sido sancionada en violación del procedimiento, condiciones o prohibiciones establecidas por el texto constitucional vigente, así como también si contradice, o sea, traiciona los principios o bases permanentes, es decir, el alma o espíritu de la Constitución"[439].

Por su parte, el autor alemán Kart Loewenstein, en su libro Teoría de la Constitución, expresa en cuanto a las cláusulas prohibitivas de reforma por el constituyente derivado, que ellas se encuentran como disposiciones articuladas de intangibilidad, en algunos casos, así: "...La protección de la forma republicana de gobierno frente a la restauración monárquica...La prohibición que se encuentra no pocas veces en Iberoamérica de reelegir al presidente tras uno o también tras dos períodos de mandato en el cargo presidencial; con ello se deberá evitar que el presidente, disponiendo sobre el aparato del poder estatal, se enraice en el poder y se convierta en dictador"[440].

Del mismo modo, Peter Haberle expresa que existen normas sustanciales de las Constituciones, entre las que se encuentran "los siguientes contenidos: los derechos fundamentales, con la dignidad humana en su vértice, porque esta constituye la base antropológica; la democracia y la división de poderes". Son ellos llamados a permanecer y constituyen restricciones en el ejercicio de la competencia para reformar la Constitución por el constituyente derivado, ya que "las cláusulas de eternidad son parte integrante inmanente, escrita o incluso no escrita, de las constituciones del Estado Constitucional, en la medida en que sean interpretadas desde un enfoque material", y, reitera que son "contenidos típicos del 'Estado Constitucional Común'...en particular: la dignidad humana y los derechos humanos; el principio democrático, la división de poderes (sfc el artículo 16 de la Declaración Francesa de 1789), el Estado Social de Derecho..."[441].

5.  Conforme se expuso con anterioridad, en la Constitución se establecen las reglas para el ejercicio del poder y, por ello, en su parte dogmática se ocupa de los derechos fundamentales y su garantía; y en la parte orgánica se establece la estructura del Estado, que le da fisonomía propia a la Constitución.

El artículo 3 de la Constitución consagra la soberanía popular y señala expresamente que ella se ejerce directamente por el pueblo, o por medio de sus representantes en los términos que la Constitución establece. Ese principio fundamental de la Carta Política de 1991 se encuentra estrechamente ligado con las normas que regulan la organización y funcionamiento del Estado Colombiano.

Siendo uno sólo el poder público, de ahí se desprende como conclusión inexorable que los distintos órganos que ejercen las diversas funciones dentro del Estado en las ramas del poder o en los demás organismos autónomos e independientes creados por la Constitución, no pueden actuar de manera aislada, pues todos forman parte de una estructura prevista por el Constituyente para que actuando cada uno dentro de la esfera propia de su competencia, de manera armónica, coherente y coordinada, contribuyan a la realización de los fines del Estado. No puede tener aceptación desde el punto de vista constitucional, la tesis de que cada una de las ramas del poder cumpla sus propias finalidades, aun contrapuestas a las demás ramas del mismo, o en contravía de los distintos órganos que para cumplir otras funciones creó la Constitución, pues los distintos organismos del Estado no son una rueda suelta que actúe para sus propios intereses, sino que todos han de contribuir a promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, como lo señala el artículo 2 de la Carta.

Siendo ello así, no sólo la existencia de los distintos órganos del Estado se establece por la Carta, sino que ella de manera estricta les señala sus atribuciones y, al mismo tiempo, por tratarse de un Estado democrático determina la forma de elección o nombramiento de las autoridades del Estado, de manera que no se rompa el necesario equilibrio que debe existir entre ellas para garantizar los mutuos controles y evitar la concentración del poder en una sola rama del poder público, pues el Estado democrático tiene entre sus características esenciales un sistema de pesos y contrapesos, de suerte que ninguna autoridad acumule para sí atribuciones de tal magnitud que reduzca al mínimo a las demás ramas del poder, o haga inocuos los controles, sino que la distribución de éste sea tal que el poder controle al poder.

Así entendida la unidad de la estructura del Estado impone, entre otras, dos consecuencias necesarias: la primera, que ninguna autoridad sea vitalicia; y, la segunda, que los períodos para los cuales se designan las principales autoridades del Estado, se señalen en la Constitución Política. No es por azar ni por capricho que la Carta Política fija los distintos períodos para el ejercicio de las más altas dignidades del Estado. Ello corresponde a la necesidad de su periódica renovación democrática y, al propio tiempo, es un mecanismo para que se ejerza un mutuo, oportuno y eficaz control recíproco. Es decir, los períodos de las altas autoridades públicas cumplen una función constitucional de enorme trascendencia democrática. Tanto es así, que el señalamiento de los mismos, de ordinario suscita profundos debates cuando se establece una Constitución. El período del Jefe del Ejecutivo, el de los legisladores, el de los Magistrados de las Corporaciones Judiciales, así como el de los titulares de los organismos de control, o de las autoridades económicas, se acuerda en las cláusulas constitucionales previo intenso y amplio debate, por la profunda incidencia que ello tiene en el ejercicio democrático de la autoridad estatal.

Dentro de ese marco conceptual actuó la Asamblea Constituyente de 1991 y, en consecuencia, dado que se adoptó un régimen presidencial, a partir del período por ella establecido para el Jefe del Estado, los demás períodos de las distintas altas autoridades guardan relación con el de aquél, para que la autonomía e interdependencia de las distintas ramas del poder, de los organismos de control y de los demás órganos autónomos creados por la Constitución, se mantenga como elemento esencial en la estructura del Estado Colombiano.

Para facilitar la comprensión de la relación y armonía que han de guardar los períodos de las distintas autoridades, es del caso recordar que entre las distintas opciones de carácter político examinadas por el Constituyente de 1991 para determinar el período presidencial y la posibilidad de autorizar la reelección, se examinaron varias alternativas por los Constituyentes, como se desprende de las Actas de esa Asamblea sobre el particular. Precisamente, en los antecedentes del artículo 197 de la Carta Política, en la ponencia presentada a consideración de la Comisión Tercera, por los Constituyentes Hernando Herrera Vergara, Carlos Lleras de la Fuente, Antonio Navarro Wolf, José Matías Ortiz y Abel Rodríguez Céspedes, se expresó que:

"Tanto período como no reelección, impiden que un solo hombre decida el destino nacional y aspire a perpetuarse como solución providencial permanente.

(...)

La prohibición de reelección para el Presidente y quien haya ejercido a cualquier título la Presidencia, pretende evitar la incidencia del Presidente en el proceso de elección a ese cargo y la instauración de dictaduras personalistas o la prolongación inconveniente del mandato democrático; además, permite una mayor rotación de personas en el cargo de Presidente, facilitando una mayor participación de las diferentes fuerzas políticas; busca evitar, por último que el cáncer del clientelismo siga haciendo estragos en el país a través de una de las expectativas permanentes de reelección.

La prohibición de reelección absoluta implica que el Presidente o quien haga sus veces no puede desempeñar dicha función fuera de su respectivo período; de allí que se sugiera que dicha prohibición vaya acompañada de la ampliación del período presidencial a cinco años.

En síntesis, podría buscarse una mayor participación democrática impidiendo que una misma persona desempeñe el cargo por más de un período presidencial y la politización gubernamental en favor del Presidente para su reelección"[442].

Finalmente, como se sabe, la Constituyente desechó la propuesta de ampliación del período presidencial a cinco años, y lo mantuvo en el artículo 190 de la actual Constitución, en cuatro años como venía desde el Acto Legislativo 03 de 1910. Pero, en cuanto hace a la autorización de la reelección, se separó de la fórmula del Constituyente de 1910 que la autorizaba pasado un período presidencial y acogió los planteamientos de la ponencia aludida, con una propuesta sustitutiva de los delegatarios Jaime Arias López, Iván Marulanda, Horacio Serpa Uribe y otros, a la redacción inicialmente sugerida, en la cual se dispuso que "No podrá ser elegido Presidente de la República el ciudadano que a cualquier título hubiere ejercido la Presidencia..."[443].

Atrás se dijo que los períodos de las altas autoridades públicas deben guardar relación entre sí, esto es que entre ellos ha de existir correspondencia y armonía para el ejercicio autónomo e interdependiente de las funciones que a ellas corresponden y para facilitar que se cumpla el postulado de los mutuos y eficaces controles recíprocos. Pues bien, si como ya se vio la Constitución optó por el período presidencial de cuatro años y por la prohibición absoluta de la reelección del Presidente de la República, los períodos de los distintos titulares de la ramas de poder público, de los organismos de control y de los demás órganos creados por la Constitución para desempeñar otras funciones fueron establecidos por el Constituyente de 1991 como parte esencial de los mecanismos necesarios para la organización y funcionamiento del Estado.

Tanto es así, que en las disposiciones transitorias de la Constitución de 1991, el artículo 1 se refiere a las elecciones generales de Congreso de la República y al período del mismo; el artículo 31 ordenó la elección de miembros del Consejo Nacional Electoral y les señaló su período; el artículo 33 reguló el período del Registrador Nacional del Estado Civil; el artículo 36 el del Contralor General de la República y del Procurador General de la Nación, disponiendo que continuaran en sus cargos quienes los desempeñaban, hasta tanto el Congreso que se eligiera para el período 1994-1998 realizara la nueva elección.

Por su parte, las normas constitucionales de carácter permanente establecieron un delicado y complejo mecanismo de coordinación estricta de los períodos de las altas autoridades, como instrumento democrático no sólo para asegurar los mutuos controles, sino para facilitar la adecuada coordinación de las ramas del poder, organismos de control y demás órganos autónomos, en el ejercicio de sus funciones.

En ese orden de ideas, se encuentra por la Corte que antes de la expedición del Acto Legislativo 02 de 2004, el período del Fiscal General de la Nación se inicia en el período de un Presidente de la República y culmina en el de otro, quien a su turno enviará la terna correspondiente a la Corte Suprema de Justicia para que ésta elija un nuevo Fiscal cuyo período termina con un Presidente distinto. Esta situación prevista por la Constitución como uno de los instrumentos para garantizar la independencia del Fiscal General de la Nación, se altera de manera sustancial si el mismo Presidente de la República que envía una terna llegare a ser reelegido para el período inmediatamente siguiente, pues de nuevo participaría en la elaboración de la terna respectiva, nada menos que del funcionario que tiene la misión de investigar los hechos delictivos.

Igual sucede con respecto a la elección de Procurador General de la Nación, pues para su elección por el Senado de la República la Constitución determina que el Presidente enviará uno de los nombres que integran la terna correspondiente y, como el período es de cuatro años, lo que se desprende de la Constitución es que el Jefe del Ministerio Público tenga suficiente independencia del nuevo Presidente, lo que se perdería si el Jefe del Ejecutivo participa en el acto complejo de elección de dos Procuradores sucesivos, entre cuyas funciones se encuentra, nada menos que la vigilancia de la conducta oficial de todos los servidores públicos.

Del mismo modo, la Constitución establece un período individual de ocho años para los Magistrados de la Corte Constitucional, es decir, el doble de duración de un período presidencial, precisamente para garantizar que en el control de constitucionalidad se guarde la necesaria independencia por aquellos funcionarios. Es tan estricta la Constitución en este punto que de las ternas que elabore el Presidente de la República, se eligen los Magistrados respectivos de manera tal que aunque inicien su período con un Presidente de la República determinado lo terminen con otro, e igualmente, sucede con quienes sean ternados por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, pues al cabo de ocho años no sólo será distinto el Presidente de la República, sino que habrá variado la integración de esas Corporaciones. Esta previsión constitucional se altera por completo en el evento de una reelección presidencial inmediata, pues es evidente que en ese caso los Magistrados elegidos o en ejercicio durante el período de un Presidente de la República deben ser reemplazados cuando él se encuentre en su segundo período presidencial.

La Constitución de 1991, otorgó autonomía al Banco de la República para que ejerza las funciones de Banca Central y las de autoridad monetaria, cambiaria y crediticia. Para garantizarla, estableció que su Junta Directiva estará integrada por siete miembros; entre ellos el Ministro de Hacienda quien la preside y cinco más de dedicación exclusiva, nombrados por el Presidente de la República para períodos prorrogables de cuatro años, pero reemplazables dos de ellos cada cuatro años, y el Gerente que nombrado por la Junta Directiva, también será miembro de ella. De manera pues que, dadas las fechas de iniciación de los períodos de los Directores del Banco de la República, a un Presidente de la República en ejercicio le corresponde la atribución de designar a dos de ellos, y así se evita que designe a los siete, para conservar la independencia del Banco Emisor. Esto varía por completo en el evento de una reelección presidencial inmediata pues a todos los miembros de la Junta Directiva se les vencería su período bajo la Presidencia de la República de un mismo titular.

Sin entrar a cuestionar el cúmulo de funciones que la Constitución le asigna al Presidente de la República, pues esa fue la decisión del Constituyente de 1991, lo que ahora se analiza es que en virtud del Acto Legislativo 02 de 2004, la modificación que se introdujo al artículo 197 de la Carta, rompe la armonía de la Constitución con los períodos constitucionales de las autoridades a que se ha hecho mención en los párrafos que anteceden con el del Presidente de la República si dura ocho años continuos en el ejercicio de sus funciones, lo cual afecta la integridad de la Ley Fundamental pues, la decisión del Constituyente originario fue la de evitar coincidencias en la titularidad de la Presidencia de la República y los períodos de otras altas autoridades, como un mecanismo delicado y de alta trascendencia jurídico-política para evitar una concentración del poder que desfigure el diseño de la estructura del Estado, con una hipertrofia del Presidente de la República, como la que apareja el acto legislativo que se cuestiona, ya que resulta transformado el régimen presidencial en un presidencialismo exacerbado.

No es este un juicio sobre la conveniencia o inconveniencia de establecer en la Constitución la autorización de la reelección inmediata del Presidente de la República, como de manera superficial podría aducirse para eludir la conclusión anterior. De lo que se trata es del ejercicio pleno de la función atribuida a la Corte Constitucional por el artículo 241 de la Ley Fundamental de velar no sólo por la supremacía, sino también por la integridad de la Carta Política y, como ya se demostró esta resulta afectada en grado superlativo cuando se modifica el artículo 197 de la Constitución como si tuviera autonomía normativa propia sin relación alguna con el resto de la Constitución, lo que no es cierto en nuestro régimen constitucional.

Desde luego, si no se hace una interpretación sistemática y teleológica de la Constitución, así como si se deja al margen el conjunto de principios que la inspiran y que le dan unidad, esto es, si se analiza uno por uno y de manera aislada cada uno de los artículos que establecen los períodos para las distintas autoridades públicas, se puede arribar a la conclusión de que no habría violación de la Constitución. Pero una interpretación exegética de tal naturaleza sería tanto como renunciar a la función de guarda de la supremacía e integridad de la Carta que el Constituyente otorgó a la Corte Constitucional.

6. En el largo trasegar de la democracia, que se ha venido construyendo por la humanidad en forma progresiva, tiene trascendencia jurídico-política el principio de la igualdad aplicado de manera concreta para participar en la elección de las autoridades públicas. Ello incluye tanto el derecho a elegir, como el derecho a ser elegido. Superadas las épocas del sufragio restringido, esto es de la exclusión de ese derecho a quienes carecían de propiedad o de ingresos laborales de una cuantía determinada anual [voto censitario], así como la privación del derecho al voto por razones de raza en la época de la esclavitud, y a quienes no supieran leer y escribir, se avanzó hacía el sufragio universal con exclusión de las mujeres, hasta que también a éste sector de la población se le otorgó el pleno derecho de ciudadanía.

Así como se establece el derecho político a elegir, también se tiene el de ser elegido. Ello implica, de suyo, que todos los ciudadanos que reúnan los requisitos exigidos por la Constitución, puedan ser candidatos a cargos de elección popular, sin discriminaciones ni privilegios de ninguna naturaleza que afecten el derecho a la igualdad. Es esa la razón de ser del señalamiento expreso en la Carta Política de circunstancias constitutivas de inhabilidades para ser elegido. Con ellas no se afecta el derecho del ciudadano inhabilitado a participar en las elecciones como candidato y con desmedro de su derecho, sino que se le da la oportunidad de participar pero cuando desaparezca la inhabilidad. No es el establecimiento de inhabilidades producto del capricho del Constituyente, ni tampoco exclusivo de la Constitución Colombiana. Es ese un instrumento para garantizar la efectividad del derecho a ser elegido en condiciones de igualdad, pues la existencia de inhabilidades para quienes desempeñan altos cargos, tiene como finalidad que si deciden aspirar a un cargo de elección popular, lo hagan sin la investidura del que ocupan antes de la elección, por lo que se prevé que su retiro se haga con antelación para impedir de esa manera una injerencia indebida en la voluntad de los electores que trastorne la pureza democrática.

En obedecimiento a esos postulados, la Constitución establece en el artículo 179 inhabilidades para ser congresista en quienes hubieren ejercido como empleados públicos jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección, o respecto de quienes hayan intervenido en gestión de negocios ante entidades públicas o en la celebración de contratos en interés propio o en el de terceros, o hubieren sido representantes legales de entidades que administren tributos o contribuciones parafiscales, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección para congresista. En ese mismo sentido, el artículo 197 de la Carta aprobada por el Constituyente de 1991, establecía como inhabilidad para ser elegido Presidente de la República, entre otras, haber ejercido un año antes de la elección los cargos de Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, o de la Corte Constitucional, Consejero de Estado o miembro de Consejo Nacional Electoral, o del Consejo Superior de la Judicatura, Ministros del Despacho, Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, Registrador Nacional del Estado Civil, Director de Departamento Administrativo, Gobernador de Departamento o Alcalde Mayor de Bogotá, inhabilidad a la cual se sumó la de haber ejercido la Presidencia de la República a cualquier título, salvo para Vicepresidente cuando la hubiere ejercido por menos de tres meses en forma continua o discontinua durante el cuatrienio presidencial.

Como salta a la vista, lo que quiso el Constituyente de 1991 fue que los aspirantes a la Presidencia de la República pudieran ser candidatos, sin ser funcionarios públicos de elevada autoridad dentro del Estado. Es decir, optó por el derecho a la igualdad para que quienes quisiesen ser candidatos a la jefatura del Ejecutivo, pudieran serlo, pero sin la investidura de los cargos a los que se refería el artículo 197 de la Carta Política. Dicho de otra manera, el Constituyente de 1991 eliminó la posibilidad de cualquier discriminación o privilegio que pudiere otorgar ventajas en la elección a quien ostentara un cargo público. Lo que dispuso fue justamente lo contrario, esto es, que los candidatos a la Presidencia de la República no fueran funcionarios públicos, ni lo hubieran sido un año antes de la elección en los cargos citados con el fin de preservar la igualdad, no en la campaña presidencial en cuanto hace relación a la utilización de bienes públicos o ante los medios de comunicación o en la reposición monetaria por los votos obtenidos, que es la igualdad en la campaña electoral, es decir en el curso del proceso electoral, sino que la remontó a un momento anterior y a las condiciones mismas en que se pueda ser candidato para ordenar de manera clara y perentoria que no se podría ser funcionario público y candidato al mismo tiempo, lo que significa que no se trata ya de una simple igualdad en cuanto a la labor de búsqueda del voto ciudadano, sino de algo más profundo, como es la igualdad en el punto de partida, sin que ninguno de los candidatos sea funcionario público de alta jerarquía.

El Acto Legislativo 02 de 2004, autoriza, como se desprende de su texto, la reelección inmediata del Presidente de la República. De manera que es inocultable que teniendo ese alto funcionario antes de esa reforma constitucional una inhabilidad absoluta para aspirar a la Presidencia de la República y los demás funcionarios a que se refería el artículo 197 de la Carta en su texto original, una inhabilidad temporal, se mantiene para éstos y se elimina para aquel. Ello significa, sin hesitación alguna, que la existencia de la inhabilidad desaparece para el primero y continúa para los demás funcionarios allí mencionados. De esta suerte, ha de aceptarse que se produjo una variación significativa en el texto constitucional, que no es de carácter adjetivo, sino sustancial.

A nadie escapa que no es lo mismo una campaña electoral adelantada entre quienes tienen en común no ser funcionarios públicos en ese momento ni haberlo sido desde un año antes, que llevarla a cabo cuando alguno de ellos sí lo es, pues ello, por sí sólo plantea la existencia de desigualdades reales que afectan el principio democrático por rompimiento de la igualdad. En la base del derecho a ser elegido, se exige que los candidatos participen en condiciones iguales, pues de lo contrario la igualdad desaparece para abrirle paso a una desigualdad desde el punto de partida. Podría aducirse que si se asegura, ya sea desde la misma Constitución o por una ley posterior la existencia de la igualdad en la utilización de los medios a disposición de los candidatos y con la prohibición de utilizar los bienes del Estado por uno de ellos en su propio beneficio, se evita el rompimiento de la igualdad. Pero no se trata aquí de la igualdad en el curso de una campaña electoral, sino de algo distinto, como es que los candidatos que participan en ella no tengan la ventaja que otorga la investidura de ciertos altos cargos desde el momento mismo en que asumen la condición de candidatos. En otras palabras, en forma simplificada para facilitar su entendimiento, no es la igualdad en el camino a recorrer lo que se exige, sino la igualdad inicial de quienes participan en la carrera electoral. No es lo mismo, partir del vértice de la pirámide del poder para mantenerse en él, que partir desde la base para conquistarlo. No es igual el alto funcionario del Estado que funge como candidato, que el ciudadano no vinculado como tal en cargos de gran injerencia en el acontecer Nacional, que compite en unas elecciones con aquél. Por eso, se reitera, surgió la institución de las inhabilidades en la Constitución Política para igualarlos; y, ella se destruye cuando se levanta la inhabilidad para uno y se mantiene para los demás, como acontece con el acto legislativo acusado.

7. El artículo 4 del Acto Legislativo 02 de 2004, dispuso que mediante ley estatutaria deberá regularse lo atinente a la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República y, en su parágrafo transitorio, establece que el proyecto de ley respectivo será presentado "antes del primero de marzo de 2005", el cual además por disposición constitucional "tendrá mensaje de urgencia", y  "podrá ser objeto de mensaje de insistencia si fuere necesario". Adicionalmente, ordena la expedición de dicha ley estatutaria "antes del 20 de junio de 2005", prescribe que se reducirán a la mitad los términos para la revisión previa de la exequibilidad del proyecto por la Corte Constitucional, y dispone, finalmente que "Si el Congreso no expidiere la ley en el término señalado o el proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado en un plazo de (2)  dos meses reglamentará transitoriamente la materia".  

Es de tal trascendencia en la organización del Estado el principio según el cual su estructura fundamental exige la separación de las ramas del poder público en un Estado democrático, que de manera expresa el artículo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, proclamó que "Toda sociedad en la cual la garantía de estos derechos no esté asegurada ni determinada la separación de poderes, no tiene Constitución".

Precisamente, porque esa institución se encuentra incorporada como fundamento del Derecho Constitucional, ha sido cláusula invariable de las constituciones colombianas desde 1821 e incluso, como ya se vio en párrafos precedentes, se sustrajo su modificación del poder de reforma.

Se aduce para defender la exequibilidad de la disposición acusada y negar la violación del principio constitucional básico para definir la estructura del Estado a que se ha hecho alusión, que se trata de una disposición temporal y subsidiaria; que el Consejo de Estado no es una institución típicamente jurisdiccional pues desempeña y ha desempeñado funciones de carácter consultivo en materia legislativa, y porque, además se encuentra facultado de manera permanente por la Constitución para presentar proyectos de ley.

Se da por descontado que las ramas del poder público, los demás órganos autónomos creados por la Constitución para el desempeño de funciones determinadas, así como los órganos de control, deben colaborar armónicamente a la realización de los fines del Estado (C.P. art. 113); e igualmente no entra en discusión que el poder público se ejerce directamente por el pueblo o por sus representantes, pero conforme a lo establecido en la Constitución Política (art. 3). Dentro de ese marco constitucional se explican instituciones como la autorización del artículo 150-10 de la Carta para otorgar a solicitud del Gobierno, sobre materias precisas y por un término no superior a seis meses, facultades extraordinarias que no pueden concederse sobre asuntos expresamente prohibidos por la Constitución.

Una vez establecida la Constitución Política, es claro que ella puede ser objeto de reforma. Pero existe diferencia entre modificar la Constitución para perfeccionarla y una ruptura o quebrantamiento de la Constitución, como lo tiene establecido la doctrina del Derecho Constitucional. En efecto, mediante la ruptura o quebrantamiento de la Constitución no se le introduce a ella, en realidad, ninguna reforma sino que se opta por la inaplicación de una o varias normas constitucionales en un momento determinado y por circunstancias especiales, sin que ellas pierdan validez ni vigencia, pues simplemente se produce una excepción en su aplicación en un caso específico. A esa institución se acudió con frecuencia en la historia alemana de 1933 a 1945, y su teórico por excelencia fue Carl Schmitt[444], desde la publicación de su "Teoría de la Constitución". En ella, señala que puede existir el quebrantamiento de la Constitución, en dos modalidades: la primera, como un "quebrantamiento inconstitucional", que ocurre cuando se produce una "violación a título excepcional de una prescripción legal-constitucional sin atender al procedimiento prevista para las reformas constitucionales"; y la segunda, como un "quebrantamiento constitucional de la Constitución", que sucede cuando se produce la "violación a título excepcional de una prescripción legal-constitucional para uno o varios casos concretos, cuando, o bien es permitido dicho quebrantamiento excepcional por una ley constitucional (por ejemplo: art. 44, párrafo e, C.a), o bien se observa para ello el procedimiento prescrito para las reformas de la Constitución".

Sobre el particular el profesor Jorge Xifra Heras expresa que: "Se entiende por ruptura o quebrantamiento de la constitución la derogación en un caso particular de una norma constitucional, la cual conserva, sin embargo, su validez para los demás casos. Supone, pues, como observa Schmitt, 'la violación de prescripciones legal-constitucionales para uno o varios casos determinados, pero a título excepcional, es decir, bajo el supuesto de que las prescripciones quebrantadas siguen inalterables en lo demás, y, por tanto, no son ni suprimidas permanentemente, ni colocadas temporalmente fuera de vigor'".[446]

Esa doctrina de la ruptura o quebrantamiento constitucional ha sido, sin embargo, duramente combatida, pues, como dice el profesor Pablo Lucas Verdú, citado por Jorge Xifra Heras, "La discusión se agudiza centrándola en la vexata quaestio, si la generalidad es nota esencial o no de la ley en sentido material. Para los que defienden que la generalidad es nota esencial de la ley, es muy difícil comprender cómo un precepto constitucional puede derogarse para un caso particular y continuar rigiendo. Si esa disposición contiene un principio fundamental como, por ejemplo, la igualdad ante la ley, o el sufragio universal, es imposible considerar legítimo el quebrantamiento constitucional".

De la misma manera, el profesor Paolo Biscaretti di Ruffia, refiriéndose a la ruptura de la Constitución, señala que ella consistiría en "...la derogación de la misma constitución en un caso concreto, o en un breve período, dejando inmutable su validez, en general...".[447]

Como puede observarse, es eso lo que acontece con el parágrafo transitorio del artículo 4 del acto legislativo cuestionado. En efecto, como se acepta por quienes defienden la constitucionalidad de la norma, se trata de una disposición de carácter transitorio, para que se dicte con prontitud la ley estatutaria que regule la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República, la cual habrá de ser expedida "antes del 20 de junio de 2005", lo que permite darle aplicación a la reforma constitucional que autoriza la reelección inmediata del Presidente de la República. En esa misma dirección, y por la urgencia de que exista esa regulación, se dispuso que en una de dos hipótesis podría expedirse por el Consejo de Estado esa reglamentación transitoria: la primera, si el Congreso no expidiere la ley; y, la segunda, si el proyecto de ley estatutaria fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional en la revisión previa. Es decir, claramente se dan los supuestos de una ruptura o quebrantamiento constitucional no autorizada por la Carta Política, que tan sólo instituyó mecanismos para su reforma.

A nadie se oculta que el fin que la norma persigue es de carácter específico, coyuntural y transitorio. No puede desconocerse tampoco, que con ello no se deroga ninguna norma constitucional sobre las leyes estatutarias, pues con excepción de ésta, a las demás se les aplicarán las reglas constitucionales permanentes. Ello significa, entonces, que para una situación especial se dicta una norma específica que no altera la validez de las normas aplicables si ella no se hubiese dictado, pero que sin embargo impide que las normas generales permanentes se le apliquen. Y, como se ve, no es en asunto de nimia importancia, sino nada menos que en la expedición de una ley de garantías electorales que podría, eventualmente, ser expedida por un órgano jurisdiccional y que, en caso de ser declarada inexequible por la Corte Constitucional tornaría inane el control que ésta ha de ejercer en guarda de la supremacía e integridad de la Carta, pues para soslayar un eventual fallo de inexequibilidad, se autoriza al Consejo de Estado para expedir una reglamentación que le es y le ha sido ajena a sus funciones[448].

De manera pues que, el Consejo de Estado no ha tenido la atribución de legislar y no puede confundirse su actuación como órgano consultivo del Gobierno, ni la autorización para presentar proyectos de ley en materias relacionadas con sus funciones, con la atribución legislativa que es propia del Congreso de la República en la estructura democrática del Estado, con la tridivisión de las ramas del poder.

Se aduce también que la norma a que nos hemos venido refiriendo sería constitucional, pues el artículo 14 transitorio de la Carta autorizó al Consejo de Estado para expedir el reglamento del Congreso de la República y sus Cámaras, en un término de tres meses, si no era expedida la ley respectiva dentro de la legislatura que se iniciaría el 1 de diciembre de 1991. No obstante la aparente contundencia de la argumentación, ella no demuestra en este caso la exequibilidad de la norma acusada, por dos razones fundamentales: la primera, porque no son siquiera comparables la situación de expedición de una nueva Constitución y la derogación de la anterior por parte del Constituyente originario, con un acto expedido por el Constituyente derivado, pues, a este, no le es lícito realizar una ruptura o quebrantamiento de la Constitución, ya que sólo tiene atribuciones para reformarla; y, la segunda, que tal argumento carece por completo de sustento, por cuanto esa norma constitucional transitoria, que se repite, fue adoptada por el Constituyente primario en 1991 en un acto de refundación del Estado, cumplió ya su cometido, se encuentra agotada, no tiene ninguna vigencia jurídica y jamás tuvo vocación de permanencia, ni el Constituyente autorizó extenderla a casos en ella no contemplados, como mecanismo para legitimar una ruptura de la Constitución.

Sección Segunda

En la formación del Acto Legislativo N° 2 de 2004 se incurrió en vicios de procedimiento insubsanables por violación del principio democrático.

1. El control de constitucionalidad de los Actos Legislativos. Jurisprudencia vigente. Citas indebidas y parciales para intentar desconocerla.

1.1.  Como se sabe, conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, se tiene establecido que los requisitos que han de ser observados por el Congreso de la República para la expedición de un acto legislativo, son además de los señalados por el artículo 375 de la Constitución Política, los que regulan el trámite del proceso legislativo ordinario, siempre y cuando no resulten incompatibles con las disposiciones constitucionales que regulan el trámite legislativo constituyente y las normas contenidas en el Reglamento del Congreso.

Los requisitos constitucionales y legales establecidos  para reformar la Carta Política mediante un acto legislativo, han sido ampliamente analizados por esta Corporación. En primer lugar, resulta relevante recordar que este Tribunal Constitucional ha precisado en relación con el artículo 379 superior que dispone que los actos legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto de convocación a una Asamblea Constituyente, sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos a que se refiere el título XIII de la Carta, que ese "[a]dverbio "sólo" no puede ser tomado en su sentido literal, pues es obvio que otras normas de la Carta y del reglamento del Congreso resultan aplicables al trámite complejo que se cumple con ocasión de los proyectos conducentes a la modificación de la Carta y que la inobservancia de esas otras normas compatibles con el proceso de reforma constitucional, puede derivar en la inconstitucionalidad del acto reformatorio, situación que adquiere especial relevancia tratándose del reglamento del Congreso, pues pese a su carácter infraconstitucional , su desconocimiento es susceptible de generar una vulneración de la Carta, por cuanto teniendo la naturaleza de ley orgánica, a sus dictados ha de someterse el Congreso al ejercer su actividad (art. 151 C.P.)"[449]  

La Corte en sentencia C-543 de 1998[450]  precisó los requisitos que deben ser observados en el trámite del proceso constituyente por el Congreso de la República y, en ese sentido expresó que las exigencias son:

"- Iniciativa. Los proyectos de Acto Legislativo pueden provenir del Gobierno, de los miembros del Congreso en número no inferior a 10, del veinte por ciento de los concejales o de los diputados, y de los ciudadanos en un número equivalente al menos al cinco por ciento del censo electoral vigente (art. 375 C.P.)

- Publicación en la Gaceta. El proyecto de Acto Legislativo debe publicarse en la Gaceta del Congreso antes de darle curso en la Comisión respectiva (art. 157-1 C.P y art.144 ley 5/92)

- Informe de ponencia. El acto legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y a él deberá dársele el curso correspondiente (art. 160 C.P.)

- Aprobación. El acto legislativo deberá aprobarse en dos períodos ordinarios y consecutivos, así: en la primera legislatura por la mayoría de los asistentes y en la segunda por la mayoría de los miembros de cada Cámara (art. 375 C.P.)  

- Publicación. Aprobado el proyecto en el primer período, el Gobierno deberá publicarlo (art. 375 C.P.)

- Debate e iniciativas. En el segundo período sólo pueden debatirse iniciativas presentadas en el primero (art. 375 C.P.)

- Términos. Entre el primero y segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho (8) días, y entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días (art. 160 C.P.)

- Modificaciones. Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias (art. 160 C.P.)

- Rechazo de propuestas. En el informe para la Cámara plena en segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que determinaron su rechazo (art. 160 C.P.)

- Unidad de materia. Los Actos Legislativos también deben cumplir con esta exigencia constitucional, en cuyo caso, como ya lo expresó la Corte[451] el "asunto predominante del que ellos se ocupan, no es otro que la reforma de determinados títulos, capítulos o artículos de la Constitución, o la adición de ella con disposiciones que no están incorporadas en la Carta pero que se pretende incluir en su preceptiva" (art. 158 C.P.)

- Título. El título del Acto Legislativo deberá corresponder exactamente a su contenido, y a su texto precederá esta fórmula : "El Congreso de Colombia, DECRETA :" (art. 169 C.P.)"

A los requisitos anteriormente mencionados, ha de agregarse la rigurosa observancia de los artículos 8 y 9 del Acto Legislativo No. 1 de 2003, mediante los cuales se introdujeron modificaciones a los artículos 160 y 161 de la Constitución, no incompatibles con lo dispuesto para la reforma de la misma en el Título XIII, y por lo mismo aplicables al trámite de un acto legislativo.

De acuerdo con tales normas, el proyecto no podrá ser sometido a votación en sesión diferente a aquella en que previamente se haya anunciado, y el aviso correspondiente será dado por la Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación (art. 160 C.P.); y, de conformidad con el artículo 161, cuando se integren comisiones de conciliación sobre un proyecto, el texto escogido por los conciliadores será sometido a debate y aprobación de las respectivas plenarias y, si después de repetido el segundo debate persiste la diferencia, se considerará negado el proyecto.

1.2. Esta Corporación inicialmente consideró que la revisión sobre la constitucionalidad de un acto legislativo en virtud de demanda ciudadana, debía ser integral como sucede con el control de constitucionalidad que se ejerce sobre las leyes y decretos-leyes, en razón de lo dispuesto por el artículo 22 del Decreto-ley 2067 de 1991, con la única excepción de que frente a los actos legislativos la Corte debía limitar su examen a la existencia o no de vicios en la formación del acto. Es decir, según dicha tesis, la Corte en el examen de una demanda contra un acto legislativo debía examinar la posibilidad de vicios de procedimiento en su formación, incluso si ellos no fueron planteados por el demandante[452].

Dicha posición jurisprudencial, fue variada en la sentencia C-543 de 1998, ya citada, en la que se expresó que si bien en ejercicio del control judicial de los actos legislativos, la Corte debía proceder de manera estricta y rigurosa en el examen de los requisitos establecidos por Ordenamiento Superior y la Ley 5 de 1992, teniendo en cuenta que  "[e]l control constitucional de los Actos Legislativos no es de carácter oficioso, sino rogado (por demanda ciudadana), la Corporación en estos casos tan sólo puede pronunciarse sobre los cargos formulados por los demandantes".

Esta tesis, fue reiterada en la sentencia C-487 de 2002[453], en la que se consideró que en relación con el control de constitucionalidad sobre los vicios de forma de los actos legislativos, se debía seguir "[m]as bien el criterio fijado en la Sentencia C-543 de 1998 que optó, de manera unánime, por el entendimiento de que en materia de control de dichos actos la competencia de la Corte se limita al análisis de los cargos planteados en la demanda". Esa misma posición fue acogida por la Corporación en la sentencia C-614 de 2002[454], en la que se expresó lo siguiente:

"[Q]uiere esto decir, que no basta con que se demanda un Acto Legislativo por un vicio de procedimiento que de algún modo sea predicable de todo el cuerpo normativo, para que de manera oficiosa la Corte deba proceder a un examen minucioso y exhaustivo de todo el procedimiento surtido durante el trámite de la reforma, a efecto de establecer si hubo algún vicio en aspectos tales como la iniciativa, la publicación del proyecto, de las ponencias o de los textos aprobados, el quórum, los principios de identidad y de consecutividad, etc.

El sentido del control por vicios de forma es el de permitir a los ciudadanos, particularmente a quienes han estado próximos a los debates parlamentarios, la oportunidad de plantear ante la Corte las deficiencias en el trámite de un proyecto que en su concepto tengan como consecuencia la inconstitucionalidad del mismo. Ello implica que el ciudadano interesado ha detectado el posible vicio y estructura en torno al mismo un cargo de inconstitucionalidad. No se atiende a esta filosofía cuando quien ha sido opositor de un proyecto aprobado por el Congreso pretende, simplemente, librar una última batalla en la instancia del control constitucional, estructurando un cargo débilmente sustanciado, pero con la expectativa de que el juez constitucional, de oficio proceda a una revisión integral sobre la corrección del trámite del proyecto.

Aparte de las anteriores consideraciones, esta Corporación ha señalado que el control de constitucionalidad por vicios de procedimiento en un Acto Legislativo debe limitarse a los cargos formulados por los demandantes en atención a las particulares características del trámite de reforma, a la limitación prevista en el artículo 241-1 de la Constitución y a la limitación temporal establecida en el artículo 379 superior".

1.3. La posición jurisprudencial acabada de reseñar, fue reiterada por la Corte en la sentencia C-668 de 2004[455] y, queda claro entonces con ello, que es la vigente al momento de proferir esta sentencia.

1.4. Conforme aparece en el Acta No. 73 de la sesión de Sala Plena celebrada el 7 de octubre de 2004, aprobada en la sesión de 20 de octubre del mismo año, en aquella ocasión se decidió por la Corte que en las sentencias que finalmente fueron numeradas como C-970 y C-971 de esa fecha "no se haría referencia a la sentencia C-1200 de 2003 pues una inhibición no constituye un precedente", como quiso entonces hacerse aparecer para introducir limitaciones a la competencia de la Corte Constitucional en el control de exequibilidad de actos legislativos, asunto este sobre el cual en su oportunidad expresamente cuatro Magistrados salvamos el voto.

Sin embargo, de manera sorprendente, en la sentencia C-1040 de 19 de octubre de 2005 a la cual se refiere ahora este salvamento de voto, en el acápite denominado "Cuestión previa" de las consideraciones del fallo, no sólo se hace cita textual de algunos apartes de la sentencia C-1200 de 2003 que ahora sí se consideran precedente, sino que también se incluyen las reiteraciones indebidas que de ella se hicieron en las sentencias C-970 y C-971 de 2004, que la Corte había estimado antes que no constituyen precedente, citas que se hacen ahora en el vano intento de pretender superar las contradicciones que señaló el Procurador General de la Nación entre lo dicho por la Corte en las sentencias C-551 y C-1200 de 2003, C-970 y C-971 de 2004, y todo para llegar de esa manera a la declaración de exequibilidad de un acto legislativo evidentemente contrario a la Constitución.

2.  Trámite indebido de los impedimentos y las recusaciones

2.1.  La Constitución Política, dada la trascendental función que en el Estado se cumple por el Congreso de la República, le impone que sus decisiones se realicen "consultando la justicia y el bien común", según se dispone por el artículo 133 de la Carta, norma ésta que guarda estrecha relación con los artículos 1 de la Constitución, que establece como uno de los principios fundamentales del Estado Colombiano "la prevalencia del interés general", e igualmente con el artículo 2, en cuanto señala como uno de los fines esenciales del Estado "servir a la comunidad" y "garantizar la efectividad de los principios derechos y deberes consagrados en la Constitución".

2.2.  Precisamente, para preservar en su integridad tales principios de ética pública, la Constitución Colombiana establece inhabilidades para ser congresista, e incompatibilidades a las cuales se encuentran sujetos los legisladores, en los artículos 179 y 180 de la Constitución Política, como  lo hacía la Constitución anterior en los artículos 109 a 112, desarrollados, entre otras normas por la Ley 11 de 1973.

  

2.3.  Como es públicamente conocido, por las conductas aisladas de algunos miembros del Congreso, se hizo necesario adoptar normas severas para darle mayor respetabilidad y transparencia a las actuaciones de los congresistas y legitimación sociológica a la institución, lo que explica que en el Acto Legislativo N° 1 de 1979, en su artículo 13 se establecieran por primera vez causales de pérdida de la investidura, entre las cuales se encontraba el incurrir en conflictos de interés en el ejercicio de las funciones.

2.4.  Declarada la inexequibilidad del Acto Legislativo N° 1 de 1979 por la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de 3 de noviembre de 1981, uno de los motivos que llevó a la convocatoria de la Constituyente de 1991, fue justamente el de procurar que en la Constitución Colombiana se adoptaran normas para rescatar la transparencia de la labor de los miembros del Congreso, razón ésta que explica la existencia del artículo 182 de la Carta en el cual se ordena a los congresistas "poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración", y se dispone que "la ley determinará lo relacionado con los conflictos de intereses y las recusaciones".

Es absolutamente claro que el Constituyente no le deja ninguna opción de guardar silencio al congresista en quien concurran circunstancias que puedan conducirlo a darle prelación a intereses particulares para ejercer a pesar de ellas sus funciones, sino que de manera perentoria le impone el deber de ponerlas en conocimiento de la respectiva Cámara, pues en tal caso le está vedado participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración. Es decir, por mandato de la Constitución así debe asegurarse la primacía del interés general sobre el particular, la ética pública prima sobre el interés privado, y si existe el conflicto entre ellos, la propia Carta Política adoptó la decisión en beneficio del interés público, asunto este que tiene enorme trascendencia democrática. Es de tal rigor la Constitución en este punto, que si el congresista no declara su impedimento, desde la propia Carta Política se señala que ante la existencia de un conflicto de interés pasado en silencio, puede ser recusado conforme a la ley.

2.5. Como se desprende sin lugar a duda alguna, si el conflicto de interés existe, el congresista debe inhibirse de participar en el trámite del asunto sometido a su consideración. La Constitución, en guarda del interés general y de la ética pública, en desarrollo del principio democrático, no estableció distinción de ninguna especie para tolerar en algunos casos la actuación del congresista y permitírsela en otros.

Si ello es así con respecto al trámite de un proyecto de ley, o en relación con una actuación administrativa del Congreso, salta a la vista que con mucha mayor razón ha de exigirse pulcritud absoluta, prescindencia total de intereses particulares de los congresistas, cuando se trate de una reforma a la Constitución. Jamás podría ser aceptable que para la reforma de la Ley Fundamental, fuera tolerable la existencia de un conflicto de interés que, sin embargo paradójicamente, se repudie para el trámite de una ley o para una actuación administrativa. Resultaría tal modo de razonar, contrario a la lógica jurídica, pues ello significaría que a los asuntos de menor rango jurídico habría mayor exigencia ética que para el trámite de una reforma constitucional. La desproporción es mayúscula. La inversión de valores resulta evidente. El derecho no puede admitir el absurdo que semejante conclusión trae consigo, justamente cuando se trata de reformar la Carta Política.

2.6.  Es principio universalmente aceptado por el Derecho desde antiguo, que desde el momento mismo en que se manifiesta la existencia de un impedimento, quien lo pone en conocimiento de la autoridad que ha de resolverlo, queda en suspenso para actuar en el ejercicio de sus funciones respecto del asunto de que debería conocer o venía conociendo, para asegurar  la prevalencia del interés general, el cual siempre debe primar en el ejercicio de la función pública cualquiera que ella sea.

De tal manera que, si un congresista manifiesta que en el concurre una circunstancia constitutiva de conflicto de interés en un asunto determinado, mientras no exista pronunciamiento que acepte o rechace el impedimento, ha de abstenerse de actuar. De no ser así, esto es, si se le permitiera continuar ejerciendo su función y se le aceptara el impedimento, se llegaría entonces al absurdo de darle validez a las actuaciones que hubiere realizado con posterioridad a su declaración de impedido y antes de la decisión sobre el impedimento, lo que significaría desconocimiento palmario de lo dispuesto en el artículo 182 de la Carta, es decir, tener como legítima una actuación que riñe con la ética pública, y que por ello pugna con el servicio público y constituye afrenta al principio democrático, lo cual resulta francamente inaceptable.

Ahora bien, si el impedimento no es aceptado, resulta igualmente claro que el congresista impedido tiene no sólo el derecho, sino el deber jurídico de participar en el trámite del proyecto de que se trate. Precisamente por ello, se impone, en todos los casos en que exista un impedimento para el ejercicio de una función pública, resolverlo de manera previa a que se surta la actuación pendiente. La decisión sobre el impedimento es de previo y especial pronunciamiento. Ello significa, entonces, que el trámite del asunto sometido a su conocimiento, no puede proseguir hasta tanto se decida sobre el impedimento. Si este no prospera, se reanuda la actuación con su participación; pero si prospera, el congresista debe ser retirado en forma definitiva del conocimiento del asunto en cuestión. Así lo establece, por otra parte, de manera expresa el artículo 293 de la Ley 5 de 1992, en plena armonía con la Constitución, precepto cuyo sentido jurídico no puede ser objeto de distorsión por la claridad de su contenido normativo.

2.7.  Del mismo modo, y por las mismas razones, el congresista que fuere recusado por causales que a juicio del recusante constituyan conflicto de interés, habrá de abstenerse de actuar mientras penda la decisión sobre la recusación. La Corporación en ese caso, sólo reanudará la actuación luego de decidida aquella con previo y especial pronunciamiento, y con observancia de lo establecido por el artículo 294 de la Ley 5 de 1992, que impone que presentada la recusación se dé traslado inmediato a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista, la cual dispondrá de tres días para dar a conocer su conclusión mediante resolución motivada, decisión que será de obligatorio cumplimiento.

Como quiera que las normas sobre el trámite que ha de darse a los impedimentos y a las recusaciones de los miembros del Congreso son de orden público, de aplicación estricta por su imperatividad, en ningún caso resulta admisible que mediante proposición o por decisión de la Mesa Directiva pueda resolverse su inaplicación.

2.8. Analizado el trámite que a los impedimentos de 71 miembros del Congreso (30 Senadores, 41 Representantes), se le dio en el procedimiento seguido para la aprobación del Acto Legislativo 2 de 2004, es claro que se incurrió en violación de los artículos 1, 2, 133, 145 y 182 de la Constitución; y, en cuanto a las recusaciones, además se violó el artículo 151 de la Carta, por infracción del artículo 294 de la Ley 5 de 1992 por la cual se expidió el reglamento del Congreso y de cada una de sus Cámaras. En efecto:

a)  Como aparece en el Acta No. 32 de la sesión de la Comisión Primera del Senado de 28 de abril de 2004, cuando apenas se iniciaba el trámite del Acto Legislativo 2 de 2004, en virtud de lo expresado en reportaje radial por el Senador Héctor Heli Rojas, quien manifestó ante el país que el Gobierno Nacional había realizado algunos nombramientos en el servicio diplomático y en el servicio consular a parientes inmediatos de miembros del Congreso, circunstancia que a su juicio constituía conflicto de interés para el trámite y votación de ese acto legislativo, razón por la cual en caso de que no manifestaran su impedimento procedería a recusarlos, algunos Senadores optaron por plantear su propio impedimento, aun cuando en algunos casos afirmaron simultáneamente no encontrarse impedidos (Gaceta del Congreso 216 de 20 de mayo de 2004).

b)  En la sesión plenaria del Senado de la República, a petición de la Presidencia por la Secretaría del Senado se dio lectura a los impedimentos manifestados hasta ese momento por 27 Senadores  (Gaceta del Congreso No. 227 de 28 de mayo de 2004, página 24, columna segunda).

c)  En el Senado de la República los impedimentos fueron decididos, conforme aparece en la Gaceta del Congreso citada en el literal precedente (páginas 41 y s.s.), con 78, 71, 66, 71, 73, 56, 69, 71, 66, 69, 64, 72, 61, 60, 63, 66, 65, 65, 62, 62, 62, 57 y 58 votos, emitidos en total en cada caso. siempre con participación de los Senadores impedidos. Ello significa que descontados los votos de éstos en una operación matemática sencilla, queda un número de Senadores presentes en la sesión y no impedidos para votar, inferior en todos los casos a 52 votos, que constituyen el quórum para decidir.

Es decir, todos los impedimentos se dieron por negados con la participación de Senadores impedidos por las mismas causas que a su turno habían invocado al proponer su propio impedimento. En tales circunstancias,  queda claro que esas decisiones habrían podido ser tomadas con el quórum que exige la Constitución de no haber mediado el ausentismo de quienes no estuvieron presentes en la sesión, de una parte; y, de otra, por la existencia de éste, no hubo decisión constitucionalmente válida pues el artículo 145 de la Carta preceptúa que la adopción de decisiones requiere, siempre, la existencia de quórum.

Podría aducirse que la resta del total de Senadores impedidos que participaron en la votación resulta arbitraria, caprichosa, sin fundamento. No es así. Como aparece en las actas del Congreso citadas, los Senadores que se declararon impedidos lo hicieron por escrito y, en tal virtud, el Secretario del Senado así lo informó a la Plenaria a solicitud del  Presidente. Ello significa, a la luz de la Constitución, que desde el momento mismo en que depositaron en la Secretaría sus escritos de impedimento respectivos, quedaron en suspenso para continuar actuando en el trámite del proyecto de acto legislativo y que, en guarda del interés general a ellos les estaba vedado participar recíprocamente en la decisión de los impedimentos de colegas suyos que habían invocado las mismas causales, pues en ese caso el pronunciamiento favorable a otro con su voto, marcaba simultáneamente la pauta de la decisión sobre su propio impedimento, lo cual repugna a la ética pública conforme al artículo 182 de la Carta, riñe con el artículo 133 de la misma, y se lleva de calle la prevalencia del interés general prevista por el artículo 1 superior, así como la garantía de la efectividad de los principios, deberes y derechos consagrados en la Constitución, como uno de los fines esenciales del Estado, a tenor del artículo 2 de la Constitución.

d)  Con las mismas falencias anotadas se tramitaron los impedimentos de 41  Representantes a la Cámara, razón ésta por la cual lo dicho en relación con los impedimentos de los Senadores, ha de aplicarse plenamente, también en relación con los de aquellos, con el agravante que en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes, según constancia expresa del Representante Zamir Silva (Gaceta del Congreso No. 401 de 4 de agosto de 2004, Acta 113 de la sesión de 17 de junio de 2004, página 20), las circunstancias personales que llevaron a algunos representantes a proponer sus impedimentos no se debatieron en la plenaria de la Corporación.

e)  En la sesión de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes celebrada el 3 de junio de 2004, la Representante Yidis Medina Padilla fue recusada por el Representante Germán Navas Talero, y, a pesar de ello, la recusación no se tramitó, lo que constituye violación del artículo 182 de la Constitución, así como del artículo 294 de la Ley 5 de 1992 y, por consiguiente, del artículo 151 de la Carta.

Tal como aparece en la Gaceta del Congreso No. 370 de 21 de julio de 2004, Acta No. 43 de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, página 46, columna segunda, el Representante Germán Navas Talero manifestó que recusaba formalmente a la Representante Yidis Medina Padilla por cuanto a su juicio se encontraba incursa en un conflicto de interés, porque "a cambio de votar le ofrecieron ayuda para su región", hecho aceptado por ella en entrevista radial. En ese momento, el Presidente de la comisión le manifestó al recusante que la recusación debía presentarse por escrito y preguntó si la Representante recusada se encontraba presente en la sesión, con respuesta negativa del Secretario. Una vez se hizo presente en el recinto la Representante mencionada, manifestó que se encontraba en su oficina y que allí "ví la recusación del doctor Navas", que no consideraba encontrarse en conflicto de intereses, pero que "si se trata de que me declare impedida lo voy a hacer", como efectivamente lo hizo mediante escrito presentado en la Secretaría (página 50, Gaceta del Congreso mencionada).

El Presidente de la sesión, doctor Hernando Torres Barrera, solicitó a la Secretaría certificar a qué hora fueron recibidos el escrito de impedimento y el que formalizó la recusación, a lo cual se manifestó verbalmente por el Secretario, que aquel "fue recibido a las 6:38 p.m.", y la recusación "fue recibida a las 6:44". Con fundamento en este informe, se ordenó por la Presidencia dar curso al impedimento, el cual se resolvió en forma negativa por la comisión.

Como puede observarse, en el curso de una sesión de la Comisión Primera, con existencia de quórum deliberatorio y decisorio, un Representante recusó a una colega, ésta expresamente acepta que a pesar de no encontrarse en el recinto pero sí en el Congreso, concretamente en su oficina, se enteró del contenido de la recusación, como se enteraron todos los miembros que integran esa célula legislativa, y el país, por cuanto la sesión fue televisada. No obstante, mientras el recusante atendió la sugerencia de la Presidencia para reducir a escrito la recusación, la Representante Yidis Medina, quien expresó a su juicio  no estaba incursa en conflicto de interés, presentó un escrito manifestando su impedimento y a éste se le dio trámite por la Presidencia, pretextando para el efecto que había sido presentado seis (6) minutos antes que el escrito contentivo de la recusación formulada verbalmente con anterioridad. Aquí  queda en evidencia, que el propósito de la actuación así descrita fue el de eludir el trámite propio de la recusación, pues las sesiones ordinarias del Congreso culminaban el 20 de junio y había que cumplir los plazos constitucionales para la aprobación del proyecto en comisión, dejar transcurrir el término de ocho días, para que vencido éste pudiera cumplirse el debate en la plenaria de la Corporación, todo lo cual se vería entorpecido con grave riesgo para la tramitación del proyecto, si se le daba cumplimiento, como ha debido dársele al artículo 294 de la Ley 5 de 1992, que ordena que presentada la recusación se le dé traslado inmediato a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista, la cual dispondrá de tres días hábiles para dar a conocer su conclusión, mediante resolución motivada de obligatorio cumplimiento.

f)  Como aparece en la Gaceta del Congreso No. 411 de 6 de agosto de 2004, Acta No. 112 de la sesión ordinaria de la Cámara de Representantes celebrada de 16 de junio de 2004, después de transcurrido el término para que quienes se consideraran impedidos en el trámite del acto legislativo así lo manifestaran, el Representante Gustavo Petro Urrego, en escrito dirigido al Presidente de la Corporación formuló expresa recusación contra la Representante Zulema Jattin Corrales. De manera inmediata ésta propuso su impedimento por la misma causa aducida por el Representante Petro, para que fuese considerado por la Corporación. Quien presidía la sesión, Representante Edgar Eulises Torres Murillo, sometió a consideración de la plenaria de la Corporación el impedimento manifestado por la Representante mencionada, el cual fue denegado por la Corporación, sin haberle imprimido ningún trámite a la recusación, no obstante la protesta que por ese hecho se formuló por el recusante.

De la actuación a que se ha hecho referencia, surge con meridiana transparencia que, con independencia de que la causal aducida prosperara o no prosperara, lo cierto es que formulada esta vez por escrito desde el comienzo una recusación, no se tramitó conforme a lo prescrito por la ley orgánica que regula el procedimiento legislativo, aplicable al trámite de un acto legislativo como la propia Cámara lo aceptó e igualmente la Corte Constitucional, sino que se optó por transformar una recusación en impedimento para ganar tiempo y aprobar de todas maneras el acto legislativo antes del vencimiento ordinario de sesiones del Congreso, pues los hechos sucedieron el 16 de junio de 2004, es decir, cuatro días antes del 20 de junio del mismo año.

3.  Elusión del debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes y falta de debate en la Plenaria de esa Corporación durante la primera vuelta del trámite del Acto Legislativo 2 de 2004.

3.1. Aprobado en primer y segundo debate en el Senado de la República el proyecto de acto legislativo, pasó a la Cámara de Representantes para continuar su trámite.

Conforme aparece en el Acta No. 43 de 3 de junio de 2004, publicada en la Gaceta del Congreso No. 370 de 21 de julio de 2004, en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, el Representante William Vélez, uno de los ponentes de mayoría, de manera expresa manifestó que en esa ponencia "se dice claramente...que hay un problema de tiempo" para la tramitación del proyecto, por lo que, como sucede con el artículo 5 del proyecto, aunque consideran "que no es conveniente...pues fue una disposición que revive una norma exacta en el referendo...que fue una de las preguntas que más votos negativos tuvo en contra...", se ven precisados a solicitar a la Comisión "que por la premura del tiempo, se adopte el texto como fue aprobado en el Senado de la República" (Gaceta citada, página. 68, columna primera).

Dada esta situación, algunos representantes, entre ellos Jorge Homero Giraldo, formularon protesta, por cuanto, como éste último afirmó "aquí están interesados en pasar esto como viene del Senado como si nosotros fuéramos amanuenses de los Senadores y no tuviéramos derecho a intervenir, no tuviéramos derecho a estudiar cada uno de los incisos de este articulado...".

Por su parte, el Representante Milton Rodríguez, también ponente de la mayoría, expresó que las modificaciones al proyecto podrían realizarse "en la segunda vuelta, todas las que se pretendan hacer, pero lo que no podemos es hundir este proyecto por trámite porque yo ya se el juego también, que si hay conciliación y como tenemos plazo hasta el 20 de junio, entonces ustedes quieren jugarle a que hunda habiendo conciliación".  

En el mismo sentido, la Representante Griselda Janeth Restrepo, ponente de las minorías, manifestó lo siguiente "dejamos mucho que desear cuando terminamos diciendo que tiene inconveniencias [el proyecto], que debería ser modificado pero dejémoslo porque tenemos un problema de tiempo...ustedes no pueden que so pretexto de los términos empezar a atropellar el procedimiento, porque la verdad es que se va el proyecto con dificultades...".

No obstante lo anterior, las proposiciones presentadas por parlamentarios que se oponían al proyecto, fueron sometidas a votación, bajo el compromiso según el cual, de esa manera los temas a los que ellas se referían podrían debatirse en la segunda vuelta.

Queda claro, que en este caso ante la existencia de plazos constitucionales ineludibles para la tramitación del proyecto en la primera vuelta, se optó por no discutir artículos que ofrecían dificultades jurídicas, de un lado, y, de otro, se pactó la presentación y votación de proposiciones que fueron despachadas en forma negativa, con el propósito de que los temas a que ellas se referían pudieran rescatarse en la segunda vuelta. Ello no se ajusta a la Constitución, ni en uno ni en otro caso. Lo que el Constituyente ordena es debatir los proyectos de acto legislativo en los ocho debates previstos para el efecto en la Carta. De ninguna manera autoriza sustraer de la discusión asuntos que serían discutibles y que los Representantes de manera expresa aceptan que lo son, pero que se abstienen del debate correspondiente en aras de imprimirle celeridad, pues si así fuera, podría presentarse el proyecto, aprobarlo en siete debates sin discusión y sólo discutirlo en el octavo debate. Esto repugna con la previsión constitucional para reformar la Carta Política, pues lo que el Constituyente dispuso es que la Constitución para ser modificada, lo sea de manera reposada, tranquila, con análisis cuidadoso, con un procedimiento transparente, claro, observado rigurosamente, es decir, que una reforma constitucional no se apruebe sin discusión en ninguno de los casos. La Carta Política exige como requisito de validez de las reformas constitucionales, que para su adopción se cumplan a plenitud los requisitos en ella señalados para el efecto, razón por la cual resulta ilegítimo eludir un debate so pretexto de la premura en el tiempo. Simplemente si no se alcanza a tramitar en un período determinado, habrá de tramitarse después.

3.2. El Acto Legislativo 2 de 2004, es igualmente inexequible por falta de debate en la sesión Plenaria de la Cámara de Representantes durante la primera vuelta. En efecto, en la sesión del martes 15 de junio de 2004, conforme aparece en la Gaceta No. 392 del miércoles 28 de julio de 2004, se dedicó el tiempo, en buena medida, a una discusión sobre la competencia de la Comisión de Ética para conocer de los impedimentos planteados por diversos congresistas y, a continuación, se procedió a la tramitación por la Plenaria de los impedimentos de varios representantes.

En la sesión siguiente del día jueves 17 de junio de 2004 (Acta No. 113, Gaceta del Congreso 401 del miércoles 4 de agosto de 2004, páginas 15 y ss.), se continúa con el trámite del proyecto de acto legislativo mencionado.

En lo pertinente, conforme aparece en la Gaceta del Congreso citada, y como tuvo oportunidad de verificarlo la Sala Plena de la Corte Constitucional, no sólo con la trascripción magnetofónica correspondiente, sino, además, con  las grabaciones audiovisuales de la sesión aludida, a petición del Representante José Joaquín Vives, el Presidente de la Cámara de Representantes concedió un receso para que quienes se oponían al proyecto adoptaran una posición que luego llevarían a la Plenaria. Ello no obstante, la sesión se reanudó sin la presencia de éstos.

Analizado en detalle lo ocurrido en la sesión del 17 de junio de 2004 en la Cámara de Representantes, queda claro que de acuerdo con el informe rendido por la Secretaría General de esa Corporación a quien en ese momento la presidía, el día anterior "quedaron en discusión las dos ponencias, una positiva y otra negativa, y terminó en el día de ayer sobre las once y cincuenta y nueve minutos de la noche, el informe de los señores ponentes". Es decir, hasta ese momento y para empezar la sesión del 17 de junio, tan sólo había sido rendido el informe de la ponencia mayoritaria y el de la ponencia minoritaria. Pero no había empezado la discusión de los mismos, ni la del articulado del proyecto (Gaceta del Congreso 401 de 2004, página 15, columna tercera).

Conforme a las reglas acordadas previamente para el debate y en acatamiento al reglamento del Congreso, luego de la intervención de los ponentes y de la aprobación de la proposición de abrir el debate, se daría oportunidad según lo anunció el Presidente de la Corporación para que intervinieran, con libertad, los Representantes que quisieran hacerlo, previa inscripción en la Secretaría. De acuerdo con ello, se inscribieron con ese propósito cincuenta y nueve Representantes. Sin embargo, en la sesión del 17 de junio de 2004 no se llamó a lista a ninguno de los inscritos para intervenir, pese a que se había anunciado en la sesión anterior que así se haría y que, quien no estuviera presente perdía el turno correspondiente. El Presidente de la Corporación, asumió que nadie quería intervenir, sin verificarlo.

En esas circunstancias quien presidía se dirige al Secretario ordenándole "certificar señor Secretario si ayer hubo ya discusión sobre ese acto legislativo", ante lo cual ese funcionario responde que "la discusión del acto legislativo empezó ayer exactamente a las nueve de la noche y diez minutos y se discutió hasta las once y cincuenta y nueve minutos" circunstancia ante la cual expresó el Presidente de esa célula legislativa "eso es para que quede la constancia de que ha habido discusión de este acto legislativo, han sido leídas las dos ponencias, si hay alguien más que vaya a intervenir, si no para someter a votación. Sírvase entonces, ya que no hay más personas interesadas a intervenir, someter a votación la ponencia negativa". Como se ve, así se vota sin que medie discusión alguna. De la misma manera se procede a votar la ponencia mayoritaria, que termina con la proposición de abrir el debate sobre el proyecto. Aprobada esta, conforme al reglamento del Congreso (Ley 5 de 1992, art. 176), el proyecto debería haber sido discutido globalmente, para lo cual estaban inscritos cincuenta y nueve Representantes. Pero el Presidente, de acuerdo con las mayorías, ordenó la votación del articulado directamente pasando por encima de la norma mencionada, como queda demostrado con la sola lectura del Acta No. 113 de la sesión Plenaria de la Corporación celebrada el 17 de junio de 2004, publicada en la Gaceta del Congreso No. 401 de 4 de agosto de 2004, en la que no existe ni apertura formal del debate como lo exige el artículo 94 de la Ley 5 de 1992, ni se encuentra que éste haya terminado por declaración de la suficiente ilustración, ni tampoco porque nadie pidiera la palabra. Al contrario, lo que si queda claro es que se encontraban inscritos para ese debate cincuenta y nueve miembros de la Corporación, a ninguno de los cuales se le llamó para darle la palabra. Simplemente el Presidente consideró cerrado el debate y ordenó la votación del articulado.

Como prueba de lo anterior, se observa que el Secretario de la Corporación, antes de la votación, se dirigió a la Presidencia así: "Señor Presidente, articulado. El doctor Héctor Arango le va a hacer una constancia", pero la Presidencia responde "El debate está cerrado...nadie más hizo el uso de la palabra, se cerró el debate y ahora estamos ya en votación. Las constancias se dejan por escrito". Negrilla propia. (Gaceta del Congreso 401 de 2004, página 17, columna 1).

Concluida la votación, el Representante Héctor Arango Angel, expresó: "Señor Presidente o señor dictador...vengo a decirle a usted con todo respeto, que había pedido la palabra para explicar porque no me había puesto la mordaza, porque en ese momento no me sentía perseguido por nadie..., pero como aquí se manejan los horarios de una manera tan rara, cuando llegó mi turno ya dizque nadie quería hablar, pero yo si quería hablar...". Negrilla fuera de texto. (Gaceta del Congreso 401 de 2004, página 20).

Como se desprende del Acta de la Sesión de 17 de junio de 2004, en la Plenaria de la Cámara de Representantes se culminó con la exposición de las ponencias en pro y en contra del proyecto de acto legislativo, a las once y cincuenta y nueve minutos de la noche anterior. Por la situación planteada en relación con la falta de transmisión televisiva, se produjo el retiro temporal de algunos Representantes. Pero lo cierto es que, conforme aparece en el Acta, existía para entonces una lista de "cerca de sesenta parlamentarios para intervenir" y en tal virtud el Presidente asumió que no se encontraba en el recinto ninguno de quienes habían pedido el uso de la palabra en la sesión. No obstante, esa situación jamás se verificó llamándolos a lista, por lo que se trata de una apreciación en la cual podría mediar equivocación, como efectivamente sucedió. Está claro que el señor Representante Héctor Arango Angel, solicitó en vano que lo dejaran intervenir, el Secretario entendió que iba a dejar una constancia y el Presidente, manifestó que el debate ya estaba cerrado, no le concedió la palabra, y acto seguido empezó la votación del articulado, en orden ascendente y empezando por el artículo primero (página 17, Gaceta citada, hasta su culminación).

Por ello, después de consumada así la votación, cuando se le otorga la palabra al Representante Arango Angel, en su discurso protesta por el tratamiento de que fue objeto y de manera expresa deja claro que "quería hablar", pero que la Presidencia asumió que nadie quería hacerlo y por ello se le impidió.

Así las cosas, ha de recordarse que la ley como decisión de un cuerpo colegiado exige un proceso de discusión racional antes de la votación. Durante esa fase previa a la votación entre los miembros del Congreso se aplica el principio de igualdad, en cuanto al momento de hablar todos son igualmente representantes del pueblo, con independencia de que constituyan mayoría o formen parte de la minoría. Por eso tienen el derecho a expresarse y a ser escuchados. Cosa distinta es que luego de terminada la discusión la decisión se adopte con sujeción a las mayorías. Es decir, en el proceso de adopción de la ley por el legislador, son tan importantes los unos como los otros. Por eso, se ha dicho que:

"No obstante, en un Estado democrático, un principio mayoritario que hace que los más, sean quienes sean, decidan, resulta insuficiente. Además, es imprescindible un principio minoritario que involucre a los menos en un proceso de adopción de decisiones, donde si bien no van a resolver, al menos si deben intervenir en la deliberación como una exigencia del valor igualdad, tal cual lo hemos definido, y del valor libertad...Si la igualdad y la libertad obligan a que todos participen manifestando su pluralidad, no basta con no poner trabas a que los menos puedan llegar algún día a ser los más y acaben por decidir. Mientras ese momento llega, las minorías no pueden quedar al margen del proceso de adopción de decisiones o ver como su intervención se reduce a manifestar su disidencia en la votación. Si es indudable que el principio mayoritario debe estar presente en la decisión, el principio minoritario debe involucrar activamente a todos en una discusión que puede concluir o no con la toma de una decisión"[456].

Visto lo anterior, queda claro que en este caso se impuso una decisión mayoritaria sin la discusión parlamentaria previa, lo que no puede ocultarse con la afirmación según la cual si algunos se salieron del recinto es su culpa no haber participado en el debate porque tenían la posibilidad para hacerlo. Aun siendo cierto esto, lo que se encuentra debidamente probado con las transcripciones que se hicieron, es que en la sesión Plenaria de la Cámara de Representantes celebrada el 17 de junio de 2004, a tres días de concluir el período ordinario de sesiones, no hubo verificación sobre la renuncia de los inscritos a participar en el debate y, en todo caso, por lo menos a un Representante se le vedó el uso de la palabra. Bastaría esta sola circunstancia para viciar de manera insubsanable la actuación de esa noche, pues todos los representantes son voceros populares con derecho a expresarse en el recinto, mucho más cuando se trata de la reforma de la Constitución y nada disculpa ese tratamiento, ni siquiera la premura del tiempo ante la proximidad de la expiración del período de las sesiones ordinarias. Por ello, como lo ha señalado la Corte en ocasiones anteriores, en casos como este, es decir ante la ausencia de debate, "lo que en realidad se presenta es una violación flagrante del deber constitucional y legal de debatir los proyectos respectivos, como lo ordenan los artículos 157 de la Constitución y 176 de la Ley 5 de 1992, pues es claro que al proceder de esa manera no pueden "tomar la palabra los congresistas y los ministros del despacho", como allí se garantiza. Así, también resulta infringido el artículo 227 de la Ley 5 de 1992, en el cual se ordena que las disposiciones contenidas en el Reglamento del Congreso referidas al proceso legislativo ordinario son también de obligatoria observancia en trámite de los actos legislativos, en tanto no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales que expresamente regulan lo atinente a la reforma de la Constitución"[457].

4.  El Acto Legislativo 2 de 2004 es inconstitucional por no repetir el segundo debate luego del informe de conciliación ni en la Cámara de Representantes ni en el Senado de la República, como lo ordena el artículo 161 de la Constitución Política.

4.1.  Como quiera que los textos definitivos aprobados en la segunda vuelta por la Cámara de Representantes y el Senado de la República tenían algunas diferencias en su articulado, los Presidentes de las dos Corporaciones designaron una Comisión de Conciliación.  

4.2. Examinada la actuación, se encuentra que la publicación previa del informe de conciliación efectivamente se hizo en la Gaceta No. 798 del 6 de diciembre de 2004, previa designación de los conciliadores por los presidentes del Senado de la República y la Cámara de Representantes.

En esta última Corporación, en la sesión del 14 de diciembre, el Secretario de la misma le dio lectura al encabezamiento del informe, pero no al texto del articulado conciliado. A continuación el Representante Carlos Zuluaga, quien presidía en el momento lo puso en consideración y preguntó seguidamente si lo aprueba la Cámara, a lo cual los Representantes respondieron con golpe en sus curules, forma de votación que acepta el artículo 129 de la Ley 5 de 1992.

Como quiera que los Representantes Carlos Arturo Piedrahita, Barlahán Henao, Jorge Homero Giraldo y Hugo Ernesto Zárrate, dejaron constancia de que no se les dio la palabra para discutir el informe de conciliación, los Representantes José Luis Arcila, Plinio Olano y William Vélez, manifestaron que, según su percepción, la aprobación de ese informe se hizo conforme al reglamento. Presentada por ello proposición de reapertura del debate, fue denegada.

Si bien es verdad que en la Cámara de Representantes el informe de conciliación fue aprobado por una mayoría absoluta, lo cierto es que en Acta de la sesión del 14 de diciembre no se le dio cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 161 de la Constitución, con la redacción que le imprimió el Acto Legislativo 01 de 2003, en su artículo 9. En esta norma se ordena que el texto escogido en el informe de conciliación "se someterá a debate" y, conforme a la Ley 5 de 1992, aplicable en este caso porque no se opone a ninguna de las normas del Título XIII de la Constitución y no hay constancia alguna de que se le hubiere dado cumplimiento al artículo 94 de la Ley Orgánica mediante la cual se expidió el reglamento del Congreso y de cada una de sus Cámaras, norma que indica que "el debate empieza al abrirlo el Presidente", lo que no se hizo, y sólo termina cuando no hay ya oradores inscritos o se decreta la suficiente ilustración, lo que también se inobservó. No hubo pues "repetición del segundo debate", como lo ordena el artículo 161 de la Carta, norma que significa que en virtud del informe de conciliación, el proyecto vuelve a la Plenaria y no se tiene en cuenta el segundo debate anterior, sino que debe surtirse uno nuevo pues eso significa la orden de su "repetición", a menos que se quiera concluir que ésta tratándose del segundo debate no es tal, sino un tercer debate. En ese segundo debate, conforme al artículo 176 de la Ley 5 de 1992, "el proyecto se discutirá globalmente, a menos que un ministro o un miembro de la respectiva Cámara pidiera su discusión separadamente a alguno o algunos artículos", lo que resulta apenas lógico porque con los textos conciliados se hace necesario considerar el proyecto en su conjunto. Lo que queda claro es que sin discusión alguna se pasó directamente a la votación sin discusión alguna, esto es, sin segundo debate, como lo ordena la Constitución pues, cuando hay conciliación, se ordena repetirlo, es decir, que por ministerio de la Carta el proyecto queda con aprobación de primer debate y la del segundo sólo se surte luego del informe de conciliación.

4.3.  En el Senado de la República la situación fue notoriamente parecida a la descrita. En la sesión del 14 de diciembre de 2004, cuya Acta aparece publicada en la Gaceta No. 29 de 7 de febrero de 2005, aparece que al inicio de la sesión hubo dificultades para la conformación del quórum, aun deliberatorio, por lo que la discusión inicialmente fue si este existía, pues inicialmente no fue presidida por su Presidente, sino por el Senador José Ignacio Mesa. Verificado el quórum deliberatorio, sin que existiera sin embargo quórum decisorio, previo informe de la Secretaría la Presidencia sometió a consideración de la Plenaria, para su aprobación el informe de conciliación sobre el proyecto de acto legislativo No. 12/04 Senado, 267/Cámara, circunstancia esta ante la cual el Senador Héctor Heli Rojas, llamó la atención al Presidente sobre la necesidad de darle cumplimiento al artículo 161 de la Carta, es decir, de repetir el segundo debate y, agregó que "si quieren déjenlo así, para los enemigos de la reelección es un papayaso, perdónenme el término para decir que no tuvo debate" (Negrilla fuera de texto). No obstante, a instancias de quien presidía, el Senador Mario Uribe Escobar dejó una constancia en la cual expresó que "acá al principio de esta sesión se abrió el debate y se cerró con quórum deliberatorio, ejercía la Presidencia el Senador Mesa, allí presente, él podrá dar el testimonio, pero se hizo el segundo debate y se cerró, esa conciliación de reelección y todas las demás que estuvieron en el orden del día y ahora se votaron". Pedida la votación nominal, se le impartió aprobación mayoritaria.

En tales circunstancias, el Senador Juan Fernando Cristo, dejó constancia en la cual manifestó que tuvo la intención de intervenir en la discusión del informe de conciliación, pero no se le permitió, por cuanto se quería referir a "la grave equivocación que se cometió en la conciliación, de volver a entregarle al Consejo de Estado unas facultades legislativas que desde el punto de vista del ordenamiento constitucional en Colombia salta a la vista que no guarda el más mínimo examen por parte de la Corte Constitucional cuando entre a revisar este acto legislativo", e insistió en que "la Ley 5 es absolutamente clara como lo dijo el Senador Héctor Heli Rojas, que en las conciliaciones se abre nuevamente el debate y aquí debate no es simplemente abrir y cerrar la discusión, sino permitir que con quórum suficiente se haga...", máxime cuando se trata "de una reforma constitucional de la trascendencia que tiene esta para las instituciones políticas del país".

Así mismo, el Senador Jaime Dussán Calderón, dejó constancia sobre la ausencia del Presidente de la Corporación al comienzo de la sesión cuando tan sólo existía quórum deliberatorio, y manifestó que en la discusión de esta reforma constitucional, el pensaba intervenir, lo mismo que muchos de los veinte senadores que votaron negativamente, pues como es obvio, antes de votar querían manifestar las razones de su oposición al proyecto, lo que no se les permitió.

Así las cosas, al igual que en la Cámara de Representantes, se violó el artículo 161 de la Carta Política, por falta de reapertura del segundo debate sobre el proyecto de acto legislativo, pues es esa la competencia de las plenarias de las Cámaras, según el artículo 176 de la Ley 5 de 1992, que guarda armonía con el artículo 157, numeral 3, de la Constitución.

5.  El título del Acto Legislativo 2 de 2004 es violatorio del artículo 169 de la Constitución.

El título del Acto Legislativo 2 de 2004, señala que éste es un acto de esa índole "por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones".

Como puede observarse, el título de este acto legislativo no indica cuáles son los artículos de la Constitución Política que se reforman, y adicionalmente anuncia que mediante el "se dictan otras disposiciones".

Se observa entonces, que el título de este acto legislativo, a diferencia de lo que ocurrió, por ejemplo, en los Actos Legislativos: 01 de 1993, 03 de 1993, 01 de 1995, 02 de 1995, 01 de 1996, 01 de 1997, 01 de 1999, 01 de 2000, 02 de 2000, 02 de 2001, 01 de 2002 y 02 de 2002, carece de precisión por cuanto no especifica de manera concreta la materia de la cual se ocupa, por lo cual se viola el artículo 169 de la Ley Fundamental, norma que no es adjetiva, como en apariencia pudiera pensarse, sino todo lo contrario por cuanto ella está destinada a que se haga efectiva la norma constitucional contenida en el artículo 158 de la Carta que ordena que todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia e incluso faculta al presidente de la respectiva comisión para rechazar las iniciativas "que no se avengan con este precepto". Además, ante la inmensa proliferación de leyes, y ahora también de actos legislativos, la certeza jurídica a que tienen derecho los ciudadanos como destinatarios de la normatividad, hace aún más exigible que desde el propio título la norma corresponda "precisamente a su contenido", como de manera perentoria lo ordena el artículo 169 de la Carta, norma que resulta plenamente compatible con el Título XIII de la Constitución. Se dirá, para argumentar en contrario que es suficiente con expresar que el acto legislativo reforma la Constitución o algunos de sus artículos. Con todo, tal argumentación podría conducir a que se suprimiera el título, pues en tal caso carecería de función. La precisión exige que del título pueda conocerse ab initio, el contenido mismo del acto reformatorio de la Carta, por cuanto no en vano esta se divide por materias agrupadas en títulos y estos a su vez divididos en capítulos, lo cual le otorga una sistematización material que facilita su interpretación e integración, y garantiza un más fácil acceso de los ciudadanos a la Ley Fundamental. No obstante, ni siquiera respecto de él se declaró la inexequibilidad.

6.  El Acto Legislativo 02 de 2004 se expidió con injerencia indebida del Ejecutivo y en su propio beneficio inmediato.

Como es suficientemente conocido, es característica esencial de las normas jurídicas y con mayor razón si se trata de normas constitucionales, que ellas deben ser generales, impersonales y objetivas.

En este caso, el Acto Legislativo al cual se refiere este salvamento de voto fue promovido y luego tramitado, con el propósito públicamente expresado de hacerlo efectivo a partir de la próxima elección presidencial, para remover la prohibición constitucional de la reelección de ese alto funcionario del Estado que consagraba expresamente el artículo 197 de la Constitución Política de 1991.

En efecto, en el mes de enero del año 2004, desde las propias escalinatas del Palacio Presidencial la señora Embajadora de Colombia en España, subalterna directa del Presidente de la República, expresó en reportaje televisado que en su opinión sería altamente conveniente reformar la Constitución para prolongar el período del Presidente en ejercicio o permitirle presentarse como candidato levantando la prohibición constitucional de la reelección.

Posteriormente en el mes de febrero del mismo año, en reportaje público en el Diario El Espectador, uno de los más cercanos asesores del Presidente de la República manifestó su irrestricta adhesión a la sugerencia de que se removiera el obstáculo constitucional que impedía la reelección inmediata del actual mandatario, por considerar que era el más ilustre y el mejor de los Presidentes que ha tenido la República, reforma que a su juicio era fácil de adoptar, pues "Solo debe haber un articulito sencillo, que diga: a partir de la fecha, el Presidente que esté en el ejercicio del poder, podrá ser reelegido".

Una vez presentado el proyecto de acto legislativo a consideración del Congreso de la República, altos funcionarios del Estado comenzaron a emitir opiniones favorables a su aprobación. El Gobierno, desde entonces y por conducto del Ministerio del Interior y de Justicia así lo expresó con absoluta claridad, como aparece en la Gaceta del Congreso No. 216 de 20 de mayo de 2004, página 48. Fue de tal grado la intervención gubernamental al efecto, que cuando surgió incertidumbre entre algunos congresistas por la posibilidad de que se adelantara contra ellos un proceso de pérdida de la investidura por la posible existencia de conflictos de interés, el propio Gobierno elevó consulta sobre el particular a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado el 27 de abril de 2004, la que fue tramitada con tal prontitud, que el 5 de mayo de ese año se rindió concepto según el cual no existía conflicto de interés, concepto leído por el Ministro del Interior y de Justicia en el Senado, sin hacer referencia al salvamento de voto de uno de los magistrados que integran dicha Sala, el que fue puesto de presente a la Corporación por algunos Senadores, quienes sostuvieron que la competencia del Consejo de Estado es para actuar como consultor del Gobierno en asuntos propios de la Administración.

Es igualmente público que en los momentos más álgidos del trámite del proyecto, como sucedió cuando estaba a consideración de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes durante la primera vuelta, se adelantaron conversaciones de las que informó la prensa entre el Ejecutivo y algunos Representantes, al cabo de las cuales se completó la mayoría de los dieciocho votos que se necesitaban para su aprobación.

Por último, no es para nadie un secreto que u día de la iniciación de los debates en la Corte Constitucional sobre los proyectos de sentencia en relación con este acto legislativo, se publicaron en el Diario El Tiempo declaraciones del Ministro del Interior y de Justicia que obligaron a la Corporación, por unanimidad, a exigir respeto por su independencia.

Así las cosas, es a todas luces evidente la participación del Ejecutivo en la etapa previa a la presentación del proyecto de acto legislativo para abrirle espacio publicitario e influir de esa manera en la opinión pública, así como es un hecho evidente que el Gobierno intervino por medio de sus voceros ante el Congreso no en interés general sino urgiendo la aprobación para que ella se produjera en el año 2005, lo que pone de manifiesto que se obraba en interés particular.

Conclusión

Conforme a todo lo expuesto, sólo emerge una conclusión con absoluta nitidez: la decisión de exequibilidad del Acto Legislativo No. 2 de 2004 se adoptó por la mayoría. La mayoría tuvo los votos, pero no la razón; la minoría tenía la razón, pero no los votos. Por eso salvo el mío.

Fecha ut supra.

ALFREDO BELTRÁN SIERRA

Magistrado

SALVAMENTO DE VOTO A LA

SENTENCIA C-1040 de 2005

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DEL PROCEDIMIENTO DE APROBACION DE REFORMAS CONSTITUCIONALES-Importancia (Salvamento de voto)

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DEL PROCEDIMIENTO DE APROBACION DE REFORMAS CONSTITUCIONALES-Alcance/PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Competencia de la Corte Constitucional para controlar los límites/SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Concepto (Salvamento de voto)

Lo que el juez constitucional debe tener en cuenta es que la democracia entendida como principio de autodeterminación, exige que para que una reforma constitucional sea válida deben haberse respetado los procedimientos establecidos para garantizar que la voluntad constituyente sea el reflejo de la existencia de consensos sociales reforzados que han sido libremente constituidos a partir del respeto de los derechos de las minorías y de la deliberación plural, abierta y transparente en los términos establecidos por la propia Constitución. Ahora bien, la Corte Constitucional no puede controlar el contenido de las reformas constitucionales. Su competencia se limita exclusivamente a verificar que el trámite adoptado para reformar la Carta cumplió a cabalidad las reglas formales que la Constitución establece para asegurar, hasta donde puede hacerlo el Derecho, que la voluntad constituyente expresada en el acto legislativo fue el fruto de una deliberación democrática respetuosa de los derechos de las minorías y obediente de la regla de las mayorías especiales que garantizan la existencia de un consenso social reforzado. Adicionalmente, la Corte es competente para controlar los límites del poder de reforma, pues la sustitución integral del modelo constitucional puede ser definida únicamente por el pueblo directamente o por aquellas personas que el pueblo ha designado específicamente para tal propósito. Sin embargo, este tipo de vicio de competencia sólo puede producirse en casos radicales en los cuales se sustituye el régimen constitucional. Es, por decirlo de alguna manera, el control de la última ratio del Estado constitucional.  

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO-Parámetros normativos (Salvamento de voto)

PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto (Salvamento de voto)

VICIO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Situaciones en que es relevante (Salvamento de voto)

VICIO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Situaciones en que afecta acto legislativo (Salvamento de voto)

Para saber si un vicio del procedimiento afecta el acto legislativo es necesario identificar la finalidad que tenia el procedimiento viciado resultó afectada con la infracción detectada; si la finalidad identificada se cumplió por otra vía; y, finalmente, si es verdaderamente necesario satisfacerla para la adecuada conformación de la voluntad constituyente.

ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE-Diseñó drástico estatuto para garantizar los principios de moralidad y transparencia en la gestión legislativa (Salvamento de voto)

CONFLICTO DE INTERESES DE CONGRESISTA-Antecedentes en la Asamblea Nacional Constituyente (Salvamento de voto)

IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA-Definición (Salvamento de voto)

IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA-Causales (Salvamento de voto)

IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA-Trámite (Salvamento de voto)

Los congresistas tienen el deber de declararse impedidos si consideran que la decisión que van a adoptar puede afectarlos de cualquier manera o afectar a sus parientes mas cercanos o a sus socios comerciales. La manifestación debe formularse por escrito al presidente de la respectiva corporación – plenaria o comisión -. La respectiva comisión o plenaria, a instancias del presidente, debe debatir el asunto y, agotado el debate, proceder a votarlo de conformidad con las reglas que, al respecto, han sido mencionadas. Aceptado el impedimento, el congresista queda excusado para votar, todo lo cual debe constar en la respectiva acta.

IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA-Normas aplicables en el debate y votación (Salvamento de voto)

COMISION DE ETICA Y ESTATUTO DEL CONGRESISTA-Funciones (Salvamento de voto)

RECUSACION DE CONGRESISTA-Intervención en el trámite por Comisión de Ética y Estatuto del Congresista (Salvamento de voto)

IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES-No envío a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista/IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES-Aplicación del principio de eficiencia/PRACTICA LEGISLATIVA DE BUENA FE-No envío de impedimento a la  Comisión de Ética y Estatuto del Congresista (Salvamento de voto)

Resulta fundamental definir si la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista debe pronunciarse sobre los impedimentos antes de que la comisión o plenaria respectiva adopte la correspondiente decisión. Al respecto, el artículo 59 de la Ley 5ª, establece que la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista debe pronunciarse sobre los "conflictos de interés" A partir de las normas de la Ley 5ª antes citadas y de la jurisprudencia mencionadas puede afirmarse que, frente al tema que se discute, existen dos posibles interpretaciones. La primera surge de la lectura literal del artículo 59 y se apoya en el principio de moralidad proclamado por la Carta. La segunda, se funda en una lectura sistemática de la Ley 5ª y en ella prevalece el principio de eficiencia también de raigambre constitucional. Esta segunda interpretación, adicionalmente, parece avalada por una práctica legislativa de buena fe, que no ha sido en general objeto de discusión – mociones, constancias o actuaciones en contrario registradas en otros procesos - por parte de la minorías y frente a la cual la Comisión de Ética no ha reclamado competencia. Existiendo dos interpretaciones posibles sobre el alcance del artículo 59 de la Ley 5ª, la Corte debe avalar aquella que ha sido adoptada de buena fe por el órgano legislativo y cuya aplicación no parece arriesgar los principios y valores que protege el régimen de conflicto de intereses estudiado. En suma, la conducta seguida por el Legislador en virtud de la cual se omitió el envío de los impedimentos a la Comisión de Ética, surge de una interpretación razonable, fundada en una lectura sistemática de las normas que integran el régimen de conflicto de interés. Adicionalmente, dicha interpretación no deja al descubierto la importante finalidad y los principios que guían el régimen de conflicto de interés, pues el trámite adecuado y riguroso de los impedimentos sirve a la satisfacción de dichos principios y al logro de tal finalidad.

IMPEDIMENTO Y RECUSACION DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES-Diferencias (Salvamento de voto)

IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA-Vacío legislativo en  algunos aspectos del trámite (Salvamento de voto)

IMPEDIMENTO Y RECUSACION DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES-Finalidad del trámite (Salvamento de voto)

El trámite de impedimentos y recusaciones en el proceso legislativo tiene un doble objetivo. De una parte tiende a garantizar el principio de transparencia y asegurar la vigencia de dictados mínimos de la ética pública en la función legislativa. Sin embargo, debe también servir para garantizar que no se sacrifiquen injustificadamente los principios de representatividad democrática y pluralismo político. En resumen, el Régimen de impedimentos existe para evitar que congresistas que tienen un interés privado en un asunto puedan participar en el debate y la votación de la ley que va a regular dicho asunto. Por ello, el régimen de impedimentos debe estar regulado de manera tal que realmente sirva – sea idóneo - para evitar el conflicto de interés, sin que pueda ser utilizado para otras finalidades como excluir arbitrariamente a un congresista del debate y votación.

TRAMITE LEGISLATIVO-Resolución de vacío legislativo(Salvamento de voto)

PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO Y PROCEDIMIENTO JUDICIAL-Diferencias (Salvamento de voto)

REGIMEN PARLAMENTARIO EN DERECHO COMPARADO-Incorporación de institutos propios del ámbito judicial (Salvamento de voto)

REGIMEN PARLAMENTARIO EN DERECHO COMPARADO-Adopción de la figura de quórum (Salvamento de voto)

IMPEDIMENTO-Normas que regulan de manera universal el trámite (Salvamento de voto)

El contenido de las normas que regulan de manera universal el trámite de impedimentos – en todos los ámbitos - se resume a continuación:  Todas las normas analizadas establecen la obligación de la persona que advierte que puede encontrarse en una causal de impedimento o recusación de declararse impedida. El impedimento debe ser por escrito y motivado para que pueda ser razonablemente aceptado o rechazado; Manifestado el impedimento el funcionario queda de inmediato apartado del conocimiento del asunto que se discute hasta tanto no se resuelva su solicitud; La decisión sobre el impedimento debe ser adoptada, sin participación de quien lo ha declarado, por el órgano colegiado al cual esta persona pertenece; Si varias personas se declaran impedidas por la misma causa – o por causas similares -, todas quedan apartadas inmediatamente del asunto que se discute; Si al conocer un impedimento una persona entiende que incurre en una causal de conflicto de interés, debe declararla de inmediato. Se suspenderá el trámite y quedará apartada del proceso hasta tanto se adopte la respectiva decisión sin su participación.  

IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES-Congresista queda inmediatamente separado del trámite legislativo hasta tanto el impedimento no se rechace/PRINCIPIOS DE MORALIDAD Y TRANSPARENCIA DE LA ACCION LEGISLATIVA-Trámite de impedimento (Salvamento de voto)

Parece necesario para alcanzar la finalidad del régimen de conflicto de interés, que el congresista que voluntariamente ha decidido manifestar su impedimento se aparte inmediatamente del trámite legislativo respecto del cual ha manifestado la existencia del conflicto. Y deberá permanecer completamente apartado de este trámite hasta tanto no hubiere sido rechazado su impedimento. Si no fuera así, un congresista cuyo interés particular estuviere evidentemente comprometido en una ley podría incluso llegar a votarla si el órgano al cual pertenece no define oportunamente su solicitud de impedimento. Para garantizar el cumplimiento del régimen de conflicto de interés y los principios de moralidad y transparencia de la acción legislativa, en el tramite de un proyecto de ley se debe aplicar la regla general según la cual manifestado el conflicto de interés la persona queda inmediatamente apartada del correspondiente asunto hasta tanto el impedimento no se rechace.  

IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES-Prohibición de votar el propio impedimento y el de los colegas en caso de presentación de impedimentos simultáneos por la misma causa (Salvamento de voto)

Quienes se han declarado impedidos simultáneamente por la misma causa no sólo no pueden votar su propio impedimento sino que no están habilitados para votar los impedimentos de sus colegas pues estarían indirectamente pronunciándose sobre su propia circunstancia. En este sentido es indispensable que se aplique la regla según la cual, si al estudiar un posible conflicto de interés un congresista advierte que se encuentra exactamente en la misma circunstancia sobre la cual debe pronunciarse, debe, a su turno, declararse impedido. Sólo de esta manera se evita que en cualquier tema que se este debatiendo, un grupo mayoritario de congresistas que tenga interés privado en un asunto público, proceda a habilitarse mutuamente para burlar así el régimen del conflicto de interés.

IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES-Presentación de la solicitud por escrito y suficientemente motivada (Salvamento de voto)

IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES-No aplicación de norma del Código de Procedimiento Civil que establece la prohibición de declararse impedido o de ser recusado al estudiar una recusación/IMPEDIMENTO DE IMPEDIMENTO-Procedencia/IMPEDIMENTO POR CONFLICTO DE INTERESES-Primacía del principio de moralidad y transparencia respecto del principio de eficiencia de la función pública (Salvamento de voto)

Según los demandantes el trámite de impedimentos fue irreglamentario dado que los congresistas impedidos no podían votar los impedimentos que por la misma causa habían formulado sus compañeros. Según la demanda, en estos casos los congresistas han debido declararse impedidos para el estudio de conflictos de interés similares a los que ellos habían puesto de presente. A su turno, el Ministro del Interior y de Justicia consideró que el cargo de la demanda era improcedente, pues al trámite de impedimentos en el Congreso debe aplicarse el CPC y, en particular, el artículo 151 de dicho estatuto, según el cual "no existe impedimento de impedimento". En principio puede sostenerse que el artículo 151 del CPC no prohíbe el impedimento de un impedimento, pues se refiere realmente a la prohibición de declararse impedido o de ser recusado al estudiar una recusación. Como en el caso que se estudia esta no fue la circunstancia de hecho, la norma es inaplicable. Sin embargo, en virtud de una interpretación amplia - y ciertamente no muy rigurosa - de la norma en comento podría sostenerse que la misma prohíbe que, presentado para estudio un impedimento, un magistrado, que hasta entonces no se había declarado impedido, ponga de presente un posible conflicto de interés para resolver el incidente. No obstante, en el caso que nos ocupa se presentó una hipótesis distinta. Se trató de múltiples impedimentos presentados de manera simultánea e, incluso en algunos casos, por causas similares. En este evento, de aplicarse las normas procesales la norma aplicable sería el artículo 104 del CPP y las otras que regulan de la misma manera el trámite de impedimentos simultáneos y no la norma mencionada por el Ministro. Pero incluso, suponiendo que las normas a las que alude el Ministro fueran aplicables al caso bajo estudio, lo cierto es que sobre su contenido ya se pronunció la Corte Constitucional, en el sentido contrario al que alega el alto dignatario. A juicio de la Corte, en todo caso en el cual un funcionario encuentra un posible conflicto de interés frente al impedimento que debe decidir, no sólo puede sino que debe ponerlo de presente y apartarse del trámite del asunto hasta tanto su propio impedimento no sea resuelto.

RECUSACION DE JUEZ PENAL-Improcedencia de nueva recusación (Salvamento de voto)

IMPEDIMENTO Y RECUSACION DE MAGISTRADO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN PROCESO DE CONSTITUCIONALIDAD-Trámite (Salvamento de voto)

PRINCIPIO DE LA BUENA FE EN IMPEDIMENTO Y RECUSACION-Principio rector del trámite (Salvamento de voto)

IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Vulneración de los principios de transparencia y moralidad en la votación de los impedimentos/IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Congresista declarado impedido que votó negativamente impedimento de otro congresista antes que el suyo se resolviera/IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Congresista declarado impedido que votó impedimento de otro congresista por la misma causa (Salvamento de voto)

En la sesión de 16 de junio, celebrada en la Plenaria de la Cámara de Representantes, los congresistas impedidos participaron con su voto en la adopción de la decisión sobre el trámite que se daría a sus impedimentos. En todas las votaciones los congresistas se abstuvieron de votar su propio impedimento. Sin embargo, votaron – en la mayoría de los casos negativamente - los impedimentos de otros congresistas antes de que el suyo propio fuera definido. Adicionalmente, antes de que su impedimento fuera resuelto, una parte importante de los congresistas votó negativamente impedimentos solicitados por la misma causa por la cual ellos habían solicitado ser apartados del asunto. Para tales efectos sin embargo no se solicitó ni aportó información que permitiera diferenciar las circunstancias sometidas a decisión en uno y otro caso. Gracias a esta manera de tramitar los impedimentos, conocida como "el carrusel" todos los impedimentos fueron negados. A la luz de lo visto, considero que no queda otro camino que señalar que el trámite que acaba de ser descrito vulneró las reglas aplicables al trámite de impedimentos del Congreso de la República. Adicionalmente, los congresistas que se declararon impedidos lo hicieron con la finalidad expresa de habilitarse mutuamente e impedir las recusaciones. En suma, de manera consciente, al tramitar los impedimentos se vulneraron las reglas comunes y universales para el trámite de impedimentos en todas las áreas del derecho, reglas que por virtud del artículo 3 de la Ley 5ª de 1992, regulan el trámite de impedimentos y recusaciones presentadas en el proceso legislativo. Reglas, además, cuya aplicación fue solicitada de manera constante, antes, durante y después de la votación de cada ronda de impedimentos, por los distintos congresistas. Reglas necesarias para evitar  que se desvirtúe integralmente la finalidad que la Constitución y el legislador orgánico asignan al régimen de conflicto de interés en el proceso de formación de las leyes. Si las personas que declaran su impedimento pueden participar del trámite en todo momento, decidiendo como se tramitará su declaración y votando otros impedimentos, incluso impedimentos por causas idénticas a las que los han llevado a plantear el suyo propio, y si finalmente todos votan negativamente los impedimentos procediendo a una mutua habilitación, nadie podrá estar seguro de que la persona que así resultó habilitada no tenia, realmente, un conflicto de interés que lo obligaba a permanecer al margen del respectivo asunto. En suma, esta forma de tramitar los impedimentos no sólo no sirve para realizar los principios de moralidad y transparencia que justifican la existencia de esta figura sino que, por el contrario, vulnera tales principios.

IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA-Forma de trámite denominada "carrusel" (Salvamento de voto)

IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA- Motivación insuficiente de la solicitud (Salvamento de voto)

DERECHO A LA INTIMIDAD PERSONAL Y FAMILIAR EN IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES-Suministro de información relevante sobre causa del impedimento (Salvamento de voto)

IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Elusión del debate parlamentario como vicio reglamentario (Salvamento de voto)

En la sesión del 16 de junio de 2004, pese a reiteradas solicitudes dirigidas al Presidente para que abriera el debate sobre cada impedimento, la decisión adoptada fue la de proceder a votarlos omitiendo el respectivo debate. En efecto, el Presidente decidió que los impedimentos no se discutirían uno a uno y en consecuencia ni siquiera utilizó la formula ritual de apertura y cierre del debate antes de proceder a votarlos de manera individual. Podría sin embargo sostenerse que las Cámaras no tienen que debatir todos los asuntos que deben decidir. Que lo que el artículo 94 de la Ley 5ª de 1992 establece es la obligación de debatir los proyectos de ley o de acto legislativo pero que las restantes decisiones colegiadas – como por ejemplo una decisión sobre un impedimento - pueden ser adoptadas directamente sin previo debate. Este argumento podría sustentarse en una regla cierta: sólo la omisión del debate sobre el fondo de un proyecto de ley o de acto legislativo puede dar lugar a la violación del trámite constitucional. En efecto, en principio, es la elusión de alguno de los debates reglamentarios del proyecto que se discute la que puede causar, por si misma, un vicio de relevancia constitucional. Sin embargo, ello no significa que las restantes decisiones colegiadas no deban someterse a debate ni que la omisión o elusión de estos debates no constituya un vicio reglamentario, así este vicio, por si mismo, no sea susceptible de afectar la constitucionalidad del trámite de la ley. Existen ciertos vicios reglamentarios cuya ocurrencia no compromete el proceso de formación de la voluntad democrática y por esta razón, no afecta la constitucionalidad del trámite. Sin embargo no por ello el vicio o defecto detectado deja de existir. En este sentido, si el mismo hace parte de una cadena de irregularidades que afecte decididamente la formación de la voluntad democrática de las Cámaras, el mismo puede resultar relevante a la hora de ejercer el control de constitucionalidad de la respectiva ley.  

QUORUM DELIBERATORIO Y DECISIORIO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Integración (Salvamento de voto)

QUORUM DECISIORIO EN DERECHO COMPARADO-Integración (Salvamento de voto)

QUORUM EN REGIMEN PARLAMENTARIO INGLES-Integración /PRINCIPIO DE EFICIENCIA DE LA FUNCION LEGISLATIVA-Integración de quórum decisorio/PRINCIPIO DE REPRESENTACION DEMOCRATICA- Integración de quórum decisorio (Salvamento de voto)

Es cierto que no puede exigirse como condición de validez del debate y votación de una decisión, la presencia de la totalidad de los miembros de la respectiva Cámara. Esto tendría un notable efecto en la función representativa del Congreso, pero haría simplemente inviable la actividad legislativa. Adicionalmente, una regla como esta daría a la minoría facultades desproporcionadas que podrían ser fácilmente utilizadas para obstruir el debate, pues bastaría con que un solo miembro se ausentara o se declarara impedido para que no pudiera adelantarse el respectivo trámite.  Sin embargo, siendo el Congreso un órgano representativo y sus decisiones la expresión de la integración pluralista de la voluntad mayoritaria, parece necesario que para que puedan adoptarse decisiones legislativas deban participar, en la discusión y votación de las mismas, un número "suficiente" o "adecuado" de congresistas. Justamente a esta necesidad responde la exigencia del quórum. Ahora bien, en general, salvo en el régimen parlamentario inglés – en el cual el quórum es muy bajo y se considera que los ausentes votan con la mayoría – los estatutos legislativos exigen, al menos, la presencia de la mayoría de los miembros habilitados para considerar que la respectiva decisión fue válida. En otras palabras, en el derecho comparado es habitual la exigencia del quórum decisorio integrado por la mayoría absoluta de los miembros de una Cámara habilitados para votar, como condición de validez de la respectiva votación y, por consiguiente, de la decisión adoptada. Este tipo de quórum parece responder adecuadamente al principio de eficiencia de la función legislativa, pues no supone un número tan alto de participantes como para impedir el funcionamiento de las Cámaras. Al mismo tiempo, este tipo de quórum asegura la participación efectiva de un número de congresistas suficiente como para no traicionar el principio de representatividad democrática. Principio en el cual se encuentra fundada la legitimidad de las decisiones del Congreso. En Colombia, el constituyente actuó de manera ortodoxa y optó por el régimen que acaba de ser descrito.

INTERPRETACION SISTEMATICA-Aplicación (Salvamento de voto)

INTERPRETACION TELEOLOGICA-Aplicación (Salvamento de voto)

QUORUM EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto (Salvamento de voto)

QUORUM EN TRAMITE LEGISLATIVO-Función (Salvamento de voto)

QUORUM CONSTITUCIONAL-Excepciones (Salvamento de voto)

IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Inexistencia de quórum decisorio en la plenaria de la Cámara de Representantes/IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Duda sobre integración del quórum decisorio en la plenaria del Senado (Salvamento de voto)

En la Plenaria de la Cámara se encontró que, debido a la alta abstención, durante el trámite de los impedimentos no se cumplió con el requisito del quórum decisorio. En efecto,  en la decisión sobre el primer impedimento votado el 16 de junio de 2004 – votación de la cual dependía la habilitación del respectivo congresista para poder participar en la discusión y votación de los siguientes impedimentos – estuvieron presentes 88 de los 163 miembros de la Cámara. De los 88 representantes presentes, 16 - incluyendo a la persona cuyo impedimento se discutía - no podían integrar quórum decisorio, dado que se habían declarado impedidos y su impedimento no había sido resuelto. En consecuencia, sólo estaban presentes 72 congresistas con capacidad para ejercer su función representativa, es decir, con capacidad para integrar el quórum decisorio. Dado que el quórum decisorio en la Plenaria de la Cámara es de 84 Representantes habilitados para votar, no puede menos que sostenerse que la votación adelantada en la ocasión que se estudia carecía de quórum decisorio y, en consecuencia, resulta inválida. El mismo resultado se alcanza al estudiar los impedimentos siguientes. Al respecto no sobra señalar que al hacer este ejercicio con la votación del impedimento en la que se constató el mayor número de votos, el resultado es similar al anterior. En efecto, en la votación del mencionado impedimento (del representante Jorge Hernando Pedraza) participaron 100 Representantes. Sin embargo, 22 estaban impedidos y no habían sido reglamentariamente habilitados para votar. Así las cosas, sólo estaban presentes 78 Representantes con capacidad para integrar el quórum decisorio. En consecuencia, en dicha votación tampoco existió el quórum necesario para dotarla de validez, pues no se alcanzó el número mínimo de 84 representantes. En resumen, por las razones antes advertidas, la votación de los impedimentos en la Plenaria de la Cámara de Representantes es inválida. A su turno, si bien la votación de impedimentos en la Plenaria del Senado se ajustó en mayor medida a las normas esenciales sobre conflicto de interés, lo cierto es que no hay certeza sobre el cumplimiento de una de las condiciones de validez de las respectivas votaciones: la integración del quórum decisorio. En esa medida, debe afirmarse que los congresistas cuyo impedimento fue resuelto en las respectivas sesiones de las plenarias de Cámara y Senado nunca fueron reglamentariamente habilitados para votar. En efecto, las sesiones en las cuales se rechazó su impedimento carecen de validez.  

PRUEBA DE RESISTENCIA DEL VOTO EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Aplicación en la votación nominal del informe de ponencia y de los primeros artículos del proyecto (Salvamento de voto)

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-No integración de quórum porque en las sesiones participaron congresistas a quienes no se les rechazó reglamentariamente los impedimentos (Salvamento de voto)

En dos de los ocho debates adelantados, el Acto Legislativo analizado no contó con el quórum reglamentario o con las mayorías exigidas por la Constitución Política para ser votado y aprobado. En efecto, como se demostró, para integrar el quórum y alcanzar las mayorías en esas sesiones fue determinante la presencia y votación de personas que se habían declarado impedidas y cuyo impedimento no fue reglamentariamente rechazado. En este sentido, como antes manifesté, considero que las personas impedidas no estaban habilitadas para concurrir a la formación de la voluntad democrática de las Cámaras hasta tanto no fuera reglamentariamente tramitado el conflicto de interés que habían puesto de presente. En consecuencia, dado que en dos de los ocho debates no se cumplían las condiciones constitucionales para dar validez a las respectivas sesiones, la Corte debió proceder a declarar la inexequibilidad del Acto legislativo por violación de lo dispuesto en el artículo 375 de la Constitución. En efecto, si algún vicio da lugar a la inconstitucionalidad de un Acto Legislativo es que el mismo hubiere sido aprobado sin la plena verificación del quórum y las mayorías que la Constitución exige para entender configurada la voluntad constituyente.  

INFORME DE CONCILIACION-Trámite (Salvamento de voto)

DEBATE PARLAMENTARIO-Proposición de suficiente ilustración (Salvamento de voto)

INFORME DE CONCILIACION-Elusión del debate durante la discusión y aprobación (Salvamento de voto)

INFORME DE CONCILIACION-Vicio por elusión del debate puede sanearse si la aprobación del acta es unánime (Salvamento de voto)

DERECHOS DE LAS MINORIAS PARLAMENTARIAS EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL-Elusión del debate/INFORME DE CONCILIACION EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL-Elusión del debate (Salvamento de voto)

Una vez terminada la votación del informe de conciliación, algunos congresistas solicitaron expresamente la reapertura del debate para poder intervenir. Consideraban que el trámite del informe se había producido con tal celeridad - 4 segundos -, que no les había sido garantizada la oportunidad material de intervenir. En este sentido, el representante Zarate señaló que durante los 4 segundos que duró el trámite de apertura y cierre del debate él había levantado la mano para intervenir pero no le había sido concedido el uso de la palabra. En consecuencia, en este caso, dado que no se cumplía ninguno de los supuestos de la suficiente ilustración, lo propio era reabrir el debate. En efecto, si bien las mesas directivas y el Presidente pueden imprimirle  celeridad a un debate e incluso pueden interpretar el querer de la corporación y actuar en consecuencia, también lo es que ante el reclamo de un miembro de la minoría es deber de la Presidencia garantizar sus derechos. Distinto hubiere sido si nadie hubiera intervenido y la votación hubiere sido unánime. En este caso el vicio hubiere quedado saneado pues materialmente estaba claro que no se había vulnerado el derecho a intervenir de las minorías. No obstante, por las razones advertidas, la elusión del debate no puede ser saneada, pues la Cámara incurrió en un vicio de procedimiento que afectó el derecho de las minorías a participar en el debate y, en consecuencia, comprometió la constitucionalidad del proyecto de Acto legislativo. Ahora bien, podría sostenerse que en estos casos no hay vulneración de las garantías institucionales en la medida en que la solicitud formal de reapertura fue sometida a votación. Sin embargo, esto equivaldría a sostener que es legítimo que una de las garantías institucionales más importantes de las minorías parlamentarias quede en manos de las mayorías. Como cualquier lector imparcial sabrá apreciar, esta regla constituye ni más ni menos que el camino mas expedito para vulnerar la obligación se someter a debate toda iniciativa y, con ello, los derechos de las minorías parlamentarias.

Referencia: expediente D-5645

Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo Número 02 de 2004, "por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones."

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, me permito apartarme en esta oportunidad de la decisión adoptada en las sentencia C-1040 de 2005. En mi criterio, por las razones que adelante expongo, el Acto Legislativo N° 02 de 2004 ha debido ser declarado inconstitucional dado que durante su trámite el Congreso incurrió en vicios de procedimiento que afectaron sustancialmente el proceso de formación de la voluntad constituyente.

Las razones que expongo para salvar mi voto, se encuentran consagradas en la ponencia original que radiqué en la Sala Plena de la Corporación respecto del proceso D-5696 y cuyos argumentos consideró que no fueron suficientemente rebatidos. Por esa razón, me limito a transcribir el aparte pertinente de la referida ponencia. El lector atento sabrá juzgar su pertinencia constitucional respecto de los argumentos esgrimidos por la mayoría en las sentencias de las cuales me aparto.

En la primera parte de este salvamento resumo las razones de disentimiento respecto de las decisiones adoptadas por la Corte en las sentencias C-1040 y C-1041 de 2005 citadas. En la segunda parte del salvamento, explico más en detalle los argumentos que me llevaron a apartarme de la sentencia C-1040[458]. Y, finalmente, en la tercera parte del salvamento, realizo algunos comentarios específicos sobre las razones expuestas en la sentencia de la cual me aparto.

I. RESUMEN DE LOS ARGUMENTOS EXPUESTOS EN LA PONENCIA ORIGINAL RESPECTO DEL PROCESO D-5696: VICIOS DE TRÁMITE EN EL PROCESO DE DECISIÓN DE LOS IMPEDIMENTOS Y ELUSIÓN DEL DEBATE[459]

1. Toda la argumentación de este salvamento parte de una primera reflexión sobre la importancia de garantizar que en los procesos de reforma constitucional se cumplan a cabalidad los requisitos de procedimiento que tienden a garantizar que el proceso de formación de la voluntad constituyente sea democrático, deliberativo y transparente. Este tema se desarrolla en un aparte posterior del salvamento, que guarda el mismo titulo que le había puesto en la ponencia original: Parámetros normativos para el control de constitucionalidad de los actos legislativos y principio de instrumentalidad de las formas.

Esta parte del salvamento resulta particularmente importante para explicar las razones por las cuales proteger ciertas formas en el trámite legislativo es esencial para garantizar efectivamente, y no de manera simplemente retórica, la democracia deliberativa. En efecto, no pocos promotores de leyes o actos legislativos que han sido fruto de un trámite viciado los defienden con el argumento de que los requisitos de trámite son meros formalismos sin sustancia, cuya garantía no puede estar por encima de la "voluntad de las mayorías". Este argumento lamentablemente ha adquirido alguna fuerza en nuestro país y por ello resulta importante recordar las razones por las cuales las mayorías deben someterse a unos causes de acción, respetar los derechos de las minorías y, sobre todo, acatar los límites y procedimientos que la Constitución les impone. Adicionalmente, parece fundamental recordar cual es el papel de cualquier Corte o tribunal constitucional a la hora de proteger los procedimientos propios de las democracias deliberativas, particularmente, cuando se trata de evaluar el trámite de una reforma constitucional. No sobra recordar constantemente estas cuestiones tan fundamentales, pues finalmente de su defensa depende el afianzamiento de nuestras frágiles democracias constitucionales.   

2. Como ya indiqué, en la segunda parte de este salvamento, explico las razones por las cuales, en mi criterio, en el presente caso se burló la finalidad del régimen constitucional de conflicto de interés mediante la violación del trámite de los impedimentos y las recusaciones. Adicionalmente, demuestro que este hecho terminó por comprometer el quórum y las mayorías reglamentarias para votar el Acto Legislativo. Este aparte se denomina la violación del trámite de impedimentos y recusaciones y su efecto en la integración del quórum y la mayoría necesaria para debatir y votar el proyecto de acto legislativo demandado. En este aparte me refiero a la relevancia constitucional de los hechos que brevemente resumo a  continuación.

En el presente caso 71 congresistas pusieron de presente la existencia de un posible conflicto de interés mediante su impedimento, entre otras razones, por tener parientes cercanos nombrados por el gobierno nacional en cargos diplomáticos, en notarias o en cargos de la administración.

Considero que, para asegurar el cumplimiento de la finalidad del régimen de conflicto de interés, los impedimentos puestos de presente debieron ser resueltos luego de un debate suficiente en el que se suministrara toda la información requerida en cada uno de los casos y a través de la aplicación de reglas mínimas esenciales para garantizar que el trámite fuera imparcial y que no se burlara su finalidad. Para ello, era necesario que los congresistas que se habían declarado impedidos no procedieran a habilitarse mutuamente votando en contra de impedimentos de otros congresistas antes de que su propio impedimento fuera decidido. También era necesario que no votaran rechazando impedimentos idénticos a los que ellos mismos habían puesto de presente en su propio nombre. Adicionalmente, era imprescindible que se hubiera abierto el debate sobre cada impedimento – como de hecho fue reiteradamente solicitado -. Finalmente, era fundamental que se hubiera permitido el acceso a toda la información que algunos congresistas consideraban importante para adoptar la correspondiente decisión colegiada. En efecto, como se demuestra mas delante, los congresistas fueron convocados a votar los impedimentos sin que en la mayoría de los casos pudieran ser informados – pese a reiteradas solicitudes al respecto -, sobre el cargo en el cual el gobierno había nombrado al pariente del congresista cuyo impedimento se definía; la fecha del nombramiento; el procedimiento utilizado para nombrarlo (si era de carrera, de libre nombramiento o había sido nombrado en provisionalidad); y el grado de consanguinidad existente entre el congresista y la persona nombrada. Vulneradas estas reglas esenciales sobre transparencia, votación informada y deliberación, mal puede sostenerse que se respetó el régimen de conflicto de interés tan celosamente protegido por la Constitución.

En el caso estudiado, lo cierto es que el trámite dado a los impedimentos, particularmente en las sesiones del 15 y el 16 de junio de 2004, no satisfizo ninguna de las reglas mencionadas. En este sentido, el procedimiento fue hasta tal punto irreglamentario que no sólo vulneró los principios constitucionales de transparencia y moralidad, sino que incluso, en algunos casos, se adelantó sin el quórum reglamentario y sin la realización del debate que había sido solicitado y que es obligatorio, según el Reglamento del Congreso, para la adopción de decisiones colegiadas.

Finalmente, durante el proceso resultó demostrado – y así o reconoce la sentencia de la Corte – que esta forma de tramitar los impedimentos se adoptó concientemente por la mayoría para poder salir rápidamente del asunto y evitar las posibles recusaciones. En otras palabras, los impedimentos se tramitaron como ha sido descrito, con la finalidad explícita de evitar un debate a fondo y una decisión imparcial, es decir, para burlar el régimen constitucional del conflicto de interés. Esto, en si mismo, ya constituye un vicio reglamentario de la mayor importancia.

Ahora bien, por las razones que han sido brevemente resumidas, considero que los impedimentos no fueron reglamentariamente tramitados y, en consecuencia, quienes se declararon impedidos nunca fueron adecuadamente habilitados para intervenir en el proceso constituyente. En consecuencia, con la presencia de los congresistas impedidos no podía integrarse el quórum ni la mayoría reglamentaria para votar el proyecto. No puede ser otra la consecuencia del trámite irregular de un impedimento.

Sin embargo, en dos de los cuatro debates de Plenaria, los congresistas impedidos cuyo impedimento no fue reglamentariamente rechazado fueron esenciales para integrar el quórum y las mayorías requeridas para aprobar el proyecto de reforma constitucional. Por esta razón, sostengo que en tales debates no se cumplieron las condiciones constitucionales para su validez, pues tanto el quórum como las mayorías reglamentarias se integraron con la presencia y el voto de congresistas que no estaban habilitados para participar en el correspondiente debate. Como ya se dijo, estos congresistas habían planteado la existencia de un conflicto de interés que no había sido reglamentariamente resuelto y, en consecuencia, el impedimento continuaba vigente. Nada nuevo plantea esta tesis. Estas reglas se aplican sin discusión en cualquier otro órgano colegiado de naturaleza representativa o judicial, pública o privada. Y de conformidad con la Constitución y la ley, las mismas debieron ser aplicadas en el Congreso de la República.

Por las razones anotadas encuentro que el Acto legislativo de la referencia era inconstitucional. En efecto, mal puede sostenerse que la voluntad constituyente fue adecuadamente integrada cuando para conformar el quórum y las mayorías reglamentarias fue necesaria la presencia y el voto de congresistas que habían sido irreglamentariamente habilitados para votar. En otras palabras, una reforma constitucional no puede ser legítima si para integrar el quórum y las mayorías necesarias para aprobarla concurren congresistas que burlaron el régimen constitucional de conflicto de interés con el único fin de poder participar en dicha votación. Otra cosa, bien distinta, hubiera sucedido si los congresistas impedidos se hubieran abstenido de presentar su impedimento si, a conciencia, consideraban que no estaban en conflicto de interés. O si, presentado el impedimento, se hubieren abstenido de participar de la votación de los impedimentos de sus colegas, al menos, mientras su propio impedimento era resuelto; si no se hubieren apresurado a rechazar el posible conflicto de interés de quien se encontraba exactamente en sus mismas circunstancias; si hubieran entregado toda la información que se requería para poder debatir y votar cada impedimento; o, finalmente, si el Presidente de la Cámara en las sesiones mencionada del 15 y el 16 de junio hubiera permitido el debate abierto, transparente e informado de cada impedimento. Lamentablemente nada de ello ocurrió y no ocurrió por que, como lo reconoce la sentencia de la Corte y el concepto del señor Ministro del Interior y de Justicia, existía un acuerdo de mayorías para que no ocurriera. Por eso considero que el trámite del Acto legislativo se encontraba constitucionalmente viciado.  

Finalmente, sobre este punto, baste señalar que el mismo no se refiere a una cuestión puramente formal. Se trata de hacer respetar las consecuencias constitucionales de vulnerar el régimen de conflicto de interés y evitar así las prácticas "clientelistas" que la Constituyente de 1991 quiso prohibir, pero que la mayoría de la Corte, se limita simplemente a lamentar[460].

Sin embargo, las razones expuestas no son las únicas que me conducen a considerar que el Acto legislativo demandado era inexequible. Adicionalmente, por las razones que explico en este salvamento, considero que los congresistas no tuvieron oportunidad material de debatir los informes de conciliación aprobados el día 14 de diciembre tanto en la Plenaria de la Cámara como en la Plenaria del Senado.

3. Ahora bien, en el salvamento a la sentencia C-1041 de 2005 explico las razones por las cuales, a mi juicio, en el presente caso, se incurrió, adicionalmente, en una violación de la obligación constitucional de dar ocho debates al Acto Legislativo. En los párrafos que siguen me limitare, simplemente, a resumir los argumentos centrales que apoyan mi decisión. Estos argumentos sin embargo son desarrollados mas ampliamente en el salvamento a la sentencia C-1041 citada.

Dado que en este punto es fundamental una adecuada reconstrucción de los hechos, en el salvamento a la sentencia C-1041 de 2005 transcribo in extenso las actas en las cuales se demuestra la vulneración constitucional de la que doy cuenta. En este sentido baste simplemente hacer énfasis en dos cuestiones relevantes.

En primer lugar, es importante tener en cuenta que lejos de lo que en sentido común se entiende como debate, los ocho debates constitucionales tienen unas características especiales que tienden a asegurar que en realidad se están respetando, en cada uno de ellos, las garantías institucionales mínimas para la integración legítima de la voluntad constituyente. Por ello, los argumentos muy respetables de quienes sostenían que el debate se satisface con un cierto número de palabras, de intervenciones o de horas de discusión durante los meses del trámite legislativo deben ser revisados a la luz de lo que verdaderamente, en términos del derecho constitucional, significa la obligación de cumplir con los ocho debates reglamentarios. Pocas palabras, pocas horas y pocas intervenciones, pero con el cumplimiento respetuoso de todas las garantías institucionales, resulta constitucionalmente más adecuado que miles de horas de discusión sin el respeto debido a las reglas del juego. Esta cuestión, si se me permite, no puede ser resuelta a partir de lo que se entiende como debate en el lenguaje común.

En efecto, la garantía del debate - en términos constitucionales – significa el respeto transparente e irrestricto de las reglas del juego. Significa la posibilidad real de participar, en las condiciones preestablecidas, en todos y cada uno de los ocho momentos cruciales en los cuales debe consolidarse la voluntad democrática del Congreso. Para entender esto, sin embargo, es necesario entender la función que cumple la deliberación plural en una democracia genuina y la importancia que para ello reviste el respeto irrestricto por las garantías institucionales que la Constitución ofrece. Si esto no se comprende podríamos terminar escondiendo detrás de argumentos retóricos presuntamente fundados en el "sentido común", actuaciones genuinamente antidemocráticas.  

En segundo lugar, en este punto es necesario un detallado estudio de los hechos. De este estudio dependía la decisión a adoptar. No en vano el Procurador General de la Nación insistía en su concepto en la necesidad de escuchar con detenimiento las grabaciones de las sesiones del 16 y 17 de junio de 2004. El 16 de junio el Presidente de la Cámara de representantes fijó públicamente unas reglas del juego: al día siguiente, al abrir el debate, llamaría por su nombre, uno a uno, a los 58 congresistas inscritos. Quien no estuviere presente al ser llamado por su nombre, se entendía que había renunciado al uso de la palabra. Quien estuviere presente tenía hasta 20 minutos para intervenir. Esas fueron las reglas del juego definidas públicamente. Sin embargo, el 17 de junio, a los cuatro minutos de haber reiniciado la sesión luego de un receso, el Presidente ordenó dar inicio al estudio del proyecto en cuestión y, en lugar de cumplir las reglas del juego preestablecidas, abrió y cerró el debate en un lapso inferior a 24 segundos. En efecto, 24 segundos duro, en total, incluyendo las frases de apertura y cierre, el debate sobre el informe de ponencia de un proyecto tan importante y con 58 congresistas inscritos el día anterior. Ninguno de los congresistas fue llamado por su nombre antes de cerrar el debate y entender que habían renunciado, todos ellos, al uso de la palabra.

Durante los 24 segundos que duró todo el trámite de apertura y cierre del debate del informe de ponencia, algunos miembros de la minoría se encontraban en el recinto de la Cámara. Otros se encontraban en un salón conjunto decidiendo sobre su futura participación, pues justo antes de reiniciar la sesión, recibieron del propio Presidente de la Cámara la noticia de que el debate no seria transmitido a través de los medios masivos de comunicación pública. Esto hacía que algunos de ellos consideraran importante retirarse mientras otros consideraban fundamental permanecer en el debate. Estaban entonces adoptando una decisión como bancada ante la noticia que acababan de recibir. En otras palabras, para ese momento, las bancadas de oposición no habían tomado la decisión de retirarse del debate. Incluso había quienes insistían en la necesidad de permanecer en él. Sin embargo, cuatro minutos después de dar a la oposición la noticia que antes se menciona, sabiendo que se encontraban en un salón adjunto discutiendo una decisión fundamental de bancada, en un lapso de 24 segundos y sin cumplir las reglas que se habían fijado previamente, el Presidente despachó el debate del informe de ponencia y entendió que todos los congresistas inscritos habían renunciado a su derecho a intervenir en la deliberación.  

Con todo, lo que en mi criterio resulta reprochable es que el Presidente de la Cámara no hubiera seguido la regla que el mismo había fijado el día anterior de manera clara y contundente. El cumplimiento de esa regla – llamar a cada congresista en el orden de inscripción y darle la palabra por 20 minutos – hubiere alertado a quienes se encontraban discutiendo en el salón adjunto sobre el inicio del debate. ¿Puede realmente sostenerse que en un debate de esta importancia las Mesas Directivas pueden definir y violar sus propias reglas sobre el derecho a la participación de los congresistas en el debate?. En mi criterio este comportamiento vulnera la oportunidad de participación y constituye un primer dato sobre la configuración de la elusión del debate.

Pero la elusión se termina de producir posteriormente cuando luego de la votación del informe de ponencia, el Presidente omite abrir el debate general sobre el articulado del proyecto. En efecto, si bien resulta claro que uno es el debate y votación del informe de ponencia y otro el debate y votación del proyecto o articulado, lo cierto es que una vez cerrado el debate de informe de ponencia como acaba de mencionarse y votado dicho informe el presidente decidió omitir la apertura del debate del proyecto. En este sentido, no puede pasar desapercibido que una vez votado el informe de ponencia y cuando debía abrirse el debate del articulado, algunos congresistas inscritos que habían entrado al recinto y tenían la intención de intervenir, le solicitaron a la Presidencia el uso de la palabra. Ante esta solicitud el Presidente señaló categóricamente que el debate estaba cerrado, impidiendo dichas intervenciones. Esta decisión del Presidente generó una fuerte protesta por parte de quienes se encontraban presente en el recinto, protesta que quedó claramente registrada en las cintas magnetofónicas correspondientes y en las constancias posteriormente depositadas. En suma, algunos congresistas que se habían inscrito oportunamente querían participar en el debate para explicar la razón de su voto. Ello, sin embargo, no les fue permitido.

Sólo en ese momento, algunos congresistas de oposición que habían manifestado previamente su intención de retirarse, se salen del recinto y abandonan el debate. No antes.  

Sin embargo, otros congresistas que no están de acuerdo con el proyecto que se tramita permanecen en el recinto y participan en la votación de los artículos. Antes de la votación de cada artículo el Presidente se limitó, bien a abrir y cerrar el debate en lapsos que iban de 4 a 5 segundos y que no dejaban oportunidad real de intervenir, bien a ordenar directamente la votación del respectivo artículo sin abrir siquiera formalmente el correspondiente debate. Eso se constata fácilmente al leer las actas correspondientes. Este proceder generó la protesta de algunos congresistas que estaban presentes participando de la votación y que no se habían retirado, tal y como se escucha claramente durante el conteo de votos sobre el artículo 4 del proyecto, en la voz del Representante Telésforo Pedraza.  

En suma, en este punto del Salvamento de la sentencia C-1041 de 2005 es importante el repaso cuidadoso de los hechos, pues con independencia de lo que las minorías en cada momento decidan hacer, en este caso el Presidente faltó a sus deberes, vulneró las reglas del juego que el mismo había establecido, cerró el debate sobre el informe de ponencia sin que existiera causal de suficiente ilustración y dejo de abrir el debate general sobre el articulado del proyecto y sobre cada una de las normas que lo componían.  Esto es, justamente, lo que la Corte ha reiterado en llamar elusión del debate.

Guardo la esperanza de que en una nueva ocasión los argumentos que tuvo la Corte para avalar el proceso surtido puedan ser revisados. De esta manera podría evitarse que situaciones que vulneran principios esenciales de la democracia deliberativa, como las ocurridas en el trámite del Acto Legislativo de la referencia, se repitan.

En la parte que sigue procedo a transcribir la parte pertinente de la ponencia presentada a la Sala Plena, con algunos ajustes menores para facilitar su lectura que, en todo caso, reconozco dispendiosa. Era sin embargo un deber poner sobre el papel todos los argumentos y contra argumentos que el juez constitucional tenia que tener en cuenta par adoptar una decisión de tanta importancia como la que se adoptó. Por eso expongo in extenso, en el documento que sigue, las razones de mi voto.  

II. PARÁMETROS NORMATIVOS PARA EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS ACTOS LEGISLATIVOS Y PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS[461]

4. La Constitución Política es la garantía más importante que tienen las personas de todos los orígenes, culturas, razas, ideologías y orientaciones de que sus derechos y libertades fundamentales serán respetadas en todo momento, con independencia de las tempestades políticas, la agudeza de las confrontaciones o la fuerza de las mayorías.

Efectivamente, cuando las constituciones son verdaderamente el fruto de la deliberación plural, pública y transparente de un amplio consenso de fuerzas políticas y sociales – como en efecto lo fue la Carta de 1991 -,  su contenido tiende a asegurar que todo aquel que ejerza el poder encuentre un límite irrestricto en los derechos fundamentales y en los procedimientos democráticos. Por esta razón, las constituciones buscan garantizar que, una vez superado el momento "constituyente", los gobiernos futuros no acudan al expediente fácil de su reforma para eliminar las barreras que ese consenso les impuso y gobernar a su arbitrio por fuera de los cánones irrestrictos del Estado constitucional. A este propósito se debe entonces que las reformas constitucionales exijan procedimientos especialmente rigurosos cuya finalidad no es otra que la de evitar que quien se encuentre transitoriamente en el poder pueda afectar los derechos fundamentales de las minorías o cambiar las reglas del juego para su propio beneficio. Es justamente por las razones advertidas que la historia y la prudencia han recomendado la existencia de rigurosos procedimientos de reforma constitucional.

5. Sin embargo, el rigor del procedimiento no puede llegar al punto de impedir absolutamente el cambio constitucional. En efecto, de una parte resulta fundamental proteger la fuerza estabilizadora de la Constitución así como los derechos y procedimientos democráticos que han surgido del consenso constituyente - particularmente frente a los intereses de las mayorías eventuales -[462]. Sin embargo, también es cierto que las constituciones pétreas, imposibles de reformar, dan lugar a bloqueos políticos que terminan muchas veces por generar crisis institucionales mayores a las que pretenden evitar. Por ello, los procedimientos especialmente gravosos, como señala Zagrebelsky, presentan una doble dimensión, "una que mira al cambio y otra que lo hace a la conservación"[463].     

6. En este sentido, es importante advertir que el procedimiento que consagra la Carta de 1991 es particularmente riguroso, pero no hace imposible la reforma ni petrifica el ordenamiento. El constituyente fue consciente de la necesidad de permitir que las normas constitucionales pudieran adecuarse a los cambios culturales consolidados por vía de la reforma constitucional. En consecuencia, diseñó un procedimiento que permitiera que luego de un riguroso trámite, el poder constituyente – originario o derivado - pudiera reformar la Constitución.

Ciertamente, con el fin de garantizar que el cambio constitucional fuera el fruto de un consenso reforzado, plural, democrático y deliberativo, el constituyente consagró un procedimiento que supera mucho en rigor y exigencia el procedimiento constitucional para la expedición o reforma de cualquier otra norma jurídica. Y le asignó a la Corte Constitucional la tarea esencial de vigilar rigurosamente que cualquier reforma a la Constitución satisficiera de manera suficiente el procedimiento de formación de la voluntad constituyente en ella descrito.

No sobra reiterar al respecto que la Constitución es un modelo estabilizador que propone un orden institucional orientado al futuro, en el cual se consagran las normas mas importantes sobre los límites del poder, así como las garantías esenciales que permiten controlar los abusos y que aseguran la eficacia de los derechos fundamentales. Por eso, las constituciones contemporáneas van más allá de reflejar el deseo concreto de una mayoría coyuntural o de reproducir la relación de fuerzas políticas existentes en un momento histórico determinado[464].

7. En virtud de todo lo anterior resulta claro que una de las consecuencias naturales de tener una verdadera constitución es que el trámite de su reforma no sea un asunto menor que pueda ser rápidamente despachado por la Corte Constitucional. Por el contrario, la tarea de controlar la sujeción estricta de los poderes constituidos al procedimiento de reforma constitucional es quizás la más importante de las que se asigna al guardián de la Constitución. En este sentido en la sentencia C-816/04[465] dijo la Corte:

"143- Todo lo anterior muestra la importancia del control por parte del juez constitucional de la regularidad del procedimiento de aprobación de una reforma constitucional, pues si no se protege la forma de la reforma de la Constitución, ¿en qué queda la supremacía y la integridad de la Constitución y en qué queda la distinción entre poder constituyente y poder constituido? Por ello la garantía de los contenidos materiales de la Constitución implica la protección de la regularidad formal de las reformas constitucionales, como lo ha hecho la Corte en el presente caso, y como lo hacen otros tribunales constitucionales en el mundo.".

frente al tema que se discute, no puede la Corte dejar de recordar que el carácter democrático de un pueblo y el grado de formación política de una sociedad, se refleja, entre otras cosas, en la importancia que se le confiere a la estabilidad de la constitución democrática respecto de las decisiones de las mayorías políticas eventuales o coyunturales o del intento de constitucionalizar programas coyunturales de gobierno, sin atender de manera transparente a los estrictos trámites que las constituciones establecen para su reforma. Igualmente, la seriedad y responsabilidad de una Corte Constitucional se refleja en la forma como ha de controlar los abusos de quienes pretenden ejercer el poder constituyente sin respetar los procedimientos especiales que, en beneficio de los asociados y de las futuras generaciones, ha establecido la Constitución. Pero su seriedad y responsabilidad también se refleja en su capacidad para admitir todos los cambios que sean el fruto de la voluntad constituyente a la cual la Corte debe su mayor lealtad.

En suma, lo que el juez constitucional debe tener en cuenta es que la democracia entendida como principio de autodeterminación, exige que para que una reforma constitucional sea válida deben haberse respetado los procedimientos establecidos para garantizar que la voluntad constituyente sea el reflejo de la existencia de consensos sociales reforzados que han sido libremente constituidos a partir del respeto de los derechos de las minorías y de la deliberación plural, abierta y transparente en los términos establecidos por la propia Constitución.

Ahora bien, la Corte Constitucional no puede controlar el contenido de las reformas constitucionales. Su competencia se limita exclusivamente a verificar que el trámite adoptado para reformar la Carta cumplió a cabalidad las reglas formales que la Constitución establece para asegurar, hasta donde puede hacerlo el Derecho, que la voluntad constituyente expresada en el acto legislativo fue el fruto de una deliberación democrática respetuosa de los derechos de las minorías y obediente de la regla de las mayorías especiales que garantizan la existencia de un consenso social reforzado.

Adicionalmente, como ya se ha mencionado, la Corte es competente para controlar los límites del poder de reforma, pues la sustitución integral del modelo constitucional puede ser definida únicamente por el pueblo directamente o por aquellas personas que el pueblo ha designado específicamente para tal propósito. Sin embargo, este tipo de vicio de competencia sólo puede producirse en casos radicales en los cuales se sustituye el régimen constitucional. Es, por decirlo de alguna manera, el control de la última ratio del Estado constitucional.  

Parámetro normativo de control constitucional de los Actos Legislativos

8. El parámetro normativo a partir del cual la Corte debe controlar las reformas constitucionales está integrado exclusivamente por las disposiciones del Título XIII de la Carta y aquellas otras normas que guardan estrecha relación con estas últimas por consagrar los requisitos de forma que resultan esenciales para la formación de la voluntad constituyente[466]. Así por ejemplo, En sentencia C-387/97[467], la Corte indicó:

"Señala el artículo 379 del estatuto Fundamental que los actos legislativos sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en el titulo referente a la reforma de la Constitución. Sin embargo, el adverbio "solo" no puede ser tomado en su sentido literal, pues es obvio que otras normas de la Carta y del reglamento del Congreso resultan aplicables al trámite complejo que se cumple con ocasión de los proyectos conducentes a la modificación de la Carta y que la inobservancia de esas otras normas compatibles con el proceso de reforma constitucional, puede derivar en la inconstitucionalidad del acto reformatorio, situación que adquiere una especial relevancia tratándose del reglamento del Congreso, pues pese a su carácter infraconstitucional, su desconocimiento es susceptible degenerar una vulneración de la Carta, por cuanto teniendo la naturaleza de ley orgánica, a sus dictados ha de someterse el Congreso al ejercer su actividad (art. 151 C.P.)."

Como lo ha puesto de presente la Corte, lo anterior no significa que se confundan las tareas propias del legislador ordinario con las inherentes al ejercicio del poder constituyente derivado. Únicamente las normas "pertinentes y compatibles" con el proceso de reforma constitucional son "extensivas a las enmiendas constitucionales"[468]. En efecto, de conformidad con el artículo 227 de la Ley 5ª° de 1992, las disposiciones referidas al proceso legislativo ordinario, contempladas en ella misma, "que no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales, tendrán en el trámite legislativo constituyente plena aplicación y vigencia ".

Es por ello, que cada uno de estos procesos de control conserva su carácter peculiar y que en el caso de los actos legislativos la aplicación a su trámite de disposiciones destinadas a regular el trámite legislativo ordinario, no comporta la simplificación de un procedimiento que es, por esencia, más exigente que el orientado a la aprobación de las leyes.

En el mismo sentido, la Corte ha indicado "que el parámetro normativo de referencia para enjuiciar la regularidad del procedimiento de un acto legislativo reformatorio de la Constitución, comprende no solo las normas del Título XIII de la Carta, sino también las disposiciones constitucionales que regulan el procedimiento legislativo y que resulten aplicables, y las correspondientes del reglamento del Congreso, en cuanto que allí se contengan requisitos de forma cuyo desconocimiento tenga entidad suficiente como para constituir un "vicio de procedimiento de la formación del acto reformatorio (...) entendiendo por éste la violación de los requisitos establecidos por la propia Carta para la aprobación de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el Titulo XIII"[469].

En consonancia con la jurisprudencia de la Corte los artículos 221[470] y 227[471] de la Ley 5ª° de 1992, al establecer las reglas de procedimiento aplicables al trámite de las reformas constitucionales señalan que tendrán plena aplicación y vigencia a dicho trámite, las disposiciones referidas al proceso legislativo ordinario que no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales.

9. En suma, en virtud de lo anterior resulta claro que la Corte debe controlar que en la reforma Constitucional se hubieren satisfecho suficientemente los requisitos especiales de que trata el Título XIII de la Carta y los requisitos generales del procedimiento legislativo que resulten compatibles y estrechamente relacionados con estos. En este sentido la Corte ha considerado que las normas constitucionales aplicables son, entre otras, las disposiciones constitucionales referidas al trámite legislativo que tienen como finalidad la adecuada formación de la voluntad democrática del Congreso, así como las normas legales que se pueden encontrar en el Reglamento del Congreso o en otros estatutos directamente aplicables.

Así por ejemplo, en la sentencia C-551 de 2003, la Corte al juzgar la constitucionalidad de una ley que convocaba a un referendo para reformar la Constitución entendió que constituían parámetro normativo de referencia para dicho control, además de las normas relevantes de la Ley 5ª° de 1992, algunas disposiciones de la ley 134 de 1994 o ley Estatutaria de Mecanismos de Participación.

El juicio de constitucionalidad de los actos legislativos debe tener un mayor rigor que el juicio de constitucionalidad de las leyes

10. La importancia que para toda la organización política tiene una reforma Constitucional, obliga a la Corte a imprimir mayor rigor al juicio de constitucionalidad del respectivo trámite de reforma que el que debe imprimir al trámite legislativo ordinario.

Por lo anterior, en e1 proceso de formación de la voluntad legislativa, principios como el principio democrático o el principio de economía del derecho adquieren una fuerza preponderante y pueden orientar a la Corte a resolver una determinada cuestión a favor de la conservación de la norma que estudia. Sin embargo, en el caso de la formación de 1a voluntad constituyente la Corte debe ser particularmente rigurosa al evaluar el respectivo trámite, pues si bien los principios mencionados resultan relevantes, lo cierto es que existen razones que les restan peso ponderado frente a la importancia de los fines sustanciales que en estos casos persigue el rigor del procedimiento de la formación de la voluntad constituyente. Al respecto ha dicho la Corte:

"141- Este control del respeto de los procedimientos es aún más importante frente a las reformas constitucionales, puesto que éstas tienen que ser tramitadas con el máximo acatamiento por las normas de procedimiento, al menos por la siguientes dos razones: de un lado, porque que se trata nada más y nada menos que de modificar la norma fundamental que gobierna una sociedad; y, de otro, lado, precisamente porque se trata de la norma fundamental del ordenamiento, la Constitución está dotada de supremacía y de rigidez, por lo cual su reforma exige procedimientos especiales agravados, en especial en dos aspectos: mayorías más estrictas y procesos de aprobación más largos.

142- Estos requisitos más exigentes que se establecen para la reforma de la Constitución no son caprichos, o formalidades sin sustancia, sino que representan la garantía misma del régimen constitucional y de la supremacía de la Carta. En efecto, si la Constitución puede ser refórmada por el mecanismo ordinario de aprobación de una ley, y con las mayorías propias de la ley, entonces en sentido estricto no existe Constitución, ya que el Legislador no estaría sujeto a ningún mandato superior, puesto que podría modificar las normas constitucionales por la simple expedición de una ley. Una Constitución que no es rígida no es entonces una verdadera Constitución, razón por la cual algunos doctrinantes consideran, no sin razón, que las disposiciones que regulan la reforma de la Constitución son, al menos formalmente, la norma fundamental del ordenamiento jurídico[472].  En efecto, si la Constitución de un país es la fuente de validez del resto del ordenamiento, y crea los órganos del Estado y prescribe la forma como se crea el derecho de inferior jerarquía, a su vez las reglas que establecen el procedimiento de reforma constitucional señalan cómo se cambian los contenidos constitucionales, con lo cual estatuyen el poder de reforma o poder constituyente derivado. Estas reglas son entonces la "constitución de la constitución " o el núcleo de la constitución, y por ello la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución exige un control sobre la regularidad de los procedimientos de reforma constitucional."

En este sentido no puede olvidarse que la protección institucional más importante que tienen las minorías respecto de la inclinación que eventualmente puedan tener quienes estén en el poder de abusar de éste y legitimar sus abusos mediante la reforma a la Constitución, es el respeto por las reglas del trámite constituyente. Reglas que exigen garantías institucionales reforzadas de transparencia, publicidad y deliberación y que deben ser estrictamente controladas por quien tiene l misión fundamental de guardar la integridad de la Constitución.

La aplicación del principio de instrumentalidad de las formas como guía del juicio constitucional. Pese a que la Corte debe aplicar al trámite de los Actos Legislativos un control estricto de constitucionalidad, sólo será inexequible el Acto Legislativo que sea fruto de un vicio de forma que, a su turno, comprometa sustancialmente el proceso de formación de la voluntad constituyente.  

11. La Corte ha señalado reiteradamente que incluso en materia de reformas constitucionales no cualquier vicio en el procedimiento origina la declaratoria de inconstitucionalidad del correspondiente acto legislativo. Se trata de la aplicación al procedimiento del llamado principio de instrumentalidad de las formas, según el cual el grado de afectación que sobre el trámite legislativo o constituyente puede tener un determinado vicio, depende a su turno de la afectación que dicho vicio produce en el proceso de la formación de la voluntad democrática del Congreso. Por ser este un tema de extrema importancia en el caso que se estudia, pasará a explicarse un poco más en detalle.

Lo que pretenden las disposiciones sobre trámite legislativo o constituyente es lograr que las normas sean el fruto de una decisión de mayorías, adoptada luego de una deliberación democrática dentro de la cual se han respetado los derechos de las minorías a participar en la deliberación y los principios de transparencia y publicidad. Por ello los vicios de procedimiento sólo serán relevantes si han afectado seriamente (1) el principio de mayorías, (2) el principio deliberativo, (3) el principio de transparencia o, (4)  el principio de publicidad. En efecto, se trata de asegurar la satisfacción de principios que se consideran esenciales para garantizar la adecuada integración de los distintos intereses que se encuentran en juego al momento de conformar la voluntad legislativa o constituyente.

En otras palabras, la infracción de las normas que regulan el procedimiento constituyente solo puede afectar la constitucionalidad del Acto Legislativo si tal infracción altera sustancialmente la formación de la voluntad democrática del Congreso, es decir, si se ha afectado sustancialmente alguno de los principios mencionados. De otra manera, la Corte debe entender que la inobservancia del procedimiento no tiene el efecto de invalidar el acto tramitado, pues no afecta la formación de la voluntad democrática del órgano que la expide. En este sentido, resulta contrario al principio de razonabilidad declarar inconstitucional una norma por la mera vulneración de un vicio "formal puramente formal", absolutamente intrascendente desde el punto de vista de los principios que aseguran la adecuada formación de la voluntad democrática de las Cámaras.

12. Para saber si un vicio del procedimiento afecta el acto legislativo es necesario identificar la finalidad que tenia el procedimiento viciado resultó afectada con la infracción detectada; si la finalidad identificada se cumplió por otra vía; y, finalmente, si es verdaderamente necesario satisfacerla para la adecuada conformación de la voluntad constituyente en los términos descritos en el fundamento jurídico anterior. En esto justamente, consiste el principio de instrumentalidad de las formas. En este sentido ha dicho la Corte:

"El principio de instrumentalidad de las formas tiene implicaciones importantes sobre la manera como se debe analizar la relación entre una irregularidad en la formación de una ley, su eventual invalidez, y las posibilidades de sanear esos defectos procedimentales. Así, en primer término, es claro que no toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el respectivo Reglamento del Congreso, acarrea ineluctablemente la invalidez de la ley y su declaración de inconstitucionalidad. En efecto, en determinados casos, puede tratarse de una irregularidad irrelevante, en la medida en que no vulnera ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso deformación de la voluntad democrática en las Cámaras, ni desconoce el contenido básico institucional diseñado por la Carta. En tales casos, esa irregularidad, en sentido estricto, no configura un verdadero vicio en la formación de la ley, tal y como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia nacionales y extranjeras "[474]

13. En consecuencia, para declarar la inconstitucionalidad de una reforma constitucional se requiere haber identificado previamente si el procedimiento viciado no pudo, a causa de dicho vicio, realizar el fin para el cual fue establecido. Para ello resulta fundamental recordar que las normas de procedimiento persiguen la integración de mayorías reforzadas, pero no de cualquier manera, sino mediante la deliberación informada, publica, transparente y respetuosa de los derechos de las minorías. La Constitución así entendida no es sino una norma de integración política que refleja el resultado de la voluntad constituyente.

En todo caso no sobra recordar que, como ya lo ha señalado la Corte, el impacto del vicio en el procedimiento depende de las circunstancias específicas de cada caso concreto. En efecto, la finalidad de cada trámite puede ser más o menos necesaria para la integración de la voluntad democrática del Congreso según las circunstancias específicas de cada caso.

14. En resumen, es importante reiterar que al estudiar la constitucionalidad de un proceso la Corte debe tener presente que no puede caer en un formalismo extremo que impida el cambio constitucional cuando este hubiere superado los requisitos que en materia de mayorías, deliberación, transparencia, publicidad y respeto por las minorías exige la propia Constitución. Pero simultáneamente, no puede olvidar que tal vez su función más trascendental es la de ser el fiel guardián de la Carta que el constituyente puso bajo su custodia, frente a los intentos de reforma que no reúnan de manera clara y suficiente todos los requisitos exigidos para ello. En este sentido la Corte ya ha señalado:

"140- Por todo lo anterior, es claro que sin caer en excesos ritualistas y tomando como guía el principio de instrumentalidad de las formas, una de las labores más importantes del juez constitucional es precisamente verificar la defensa de la regularidad y transparencia del proceso de aprobación de normas en el Congreso. Y es que el respeto a las formas y procedimientos de la deliberación y decisión legislativa no es un culto a unos rituales innecesarios, ya que dichas formas y procedimientos juegan un papel esencial en la democracia, por cuanto pretenden asegurar que exista una verdadera formación de una voluntad democrática detrás de cada decisión legislativa."[475]

III. ESTUDIO DEL CARGO POR EL PRESUNTO VICIO DE PROCEDIMIENTO CONSISTENTE EN LA VIOLACIÓN DEL TRÁMITE DE IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES Y SU EFECTO EN LA INTEGRACIÓN DEL QUÓRUM Y LA MAYORÍA NECESARIA PARA DEBATIR Y VOTAR EL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DEMANDADO

Resumen de los antecedentes del proceso D-5696: la posición de los demandantes, la posición del Ministro del Interior y de Justicia y la Posición del Procurador General de la Nación en torno al trámite de los impedimentos y recusaciones

15. En criterio de los demandantes el trámite dado por el Congreso a los impedimentos y recusaciones presentadas durante el estudio y votación del acto legislativo 02 de 2004 origina un vicio de forma que compromete severamente los requisitos constitucionales del trámite legislativo y en esa medida afecta la constitucionalidad de la citada reforma constitucional.

A juicio de los demandantes del proceso que me todo en suerte (D-5696) los impedimentos y recusaciones presentados han debido tramitarse de conformidad con lo establecido en los distintos códigos de procedimiento vigentes, dado que no existe una norma específica aplicable a dicho trámite. En consecuencia, consideran que quienes se habían declarado impedidos no podían participar en el trámite legislativo del proyecto de acto legislativo dentro del cual habían manifestado el posible conflicto de interés hasta tanto no fuera resuelto su impedimento. Sin embargo, indican que un número considerable de congresistas que se habían declarado impedidos o que iban a declararse impedidos participaron en el trámite del proyecto definiendo, entre otras cosas, el procedimiento que se utilizaría para resolver los impedimentos y debatiendo y votando los impedimentos de sus compañeros antes de que su propio impedimento resultara resuelto.

Adicionalmente consideran que quienes se declararon impedidos por causas similares - en particular por el nombramiento de parientes cercanos en cargos directivos de la rama ejecutiva o en el servicio exterior por fuera de la carrera diplomática - debieron abstenerse de votar el impedimento similar de sus compañeros. Sin embargo, señalan que todos aquellos congresistas que se declararon impedidos por tener un familiar dentro del cuatro grado de consanguinidad en un cargo de libre nombramiento y remoción del órgano ejecutivo y, particularmente, por tener un familiar en el servicio exterior, votaron los impedimentos propuestos por sus compañeros en el mismo sentido, procediendo a una irregular habilitación mutua para votar el proyecto.

Así mismo afirman que la recusación presentada en la Comisión Primera de la Cámara durante la primera vuelta del proyecto, contra la representante Yidis Medina debió ser tramitada como tal y no como impedimento y en consecuencia debió ser trasladada a 1a Comisión de Ética de 1a Cámara. Al respecto indican que este hecho no fue intrascendente pues la decisión sobre el trámite tenia el propósito de permitir que la Representante Medina asegurara las mayorías necesaria para aprobar el proyecto de acto legislativo en trámite.

Para los demandantes estos vicios no son simples irregularidades menores sino defectos que afectan seriamente el proceso de formación del quórum y las mayorías necesarias para debatir y adoptar la decisión de reformar la Constitución. En su criterio, las mayorías decisorias se construyeron con violación grave y flagrante del procedimiento legislativo pues el trámite adoptado vulneró tanto los principios de igualdad, imparcialidad, moralidad, debido proceso e instrumentalidad de las formas (arts. 1, 13, 29, 93, 113, 133, 182, 188, 209, y 375 de la CP), como la conformación del quórum decisorio exigido en el artículo 375 del la Constitución. A este respecto, consideran que en la medida en que el quórum decisorio se conformó con personas cuyo impedimento fue negado irregularmente, las sesiones correspondientes carecen de validez (CN art. 149) y en consecuencia el acto así aprobado resulta nulo.

16. El Ministro del Interior y de Justicia, solicitó a la Corte la declaratoria de constitucionalidad del Acto legislativo demandado. En su criterio, el trámite de los impedimentos y recusaciones se ajustó integralmente al reglamento del Congreso.

En primer lugar, el Ministro en su concepto afirma que ante la ausencia de norma especial aplicable al trámite de los impedimentos, el artículo 3 de la Ley 5ª de 1992 señala que debe acudirse a "la normas que regulen, casos, materias o procedimientos semejantes y, en su defecto, la jurisprudencia y la doctrina constitucional". En consecuencia señala que "bien podía el parlamento acudir a lo dispuesto por el Código de Procedimiento Civil, que para el caso específico indica C.P.C. Artículo 151 inciso 4: No serán recusables, ni podrán declararse impedidos, los magistrados a jueces a quienes corresponde conocer de la recusación, ni los que deben dirimir los conflictos de competencia, ni los funcionarios comisionados". En consecuencia, considera que "la votación de los impedimentos de otros congresistas, por parte de quienes a su vez se declararon impedidos no sólo no es irreglamentaria, sino que goza de pleno respaldo legal". Señala que la norma según la cual personas recusadas pueden decidir la recusación de sus pares es la aplicada por la Corte Constitucional cuando la totalidad de sus miembros resultan recusados.

De otra parte afirma que corresponde a la Comisión o Plenaria respectiva definir sobre los impedimentos de sus miembros. A su juicio, la teoría según la cual en este trámite debe intervenir la Comisión de Ética es equivocada. Para justificar su aserto cita algunas sentencias del Consejo de Estado según los cuales corresponde a la comisión o plenaria respectiva decidir sobre los impedimentos presentados.

Finalmente, advierte que de haber existido alguna irregularidad en este trámite la misma afectaría exclusivamente el régimen del congresista - con sus correlativos deberes y sanciones - y no el régimen de la formación de la ley y los actos legislativos y, en consecuencia, no podría viciar el procedimiento legislativo estudiado.

De otra parte alega que en el caso que se analiza no existía impedimento alguno por parte de los congresistas. A1 respecto reproduce una cita textual de una intervención del Senador Ellas Raad, según la cual de los setenta impedimentos presentados por los congresistas, "mas de cincuenta o sesenta" obedecen al nombramiento de parientes o personas cercanas en cargos de carrera administrativa ocupados hace mas de 8 años. Adicionalmente, afirma que incluso los congresistas que tienen familiares dentro del cuarto grado de consanguinidad que sin pertenecer a la carrera diplomática han sido nombrados por este gobierno en el servicio exterior de la Nación, no se encuentran impedidos para votar el acto legislativo que establece la posibilidad de la reelección inmediata del presidente. Para el efecto, cita un concepto solicitado por el gobierno a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado según el cual en estos casos no existe un interés directo, actual ni particular del congresista en la votación de dicho acto legislativo.

Adicionalmente, afirma que la declaratoria de impedimentos fue la única manera como la mayoría pudo evitar las estrategias "obstruccionistas" de la oposición consistentes, según pudo enterarse el Ministro, en recusar '`indiscriminadamente" y fundados en un discurso "mal intencionado", a quienes votarían a favor del acto legislativo. A juicio del alto funcionario esta estrategia "filibustera" tenía la intención de someter el estudio de los conflictos de interés a la Comisión de Ética, trámite que por tener una duración de hasta tres días podía, en su criterio, "hundir" por términos, el proyecto de reforma constitucional. En consecuencia, para evitar el trámite ante la Comisión de Ética, quienes podían ser recusados no tuvieron otro remedio que proceder a declararse impedidos, pues solo de esta forma la Comisión o Plenaria a la que pertenecían podía adoptar la correspondiente decisión. A1 respecto dijo el Ministro:

"De esta forma, como estrategia obstruccionista pretendieron interponer de manera indiscriminada recusaciones contra los congresistas que conformaban las mayorías que apoyaban el proyecto, ya que, independientemente de la existencia de un verdadero conflicto de interés desde el punto de vista jurídico, la decisión de la recusación demoraba 3 días hábiles que son los que otorga el artículo 294 del Reglamento del Congreso a la Comisión de Ética para el efecto. Así, con la interposición de recusaciones a un buen número de congresistas a favor del proyecto, aunque fueran infundadas, terminarían afectando el quórum para la aprobación del mismo, por lo que en la práctica la Comisión y/o la plenaria terminaría aplazando su sesión hasta tanto la Comisión de ética resolviera, muy seguramente de manera negativa las recusaciones, pero que dada la estrechez del tiempo con tal aplazamiento el resultado sería el hundimiento del proyecto de Acto legislativo por términos.

"Habida cuenta del conocimiento público que se tuvo de tal intención, las mayorías que acompañaban al proyecto para contrarrestar tal situación utilizaron con similar apego el reglamento del Congreso y se anticiparon a declarase impedidas, aunque igualmente no existiera objetivamente conflicto de interés, pues habiéndose presentado el impedimento no era viable interponer la recusación, evitando así el injustificado dilatamiento en el trámite legislativo que ésta conllevaba.".

En cuanto al trámite surtido a la recusación contra la representante Yidis Medina, el Ministro considera que dado que la solicitud de impedimento se presentó formalmente antes que la recusación lo adecuado era darle trámite a aquella. Recuerda que si bien la recusación fue presentada verbalmente con antelación, lo cierto es que según consta en el acta respectiva el impedimento fue radicado en la Secretaría de la Comisión Primera de la Cámara a las 6:38 p.m., mientras que el escrito de recusación fue radicado a las 6:44 p.m.. Procedía entonces dar trámite al respectivo impedimento y en consecuencia omitir el traslado de la queja a la Comisión de Ética.

17. Por su parte, el Procurador General de la Nación considera que el trámite de los impedimentos presentados y dirimidos en el Congreso con ocasión del estudio y votación del Acto legislativo 02 de 2004 debe ser estudiado a fondo, como quiera que se trata de un asunto que compromete valores y principios constitucionales como el de transparencia, voluntad democrática y debido proceso. A juicio del Procurador el impedimento es una institución procesal que permite que la persona que tiene el poder para adoptar una decisión pueda poner de presente un eventual conflicto de intereses entre el interés general que debe guiar su juicio y un interés particular que lo asiste en la respectiva decisión. Añade que en materia legislativa la figura de los impedimentos es tan importante como lo es en el ámbito judicial. Por esta razón la propia Constitución establece la obligación de los Congresistas de manifestar el posible conflicto de interés siempre que este pueda existir (arts. 182 y 183 de la CP).

En cuanto al trámite de los impedimentos de los Congresistas, luego de un recuento de las normas pertinentes, el Procurador señala que los impedimentos pueden ser resueltos por las comisiones y plenaria dentro de las cuales se declare el impedimento. Sin embargo, advierte que según lo dispuesto en el artículo 59 de la Ley 5ª de 1992, en todo caso debe existir concepto previo de la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista. En su criterio, el artículo 59 citado establece que esta Comisión debe conocer de todo conflicto de interés no importa si el mismo se ha puesto de presente mediante un impedimento o a través de una recusación. Adicionalmente, el Procurador establece que el congresista que se ha declarado impedido debe apartarse del trámite del asunto hasta tanto no sea resuelto su impedimento y en consecuencia no puede discutir ni votar impedimentos anteriores ni impedimentos presentados por causas similares.

Afirma el Procurador que en el presente caso los impedimentos se tramitaron de manera irregular pues las personas que habían manifestado un eventual conflicto de interés participaron en el trámite legislativo antes de que fuera resuelto su respectivo impedimento. Adicionalmente, señala que personas que tenían impedimentos similares procedieron indebidamente a habilitarse entre sí. Finalmente indica que no se pidió concepto previo a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresistas por lo cual se incurrió en una grave irregularidad.

En criterio del Procurador, los vicios de procedimiento detectados afectan el trámite legislativo del acto de reforma. A este respecto, señala que dado que en el trámite de impedimentos participaron personas que no estaban habilitadas para debatir y votar y que en el mismo no se cumplieron los requisitos reglamentarios para decidir, las respectivas sesiones se realizaron fuera de las condiciones constitucionales establecidas. En consecuencia, dichas reuniones carecen de validez y, en consecuencia, se compromete gravemente el procedimiento de discusión y votación del acto legislativo demandado.

Finalmente, el Procurador considera que las recusaciones presentadas contra las representantes Yidis Medina y Zulema Jattin fueron inadecuadamente tramitadas. Sin embargo, en la medida en que dicho vicio no compromete ni quórum ni mayorías, no puede afirmarse que afecta la validez de las respectivas sesiones ni el trámite legislativo.

Problema jurídico Planteado

18. Correspondía a la Corte determinar si en el trámite dado por las distintas comisiones y plenaria a los impedimentos y recusaciones presentados en el trámite del acto legislativo demandado  (i) se incurrió en una violación de las normas que regulan el procedimiento de reforma constitucional; (ii) si, de haber existido tal violación, la misma no es puramente formal sino que afecta alguno de los principios esenciales para asegurar la adecuada formación de la voluntad constituyente; y, (iii) si de haberse producido, el vicio compromete la constitucionalidad del Acto legislativo estudiado por que no fue saneado y no es subsanable.

19. El estudio de los problemas jurídicos planteados remite, en primer término, a problemas de valoración fáctica, puesto que para saber si los impedimentos o recusaciones fueron adecuadamente resueltos es necesario identificar la forma como se llevó a cabo su trámite. En consecuencia, es imprescindible comenzar por hacer el recuento detallado de los aspectos fácticos del trámite del Acto legislativo en punto al tema de los impedimentos y recusaciones. Posteriormente se efectuará el análisis jurídico de tales hechos con el objeto de determinar si los cargos formulados estaban llamados a prosperar.

Recuento fáctico del trámite de los impedimentos y recusaciones

Trámite y votación de impedimentos en la sesión del 28 de abril de 2004 celebrada en la Comisión Primera del Senado de la República

20. El primer debate del trámite legislativo del proyecto de reforma constitucional que concluyó con la aprobación del acto legislativo demandado se surtió en la Comisión Primera del Senado de la República. A continuación se reproducen y sintetizan los apartes respectivos relacionados con el debate sobre la forma de tramitar los impedimentos y la votación de los mismos.

Una vez abierto el debate general sobre el proyecto, e1 Presidente decidió someter a discusión y votación los impedimentos existentes. A1 ser preguntado sobre la forma de votación de dichos impedimentos informó que serian sometidos a votación por separado y que sólo podría apartarse la persona que ha solicitado el impedimento que esta siendo estudiado. En virtud de lo anterior, el Senador Antonio Navarro Wolff intervino para solicitarle al Presidente mayor información sobre las normas jurídicas que permitían que personas que habían manifestado un eventual conflicto de interés participaran en la votación de los impedimentos de otros congresistas antes de que fuera resuelto su propio impedimento. Al respecto preguntó al Presidente. Ante esta cuestión el Presidente respondió: "(...) tampoco dice que puedan votarse todos o que están impedidos los otros. Hay^, una interpretación que corresponde a la Presidencia[476] y preguntaron cómo vamos a votar, ya indicamos como vamos a votar."

Abierta la sesión, se discutieron y votaron de forma nominal, los siguientes impedimentos :

?   José Renán Trujillo García, presentó impedimento porque su hermano Carlos Holmes Trujillo García fue nombrado como Embajador de Colombia en Suecia[478].

El impedimento fue negado por 12 votos en contra y 5 a favor.

?   Roberto Gerlein Echeverría, presentó impedimento por cuanto su hermano Julio contrató con el Estado(COMSA), y en la actualidad tiene sometido a la consideración del Tribunal Administrativo de Cundinamarca un proyecto de conciliación contractual[479].

El impedimento fue negado por 12 votos en contra y 5 a favor.

?   Claudia Blum de Barberi, presentó impedimento porque, de una parte, el Gobierno Nacional habría impulsado leyes para favorecer a determinados congresistas, al respecto, la Senadora informó que cuando se han tramitado proyectos de ley que pudieran afectar a miembros de su familia o a ella, ha presentado los impedimentos correspondientes. De otra parte, señaló que integrantes de su familia que trabajan en la empresa Tecnoquímicas, realizaron una contribución a la campaña del Presidente Uribe[480] .

El impedimento fue negado por 12 votos en contra y 4 a favor.

?   Mauricio Pimiento Barrera, presentó impedimento ante la posible existencia de conflicto de intereses por tener parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad vinculados con el Gobierno Nacional (hermana como auxiliar administrativa en el consulado de Chicago y hermano médico que trabaja en el Instituto de Seguros Sociales desde el Gobierno de Pastrana)[481].

El impedimento fue negado por 11 votos en contra y 6 a favor.

?   Hernán Andrade Serrano, presentó impedimento porque su esposa labora desde el mes de marzo en un cargo directivo en el INVIMA[482].

El impedimento fue negado por 11 votos en contra y 4 a favor.

? Darío Martínez Betancourt, presentó impedimento por tener un pariente en el tercer grado de consanguinidad trabajando para la administración pública, nombrado por el actual Gobierno Nacional[483].

El impedimento fue negado por 12 votos en contra y 5 a favor.

Como se mencionó, los impedimentos fueron votados uno a uno y de forma nominal. En cada votación se declaraban impedidos exclusivamente los congresistas cuyo impedimento estaba siendo votado.

Trámite y votación de impedimentos adelantado en las sesiones de 11 y 13 de mayo de 2004, celebradas en la Plenaria del Senado de la República

21. El segundo debate del trámite legislativo estudiado se surtió ante la Plenaria del Senado de la República. La discusión sobre impedimentos se llevo a cabo en las sesiones del 11 y el 13 de mayo de 2004, cuyo contenido se sintetiza a continuación.

21.1 El 11 de Mayo, se produjo la primera discusión sobre el trámite que debía darse a los impedimentos en Plenaria del Senado de la República.  Una vez leídos por el Secretario los impedimentos presentados se abrió la discusión al respecto[484].

En un primer momento la discusión versó sobre la posible contradicción de quienes se declararon impedidos manifestando, sin embargo, que no creían tener conflicto de interés. Para algunos Senadores esta contradicción mostraba la inexistencia de verdaderos impedimentos y, en consecuencia, permitía la correspondiente recusación. Sin embargo, esta tesis no fue considerada por la Presidencia quien luego de la lectura del artículo 59 de la Ley 5ª sobre procedencia de impedimentos y recusaciones y bajo el entendido de que la recusación sólo procede cuando ha sido presentada con anterioridad al impedimento, procedió a leer, abrir el debate y votar, cada no de los impedimentos presentados con independencia de que su autor considerara seriamente estar incurso en conflicto de interés.

Leída la totalidad de los impedimentos presentados y abierta la discusión y votación sobre el primero de ellos se presentó una discusión sobre la forma como deberían ser votados los impedimentos.

Al respecto, el Senador Oswaldo Darío Martínez señalo que en su criterio la Comisión Primera de la Cámara había actuado correctamente al estudiar por separado cada uno de los impedimentos presentados pero incorrectamente al permitir que Senadores impedidos participaran en el debate y votación de otros impedimentos y que permanecieran en la sesión haciendo quórum. Al respecto, le solicita a la Plenaria que corrija el error cometido por la Comisión, que estudie y vote independientemente cada impedimento pero que los Senadores impedidos no integren el quórum ni participen en la votación de los impedimentos hasta tanto su impedimento no haya sido resuelto[485].  En el mismo sentido se manifestó, entre otros, el Senador Antonio Navarro Wolf  quien en su intervención señaló:

"Si señor Presidente, yo le pido a usted claridad sobre cómo estamos procediendo y vamos a proceder no excúseme, excúseme, excúseme le pido la claridad, pero excúseme le digo de que le estoy pidiendo claridad, vamos a discutir caso por caso o lo estamos discutiendo todo en conjunto, antes de intervenir le pido esa precisión.". Al respecto responde el Presidente:

La Presidencia interviene para un punto de orden:

Estamos discutiendo todas las recusaciones, lo que vamos es a votar caso por caso, aquí se han hecho alusiones en general al tema de los impedimentos, en general algunos, en específico otros, de manera que lo que estamos en el debate general sobre los impedimentos, se puedehacer alusión a ellos en términos generales o en términos individuales como ha ocurrido, cuando termine, el debate sobre impedimentos, procederemos a votarlos individualmente.

(...)

Recobra el uso de la palabra el honorable Senador Antonio Navarro Wolff.

Una segunda, Presidente, se van a votar con participación de todos los impedidos, excepto el que se esté votando, uno por uno se van a votar en bloque, cómo propone usted votarlos.

La Presidencia manifiesta:

Sí, se van a votar con excepción de la persona que presenta el impedimento, los impedimentos son individuales, no pueden tramitarse en bloque, ni pueden votarse en bloque, como quiera que cada uno presenta circunstancias de diferente tipo.

Recobra el uso de la palabra el honorable Senador Antonio Navarro Wolff:

Bueno, cómo hacemos entonces, para votarlos uno por uno, pero analizarlos en bloque, si son 24.

El Secretario:

Son 26, señor Senador.

Recobra el uso de la palabra el honorable Senador Antonio Navarro Wolff:

Sí, porque es que, si vamos hacer un debate, para ver si el impedimento está, mire aquí usted ha leído, leí dos simplemente, hay razones totalmente distintas, en el caso del Senador Gómez Hurtado, él no considera para nada que hay impedimento, es más, dice estar presionado por las declaraciones públicas del Senador Rojas, o sentir que de todas maneras hay un elemento depresión pública, y en el caso de la Senadora Blum las razones son totalmente distintas, simplemente para decir que no es procedente lo que se está proponiendo, es que nos refiramos a los 26 en un solo bloque y sin poder analizar cada uno, y tengamos después que votarlos uno por uno, entiendo va a repetirse el procedimiento de la Comisión Primera, hasta donde yo tengo la lista había 24, si hay dos más no los han leído.

El Secretario:

Se radicaron ahorita dos, el del Senador Ciro Ramírez y el Senador Omar Yepes, señor Senador.

Recobra el uso de la palabra el honorable Senador Antonio Navarro Wolff:

Bueno, entonces hasta donde iban 24, 21 son por la misma causa, la causa es que hay familiares hasta el cuarto grado de consanguinidad, o el primero de afinidad en el Gobierno. ¿Cómo va a ser posible que cada uno absuelva a los otros 20? O que, o sea que los otros 20 absuelvan a cada uno, cuando la causa es igual, lo mínimo que se esperaría para decidir esto, es que aquellos impedimentos que tienen el mismo origen no podrán ser votados por los otros impedidos, es lo menos que se esperaría, porque sino, se vuelve un carrusel de absoluciones, que seguramente no es un procedimiento adecuado, quiero decir además, que en la Comisión Primera, los impedimentos como el del Senador Trujillo, presentados con una frase expresa, como el del Senador.

En el caso de la Comisión Primera el del Senador Trujillo, de nuevo no considero que sobre mí recaiga ningún impedimento, se presentaron para impedir la acción de recusación, o sea, se presentaron como un recurso para impedir la recusación, de modo que estando convencido de que no esté impedido, lo presenta de todas maneras para impedir la recusación; o sea, es un procedimiento parlamentario, digamos, también filibustero, a favor del proyecto, pero es filibusterismo, para que esto no vaya a la Comisión de Ética, yo lo presento aquí aunque estoy convencido de que no estoy impedido, antes el anuncio que había, que se iban a presentar recusaciones de los que no se declararon impedidos, ¿yo pregunto si aquí vamos a repetir ese procedimiento? Aparentemente por lo que he oído se está repitiendo, presentan los impedimentos, algunos con expresiones precisas en la redacción de su impedimento de no considerar que existe, y lo hacen ¿para qué? Para que no puedan ser recusados, para que no pueda intervenir la Comisión de Ética.

Yo encuentro en esto una cantidad de elementos de procedimiento, que puedo volver a llamar filibustero, a favor del proyecto, que pues no son correctos, yo diría que lo correcto aunque nos tome más tiempo, entonces que cada impedimento sea tramitado; que todos aquellos, aquí si vemos las mayorías parece haber mayoría suficiente, aunque los 21 ó 22 ó 23 impedidos no voten por los otros en la misma situación, a favor del proyecto, pero es que yo sí creo lo contrario. Mire si alguien se considera que no está impedido, debería no de declararse impedido y punto, pero usar el recurso de llevarlo a la plenaria para no tener que ir a la Comisión de Ética porque lo van a recusar presuntamente, me parece es un recurso de procedimiento que no es correcto en un tema de fondo como es el conflicto de intereses.

Yo simplemente quería decir que estoy absolutamente de acuerdo con quienes plantean que se tenga mucha atención en el procedimiento, discusión individual, votación individual, no aceptar la votación de todos aquellos que tienen el mismo causal de impedimento (...). Todo esto simplemente para expresar que coincido con el Senador Martínez cuando dice:

Que en el (sic) Comisión Primera se actuó correctamente al votar cada uno, pero incorrectamente al permitir que unos impedidos votaran a favor de negar el impedimento de otros. De manera que decir eso simplemente y decir que no encuentro tampoco motivos para que dado los plazos que tenemos, no se quiera que la Comisión de Ética estudie las recusaciones que seguramente se van a presentar."[486]

21.2 Una vez adoptada por la Presidencia la decisión sobre la forma como se tramitarían los impedimentos, se produjo un debate general sobre el contenido de los mismos y, especialmente, sobre los impedimentos presentados por congresistas cuyos familiares habían sido nombrados por el gobierno en cargos directivos o en el servicio exterior.

En este sentido intervino el Ministro del Interior y de Justicia quien además de solicitar que los impedimentos fueran votados y discutidos individualmente y de defender la actuación del Presidente en los consejos comunitarios, se detuvo en la lectura de un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado que resultaba relevante para el debate que se llevaba a cabo. En efecto, según dicho concepto, expedido a solicitud del gobierno por la Sala de Consulta y Servicio Civil, el 5 de mayo de 2004, no existe respecto del proyecto de reelección un interés directo, ni actual ni concreto de los congresistas con parientes cercanos nombrados en el servicio exterior y, por lo tanto, dichos congresistas no tienen por ese hecho conflicto de intereses. Afirma que esta falta de interés es evidente en tanto el proyecto de reelección solo permite de manera remota y futura y no actual e inminente, la reelección del actual presidente dado que no hay certeza sobre si este se presentará a la contienda electoral y menos aún sobre su victoria.

Respecto a dicho concepto, sin embargo, algunos Senadores se permitieron leer apartes del correspondiente salvamento de voto según el cual, en el presente caso, si puede existir un conflicto de interés y por ello resulta fundamental adelantar un debate serio y transparente. Según esta tesis, dado que el proyecto que se discute levantaría la prohibición que tiene el actual Presidente de la República para ser nuevamente candidato a la Presidencia y que el primer mandatario ha manifestado su interés en que dicha prohibición se levante, los Congresistas que tienen familiares cercanos en cargos directivos de la administración o que han sido nombrados en cargos del servicio exterior por el actual gobierno tienen, cuando menos, un sentimiento de gratitud para con el jefe de sus familiares y para con quien finalmente decidirá si continúan o no en el cargo que ocupan. En consecuencia, tienen un interés personal en satisfacer el deseo del Presidente de que la prohibición constitucional actualmente existente sea levantada y así "allanarle el camino para que pueda ser candidato". Por esta razón, tales congresistas se encuentran frente a un típico caso de conflicto de interés entre este interés individual consistente en beneficiar a quien es el jefe de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad nombrados en cargos públicos al margen de la carrera - en cargos diplomáticos o directivos-, y el interés general que debe guiar la votación de una reforma constitucional.[487]

Luego de esta importante discusión se votaron algunos impedimentos. Sin embargo, al día siguiente se presento una proposición para alterar el orden del día[488] dado que en este no había sido incluido el proyecto de ley sobre el estatuto antiterrorista, que tenía mensaje de urgencia e insistencia, y por lo tanto, debía tramitarse con prelación frente a cualquier otro proyecto de 1ey[489]. En consecuencia, el debate sobre impedimentos fue interrumpido hasta tanto termine el debate y votación del proyecto Antiterrorista. Al respecto la Presidencia declaró: "No, muy bien: se modifica el orden del día, lo actuado en materia de reelección al tenor de lo que aquí se ha expresado y que nosotros acudamos no tiene validez. Se inicia a partir de este momento la discusión del Estatuto Antiterrorista.".

A finalizar la sesión la Secretaría informó:

"Por instrucciones de la Presidencia y en cumplimiento del Acto Legislativo 01 de 2003, la Secretaría anuncia los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión. (...) En segundo término el Proyecto de Acto legislativo número 12 de 2004 Senado, por la cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones, igualmente el Proyecto de Acto legislativo número 13 de 2004 Senado, por la cual se adiciona el parágrafo 1 ° del artículo 180 de la Constitución Política; están leídos los proyectos para mañana, señor Presidente."[490]

21.3 La Plenaria del Senado sesionó el 13 de mayo de 2004[491]. En esta sesión se votaron los impedimentos presentados. A1 respecto, sin embargo, algunos Senadores consideraron necesario repetir nuevamente la lectura y votación de todos los impedimentos dado que la modificación del orden del día anterior podía conducir a la anulación de lo actuado. A1 respecto se dijo:

"Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Mario Uribe Escobar:

Presidente nosotros admitimos haber cometido posiblemente un error, esa fue la razón por la cual cambiamos ayer el orden del día discutimos y hoy votamos el proyecto de terrorismo, esta es una sesión nueva, en este proyecto y debe quedar absolutamente claro que las cosas deben tramitarse como si partieran de cero, pienso que para ahondar en garantías y en cumplimiento de la Constitución y el reglamente debemos leer los impedimentos y despacharlo como se despacharon Presidente, así lo propongo "

Luego de una discusión sobre la importancia de transmitir el debate por televisión y la inconformidad de algunos congresistas opuestos al proyecto por las acciones del Gobierno y la Mesa Directiva a este respecto, la Plenaria regresó al debate sobre impedimentos.

Finalmente, la decisión de la Presidencia fue la de someter uno a uno los impedimentos a votación, excusando de votar al congresista cuyo impedimento estaba siendo estudiado. A este respecto, el Senador Carlos Armando García Orjuela señaló:

"(...)Yo parto del principio de que es una opción de conciencia del impedimento para participar en la votación o discusión de un proyecto de Acto legislativo de ley o de Ley Estatutaria, orgánica o incluso un debate propositivo; por eso no he votado y que quede muy claro en el registro que el Senador García ayer no votó ni a favor ni en contra de ningún impedimento, hasta tanto se resuelva mi impedimento y me gustaría que mi impedimento fuera resuelto por quienes no están moralmente o a conciencia considerados ellos mismos como impedidos, por que no quiero que ya te absuelvo y tú me absuelves, ese me parece un principio que debe resolver muy pronto la ley en Colombia, o que lo tendrá que resolver la Corte Constitucional "[492]

21.4 En la votación de cada impedimento la Presidencia otorgó la palabra a algunos congresistas que solicitaban mayor información sobre la declaratoria de los impedimentos y solicitó que tal información fuera proporcionada incluso, contra la oposición de algunos Senadores que consideraban insultante dicha solicitud. En desarrollo de esta sesión se votaron los siguientes impedimentos:

El Senador José Renán Trujillo García presentó impedimento, a pesar de considerar que no recae sobre él ningún impedimento, porque su hermano fue nombrado como Embajador de Colombia ante la República de Suecia.

El impedimento fue negado por 53 votos en contra y 19 a favor.

Se abstiene de votar el Senador José Renán Trujillo García.

El Senador Carlos Armando García Orjuela presentó impedimento, porque su hermano es el actual Gobernador del Departamento del Tolima.

El impedimento fue negado por 48 votos en contra y 18 a favor.

Se abstiene de votar el Senador Carlos Armando García Orjuela.

El Senador Aurelio Iragorri Hormaza presentó impedimento, porque su hermana fue escogida por Proexport de Colombia, mediante un procedimiento de Meritocracia como representante de la institución en Santiago de Chile.

El impedimento fue negado por 52 votos en contra y 13 a favor.

Se abstiene de votar el Senador Aurelio Iragorri Hormaza.

El Senador Manuel Díaz Jimeno presentó impedimento, porque su familia es propietaria de una empresa radial, y en su familia hay periodistas. Al respecto, se debe aclarar que según consta en el casete de audio correspondiente a la sesión celebrada el 13 de mayo de 2004 en la Plenaria del Senado, el senador Díaz Jimeno presentó impedimento no por el motivo descrito sino porque actualmente dos parientes en primer grado de consaguinidad se encuentran vinculados al Gobierno Nacional en el Servicio Exterior. Se trata del padre que se desempeña como cónsul en Aruba desde octubre de 2003 y el hermano que es cónsul en Guatemala desde el gobierno Samper..

El impedimento fue negado por 54 votos en contra y 17 a favor.

Se abstiene de votar el Senador Manuel Antonio Díaz Jimeno.

La Senadora Claudia Blum de Barberi presentó impedimento, a pesar de considerar que no recae sobre ella ningún impedimento, porque se ha cuestionado que supuestamente existen leyes que el actual gobierno ha impulsado para beneficiar a algunos congresistas o porque habría nombramientos de familiares o recomendados suyos en cargos públicos. Adicionalmente porque una empresa en la que tiene participación su familia, realizó una contribución a la campaña del actual Presidente tal como lo permiten la Constitución y la ley.

El impedimento fue negado por 53 votos en contra y 20 a favor.

Se abstiene de votar la Senadora Claudia Blum de Barberi.

El Senador Álvaro Alfonso García Romero presentó impedimento, por cuanto tiene un pariente en segundo grado de consanguinidad que se encuentra vinculado al Gobierno Nacional en el Servicio Exterior.[493]

El impedimento fue negado por 53 votos en contra y 16 a favor.

Se abstienen de votar los Senadores Álvaro Alfonso García Romero y Piedad Zuccardi de García.

El Senador Roberto Gerléin Echeverría presentó impedimento, porque un consanguíneo suyo tiene una conciliación efectuada con Invías para ser aprobada o improbada en el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca.[494]

El impedimento fue negado por 47 votos en contra y 19 a favor.

Se abstiene de votar el Senador Roberto Gerléin Echeverría.

El Senador Enrique Gómez Hurtado presentó impedimento, a pesar de considerar que no recae sobre él ningún impedimento, porque su hijo es Embajador de Colombia en París.[495]

El impedimento fue negado por 45 votos en contra y 17 a favor.

Se abstiene de votar el Senador Enrique Gómez Hurtado.

El Senador Salomón de Jesús Saade Abdala presentó impedimento, porque su hijo es Vicecónsul.[496]

El impedimento fue negado por 53 votos en contra y 19 a favor.

Se abstiene de votar el Senador Salmón de Jesús Saade Abdala.

La Senadora Piedad Zuccardi de García presentó impedimento, porque un pariente en segundo grado de afinidad se encuentra vinculado al Gobierno Nacional en el Servicio Exterior.[497]

El impedimento fue negado por 55 votos en contra y 18 a favor.

Se abstienen de votar los Senadores Piedad Zuccardi de García y Álvaro Alfonso García Romero.

La Senadora Zuccardi presentó posteriormente otro impedimento por la siguiente razón:

La Senadora Piedad Zuccardi de García presentó impedimento, porque algunos parientes forman parte de Sociedades que son accionistas de la Sociedad Portuaria Regional de Cartagena.[498]

El impedimento fue negado por 54 votos en contra y 18 a favor.

Se abstiene de votar la Senadora Piedad Zuccardi de García.

El Senador Alfonso Angarita Baracaldo presentó impedimento, porque tiene un hijo nombrado desde el mes de febrero como Cónsul en Caracas (Venezuela).[499]

El impedimento fue negado por 50 votos en contra y 18 a favor.

Se abstiene de votar el Senador Alfonso Angarita Baracaldo.

El Senador Mauricio Pimiento Barrera presentó impedimento, porque tiene familiares dentro del cuarto (4°) grado de consanguinidad que se encuentran vinculados al actual Gobierno Nacional. Posteriormente aclaró que se trata de una hermana que se desempeña como auxiliar administrativa en el consulado de Chicago y que fue nombrada en los últimos meses de 2003 y por un hermano médico que trabaja en el Instituto de Seguros Sociales desde el Gobierno de Andrés Pastrana.[500]

El impedimento fue negado por 49 votos en contra y 11 a favor.

Se abstiene de votar el Senador Mauricio Pimiento Barrera.

El Senador Juan Gómez Martínez presentó impedimento, porque tiene un sobrino desempeñándose como Cónsul en la ciudad de Boston y su hijo fue retirado del consulado que desempeñaba en Chicago.[501]

El impedimento fue negado por 58 votos en contra y 19 a favor.

Se abstiene de votar el Senador Juan Gómez Martínez.

La Senadora María Isabel Mejía presentó impedimento, a pesar de considerar que no recae sobre ella ningún impedimento, porque su hermana se desempeña en la actualidad en el cargo de Embajadora de Colombia ante el Gobierno de Alemania.[502]

El impedimento fue negado por 60 votos en contra y 20 a favor.

Se abstiene de votar la honorable Senadora María Isabel Mejía Marulanda.

El Senador Hernán Andrade Serrano presentó impedimento, porque su esposa trabaja en Invima en un cargo directivo y su hermano es médico por prestación de la Polícía Nacional.[503]

El impedimento fue negado por 64 votos en contra y 17 a favor.

Se abstiene de votar el Senador Hernán Andrade Serrano

El Senador Efraín José Cepeda Sarabia presentó impedimento, porque un pariente en el cuarto grado de consanguinidad labora hace alrededor de cinco (5) años en un Instituto descentralizado del orden nacional.[504]

El impedimento fue negado por 54 votos en contra y 24 a favor.

Se abstiene de votar el Senador Efraín José Cepeda Sarabia.

El Senador Mario Varón Olarte presentó impedimento, porque su hija trabaja en el Servicio Diplomático de Colombia en el exterior en un cargo de menor categoría (Técnica Administrativa) nombrada desde el gobierno anterior. Adicionalmente que su esposa y unos familiares hacen parte aunque en mínima cuantía de unas empresas que son socias de la Sociedad Portuaria de Barranquilla.[505]

El impedimento fue negado por 53 votos en contra y 17 a favor.

Se abstiene de votar el Senador Mario Varón Olarte.

El Senador Jairo Clopatofsky Ghisays presentó impedimento, porque su hermano fue nombrado Cónsul en Polonia el año anterior, luego de haber sido Cónsul honorario por 5 años.[506]

El impedimento fue negado por 50 votos en contra y 19 a favor.

Se abstiene de votar el Senador Jairo Clopatofsky Ghisays.

El Senador Jairo Merlano Fernández presentó impedimento, porque un pariente en segundo grado de afinidad se encuentra vinculado al Gobierno Nacional como liquidador del Fondo Nacional de Regalías, igualmente su hermano es alcalde de Sincelejo.[507]

El impedimento fue negado por 54 votos en contra y 15 a favor.

Se abstiene de votar el Senador Jairo Merlano Fernández.

La Senadora Flor M. Gnecco Arregocés presentó impedimento, porque tiene una prima que trabaja en el Seguro Social, así como cuñadas que laboran hace 15 años en la misma institución.[508]

El impedimento fue negado por 58 votos en contra y 12 a favor.

Se abstiene de votar la Senadora Flor M. Gnecco Arregocés.

El Senador Jesús León Puello Chamié presentó impedimento, porque su esposa esta vinculada hace 25 años al Seguro Social, actualmente como asesora de la Gerencia Regional Bolívar.[509]

El impedimento fue negado por 60 votos en contra y 12 a favor.

Se abstiene de votar el Senador Jesús León Puello Chamié.

El Senador Luis Alfredo Ramos Botero presentó impedimento, porque tiene un sobrino desde hace varios años en un Instituto del Orden Nacional.[510]

El impedimento fue negado por 54 votos en contra y 16 a favor.

Se abstiene de votar el Senador Luis Alfredo Ramos Botero.

El Senador José Darío Salazar Cruz presentó impedimento, porque su hermano fue nombrado en el Gobierno del Presidente Pastrana, como Revisor Fiscal de la Electrificadora del Cauca y su hermana trabaja hace más de 8 años en el Gobierno Nacional, pero el Gobierno actual la nombró en un cargo Directivo en el Fondo Nacional de Regalías.[511]

El impedimento fue negado por 51 votos en contra y 21 a favor.

Se abstiene de votar el Senador José Darío Salazar Cruz.

El Senador Luis Eduardo Vives Lacouture presentó impedimento, porque su  familia compuesta por esposa, hijos y hermanos son socios de la Sociedad Portuaria de Santa Marta y del Norte.[512]

El impedimento fue negado por 44 votos en contra y 17 a favor.

Se abstiene de votar el Senador Luis Eduardo Vives Lacouture.

El Senador José Álvaro Sánchez Ortega presentó impedimento, porque tiene un familiar en primer grado vinculado desde hace 8 años, con el Gobierno Nacional. [513]

El impedimento fue negado por 49 votos en contra y 6 a favor.

Se abstiene de votar el Senador José Álvaro Sánchez Ortega.

El Senador José Consuegra Bolívar presentó impedimento, porque su hermano es Secretario del despacho del Gobierno Departamental del Atlántico.[514]

El impedimento fue negado por 59 votos en contra y 4 a favor.

Se abstiene de votar el Senador José Consuegra Bolívar.

El Senador Ciro Ramírez Pinzón presentó impedimento, porque su hermano trabaja en el Inpec desde el Gobierno anterior y fue vinculado mediante el Concurso de Meritocracia.[515]

El impedimento fue negado por 59 votos en contra y 4 a favor.

Se abstiene de votar el Senador Ciro Ramírez Pinzón.

El Senador Omar Yepes Alzate presentó impedimento, porque tiene parientes en 2º grado y 3º grado vinculados al Gobierno Actual pero que fueron nombrados por el Gobierno anterior.[516]

El impedimento fue negado por 55 votos en contra y 6 a favor.

Se abstiene de votar el Senador Omar Yepes Alzate.

El Senador Oscar Iván Zuluaga Escobar presentó impedimento, porque una empresa perteneciente a parientes en tercer grado de consaguinidad, tiene un permiso desde hace 12 años para operar un muelle sobre el río Magdalena en el municipio de Malambo (Atlántico) por autorización de Cormagdalena.[517]

El impedimento fue negado por 54 votos en contra y 13 a favor.

Se abstiene de votar el Senador Oscar Iván Zuluaga Escobar.

El Senador Carlos Holguín Sardi presentó impedimento, porque tiene acciones en una Sociedad Operadora Portuaria, que no es una Sociedad Portuaria Regional.[518]

El impedimento fue negado por 54 votos en contra y 16 a favor.

Se abstiene de votar el Senador Carlos Holguín Sardi.

El Senador Oswaldo Darío Martínez Betancourt presentó impedimento, porque el Presidente Uribe nombró a un familiar dentro del cuarto grado de consaguinidad en un cargo administrativo, nombrado por el actual Gobierno Nacional.[519]

El impedimento fue negado por 53 votos en contra y 15 a favor.

Se abstiene de votar el Senador Oswaldo Darío Martínez Betancourt.

El Senador Eduardo Benítez Maldonado presentó impedimento, porque su sobrina tiene un contrato de prestación de servicios como odontóloga en la ESE, Francisco de Paula General Santander.[520]

El impedimento fue negado por 55 votos en contra y 17 a favor.

Se abstiene de votar el Senador Eduardo Benítez Maldonado.

El Senador Juan Manuel López Cabrales presentó impedimento, porque su hermano fue elegido en las elecciones pasadas como Gobernador de Córdoba.[521]

El impedimento fue negado por 55 votos en contra y 18 a favor.

Se abstiene de votar el Senador Juan Manuel López Cabrales.

El Senador Guillermo Gaviria Zapata presentó impedimento, porque su hija trabaja en Ferrovías y fue nombrada por este Gobierno.[522]

El impedimento fue negado por 55 votos en contra y 12 a favor.

Se abstienen de votar los Senadores Guillermo Gaviria Zapata y Juan Carlos Restrepo Escobar.

El Senador Jaime Bravo Motta presentó impedimento, a pesar de considerar que no recae sobre él ningún impedimento, porque la señora Matilde Bonilla (miembro de la lista que él encabezó para el Senado de la República), fue nombrada como funcionaria de la Red de Solidaridad en el Huila por un acto discrecional del señor Presidente de la República.[523]

El impedimento fue negado por 53 votos en contra y 11 a favor.

Se abstiene de votar el honorable Senador Jaime Bravo Motta.

El Senador Juan Carlos Restrepo Escobar presentó impedimento, porque su cónyuge es funcionaria de Ferrovías.[524]

El impedimento fue negado por 54 votos en contra y 15 a favor.

Se abstienen de votar los honorables Senadores Guillermo Gaviria Zapata y Juan Carlos Restrepo Escobar.

El Senador Mario Salomón Náder Muskus presentó impedimento, porque su hermana es notaria en Barranquilla hace siete años.[525]

El impedimento fue negado por 57 votos en contra y 8 a favor.

Se abstiene de votar el Senador Mario Salomón Náder Muskus.

El Senador William Alfonso Montes Medina presentó impedimento, porque tiene un hermano como Director Seccional de Caprecom, nombrado durante el Gobierno del doctor Andrés Pastrana Arango.[526]

El impedimento fue negado por 55 votos en contra y 13 a favor.

Se abstiene de votar el Senador William Alfonso Montes Medina.

El Senador Luis Emilio Sierra Grajales presentó impedimento, porque su esposa labora desde hace 13 años como Odontólogo del Seguro Social.[527]

El impedimento fue negado por 60 votos en contra y 11 a favor.

Se abstiene de votar el honorable Senador Luis Emilio Sierra Grajales.

El Senador Álvaro Araújo Castro presentó impedimento, porque su hermana es la Ministra de Cultura del presente Gobierno y su primo es el Gobernador del Departamento del Cesar.[528]

El impedimento fue negado por 52 votos en contra y 20 a favor.

Se abstiene de votar el Senador Álvaro Araújo Castro.

Durante el trámite de los impedimentos el Senador Carlos Gaviria Díaz intervino insistentemente para obtener mayor información sobre los mismos, pues a su juicio hay razones específicas que permiten considerar de distinta manera los distintos impedimentos. En todos los casos el Presidente del Senado le cedió el uso de la palabra y preguntó por la información adicional requerida por el Senador, permitiendo entonces mayor ilustración y debate sobre cada caso.

Así mismo, durante la votación de impedimentos se presentaron varias constancias de Senadores en el sentido de dejar establecido que Senadores que han manifestado su impedimento están votando impedimentos de otros Senadores  antes de ser habilitados para ello. Adicionalmente dejan constancia de que no se dio trámite a la proposición del Senador García en el sentido de solicitar que las personas impedidas se aparten del trámite hasta tanto su impedimento hubiere sido resuelto. Al respecto se manifestaron los Senadores Gerardo Antonio Sumí Tapias[529] y Camilo Armando Sánchez Ortega.  

Los impedimentos fueron votados individualmente. No hubo votación nominal. En cada votación se apartaba el o la congresista cuyo impedimento estaba siendo estudiado. No se solicitó concepto previo a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista.

Trámite y votación de impedimentos en la sesión celebrada en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes el 2 de junio de 2004.

22. El tercer debate del proyecto de reforma constitucional que concluyó con el acto legislativo demandado, se surtió en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes. La discusión sobre impedimentos se llevó a cabo el 2 de junio de 2004 tal y como se describe a continuación:

22.1 La Comisión Primera del Cámara sesionó el 2 de junio de 2004[531], una vez completado el quórum para deliberar y decidir, la sesión comenzó con el siguiente anuncio:

"Presidente:

Honorables Representantes: Quiero reiterarles, a las barras y a los asistentes, absoluto silencio. Vamos a empezar la discusión de un proyecto muy importante y necesitamos orden en la sesión.(...)Quienes deseen declararse impedidos radiquen los impedimentos antes de iniciar el debate aquí ante la secretaría.

Señor Secretario, sírvase certificarme qué impedimentos hay radicados en secretaría (...)"[532]

Certificados los impedimentos recibidos y leído el impedimento de la Representante Nancy Patricia Gutiérrez, el Ministro del Interior y de Justicia intervino para señalar la existencia del concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado según el cual "(L)os Congresistas cuyos parientes dentro de los grados consagrados en la ley desempeñan cargos en el servicio exterior de la República, no se encuentran incursos en conflicto de intereses para discutir y votar el Proyecto de Acto Legislativo 12 de 2004 Senado, el cual contempla la elección hasta por dos períodos consecutivos o no del Presidente de la República, sin perjuicio de que pueda concurrir en ellos otra causal de impedimento y firman los Magistrados Flabio Bustos Rodríguez, Gustavo Aponte, Augusto Trejos salvó el voto, Susana Montes y la secretaria Elizabeth Castro(...)"[533]

Posteriormente, se adelantó un debate en torno al trámite que se daría a los impedimentos. En este sentido resulta importante transcribir las siguientes intervenciones:  

"El señor Presidente concede el uso de la palabra al honorable Representante Zamir Silva:

Señor Presidente. Quisiera pedirle a usted y a la Comisión una aclaración, ¿las personas que presentamos impedimentos podemos votar por las mismas causas el impedimento que está discutiéndose? Me explico, en el caso de Zamir Silva una cuñada mía que desempeña funciones de Cónsul en el exterior, aclaro, esta cuñada trabajó desde siempre con el doctor Uribe en su campaña, yo no voté por el doctor Uribe, soy reeleccionista pero acato las decisiones de mi partido, voy a votar en contra del proyecto, quisiera que usted me resolviera porque podría entenderse que estamos dándonos unos favores, usted me vota mi impedimento y yo le voto el suyo y no me parece en principio que eso sea ético.

Razón por la cual solicito a punto de poder votar con absoluta tranquilidad.

Presidente:

Doy mi opinión, mi opinión personal es que cada impedimento es individual, eso no se puede tomar como una universalidad, cada uno hay que tratarlo por separado, pensaría que cada impedimento se vota así se parezca el uno del otro pero no creo porque eso se podría prestar ya a una situación jurídica inmanejable, ese es mi concepto personal.

Procedemos a votar, doctor Emiliano llamemos a lista, todas estas votaciones son nominales."[534]

En desarrollo de tal decisión se presentaron y votaron los siguientes impedimentos:

Nancy Patricia Gutiérrez, presentó impedimento porque tiene una hermana en el servicio consular exterior[535]. El impedimento fue negado por 23 votos en contra y 9 a favor.

Adalberto Jaimes Ochoa, presentó impedimento porque tiene dos hermanas que son funcionarias públicas, una trabaja con Telecom y la otra con el Seguro Social, las dos desde hace varios años[536].

El impedimento fue negado por 29 votos en contra y 0 a favor.

Zamir Silva Amín, presentó impedimento porque es cuñado de una funcionaria que se desempeña como Cónsul en el servicio exterior[537].

El impedimento fue negado por 32 votos en contra y 0 a favor.

Oscar Arboleda, presentó impedimento porque un familiar de su señora trabaja de tiempo atrás en Findeter[538].

El impedimento fue negado por unanimidad.

Roberto Camacho, presentó impedimento por cuatro razones que fueron votadas individualmente así[539]:

1. Porque Jorge Enrique Garavito Durán, miembro del movimiento de Salvación Nacional, del cual es Vicepresidente el Representante Camacho, se desempeña actualmente como Embajador de Colombia ante Brasil.

El impedimento fue negado por 22 votos en contra y 5 a favor.

2. Porque Ernesto Yanjure Fonseca, quinto renglón de la lista del Representante Camacho a la Cámara, se desempeña actualmente como Segundo Secretario de la embajada de Colombia en Suecia.

El impedimento fue negado por 22 votos en contra y 5 a favor.

3.  Porque Miguel Gómez Martínez, quien es hijo del Senador Enrique Gómez Hurtado, actual Presidente del movimiento de Salvación Nacional, se desempeña como Embajador de Colombia en París

El impedimento fue negado por 26 votos en contra y 2 a favor.

4. Porque Luis Fernando Cabrera, quien se desempeña como Vicepresidente de Crédito del Banco Agrario, es cuñado del Representante Camacho.

El impedimento fue negado por 23 votos en contra y 3 a favor.

William Vélez Mesa, presentó impedimento porque tiene una prima que trabaja en la Regional de Trabajo de Medellín hace 18 años, de los cuales lleva siete años como Directora y, porque hace cuatro meses su cuñado trabaja en la Contaduría General de la Nación.

El impedimento fue negado por 28 votos en contra y 0 a favor.

Gina Parody, presentó impedimento por dos razones que fueron votadas individualmente así[540]:

1. Porque Alexander Terrenos Bonilla, segundo renglón de la lista de la Representante Parody a la Cámara, se desempeña actualmente como Vicecónsul en la ciudad de Miami.

El impedimento fue negado por 21 votos en contra y 6 a favor.

2. Porque parientes en tercer grado de consanguinidad tienen participación en empresas dedicadas al transporte marítimo y en el actual gobierno fue sancionada la Ley 856 de 2003, por la cual se modifica el artículo 7º de la Ley 1ª de 1991.

El impedimento fue negado por 28 votos en contra y 0 a favor.

Sandra Ceballos Arévalo, presentó  impedimento porque Julia Gutiérrez de Piñeres, tercer renglón de la lista de la Representante Ceballos a la Cámara, se desempeña actualmente como Directora de Empleo del Sena[541].

El impedimento fue negado por 24 votos en contra y 6 a favor.

Luego la Representante Ceballos presentó otro impedimento señalando que su ex marido, del cual se encuentra legalmente divorciada es el actual Ministro de Protección Social[542].

El impedimento fue negado por 30 votos en contra y 0 a favor.

Jaime Amín, presentó impedimento porque tiene una prima que trabaja como contratista del ISS en Barranquilla hace varios años[543].

El impedimento fue negado por 24 votos en contra y 4 a favor.

Joaquín Vives, presentó impedimento porque el actual Viceministro del Interior, Juan Carlos Vives Menotti, es pariente suyo en cuarto grado de consanguinidad[544].

El impedimento fue negado por 29 votos en contra y 0 a favor.

Al finalizar la votación de los impedimentos la Secretaría dejó la siguiente certificación:

"(...) la secretaría deja la constancia de que ninguno de los impedidos votó en su propia causa"[545]

Finalmente, el 3 de junio, luego de la discusión y votación del impedimento presentado por la Representante Yidis Médina – ver siguiente fundamento – el Representante Javier Ramiro Devia, presentó el siguiente impedimento: "Me declaro impedido para debatir y votar el Proyecto de Acto Legislativo número 12 de 2004 Senado, 267 de 2004 Cámara, "por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones", por tener parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, que laboran en entidades del orden nacional". El impedimento fue negado con 28 votos en contra y cero a favor[546].

Recusación e impedimento de la Representante Yidis Medina: sesión del 3 de junio de 2004, adelantada en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes

23. Durante la sesión del 3 de junio de 2004[547], en la Comisión Primera de la Cámara, el Representante Germán Navas Talero recusó a la Representante Yidis Medina. Sin embargo, posteriormente la Representante se hizo presente en el recinto y presentó por escrito su respectivo impedimento. Dado que hasta entonces el Representante Navas Talero no había presentado, por escrito, la respectiva recusación, la Presidencia decidió tramitar el impedimento. Al respecto, frente a una solicitud de certificación presentada al Presidente, el secretario señaló:

Secretario:

Señor Presidente. Una vez el doctor Navas hizo la solicitud de recusación se retiró a su oficina a traerla y en ese instante la doctora Yidis Medina Padilla, presentó el impedimento.

El impedimento fue recibido a las 6:38 p.m., la recusación fue recibida a las 6:44.

Constancia doctor Zamir Silva, doctor Jota con mucho gusto dejemos las constancias, doctor Zamir, luego la doctora Nancy Patricia, luego el doctor Milton Rodríguez."

Respecto a los hechos mencionados se dejaron expuestas, entre otras, las siguientes dos constancias:

El señor Presidente concede el uso de la palabra al honorable Representante Zamir Silva Amín, para una constancia:

Señor Presidente, señores Parlamentarios. Quiero dejar una constancia, me abstuve de votar el impedimento de la doctora Yidis, por considerar que ese no era el trámite que debería haber adoptado la Presidencia de la Comisión, independientemente del contenido de la recusación formulada por parte del doctor Germán Navas Talero.

Señor Presidente, repito, dejo constancia de que no participé en la votación en la que se resolvió el impedimento presentado por la Parlamentaria Yidis Medina. Dos, considero irregular el procedimiento que la Mesa Directiva adoptó, por cuanto previamente el doctor Navas Talero, había presentado una recusación, independientemente de si se trata o no por escrito, lo sustancial en nuestra propia carta, eso lo sabemos aquí todos, los procedimientos en estas materias son secundarios y repito, no entro a analizar si incurrió o no en un conflicto de intereses, si eso le da lugar a pérdida de investidura o una investigación de carácter penal, simplemente dejo esa constancia.

Y me parece realmente delicado en este momento en razón de que la composición de una mayoría o una minoría pueda cambiarse, que es entre otras cosas la garantía sustancial que el reglamento expresa al permitirle al Parlamentario declararse impedido y a la Comisión o a la Cámara respectiva aceptar o no ese impedimento y de otra a los Parlamentarios o a cualquier ciudadano recusar a un miembro del Congreso, toda vez que considere que está incurriendo en conflicto de intereses.

El señor Presidente concede el uso de la palabra a la honorable Representante Nancy Patricia Gutiérrez:

Presidente, mi constancia sobre mi voto que rechazó el impedimento de la doctora Yidis, con todo el respeto del doctor Germán Navas de quien sabemos todos perfectamente que es un muy buen abogado y excelente jurista, pero considero que este impedimento no es procedente, ya que de ninguna manera lo que ha manifestado a través de una grabación llevaría a pensar siquiera que un comentario o una solicitud de la doctora Yidis en favor de la inversión social en su departamento le genere alguna clase de interés directo a ella o a las personas incluidas dentro de los grados previstos en el artículo 286.

Adicionalmente el hecho de que se trate la posibilidad de inversión social está incluido dentro de las excepciones a las incompatibilidades previstas en el artículo 283 cuando en el numeral sexto dice que los Congresistas, las incompatibilidades constitucionales no obstan para que los Congresistas puedan directamente o por medio de apoderado, sexto, adelantar acciones ante el Gobierno en orden a satisfacer las necesidades de los habitantes de sus circunscripciones electorales.

Por esa razón, no acepté el impedimento de la doctora Yidis y creo que el procedimiento sino está muy claro no puede utilizarse tampoco esta figura para hacer dilatorio un proyecto porque sabemos que en el fondo eso es lo que busca el tema de la recusación."

Trámite y votación de impedimentos presentados en la sesión Plenaria de la Cámara de Representantes los días 15 y 16 de junio de 2004

24. La Plenaria de la Cámara de Representantes sesionó el 15 de junio de 2004[548], oportunidad en la cual discutió algunos aspectos del trámite que debía seguirse para votar los impedimentos. Adicionalmente en esta sesión se votaron algunos de los impedimentos presentados. No obstante, luego de dicha votación la Plenaria decidió alterar el orden del día y en consecuencia la votación de los impedimentos se anuló y se repitió al final de la sesión y el 16 de junio siguiente. Sin embargo, el día 15 de junio se adelantó una importante discusión sobre el trámite que debía darse a los impedimentos presentados. Por la relevancia de la misma para el estudio de los cargos formulados en la demanda, se trascriben los apartes mas significativos dicha discusión y de la discusión que sobre el mismo tema se surtió el día 16 de junio (24.1 y 24.2). Posteriormente, se hará un recuento de los impedimentos presentados y de la forma como fueron decididos por la Plenaria de la Cámara de Representantes (24.3).

Discusión sobre el trámite de impedimentos adelantada en la sesión del 15 de junio de 2004

24.1 Como se verá en las intervenciones que adelante se trascriben, al comenzar la discusión sobre la manera de tramitar los impedimentos el día 15 de junio de 2004, algunos Representantes consideraron que debía ser revisado el procedimiento seguido en la Comisión Primera, según el cual las personas que se habían declarado impedidas podían votar los impedimentos de otros congresistas antes de que su propio impedimento fuera resuelto. También cuestionaron el hecho de que personas que se declaraban impedidas por una causa pudieran votar negativamente los impedimentos que por razones similares presentaran otros Representantes. Así mismo, algunos de los congresistas que intervinieron en esta sesión consideraron necesario que los impedimentos fueran enviados a la Comisión de Ética para concepto previo, tesis que fue abiertamente refutada por otro grupo de Representantes.

Finalmente, algunas intervenciones estuvieron dirigidas a solicitar la discusión de cada uno de los impedimentos y a requerir mayor información para poder adoptar la respectiva decisión. No obstante, como puede verse en las transcripciones que siguen, otro grupo de congresistas consideró que debía procederse a votar directamente los impedimentos sin someterlos a debate dado que no era este un tema de interés nacional. Como se verá adelante, esta fue la decisión adoptada por la Presidencia, quien adicionalmente consideró que no era exigible solicitar a quien se declaraba impedido mayor información sobre el eventual conflicto de interés que la que había consignado en su respectivo escrito de impedimento.

Se transcriben en el orden en el que aparecen en las respectivas actas[549] las intervenciones mas relevantes sobre los temas que acaban de ser brevemente mencionados y las decisiones que al respecto adoptó la Presidencia de la Cámara.

Al comenzar la discusión del informe de ponencia del Proyecto de Acto legislativo número 267 de 2004 Cámara y 12 de 2004 Senado, el secretario anuncio la existencia de una serie de impedimentos en la secretaria. Ante dicho anuncio, el Presidente señaló:

"Vamos a votar los impedimentos del acto Legislativo. Sirvase dar lectura señor Secretario"[550]

En consecuencia, el Secretario leyó el impedimento presentado por el Representante Oscar Darío Pérez, por "tener una hija en el servicio exterior, en un cargo a nivel secretarial" y por que su segundo renglón se encontraba vinculado a la Aerocivil "en un cargo de menor jerarquía"[551].  

Leído el impedimento, el Presidente abre la discusión y concede el uso de la palabra al representante Germán Navas Talero, quien, entre otras consideraciones, señala la improcedencia de que "personas que se declaran impedidas terminen votando gracias a que sus amigos les levantan el impedimento"[552].  Inmediatamente después intervino el Representante Alexander López Maya para solicitar que "la lectura de los impedimentos sea de una manera clara, expresa, por tratarse de un acto legislativo de la importancia que significa para el país". Adicionalmente, solicitó votación individual y nominal de cada impedimento.  

Posteriormente el Presidente concedió el uso de la palabra al Representante Wilson Alfonso Borja quien solicitó que se leyeran, en una primera instancia, la totalidad de los impedimentos antes de abrir la discusión. En su criterio "personas impedidas no pueden votar el impedimento de otra persona", por lo tanto "se necesita saber quienes fueron declarados impedidos" para que no se presente "ese carrusel (...) queremos dejar esa constancia y esa solicitud para evitar malos entendidos en adelante"[554].   

Frente a dicha solicitud el Presidente le recuerda que ha tenido todas las garantías para intervenir y da el uso de la palabra al Representante Gustavo Petro Urrego cuya intervención se transcribe parcialmente:    

"Intervención del honorable Representante Gustavo Petro Urrego:.

  

Para que el señor Secretario me informe, cuál es la fecha del nombramiento de la hija y el nombre propio de la hija del Representante a la Cámara Oscar Darío Pérez, porque me parece que en esos impedimentos es clave saber: primero de quién hablamos, cuál es el parentesco, porque hay que determinar cuál es el grado de consaguinidad o civil que existe entre la persona nombrada y el Parlamentario.

Señor Secretario le estoy pidiendo el favor.

Y segundo, porque es necesario saber si fueron nombrados en este Gobierno, qué tan cercana a la fecha el nombramiento es, con relación a la presentación del acto legislativo, de reelección o si fueron nombrados en Gobiernos anteriores, es importante saber si estaban en carrera diplomática y por tanto; eran beneficiarios de ciertas gabelas que la carrera diplomática da o si no lo era; entonces le pediría que me explicara con relación a este caso particular de Oscar Darío Pérez, pero en los que vienen, me explicara nombre propio, tipo de consaguinidad, o de relación civil, cargo al que fue nombrado el pariente y la fecha exacta en que fue nombrado y si era miembro de la carrera diplomática o no lo era.

Y en segundo lugar señor Presidente, pedirle que en la votación nominal, que va haber por cada impedimento, los otros que están impedidos, por las mismas razones es decir por tener parientes en un grado de consaguinidad determinado o civil nombrados por el actual Presidente, se abstengan de votar porque en el hecho de votar a favor o en contra el impedimento por razones similares al que él presentó, se estaría cometiendo exactamente un conflicto de interés y en el solo hecho de la votación por impedimentos teniendo como votantes a personas potencialmente impedidas por los mismos hechos, simplemente entraríamos es, en un acto de profunda inmoralidad a exculpar a impedidos, con el voto de potenciales impedidos que van a resolver su situación, con los votos a los cuales ya le han resuelto el impedimento por la vía contraria; es decir, no aceptando el impedimento y permitiendo que vote, eso es un típico caso de conflicto de interés, es más, más claro aún que los nombramientos por parte del Presidente de la República y de su Gobierno de familiares de Congresistas, más claro aún es el conflicto de intereses, cuando en una votación de impedimentos una persona que tiene un similar impedimento y lo ha colocado a discusión de la Secretaría vota en contra de la solicitud de impedimento del primer Representante. Así que le pido que tome atenta nota, para que todos los potenciales impedidos en este momento no voten, los impedimentos de sus colegas, por similares circunstancias. Gracias señor Presidente."[555]

En suma, el Representante Petro Urrego hace dos solicitudes concretas a la Presidencia: (1) que en todos los impedimentos por nombramientos de parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad en el servicio exterior se informe el grado de consanguinidad o de relación civil; el cargo en el que fue nombrado; la fecha del nombramiento; y si estaba o no en carrera diplomática; y (2) que quienes hubieran presentado un impedimento por esta causa de aparten de votar el impedimento que por la misma causa presente otro Representante.

Luego de esta intervención participan otros Representantes solicitando aclaraciones adicionales sobre tema distintos al trámite o discusión de los impedimentos. El tema regresa nuevamente a partir de una intervención de Representante Reginaldo Enríquez Montes quien declara su contrariedad frente a las "amenazas" de Representantes como Germán Navas Talero por una eventual perdida de investidura si no se corrige el trámite que se esta dando al tema de impedimentos. Adicionalmente señala que ya el Consejo de Estado aclaró que no había lugar ni al impedimento ni a la recusación por la votación del acto legislativo que se encontraban tramitando. Y respecto a las solicitudes de algunos representantes en el sentido que quienes estaban impedidos se apartaran de la votación de impedimentos similares. Indicó:

"(...)Pero aquí, como si se tratara de una nueva doctrina a nivel de la Plenaria, el doctor Gustavo Petro dijo hoy que las personas que manifestaran impedimentos no podían pronunciarse con relación a los otros impedimentos, falso, quien no puede votar su propio impedimento es la persona que lo manifiesta, el resto de la Cámara está habilitada para votar ese impedimento, aún si hubiesen solicitado declararse impedido y en la medida que la Cámara se va pronunciando, se van habilitando a los Congresistas para que puedan Votar."[556]

Terminada dicha intervención la Presidencia da la palabra al Representante Luis Fernando Duque García. En su intervención el Representante además de rechazar las presiones que a su juicio se han venido adelantando "desde Palacio" mediante las encuestas de opinión en contra de quienes voten negativamente el proyecto de reelección, indica que el Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil sobre impedimentos no es obligatorio ni unánime. Al respecto recuerda que de dicho concepto existe un salvamento de voto según el cual quienes tienen parientes que han sido nombrados por fuera de la carrera diplomática en el servicio exterior si tienen conflicto de interés y, por consiguiente, aclara que el tema no esta del todo resuelto y que merece una discusión serena, con "argumentos concretos" y fundada en "la aplicación estricta del Reglamento del Congreso. Señala que si algunos representantes consideran que sin embargo el asunto es suficientemente claro no deberían presentar su impedimento a consideración de la Plenaria sino presentarse "con tranquilidad a votar". Al respecto indica:

"(...)Y otra cosa señor Presidente, honorables colegas, lo más exótico de todo esto, es que la gran mayoría de impedimentos es por la misma causa, porque el Gobierno les nombró familiares por complacencia o por amiguismo, o simplemente por gratitud, al respaldo que le dieron en las elecciones y que le están dando ahora en su proyecto de reelección.

Si esa causa es idéntica, mal estarían aquí los que están impedidos por la misma, dando absolución propia, a una causa para la que se sienten impedidos para ellos mismos; pero no se sienten impedidos para los demás.

Por eso señor Presidente, quienes están impedidos no pueden votar la solución del impedimento que tienen los demás, y el quórum para decidir o no, aunque el artículo 59 habla precisamente de que los impedimentos no se deben votar en la plenaria, sino que deben pasar a la Comisión de Ética, el Reglamento debe ser aplicado como ley o como norma específica..."[557]

Terminada esta intervención, el Presidente le da la palabra al Representante Germán Navas Talero, quien señala, entre otras cosas:

"Intervención del honorable Representante Germán Navas Talero:

(...)

Entonces con este juego, de perdóname, que yo te perdonaré, mejor suprimamos los impedimentos de que trata la Ley 5ª y listo, y que cada cual vote como quiera, pero considero que una persona que está impedida, no puede valerse de otro impedido para que le levante su impedimento, porque ahí los dos estarían actuando en contra de la ética que debe regir el comportamiento de los parlamentarios."[558]

Terminada la intervención del representante Navas Talero intervino de nuevo el Representante Luis Fernando Duque García para leer el artículo 59 de la Ley 5ª de 1993. Al terminar la lectura afirmó nuevamente que en su criterio el artículo 59 leído obliga que los impedimentos deban ser trasladados a la Comisión de Ética "para que sea ella la que resuelva la legalidad o no de los mismos"[559]

En el mismo sentido se pronunció el Representante Venus Albeiro Silva quien además de solicitar la intervención de la Comisión de Ética solicita que cada impedimento se encuentre suficientemente documentado para poder ser discutido y debatido de manera individual.  

En contra de la tesis según la cual la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista debe pronunciarse antes de la votación de los distintos impedimentos se pronunciaron algunos congresistas, entre ellos, el Representante Reginaldo Enrique Montes cuya intervención se trascribe a continuación:

"Intervención del honorable Representante Reginaldo Enrique Montes Alvarez:

Gracias señor Presidente. Quiero decirle a la plenaria que tengo una enorme preocupación hoy, porque precisamente hoy, cuando se va a votar el proyecto de reelección presidencial, se quiere cambiar el sentido del reglamento del Congreso, le pregunto al doctor Luis Fernando Duque y no está obligado a responderme. ¿Cuántos periodos hace que él viene votando impedimentos en la plenaria de la Cámara? Cuántos periodos hace que nosotros venimos votando sus impedimentos aquí, sin que estemos quebrantando la ley? Si así fuera, estaría viciado casi todo el proceso Legislativo de este Congreso; pero no me fundamento en eso doctor Luis Fernando Duque, me fundamento en una sentencia del Consejo de Estado, de la Sala de lo Contencioso Administrativo la sentencia de septiembre 3 del 2002, Magistrado ponente, Roberto Medina López, en la parte final de esa sentencia dijo para el primer cargo; y que corresponde a la respectiva Cámara, decidir en cada caso particular sobre ese interés directo y privado en el asunto.

Y con relación al segundo caso, dijo en la misma sentencia no consulta el Consejo de Estado, de manera que este segundo cargo tampoco prospera pues la plenaria del Senado, rechazó el impedimento propuesto.

Lo que lamento doctor Luis Fernando Duque, es que queramos hacer una interpretación más allá de lo exegético, hoy que vamos a votar la reelección, porque ese artículo 59 usted no me lo leyó, N veces que hemos votado impedimento en esta plenaria, por qué no se había escuchado, tengo el convencimiento no solamente, por lo que dice el reglamento, si no por los reiterativos fallos del Consejo de Estado, que son las Comisiones y es la plenaria de la Cámara y es la plenaria del Senado, los entes habilitados para pronunciarse sobre los impedimentos. Muchas gracias señor Presidente."[560]

En idéntico sentido se pronuncia el Representante José Manuel Herrera Cely quien al respecto afirmó:

"Intervención del honorable Representante José Manuel Herrera Cely:

Gracias señor Presidente. La verdad hoy sí que me sorprenden los Juristas que hay aquí, en la Cámara de Representantes, hasta hoy y después de dos años de estar participando en los debates y en las votaciones, escucho decir por primera vez que los impedimentos no se deben tramitar ante la plenaria de la Cámara.

 (...)

Comparto, que para bien y para salud del proyecto y el actuar de todos los Representantes, se haga claridad al respecto, lo que pasa es que señor Presidente, aquí nosotros sabemos que quienes están en contra del Proyecto de Acto Legislativo, van a tratar de poner todos los obstáculos tratando de demorar la decisión que va a tomar la plenaria en mayoría, pues que sean las mayorías, las que definan aquí los impedimentos de los compañeros como se ha hecho durante toda una vida, aquí en la Cámara de Representantes, que sea la plenaria como la Junta Suprema de la Cámara de Representantes, la que define si los compañeros están impedidos o no, pero que no sea, que se lleve con este pretexto de una Comisión de Ética, porque sería demorar este proyecto, durante dos o tres días que sería inconveniente para la presentación de un trabajo legislativo que hemos venido sacando con mucho esfuerzo señor Presidente.

(...)Entonces, vamos a proceder como siempre hemos hecho, que los impedimentos se hagan, para de una vez sanear la posibilidad de una censura, a estos compañeros y que seamos nosotros, la plenaria, la que toma esa decisión de los impedimentos y vamos adelante con el proyecto. Gracias Presidente."[561]

Terminada la anterior intervención el Presidente concede el uso de la palabra, al Representante Gustavo Petro, quien cuestiona la posición según la cual la decisión de impedimentos es simplemente un problema de mayorías y en esa medida reitera la solicitud de mayor información para poder votar los impedimentos:  

Intervención del Representante Gustavo Petro Urrego:

Con mucho respeto con la tesis del doctor Herrera, pero me parece que es absolutamente desfocada. Hay un principio constitucional fundamental en la aprobación de leyes y actos legislativos, es el principio de la neutralidad. (...) Entonces, le pido que apenas acabe de intervenir me diga, y así en los casos sucesivos, el nombre de la persona nombrada, el grado de parentesco con el parlamentario, para determinar si está en su circulo de familiaridad que determina la Constitución o no, el momento en que fue nombrada, fecha, y si estaba en Carrera Administrativa o no, porque me parece importante que si un familiar está en carrera administrativa previa, pues simplemente hizo uso de las normas de la Carrera Administrativa; pero es completamente ajeno a la realidad, el que nosotros pasemos por la faja, como si no existiera, el hecho real y contundente de que familiares estrechamente ligados a parlamentarios fueron nombrados en los antecedentes de un Acto Legislativo que tiene una finalidad y es el beneficio como interés particular del Presidente de la República (...)Gracias Presidente"[562].

Respecto de la solicitud anterior el Presidente señala:

"Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Alonso Acosta O.:

Quiero decirle doctor Petro, que mientras no le dé el uso de la palabra al señor Secretario, lógicamente no le puede responder, porque estamos escuchando todas las intervenciones de los parlamentarios. Además el Secretario lo único que hace es leer el impedimento efectuado por un parlamentario, si algún parlamentario quiere que se amplié el impedimento pues con mucho gusto se amplía el impedimento; pero el Secretario no puede en función de ser Investigador averiguar la fecha, los datos, él se circunscribe a leer una carta presentada por un Parlamentario y aquí lo que hemos acostumbrado es que si el parlamentario quiere sustentar su impedimento, se le da el uso de la palabra, si no lo desea sustentar, será la plenaria la que defina si a acepta o no el impedimento. Entonces ese es el procedimiento que siempre se ha venido utilizando, entonces, desde ese punto de vista, no es que no le quiera contestar, sino que todavía no se le ha dado el uso de la palabra para que vuelva a leer.

Ahora, en la carta oí que el doctor Oscar Darío decía hija, entonces, al decir una hija, ya está ahí claro cuál es el vínculo de parentesco y está el nombre. Entonces creo que eso también es muy claro, cuando se dice eso, lo que pasa es que la gente a veces no pone atención a las cartas, ojalá pongamos atención a las cartas, donde están los impedimentos para que haya tranquilidad a esas inquietudes."[563]

Algunos representantes insistieron en la necesidad de que las personas que se declaraban impedidas y ponían de presente un eventual conflicto de interés suministraran información relevante sobre el nombramiento de sus parientes para poder adoptar la correspondiente decisión. Para estas personas resultaba completamente distinto el nombramiento por concurso de una persona en carrera administrativa y el nombramiento reciente de una persona en el servicio exterior omitiendo los requisitos de la carrera[564].

No obstante el Presidente reiteró la decisión según la cual los impedimentos se votarían con la información originalmente entregada salvo que el congresista decidiera voluntariamente suministrar mayor información[565]. Alguno de los congresistas que apoyaron al Presidente insistieron en que la información solicitada sobre el grado de parentesco, el cargo, el tipo de nombramiento y la fecha, violaba el derecho fundamental del congresista a no declarar contra si mismo[566].      

Finalmente, el debate sobre los impedimentos terminó con la votación de una proposición, que fue negada, para que estos fueran resueltos por la Comisión de Ética y no por la Plenaria de la Cámara. Terminada la votación el Representante Germán Navas Talero dejó una constancia en el sentido de manifestar que en dicha votación habían participado Representantes impedidos que, por consiguiente, no podían decidir el trámite que se daría a su propio impedimento[567].  

Posteriormente, la Plenaria de la Cámara de Representantes decidió alterar el orden del día con el propósito de discutir el informe de conciliación del Estatuto Antiterrorista[568]. En este sentido, se procedió antes de continuar la discusión del Acto legislativo de la referencia.

Una vez retomada la discusión, se leyeron por orden del Presidente las proposiciones con que terminaban los informes de ponencia del proyecto de Acto legislativo en cuestión y se reabrió de nuevo la discusión sobre el trámite de los impedimentos. Las mas importantes intervenciones se transcriben a continuación:

"Intervención del honorable Representante Gustavo Petro Urrego:

Es para que usted me explique, señor Presidente, dado que todo lo pasado fue anulado, se supone que quedó vigente la presentación de una proposición que no ha sido votada, que habla del trámite de los impedimentos, eso hay que dirimirlo antes de cualquier votación de impedimentos.

Segundo, que me explique que dado que encuentro que su nombre está en la lista de solicitudes de impedimentos, en el segundo lugar, ahí, en la Secretaría, después del de Oscar Darío Pérez, cómo puede ser que usted esté dirigiendo la sesión de cómo se votan los impedimentos, si usted es uno de los que hasta este momento ha solicitado impedimento, no debería estar usted ahí, debería reemplazarlo por alguien que no tenga una solicitud de impedimento para dirimir si eso se aprueba, o no se aprueba, es mi opinión.

También en tercer lugar, el hecho de que en la votación anulada pasada, sobre procedimiento de impedimentos votaron gentes que están en la lista de impedidos, cómo alguien que ha solicitado un impedimento porque se siente así, en el conflicto de intereses, puede entrar a tomar decisiones sobre cómo se tramita ese impedimento, que él ha presentado, hombre y mujer, no debe tampoco estar en las votaciones que tiene que ver con los trámites de los impedimentos en general en el cual él ha presentado uno.

Entonces, me parece que ya ese, ese hecho fue anulado, la proposición sigue vigente, pero me parece que ni usted, por estar en la lista de impedidos ahora nos explicará el Secretario, cuáles son las razones que lo llevan a usted, señor Presidente de la Cámara, a sentirse impedido con relación a la votación de este proyecto de ley, pero ni usted, que está dirigiendo el trámite de los impedimentos, ni los otros que han presentado solicitudes de impedimentos, deberían intervenir en la forma, en las decisiones que le dan forma si estos impedimentos van a ser aprobados o van ser negados.

Y recordarle finalmente, señor Presidente que cada impedimento tiene que ser votado uno por uno, discutido, uno por uno, le solicito al Secretario que en cada caso particular, si se trata de familiares nos diga el grado de consanguinidad o afinidad civil y la fecha de posesión del cargo, si se trata de ese tipo de impedimentos, puede haber otros, he visto sobre qué miembros de la lista también fueron nombrados, en mi opinión muy personal, esos no están impedidos.

Pero por eso mismo, debe discutirse, uno por uno, con los detalles que merecen darse para poder tener una selección objetiva de por quién votar, que sí, votar que no, (...). Gracias, Presidente"[569].

En suma, el Representante Gustavo Petro reitera las siguientes solicitudes: (1) la votación nuevamente de la proposición sobre el envío de los impedimentos a la Comisión de Ética; (2) la solicitud de que el presidente no dirija la discusión sobre trámite de impedimentos dado que el mismo se ha declarado impedido; (3) la solicitud de que las personas impedidas se aparten de la votación hasta tanto su impedimento no haya sido resuelto; (4) la solicitud para que cada impedimento se debata y se vote individualmente; (5) la solicitud a la mesa directiva para que al someter a discusión los impedimentos relacionados con el nombramiento de familiares por parte del Gobierno suministren información sobre el grado de parentesco la fecha y el tipo de cargo. Al respecto, el Presidente señala:

Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Alonso Acosta O.:

Quiero decirle doctor Petro, que como Parlamentario me asiste el derecho de decir cómo se puede tramitar un impedimento, me asiste el derecho de decir como cualquier parlamentario que esté impedido que ha pedido el uso de la palabra para decir cómo es el procedimiento; otra cosa es que no puedo votar mi impedimento. Entonces eso sí es muy claro, porque es el caso particular, y mi caso no es similar al de ningún otro, ya se leerá en su oportunidad, pero cualquier parlamentario que esté aquí impedido puede decir cómo se vota un impedimento, puede decir cómo es el trámite, y esa discusión es válida y es la discusión que estamos dando en este momento, cómo se hace el trámite para votar los impedimentos, y los Parlamentarios también pueden votar porque el reglamento dice muy claro, que los impedimentos son presentados ante la plenaria de la Corporación o de la Comisión y puedo votar para que mi impedimento sea sometido a la plenaria de la Corporación, no para que sea sometido a la Comisión de Ética, porque yo estoy de acuerdo con lo que dice el reglamento. Entonces, quiero aclararle eso, con base en la pregunta y la inquietud que usted acaba de plantear."[570] (subrayado fuera del texto)

Con posterioridad hizo uso de la palabra el Representante Germán Navas Talero para solicitar nuevamente que las personas impedidas se aparten de la votación de los impedimentos[571].

Dado que lo actuado hasta la alteración del orden del día resultó anulado, el Representante Luis Fernando Duque García propone someter de nuevo a consideración la solicitud de trasladar los impedimentos presentados a la Comisión de Ética. La propuesta se somete a votación y no es aprobada[572].

Posteriormente se someten a votación algunos impedimentos pero la votación se anula por indebida integración de la mesa directiva. La Presidencia decide entonces repetir la votación para lo cual somete a votación el impedimento del Representante Edgar Eulises Torres, impedimento que resulta negado. Así las cosas, el representante Alonso Acosta se retira de la Presidencia para entregarla al Representante Torres quien de inmediato ordena abrir el registro para el siguiente impedimento sin abrir el respectivo debate[573]. Ante tal decisión el Representante Gustavo Petro solicita la palabra para una moción, a través de la cual reitera su solicitud en el sentido de abrir el debate para discutir cada impedimento que se someta a votación, previa la entrega de la información requerida. Al respecto señaló:  

"Intervención del honorable Representante Gustavo Petro Urrego:

Dado el último resultado electoral de esta Mesa, ustedes están haciendo quórum porque nosotros estamos acá y encima pues ni siquiera permiten la discusión de las solicitudes, cosa que una minoría mínimamente debería exigir, por lo menos déjenos discutir cada uno de esos, ustedes están votando libremente, no dejan discutir cada impedimento, cada impedimento es diferente yo voté negativamente el suyo porque consideré que en el caso suyo no había impedimento, pero votaría afirmativamente el de Oscar Darío y el de Alonso Acosta, más el de Alonso Acosta, que el de Oscar Darío, ya explicaré porqué en su momento; pero ustedes no pueden pretender imponernos una plenaria, que no nos permiten discutir los impedimentos, simplemente votarlos (...)"

Ante la solicitud del Representante Petro el Presidente responde:

"Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Edgar Eulises Torres:

Quiero informarle al Representante Petro, que estos impedimentos ya fueron votados, se está repitiendo para corregir el procedimiento."[574]

De inmediato se somete a votación el impedimento presentado por el representante Oscar Darío Pérez pero ante la ausencia del quórum la presidencia levanta la sesión y convoca para el 16 de junio a las 10:00 a.m. "para discusión y votación de los proyectos anunciados en el Orden del Día de hoy, entre ellos el Acto Legislativo 267 de 2004 Cámara, 012 de 2004 Senado, con este Orden del Día, se iniciará la plenaria del día de mañana."[575]

Discusión sobre el trámite de los impedimentos. Sesión Plenaria de la Cámara de Representantes de 16 de junio de 2004

24.2 En la sesión de Junio 16 de 2004, prosiguió la discusión sobre el trámite de los impedimentos[576]. Al respecto la sesión se inició con la siguiente observación:

"El Secretario General informa:

Aprobado Presidente. Señor Presidente se había anunciado el Proyecto de Acto Legislativo número 267 de 2004 Cámara, se había leído el informe de ponencia, se estaba en el tema de los impedimentos, se había agotado la discusión de los mismos, y quedó en votación un impedimento."[577]

Sobre el particular el Representante Plinio Olano consideró que ya había suficiente ilustración sobre el tema de los impedimentos y solicitó a la Presidencia que procediera a abrir la votación de cada impedimento.  Al respecto señaló:

"Intervención del honorable Representante Plinio Olano Becerra:

Muchas gracias señor Presidente,(...) he tenido toda la paciencia doctor Navas de escuchar siete u ocho veces su misma intervención, y en ese sentido señor Presidente he sido respetuoso de cada una de las intervenciones que aquí se dan,(...) también señor Presidente queremos exigirle a usted con respeto y con firmeza si se quiere, la aplicación sin ningún esguince de lo que hablan el reglamento y la Ley 5ª, que es quien determina el comportamiento que hay que asumir en el Congreso de la República, en el tránsito legislativo, en la aprobación o en la reprobación de los proyectos de ley, y es por eso señor Presidente, que le voy a solicitar autorice al señor Secretario, para que lea los artículos 127, 69 y 97, esos artículos hablan con claridad sobre el tema de votaciones, sobre el tema de presencia de los Congresistas en las sesiones y sobre el tema de las intervenciones señor Presidente, que ayer fueron largas, interesantes y que hoy nosotros queremos pedirle que tal como lo había iniciado en el día de ayer, se inicie la votación de cada uno de los impedimentos.

Pero lo que no se puede señor Presidente, es que esta Plenaria nuevamente vaya a caer en el escenario de un discurso por cada una de las decisiones que se van a tomar aquí en cuanto a los impedimentos, por eso señor Presidente, de manera taxativa se puede entender que cuando se abre la votación, se va a abrir la votación para votar cada uno de los impedimentos que están sobre la mesa, es decir, que abierta la votación ya no habrá lugar a ninguna discusión adicional, en esa dirección señor Presidente, le quisiera a usted rogar que se ordene el debate, si usted lo tiene a bien, con la antesala de haber leído estos artículos para que se tomen las decisiones en esa dirección, muchas gracias señor Presidente."[578]

Una vez presentada la anterior propuesta el secretario procedió a leer los artículos mencionados por el Representante Olano. Posteriormente el Presidente dio la palabra al Representante Gustavo Petro.

"Intervención del honorable Representante Gustavo Petro Urrego:

Pero los artículos dicen lo contrario de lo que ha propuesto el doctor Plinio Olano, porque si uno les pone cuidado a los artículos dice que el Presidente no tiene la opción, de no darles la palabra a los oradores que quieren inscribirse, y lo que ha propuesto el doctor Plinio Olano es que para darle rapidez a este trámite por afán, los impedimentos no se discutan sino se entren a votar directamente, eso no es lo que dicen los artículos, así que yo le pido Presidente, siendo que, cada impedimento es individual, siendo que no siempre versan sobre la misma materia, no es lo mismo el impedimento, las razones por las cuales está pidiendo Oscar Darío Pérez un impedimento a las razones por las cuales está pidiendo el Presidente de la Cámara un impedimento, así que, como son materias diferentes deberían ser discutidas en forma diferente, pero el artículo del reglamento da el derecho, no la posibilidad, sino el derecho de intervenir en las cuestiones que se ponen en discusión en la Cámara de Representantes, trátese de proyectos de ley o trátese de discusiones sobre impedimentos, así que el Presidente lo que debería hacer, antes de abrir la votación de cada impedimento es ponerlos a consideración de la Plenaria y al ponerlos a consideración de la Plenaria el que quiere intervenir tiene el derecho de hacerlo, gracias Presidente.

Intervención del honorable Representante Plinio Olano Becerra:

Señor Presidente, aquí ha hecho carrera que cada uno hace la interpretación del articulado de una ley, depende de su acomodo y el doctor Petro pretende que la calificación del afán, nos contagie a todos, (...) es función de la Mesa Directiva dotar a la Plenaria de unas circunstancias que permitan el tránsito legislativo, sobre todo cuando el tránsito legislativo tiene unas circunstancias o unas instancias que son perfectamente inmodificables, como lo son en este proyecto de ley, que es el tema que usted conoce bien señor Presidente, de la celeridad que hay que darle al trabajo legislativo.(...)  le solicito a usted con respeto señor Presidente, que estas discusiones y voy entonces a radicar en la Secretaría de la Comisión, una Proposición en la dirección que ya nosotros sentimos que hay suficiente debate, sobre el tema de la argumentación de los impedimentos, y que le solicitamos a usted se entre directamente a votar, cada uno de los impedimentos, pero sin volver abrir la discusión sobre cada uno de ellos, porque ha sido supremamente gruesa la que se llevó el día de ayer, incluso con la pasividad de muchos para no caer en el escenario de una discusión que no es fértil ni para el Congreso ni para la ciudadanía. En esa dirección señor Presidente, voy a radicar una Proposición para que usted la someta a votación de la Plenaria y que empiecen a tomar decisiones aquí las mayorías, porque esa es la regla de juego de la Democracia en este país, y aún no la hemos modificado."[579]

Terminada la anterior intervención interviene el Representante Juan de Dios Alfonso para solicitar garantías a las minorías y el comienzo de la transmisión por televisión del debate que se esta adelantando. Ante tal solicitud el Presidente responde:

"Quiero decirle doctor Juan de Dios que una vez se inicie el debate, habrá trasmisión de Señal Colombia. Los impedimentos no son de interés nacional, sino el debate. Tiene el uso de la palabra el Representante Wilson Borja"[580]

Respecto de la proposición del Representante Olano y de la intervención del Presidente, varios representantes sentaron su voz de protesta. En su criterio, en la sesión anterior se habían discutido aspectos generales sobre el trámite de los impedimentos, pero resultaba necesario discutir las circunstancias de cada impedimento en concreto para poder votarlo de manera informada. Adicionalmente, consideraron que la apertura del debate de cada una de estas cuestiones no era una cuestión que las mayorías arbitrariamente pudieran definir, pues "es un tema de reglas del juego que ya están definidas en una ley"[581].

De otra parte, algunos de los Representantes señalaron que, a diferencia de lo que se había manifestado, la discusión sobre impedimentos si era de interés nacional, pues resultaba fundamental establecer de manera transparente el interés que había detrás de cada votación.

Finalmente, las intervenciones se dirigieron a solicitar la información necesaria respecto de cada impedimento para proceder a realizar un debate trasparente e ilustrado sobre el tema. Incluso se sostuvo que con la información que se había solicitado, el debate podía ser muy "ágil" y adicionalmente un representante propone – sin que ningún otro se oponga - que para que no se entrabe el estudio del proyecto se establezca un límite de tiempo de 10 minutos para el debate de cada impedimento.

Las intervenciones antes resumidas fueron realizadas por los Representantes Juan de Dios Alfonso García, Wilson Borja Díaz, Luis Fernando Velasco, Omar Florez Vélez y Zamir Silva Amin.

Adicionalmente, el representante Carlos Ignacio Cuervo Valencia, al apoyar la proposición del Representante Olano señala en todo caso la necesidad de mayor información para proceder a votar los impedimentos. Al respecto dice:

"(...) la discusión se genera por falta de claridad, les pediría a quienes tienen impedimentos que hagan la claridad, igualmente de cuál es el funcionario que está involucrado, el parentesco que se tiene, desde cuándo ocurre, para efectos de que no ocurra esta duda y podamos pasar a lo de fondo, en donde usted obviamente dará todas las garantías a quienes somos amigos de la Reelección y a quienes por motivos muy valederos probablemente también no quieren acompañar esta Reforma Constitucional, señor Presidente."[582]

En el mismo sentido interviene el representante Omar Flórez Vélez:

"Gracias señor Presidente. Decía que para aportar modestamente mis reflexiones a la proposición que ha presentado el compañero Olano, creo que el tema del cuál se va a ocupar esta Plenaria, se enaltecerá en la medida en que tengamos un debate amplio, participativo (...)"[583]

Luego de las anteriores intervenciones hace uso de la palabra el Representante Jorge Luis Caballero  quien, entre otras cosas, señala:

"(...) ustedes siguen y siguen dando la palabra y no entramos a votar y a deliberar sobre el tema de los impedimentos, y sobre el tema del Acto legislativo, le pido señor Presidente que ya esta bien, tenemos dos o tres horas de estar hablando generalidades y aquí no se trata de pupitrear, ni de avasallar a las minorías y creo que eso no fue lo que dijo el Representante Plinio, lo que ha pedido es que avoquemos el tema de los impedimentos sin mas dilaciones y sin tanto discurso, porque cada quien que presenta un impedimento tiene sus consideraciones íntimas y por eso lo hace y la Plenaria tiene que tomar la decisión de aceptarlos o rechazarlos, entonces señor Presidente le pido que organice el debate y arranque la sesión como debe ser."[584]

Votación de los impedimentos presentados a la Plenaria de la Cámara de Representantes de 16 de junio de 2004

24.3 Ante la solicitud del Representante Caballero, el Presidente decide pasar a votar los impedimentos presentados sin abrir el debate de cada uno de ellos. Al respecto señala:

"Dirección de la sesión por la Presidencia:

Señor Secretario sírvase informar a la Plenaria, en qué punto estamos, la Presidencia acoge la propuesta de manera reiterada hecha por el Representante Caballero.

Señor Secretario por favor.

El Secretario General Informa:

Con mucho gusto señor Presidente, quedamos en el día de ayer, en el tema de los impedimentos, y precisamente en la votación del impedimento del doctor Oscar Darío Pérez, en ese momento se disolvió el quórum. Debe usted someterlo a votación, ya que la discusión de ese impedimento ya se había cerrado.

Dirige la sesión la Presidencia (honorable representante Edgar Ulises Torres Murillo) :

En consideración el impedimento del Representante Pérez, señor Secretario sírvase abrir el registro electrónico."[585]

Se inició así la votación del impedimento del Representante Oscar Darío Pérez, quien presentó impedimento porque su hija se encuentra vinculada al servicio exterior, por este Gobierno, y porque su segundo renglón, Luis Carlos Guerra Vélez, está igualmente vinculado al Gobierno Nacional en la Aerocivil[586]. El impedimento fue negado por 71 votos en contra y 16 favor.

Inmediatamente después el Presidente ordenó someter a votación la solicitud de impedimento del Representante Alonso Acosta. Al ordenar abrir el registro electrónico frente a intervenciones de algunos representantes el Presidente afirma:

"Estamos en votación, esas fueron las reglas que se trazaron. Señor Secretario abrir el registro electrónico" -

La Plenaria procedió a votar el impedimento presentado por el representante Alonso Acosta Osio, quien presentó impedimento porque tiene un hermano trabajando en la Aeronáutica Civil, designado por el anterior Gobierno en 2001 y otro hermano desde 1996, como Representante del Presidente de la República en la Cámara de comercio de Barranquilla[587]. El impedimento fue negado por 80 votos en contra y 11 a favor.

Cerrada y certificada la votación, el Presidente concedió la palabra al Representante Gustavo Petro quien intervino así:

"Intervención del honorable Representante Gustavo Petro Urrego:

Gracias Presidente, es que usted parece que en la práctica acogió la propuesta del doctor Plinio Olano que es irreglamentaria, no permitirnos discutir ciertos impedimentos que nos interesa que se discutan, y este que acaba de pasar es uno de ellos, ni más ni menos el Presidente de la Cámara de Representantes ha afirmado que su hermano es el delegado personal, no es un cargo nombrado por cualquier Ministro o por cualquier Director de Departamento Administrativo, es Representante personal del Presidente de la República Álvaro Uribe Vélez en la Junta Directiva de la Cámara de Comercio de Barranquilla, no es el caso de Oscar Darío Pérez cuya hija fue nombrada en un consulado que finalmente no va a afectar ni siquiera los resultados electorales de 2006, por la calidad de cargo que ostenta y por el sitio geográfico, y porque fue nombrada entre otras cosas por la Ministra de Relaciones Exteriores, es que aquí el Presidente Jefe de la Rama Ejecutiva, nombró al hermano jefe de una parte de la rama legislativa como su Representante personal, con lo cual ha quebrantado completamente la transparencia de la independencia de los poderes públicos y además lo ha nombrado como su Representante personal en una instancia que es definitiva para la contienda electoral del departamento del Atlántico, año 2006, en donde precisamente de la Cámara tiene sus votos y ha sido elegido por esa circunscripción territorial, este no es o no fue cualquier caso, me parece que es un caso grave que sí enfrenta el conflicto de intereses que habla mal del Presidente de la República, Álvaro Uribe Vélez, al tratar de subordinar la independencia de los poderes, haciendo nombramientos a título personal, de familiares absolutamente cercanos de jefes de las otras ramas del poder legislativo, gracias Presidente."[588]

Terminada la intervención del Representante Petro, el Presidente señaló:

"Continúe señor Secretario con la lectura de los impedimentos".[589]

En consecuencia, se leyeron y votaron, sin previo debate, los siguientes impedimentos: (se trascriben a continuación los impedimentos como ellos fueron presentados y votados, según el acta respectiva):

Carlos Alberto Zuluaga Díaz, presentó impedimento porque su segundo renglón en la lista, Edwin Restrepo Álvarez, fue nombrado por el Presidente de la República, el 13 de junio de 2003, como Vicecónsul de Panamá[590]. El impedimento fue negado por 80 votos en contra y 7 a favor.

Luis Fernando Almario, presentó impedimento porque tiene un hermano trabajando en el servicio exterior[591]. El impedimento fue negado por 82 votos en contra y 7 a favor.

Tania Alvarez, presentó impedimento porque tiene una hermana laborando en el sector público, nombrada por el Presidente Andrés Pastrana[592]. El impedimento fue negado por 84 votos en contra y 2 a favor.

Héctor Arango, presentó impedimento porque su hija tiene un contrato de prestación de servicios[593]. El impedimento fue negado por 86 votos en contra y 11 a favor.

Omar Baquero, presentó impedimento, porque su esposa y dos familiares dentro del cuarto grado de consanguinidad laboran en cargos del Gobierno Nacional[594]. El impedimento fue negado por 79 votos en contra y 10 a favor.

Jorge García Herreros, presentó impedimento porque su hermano, Juan Carlos García, fue designado por este Gobierno como Representante en la Junta Directivas de la Cámara de Comercio en la ciudad de Cúcuta[595].

El impedimento fue negado por 79 votos en contra y 12 a favor.

Jorge Hernando Pedraza, presentó impedimento porque tiene dos parientes dentro del segundo grado de consanguinidad, uno que está vinculado a la Administración central y otro que es Notario Público[596]. El impedimento fue negado por 88 votos en contra y 12 a favor.

Jorge Luis Feris, presentó impedimento porque tiene un familiar en los gados de consanguinidad vinculado al PNUD, "gerencia de Proyectos INVIAS", en virtud de un acuerdo básico de Cooperación entre el Gobierno Colombiano y el PNUD[597]. El impedimento fue negado por 86 votos en contra y 2 a favor.

Alfredo Cuello Baute, presentó impedimento porque su hermano fue nombrado por el presente Gobierno[598]. El impedimento fue negado por 85 votos en contra y 2 a favor.

El Representante Wilson Borja intervino, en medio de la votación de los impedimentos,  en el siguiente sentido:

"Intervención del honorable Representante Wilson Borja Díaz:

Mire Presidente, si de verdad los que no estamos de acuerdo con la reelección somos los que mantenemos aquí el quórum y esta votación, díganos los que están de acuerdo con la reelección qué están esperando, si lo que quieren es que nos retiremos, para ustedes votarla inmediatamente entonces le pediría al Partido Liberal y a todos, nos vamos, y ustedes la votan, pero que lo digan, pero no podemos seguir en este juego, ustedes estaban diciendo que había que votar rápido esto, tenían una aplanadora, lo que creo Presidente, que cada vez que hay una votación de esta ustedes son los que están enredando su proyecto, son ustedes los que le están creando vicios al proyecto(...)".[599]

Continua la lectura y votación de impedimentos

Adalberto Jaimes Ochoa, presentó impedimento porque tiene dos hermanas que son funcionarias públicas desde hace varios años, una se desempeña en el Seguro Social y la otra en Telecom[600]. El impedimento fue negado por 86 votos en contra y 1 a favor.

Bernabé Celis Carrillo, presentó impedimento porque su segundo renglón, es actualmente el Presidente de Inravisión[601]. El impedimento fue negado por 85 votos en contra y 4 a favor.

La votación de los impedimentos fue interrumpida por un llamado de orden por parte de la Presidencia de la Plenaria:

"Dirección de la sesión por la Presidencia:

Siguiente impedimento Secretario. Quiero anunciar que a partir de ahora las 4 de la tarde (sic) está abierto el pedido para presentar las recusaciones, se cierra a las 5 de la tarde, una hora para presentar recusación.

Señor Secretario para que quede claro, que como estamos votando los impedimentos y ya han sido presentados todos, al conocer todos los impedimentos, se pueden presentar las recusaciones respectivas, porque ya se sabe qué impedimentos han presentado, por lo tanto creo que ya puede abrirse el espacio para presentar las recusaciones en Secretaría, lo mismo que a las 5 se cierran las inscripciones para las personas que van a participar del debate, (...)" (...)

Interviene el Representante Luis Fernando Duque García:

"Presidente, quiero entonces que me aclare para que quede en la grabación y en el acta de la sesión ¿si ya no hay derecho a que ningún representante presente otro impedimento?" Y responde el Presidente: "Ya esta cerrado el período de los impedimentos" . Continúa la votación de impedimentos:

Sergio Díazgranados, presentó impedimento porque su esposa labora a través de un contrato con un organismo multilateral[602].  El impedimento fue negado por 88 votos en contra y 1 a favor.

Gina Parody, presentó impedimento porque, de una parte, Alexander Terrenos Bonilla, segundo renglón de la lista de la Representante Parody a la Cámara, se desempeña actualmente como Vicecónsul en la ciudad de Miami, y de otra, porque tiene parientes en tercer grado de consanguinidad tienen participación en empresas dedicadas al transporte marítimo y en el actual gobierno fue sancionada la Ley 856 de 2003, por la cual se modifica el artículo 7º de la Ley 1ª de 1991[603]. El impedimento fue negado por 84 votos en contra y 5 a favor.

Gabriel Espinosa Arrieta, presentó impedimento porque su hija es funcionaria de la Comisión Nacional para la Policía, en un cargo de carrera administrativa[604]. El impedimento fue negado por 88 votos en contra y 1 a favor.

Votado su impedimento el Representante Gabriel Espinosa pide que lean la siguiente constancia:

"Gabriel Espinosa Arrieta, dejo la siguiente constancia de que a pesar de haber permanecido en el recinto me he abstenido de votar por considerar que votar en un sentido u otro el impedimento de un colega que tiene similar impedimento al mío, constituye en sí mismo un hecho antiético y posiblemente ilegal."

Continúa la votación de impedimentos:

Nancy Patricia Gutiérrez, presentó impedimento porque su hermana, Adriana Marcela Gutiérrez, se desempeña en el servicio consular como Vicecónsul en Boston[605]. El impedimento fue negado por 88 votos en contra y 2 a favor.

William Vélez, presentó impedimento porque su prima se desempeña como funcionaria de la Oficina Regional del trabajo Medellín desde hace 18 años, de los cuales los 7 últimos los ha desempeñado como Directora,  cargo en el que fue ratificada mediante concurso público en el marco de los procesos administrativos de meritocracia hace aproximadamente un año. Además, porque su cuñado se desempeña desde hace 4 meses en un cargo perteneciente a la estructura administrativa de la Contaduría General de la Nación [606]. El impedimento fue negado por 86 votos en contra y 1 a favor.

Javier Ramiro Devia, presentó impedimento porque tiene parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad que laboran en entidades del orden nacional[607]. El impedimento fue negado por 86 votos en contra y 0 a favor.

Oscar Arboleda, presentó impedimento, porque una familiar de su esposa labora de tiempo atrás en Findeter[608].  El impedimento fue negado por 87 votos en contra y 0 a favor.

Jaime Amín, presentó impedimento porque tiene un familiar dentro del cuarto grado de consanguinidad que se encuentra vinculado mediante contrato de trabajo al Seguro Social en la ciudad de Barranquilla, desde hace trece años[609]. El impedimento fue negado por 84 votos en contra y 3 a favor.

Yidis Medina Padilla, presentó impedimento teniendo en cuenta que "al igual que lo vienen reclamando los partidos políticos el país en general, he venido al Congreso de la República a buscar mayor inversión social para mi región, no obstante que creo que esto no constituye causal de impedimento, sin embargo para la tranquilidad del país y de la Corporación solicito a la honorable Célula Legislativa considerar mi impedimento"[610] El impedimento fue negado por 64 votos en contra y 24 a favor.

Roberto Camacho, presentó impedimento porque el sexto renglón de su lista fue nombrado como Segundo Secretario de la Embajada de Suecia y porque hay dos embajadores, uno en Francia y otro en Brasil, que pertenecen al movimiento de Salvación Nacional, del cual el Representante hace parte[611]. El impedimento fue negado por 81 votos en contra y 11 a favor.

Sandra Ceballos, presentó impedimento porque su tercer renglón en la lista, Julia Gutiérrez de Piñeres, ocupa actualmente el cargo de Directora de Empleos del Sena y porque Diego Palacio Betancourt, quien es actualmente Ministro de Protección Social, es su ex marido[612]. El impedimento fue negado por 81 votos en contra y 9 a favor.

Germán Viana Guerrero, presentó impedimento porque tiene un hermano que trabaja en el seguro Social y en el Ministerio de Protección Social desde hace varios años[613]. El impedimento fue negado por 82 votos en contra y 9 a favor.

Jorge García Herreros, presentó impedimento porque unos familiares consanguíneos ocupan cargos a nivel nacional.[614]. El impedimento fue negado por 80 votos en contra y 14 a favor.

La Secretaría intervino para una constancia:

"El Subsecretario General informa:

Señor Presidente los impedimentos que fueron presentados hasta el término que dio la Mesa Directiva, pero la Secretaría cumple con el deber de informarle que tres honorables Representantes, el doctor César Augusto Mejía, el doctor Joaquín Vives, y el doctor Juan Martín Hoyos, han dejado aquí en la Secretaría cada uno, un Impedimento, para que usted tome la decisión pertinente.

Dirige la sesión la Presidencia (honorable Representante Edgar Eulises Torres Murillo):

Señor Secretario en su orden lea los impedimentos que fueron posteriormente radicados."[615]

César Augusto Mejía, presentó impedimento por tener un pariente en el segundo grado de afinidad que labora en una entidad del Estado del orden nacional[616]. El impedimento fue negado por 82 votos en contra y 6 a favor.

Joaquín Vives, Presentó impedimento porque el actual Viceministro del Interior, Juan Calos Vives Menotti, es pariente suyo dentro del cuarto grado de consanguinidad[617]. El impedimento fue negado por 81 votos en contra y 15 a favor.

Juan Martín Hoyos, presentó impedimento porque su esposa labora en el Banco Agrario desde hace 4 años[618]. El impedimento fue negado por 81 votos en contra y 7 a favor.

Elias Raad, presentó impedimento porque tiene una familiar dentro del segundo grado de afinidad que labora en la Regional Bolívar del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, desde hace 10 años aproximadamente y pertenece a la carrera administrativa[619]. El impedimento fue negado por 82 votos en contra y 6 a favor.

Finalmente, es importante reseñar algunas de las intervenciones que se presentaron en torno a la forma como fueron votados los impedimentos. En efecto, sobre el tema, algunos representantes decidieron dejar constancia por escrito, así:

"Constancia del honorable Representante Zamir Silva Amín, en relación con el Proyecto de Acto Legislativo número 12 de 2004 Senado y número 267 de 2004 Cámara (Reelección inmediata del Presidente de la República)

Señor Presidente, señores Representantes:

Antes de hacer algunas consideraciones sobre el Proyecto de Acto Legislativo en discusión, por medio del cual se pretende autorizar la reelección inmediata del Presidente de la República, quiero dejar constancia de las razones por las cuales en la sesión del día de ayer voté solamente el impedimento presentado por la Representante Zulema Jattin, por haber sido el único sometido a discusión de la Cámara por parte de quien en ese momento presidía la sesión.

1. No voté ningún otro impedimento de los que fueron presentados; me abstuve de hacerlo a pesar de los requerimientos hechos por el señor Presidente, en el sentido de que entre votar sí, o votar no, no hay término medio, esto es, que el Reglamento del Congreso no autoriza la abstención. Sin embargo, no los voté, sencillamente porque quien presidía la sesión incurrió en una violación flagrante de la Ley 5ª, al ordenar su votación inmediata sin permitir la discusión previa de los impedimentos.

Únicamente, repito, voté el impedimento de la Representante Zulema Jattin, porque en este se permitió su discusión. En otras palabras, se desconoció el reglamento al no permitirse la discusión de los impedimentos a efecto de que la Cámara pudiera evaluar su procedencia, con el propósito de establecer quiénes de aquellos que manifestaron encontrarse impedidos para participar en el debate y votar el proyecto de Acto legislativo, podían hacerlo, o, no hacerlo, con las consecuencias que una decisión de esta magnitud implica en el establecimiento de las mayorías requeridas para la validez de las votaciones del proyecto, por tratarse de un trámite sustancial que inexorablemente debe cumplirse.

El procedimiento descrito y adoptado en la votación de la mayor parte de los impedimentos, constituye una «vía de hecho», cuyos efectos y consecuencias ya no le corresponde determinar a esta Corporación, pero la que sí legitima mi actitud abstencionista."[620]

Recusación e impedimento de la representante Zulema Jattin

24.4 Cerrado el término para presentar impedimentos y recusaciones, el Representante Gustavo Petro recusó a la Representante Zulema Jattin dado que su hermano fue nombrado por este gobierno en un consulado en los Estados Unidos[621]. La representante a su turno pidió el uso de la Palabra para manifestar que su hermano no había aceptado dicho cargo. En todo caso, manifestó declararse impedida para que la Plenaria definiera la cuestión. En consecuencia, radicó el respectivo impedimento en la Secretaria. El Presidente procedió a dar trámite a la declaratoria de impedimento y abrió el registro de votos para tal efecto. Sin embargo, el Representante Petro intervino para cuestionar tal decisión y para solicitar, en todo caso, se informara a la plenaria[622]. El Presidente continuó con la votación y el impedimento fue negado con 2 votos en contra y 90 a favor

Resumen y conclusiones del trámite de impedimentos y recusaciones durante el proceso legislativo del Acto Legislativo demandado

25. Del  recuento que acaba de hacerse se pueden extraer las siguientes conclusiones:  

25.1 Las discusiones en torno al tema de los impedimentos giraron fundamentalmente sobre el trámite que había que darle a los mismos. Sin embargo, se planteó en el debate general una discusión de fondo sobre la existencia de un eventual conflicto de interés respecto de aquellos congresistas que tenían familiares cercanos en cargos de la administración o del servicio diplomático. Al respecto se expuso un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y su respectivo salvamento de voto y se discutió sobre el alcance de cada una de estas posiciones y su grado de obligatoriedad.

25.2 En total se declararon impedidos 71 congresistas, de los cuales 40 pertenecen al Senado de la República y 31 a la Cámara de Representantes. En algunos casos los impedimentos radicados en la secretaría de cada una de las Corporaciones incluían información relativamente completa sobre las razones del eventual conflicto de Interés. En otros, sin embargo, las razones eran más generales aduciendo simplemente un impedimento por tener familiares dentro del cuarto grado de consanguinidad "con un contrato de prestación de servicios con el Estado" o "en el servicio exterior" o por estar "incurso en las causales de impedimento".

25.3. En todo caso, de la información que reside en el expediente es posible afirmar que cuarenta y tres (43) congresistas se declararon impedidos por tener familiares cercanos en cargos de libre nombramiento y remoción del ejecutivo o en cargos de carrera pero nombrados en provisionalidad o margen de la carrera. Cuatro (4) congresistas se declararon impedidos por tener familiares cercanos como accionistas de empresas concesionarias del Estado, contratistas del Estado o empresas eventualmente afectadas por decisiones del ejecutivo. Tres (3) congresistas se declararon impedidos por tener familiares cercanos en gobernaciones o alcaldías. Una congresista se declaró impedida por haber impulsado, durante el trámite constituyente que se analiza, que el gobierno invirtiera algunos recursos en su región. Veintiuno (21) congresistas se  declararon impedidos por otras causas, como tener allegados o miembros de sus grupos políticos en cargos de libre nombramiento del ejecutivo o familiares en cargos de carrera administrativa o por haber apoyado financieramente la campaña electoral del actual Presidente.  

25.4 Tres congresistas fueron recusados. Una recusación fue anulada y las otras dos dieron origen a la solicitud de impedimento de las respectivas Representantes. En los dos casos las mesas directivas dieron prelación al impedimento presentado por la persona recusada respecto de la recusación. Al ser votados los impedimentos fueron negados.

25.5 Todos los congresistas se apartaron de votar su propio impedimento. En algunos casos se presentaron errores a este respecto que sin embargo fueron posteriormente corregidos.

25.6 En todas las sesiones analizadas se puso de presente por parte de algunos congresistas el hecho de una posible irregularidad dado que quienes estaban impedidos no sólo estaban votando impedimentos presentados por la misma causa sino que votaban antes de que se resolviera su respectivo impedimento.  

25.7 En las sesiones Plenarias de 15 y 16 de junio de la Cámara de Representantes, se solicitó expresamente a la Presidencia (1) que quienes estaban impedidos se apartaran de la votación de impedimentos hasta que su solicitud hubiere sido resuelta; (2) que quienes habían manifestado un posible conflicto de interés por una determinada causa no pudieran votar impedimentos que por la misma causa hubieren presentado otros Representantes; (3) que se abriera debate sobre cada impedimento antes de adoptar la correspondiente decisión; (4) y, que en el caso en el cual se tratara de impedimentos por razón de nombramientos en el servicio exterior se suministrara el grado de parentesco de la persona nombrada por el gobierno con el congresista que por tal hecho se declaraba impedido; la fecha del nombramiento; el cargo; y el tipo de nombramiento (si por concurso, en interinidad, provisionalidad, etc).

Ninguna de estas proposiciones fue sometida a debate o votación antes de que la Presidencia las negara. La Presidencia no consideró procedentes las solicitudes formuladas.  

25.8 En las distintas sesiones, las personas impedidas participaron en la discusión sobre el trámite que se debía dar a los impedimentos. En particular, en la Plenaria de la Cámara, las personas impedidas participaron en la decisión sobre si los impedimentos debían o no ser remitidos a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista. En efecto, una proposición en este sentido fue votada y negada con la presencia y el voto de las personas cuyo impedimento estaba siendo considerado.   

25.9 En general, las personas impedidas participaron en la votación de los impedimentos de otros congresistas antes de que su propio impedimento hubiere sido resuelto. Este trámite fue apoyado por un sector de congresistas pero sin embargo fue rechazado por otro sector que no participó en la votación y cuyas intervenciones y constancias han sido transcritas.

25.10 Con muy pocas excepciones los congresistas no consideraron procedente apartarse de la votación de impedimentos de personas que se declararon impedidas por las mismas razones por las cuales ellos habían presentado su propio impedimento. En la gran mayoría de los casos esas personas votaron negativamente el impedimento similar al que ellos habían puesto de presente habilitando así a participar en el debate del proyecto a quien se encontraba en sus mismas circunstancias.   

25.11 Tanto en la Plenaria del Senado como en la Plenaria de la Cámara se presentó solicitud de algunos congresistas en el sentido de obtener mayor información sobre los hechos que daban lugar a los eventuales conflictos de interés puestos de presente por cada uno de los congresistas mediante la respectiva solicitud de impedimento. En la sesión de la Plenaria del Senado se abrió el debate de cada impedimento y se permitió que los congresistas solicitaran y recibieran información en este sentido. En la Plenaria de la Cámara el Presidente decidió que los impedimentos no se discutirían individualmente y que se votarían exclusivamente con la información que cada congresista había consignado en su respectivo escrito.  Así fueron votados.

25.12 En la Plenaria de la Cámara se adelantó un debate general sobre el trámite que debía darse a los impedimentos presentados. En el curso de este debate general se pusieron de presente el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y su respectivo salvamento de voto en torno al eventual conflicto de interés de quienes tienen familiares cercanos en el servicio exterior.  Sin embargo, pese a la solicitud reiterada de algunos congresistas en el sentido de abrir el debate para cada impedimento, la Presidencia procedió a votarlos sin previo debate individual. Contra esta decisión se presentaron intervenciones de varios congresistas.

25.13 En algunos casos, los congresistas que se declararon impedidos manifestaron expresamente antes de la respectiva votación que no consideraban que existiera ninguna razón para declarar fundado su impedimento. Incluso algunos manifestaban profunda indignación por tener que presentar o explicar su impedimento. En particular hicieron esta manifestación algunos de quienes tenían familiares nombrados en cargos del servicio exterior.   

25.14 En ningún caso se solicitó concepto previo de la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista.

Reglas aplicables al trámite de los impedimentos y las recusaciones. Normas mínimas necesarias para que el trámite de impedimentos y recusaciones cumpla la finalidad que tiene asignada.

26. Vistas las anteriores conclusiones debe definirse si constituye un vicio de forma el hecho de que congresistas impedidos hubieren participado 1) en el debate y la votación sobre el trámite que habría que darle a los impedimentos presentados; 2) en la votación de los impedimentos de otros congresistas antes de que su propio impedimento hubiere sido resuelto; 3)  en la votación de impedimentos presentados por la misma causa por la cual ellos habían presentado su propio impedimento. Adicionalmente, se deberá definir si origina un vicio de forma el hecho de que pese a reiteradas solicitudes la Presidencia de la Cámara de Representantes en las sesiones de 15 y 16 de junio de 2004, no hubiere permitido mayor ilustración sobre ciertos impedimentos ni hubiere abierto el debate para discutir cada uno de los impedimentos presentados antes de su respectiva votación.

En el evento en el cual los hechos probados originen un vicio de forma deberá definirse si el mismo tiene una entidad suficiente como para comprometer la formación de la voluntad de las Cámaras y finalmente si resulto subsanado en el trámite posterior o si es posible subsanarlo en la actualidad.

Ahora bien, para advertir si existió un vicio en el trámite de los impedimentos y las recusaciones es necesario identificar, en primera instancia, cuales son las normas que regulan dicho trámite y cuales los fines que tales normas persiguen. En efecto, sólo existirá un vicio en el procedimiento legislativo si el trámite dado a los conflictos de interés se aparta de dichas normas. Y el vicio sólo será trascendente – al menos para efectos de juzgar la constitucionalidad de la norma demandada-, si el mismo impide que el trámite afectado cumpla la finalidad sustancial para la cual fue establecido y afecta la formación de la voluntad democrática de las Cámaras. La parte que sigue se dedica a realizar el respectivo estudio.

Relevancia y regulación constitucional del trámite de impedimentos y recusaciones

27. Podría sostenerse que el tema de los impedimentos y recusaciones es un tema menor. Un asunto de mero trámite o simple formalismo que no reviste interés general y que es objeto de reglamentación por normas de menor jerarquía y de escasa o nula relevancia constitucional. Si así fuera, sería posible sostener que su violación tiene poca importancia a la hora de evaluar la constitucionalidad del trámite legislativo.

No obstante lo cierto es que una de la razones por la cuales la población Colombiana decidió convocar una Asamblea Nacional Constituyente en 1990, fue la necesidad de establecer reglas claras que dieran mayor transparencia a la actividad legislativa.  Prácticas legislativas difíciles de explicar – como aquella de los llamados "auxilios parlamentarios", el "turismo parlamentario", el intercambio de votos en el Congreso por puestos en la administración, la celebración indebida de contratos e, incluso, el ausentismo recurrente, entre otras – llevaron al desprestigio de algunos sectores de la clase política, desprestigio nocivo para la democracia constitucional, que condujo, entre otras razones, a la votación por la Asamblea Constituyente.  En este sentido, en las actas de la Asamblea Nacional Constituyente se lee:

"Sin duda la reforma de la institución legislativa colombiana constituye uno de los aspectos vitales del actual proceso de renovación constitucional a cargo de esta Asamblea Constituyente, al punto de que puede decirse, sin temor a equivocación, que si algún mandato recibió dicha Asamblea del pueblo colombiano fue el de modificar sustancialmente la estructura y funcionamiento del Congreso Nacional.

El desprestigio del órgano legislativo, producto de sus vicios y abusos arraigados de tiempo atrás –auxilios, viajes al exterior, ausentismo, "clientelismo", tráfico de influencias, etc.- había terminado por convertirse en consustancial al régimen político colombiano. En estas condiciones, la opinión pública había caído en la insensibilidad y en la desesperanza con respecto a las posibles soluciones que demanda una institución, que dígase lo que se quiera, resulta insustituible al funcionamiento de la democracia."[624].

En este mismo sentido, en el acta correspondiente a la Sesión Plenaria del 28 de mayo de 1991, en la cual se discutirían los artículos sobre el estatuto del congresista y particularmente el tema del conflicto de interés, se lee:

"... Colombia en éste momento desea para los congresistas un severo régimen de incompatibilidades e inhabilidades, un régimen que evite el ausentismo parlamentario que ha venido irritando al país, un régimen que evite la utilización del poder para beneficio propio de su familia y un severo régimen que evite la utilización del poder para mantenerse en él o acceder a él. (...) considero es la Constitución quien defina debe definir este régimen de inhabilidades e incompatibilidades y no puede dejarse al Congreso de la República para que él defina sus propias inhabilidades e incompatibilidades. (...) que en virtud al deseo que tiene la Asamblea de modificar el Congreso de la República de mejorarlo, de dignificarlo y de ennoblecerlo, se están estableciendo en la presente Constitución, y que en una actuación del propio Congreso se modifique para beneficio de los congresistas."[625]

Así las cosas, la Asamblea Nacional Constituyente hizo frente a la desconfianza ciudadana en el Congreso, de la manera como se enfrenta un déficit de legitimidad de los órganos representativos en las democracias contemporáneas: reforzando su importancia mediante el diseño de un drástico estatuto tendiente a garantizar los principios de moralidad y transparencia en la gestión legislativa. En efecto, el propósito de este nuevo régimen constitucional no fue otro que el de renovar la legitimidad y la confianza de los ciudadanos en el Congreso mediante instrumentos que sirvieran para lograr una gestión legislativa trasparente y atenta a los dictados más elementales de la ética pública. Un régimen que permitiera fortalecer la institución legislativa y garantizar su viabilidad a mediano y largo lazo. Uno que sirviera en el futuro para evitar tentaciones autoritarias que propusieran, apelando al sentimiento ciudadano de desconfianza, clausurar estos órganos plurales de representación popular, órganos sin los cuales la democracia resulta, simplemente, imposible.  

Al respecto ya había dicho la Corte:

"3. Dado el importantísimo papel que desempeña el Congreso dentro del modelo de Estado Social de Derecho al cual se vincula la Constitución (C.P. art. 1°) y en vista de las fuertes críticas que se han formulado contra la institución legislativa en el país, en la Asamblea Nacional Constituyente se decidió regular de manera detallada y severa la actividad de los congresistas. Por eso, en la Constitución de 1991 se estableció una amplia gama de inhabilidades e incompatibilidades para el ejercicio de la función legislativa (C.P. arts. 179 ss.) y se consagró un severo  régimen de conflicto de intereses. Igualmente, se incorporó la figura de la pérdida de investidura y se suprimió el privilegio de la inmunidad parlamentaria, el cual fue sustituido por un fuero especial para el juzgamiento de los delitos cometidos por los congresistas, que reside en la Corte Suprema de Justicia."[626]

Como se menciona en la sentencia que acaba de ser citada, una de las piezas fundamentales del nuevo estatuto fue el régimen sobre conflicto de intereses y, dentro de este, los institutos procesales del impedimento y la recusación así como la posibilidad de perder la investidura por esta causa.  

En particular, respecto del tema del conflicto de interés dijo el Constituyente:

"5.3. Conflicto de Interés: Como quiera que todo ser humano está sujeto a variaciones en su capacidad de juicio imparcial cuando intervienen intereses o compromisos personales que puedan ser afectados por las decisiones a tomar, resulta necesario prevenir que tales intereses o compromisos distorsionen el ánimo imparcial del congresista, quien debe actuar siempre movido por lo más altos intereses del Estado y de la comunidad. Se consideró indispensable dejar la posibilidad de recusaciones si el mismo afectado no declara ante la corporación sus posibles motivos de conflicto de interés.[627]

En este sentido en la sesión plenaria de mayo 28 de 1992 dijo el Ministro de Gobierno de entonces:

" (...) lo que se quiere buscar con un régimen de esta naturaleza es que esos intereses sean explícitos, que no haya engaño al elector, que nadie pueda declararse luego sorprendido porque un representante de un interés particular votó, de manera clandestina o subrepticia.

Lo que la Constitución debe provocar es que haya transparencia en ese voto, que la comunidad sepa que ese voto está dirigido en función de esos intereses y es el ocultamiento de ese hecho el que debe provocar esa sanción, esa pérdida de la investidura(...)"[628]

Como fruto del debate constituyente se consagraron las siguientes normas constitucionales en materia de conflicto de interés:

Artículo 182. Los congresistas deberán poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración. La ley determinará lo relacionado con los conflictos de intereses y las recusaciones"

Artículo 183. –Los congresistas perderán su investidura:

Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses. (...).

En suma, a la luz de las normas transcritas y de los debates en la Asamblea Constituyente, el régimen sobre conflicto de interés y, en consecuencia, el trámite de los impedimentos, las recusaciones y la perdida de investidura de los congresistas es una cuestión de enorme trascendencia constitucional.

Regulación legal del régimen de impedimentos y recusaciones : la Ley 5ª de 1992

28. En desarrollo de los artículos constitucionales citados, la Ley 5ª de 1992, al regular el tema de conflicto de intereses, consagró los tres institutos que han sido mencionados: la figura del impedimento; la recusación; y la pérdida de investidura. Adicionalmente creó a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista y le asignó la función de conocer "del conflicto de interés y de las violaciones al régimen de incompatibilidades e inhabilidades de los Congresistas.". (art. 59). Los tres institutos mencionados buscan la misma finalidad pero, sin embargo, como se verá adelante, tienen características completamente distintas.

29. El impedimento, entendido como el instituto procesal a través del cual el congresista, de manera autónoma, decide poner de presente la existencia de un eventual conflicto de interés, fue recogido por la Ley 5ª de 1992, como entra a describirse.  

En primer lugar, el numeral 6 del artículo 268 de la Ley citada, consagró como uno de los deberes de los congresistas "Poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración." Y en el numeral 7 señaló como deber del congresista: "Cumplir las disposiciones acerca de las incompatibilidades y conflictos de interés."

A su turno, el artículo 286 de la misma ley señaló como sigue las causales de impedimento: "Todo Congresista, cuando exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas."

En cuanto al trámite del impedimento, el artículo 291 titulado " Declaración de impedimento" establece: "todo Senador o Representante solicitará ser declarado impedido para conocer y participar sobre determinado proyecto o decisión trascendental, al observar un conflicto de interés.". Según el artículo 292, esta manifestación debe ser comunicada por escrito al Presidente de la Respectiva Comisión o corporación legislativa dónde se trate el asunto que obliga al impedimento. Finalmente, el artículo  293, titulado "Efecto del impedimento" señala: "Aceptado el impedimento se procederá a la designación de un nuevo ponente, si fuere el caso. Si el conflicto lo fuere respecto del debate y la votación, y aceptado así mismo el impedimento, el respectivo Presidente excusará de votar al Congresista." Y añade: "La excusa así autorizada se entenderá válida para los efectos del parágrafo del artículo 183 constitucional, si asistiere a la  sesión el Congresista.  El Secretario dejará constancia expresa en el acta de la abstención.".

Finalmente, lo relacionado con el trámite del registro de intereses privados e impedimento por conflicto económico de interés, esta regulado en los artículos 287 a 290 de la Ley 5ª de 1992 y 144 de 1994.

30. Ahora bien, en cuanto a la discusión y votación de los impedimentos, deben aplicarse las reglas básicas que para estos asuntos consagra la Ley 5ª mencionada. En este sentido, el Reglamento del Congreso establece que cualquier proposición o proyecto que deba ser decidido por comisiones o plenarias debe ser sometido a debate y votación, en las condiciones establecidas por los artículos 94 a 138 de la Ley 5ª. En consecuencia, las reglas generales sobre sesiones, debate, votación, quórum y mayorías, en la medida en que resulten compatibles con el trámite de impedimentos, deben ser aplicadas.

Así las cosas, los impedimentos serán debatidos y votados en sesiones validamente convocadas y realizadas. Para discutirlos debe estar presente, al menos, la cuarta parte de los miembros de la respectiva Corporación o Comisión permanente (art. 116-1). Las decisiones a este respecto sólo podrán adoptarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, pues la Constitución no establece, para estos efectos, un quórum decisorio diferente (arts. 116-2). La mayoría para aprobarlos o improbarlos, por no establecer otra cosa las normas aplicables, es la mayoría simple, es decir, los votos de la mayoría de los asistentes (arts. 117 y 118). Según los artículos 96, 102 y 103, el tema debe ser discutido y los congresistas tienen derecho a intervenir en el debate respectivo. De otra parte, cumplidas las condiciones del artículo 108, cualquier congresista podrá pedir el cierre del debate para proceder a adoptar la correspondiente decisión. Finalmente, en virtud de lo dispuesto por el artículo 159 de la ley, el Presidente puede ordenar el debate por materias cuando lo aconseje la homogeneidad o interconexión de las pretensiones o la mayor claridad en la confrontación política de las posiciones.  

  

31. En suma, los congresistas tienen el deber de declararse impedidos si consideran que la decisión que van a adoptar puede afectarlos de cualquier manera o afectar a sus parientes mas cercanos o a sus socios comerciales. La manifestación debe formularse por escrito al presidente de la respectiva corporación – plenaria o comisión -. La respectiva comisión o plenaria, a instancias del presidente, debe debatir el asunto y, agotado el debate, proceder a votarlo de conformidad con las reglas que, al respecto, han sido mencionadas. Aceptado el impedimento, el congresista queda excusado para votar, todo lo cual debe constar en la respectiva acta.

Según la Ley 5ª de 1992 ¿debe la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista pronunciarse sobre los impedimentos presentados por los congresistas?

32. Ahora bien, resulta fundamental definir si la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista debe pronunciarse sobre los impedimentos antes de que la comisión o plenaria respectiva adopte la correspondiente decisión. Al respecto, el artículo 59 de la Ley 5ª, establece que la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista debe pronunciarse sobre los "conflictos de interés" así:  

"ARTÍCULO 59. FUNCIONES. La Comisión de Ética y Estatuto del Congresista conocerá del conflicto de interés y de las violaciones al régimen de incompatibilidades e inhabilidades de los Congresistas.

Así mismo, del comportamiento indecoroso, irregular o inmoral que pueda afectar a alguno de los miembros de las Cámaras en su gestión pública, de conformidad con el Código de Ética expedido por el Congreso. Y si fuere el caso, de los funcionarios o empleados que en ella presten sus servicios.

Las plenarias serán informadas acerca de las conclusiones de la Comisión y adoptarán, luego del respectivo debate si a ello se diere lugar, las decisiones que autorizan y obligan la Constitución Política y las normas de este Reglamento. "

En consecuencia, algunos congresistas, el Procurador y ciertas intervenciones, coinciden en sostener que dicha Comisión debe rendir concepto previo en el trámite de los impedimentos e informar a las plenarias para que estas adopten las decisiones correspondientes.  

Por el contrario, el Ministro del Interior y de Justicia, en virtud de una interpretación sistemática de los distintos artículos del Reglamento del Congreso, sostiene que el trámite de impedimentos no incluye concepto previo de dicha Comisión. El Ministro señala que el Consejo de Estado ya se pronunció sobre el asunto. Al referirse a la solicitud de algunos congresistas en el sentido de que los impedimentos debían ir a la Comisión de Ética para concepto previo dijo el Ministro: "ante la existencia de abundante y reiterada jurisprudencia en la que se clarifica que de conformidad con los artículos 292 y 294, corresponde a la respectiva Comisión o Plenaria aceptar o no el impedimento[629], no tuvo acogida tan exótica interpretación, aunque naturalmente sirvió para dejar las consabidas constancias de protesta por ¨vicios¨ en el trámite de los impedimentos."

Para fundamentar su aserto cita el siguiente aparte de una decisión del Consejo de Estado:

"De tales disposiciones constitucionales y legales se infiere que el conflicto de intereses ocurre cuando el congresista sea alcanzado por alguna situación de orden moral o económico que le impida actuar sin prevención alguna, en forma objetiva e independiente, por el peso de la conveniencia o el beneficio personal o de los familiares en los grados indicados o de los socios; y que corresponde a la respectiva Cámara  decidir, en cada caso particular, sobre ese interés directo y privado en el asunto, de acuerdo con la trayectoria jurisprudencial que se recuerda a continuación."[631]

En relación con este argumento, el Procurador se permite señalar que sobre el tema que se debate no existe jurisprudencia reiterada y que lo que dice el Consejo de Estado es que compete decidir a las comisiones o plenarias correspondiente, tesis que el concepto fiscal no controvierte. Al respecto, señala la inconveniencia de que en el debate sobre este tema se hubiere hecho por parte de algunos congresistas una lectura asistemática de la jurisprudencia. Al respecto indicó:

"10.4.6. En relación con este punto, el Ministerio Público considera oportuno hacer un llamado de atención sobre las consecuencias que pueden derivarse de la tergiversación de los textos legales y de la jurisprudencia, pues con el ánimo de obviar lo establecido en la ley, esto es, en el inciso primero del  artículo 59 del Reglamento del Congreso,  se argumentó falazmente que una sentencia del Consejo de Estado había señalado que la Comisión de Ética no tenía competencia para conocer de los conflictos de interés, cuando ello no fue así, argumento que  indiscutiblemente influyó para que durante el trámite de los impedimentos se omitiera un paso esencial del procedimiento cual es el de poner en conocimiento de la Comisión de Ética los conflictos de intereses, para que este órgano concluyera si existía o no el conflicto.

En el mismo sentido, procede anotar que contrario a lo afirmado, la Sala Plena del Consejo de Estado ha señalado lo siguiente:

"Se recuerda que los congresistas tienen el deber de dar a conocer las situaciones morales o económicas que tengan; al respecto el numeral 6 del artículo 268 de la Ley 5ª de 1992, Reglamento del Congreso, indica como uno de los deberes del congresista "Poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración". Y que tales situaciones, de existir, son objeto de conocimiento administrativo ante la "Comisión de Ética y Estatuto del Congresista" y causa para que se promueva la solicitud de pérdida de investidura ante el Consejo de Estado, en función jurisdiccional, entre otros". (Sentencia PI-0580 del 15 de marzo de 2003) (Negrilla fuera del texto)".[632]

33. Como lo afirma el Procurador, la verdad es que sobre el tema debatido no existe "abundante y reiterada" jurisprudencia y que el aparte de la decisión del Consejo de Estado citado por el Ministro lo que dice es que compete a la comisión o plenaria respectiva decidir el asunto, pero no se refiere al trámite anterior a dicha decisión y, en consecuencia, no señala que antes de tal decisión el impedimento no deba ir a la Comisión de Ética. Existen si algunas sentencias de que de manera relativamente marginal respecto de la decisión a adoptar, se refieren al tema sin que de tales pronunciamientos pueda surgir una regla clara sobre el particular. Así por ejemplo en un reciente pronunciamiento del Consejo de Estado, en una de las consideraciones se señala que el trámite de impedimentos no incluye necesariamente la solicitud de concepto previo a la Comisión de Ética[633]. Decisión respecto de la cual existieron múltiples aclaraciones de voto, una de las cuales indica:

"Lo segundo, es que no encuentro ninguna razón válida para someter a trámites distintos la declaración de impedimento de un congresista y la recusación que se formule en su contra; parece más lógico sostener, frente al silencio de la ley en cuanto al trámite del impedimento, que es el mismo que está previsto para la recusación, es decir que, en los dos casos se debe procurar el pronunciamiento de la comisión de ética con los efectos que le atribuye la ley. ¿Qué sentido tiene que la recusación sea definida por ella y no el impedimento? La sola circunstancia de que el impedimento es formulado por el propio congresista y la recusación por un tercero?. Si se adoptase el mismo trámite, como creo que debe entenderse la ley, se obviarían prácticas tan criticables como el denominado "carrusel de la felicidad" que el fallo pareciera avalar."[634]

En suma, respecto al tema debatido no existen precedentes claros. Por el contrario, hay diversas tesis en la jurisprudencia y en la doctrina tal y como entra a explicarse.

34. A partir de las normas de la Ley 5ª antes citadas y de la jurisprudencia mencionadas puede afirmarse que, frente al tema que se discute, existen dos posibles interpretaciones. La primera, sostenida por el Procurador y algunos intervinientes, surge de la lectura literal del artículo 59 y se apoya en el principio de moralidad proclamado por la Carta. La segunda, se funda en una lectura sistemática de la Ley 5ª y en ella prevalece el principio de eficiencia también de raigambre constitucional. Esta segunda interpretación, adicionalmente, parece avalada por una práctica legislativa de buena fe, que no ha sido en general objeto de discusión – mociones, constancias o actuaciones en contrario registradas en otros procesos - por parte de la minorías y frente a la cual la Comisión de Ética no ha reclamado competencia.  Adicionalmente, sobre esta materia la Corte había señalado en una de sus consideraciones:

"En concordancia con esta disposición, el artículo 277 de la misma ley señala que la Comisión de Ética rinde ante la respectiva Cámara Legislativa un dictamen acerca de la solicitud de suspensión de un congresista, cuando ésta es ordenada por una autoridad judicial; igualmente, la Comisión debe pronunciarse en los casos en los cuales un congresista es recusado a causa de un impedimento que aquél no le había comunicado oportunamente a la Cámara respectiva. En este caso, la decisión de la Comisión tiene carácter vinculante.

En conclusión, la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista tiene por fin ejercer un control interno en el Congreso sobre el comportamiento de los legisladores. Su misión es, entonces, fundamental, en tanto que ha de contribuir a la depuración del órgano legislativo y de las costumbres políticas del país."[635]

La cita anterior parece fundarse en una interpretación sistemática del artículo 59 citado según la cual la Comisión de Ética debe intervenir en el trámite de las recusaciones pero no en el trámite de los impedimentos. En efecto, en los artículos 291 a 293 la Ley 5ª regula algunos aspectos básicos del trámite de dichos institutos. Mientras en el trámite que corresponde a las recusaciones – art. 294 - se menciona expresamente el rol de la Comisión de Ética, en el trámite que corresponde a los impedimentos dicha comisión no es mencionada. No sólo no es mencionada, sino que el trámite aunque sumario, parece claro: el impedimento se presenta a la respectiva Cámara, quien previo debate y votación, decide sobre el mismo.

Esta interpretación se apoya adicionalmente en el principio de eficacia de la función legislativa. En efecto, de ser aceptada la tesis contraria, la única diferencia entre el trámite de los impedimentos y las recusaciones sería que los primeros además de ir a la Comisión de Ética tendrían que ser posteriormente debatidos y votados en la respectiva Cámara, sin que parezca muy clara la razón de este proceder o los fines que el mismo perseguiría. En efecto, parecería que el trámite adecuado y riguroso de los impedimentos tiene la función y la idoneidad de garantizar los principios de transparencia, neutralidad frente al interés privado y moralidad, sin que parezca necesario que para ello la cuestión deba ir a concepto previo de la Comisión de Ética. Esto, se repite, siempre que el trámite de impedimentos responda a los principios mencionados.    

Podría sin embargo a esta interpretación oponerse la lectura literal del artículo 59, en virtud de la cual corresponde a la Comisión de Ética pronunciarse sobre los conflictos de interés. Siendo los impedimentos la manera a través de la cual el congresista pone de presente un eventual conflicto de interés, la Comisión de Ética debe pronunciarse sobre la existencia de dicho conflicto antes de que la respectiva Cámara adopte la decisión que corresponda. Esta interpretación no es en absoluto irrazonable, como no lo es tampoco la interpretación sistemática antes mencionada.

En estas condiciones, existiendo dos interpretaciones posibles sobre el alcance del artículo 59 de la Ley 5ª, la Corte debe avalar aquella que ha sido adoptada de buena fe por el órgano legislativo y cuya aplicación no parece arriesgar los principios y valores que protege el régimen de conflicto de intereses estudiado. En efecto, un debate riguroso de los impedimentos, en el cual se garanticen las normas mínimas en materia de publicidad, deliberación, transparencia y neutralidad frente al interés privado, sirve sanamente al logro de los fines que persigue el régimen de conflicto de interés. En consecuencia, no parece que para lograr tal finalidad resulte necesario adoptar la interpretación del artículo 59 prohijada por el Procurador. Lo que sin embargo si resultaría contrario a la Constitución y a la Ley 5ª de 1992, es que se adoptara la interpretación seguida por el Congreso y avalada por el Ministro y, al mismo tiempo, el trámite de los impedimentos se realizara de manera tal que finalmente quedara burlada su finalidad. Pero esto será motivo de estudio en un aparte posterior de este Salvamento.

En suma, en mi criterio, la conducta seguida por el Legislador en virtud de la cual se omitió el envío de los impedimentos a la Comisión de Ética, surge de una interpretación razonable, fundada en una lectura sistemática de las normas que integran el régimen de conflicto de interés. Adicionalmente, dicha interpretación no deja al descubierto la importante finalidad y los principios que guían el régimen de conflicto de interés, pues, como se verá adelante, el trámite adecuado y riguroso de los impedimentos sirve a la satisfacción de dichos principios y al logro de tal finalidad. No obstante, como acaba de mencionarse, lo que si resultaría de suma gravedad, desde el punto de vista de los principios de transparencia, moralidad y neutralidad frente a los intereses privados, es que de optara por esta interpretación del artículo 59 de la Carta y al mismo tiempo se omitieran las formalidades mínimas que tienden a garantizar que el trámite de los impedimentos cumpla las importantes finalidades que justifican su inclusión en el proceso de formación de la ley.

Debe ahora estudiarse brevemente las normas que regulan el trámite de las recusaciones establecido en la Ley 5ª de 1992.

El trámite de las recusaciones

35. Otro de los instrumentos que sirven para evitar el conflicto de interés es la recusación. A diferencia del impedimento – que se presenta cuando el congresista de manera autónoma decide poner de presente su propio conflicto de interés – la recusación es formulada contra el congresista por una tercera persona. El efecto de la recusación es el de apartar al congresista del trámite del proyecto de que se trate, incluso en el caso en el que éste no considere que existe conflicto de interés. Se trata entonces de un instituto diferente al impedimento, pues el congresista no se aparta de la cuestión debatida por su propia voluntad sino por efecto de la solicitud de un tercero. Por la trascendencia de la recusación y para garantizar que no se utilice para excluir injustificadamente a un congresista del trámite y votación de un proyecto de ley – vulnerando con ello el principio de representación democrática y de pluralismo político – la Ley 5ª consagró que la decisión sobre la recusación debe ser adoptada en un término máximo de tres días por la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista, decisión que además debe ser motivada.

En efecto, el artículo 294 de la ley en mención señala: "Quien tenga conocimiento de una causal de impedimento de algún Congresista, que no se haya comunicado oportunamente a las Cámaras Legislativas, podrá recusarlo ante ellas. En este evento se dará traslado inmediato del informe a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista de la respectiva corporación, la cual dispondrá de tres (3) días hábiles para dar a conocer su conclusión, mediante resolución motivada. La decisión será de obligatorio cumplimiento.". A su turno, el artículo 295 señala que la recusación tendrá un efecto similar al del impedimento, es decir, que el congresista quedara apartado del debate y será excusado de votar.  

La existencia de un vacío en la Ley 5ª respecto al trámite de los impedimentos y la necesidad de suplirlo de forma tal que dicho trámite sirva realmente para satisfacer la finalidad constitucional para la cual fue establecido

36. Existe un vacío legislativo cuando la ley regula de manera insuficiente una determinada institución jurídica. En el caso que debía estudiar la Corte el vacío queda en evidencia al demostrarse que las normas de la Ley 5ª de 1992 son insuficientes para lograr que dicho régimen cumpla su finalidad. Como bien se sabe esta es una de las hipótesis clásicas del vacío legislativo, pues una institución debe estar regulada de manera tal que sea idónea para satisfacer la necesidad – o los fines – que justifican su existencia en el sistema jurídico. Como es esta una cuestión fundamental en la resolución del cargo que se planteaba a la Corte, nos detendremos brevemente en su explicación. Para ello recordaremos (1) la finalidad del trámite de impedimentos y recusaciones; (2) las normas y principios generales que es necesario aplicar a dicho trámite para que en realidad cumpla con la finalidad que tiene asignada.

37. El trámite de impedimentos y recusaciones en el proceso legislativo tiene un doble objetivo. De una parte tiende a garantizar el principio de transparencia y asegurar la vigencia de dictados mínimos de la ética pública en la función legislativa. Sin embargo, debe también servir para garantizar que no se sacrifiquen injustificadamente los principios de representatividad democrática y pluralismo político.

En efecto, de una parte el trámite de los impedimentos y recusaciones garantiza que quien tenga un posible conflicto de interés deba ponerlo públicamente de presente ante la respectiva corporación y someterse al debate que al respecto se produzca y a la decisión que se adopte. En este sentido, quien tenga un interés personal en una determinada ley o reforma constitucional deberá apartarse de su trámite, pues en una democracia los legisladores no están ungidos de tan altas responsabilidades para legislar en su propio beneficio o en el de sus familiares más cercanos.

Sin embargo, el trámite del impedimento y la recusación debe garantizar también que la decisión que se adopte al respecto no sea una decisión arbitraria, orientada a evitar que alguno de los congresistas pueda ejercer su función representativa. En efecto, de la decisión sobre un impedimento o una recusación depende que el congresista concernido pueda participar en el debate y votación de un proyecto de ley y, en consecuencia, que las personas que lo eligieron puedan estar representadas en la formación de la voluntad de las Cámaras al momento de adoptar la respectiva decisión. No se trata entonces de una decisión de simple conveniencia política a través de la cual se puedan ajustar mayorías, vetar contradictores u ocultar prácticas indebidas. En efecto, dado que de lo que se trata es de garantizar transparencia y representatividad, es esta una decisión que tiene una naturaleza distinta a las decisiones que de ordinario adopta el Congreso. Como de ella depende la participación de un congresista en el debate, el trámite correspondiente debe perseguir que la decisión al respecto sea imparcial y adecuadamente informada.

En resumen, el Régimen de impedimentos existe para evitar que congresistas que tienen un interés privado en un asunto puedan participar en el debate y la votación de la ley que va a regular dicho asunto. Por ello, el régimen de impedimentos debe estar regulado de manera tal que realmente sirva – sea idóneo - para evitar el conflicto de interés, sin que pueda ser utilizado para otras finalidades como excluir arbitrariamente a un congresista del debate y votación.

38. Teniendo en cuenta las finalidades que esta llamado a cumplir el trámite de los impedimentos así como la regulación que del mismo hace la Ley 5ª de 1992, resulta claro que existen múltiples vacíos respecto de algunos temas relevantes para que este instituto pueda cumplir con tales finalidades. En efecto, la Ley 5ª no define directamente cuestiones importantes para garantizar que el trámite sea verdaderamente transparente e imparcial, para asegurar la neutralidad de la decisión o para evitar la arbitrariedad de la misma. Dicha Ley no señala, entre otras cuestiones importantes, si el congresista que ha declarado su impedimento debe apartarse del asunto que se esta discutiendo hasta tanto no sea resuelto su posible conflicto de interés; si puede discutir y decidir el trámite que ha de darse a su propio impedimento; si puede votar su propio impedimento; si puede votar impedimentos de otros congresistas antes de que su impedimento sea resuelto; si puede votar negativamente un impedimento de otro congresista en el que se pone de manifiesto un conflicto de interés idéntico al que él ha puesto de manifiesto presentando su propio impedimento; si los impedimentos deben motivarse de manera suficiente; si presentada la recusación antes que el impedimento procede dar trámite a este cuando el congresista lo manifiesta antes de la remisión de la recusación a la Comisión de Ética, entre otras cuestiones relevantes para poder establecer si el trámite de conflicto de interés esta verdaderamente en capacidad de satisfacer la finalidad que le ha sido asignada.

En suma, como ya fue explicado, en desarrollo de las normas constitucionales que consagran el régimen de conflicto de interés, el legislador incorporó dentro del trámite legislativo un instituto propio del ámbito judicial: el régimen de los impedimentos y las recusaciones. Sin embargo no incluyó expresamente en el Estatuto del Congreso  todas las normas que se requieren para que dicho instituto pueda cumplir con la finalidad que se le asigna: evitar el conflicto de interés. En efecto, como fue visto, la regulación que hace la Ley 5ª de 1992 del régimen de los impedimentos es tan amplia que si no se aplicarán disposiciones adicionales podría fácilmente burlar su finalidad. En consecuencia, es necesario identificar las disposiciones aplicables al trámite de impedimentos para lograr que este instituto cumpla sus objetivos.

Normas que deben aplicarse al trámite de impedimentos en el proceso legislativo para garantizar que dicho trámite sea idóneo para cumplir la finalidad que le ha sido asignada

39. El propio legislador en el artículo 3 de la Ley 5ª de 1992 señaló la manera de llenar los vacíos del procedimiento legislativo. Al respecto dijo:  

ART. 3º-FUENTES DE INTERPRETACIÓN. Cuando en el presente reglamento no se encuentre disposición aplicable, se acudirá a las normas que regulen casos, materias o procedimientos semejantes y, en su defecto, la jurisprudencia y la doctrina constitucional.

Adicionalmente, el artículo 366 de la misma ley establece:

ARTÍCULO 366. REMISIÓN A OTROS ESTATUTOS. Todo vacío procedimental de la presente ley será suplido por las disposiciones del Código de Procedimiento Penal.

En aplicación de estos artículos, el Ministro del Interior y de Justicia señala en su concepto que para resolver los vacíos normativos presentados en el trámite de impedimentos y recusaciones en la Ley 5ª, debe acudirse a los códigos de procedimiento vigentes y, en particular, a los códigos de procedimiento civil y penal, pues son estas las normas que regulan procedimientos semejantes.  Procede a definirse si esta remisión en procedente.

40. Las normas aplicables al procedimiento legislativo por vía del artículo 3 citado son, en general, aquellas que de manera universal resuelven asuntos similares en otros órganos colegiados representativos.  Sin embargo, si se trata de regular el vacío legislativo existente respecto de un instituto propio del ámbito judicial que ha sido incorporado por el legislador al proceso legislativo, pueden excepcionalmente y con las cautelas que pasa a señalarse, aplicarse disposiciones del proceso judicial. En este caso, como se explica adelante, sólo son aplicables las reglas procesales que regulan el mismo asunto en el trámite judicial siempre que se cumplan dos condiciones: (1) que resulten plenamente compatibles con el trámite legislativo y, (2) que se requieran para garantizar que el instituto de que se trate cumpla su finalidad en cualquier ámbito en que deba operar.  

Respecto a esta última cuestión resulta relevante recordar que el procedimiento legislativo es fundamentalmente político y, en consecuencia, su lógica no es la misma que impera y regula el procedimiento judicial. Mientras el trámite judicial consiste fundamentalmente en aplicar el derecho vigente y busca asegurar, fundamentalmente, los principios de autonomía, independencia e imparcialidad, el trámite legislativo consiste en crear nuevas normas jurídicas y, para ello, busca asegurar, esencialmente, el principio democrático. En suma, el Congreso es un órgano político y no judicial y por eso en el trámite legislativo existen reglas que no pueden ser simplemente suplantadas por las reglas que regulan asuntos semejantes en el proceso judicial.

Sin embargo, de manera excepcional, no sólo en Colombia sino en el derecho comparado, se han ido incorporando a los distintos regímenes parlamentarios algunos institutos propios del ámbito judicial que no resultan incompatibles con el proceso político y que sirven para cumplir algunas finalidades propias del proceso legislativo. En otras palabras, dichos institutos se han incluido en el trámite legislativo porque a pesar de haber surgido en el ámbito judicial garantizan principios que han devenido como sustanciales dentro del trámite legislativo. Es el caso por ejemplo de la adopción en el trámite legislativo de la figura del quórum, que pese a haber surgido en el ámbito judicial durante la Edad Média, en el Siglo XVI se incorporó al régimen del parlamento Inglés – y por esta vía a los estatutos parlamentarios de los regímenes constitucionales contemporáneos - para garantizar así un mínimo de representatividad democrática en las decisiones legislativas. Este es también, como se verá adelante, el caso de la inclusión de la figura de los impedimentos y recusaciones en el proceso legislativo y de la aplicación de las reglas mínimas de los órganos judiciales colegiados a su trámite.

En suma, en los estatutos parlamentarios contemporáneos – como la Ley 5ª de 1992 - no es extraño que directamente o por vía de remisión se incorporen a ciertos aspectos del trámite legislativo institutos procesales propios de otros órganos colegiados e, incluso, de órganos colegiados de naturaleza judicial. Naturalmente, como ya se mencionó, el traslado de reglas procesales de un ámbito a otro es sólo procedente cuando resulte compatible con este y de ninguna manera viable cuando suponga sacrificar la lógica que impera en el proceso legislativo o los principios fundamentales que este procedimiento debe honrar. Adicionalmente, parece razonable sostener que cuando la aplicación de estos institutos procesales o de su reglamentación se hace por vía de remisión – como ocurre por ejemplo con el artículo 3 de la Ley 5ª antes trascrito -, se apliquen únicamente aquellas normas que resultan necesarias para lograr, con transparencia y respeto por los principios de representación democrática y pluralismo político, que el instituto de que se trate cumpla su finalidad.

41. Según lo que ha sido descrito son aplicables al trámite de los impedimentos en el proceso legislativo aquellas disposiciones (1) que regulen procedimientos semejantes y, en su defecto, la jurisprudencia y la doctrina constitucional; (2) siempre que tales normas resulten indispensables para garantizar que el trámite de impedimentos cumpla realmente con la finalidad que se le asigna en términos de asegurar la plena aplicación del régimen de conflicto de interés y, en particular, la vigencia de los principios de transparencia y moralidad de la función pública; y (3) siempre que sean compatibles con el proceso legislativo.

42. Luego de un detallado estudio de la forma como se tramita el conflicto de interés en distintos ámbitos – tal y como ordena el artículo 3 de la Ley 5ª de 1992 - , puede sostenerse que los órganos colegiados representativos – públicos y privados – y los órganos colegiados judiciales, que tienen dentro de sus estatutos un régimen de conflicto de interés, aplican a la hora de resolver los impedimentos, normas similares sin las cuales se ha entendido que el trámite de los impedimentos no lograría su finalidad[636]. Estas normas se aplican tanto a órganos colegiados de representación política como a juntas directivas de entidades públicas y privadas y tribunales judiciales. El contenido de las normas que regulan de manera universal el trámite de impedimentos – en todos los ámbitos - se resume a continuación:

1. Todas las normas analizadas establecen la obligación de la persona que advierte que puede encontrarse en una causal de impedimento o recusación de declararse impedida.
2. El impedimento debe ser por escrito y motivado para que pueda ser razonablemente aceptado o rechazado
3. Manifestado el impedimento el funcionario queda de inmediato apartado del conocimiento del asunto que se discute hasta tanto no se resuelva su solicitud.
4. La decisión sobre el impedimento debe ser adoptada, sin participación de quien lo ha declarado, por el órgano colegiado al cual esta persona pertenece.
5. Si varias personas se declaran impedidas por la misma causa – o por causas similares -, todas quedan apartadas inmediatamente del asunto que se discute.
6. Si al conocer un impedimento una persona entiende que incurre en una causal de conflicto de interés, debe declararla de inmediato. Se suspenderá el trámite y quedará apartada del proceso hasta tanto se adopte la respectiva decisión sin su participación.  

Si alguna de estas reglas no se cumpliera, si quien ejerce funciones judiciales o representativas puede votar su propio impedimento; si pudiera intervenir en el trámite de otros impedimentos antes de que el posible conflicto de interés que ha planteado hubiere sido resuelto; si puede votar que no existe conflicto frente a una circunstancia idéntica a aquella en la que él se encuentra y que ha puesto de presente como posible causal de impedimento; Si todo esto pudiera ocurrir, el trámite de impedimentos podría fácilmente ser utilizado como una trampa para evadir la posible recusación, burlar los fines y principios que busca proteger y habilitar a una persona que tenga conflicto de interés para adoptar las decisiones del caso. Todo lo anterior, en desmedro de la confianza pública y de la protección del interés general sobre el particular del respectivo funcionario.    

43. Como bien se sabe, el estudio de los impedimentos inhibe la posibilidad de recusar al congresista. En otras palabras, el impedimento inhibe la posibilidad de que el eventual conflicto de interés pueda llegar a la comisión de Ética y Estatuto del Congresista para que esta pueda pronunciarse, de forma motivada, sobre el asunto. En consecuencia, es necesario que el trámite del impedimento esté diseñado de manera tal que no pueda ser aprovechado por las mayorías simplemente para evadir el fin para el que fue establecido; para inhibir la recusación y habilitar a congresistas que pueden tener un conflicto de interés en un determinado asunto; o, para impedir arbitrariamente que algún congresista pueda ejercer su función representativa. Por eso cada impedimento debe ser pública, imparcial y transparentemente definido.   

Por las razones anotadas las reglas que han sido mencionadas en el fundamento jurídico anterior son aplicables, en virtud de lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 5ª de 1992, al trámite de los impedimentos en el Congreso. Y ello no sólo por que se trata de normas que regulan asuntos similares sino porque son disposiciones que como ya lo había manifestado la propia jurisprudencia constitucional son obligatorias para dar cumplimiento efectivo al régimen de conflicto de interés.

En efecto, en primer lugar, parece necesario para alcanzar la finalidad del régimen de conflicto de interés, que el congresista que voluntariamente ha decidido manifestar su impedimento se aparte inmediatamente del trámite legislativo respecto del cual ha manifestado la existencia del conflicto. Y deberá permanecer completamente apartado de este trámite hasta tanto no hubiere sido rechazado su impedimento. Si no fuera así, un congresista cuyo interés particular estuviere evidentemente comprometido en una ley podría incluso llegar a votarla si el órgano al cual pertenece no define oportunamente su solicitud de impedimento. Para garantizar el cumplimiento del régimen de conflicto de interés y los principios de moralidad y transparencia de la acción legislativa, en el tramite de un proyecto de ley se debe aplicar la regla general según la cual manifestado el conflicto de interés la persona queda inmediatamente apartada del correspondiente asunto hasta tanto el impedimento no se rechace.  

Adicionalmente, quienes se han declarado impedidos simultáneamente por la misma causa no sólo no pueden votar su propio impedimento sino que no están habilitados para votar los impedimentos de sus colegas pues estarían indirectamente pronunciándose sobre su propia circunstancia. En este sentido es indispensable que se aplique la regla según la cual, si al estudiar un posible conflicto de interés un congresista advierte que se encuentra exactamente en la misma circunstancia sobre la cual debe pronunciarse, debe, a su turno, declararse impedido. Sólo de esta manera se evita que en cualquier tema que se este debatiendo, un grupo mayoritario de congresistas que tenga interés privado en un asunto público, proceda a habilitarse mutuamente para burlar así el régimen del conflicto de interés.

En tercer lugar, para poder estudiar adecuadamente si existe o no un conflicto de interés es necesario que el impedimento se presente por escrito y que sea suficientemente motivado. De otra forma no se entendería como puede la correspondiente corporación entrar a debatirlo y decidirlo. A este respecto debe quedar caro que al trámite de impedimentos se aplican las reglas sobre publicidad y debate de que tata la Ley 5ª de 1992.

Adicionalmente, dado que quienes se han declarado impedidos deben apartarse de inmediato del trámite, lo cierto es que la declaratoria de impedimentos suspende la discusión de fondo sobre el proyecto de ley o de acto legislativo hasta tanto el impedimento no sea resuelto. Esta regla es fundamental para respetar el principio representativo, pues con ella se garantiza que el primer asunto que deba definirse en la respectiva Cámara al conocerse la manifestación de impedimento sea, justamente, dicha manifestación. De otra manera se podría sacrificar de forma desproporcionada el derecho del congresista a participar en la formación de la voluntad de las Cámaras.   

Finalmente, la decisión sobre el impedimento debe ser adoptada por la comisión o Plenaria respectiva, sin la participación del congresista que ha manifestado su impedimento. Si varios congresistas se declaran simultáneamente impedidos por la misma causa, todos quedan apartados inmediatamente del trámite legislativo. Los impedimentos iguales deben ser debatidos y votados simultáneamente. Si son diferentes, deben merecer un debate separado en el cual quede clara la razón de la diferencia. En todo caso, no puede perderse de vista que los impedimentos son individuales y, en consecuencia, pese a que se trate de impedimentos presentados de manera colectiva, si algún congresista los solicita los mismos deben ser debatidos y votados de manera individual.   

44. Si en el trámite de los impedimentos se incurre en el incumplimiento de todas las normas antes mencionadas de forma tal que resulte evidente que dicho trámite no cumplió con la finalidad para la cual fue establecido, deberá entenderse que el mismo es inválido y que sus efectos son nulos. Sin embargo, para que esto ocurra es necesario que concurran todos estos elementos pues si el trámite parcialmente irregular pudo sin embargo cumplir la finalidad sustantiva que persigue el régimen de conflicto de interés en términos de realizar el principio de transparencia y moralidad pública, el mismo tendría un efecto válido. Se repite sin embargo que esto resultaría imposible si en una misma discusión se incumplen la totalidad de los mandatos que han sido descritos.  

Resta si embargo estudiar los argumentos del señor Ministro del Interior y de Justicia en virtud de los cuales (1) resultan aplicables al trámite legislativo las normas de procedimiento judicial (2) existen disposiciones procesales específicas que amparan la forma como fueron votados los impedimentos durante el trámite estudiado. Pasamos a estudiar esta cuestión.

¿Es aplicable al régimen de conflicto de interés el artículo 151 del Código de Procedimiento Civil tal y como lo sostiene el Ministro del Interior y de Justicia en su concepto a la Corte?

45. Según los demandantes el trámite de impedimentos fue irreglamentario dado que los congresistas impedidos no podían votar los impedimentos que por la misma causa habían formulado sus compañeros. Según la demanda, en estos casos los congresistas han debido declararse impedidos para el estudio de conflictos de interés similares a los que ellos habían puesto de presente.

A su turno, el Ministro del Interior y de Justicia consideró que el cargo de la demanda era improcedente, pues al trámite de impedimentos en el Congreso debe aplicarse el CPC y, en particular, el artículo 151 de dicho estatuto, según el cual "no existe impedimento de impedimento".

El artículo citado del Código de Procedimiento Civil, establece:

"Artículo 151.- (...) No serán recusables, ni podrán declararse impedidos, los magistrados o jueces a quienes corresponde conocer de la recusación, ni los que deben dirimir los conflictos de competencia, ni los funcionarios comisionados.(...)".

Una norma similar consagraba el Código de Procedimiento Penal vigente al momento del trámite del Acto legislativo demandado, norma que al respecto señalaba:

"ART. 107.–Improcedencia del impedimento y de la recusación. No son recusables los funcionarios judiciales a quienes corresponda decidir el incidente. No habrá lugar a recusación cuando el motivo del impedimento surja del cambio de defensor de uno de los sujetos procesales, a menos que la formule la parte contraria o el Ministerio Público.".

El Ministro del Interior y de Justicia considera que al amparo de la norma citada del CPC no hay "impedimento de impedimento" y, en consecuencia, los congresistas impedidos no podían declararse impedidos para votar los impedimentos de otros congresistas. Concluye así que las distintas votaciones de impedimentos fueron legítimas dado que se ajustaron a las disposiciones aplicables.

Dado que este argumento es la piedra angular del razonamiento del Ministro a favor de la manera como el Congreso procedió a votar los impedimentos presentados, es necesario estudiarlo en detalle.

46. En principio puede sostenerse que el artículo 151 del CPC no prohíbe el impedimento de un impedimento, pues se refiere realmente a la prohibición de declararse impedido o de ser recusado al estudiar una recusación. Como en el caso que se estudia esta no fue la circunstancia de hecho, la norma es inaplicable.

47. Sin embargo, en virtud de una interpretación amplia - y ciertamente no muy rigurosa - de la norma en comento podría sostenerse que la misma prohíbe que, presentado para estudio un impedimento, un magistrado, que hasta entonces no se había declarado impedido, ponga de presente un posible conflicto de interés para resolver el incidente.

No obstante, en el caso que nos ocupa se presentó una hipótesis distinta. Se trató de múltiples impedimentos presentados de manera simultánea e, incluso en algunos casos, por causas similares. En este evento, de aplicarse las normas procesales la norma aplicable sería el artículo 104 del CPP y las otras que regulan de la misma manera el trámite de impedimentos simultáneos y no la norma mencionada por el Ministro.

48. Pero incluso, suponiendo que las normas a las que alude el Ministro fueran aplicables al caso bajo estudio, lo cierto es que sobre su contenido ya se pronunció la Corte Constitucional, en el sentido contrario al que alega el alto dignatario[637]. A juicio de la Corte, en todo caso en el cual un funcionario encuentra un posible conflicto de interés frente al impedimento que debe decidir, no sólo puede sino que debe ponerlo de presente y apartarse del trámite del asunto hasta tanto su propio impedimento no sea resuelto. Cosa distinta, dijo la Corte, es el trámite de las recusaciones.

En efecto, como se verá adelante, en el trámite de la recusación no puede recusarse a quien está estudiando el incidente de recusación contra otro funcionario, pues de lo que se trata es de evitar una cascada de recusaciones que impida que el proceso judicial avance. Sin embargo, dado que el impedimento no proviene de una de las partes sino que nace del propio fuero interno del servidor público, es obligación para este declararlo si al estudiar el incidente de impedimento de otro juez cree encontrarse en una de las causales de conflicto de interés.

En suma, en materia de impedimentos, es decir, frente a la conciencia individual del funcionario público que cree tener un conflicto de interés en un determinado asunto, debe primar el principio de moralidad y transparencia respecto del importante principio de eficiencia de la función pública.  

49. La decisión que se comenta a través de la cual la Corte señaló que era una obligación del servidor judicial apartarse de cualquier asunto en el que considerara que existía un conflicto de interés, fue adoptada por la Corte Constitucional al estudiar una demanda contra el artículo 107 del Código de Procedimiento Penal. Dicha norma perseguía evitar que alguna de las partes, haciendo uso abusivo de la recusación, acudiera a una cascada de incidentes que terminaran dilatando injustificadamente el trámite judicial. Sin embargo, el demandante consideraba que impedir que un funcionario judicial incurso en las causales de impedimento y recusación fuera apartado del conocimiento del respectivo incidente, vulneraba las garantías del debido proceso y el derecho a la igualdad de la parte afectada. Al respecto dijo la sentencia de la Corte:

"Ahora bien, sí vulnera la Constitución Política la imposibilidad legal de que se configure impedimento del juez a cuyo cargo está la resolución sobre impedimento o recusación de otro juez.

La norma en ese aspecto no sólo se limita a descartar la recusación -lo que resulta justificado, como se ha visto, para que la administración de justicia no sea objeto de entorpecimientos provocados por una cascada de incidentes- sino que excluye -casi como presunción de derecho- el impedimento que el juez o magistrado pueda manifestar y prácticamente obliga a que termine el incidente provocado por el impedimento o recusación sobre el cual se resuelve, sin que haya modo de separar a quien, encargado de decidir el punto, está a la vez en una cualquiera de las causales de ley relativas a su interés o predisposición en torno al asunto objeto de controversia.

Para la Corte, no cabe duda de que, en semejante situación, el juez o magistrado no solamente debe poder declararse impedido sino que tiene la obligación de hacerlo, so pena de incurrir en las faltas disciplinarias o penales que la ley señala, en guarda de la imparcialidad que debe presidir todo proceso según el artículo 29 de la Carta." [638].

Por consiguiente, la Corte declaró inexequible la expresión "están impedidos, ni",  del artículo demandado.

Como resulta claro de la exposición anterior, en el ordenamiento jurídico colombiano, tal y como lo señaló la Corte Constitucional, sólo puede consagrarse la prohibición de la recusación contra el funcionario recusado, pues la improcedencia del impedimento frente al estudio de un impedimento fue declarada inexequible por la Sentencia C-573 de 1998 citada. Por el contrario, el funcionario público que al estudiar un impedimento encuentra que puede tener conflicto de interés debe, de inmediato, ponerlo de presente y apartarse del asunto sometido a su consideración hasta tanto su solicitud de impedimento no sea resuelta.

Resta estudiar el segundo argumento del Ministro según el cual al trámite de los impedimentos en el Congreso es aplicable el artículo 28 del Decreto 2067 de 1991.

¿Es aplicable al trámite de impedimentos en el Congreso el artículo 28 del Decreto 2067 de 1991 sobre tramite de recusaciones que han sido dirigidas contra todos los Magistrados de la Corte Constitucional?

50. El segundo argumento del Ministro del Interior y de Justicia considera que al trámite de los impedimentos en el Congreso debe aplicarse lo dispuesto en el inciso final del artículo 28 del Decreto 2067 de 1991 para el trámite de las recusaciones en la Corte Constitucional cuando quiera que estas han sido interpuestas contra todos los magistrados de la Corte. Considera el Ministro que si todos los magistrados de la Corte pueden estar presentes, debatir y votar las recusaciones que han sido presentadas por un tercero contra ellos, no puede tacharse de irregular que todos los congresistas estén presentes y voten los impedimentos que otros congresistas han puesto de presente ante la respectiva corporación.

51. La tesis del Ministro seria razonable si la Corte estuviera estudiando las normas sobre el trámite de recusaciones en el proceso de formación de las leyes cuando estas han sido presentadas contra todos los congresistas de manera simultánea y si para ello la Ley 5ª no hubiera creado a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista. Sin embargo, se trata de estudiar el trámite que hay que darle a los impedimentos que algunos – ni siquiera la totalidad – de los congresistas han decidido voluntariamente presentar ante sus colegas para que estos evalúen la existencia del eventual conflicto de interés que el propio congresista esta poniendo de presente. No se está entonces frente a una recusación colectiva e integral presentada por un tercero y frente a la cual hay que adoptar medidas drásticas que permitan el funcionamiento mínimo de la Corporación.   

Sobre el trámite de los impedimentos, además, existen normas especiales que tienden a asegurar los principios de transparencia, moralidad y representatividad democrática. Normas que resultan similares, adicionalmente, a las que regulan el trámite de impedimentos en la propia Corte Constitucional. En efecto, de acuerdo con el artículo 27 del decreto 2067 de 1991, presentado el impedimento: "los restantes magistrados de la Corte decidirán en la misma sesión si el impedimento es o no fundado. En caso afirmativo, declararán separado del conocimiento al magistrado impedido y sortearán el correspondiente conjuez. Y, en caso negativo, el magistrado continuará participando en la tramitación y decisión del asunto.".

A este respecto, en todo caso, no sobra recordar que, como ya lo había dicho la Corte en la sentencia C-573/98, existen importantes diferencias entre el trámite que debe darse a una manifestación de impedimento presentada por el propio funcionario y la solicitud de recusación presentada por una de las partes. Especialmente si la recusación se presenta contra toda la Corporación que, a su turno, es la encargada de definir sus propios incidentes de recusación. En este segundo evento, cuando se ha presentado por una de las partes una recusación contra toda la Corporación y esta no tiene superior jerárquico o funcional para que pueda resolver, resulta razonable que, para evitar un bloqueo en el cumplimiento de la función, se adopten reglas como la establecida en  el artículo 27 del decreto 2067 de 1991.

Sin embargo, el impedimento surge de una reflexión interna del propio servidor público que siente que puede tener un conflicto de interés al momento de adoptar la respectiva decisión. Así si uno o varios Magistrados de la Corte ponen de presente su propio impedimento, no pueden participar en la decisión que al respecto deba adoptar la Corporación. En este caso, al plantear el impedimento el magistrado queda inmediatamente apartado del asunto, pues ha sido el mismo quien ha puesto de presente un posible conflicto de interés que la Corte no puede desconocer.  

Por eso no existe recusación de recusación pero si impedimento de impedimento. Por eso, si se recusa a toda la corporación, por regla excepcional claramente establecida por ley, todos los magistrados habrán de resolver la respectiva recusación.  

En todo caso, no sobra indicar que sobre la especificidad de la regulación procesal propia del trámite ante la Corte, esta Corporación ya ha dicho:

"Esta Corporación ha reconocido que en los procesos de constitucionalidad los incidentes de recusación o impedimento se sujetan a una regulación específica, autónoma e integral, no sólo en lo relativo a las causales para su procedencia, sino también respecto del procedimiento para adelantar su trámite. Dicha regulación se encuentra reunida en los artículos 25 a 31 del Decreto 2067 de 1991. (...) En relación con el trámite, esta Corporación ha establecido que a diferencia del procedimiento previsto para las recusaciones en materia de tutela, en asuntos de constitucionalidad el Decreto 2067 de 1991, en armonía con lo previsto en el artículo 79 del Acuerdo 05 de 1992, cerró cualquier posibilidad para la aplicación normativa de otros ordenamientos jurídicos mediante el instrumento de la remisión. (...) Sin embargo, en la práctica es indispensable que cada magistrado recusado ponga a consideración de la Sala (para cuyos efectos ésta se compondrá con el resto de los magistrados de la Corporación), la existencia o no de algún impedimento para participar en la deliberación y decisión en torno a la constitucionalidad de las normas demandadas dentro del proceso, de conformidad con las precisas y taxativas causales previstas en el Decreto 2067 de 1991."[639]

Aplicación del principio de Buena Fe al trámite de impedimentos y recusaciones

52. Finalmente, el principio rector de todo el trámite de impedimentos y recusaciones, es el principio de buena fe. En efecto, lo que resultaría contrario a las normas estudiadas sería que las partes interpusieran recusaciones infundadas para frenar el trámite procesal o que el Magistrado se declarara impedido con la certeza de que su impedimento no será realmente estudiado y el trámite servirá simplemente para habilitarlo a participar en un asunto en el cual puede tener interés particular. Al respecto la Corte Suprema de Justicia en jurisprudencia reiterada ha señalado:

"Igualmente, dicha manifestación impeditiva debe estar soportada dentro de los cauces del postulado de la buena fe que rige para todos los sujetos procesales y para el funcionario judicial, pues este instituto no debe servir para entorpecer o dilatar el transcurso normal del proceso penal o para sustraerse, indebidamente, a la obligación de decidir".[640]

Resumen de las reglas aplicables al trámite de impedimentos en el Congreso de la República

53. En suma, el régimen de conflicto de interés debe ser obedecido de buena fe. Adicionalmente para que el mismo pueda cumplir con su finalidad es necesario que los impedimentos que se presenten lo sean por escrito y de manera motivada. Si así se solicita, cada impedimento debe ser sometido a debate y votación individual en los términos establecidos en el artículo 94 de la Ley 5ªa de 1992. El primer asunto que debe decidirse ante un impedimento es la respectiva solicitud. El congresista no puede votar su propio impedimento ni asunto alguno dentro del respectivo proceso hasta tanto su impedimento no sea resuelto. Y, finalmente, el congresista debe abstenerse de votar impedimentos presentados por la misma causa que originó la presentación de su propio impedimento. Procede entonces a estudiarse si en el tramite del Acto legislativo demandado se respetaron las normas aplicables al trámite de impedimentos.   

Estudio concreto del trámite legislativo: ¿existió un vicio en el trámite de los impedimentos?

54. Una vez definidas las normas que regulan el trámite de impedimentos y recusaciones era necesario estudiar si se había producido algún vicio en el trámite del Acto Legislativo estudiado. Como se demuestra adelante, en mi criterio, en el trámite se produjeron algunos vicios que conducen a señalar que los impedimentos presentados nunca fueron reglamentariamente estudiados. Ello, a su turno, terminó por comprometer las reglas de quórum y mayorías que la Constitución establece para la aprobación de los Actos Legislativos. Procedo a demostrar el anterior aserto.

En el trámite de los impedimentos se vulneraron los principios de transparencia e imparcialidad. Tal y como fueron tramitados los impedimentos, resultaba imposible que cumplieran la finalidad sustancial asignada al régimen de conflicto de interés

55. Como fue ampliamente reseñado, 71 congresistas se declararon impedidos en la primera vuelta del trámite del proyecto del Acto Legislativo demandado. De los congresistas impedidos 31 lo hicieron en la Cámara y 40 en el Senado. En la sesión de 16 de junio, celebrada en la Plenaria de la Cámara de Representantes, los congresistas impedidos participaron con su voto en la adopción de la decisión sobre el trámite que se daría a sus impedimentos. En todas las votaciones los congresistas se abstuvieron de votar su propio impedimento. Sin embargo, votaron – en la mayoría de los casos negativamente - los impedimentos de otros congresistas antes de que el suyo propio fuera definido. Adicionalmente, antes de que su impedimento fuera resuelto, una parte importante de los congresistas votó negativamente impedimentos solicitados por la misma causa por la cual ellos habían solicitado ser apartados del asunto. Para tales efectos sin embargo no se solicitó ni aportó información que permitiera diferenciar las circunstancias sometidas a decisión en uno y otro caso. Gracias a esta manera de tramitar los impedimentos, conocida como "el carrusel" todos los impedimentos fueron negados.

A la luz de lo visto en el fundamento anterior de este salvamento (Fundamento Jurídico 54), considero que no queda otro camino que señalar que el trámite que acaba de ser descrito vulneró las reglas aplicables al trámite de impedimentos del Congreso de la República. Adicionalmente, tal y como fue denunciado en el propio Congreso por algunos congresistas; como ha sido expuesto por el Procurador General, los demandantes y algunos intervinientes; y, como lo reconoce el Ministro de Interior y de Justicia, los congresistas que se declararon impedidos lo hicieron con la finalidad expresa de habilitarse mutuamente e impedir las recusaciones.

En suma, de manera consciente, al tramitar los impedimentos se vulneraron las reglas comunes y universales para el trámite de impedimentos en todas las áreas del derecho, reglas que por virtud del artículo 3 de la Ley 5ª de 1992, regulan el trámite de impedimentos y recusaciones presentadas en el proceso legislativo. Reglas, además, cuya aplicación fue solicitada de manera constante, antes, durante y después de la votación de cada ronda de impedimentos, por los distintos congresistas. Reglas necesarias para evitar  que se desvirtúe integralmente la finalidad que la Constitución y el legislador orgánico asignan al régimen de conflicto de interés en el proceso de formación de las leyes.

En efecto, esta forma de proceder, como lo señala el Procurador, además de vulnerar las normas sobre la materia, impide que el trámite de impedimentos cumpla la importante función para la cual fue creado. Si las personas que declaran su impedimento pueden participar del trámite en todo momento, decidiendo como se tramitará su declaración y votando otros impedimentos, incluso impedimentos por causas idénticas a las que los han llevado a plantear el suyo propio, y si finalmente todos votan negativamente los impedimentos procediendo a una mutua habilitación, nadie podrá estar seguro de que la persona que así resultó habilitada no tenia, realmente, un conflicto de interés que lo obligaba a permanecer al margen del respectivo asunto.  En suma, esta forma de tramitar los impedimentos no sólo no sirve para realizar los principios de moralidad y transparencia que justifican la existencia de esta figura sino que, por el contrario, vulnera tales principios.

Ahora bien, el trámite que acá se cuestiona no resulta de una práctica consolidada dentro del Congreso. Ciertamente, como pudo establecerse, el trámite de impedimentos no sigue una práctica homogénea. Incluso, dentro del estudio de un mismo proyecto se puede encontrar que los impedimentos presentados son sometidos a trámites muy distintos. Sin embargo, en los pocos casos en los cuales se encontró que los impedimentos eran votados como en el presente caso, existen constancias de congresistas que se oponen a dicha práctica y que, por ejemplo, si han presentado su impedimento, deciden abstenerse de votar otros impedimentos antes de que el suyo propio sea resuelto, pues consideran irreglamentaria otra forma de proceder. Adicionalmente, cuando han votado impedimentos presentados por varios congresistas y por causas similares – como ocurrió, por ejemplo, con el tramite de la reforma constitucional en  materia de pensiones - suele ser para admitirlos y reconocer el conflicto de interés y no para rechazarlos apresuradamente con el propósito único de evitar la recusación[641].  

No sobra mencionar a este respecto que sobre esta forma de tramitar los impedimentos denominada "el carrusel", se han manifestado importantes organizaciones que persiguen el cumplimiento de los principios de moralidad y transparencia en la función pública. Así por ejemplo, Transparencia Por Colombia, en su informe de julio de 2005, señaló que el llamado "carrusel" daba lugar a una causa de riesgo de incidencia indebida de intereses particulares en el proceso de formación de las leyes que era necesario remover. Al respecto, al señalar las causas de riesgo indicó como una de ellas el hecho de que "(iii) Quienes están impedidos, deciden sobre los impedimentos de los demás (figura del carrusel)".[642]

Los vicios y riesgos de que se ha dado cuenta hubieran podido ser evitados si las mesas directivas de cada Corporación, en acatamiento de lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 5ª de 1992, hubieren  respetado las reglas básicas universalmente reconocidas para que el trámite de impedimentos pudiera cumplir con la finalidad asignada al régimen de conflicto de interés.  Sin embargo, ello no fue así y el trámite dado a los impedimentos impidió que efectivamente pudiera satisfacerse la importante finalidad asignada al régimen de conflicto de interés.

Ahora bien, el vicio advertido no es el único que afecta el trámite dado por el Congreso al estudio de los impedimentos tal y como se expone en los fundamentos siguientes.

El trámite dado a los impedimentos en la Plenaria de la Cámara de Representantes vulneró lo dispuesto en los artículos 94 y 96 de la Ley 5ª de 1992. No se permitió el acceso a información relevante para la adopción de decisiones informadas ni se permitió el debate de que tratan los artículos citados

56. En la sesión celebrada por la Comisión Plenaria de la Cámara de Representantes los días 15 y 16 de junio de 2004 se realizó un debate general en torno a la forma de tramitar los impedimentos. Esta discusión se produjo, formalmente, dentro del debate abierto para discutir el primer impedimento presentado a consideración de la Corporación. Cerrado este debate y votado negativamente el respectivo impedimento, algunos congresistas solicitaron mayor información sobre los restantes impedimentos. Solicitaron igualmente la apertura del debate individual de cada impedimento para poder llegar a una decisión razonada sobre la circunstancias que rodeaba cada una de las solicitudes.  

57. Revisados los impedimentos presentados, lo cierto es que la mayoría carecía de la información solicitada por los congresistas para poder adoptar una decisión informada. En efecto, algunos de los impedimentos presentaron las siguientes motivaciones: se presenta un impedimento por que el congresista tiene "un hermano trabajando en el servicio exterior"[643]; su hija "tiene un contrato de prestación de servicios"[644]; su esposa y dos familiares dentro del cuarto grado de consanguinidad "laboran en cargos del Gobierno Nacional"[645]; "tiene un pariente dentro del segundo grado de consanguinidad, vinculado a la Administración central"[646]; su hermano "fue nombrado por el presente Gobierno"[647]; su esposa "labora a través de un contrato con un organismo multilateral"[648]; "tiene parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad que laboran en entidades del orden nacional"[649]; "unos familiares consanguíneos ocupan cargos a nivel nacional".[650]; tiene "un pariente en el segundo grado de afinidad que labora en una entidad del Estado del orden nacional".

No resulta difícil, al leer los impedimentos anteriores, que los mismos carecen de la motivación necesaria para proceder a votarlos de manera relativamente informada. Sin embargo, en este tema las normas son claras: los impedimentos deben ser motivados por escrito. En consecuencia, deben expresar claramente los hechos en que se fundan y la causal que consideran aplicable. En este sentido, dada la obligación primaria u original del congresista de participar en la votación y la necesidad de suficiente información para que la corporación pueda deliberar y decidir democráticamente sobre la solicitud de impedimento, lo cierto es que no se debe admitir impedimento en ningún sentido si la manifestación no se motiva suficientemente, aportando claramente las razones por las cuales un servidor público considera que debe ser apartado de un determinado asunto[652]. Y si no lo considera, si definitivamente cree que no hay conflicto de ningún tipo o que no hay hechos o causales que soporten esta consideración, no debe entonces presentar el impedimento.

Ahora bien, es cierto que puede darse el caso de que un funcionario formado en la más estricta ética de lo público, ponga de presente ciertos hechos que en su criterio no son causal de conflicto de interés pero que pueden originar una sospecha pública que lesione la moralidad y la confianza pública en la respectiva gestión. En este caso, para estar seguros de que lo que el funcionario busca no es simplemente habilitarse a cualquier precio y evitar la recusación, debe exponer abiertamente todos los hechos y circunstancias relevantes, pues es la única manera de que sus pares puedan razonablemente juzgar la situación en la cual se encuentra y definir si puede o no existir un conflicto de interés.

En los términos anteriores resultaba razonable solicitar a quienes se habían declarado impedidos que expusieran claramente las razones por las cuales habían solicitado dicho impedimento. En efecto, mal puede decidirse si existe un conflicto de interés cuando quien lo ha puesto de presente se limita a señalar que tiene un pariente trabajando en el Estado o cualquiera otra de las formulas generales arriba transcritas.

58. No obstante hay quienes sostienen que en todo caso la información adicional solicitada por algunos congresistas para poder votar el impedimento no resultaba pertinente ni era útil para resolver la respectiva cuestión. Para quienes sostienen esta tesis, no existe conflicto de interés por tener familiares nombrados por el gobierno en cargos de la administración, en notarias o en el servicio exterior. Por lo tanto, en su criterio, resulta innecesario, para votar el impedimento, indagar por el grado de consanguinidad entre la persona nombrada y el congresista, o por el cargo o la fecha del nombramiento.

Sin embargo, otro sector de congresistas consideraba que si podía existir un conflicto de interés, pero que este sólo se daba si el nombramiento era reciente, discrecional y recaía sobre un familiar cercano. En efecto, para algunos de los congresistas – no para todos ellos - aquellos congresistas que tenían parientes cercanos nombrados recientemente en el servicio exterior al margen de la carrera diplomática podían tener un conflicto de interés en los términos del artículo 286 de la Ley 5ª de 1992[653]. Sostenían que era notorio que el Presidente estaba personalmente interesado en que le fuera removida la barrera constitucional que le impedía presentarse como candidato en las próximas elecciones presidenciales y, en consecuencia, siendo el Presidente el jefe directo de su pariente cercano, existía un interés de este en mantener el cargo o en agradecer su nombramiento. Este interés, es decir, el interés de su pariente cercano, quien no sólo presentaba un sentimiento de gratitud sino cuyo empleo dependía enteramente de la voluntad del Presidente, podía dar lugar a un conflicto de interés en cabeza del congresista que tenía que votar el proyecto de acto legislativo que removería el obstáculo para que el Presidente de la República – jefe de su pariente - pudiera presentarse a la reelección.

En virtud de lo anterior, quienes consideraban que la circunstancia antes descrita conducía a un conflicto de interés, pidieron a la Presidencia que antes de votar cada impedimento se ofreciera mayor información sobre (1) el grado de consanguinidad entre el congresista y la persona nombrada por el gobierno; (2) el cargo para el cual había sido nombrada; (3) la fecha del nombramiento; y, (4) la forma del nombramiento (si el cargo era de carrera y si se había ingresado por esta vía). Esto hubiera servido para descartar, según quienes sostenían esta tesis, el conflicto de interés de quien tenía un pariente nombrado a través de la carrera administrativa o diplomática o que había sido nombrado hace varios años o que no estaba dentro de los grados de cercanía exigidos por la ley. En todo caso se trataba de información relevante para un sector importante de congresistas.

59. Por las razones anotadas resulta claro que no puede calificarse esta solicitud como una estrategia dilatoria pues, al menos desde una de las perspectivas jurídicas razonables, la información solicitada era relevante para poder saber si existía o no conflicto de interés. Tampoco puede afirmarse, como lo señaló uno de quienes se oponían a que esta información fuera suministrada, que tal exigencia vulneraba el principio de no auto incriminación. Ni siquiera en este sentido puede alegarse el derecho a la intimidad, pues con independencia del alcance de este derecho respecto de los servidores públicos, lo cierto es que se trataba de información sobre el nombramiento de personas en cargos públicos y por lo tanto información no amparada por el manto de protección que ofrece el derecho fundamental a la intimidad personal y familiar.  

Sin embargo, el Presidente expresamente rechazó la solicitud sobre mayor ilustración. En este sentido no solicitó a los congresistas que habían manifestado su impedimento de forma genérica, que aportaran los datos que otros congresistas estaban solicitando para poder adoptar una decisión informada. Tampoco le solicitó al Secretario que obtuviera esa información, relativamente fácil de obtener, solicitándola al Ministerio de Relaciones Exteriores. Ni siquiera permitió un lapso razonable de tiempo para que los congresistas que consideraban que esta información era fundamental pudieran conseguirla directamente. No obstante, como quedó visto, no parece existir ninguna razón para omitir la entrega de esta información ni para que se procediera apresuradamente a votar los impedimentos antes de que tal información fuera suministrada.  

Ahora bien, puede sostenerse sin embargo que no es función del Presidente solicitar la información adicional requerida a las entidades públicas correspondientes. Esto es cierto. Sin embargo si es deber del congresista, motivar su impedimento de forma tal que pueda ser razonablemente discutido. El Presidente debía entonces exigir el cumplimiento de este deber de forma tal que quedara satisfecha esta condición mínima para el trámite adecuado del impedimento y para la adopción de una decisión informada.

A este respecto, el Presidente de la Cámara hubiera podido, luego de la lectura de cada impedimento y frente a la solicitud de información adicional, preguntar al respectivo congresista por dicha información. En este sentido no escapa a este salvamento que en Plenaria del Senado el Presidente, luego de la lectura de cada impedimento y antes de su votación, materialmente abrió el debate, pues le dio la palabra a quienes querían opinar sobre el tema y permitió que se solicitara información adicional. Luego dio la palabra al respectivo congresista para que la suministrara. Y en general - salvo los casos de inasistencia del respectiva Senador -, la información requerida fue suministrada, incluso, acompañada de algún tipo de protesta por parte de quien debía suministrarla. Nada de esto impidió que el debate sobre los 40 impedimentos presentados en esa Corporación fluyera adecuadamente.

No obstante, en la sesión Plenaria de la Cámara de Representantes que se analiza, el Presidente no sólo no pidió a los congresistas que motivaran su impedimento sino que por la forma apresurada como procedió a votarlos, sin permitir el uso de la palabra a quienes se lo estaban solicitando, tampoco permitió que otros congresistas pidieran dicha información en cada uno de los casos.

Con esta forma de proceder, se incurrió en un nuevo vicio que afecta el trámite de impedimentos en la Plenaria de la Cámara de Representante y que, como se verá adelante, se traduce en la falta de discusión rigurosa y transparente sobre la declaración de los posibles conflicto de interés puestos de presente por los propios congresistas ante la respectiva Cámara.

60. En la sesión del 16 de junio de 2004, pese a reiteradas solicitudes dirigidas al Presidente para que abriera el debate sobre cada impedimento, la decisión adoptada fue la de proceder a votarlos omitiendo el respectivo debate. En efecto, el Presidente decidió que los impedimentos no se discutirían uno a uno y en consecuencia ni siquiera utilizó la formula ritual de apertura y cierre del debate antes de proceder a votarlos de manera individual.

Podría sin embargo sostenerse que las Cámaras no tienen que debatir todos los asuntos que deben decidir. Que lo que el artículo 94 de la Ley 5ª de 1992 establece es la obligación de debatir los proyectos de ley o de acto legislativo pero que las restantes decisiones colegiadas – como por ejemplo una decisión sobre un impedimento - pueden ser adoptadas directamente sin previo debate.

Este argumento podría sustentarse en una regla cierta: sólo la omisión del debate sobre el fondo de un proyecto de ley o de acto legislativo puede dar lugar a la violación del trámite constitucional. En efecto, en principio, es la elusión de alguno de los debates reglamentarios del proyecto que se discute la que puede causar, por si misma, un vicio de relevancia constitucional. Sin embargo, ello no significa que las restantes decisiones colegiadas no deban someterse a debate ni que la omisión o elusión de estos debates – por ejemplo, de los debates respecto del trámite de los impedimentos – no constituya un vicio reglamentario, así este vicio, por si mismo, no sea susceptible de afectar la constitucionalidad del trámite de la ley.

Como ya se mencionó, existen ciertos vicios reglamentarios cuya ocurrencia no compromete el proceso de formación de la voluntad democrática y por esta razón, no afecta la constitucionalidad del trámite. Sin embargo no por ello el vicio o defecto detectado deja de existir. En este sentido, si el mismo hace parte de una cadena de irregularidades que afecte decididamente la formación de la voluntad democrática de las Cámaras, el mismo puede resultar relevante a la hora de ejercer el control de constitucionalidad de la respectiva ley.  

61. En este sentido debe afirmarse que cuando los artículos 94 a 96 de la Ley 5ª de 1992 consagran el derecho de todo congresista a participar en el debate de "cualquier proposición o proyecto sobre cuya adopción deba resolver la respectiva corporación", se estan refiriendo a la necesidad de permitir la discusión de todos los asuntos que deban ser decididos colegiadamente y no sólo de los proyectos de ley. Y no podría ser de otra forma. En verdad lo que parece más ajustado a los imperativos de la democracia deliberativa es que todas las decisiones que deban ser adoptadas por las Cámaras como órganos colegiados de representación popular y que hagan parte del trámite de un proyecto de ley, deban ser sometidas a debate. Otra cosa, y de esto se hablara mas adelante, es que en muchas de estas decisiones los congresistas no intervengan y convaliden de manera unánime la pretermisión de la discusión pasando, sin objeciones, a la votación del respectivo asunto. En estos casos, en principio, dado que no se trata de discutir el proyecto de ley o de reforma constitucional, la elusión del debate puede ser convalidada y no se afecta en nada el trámite de la reforma constitucional.

No obstante, cuando antes de decidir colectivamente alguno de estos asuntos se solicita la apertura del debate respectivo y el Presidente decide omitirlo y pasar directamente a la votación. Y cuando esto es señalado por miembros de la respectiva corporación como una violación de su derecho a intervenir, se configura un vicio reglamentario por vulneración de los artículos 94 y 96 de la Ley 5ª de 1992.     

62. Podría sostenerse que en la sesión del 16 de junio en la Plenaria de la Cámara de Representantes no era necesario discutir cada uno de los impedimentos, pues ya el día anterior se había dado el debate en torno a algunos aspectos generales del tema. En este sentido, es relevante indicar que en la sesión de 15 de junio se debatieron aspectos generales del trámite de los impedimentos pero no se consideraron las cuestiones específicas de cada uno de los impedimentos personales que posteriormente fueron votados.

En vista de todo lo anterior y para que todos los congresistas puedan dar sus razones públicamente a favor o en contra del impedimento; para que pueda existir verdadera transparencia en la decisión; para que la misma esté regida por los dictados de la ética y la deliberación pública, es indispensable que en aquellos casos en los cuales la decisión ha sido la de votar los impedimentos de manera individual e independiente y siempre que ello se solicite, se permita la apertura del debate de cada impedimento. En este sentido y no en otro pueden ser interpretados los artículos 94 y 96 de la Ley 5ª de 1992.

63. En resumen, en el trámite de los impedimentos especialmente en la sesión del 16 de junio de la Plenaria de la Cámara de Representantes se cometieron una serie de irregularidades que, sumadas todas ellas, terminaron por viciar el respectivo procedimiento. De una parte se violaron los artículos 149 y 154 del CPC, directamente aplicables al trámite de impedimento por vía del artículo 3 de la Ley 5ª de 1992. Adicionalmente, se vulneraron los artículos 94 y 96 de la Ley 5ª, dado que en la sesión del 16 de junio en la Plenaria de la Cámara no solo no se admitió la solicitud de mayor ilustración, sino que no se permitió el debate que había sido solicitado. Finalmente, se vulneraron los artículos 286, 291, 292 de la Ley 5ª sobre régimen de conflicto de interés, pues los impedimentos no fueron adecuadamente presentados ni tramitados y, en consecuencia, se vulneró la finalidad para la cual dicho régimen fue introducido dentro del proceso de formación de las leyes. Para muy poco sirve el trámite de impedimentos si se resuelven como ha sido constatado.

Efectos de la presentación y trámite de los impedimentos con el único propósito de evitar la recusación

64. Según el Ministro del Interior y de Justicia la declaratoria de impedimentos de quienes estaban a favor del proyecto, se produjo con el fin de evitar que por vía de la recusación el estudio de los posibles conflictos de interés fuera enviado a la Comisión de Ética y el Estatuto del Congresista. Al respecto dice el Ministro en su concepto:

"De esta forma, como estrategia obstruccionista pretendieron interponer de manera indiscriminada recusaciones contra los congresistas que conformaban las mayorías que apoyaban el proyecto, ya que, independientemente de la existencia de un verdadero conflicto de interés desde el punto de vista jurídico, la decisión de la recusación demoraba 3 días hábiles que son los que otorga el artículo 294 del Reglamento del Congreso a la Comisión de Ética para el efecto. Así, con la interposición de recusaciones a un buen número de congresistas a favor del proyecto, aunque fueran infundadas, terminarían afectando el quórum para la aprobación del mismo, por lo que en la práctica la Comisión y/o la plenaria terminaría aplazando su sesión hasta tanto la Comisión de ética resolviera, muy seguramente de manera negativa las recusaciones, pero que dada la estrechez del tiempo con tal aplazamiento el resultado sería el hundimiento del proyecto de Acto legislativo por términos.

Habida cuenta del conocimiento público que se tuvo de tal intención, las mayorías que acompañaban al proyecto para contrarrestar tal situación utilizaron con similar apego el reglamento del Congreso y se anticiparon a declarase impedidas, aunque igualmente no existiera objetivamente conflicto de interés, pues habiéndose presentado el impedimento no era viable interponer la recusación, evitando así el injustificado dilatamiento en el trámite legislativo que ésta conllevaba." (negrilla fuera del texto original).

Esta afirmación del Ministro parece confirmarse con algunos de los impedimentos presentados ante las respectivas Cámaras, impedimentos en los cuales se manifestaba el eventual conflicto de interés acompañado de una declaración según la cual dicho conflicto en realidad no existía.

¿Para qué se presentaron entonces los impedimentos si los respectivos congresistas consideraban pública y expresamente que no se encontraban en conflicto de interés e incluso manifestaban su desagrado por tener que declararse impedidos o que motivar sus impedimentos?. Se trataba, como lo afirma el Ministro, de evitar que el asunto fuera remitido a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista. En efecto, según lo manifestado por el Ministro los impedimentos fueron utilizados por la mayoría no como un mecanismo legítimo para tramitar con transparencia los eventuales conflictos de interés que podían presentarse, sino como un medio para evitar dicho estudio y agilizar el trámite del Acto Legislativo.

El Ministro considera que era necesario evitar la Comisión de Ética para que el proyecto no se "hundiera por términos". Sostiene que se trató de evitar el éxito de una estrategia obstruccionista de algunos congresistas que recusarían indiscriminadamente a quienes estaban en la mayoría para obstaculizar el avance del trámite legislativo y evitar así el éxito de la iniciativa.

No obstante, dentro del trámite del proyecto solo se presentaron tres recusaciones, pese a que incluso después de presentados los impedimentos, quedaban por lo menos 70 Representantes y más de 30 Senadores que votaron a favor del proyecto. Estos congresistas no presentaron impedimento por que no consideraron que estaban incursos en conflicto de interés y, sin embargo, nunca fueron recusados. De otra parte, el propio Reglamento del Congreso establece que la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista tiene un plazo máximo, de tres días para proferir una decisión. Adicionalmente, las recusaciones no se pueden presentar en cualquier tiempo y por cualquier razón. Estas deben ser sustentadas en una determinada causal y deben presentarse en el momento en el cual el congresista tenga conocimiento de la respectiva causal. Adicionalmente, el trámite del Acto Legislativo culminó el 17 de junio en horas de la tarde. Incluso si se hubiera esperado hasta último momento para interponer las recusaciones, la Comisión hubiera podido intervenir sin que esto necesariamente significara el "hundimiento del proyecto".

65. En las condiciones planteadas era necesario preguntarse si la sospecha de que algunos congresistas utilizarían el mecanismo de las recusaciones para dilatar el proyecto justifica la figura del llamado "carrusel".

En mi criterio, y así lo expuse ante la Sala Plena, nada justifica la práctica sustancialmente irreglamentaria del "carrusel". Declararse impedido con el único propósito evitar la recusación y el análisis de fondo del eventual conflicto de interés, vulnera la finalidad para la cual fue establecido el trámite de los impedimentos así como los principios de transparencia y moralidad de la gestión legislativa. De ninguna manera la lesión a estos principios puede justificarse en nombre del principio de eficiencia. En efecto, es cierto que la función legislativa debe ser eficiente, pero de nada sirve la eficiencia si las decisiones no se adoptan de forma trasparente, de buena fe y ajustadas a criterios mínimos de moralidad pública. Para garantizar estos principios y valores se diseñó el régimen de conflicto de interés y si algún funcionario considera que el mismo puede convertirse en un obstáculo para la eficiencia de la función legislativa, lo que debe proponer es su reforma y no su transgresión. Así esta transgresión pueda disfrazarse detrás de actuaciones aparentemente "reglamentarias".

La respuesta a una eventual estrategia dilatoria que pretenda, mediante recusaciones infundadas o temerarias, entorpecer el trámite legislativo, debe ser la de aplicar con rigor el reglamento disciplinario y los términos perentorios que establece la Ley 5ª de 1992. Y si ello no fuere posible, debe reformarse el reglamento de forma tal que puedan ponerse en práctica nuevas disposiciones que articulen de mejor manera el principio republicano con los principios de moralidad, transparencia, eficacia y defensa del interés público.  

Lo que de ninguna manera parece admisible es la actitud concertada de una mayoría encaminada a evitar la aplicación del régimen del conflicto de interés mediante estrategias como la que el Ministro pone de presente: declararse impedido con el objetivo de evitar la intervención de la Comisión de Ética y, posteriormente, proceder a habilitarse mutuamente, sin suficiente ilustración y sin debate alguno. Esto, como fácilmente se advierte, significa vulneración más radical del trámite de impedimentos establecido en la Ley 5ª de 1992 y en las normas que la complementan, pues compromete de manera notoria la finalidad para cual dicho régimen fue establecido. En otras palabras, la vulneración de las formas que deben regular el trámite de los impedimentos condujo a la vulneración de los principios de transparencia, neutralidad y moralidad que dichas formas quieren proteger.

Un último y definitivo vicio: la inexistencia de quórum decisorio a la hora de votar los impedimentos en la plenaria de la Cámara de Representantes

66. Una última cuestión debe resolverse antes de terminar el estudio del trámite de los incidentes de impedimento presentados durante el proceso de formación del Acto Legislativo demandado. Se trata de averiguar si en las sesiones en las cuales se discutieron los impedimentos presentados, existía quórum decisorio. En efecto, dado el elevado número de impedimentos, cabe preguntarse si, como se afirmaba en la demanda y en algunas de las intervenciones, este hecho afectó las condiciones de validez de las respectivas sesiones.   

Para resolver esta cuestión debe sin embargo definirse, en primera instancia, si quienes se han declarado impedidos pueden concurrir para la integración del quórum – decisorio o deliberatorio - en la sesión en la cual se discutirá y votará su respectivo impedimento.

67. A la cuestión planteada existen dos posibles respuestas. En primer lugar, hay quienes pueden considerar que quien se ha declarado impedido y antes de que su impedimento sea resuelto, puede integrar, con su presencia en el recinto, el quórum deliberatorio y decisorio que exige la Constitución, a fin de dar validez a la respectiva sesión. Para sostener esta afirmación puede alegarse, - como de hecho parece sostenerse muy someramente en un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado[654] -, que el legislador no indicó en parte alguna de la Ley 5ª que los impedimentos fueran causal de disolución del quórum.

Una segunda respuesta permitiría afirmar que quien se ha declarado impedido se debe apartar completamente del trámite del asunto. En consecuencia, tal y como ocurre en el ámbito judicial, no puede integrar ni el quórum deliberatorio – porque no puede deliberar a este respecto –, ni el quórum decisorio – porque no puede votar sobre este asunto –. Según esta tesis, quien se declara impedido sólo puede volver a participar en el asunto respecto del cual planteo voluntariamente la eventual existencia de un conflicto de interés, cuando resulte reglamentariamente habilitado para hacerlo. Mientras tanto está completamente y para todos los efectos apartado de respectivo trámite. Según esta tesis, si se presentara el evento – de remota ocurrencia en la práctica legislativa - en el cual los impedidos presentados superen la mitad mas uno de los miembros de la respectiva Cámara, sería necesario convocar a los miembros que siguen en la lista electoral (antes llamados suplentes), tal y como lo dispone la Constitución, para efectos de conformar el quórum y poder realizar válidamente la correspondiente sesión.   

68. De la jurisprudencia de la Corte Constitucional puede derivarse claramente una interpretación según la cual el quórum decisorio debe integrarse con el número de congresistas habilitados para debatir y votar presentes en el recinto al momento de la decisión[655]. Al respecto dijo la Corte:  

"El quórum deliberatorio es el número mínimo de miembros de la respectiva comisión o Cámara que deben hallarse presentes en el recinto para que la unidad legislativa de que se trata pueda entrar válidamente a discutir sobre los temas objeto de su atención. La existencia del quórum deliberatorio no permite per se que los presentes adopten decisión alguna. Por tanto, no puede haber votación, aunque se tenga este tipo de quórum, si no ha sido establecido con certidumbre el quórum decisorio, que corresponde al número mínimo de miembros de la comisión o Cámara que deben estar presentes durante todo el proceso de votación para que aquélla pueda resolver válidamente cualquiera de los asuntos sometidos a su estudio. Sobre la base del quórum decisorio, y sólo sobre la base de él, es menester que, contabilizada la votación que se deposite en relación con el proyecto de que se trate, éste alcance la mayoría, esto es, el número mínimo de votos que requiere, según la Constitución, para entenderse aprobado."[656]

En suma, si el quórum decisorio se integra con los presentes y la mayoría constitucional exigida corresponde a la mitad mas uno de los votos de los presentes, bajo el entendido de que se satisface el requisito del quórum, parece razonable deducir que el quórum  decisorio se integra con los presentes que están habilitados para votar. De otra manera no tendría mucho sentido vincular – y hacer depender - la mayoría de votos a la integración del quórum decisorio.  

A su turno, la sentencia C-179 de 2002 señaló:

"La expresión "El Secretario informará sobre el resultado de la votación, y si no se pidiere en el acto la verificación, se tendrá por exacto el informe", admite diversas interpretaciones: i) conforme con una primera, debe entenderse que si no hay verificación posterior, y el secretario dice que la decisión fue aprobada o improbada, debe presumirse que así lo fue, pero que de esta información secretarial no es posible concluir si la aprobación se surtió por mayoría absoluta, es decir que contó con el apoyo de más de la mitad de los integrantes de la célula legislativa. ii) otra interpretación sería entender que dado que para que haya votación es menester que esté acreditado el quórum decisorio, es decir la presencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva célula congresional[657], cuando el secretario dice que la decisión o propuesta fue aprobada, debe entenderse que lo fue por la mayoría de los integrantes, a pesar de no haber mediado verificación sobre este hecho."

De esta sentencia se deduce con claridad que para la Corte el quórum decisorio equivale, no al número de congresistas presentes, sino al número de congresistas presentes habilitados para votar. De otra manera no seria razonable suponer que verificado el quórum decisorio puede entenderse que se produjo un número determinado de votos a favor o en contra del proyecto debatido.

69. Ahora bien, pese a que la jurisprudencia anterior parece clara en su significado y alcance, lo cierto es que siendo el tema del quórum un tema de particular importancia no sólo para este caso sino para el funcionamiento ordinario del Congreso resulta relevante determinar qué entiende la Constitución por "asistencia de la mayoría de los integrantes" para efectos de la integración del quórum.

Si el quórum pudiera integrarse con todos los congresistas pertenecientes a la respectiva comisión o plenaria, con independencia de que se encuentren o no habilitados para debatir y votar, podrían entonces integrar quórum decisorio personas que por alguna causa no están habilitadas para votar. Esta interpretación patrocinaría la eficiencia de la función legislativa, pues facilitaría la integración del quórum. No obstante, podría comprometerse la representatividad y consecuente legitimidad de la respectiva decisión. En efecto, como se sabe la mayoría ordinaria esta integrada por la mayoría de los votos de los asistentes que pueden integrar el quórum. En consecuencia, si se admite que pueden ser "asistentes", para efectos del quórum decisorio, congresistas que no pueden votar, podría darse el caso de que las personas habilitadas para votar fueran muy pocas pese a contar con quórum para decidir. En consecuencia, la decisión podría ser adoptada con la participación de un número muy pequeño de congresistas y la correspondiente mayoría podría ser efectivamente muy poco representativa.

Una segunda interpretación permitiría entender que el quórum solo puede ser integrado por quienes pueden ejercer plenamente sus funciones representativas. En este caso, el quórum estaría garantizando que el proceso de integración de la voluntad de la respectiva Cámara cuente con un número mínimo representativo de votos. Sin embargo, esta interpretación podría afectar la eficiencia de la función legislativa. En efecto, si se diera el caso – que en verdad parece de muy remota ocurrencia – en el cual la mayoría de los miembros de una u otra Cámara deciden declararse impedidos, sería necesario suspender el trámite del proyecto y convocar a los miembros que siguen en la lista electoral (antes suplentes) a efectos de tramitar los impedimentos. Una vez se habilite al número de congresistas necesarios para conformar quórum, se prescindiría de la participación de los miembros que siguen en la lista electoral (antes suplentes). Sin embargo, si se aceptare un número de impedimentos tal que comprometiera el quórum para el debate y decisión del fondo del proyecto de ley, debería continuarse el trámite con los miembros que siguen en la lista electoral (antes suplentes).

Dado que en las Actas de la Asamblea Constituyente, ni en las discusiones sobre la Ley orgánica del Congreso y ni siquiera en la costumbre parlamentaria[658] se encuentran razones suficientes que permitan avalar una u otra posición, la mejor manera de resolver la cuestión es apelar a una interpretación sistemática y teleológica de las normas constitucionales pertinentes y, en particular, a la función que debe cumplir el quórum decisorio en un modelo de democracia deliberativa como el colombiano.

70. En la democracia deliberativa los ciudadanos tienen el derecho a participar en el proceso de formación de las leyes a través de sus representantes. En este sentido, el Congreso es la representación institucional del pluralismo político. Y las decisiones adoptadas por las Cámaras son el reflejo de la integración de la voluntad plural de los ciudadanos representados en el órgano legislativo. En estos términos, se honra el principio representativo si en el proceso de adopción de las decisiones propias del proceso legislativo participa un número razonable de congresistas. Por el contrario, se  desvirtúa la representatividad, si la decisión se adopta con la participación exclusiva de un número exiguo de ellos.  

En virtud de lo anterior, debe afirmarse que el congresista tiene el derecho, pero también el deber, de participar en todo el proceso de elaboración de la ley, pues por su conducto se ve reflejada la voluntad de sus electores y se satisface el principio de representatividad en el proceso de formación de la voluntad democrática de las Cámaras.

Para hacer efectivo este derecho-deber del congresista, se consagran en la Constitución y en el reglamento del Congreso medidas tendientes a evitar el ausentismo, a premiar la participación y a garantizar, en todo caso, que en el debate y votación de las decisiones propias del legislador se encuentre presente un número representativo de congresistas. De esta manera se sanciona – incluso con la pérdida de investidura - al congresista que, sin justificación, deje de cumplir sus deberes de representación y omita asistir a las sesiones legislativas. De otra parte, se establece como condición de validez de las sesiones la asistencia al debate de un número suficiente de congresistas con capacidad para deliberar (quórum decisorio). Finalmente, para que una decisión sea válida se requiere que la misma sea adoptada con la asistencia de un número determinado de congresistas (quórum decisorio) y con la votación – en términos generales - de la mayoría de los votos de los congresistas presentes.  

El quórum así entendido es condición de validez de la reunión en la cual se adoptó la correspondiente decisión. Su función es la de garantizar que la decisión adoptada refleje la integración plural de voluntades del número mínimo de congresistas que la Constitución considera suficiente para satisfacer el principio representativo. En otras palabras, la función del quórum no es otra que la de garantizar el mínimo de representatividad necesario para que sea legitimo adoptar una decisión y para que esta deba ser obedecida por todos los habitantes.

71. En suma, es cierto que no puede exigirse como condición de validez del debate y votación de una decisión, la presencia de la totalidad de los miembros de la respectiva Cámara. Esto tendría un notable efecto en la función representativa del Congreso, pero haría simplemente inviable la actividad legislativa. Adicionalmente, una regla como esta daría a la minoría facultades desproporcionadas que podrían ser fácilmente utilizadas para obstruir el debate, pues bastaría con que un solo miembro se ausentara o se declarara impedido para que no pudiera adelantarse el respectivo trámite.

Sin embargo, siendo el Congreso un órgano representativo y sus decisiones la expresión de la integración pluralista de la voluntad mayoritaria, parece necesario que para que puedan adoptarse decisiones legislativas deban participar, en la discusión y votación de las mismas, un número "suficiente" o "adecuado" de congresistas. Justamente a esta necesidad, como ya se vio, responde la exigencia del quórum.

72. El quórum entendido como una exigencia destinada a garantizar el principio de representatividad – en virtud del cual, se repite, las decisiones del Congreso deben ser el resultado de la integración del mayor número de voluntades –, está definido de distintas maneras en el derecho comparado. Las distintas definiciones han dependido, en muchos casos, de las características – multipartidistas o bipartidistas – de cada régimen político. En efecto, en algunos regímenes en los cuales no hay sistemas de partidos fuertes sino múltiples grupos o movimientos políticos dispersos, el quórum suele ser muy alto, pues con él se persigue que las decisiones del Congreso o parlamento reflejen la mayor cantidad de voluntades posible. En estos casos, se ha llegado incluso a exigir la presencia efectiva de dos terceras partes de los miembros del legislativo para poder deliberar y votar una ley ordinaria. En otros, regímenes en los que pese a no existir sistemas de partidos fuertes hay sin embargo pocos movimientos políticos altamente representativos y estos actúan de manera relativamente disciplinada, se suele exigir, al menos, la presencia de la mayoría de los miembros para votar y de la cuarta parte de ellos para deliberar. Finalmente, en aquellos sistemas bipartidistas, en los cuales los dos grandes partidos son muy fuertes, disciplinados  y representativos, simplemente se consagra un mínimo de personas para integrar el quórum decisorio, pero en muchos casos se omite establecer como requisito para debatir la integración del quórum deliberatorio. En todo caso, en principio, para deliberar se exige un número de asistentes menor que el que se exige para votar.

Ahora bien, en general, salvo en el régimen parlamentario inglés – en el cual el quórum es muy bajo y se considera que los ausentes votan con la mayoría – los estatutos legislativos exigen, al menos, la presencia de la mayoría de los miembros habilitados para considerar que la respectiva decisión fue válida. En otras palabras, en el derecho comparado es habitual la exigencia del quórum decisorio integrado por la mayoría absoluta de los miembros de una Cámara habilitados para votar, como condición de validez de la respectiva votación y, por consiguiente, de la decisión adoptada.  

Este tipo de quórum parece responder adecuadamente al principio de eficiencia de la función legislativa, pues no supone un número tan alto de participantes como para impedir el funcionamiento de las Cámaras. Al mismo tiempo, este tipo de quórum asegura la participación efectiva de un número de congresistas suficiente como para no traicionar el principio de representatividad democrática. Principio en el cual se encuentra fundada la legitimidad de las decisiones del Congreso.

73. En Colombia, el constituyente actuó de manera ortodoxa y optó por el régimen que acaba de ser descrito. Un régimen que intenta articular el principio de eficiencia de la democracia representativa con la legitimidad que a esta le confiere el principio de representatividad. En consecuencia, para poder adoptar válidamente una decisión de aquellas que corresponde adoptar al órgano colegiado se requiere que al momento de votar estén presentes en el recinto, al menos, la mitad mas uno de los miembros de la respectiva corporación.

Gracias a esta figura, las decisiones adoptadas por el Congreso gozan de un mínimo razonable de representatividad democrática y por ello puede afirmarse que son el resultado de la integración de la voluntad mayoritaria de los ciudadanos. Este mínimo de representatividad y la deliberación que debe preceder a cada decisión colegiada son las dos condiciones del proceso legislativo que es necesario acreditar para que pueda imponerse, legítimamente, el deber de obediencia de todas las personas a las decisiones del Congreso.

74. Ahora bien, ¿se cumpliría con la razón que justifica la existencia del quórum decisorio si este puede ser integrado por personas que no pueden deliberar ni votar?; ¿puede entenderse satisfecho el principio representativo si el quórum esta integrado por congresistas que no pueden participar en la deliberación ni en la votación correspondiente?. Si pudieran integrar el quórum congresistas cuya única participación sería la de permanecer en silencio en la respectiva sesión y abstenerse de votar al final de ella ¿que sentido tendría exigir un quórum deliberatorio o decisorio?; ¿qué explicaría la diferencia entre el quórum decisorio y deliberatorio si los dos pueden integrarse con personas que no pueden ni deliberar ni votar?; ¿cuál seria la mayoría simple – que corresponde a la mitad de los votos bajo el supuesto de que están presentes y deben votar la mayoría de los miembros – si quienes integran el quórum no pueden votar?.

La verdad es que al parecer la única interpretación que dota de sentido la exigencia del quórum es aquella según la cual éste sólo puede estar integrado por congresistas plenamente habilitados para ejercer su función representativa en la respectiva sesión. Si no fuera así, si el quórum deliberatorio pudiera integrarse por miembros de la corporación que están inhabilitados para debatir y el quórum decisorio por personas excusadas para votar, la exigencia del quórum no tendría ningún sentido y con ella no se estaría cumpliendo función o finalidad alguna. En efecto, la función integradora del quórum destinada a honrar la democracia representativa se vería francamente lesionada si se admite que pueden integrarlo quienes realmente no están habilitados para ejercer su función representativa y, por tener conflicto de interés, deben mantenerse completamente al margen de la respectiva decisión.

Adicionalmente de aceptar la tesis contraria a la que acaba de mencionarse, se estaría permitiendo que quienes están habilitados para participar - que sin la exigencia del quórum puede ser un número muy reducido de personas -, puedan adoptar la decisión que corresponde realmente a todo el cuerpo colegiado. Y esta decisión se adoptaría sin contar con un número de voluntades deliberantes o de votos suficientes para legitimar la decisión.

75. Ahora bien, al aplicar a esta cuestión una de las más importantes pruebas de razonabilidad de las reglas del derecho parlamentario, consistente en el intento de su reducción al absurdo, resulta claro que la interpretación que debe primar es aquella según la cual el quórum debe ser integrado por personas habilitadas para ejercer su función representativa. En efecto, si se aceptare la regla contraria podría sostenerse, por ejemplo, que en el caso en el que 99 Senadores se declararan impedidos para conocer de un asunto, los 3 Senadores restantes podrían adoptar legítimamente la decisión sobre si les aceptan o no los impedimentos. En efecto, si los 99 Senadores que han solicitado su impedimento pueden integrar el quórum deliberatorio y decisorio debe decirse entonces que están obligados a asistir a la respectiva sesión, pues de otra forma estarían obstruyendo ilegítimamente el proceso legislativo. Integrado el quórum con la presencia de dichos congresistas, bastarían 2 votos de los 3 Senadores habilitados para votar, para poder apartar del proceso de formación de la respectiva ley a los 99 Senadores que han puesto de presente su posible impedimento.

Una decisión fundamental de la cual depende que otros congresistas puedan ejercer la función representativa que les está asignada, adoptada por una minoría tan exigua tendría un evidente déficit de legitimidad democrática. Ciertamente es esta una hipótesis extrema pero posible y, por lo tanto, importante a la hora de definir la interpretación que debe darse a una determinada norma. En este sentido, resulta ilustrativo de nuevo el derecho comparado. En las constituciones en las cuales se incluyen los aspectos básicos de un régimen de conflicto de interés y se asigna a las respectivas corporaciones definir si un legislador puede participar o no en un determinado proceso legislativo por violación de dicho régimen, se establece, en todos los casos, una mayoría cualificada de votos. Esto se logra o bien exigiendo un quórum decisorio cualificado integrado por personas habilitadas para votar o directamente, exigiendo mayorías calificadas[659].

76. Las decisiones que integran el proceso de formación de la voluntad democrática, incluyendo – y podría incluso afirmarse que especialmente - las que tienen que ver con los impedimentos, merecen ser estudiadas y adoptadas por un número representativo de congresistas. Un número que razonablemente permita sostener que la decisión corresponde, realmente, a una decisión verdaderamente representativa y no a la decisión arbitraria de exiguas mayorías.

Para que se cumpla el principio de representatividad enunciado sería necesario que el presupuesto de todas las sesiones fuera la participación mínima efectiva de la mayoría de los miembros. En otras palabras, la única manera de evitar que sucedan casos como el descrito arriba, es que se entienda que quórum de que trata la Constitución se integra con el número reglamentario de personas habilitadas para participar en el debate y en la respectiva votación.

En conclusión, si el quórum decisorio tiene la función de garantizar un mínimo de deliberación y representatividad en las decisiones del Congreso, el mismo debe estar integrado por quien puede – y debe – tomar parte de dichas decisiones, es decir, por quien puede, en ejercicio de su función representativa, debatir y votar. En consecuencia, no podría integrarse por congresistas que están en la obligación legal de no intervenir en el debate o en la votación, porque, por ejemplo, sobre ellos recae un conflicto de interés. Si no fuera así, el quórum seria simplemente un requisito formal inocuo, que no cumpliría la única función que parece tener asignada: fomentar la integración plural de voluntades para proteger el sistema representativo.

77. Otro argumento milita a favor de esta interpretación. Si se admite que personas que no pueden votar puedan integrar el quórum decisorio, en la práctica, se estaría creando una excepción a este quórum y a las mayorías exigidas para que una decisión fuera válida. Sin embargo, las excepciones al quórum constitucional sólo pueden ser expresamente establecidas por la propia Constitución y no pueden surgir de interpretaciones formuladas por los operadores jurídicos.

78. Finalmente, no puede dejar de mencionarse que para todos los efectos, la declaración de impedimento, mientras no se rechace, tiene exactamente los mismos efectos jurídicos que la aceptación del impedimento. En otras palabras, la circunstancia jurídica que surge a partir del momento en el cual un congresistas decide manifestar su impedimento sólo puede cambiar si la comisión o plenaria respectiva rechaza tal impedimento. Sin embargo, dicha circunstancia continúa si el impedimento es aceptado. Así las cosas, lo que en primera instancia separa al congresista del proceso legislativo es su propia manifestación respecto del eventual conflicto de interés. Sólo puede volver a ejercer su función representativa respecto del asunto de que se trate, si el impedimento es rechazado.

En los términos anteriores, para efectos de la integración del quórum, la circunstancia de tener una mayoría de congresistas habiendo declarado su propio impedimento es similar a la circunstancia de tener una mayoría de congresistas a quien la respectiva Cámara le ha aceptado el impedimento. En cualquiera de las dos hipótesis los congresistas concernidos deben apartarse del proceso legislativo respectivo y, en consecuencia, no pueden deliberar ni votar hasta tanto no resulten reglamentariamente habilitados. En consecuencia, cuando la mayoría de congresistas ha declarado su impedimento o cuando la respectiva Cámara se los ha aceptado y en cualquiera de la dos hipótesis se compromete el quórum, será necesario integrarlo tal y como lo dispone el artículo 261 de la Carta.

79. Podría sin embargo sostenerse que la interpretación del artículo 145 de la Constitución según la cual el quórum decisorio o deliberatorio debe integrarse con miembros de las respectivas Cámaras con capacidad para deliberar y votar, puede dar lugar a prácticas dilatorias u obstruccionistas. En efecto, la mayoría de los miembros podría declararse impedida con el objetivo de entorpecer el proceso respectivo obligando a la convocatoria de los miembros que siguen en la lista electoral (antes suplentes) y, de esta manera, dilatar el trámite legislativo. Sin embargo, esta conducta resulta improbable, al menos, por dos razones.

En primer lugar para que en efecto pudieran entorpecer el trámite se requeriría que una mayoría de congresistas se declararan impedidos. De otra manera, incluso si se tratara de un número elevado de congresistas, la mayoría restante podría definir su suerte sin necesidad de convocar a los miembros que siguen en la lista electoral (antes suplentes).  En estas circunstancias, si en realidad la mayoría absoluta de alguna de las Cámaras no quiere que un proyecto avance puede, simplemente, proceder a negarlo. No tiene que acudir a prácticas obstruccionistas – como declarar falsos impedimentos -, simplemente porque tienen la mayoría suficiente para adoptar cualquier decisión al respecto. Adicionalmente, no parece razonable que teniendo la mayoría para votar negativamente un proyecto, se opte por manifestar conflictos de interés ficticios, pues, en todo caso, esto arriesga la posibilidad de seguir ejerciendo la función representativa en el correspondiente proceso.

Ahora bien, incluso si la mayoría quisiera utilizar esta estrategia como una manera de "dilatar" el proceso, en todo caso la función representativa seria ejercida por quienes sigan en lista siempre y cuando en ellos no recaiga, según su leal saber y entender, conflicto de interés. En consecuencia, incluso si esta interpretación diera lugar a estrategias dilatorias, lo cierto es que no tendría como efecto paralizar el procedimiento legislativo.

En las circunstancias anotadas no parece que existan buenas razones para sostener que quienes han declarado que sobre ellos puede recaer un conflicto de interés puedan participar en la integración del quórum decisorio y deliberatorio de las sesiones en las que se discutan o voten asuntos relacionados con el respectivo proyecto.  Por el contrario, el efecto de manifestar el posible conflicto mediante el impedimento es que el congresista queda completamente apartado del respectivo asunto hasta tanto su impedimento no sea rechazado.

71. Como pasa a explicarse, en el presente caso lo que ocurrió fue que el número de personas impedidas, pese a no ser mayoría, terminaba en algunos debates afectando el quórum dado el nivel de ausentismo en la respectiva sesión. Por esta razón dichas sesiones no son constitucionalmente validas. Entra a explicarse este punto.

Inexistencia de quórum decisorio en el trámite de impedimentos en la Plenaria de la Cámara en la sesión de 16 de junio de 2004 y existencia dudosa o no comprobada de quórum decisorio en el trámite de impedimentos en la sesión de mayo 13 de 2004 celebrada en la Plenaria del Senado de la República

80. En virtud de las consideraciones precedentes y de los cargos de la demanda era necesario indagar si en las votaciones en las cuales se decidieron los impedimentos existía quórum decisorio. A este respecto, sin embargo, es importante advertir que, salvo en las votaciones nominales, no existe una certificación del número de congresistas presentes en las votaciones de los impedimentos. ¿Cómo saber entonces si se había integrado el quórum constitucionalmente requerido para satisfacer el principio de representatividad?.

Dado que no hay una certificación del número de congresistas presentes en cada votación, para saber si estaba integrado el quórum decisorio es necesario descontar, del número de congresistas presentes - aquellos que votaron o dejaron constancia de que se abstenían de hacerlo -, el número de congresistas que se habían declarado impedidos y, en consecuencia, no podían integrar el quórum.   Como se explica en los numerales siguientes, este fue el ejercicio seguido para identificar si realmente la votación de los impedimentos satisfizo los requisitos constitucionales que en materia de quórum y mayorías, tienden a garantizar el principio de la democracia representativa.

81. Como acaba de mencionarse, en casos como el presente, el quórum decisorio debe verificarse respecto de cada votación y para su conformación deben ser contados exclusivamente aquellos congresistas presentes, habilitados para ejercer su función representativa. En otras palabras, para efectos de superar el requisito constitucional de que acá se habla, es necesario que en cada votación se encuentre presente la mitad más uno de los miembros, habilitados para votar, de la respectiva Cámara o comisión.

Dado que antes de cada votación no se produjo un llamado a lista, es necesario, con el propósito de saber si fue integrado el quórum decisorio reglamentario, identificar si restando a los congresistas impedidos, se encontraban presentes en el recinto, al menos, la mitad mas uno de los congresistas de la respectiva corporación.

En efecto, teniendo en cuenta que todos los congresistas presentes en una votación están obligados a votar - salvo que se hubieren declarado impedidos o que tengan excusa para abstenerse - debe suponerse que los votos depositados, más las excusas y las constancias de abstención, son equivalentes al numero total de congresistas presentes. Como los congresistas que han manifestado tener conflicto de interés se encuentran impedidos y no pueden integrar el quórum decisorio - dado que no pueden votar al menos hasta que la corporación no rechace su impedimento -, es necesario entonces restar del número total de congresistas presentes el número de congresistas impedidos. El resultado será el número de personas que en la respectiva votación podían ejercer su función representativa y, por lo tanto, podían integrar el respectivo quórum.   

En consecuencia, para evaluar si se integró el quórum constitucional exigido en la votación de los impedimentos, en aquellas votaciones que se realizaron de forma nominal, procedimos a verificar el número total de congresistas que estando impedidos participaron en la votación del impedimento estudiado. Una vez obtenidos estos valores se restó al total de congresistas  participantes en la votación, el total de congresistas que estando impedidos participaron en la misma.

Siguiendo la misma metodología se verificó el cumplimiento de la mayoría exigida por la Constitución. En este caso se restó al total de votos negando el impedimento, el total de personas impedidas que votaron no.

Dicha operación se llevó a cabo con la votación del primer impedimento sometido a consideración de la respectiva Cámara o comisión, puesto que de encontrarse que éste no fue tramitado correctamente, se puede concluir lo mismo, en principio, respecto del trámite de los demás impedimentos tratados en la sesión. Adicionalmente, el ejercicio se aplicó a la votación que contó con mayor cantidad de congresistas presentes. El resultado fue el que se presenta en los fundamentos siguientes de este salvamento.  

82. En las sesiones de las comisiones primeras de Senado y Cámara en las que se debatieron y votaron los impedimentos presentados por quienes integraban dichas células, se encontraba adecuadamente integrado el quórum deliberatorio y decisorio respectivo. Adicionalmente, la votación se adoptó con la mayoría reglamentaria.  En efecto, en las votaciones sobre impedimentos mencionadas, se encontraba presente, por lo menos, la mitad más uno de los integrantes de la respectiva corporación habilitados para participar en el debate y la votación.

Dado que el número de impedimentos en tales comisiones no fue en realidad muy elevado y que a estas sesiones asistió casi la totalidad de quienes integran las respectivas comisiones, resultó muy fácil integrar el quórum decisorio con personas habilitadas para votar. Así por ejemplo, en la Comisión Primera de la Cámara la votación del primer impedimento se realizó con 23 personas habilitadas para votar, mientras que en la Comisión Primera del Senado la votación se adelantó con la presencia de 12 personas habilitadas para votar. Dado que el quórum decisorio en la Comisión primera de la Cámara es de 19 Representantes, mientras en la Comisión Primera del Senado es de 10 Senadores, en las dos corporaciones las decisiones sobre impedimentos contaron con el quórum y posteriormente con las mayorías exigidas por la Constitución y la ley para estos casos.

83. No obstante, al indagar por lo ocurrido en la Plenaria de la Cámara se encontró que, debido a la alta abstención, durante el trámite de los impedimentos no se cumplió con el requisito del quórum decisorio. En efecto,  en la decisión sobre el primer impedimento votado el 16 de junio de 2004 – votación de la cual dependía la habilitación del respectivo congresista para poder participar en la discusión y votación de los siguientes impedimentos – estuvieron presentes 88 de los 163 miembros de la Cámara. De los 88 representantes presentes, 16 - incluyendo a la persona cuyo impedimento se discutía - no podían integrar quórum decisorio, dado que se habían declarado impedidos y su impedimento no había sido resuelto. En consecuencia, sólo estaban presentes 72 congresistas con capacidad para ejercer su función representativa, es decir, con capacidad para integrar el quórum decisorio. Dado que el quórum decisorio en la Plenaria de la Cámara es de 84 Representantes habilitados para votar, no puede menos que sostenerse que la votación adelantada en la ocasión que se estudia carecía de quórum decisorio y, en consecuencia, resulta inválida.    

El mismo resultado se alcanza al estudiar los impedimentos siguientes. Al respecto no sobra señalar que al hacer este ejercicio con la votación del impedimento en la que se constató el mayor número de votos, el resultado es similar al anterior. En efecto, en la votación del mencionado impedimento (del representante Jorge Hernando Pedraza) participaron 100 Representantes. Sin embargo, 22 estaban impedidos y no habían sido reglamentariamente habilitados para votar. Así las cosas, sólo estaban presentes 78 Representantes con capacidad para integrar el quórum decisorio. En consecuencia, en dicha votación tampoco existió el quórum necesario para dotarla de validez, pues no se alcanzó el número mínimo de 84 representantes.  

84. La votación de los impedimentos en la Plenaria del Senado no fue nominal. Esto significa que no puede hacerse el mismo ejercicio que se realizó para indagar por la integración del quórum en la Sesión Plenaria de la Cámara. En efecto, dado que la votación no fue nominal y que se presentó un nivel sensible de abstención, no puede saberse exactamente quienes eran los Senadores que en cada votación integraban el quórum y, en consecuencia, no existe una prueba sobre su debida integración. Ciertamente, de las pruebas que obran en las Actas respectivas no es posible determinar, con certeza, si para integrar el quórum decisorio fue necesaria la presencia de senadores impedidos o si para integrarlo concurrieron exclusivamente senadores que se encontraban plenamente habilitados para ejercer, en el correspondiente asunto, su función representativa[660].  

En virtud de lo anterior, lo cierto es que no podía entenderse demostrada la existencia de quórum decisorio en las votaciones de los impedimentos, pues, como lo ha señalado la Corte, la integración del quórum o de mayorías especiales debe ser plenamente demostrada para satisfacer el correspondiente requisito.

85. En resumen, por las razones antes advertidas, la votación de los impedimentos en la Plenaria de la Cámara de Representantes es inválida. A su turno, si bien la votación de impedimentos en la Plenaria del Senado se ajustó en mayor medida a las normas esenciales sobre conflicto de interés, lo cierto es que no hay certeza sobre el cumplimiento de una de las condiciones de validez de las respectivas votaciones: la integración del quórum decisorio. En esa medida, debe afirmarse que los congresistas cuyo impedimento fue resuelto en las respectivas sesiones de las plenarias de Cámara y Senado nunca fueron reglamentariamente habilitados para votar. En efecto, las sesiones en las cuales se rechazó su impedimento carecen de validez.  Pasa entonces este salvamento a indagar por el efecto de la participación de dichos congresistas en el debate y votación del Acto Legislativo demandado.

Verificación del quórum decisorio y de las mayorías reglamentarias en las votaciones del proyecto de Acto Legislativo en las cuales participaron los congresistas impedidos cuyo impedimento no fue reglamentariamente rechazado

86. De los fundamentos anteriores resulta claro que, al decidir los impedimentos, se vulneraron las reglas básicas esenciales al trámite de conflicto de interés. Adicionalmente, resulta claro que en la sesión de la Plenaria de la Cámara de Representantes en la cual se resolvieron los impedimentos no existía el quórum necesario para poder adoptar tal decisión. Por su parte, dado que la votación por los impedimentos en la Plenaria del Senado no fue nominal, no es posible saber si había o no quórum decisorio. En consecuencia, a la luz de la jurisprudencia de la Corte, no puede tenerse como demostrada tal circunstancia.  

Por las razones anteriores, las personas que se declararon impedidas y cuyos impedimentos se resolvieron en las sesiones plenarias de Cámara y Senado, nunca fueron adecuadamente habilitadas para votar y, por consiguiente, no podían participar en el proyecto y votación del Acto legislativo demandado. La cuestión entonces reside en averiguar cual es el efecto de que estas personas hubieren participado en el debate y votación del respectivo Acto Legislativo.  

87. Al respecto el Ministro del Interior y de Justicia, luego de sostener que no existió vulneración al reglamento en el trámite de los conflictos de interés, afirma que, incluso en el caso en el que se considere que tal vulneración existió, la misma afecta exclusivamente el llamado "estatuto del parlamentario" y no al trámite legislativo. En consecuencia, señala que el tema es relevante para definir la eventual responsabilidad individual de los congresistas pero no para tachar de inconstitucionalidad al proceso de formación de la ley.  

88. Es cierto que si algunos congresistas se declaran impedidos y el trámite de su impedimento es irregular o la sesión en la cual se les habilita resulta inválida, existirá un vicio reglamentario que, en principio, no da lugar a la inconstitucionalidad de la ley o del acto legislativo correspondiente. En el peor de los casos, se trataría de un vicio subsanable.

Sin embargo ¿qué ocurre si en lugar de "algunos" congresistas, se trata más bien de un número tal que comprometa el quórum o la mayoría constitucional?. ¿Que ocurre si en el trámite de una ley, por ejemplo, 60 Senadores se declaran impedidos, su impedimento es aceptado o nunca son reglamentariamente habilitados y, sin embargo, concurren a debatir y votar la respectiva ley?. ¿Afectaría esto la constitucionalidad del trámite legislativo?. En otras palabras, ¿compromete la constitucionalidad del trámite de un acto legislativo el hecho de que personas que no estaban habilitadas para deliberar y votar concurrieran decisivamente a la integración del quórum o de las mayorías necesarias para aprobar el proyecto en alguno de sus ocho debates?.

La pregunta que acaba de formularse debe ser afirmativamente resuelta. En efecto, como ya se mencionó, el quórum decisorio debe estar integrado por congresistas habilitados para participar en la votación y las mayorías constitucionales deben corresponder a la mayoría de los votos depositados por las personas habilitadas para votar. En consecuencia, si una persona que no esta habilitada para ejercer su función representativa se encuentra presente en una determinada deliberación, esta persona debe ser excluida para efectos de la integración del quórum. Y si votó el proyecto, su voto debe ser descontado del resultado final para efectos de conocer las mayorías aprobatorias. Justamente en esto consiste la llamada prueba de la resistencia de voto. Se trata de un mecanismo a través del cual es posible saber si, a pesar de las irregulares cometidas e incluso con la participación de personas que no estaban habilitadas para votar, la sesión logró el quórum necesario o las mayorías exigidas para la aprobación del respectivo proyecto.

Esta prueba, de otra parte, obra a favor del principio democrático. Ciertamente, no parece que exista ninguna buena razón para declarar inconstitucional una ley si la misma, pese a haber sido votada por congresistas que habían manifestado un posible conflicto de interés, fue finalmente el resultado de la integración legítima del número de votos exigidos y la votación se produjo con la participación de un número de congresistas suficientemente representativo en términos constitucionales. Si el resto de los asistentes no podían participar de la sesión o si sus votos fueron nulos, no es algo que afecte la constitucionalidad de la ley o del respectivo acto legislativo, aunque eventualmente pueda suponer un vicio reglamentario de naturaleza subsanable.

Por las razones anotadas, era necesario aplicar al trámite legislativo estudiado la prueba de la resistencia del voto. Con ello, se hubiera podido averiguar (1) si al descontar del total de congresistas presentes en la sesión aquellos que no estaban habilitados para integrar el quórum y, (2) si al descontar del total de votos a favor y en contra del proyecto aquellos votos depositados por quienes no estaban habilitados para votar, se cumplía con los requisitos mínimos en materia de quórum y mayorías.

El efecto fundamental de la aplicación de esta prueba es el tipo de decisión a adoptar, pues si la prueba demuestra que en algún debate no se integró adecuadamente el quórum decisorio o no se alcanzaron las mayorías constitucionalmente exigidas, la única decisión posible sería la de declarar inexequible el acto legislativo estudiado.  Por eso resultaba muy importante adelantar este ejercicio.

89. Al aplicar la prueba de la resistencia del voto a la votación nominal del  informe de ponencia y de los cuatro primeros artículos del proyecto de Acto Legislativo en la sesión plenaria celebrada el 17 de junio de 2004 en la Cámara de Representantes, se encontró lo siguiente:

El informe de ponencia fue votado con la asistencia de 95 congresistas. De los congresistas asistentes y que votaron dicho artículo 24 estaban impedidos y su impedimento no había sido reglamentariamente rechazado. En conclusión, el informe de ponencia fue aprobado con la participación de 71 Representantes habilitados para votar y susceptibles de integrar el quórum decisorio. Dado que el quórum decisorio debe estar integrado, mínimo por 84 congresistas habilitados para votar, se constata que esta votación no contó con las condiciones de validez necesarias.

El artículo 1 fue votado con la asistencia de 102 congresistas. De los congresistas asistentes y que votaron, dicho artículo, 25 estaban impedidos y su impedimento no había sido reglamentariamente rechazado. En conclusión, el informe de ponencia fue aprobado con la participación de 77 Representantes habilitados para votar y susceptibles de integrar el quórum decisorio. Dado que el quórum decisorio debe estar integrado, mínimo por 84 congresistas habilitados para votar, se constata que esta votación no contó con las condiciones de validez necesarias.

El artículo 3 fue votado con la asistencia de 98 congresistas. De los congresistas asistentes y que votaron, 23 estaban impedidos y su impedimento no había sido reglamentariamente rechazado. En conclusión, el informe de ponencia fue aprobado con la participación de 77 Representantes habilitados para votar y susceptibles de integrar el quórum decisorio. Dado que el quórum decisorio debe estar integrado, mínimo por 84 congresistas habilitados para votar, se constata que esta votación no contó con las condiciones de validez necesarias.

El artículo 4 fue votado con la asistencia de 101 congresistas. De los congresistas asistentes y que votaron el proyecto, 24 estaban impedidos y su impedimento no había sido reglamentariamente rechazado. En conclusión, el informe de ponencia fue aprobado con la participación de 77 Representantes habilitados para votar y susceptibles de integrar el quórum decisorio. Dado que el quórum decisorio debe estar integrado, mínimo por 84 congresistas habilitados para votar, se constata que esta votación no contó con las condiciones de validez necesarias

El ejercicio anterior podía realizarse con el resto de los artículos aprobados en dicha sesión. Al hacerlo, nos encontramos siempre con el mismo resultado.

90. Así mismo, aplicada la prueba de la resistencia del voto a la votación nominal del informe de ponencia del Acto Legislativo en el sexto debate – Plenaria del Senado de la República en segunda vuelta – los resultados son similares.  En efecto, verificadas las Actas respectivas resulta que solo estaban presentes, al momento de la votación, 46 Senadores habilitados para votar. Pero en este caso no sólo no se integró adecuadamente el quórum. Tampoco existía la mayoría constitucional necesaria para aprobar el informe de ponencia. En efecto, si a los 63 Senadores que votaron  nominalmente a favor del informe de ponencia se restan los votos de 33 de esos Senadores cuyo impedimento no fue reglamentariamente rechazado, resulta que, en realidad, el informe sólo fue aprobado por 35 Senadores habilitados para votar.

Resultados similares se obtienen al aplicar la prueba de la resistencia del voto a las votaciones de los artículos que integraban el proyecto de Acto Legislativo. En efecto, la votación del artículo 1 se realizó con la presencia de 49 Senadores habilitados para integrar quórum decisorio. Este artículo fue aprobado por 35 Senadores habilitados para votar. En este caso, ni se integró el quórum ni se alcanzaron la mayoría constitucionalmente exigidas para votar y aprobar una reforma constitucional en segunda vuelta.

Por su parte, la votación del artículo 2 se realizó con la presencia de 58 Senadores habilitados para integrar quórum decisorio. En este caso, el quórum fue adecuadamente integrado. Sin embargo, el artículo fue aprobado por 30 Senadores habilitados para votar. En consecuencia, no se alcanzó la mayoría constitucionalmente exigida para la votación en segunda vuelta de un acto legislativo. A su turno, el artículo 3 fue votado con un quórum decisorio de 56 congresistas. En esta votación se cumplió adecuadamente con esta exigencia. Sin embargo, sólo 38 Senadores habilitados para votar votaron a favor de este artículo. La votación del artículo 4 no contó con suficiente quórum decisorio, pues se votó con la presencia de 48 personas habilitadas para votar. Adicionalmente, sólo 38 congresistas habilitados para votar, aprobaron dicho artículo. En consecuencia, tampoco supera la mayoría especial exigida por la Constitución para aprobar una reforma constitucional en la segunda vuelta.

91. En suma, en dos de los ocho debates adelantados, el Acto Legislativo analizado no contó con el quórum reglamentario o con las mayorías exigidas por la Constitución Política para ser votado y aprobado. En efecto, como se demostró, para integrar el quórum y alcanzar las mayorías en esas sesiones fue determinante la presencia y votación de personas que se habían declarado impedidas y cuyo impedimento no fue reglamentariamente rechazado. En este sentido, como antes manifesté, considero que las personas impedidas no estaban habilitadas para concurrir a la formación de la voluntad democrática de las Cámaras hasta tanto no fuera reglamentariamente tramitado el conflicto de interés que habían puesto de presente. En consecuencia, dado que en dos de los ocho debates no se cumplían las condiciones constitucionales para dar validez a las respectivas sesiones, la Corte debió proceder a declarar la inexequibilidad del Acto legislativo por violación de lo dispuesto en el artículo 375 de la Constitución. En efecto, si algún vicio da lugar a la inconstitucionalidad de un Acto Legislativo es que el mismo hubiere sido aprobado sin la plena verificación del quórum y las mayorías que la Constitución exige para entender configurada la voluntad constituyente.  

92. Por las razones anteriores considero que el Acto legislativo demandado debió ser declarado inconstitucional. Sin embargo, existen razones adicionales que hacen dudar del respeto dado en el presente trámite a los derechos de las minorías, Dichas razones se refieren a la elusión del debate en Plenaria en la Cámara de Representantes durante el primer debate y a la falta de debate de los informes de conciliación, tal y como se explica en el siguiente aparte.

III. AUSENCIA DEL DEBATE EN EL TRÁMITE DE LOS INFORMES DE CONCILIACIÓN

Resumen del trámite del informe de conciliación en la plenaria de la Cámara de Representantes

93. El informe de conciliación presentado por la Comisión de Ponentes se publicó el día jueves 9 de diciembre de 2004, en las Gacetas del Congreso de la República. Las diferencias a resolver y la forma en que se conciliaron, fueron resumidas y presentadas por los miembros de la comisión, en el respectivo informe, así:

"Luego de un análisis detallado de los artículos 1 °,2 ° y 4 ° del proyecto, cuya aprobación por las respectivas plenarias presenta diferencias, hemos concluido lo siguiente:

?  En relación con el artículo 1 °, acoger en su integridad el texto aprobado por la Plenaria de la Cámara en el último debate.

?  En relación con el artículo 2 °, adoptar el texto aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes.

?  En relación con el artículo 4 °, se acoge el texto aprobado por la Plenaria de la Cámara, adicionándole el inciso aprobado por la Plenaria de Senado en cuanto a la reglamentación que con carácter transitorio y de manera supletoria realizaría el Consejo de Estado. En virtud de lo anterior y para los efectos pertinentes, adjuntamos el citado texto conciliado."

Así mismo, en la sesión del 13 de diciembre del 2004 se anunció la discusión y votación del informe de ponencia a llevarse a cabo el día 14 de diciembre del mismo año, dando cumplimiento al requisito del último inciso del artículo 160 de la Constitución, introducido por el Acto Legislativo 01 de 2003[661].

94. El día 14 de diciembre de 2004 el secretario de la Cámara de Representantes leyó el título del Acta de Conciliación y acto seguido, la misma se aprobó mediante votación ordinaria, de la siguiente forma:[662]

"El Secretario General Aclara: Dr. Angelino Lizcano

Informes de Comisiones Accidentales:

Informe de consideración al Proyecto de Acto Legislativo 267 de 2004 Cámara, 12 de 2004 Senado, " Por la cual se reforma algunos Artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras  disposiciones".

De acuerdo con la destinación efectuada por Ustedes y de conformidad  con los artículos 161 de la Constitución Política y 187 de la Ley Quinta de 1992, los suscritos Senadores y Representantes, integrantes de la Comisión Accidental de Conciliación, nos permitimos someter por su conducto a consideración de la Plenaria del Senado de la República, y de la Cámara de Representantes, para continuar su trámite correspondiente al texto conciliado del Proyecto de Acto Legislativo en referencia, dirimiendo de esta manera la discrepancia existente entre los textos aprobados por las respectivas sesiones plenarias realizadas el 8 de Septiembre y 30 de Noviembre de 2004.

Se adjunta el texto que fue publicado previamente y repartido a los Congresistas."

"Está leído el Informe de Conciliación, señor Presidente.

Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Carlos Zuluaga:

En consideración el Informe de Conciliación leído oportunamente por el señor Secretario, continúa en consideración. ¿Lo aprueba la Plenaria de la Cámara?

El Secretario General aclara, doctor Angelino Lizcano:

Ha sido aprobado señor Presidente, con la mayoría que exige la Constitución en su artículo 375.

Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Carlos Zuluaga:

Se les concede el uso de la palabra a los Representantes Carlos Arturo Piedrahíta, y Zárrate.

El Secretario General aclara, doctor Angelino Lizcano:

Señor Presidente la Secretaría deja Constancia que fue aprobado estando registrado en el tablero electrónico 109 Representantes y 12 manualmente en la Secretaría."[663]

95. Esta votación desencadenó una discusión en torno a lo que algunos congresistas denominaron ausencia de debate. Además de hacer hincapié en la formula acelerada con que se cerró la discusión y se efectuó la votación, el representante Hugo Zárrate alegaba haber levantado la mano con el propósito de intervenir, sin que le hubiera sido otorgado el uso de la palabra por parte de la Presidencia. Por su parte, la Mesa Directiva señalaba que ni el Representante Zárrate, ni ningún otro representante, se encontraba previamente inscrito para intervenir. Las intervenciones más importantes al respecto se transcriben a continuación:

"Intervención del honorable Representante Hugo Ernesto Zárrate Osorio:

Señor Presidente, quiero dejar Constancia, que le pedí la palabra a usted señor Presidente para intervenir...

Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Carlos Zuluaga:

Señor Secretario, sirva informar si cuando se aprobó el Acta, el doctor Zárrate, había pedido la palabra, ni estaba inscrito, ni había pedido el uso de la palabra.

Retoma el uso de la palabra el honorable Representante Hugo Ernesto Zárrate Osorio:

Cómo se pide la palabra señor Presidente, anotando con usted si yo levanté la mano y me da mucha pena, el procedimiento usted no lo... es en Secretaría.

Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Carlos Zuluaga:

No, no la había levantado doctor Zárrate, señor Secretario certifique doctor Angelino. El doctor Angelino, el doctor Angelino clarificará. Un momento para que el doctor Angelino que es Notario de la Plenaria, certifique.

El Secretario General aclara, doctor Angelino Lizcano:

Señor Presidente, usted me pide que certifique como Notario de la Plenaria, cómo se aprobó esta Acta de Conciliación. Fue sometida por su señoría, se abrió la discusión, en el transcurso, en el tiempo que usted abrió la discusión, en Secretaría nadie se había registrado para pedir la palabra como lo Ordena el artículo 97 de la Ley 5ª ª de 1992; luego la Presidencia cerró la discusión y se sometió a votación, el Secretario, de conformidad con el artículo 129 de la Ley 5ª ª de 1992, certificó la aprobación; además sin que nadie hubiera pedido otra clase de votación. En ese momento, estaban en el tablero registrados como asistentes 109 Congresistas y manualmente 12,en la cual certificó la Secretaría que esta Acta de Conciliación fue votada cumpliendo lo Ordenado, tanto en la Ley 5ª ª de 1992, como en la Constitución Nacional en su artículo 375.

Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Carlos Zuluaga:

Continúe doctor Zárrate con el uso de la palabra.

Intervención del honorable Representante Hugo Ernesto Zárrate Osorio:

Todas las circunstancias formales que usted quiera, pero cuando usted abrió la discusión, levanté la mano y le pedí la palabra. No sabía que usted había fijado porque no lo escuché, el requisito de anotarnos por Secretaría para poder hablar; sin embargo, quiero dejar constancia que no hubo ninguna discusión, ni oportunidad para la discusión, porque usted no nos quiso dar la palabra, levanté la mano repito y vociferé para que me diera la palabra;

(...)

Quería dejar esa constancia señor Presidente y recordarle que no por rápido podrán ustedes aprobar proyectos tan importantes, para la institucionalidad del país como este que se acaba de aprobar y los que vienen, nada más que por la carrera y sin ninguna discusión. Muchas Gracias. [664]

Luego de tales intervenciones se generó una discusión en torno a la petición de la palabra por parte del representante Hugo Ernesto Zárrate antes de que se cerrara la discusión. De un lado unos representantes afirman no haber visto al representante Zárrate solicitando el uso de la palabra y del otro, algunos representantes dan fe de cómo el representante Zárrate alzó la mano y "vociferó" para que se le permitiera intervenir. A continuación se transcriben dichas interencines posiciones:[665]

"Intervención del honorable Representante Reginaldo Enrique Montes Alvarez:

Gracias señor Presidente. Quiero hacer una aclaración, para que no sigan fluyendo discursos que no son otra cosa que la repetición de lo aquí ya trillado, estaba de pie aquí en frente en Secretaría, porque quería verificar cuál era la actitud de la Plenaria y cuando el señor Presidente, hizo apertura de la discusión del Acta de Conciliación, nadie levantó la mano, el señor Presidente anunció que continuaba abierta la discusión, nadie levantó la mano, se cierra la discusión y se aprueba, y en ese momento después dicen se aprueba y se vota el doctor Hugo Zárrate lanza su expresión."

"Intervención del honorable Representante Pedro José Arenas García:

...En tercer lugar, señor Presidente, usted abrió el debate pero no hubo debate, me consta que el doctor Zárrate levantaba la mano cuando usted abrió el debate, pero usted se inventó la tesis de que tiene uno previamente a la sesión que registrarse allá, aquí se pide la palabra es levantando la mano."

"Intervención del honorable Representante Hugo Ernesto Zárrate Osorio:

Señor Presidente. Respeto que el doctor Reginaldo Montes respalde de manera absoluta al Gobierno como aquí siempre no lo ha demostrado, pero lo que si le exijo a él, es respeto, porque él no se puede decir automentiras ni decirle aquí a la Plenaria mentiras, como decían los Romanos, cite testigos áticos, como el doctor Carlos Arturo Piedrahíta, aquí mi compañero de curul, Homero Giraldo, y algunos otros que vieron cuando levanté la mano cuando usted puso en discusión el tema y le pedí la palabra, él acaba de manifestar aquí que no pedí la palabra, entonces creo que el que está diciendo mentiras es él porque yo tengo testigos áticos de eso, pedí la palabra señor Presidente."

"Intervención del honorable Representante José Luis Arcila Córdoba:

... Se ha citado, o se ha dicho que hay testigo ático en el sentido que alguien levantó la mano o no la levantó, es claro que el Presidente de la Corporación en este momento, preguntó en debida forma sobre el proyecto, lo puso a consideración y a renglón seguido se entró a votar, luego de que no hubo precisamente esas peticiones que hoy se señalan o en este momento se señalan de petición de la palabra....

"Intervención del honorable Representante William Vélez Mesa:

... Señor Presidente con la certificación del notario de la Corporación muy clara, en el sentido que al momento de la votación del informe, el tablero electrónico mostraba 109 Representantes, 12 Representantes inscritos en forma manual, la Secretaría certificó que no se pidió la palabra en ese momento, no se anunció ningún voto negativo y también hay que hacer claridad, no se pidió votación nominal de acta de conciliación; por lo tanto señor Presidente, yo creo que ya esta Plenaria se pronunció mayoritariamente con las mayorías que exige la Constitución y la ley, en esta segunda vuelta y por lo tanto considero señor Presidente que salvo mejor opinión de la Plenaria de la Corporación podíamos continuar con el Orden del Día. Muchas gracias señor Presidente."

"Intervención del honorable Representante Germán Navas Talero:

Gracias señor Presidente. Curiosamente usted me acaba de dar la palabra y no estoy inscrito allá, basta alzar la mano para que se la den a uno doctor, lo que usted le dijo a Zárrate no es cierto y quedó en las actas, yo alzo la mano y usted me concede la palabra como se ha hecho desde hace muchos años aquí en el Congreso. A veces uno no puede acomodar las cosas al momento político, es o no es válido pedir la palabra así y ustedes me la concedieron...."

96. Frente a la discusión sobre  posible ausencia de debate y la solicitud de reapertura de algunos congresistas, el Representante Reginaldo Montes propone someter a votación la reapertura del debate, ante lo cual se procede de la siguiente forma:

"Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Carlos Zuluaga:

En votación nominal dirá la Plenaria si se abre la reapertura al Acto Legislativo, abramos y vamos a votar entonces si la Plenaria quiere que haya reapertura frente a la discusión del Acta de Conciliación como lo pide el doctor Reginaldo Montes. Doctor Zárrate,¿acá hay una proposición del doctor Reginaldo, sobre la reapertura? Abramos el registro señor Secretario, luego si la Plenaria así lo considera, vamos en orden. Se le concede el uso de la palabra al Representante Pedro para una moción de orden con mucho gusto, luego el doctor Zárrate y el doctor Carlos Arturo para otra moción de orden.

(...)

El Secretario General,doctor Angelino Lizcano:

Esto es lo que se va a votar, se abre el registro electrónico.

Sí, es para reabrir la votación y discusión del acta de reelección presidencial; No, es para que quede en firme esa votación y continuemos con el Orden del Día.

(...)

Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Carlos Zuluaga:

Señor Secretario sírvase informar el escrutinio.

El Secretario General, doctor Angelino Lizcano:

Señor Presidente, el resultado es el siguiente: Por el Sí, pidiendo la reapertura de la reconciliación 17 votos.  Por el No, 100 votos. Por lo tanto, ha sido negada la reapertura, con mayorías absolutas 100 votos negando la reapertura y de paso queda confirmada la certificación que dio esta Secretaría, al certificar que el Acta de Conciliación de la Reelección Presidencial, fue aprobada con los requisitos plenos que establece la Constitución, en su artículo 375 y demás normas concordantes de la Ley 5ª ª de 1992.

(...)"

97. Los 17 votos a favor de que se reabriera la discusión del informe de conciliación coinciden efectivamente con las firmas de las constancias consignadas en el Acta respecto de la ausencia de debate y la imposibilidad para intervenir que se vivió en la sesión del 14 de diciembre de 2004 en la Plenaria de la Cámara de Representantes. Una vez informada la Plenaria sobre el resultado de la votación nominal con la que se negó la reapertura de la discusión del Acta de Conciliación, se registraron las siguientes intervenciones y constancias en torno a la ausencia de debate:

"Intervención del honorable Representante Venus Albeiro Silva Gómez:

Gracias señora Presidenta. Quiero dejar mi Constancia que voté SI, para que se reabriera porque no se había debatido la conciliación, no existió el debate, que además estábamos pidiendo muchos, que queríamos participar en el debate de la conciliación de este proyecto.

Entonces, como no hubo Presidenta, a pesar de que ustedes aceptaron que se reabriera, pero no se reabrió porque la mayoría la negó, sí creo que se va con un vicio de forma y esperamos que la Corte, tenga muy en cuenta esto, que en la conciliación no nos lo dejaron debatir y es ahí cuando las mayorías absolutas se equivocan, y es cuando las mayorías absolutas se equivocan y hacen que la Corte pueda hacer el trabajo de forma. Quiero dejar la constancia que no fue debatida la conciliación hoy aquí, como dice la Ley 5ª ª. Gracias señora Presidenta."[666]

"Intervención del honorable Representante Alexánder López Maya:

... No sabía que aquí en el Congreso se había modificado la Ley 5ª ª y que los debates se habían suspendido en determinados temas, y que los debates en ciertos proyectos de ley, en ciertos proyectos de Actos Legislativos, eran necesarios y en otros casos no eran necesarios; lo cierto es que, esta es una constancia que va en el siguiente sentido señora Presidenta y una constancia que va a la Corte Constitucional. Aquí nos podemos quedar todo el día diciendo es legal, no es legal, es legal o no es legal, pero mi responsabilidad como Congresistas como cumplidor de las leyes y las normas de este País y la Constitución, es dejar expresa constancia, que la Mesa Directiva, no permitió el debate al Acta de Conciliación de la Reelección; por consiguiente al no permitir el debate a un Acta de Conciliación, que fue debidamente publicada en la Gaceta se negó la posibilidad de discutir, de opinar, de orientar y de fijar posición sobre una conciliación, que no conocía esta Cámara y que obviamente se conoce a través de Gaceta, pero que era absolutamente imprescindible dejar expresas nuestras posiciones."[667]

"Constancia

Dejamos constancia expresamente que no se sometió a debate el Acta de Conciliación de Reelección Presidencial al Proyecto de Acto Legislativo de Reelección Presidencial.

Carlos Arturo Piedrahíta, Dixon Tapasco, Clara Pinillos.

Bogotá,D.C.,14 de diciembre de 2004."[668]

"Constancia

El informe de conciliación al Proyecto de Acto Legislativo número 267 de 2004 Cámara, 12 de 2004 Senado, no fue leído al ponerse en consideración. Asimismo, no se debatió dicho informe, ni se estableció expresamente con qué mayorías fue aprobado. La presente constancia se deja para la revisión constitucional de la Corte y se anexa al expediente del proyecto.

Carlos Arturo Piedrahíta, A. López.

Aparecen más firmas ilegibles."[669]

Finalmente, algunos representantes optaron por dejar constancia por escrito de su desacuerdo frente al otorgamiento de facultades legislativas al Consejo de Estado, así:

"Constancia

Al analizar el Informe de Conciliación del Proyecto de Acto Legislativo número 267 de 2004 Cámara,12 de 2004 Senado, por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones, debemos declarar que la colaboración armónica que debe existir entre las Ramas del Poder Público no puede ser justificación para entregar facultades constitucionales al Consejo de Estado, para que en las condiciones que señala el proyecto de reforma constitucional, dicha corporación jurisdiccional cumpla funciones legislativas en contravía con el específico fin constitucional y legal que representa en nuestro ordenamiento jurídico y con evidente menoscabo institucional del

Congreso de la República. No obstante y por motivos solamente reglamentarios votamos afirmativamente el informe de conciliación puesto a consideración de la Plenaria de la Cámara de Representantes para evitar que el esfuerzo conjunto de la Cámara y del Senado, con el fin de introducir la figura jurídico-política de la Reelección Presidencial inmediata, sucumba ante la perplejidad que nos produce la introducción de un extraño elemento en nuestro Derecho Constitucional.

Con el respeto acostumbrado,

José Luis Arcila Córdoba,

Representante a la Cámara por el Valle del

Cauca.

Aparecen más firmas ilegibles."[670]

Hasta ahí la descripción de los hechos ocurridos el día 14 de diciembre de 2004 en la Plenaria de la Cámara de Representantes, de conformidad con las pruebas que obran en el expediente.

Reglas sobre el trámite constitucional que debe darse a los informes de conciliación

98. Sobre el trámite de la conciliación, la Constitución establece lo siguiente:

Artículo 161. Modificado Acto Legislativo 01 de 2003 Artículo 9°. El artículo 161 de la Constitución Política quedará así:

Cuando surgieren discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán comisiones de conciliadores conformadas por un mismo número de Senadores y Representantes, quienes reunidos conjuntamente, procurarán conciliar los textos, y en caso de no ser posible, definirán por mayoría.

Previa publicación por lo menos con un día de anticipación, el texto escogido se someterá a debate y aprobación de las respectivas plenarias. Si después de la repetición del segundo debate persiste la diferencia, se considera negado el proyecto.

Sobre el artículo 161 constitucional es preciso aclarar que el Acto Legislativo 01 de 2003 realizó una modificación fundamental en el sentido de incluir expresamente la necesidad de someter a debate la conciliación, pues antes de su adopción, el artículo establecía lo siguiente:

Artículo 161 anterior al Acto Legislativo 01 de 2003. Cuando surgieren discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán comisiones accidentales que, reunidas conjuntamente, prepararán el texto que será sometido a decisión final en sesión plenaria de cada Cámara. Si después de la repetición del segundo debate persisten las diferencias, se considerará negado el proyecto.

99. Después de realizar una lectura comparativa entre el anterior y el nuevo artículo 161 de la Constitución, resulta claro que la reforma introducida por el Acto Legislativo 01 de 2003 cumple dos propósitos principales: i) hacer expresa la necesidad de publicar el informe para garantizar su publicidad y; ii) cambiar la expresión "será sometido a decisión" por "se someterá a debate", con lo cual se hace expresa la necesidad de que efectivamente exista debate respecto de los textos conciliados.

Lo anterior resulta de suma importancia para el estudio de posibles vicios en el Acto Legislativo 01 de 2004, pues luego de dicha reforma no parece viable el argumento según el cual existe una práctica o costumbre parlamentaria en la forma de aprobar las conciliaciones. En efecto, la reforma constitucional marca una pauta que debe guiar dicha práctica y respecto de la cual resulta inoponible la costumbre parlamentaria. En suma, el informe de conciliación debe ser sometido a debate con todas las garantía institucionales que lo acompañan.

100. La Ley 5ª de 1992 regula como sigue el trámite de las conciliaciones. En primer lugar, el artículo 186 establece la posibilidad de crear comisiones accidentales para poder consolidar acuerdos en el trámite legislativo[671].  A su turno, el ARTÍCULO 187 señala que las comisiones accidentales deben estar compuestas, preferencialmente, por miembros de las respectivas Comisiones Permanentes que participaron en la discusión de los proyectos, así como por sus autores y ponentes y quienes hayan formulado reparos, observaciones o propuestas en las Plenarias. Por su parte, el ARTÍCULO 188 indica que las Comisiones accidentales deberán presentar los respectivos informes a las Plenarias de las Cámaras en el plazo señalado. En ellos se expresarán las razones acerca del proyecto controvertido para adoptarse, por las corporaciones, la decisión final. Finalmente, e artículo 189 señala que si al repetir el segundo debate en las Cámaras persistieren las diferencias sobre un proyecto de ley, se considerará negado en los artículos o disposiciones materia de discrepancia, siempre que no fueren fundamentales al sentido de la nueva ley.

101. Dado que, en cumplimiento de lo establecido en el Acto Legislativo 01 de 2003, los informes de conciliación deben someterse a debate, resultan entonces aplicables a la etapa de conciliación las normas sobre debate legislativo[672]. En particular en cuanto respecta a la cuestión que acá se discute resulte relevante recordar lo dispuesto en los artículos 108 y 164 de la Ley 5ª de 1992 establecen las causales que permiten de manera legítima cerrar el debate. Al respecto las citadas disposiciones señalan:

 Artículo 108. CIERRRE DEL DEBATE. Cualquier miembro de la respectiva Corporación podrá proponer el cierre del debate por suficiente ilustración, transcurridas tres (3) horas desde su iniciación, aun cuando hubiere oradores inscritos. El Presidente, previa consulta con los miembros de la Mesa Directiva, aceptará o negará la proposición. Su decisión podrá ser apelada. Las intervenciones sobre suspensión o cierre de un debate no podrán exceder de cinco (5) minutos.

Artículo 164. DECLARACIÓN DE SUFICIENTE ILUSTRACIÓN. Discutido un artículo en dos sesiones, la Comisión, a petición de alguno de sus miembros, podrá decretar la suficiente ilustración, caso en el cual se votará el artículo sin más debate

La Corte ha considerado que el artículo 164 pretende, justamente, armonizar los derechos de las minorías y el principio de eficacia de la función legislativa. Al respecto en la sentencia C-1056 de 2003 sostuvo:

"El artículo 164 de la Ley 5ª de 1992, para impedir que las mayorías eventuales silencien a quienes disientan total o parcialmente del articulado de un proyecto de ley, prescribe que la declaración de suficiente ilustración sobre un artículo determinado del proyecto de ley, sólo pueda decretarse a petición de uno de los miembros de la respectiva Comisión Permanente y luego de "discutido un artículo en dos sesiones" y agrega que luego de declarada la suficiencia de la ilustración al respecto, "se votará el artículo sin más debate"."

De otra parte, en la sentencia C-473/04 sobre la suficiente ilustración, la Corte concluyó que no es contrario a la Constitución o al Reglamento del Congreso que las mayorías puedan decidir cuándo cuentan con elementos de juicio suficientes para tomar una decisión, después de que ha transcurrido un lapso preestablecido en el cual las diferentes fuerzas políticas hayan expresado su posición. A través de esta figura, se racionaliza la duración del debate, se respeta la decisión mayoritaria sobre la continuación del mismo y, a simultáneamente, se garantizan las condiciones de participación de las minorías.  En tal sentido, la Corte señaló:

"De conformidad con lo que establece la Ley 5ª de 1992, la comisión o plenaria cuentan con los elementos de juicio necesarios para adoptar una decisión, en tres circunstancias distintas. En primer lugar, cuando se aprueba una moción de suficiente ilustración, luego de que han transcurrido tres horas desde el inicio del debate, si así lo solicita alguno de los miembros de la comisión o de la plenaria, a pesar de que todavía haya oradores inscritos (artículo 108, Ley 5ª de 1992). Esta circunstancia garantiza que la intervención de las minorías en el debate no pueda ser impedida o silenciada por la simple decisión de las mayorías. El espacio de deliberación pública debe ser respetado por las mayorías. No obstante, una vez cumplidos los requisitos que garantizan la deliberación, la declaración de suficiente ilustración también respeta la voluntad de las mayorías de expresar una decisión, si éstas deciden que cuenta con elementos de juicio suficientes para tomar una decisión y aprueban cerrar el debate de tal forma que un congresista o grupo de congresistas no bloqueen la posibilidad de decidir a través de tácticas parlamentarias como el "filibusterismo."

En segundo lugar, las comisiones o las plenarias cuentan con elementos de juicio adecuados cuando, a solicitud de un congresista, se aprueba una moción de suficiente ilustración en relación con un artículo que haya sido debatido en dos sesiones (artículo 164, Ley 5ª de 1992).[673] Y en tercer lugar, hay suficiente ilustración cuando a pesar de no haber transcurrido tres horas de iniciado el debate o no haberse discutido un artículo en dos sesiones, no hay oradores inscritos y las mayorías que componen la comisión o la plenaria aprueban cerrar el debate y proceden a la votación, previa solicitud del Presidente de la respectiva comisión o plenaria. Si bien la Ley 5ª de 1992 no consagra expresamente esta posibilidad, ella se infiere claramente de las facultades que le otorga la Ley 5ª de 1992 al Presidente de la respectiva célula para organizar el debate (Artículos 102, 103, 104, y 108, Ley 5ª de 1992) y de los principios de interpretación del reglamento que consagra el artículo 2 de la Ley 5ª de 1992."

En esta misma sentencia la Corte concluyó:

"El principal derecho de las mayorías es el poder adoptar decisiones, y en esa medida decidir cuándo tiene suficientes elementos de juicio para adoptar la decisión, razón por la cual, según lo prevé el numeral 3 del artículo 2 de la Ley 5ª de 1992, la aplicación del  Reglamento del Congreso debe hacerse de tal forma que "toda decisión refleje la voluntad de las mayorías presentes en la respectiva sesión". Igualmente la principal garantía para las minorías es tener la oportunidad de ser escuchadas efectivamente, por ello las reglas sobre duración y número de intervenciones, así como los requisitos previos a la declaración sobre suficiente ilustración protegen su derecho a ser escuchadas. La Constitución y las leyes orgánicas que regulan la formación de las leyes propenden por lograr armonizar los derechos de las mayorías con las garantías para las minorías. Ello se refleja en varias reglas de procedimiento cuya finalidad es permitir que las mayorías decidan pero sin atropellar a las minorías."[674]

En suma, el debate solo puede cerrarse cuando se ha configurado una de las causales de suficiente ilustración. De cerrarse sin que tal causal se configure se produciría una violación del derecho de los congresistas a intervenir en el proceso de la formación de la voluntad de las Cámaras y se configuraría una típica causal de elusión.

Jurisprudencia de la Corte sobre saneamiento del vicio por elusión del debate durante la discusión y aprobación de los informes de conciliación: C-473 de 2005

102. En aplicación de las disposiciones constitucionales y legales mencionadas la Corte ha proferido una jurisprudencia constante en el sentido de señalar que la conciliación debe reemplazar el segundo debate. Sin embargo, la Corporación ha entendido que en aquellos casos en los cuales puede existir un vicio formal en el procedimiento de la conciliación, pero del contexto y el trámite del informe resulta claro que en verdad no se vulneraron los derechos de las minorías ni la finalidad para la cual ha sido establecido dicho trámite, el vicio, en principio, debe entenderse saneado. No obstante, para que esta regla opere se requiere que se cumplan estrictas condiciones a partir de las cuales se entiende que no se vulneró la finalidad del trámite a pesar de la existencia objetiva de la irregularidad. Por su importancia para este caso es necesario detenerse brevemente en las condiciones que han sido advertidas, pues sólo si tales condiciones se cumplen puede entenderse que el vicio en el que se incurrió es constitucionalmente irrelevante. Por el contrario, si tales condiciones no se cumplen, el vicio no podrá entenderse saneado.

103. En la sentencia C-473 de 2005 proferida con ocasión de la revisión de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria número 065 de 2003 Senado, 197 de 2003 Cámara, "por medio de la cual se reglamenta el mecanismo de búsqueda urgente y se dictan otras disposiciones", la Corte encontró que, objetivamente, el informe de conciliación no había sido sometido a debate. Sin embargo, de manera muy excepcional, consideró que no era necesario devolver el proyecto y que la disposición era exequible por razones de forma. Las razones muy específicas que tuvo la Corte son las siguientes:

En primer lugar, en dicha providencia la Corte consideró relevante, al efectuar el estudio del trámite de los informes de conciliación, que los hechos fueran analizados, no aisladamente, sino a la luz del contexto dentro del cual se inscribían[675]. Sólo de esta forma, en criterio de la Corte, era posible determinar si en virtud del principio de instrumentalidad de las formas, se producía o no una violación significativa de las normas constitucionales en materia de trámite legislativo.

En el caso de la mencionada sentencia, la Corte debía definir si violaba la prohibición de la elusión del debate el hecho de que en las dos Cámaras se habían aprobado los informes de conciliación sin haberles dado lectura previa y aceptando pasar, directamente, a su aprobación sin que previamente se produjera el debate reglamentario. Para resolver eran entonces relevantes los siguientes elementos del contexto: (1) en dicho caso la aprobación de los informes de conciliación fue unánime; (2) ninguno de los congresistas presentes, ni antes ni después de la votación, ni durante el resto de la sesión, ni mediante constancia escrita final, manifestó su deseo de intervenir en el trámite; (3) las discrepancias conciliadas versaban sobre cuestiones no trascendentales. En su mayoría se trataba de diferencias menores de redacción; (4) el proyecto de Ley había sido ampliamente debatido durante todo el trámite y sobre su contenido, al finalizar el proceso legislativo, existía unanimidad.

Teniendo en cuenta las cuatro circunstancias analizadas, la Corte consideró que, si bien lo sucedido en ambas Cámaras se distanciaba mucho del ideal del debate, la rapidez con la cual sucedieron los hechos no constituía, per se, en esas condiciones, un vicio que generara la inconstitucionalidad de la norma aprobada. En consecuencia, la Corte declaró la exequibilidad de la Ley Estatutaria que reglamentó el "mecanismo de búsqueda urgente". Al respecto dijo la Corte:

"De todo lo anterior se puede concluir que si bien en la aprobación del informe de conciliación por ambas Cámaras Legislativas no se presentó el debate que sería ideal, el trámite surtido en ellas no vulneró las reglas propias del procedimiento parlamentario. En las dos Plenarias los congresistas aceptaron pasar a la votación sin solicitar que se diera un debate sobre el proyecto. La Presidencia no conminó a nadie a votar, sino que avanzó rápidamente, según el deseo de los integrantes de cada Cámara. En ello influyó muy probablemente que el articulado ya había sido considerado a profundidad en los anteriores debates y que los congresistas compartían las propuestas contenidas en el informe de mediación.".

El principal criterio empleado por la Corte para determinar si el vicio era relevante, fue el hecho de que ninguno de los asistentes a la sesión solicitó intervenir en ningún momento. En efecto, todos, por unanimidad aceptaron el trámite surtido y nadie sintió que su derecho a intervenir estaba siendo vulnerado. En efecto, el proyecto no tenía objeción alguna. En este sentido, la Corte interpreta que en dicho hecho influyó muy probablemente que el articulado ya hubiera sido considerado a profundidad en los debates anteriores y que en esa oportunidad los congresistas compartían de manera unánime las propuestas contenidas en el informe de mediación, por lo cual no se registró ni un solo voto negativo.

En suma, de todo lo dicho resulta claro que para la Corte el eventual vicio por elusión del debate en el trámite del informe de conciliación puede resultar saneado si la aprobación del acta es unánime, la misma se refiere a discrepancias menores respecto de los proyectos originalmente aprobados, ningún congresista solicita intervenir, nadie se inscribe para hacerlo y no se solicita la reapertura del debate. En efecto, si la sesión transcurre de esta manera puede afirmarse que la omisión del debate no afectó los derechos de las minorías en el proceso de formación de la voluntad colectiva de las Cámaras y, en consecuencia, no compromete la finalidad constitucional asignada a dicho trámite.

Estudio del trámite del informe de conciliación del Acto Legislativo demandado en la Plenaria de la Cámara de Representantes, el 14 de diciembre de 2004

104. Durante el trámite del proyecto en la Cámara de Representantes se produjeron algunos hechos que permiten diferenciar el presente caso del caso estudiado en la sentencia C-473/05. En especial, de los hechos antes mencionados resulta claro que no se cumple ninguna de las cuatro condiciones que se cumplían en el caso de la sentencia C- 473/05 para entender saneado el vicio por elusión del debate en el trámite del informe de conciliación. En efecto, a pesar de que en los dos casos estudiados la Presidencia omitió materialmente que existiera una oportunidad real para "el debate", muy al contrario de lo que ocurrió en el caso antes mencionado, (1) en este caso la aprobación de los informes de conciliación no fue unánime; (2) luego del cierre abrupto del debate algunos de los congresistas presentes, manifestaron formalmente su deseo de intervenir en la deliberación; (3) las discrepancias conciliadas versaban sobre cuestiones fundamentales respecto de las cuales existían opiniones disímiles; (4) sobre el contenido del proyecto de ley no existe, en general, unanimidad.

Pero tal vez el dato más relevante es el hecho de que, una vez terminada la votación del informe de conciliación, algunos congresistas solicitaron expresamente la reapertura del debate para poder intervenir. Consideraban que el trámite del informe se había producido con tal celeridad - 4 segundos -, que no les había sido garantizada la oportunidad material de intervenir. En este sentido, el representante Zarate señaló que durante los 4 segundos que duró el trámite de apertura y cierre del debate él había levantado la mano para intervenir pero no le había sido concedido el uso de la palabra.

En condiciones como estas en las cuales el debate se ha cerrado sin que se hubiere configurado una causal de suficiente ilustración, lo que procede, ante la solicitud de quienes quieren intervenir, es reabrirlo y otorgar el uso de la palabra a quienes tienen derecho a ello. No obstante, la reapertura del debate se sometió a consideración de la Plenaria, pero ésta, por una decisión de mayorías, la negó.  Sin embargo, 17 Representantes votaron afirmativamente la reapertura del debate, expresando con ello no sólo su deseo de intervenir, sino también su desacuerdo en relación con las propuestas contenidas en el texto de la conciliación, desacuerdo que como ya vimos, algunos se vieron obligados a expresar mediante el uso de constancias escritas.

105. La Corte ya ha señalado que el contenido esencial del derecho de los congresistas a participar en la deliberación en el proceso de formación de la ley, no es susceptible de ser restringido por las mayorías. En efecto, la función de esta garantía institucional es precisamente la de proteger el derecho de las minorías a la participación efectiva. Cerrar el debate de manera abrupta, sin que se cumplan las condiciones de suficiente ilustración, es un vicio que no puede sanearse mediante una decisión de mayorías. Como ya lo ha señalado la Corte, en estos casos se requiere una decisión unánime.

En consecuencia, en este caso, dado que no se cumplía ninguno de los supuestos de la suficiente ilustración, lo propio era reabrir el debate. En efecto, si bien las mesas directivas y el Presidente pueden imprimirle  celeridad a un debate e incluso pueden interpretar el querer de la corporación y actuar en consecuencia, también lo es que ante el reclamo de un miembro de la minoría es deber de la Presidencia garantizar sus derechos. Distinto hubiere sido si nadie hubiera intervenido y la votación hubiere sido unánime. En este caso el vicio hubiere quedado saneado pues materialmente estaba claro que no se había vulnerado el derecho a intervenir de las minorías. No obstante, por las razones advertidas, la elusión del debate no puede ser saneada, pues la Cámara incurrió en un vicio de procedimiento que afectó el derecho de las minorías a participar en el debate y, en consecuencia, comprometió la constitucionalidad del proyecto de Acto legislativo.

106. Ahora bien, podría sostenerse que en estos casos no hay vulneración de las garantías institucionales en la medida en que la solicitud formal de reapertura fue sometida a votación. Sin embargo, esto equivaldría a sostener que es legítimo que una de las garantías institucionales más importantes de las minorías parlamentarias quede en manos de las mayorías. Como cualquier lector imparcial sabrá apreciar, esta regla constituye ni más ni menos que el camino mas expedito para vulnerar la obligación se someter a debate toda iniciativa y, con ello, los derechos de las minorías parlamentarias.

Sobre la imposibilidad de que las mayorías puedan sanear un vicio que afecta los derechos de las minorías legislativas ha dicho la Corte:   

"Ahora bien, muchas veces, frente a abusos por parte de las Mesas Directivas, el mecanismo de control interno resulta insuficiente; por ejemplo, si una decisión de la Mesa Directiva ha vulnerado derechos de las minorías, el mecanismo interno de control de las Cámaras puede resultar inadecuado, precisamente porque se funda en el principio mayoritario pues depende de la decisión de la Plenaria. Por ello, como la discrecionalidad de las Mesas Directivas no es absoluta, ni los mecanismos internos de control de las Cámaras son suficientes en todos los casos, las decisiones de dichas Mesas Directivas pueden tener relevancia en el control constitucional de la formación de las leyes y de los actos legislativos. Esas decisiones no pueden entonces ser consideradas actos internos de las Cámaras (interna corporis acta), excluidos de todo control judicial, por cuanto ellas pueden tener una incidencia decisiva en la formación de la voluntad democrática de las Cámaras. Esto explica que no sólo esta Corte sino también otros tribunales constitucionales hayan examinado la actuación de esas mesas directivas como elementos que podían configurar vicios de procedimiento en la formación de las leyes. Así, a nivel comparado puede citarse la sentencia STC-89 del 29 de septiembre de 1994 del Tribunal Constitucional español examinó si la Mesa Directiva del Congreso de los Diputados había o no incurrido en una violación del reglamento de la Cámara, y si dicha vulneración podía o no implicar la inconstitucionalidad de la ley revisada. Y a nivel interno, la reciente sentencia de esta Corte C-668 de 2004, MP Alfredo Beltrán Sierra, declaró inexequible el artículo 16 del Acto Legislativo No 01 de 2003, debido a que ciertas decisiones de la Mesa Directiva implicaron que esta norma no hubiera sido debatida en la Plenaria de la Cámara de Representantes."[676]

107. En estrecha relación con lo que acaba de ser explicado, lo cierto es que en la discusión sobre el informe de conciliación en la Cámara de Representantes  no se configuró, antes de cerrado el debate, alguna de las hipótesis de suficiente ilustración. Por el contrario, el debate se cerró súbita y casi instantáneamente, sin razón para ello. En efecto, en la aprobación del informe de conciliación en la Cámara de Representantes, luego de leer el titulo del informe dijo el Presidente:

"En consideración el Informe de Conciliación leído oportunamente por el Secretario, continúa en consideración. Lo aprueba la Plenaria de la Cámara?."

A lo cual el secretario de inmediato respondió:

"Ha sido aprobado señor Presidente".  

Como puede constatarse fácilmente, durante este trámite no transcurrieron las tres horas que establece la Ley para poder cerrar el debate. Tampoco se debatieron los artículos del informe de conciliación en dos sesiones, puesto que todo el debate de la conciliación tuvo lugar en la sesión del 14 de diciembre de 2004.

El punto radica entonces en determinar si los asistentes se encontraban inscritos para intervenir o manifestaron su deseo de hacerlo. En este sentido es importante señalar que la tercera hipótesis de suficiente ilustración exige que no existan congresistas interesados en intervenir, interés que se manifiesta bien el la inscripción previa – cuando esta ha sido la regla fijada – ora en la manifestación del deseo de intervenir que se realiza durante el debate. Esta manifestación, como se sabe, se realiza levantando la mano una vez abierto el debate.

108. En el presente caso no se había definido la regla según la cual la inscripción para participar debía realizarse antes del debate. En consecuencia, en aplicación de la costumbre parlamentaria, resulta claro que la solicitud para hablar se debía hacer durante el debate levantando la mano y solicitando la palabra.

En este punto conviene recordar, que ninguna de las partes, ni el Procurador, ni el Ministro del interior, ni los demandantes, ponen en duda la solicitud del representante Zárrate para intervenir. La duda gira en torno a si dicha solicitud se realizó antes de cerrarse la discusión. Sin embargo, es relevante tener en cuenta que el trámite de apertura y cierre del debate no duró más de cuatro segundos, y que no hubo un solo momento de silencio a la espera de la inscripción de quienes querían hablar. Los cuatro segundos se agotaron completamente en la siguiente intervención del Presidente:

"Presidente: En consideración el Informe de Conciliación leído oportunamente por el Secretario, continúa en consideración. Lo aprueba la Plenaria de la Cámara?."

"Secretario: Ha sido aprobado señor Presidente".  

En estas condiciones parece muy poco razonable exigir que exista plena prueba de que antes de que el Presidente terminara la frase a través de la cual abre y cierra el debate, el congresista realmente solicitó el uso de la palabra.

109. Cuando el trámite se reduce a la expresión de la formula ritual en un lapso muy breve de tiempo, basta con que inmediatamente cerrado el debate, se llame la atención sobre el derecho a intervenir para que esta solicitud sea seriamente considerada. Si no fuera así el Presidente podría fácilmente burlar el derecho de los congresistas a participar, pues bastaría con que despachara en pocos segundos la apertura y cierre del debate para entender agotado del trámite. En efecto, como se puede advertir es muy poco probable que pueda oponerse a esta decisión una plena prueba de que durante los segundos en los cuales el presidente formulo la frase ritual de apertura y cierre, algún congresista le pidió la palabra. En estas condiciones siempre podría alegarse que no había congresistas inscritos y que en realidad no hay una prueba plena de que alguno pidió la palabra oportunamente, para poder pasar directamente a la votación obviando el correspondiente debate.

110. Por las razones que han sido expuestas, considero que en casos en los cuales se dan las circunstancias del presente, la solicitud de un congresista de participar formulada inmediatamente se ha cerrado el debate - cuya apertura y cierre no duró mas de 4 segundos - debe ser de inmediato atendida de forma tal que pueda reabrirse el debate hasta tanto se configure plenamente una causal de suficiente ilustración. Configurada una de estas causales puede cerrarse legítimamente el debate o negarse la reapertura.

111. Por las razones advertidas, la inclusión y aprobación de los artículos conciliados en el Acto Legislativo, sin que se permitiera discusión alguna al respecto, equivale a la elusión del debate sobre las discrepancias entre los textos aprobados en una y otra Cámara. En este sentido, cabe reiterar lo que la Corte ha señalado:

"Es decir, con esa conducta se afecta de manera grave el principio democrático para la adopción de una reforma constitucional, pues para la modificación de la Carta Política, lo mismo que para la formación de las leyes, es absolutamente indispensable el debate, esto es, la discusión en torno al proyecto normativo de que se trate. Ello no significa como es obvio, que respecto de cada norma se exija intervención en pro o en contra de su contenido, ni tampoco que se exija la participación de un número grande de congresistas en la discusión formalmente abierta, pues en eso no radica la existencia del debate. Lo que si no puede eludirse en ningún caso y, con mayor razón, tratándose de una reforma constitucional, es que la Presidencia, de manera formal, abra la discusión para que, quienes a bien lo tengan, se pronuncien en el sentido que les parezca. Lo que resulta inadmisible es que se pase de manera directa de la proposición a la votación, sin que medie ni siquiera la oportunidad para discutir.".

Efectos del estudio adelantado: la inconstitucionalidad del Acto legislativo

112. Ahora bien, el vicio por elusión del debate en la conciliación sólo afecta los artículos conciliados y puede ser subsanado sometiendo, nuevamente, el texto conciliado a las respectivas plenarias. Sin embargo, considero que el trámite del proyecto se encontraba seriamente comprometido. En efecto, como fue estudiado se violaron las reglas mínimas sobre trámite de conflicto de interés, quórum decisorio, mayorías especiales y número reglamentario de debates. En consecuencia, dado que se trata de vicios constitucionales insubsanables, considero que la decisión más ajustada a la Constitución era la de declarar inexequible el Acto legislativo. A partir de esta decisión, el Congreso hubiera podido dar nuevo trámite a la iniciativa pero, esta vez, con el lleno de los requisitos constitucionales exigidos para que se entienda legítimamente conformada la voluntad constituyente.

Hasta acá, con algunos ajustes, la ponencia presentada a la Sala Plena de la Corporación.

V. ALGUNOS COMENTARIOS PUNTUALES SOBRE LOS ARGUMENTOS APORTADOS POR LA SENTENCIA C-1040 DE 2005  

113. Este salvamento corresponde a la ponencia original del expediente D-5696 que no fue acogida por la mayoría de la Corte. En él, presento las razones por las cuales consideraba que el trámite de impedimentos y recusaciones así como el trámite del informe de ponencia vulneraba la Constitución. La mayoría, por el contrario, consideró que el trámite de los impedimentos y recusaciones y de los informes de ponencia se ajustó completamente a los principios constitucionales que deben regular la formación de la voluntad constituyente.

Dado que los dos textos – la sentencia y el salvamento – exponen con suficiencia sus respectivos argumentos no parecería necesario hacer más comentarios. Los lectores atentos sabrán apreciar cual interpretación se ajusta más al texto y la finalidad de la Constitución y cual de ellas refleja de forma más acertada la tarea que la Corte debe cumplir. Sin embargo, hay algunos puntos concretos de la decisión de la mayoría que no pueden pasar desapercibidos. En efecto, de una parte, algunas de las consideraciones centrales de la decisión tienen efectos insostenibles a futuro, pues finalmente terminan por disolver el régimen de conflicto de interés y la obligación de surtir el debate del informe de conciliación. De otra parte, considero esencial hacer hincapié sobre la manera equivocada como la Corte revisó los hechos del caso. En efecto, en mi criterio, un estudio más juicioso de las actas hubiera llevado a la Corte a conclusiones distintas a las que se afirman – con más entusiasmo que sustento fáctico – en la decisión de la cual me aparto. Dedico entonces estas últimas páginas del salvamento a explicar estas cuestiones.

La disolución del régimen de conflicto de interés y la constitucionalización del llamado "carrusel"

114. Como ya he mencionado, consideró que los conflictos de interés fueron tramitados de manera irreglamentaria. En mi criterio los procedimientos deben estar regulados de forma tal que sean realmente útiles para cumplir la finalidad que los justifica. Sin embargo, la Ley 5ª de 1992 no establece una regulación del trámite de impedimentos, capaz de satisfacer la finalidad del régimen de conflicto de interés. Así las cosas, la única forma como el trámite de impedimentos en el Congreso puede cumplir la finalidad del régimen de conflicto de interés es que en dicho trámite se respeten las reglas que regulan procedimientos semejantes en otros cuerpos colegiados, siempre que se cumplan dos condiciones: (1) que resulten plenamente compatibles con el trámite legislativo y, (2) que se requieran para garantizar que efectivamente el instituto cumpla su finalidad. Por las razones que explico en este salvamento, estas reglas son básicamente las siguientes: el congresista no puede votar su propio impedimento ni asunto alguno dentro del respectivo proceso hasta tanto su impedimento no sea resuelto; el congresista debe abstenerse de votar impedimentos presentados por la misma causa que originó la presentación de su propio impedimento. Como lo explico en el Salvamento, estas reglas son aplicables al trámite legislativo por virtud del artículo 3 de la Ley 5ª de 1992, según el cual cuando en dicha Ley no se encuentre disposición aplicable, se acudirá a las normas que regulen casos, materias o procedimientos semejantes y, en su defecto, la jurisprudencia y la doctrina constitucional.

115. Para sostener la posición contraria la Corte señala que en este caso no es aplicable el artículo 3 citado, pues para la Corporación la propia Ley 5ª de 1992 regula de manera suficiente el trámite de impedimentos.

Al iniciar esta argumentación, la sentencia señala, como sigue, la importancia que tiene para la Constitución la regulación adecuada del régimen de conflicto de interés en el Congreso: "Fue intención inequívoca del Constituyente de 1991 depurar las prácticas políticas colombianas.  Con este propósito, consagró una serie de mandatos dirigidos a garantizar que los representantes del pueblo en las corporaciones de elección popular actúen en procura del interés general.  Baste citar a este respecto el mandato consagrado en el artículo 133 Superior,(...) Esta regla básica del sistema democrático colombiano se reitera literalmente en los artículos 7° y 263 de la Ley 5ª de 1992, y se manifiesta así mismo en el principio de interpretación según el cual el Reglamento del Congreso se debe aplicar en la sesión correspondiente "y consulte, en todo momento, la justicia y el bien común" (Ley 5ª de 1992. Art. 2-3)." Y Prosigue la Corte explicando las normas constitucionales que regulan el régimen de conflicto de interés en el proceso legislativo.

Sin embargo, al aplicar estos importantes principios al caso concreto la sentencia termina por sacrificar el régimen de conflicto de interés en nombre de una hermenéutica muy particular de la Ley 5ª de 1992. Al respecto hay especialmente dos párrafos en los que la mayoría resume dicha interpretación. En el primero se aclara que la manifestación del impedimento no es suficiente para que una persona quede apartada del asunto que se discute. En el segundo, la Corte va mas allá, pues señala que, incluso si se ha manifestado un conflicto de interés sobre un determinado proyecto, el congresista tiene la obligación de votar todos los asuntos que se someten a consideración respecto a dicho proyecto, hasta tanto su impedimento no sea aceptado por la Corporación. Dice la Corte:  

"Así las cosas, los argumentos expuestos en la demanda parten entonces de un supuesto equivocado, pues bajo ninguna circunstancia la manifestación personal de un impedimento equivale directamente a estar impedido para decidir de fondo respecto de otras materias, así las mismas guarden una relación de conexidad material con el asunto que fundamentó dicha declaración, como lo es, en este caso, participar en la decisión de otros impedimentos.  La razón para que ello ocurra se encuentra en que mientras la situación de la persona que manifiesta un impedimento no se resuelva por la autoridad competente, ella puede proferir todos los actos que correspondan al ámbito ordinario de su competencia, ya que no existe una decisión que formalmente la inhabilite para el efecto, como manifestaciones de los principios constitucionales de buena fe y celeridad de los procedimientos."

Y, en particular respecto al procedimiento legislativo, señala la Corporación:

"Adicionalmente, insiste la Corte en que los congresistas tienen el deber de asistir a las sesiones del Congreso y votar en las decisiones que adopten las Cámaras (Ley 5ª de 1992. Art. 127); el Reglamento del Congreso no efectúa distinción alguna en cuanto al alcance de este deber de votar, es decir, no lo restringe exclusivamente a los proyectos de ley o acto Legislativo que se encuentren a consideración de las Cámaras, se extiende, por lo tanto, a todos los asuntos cuya decisión se platee a los congresistas, incluyendo la definición de los impedimentos por conflictos de interés.  Los congresistas sólo pueden ser excusados de este deber de decidir efectivamente después de que les haya sido aceptado el impedimento, como lo disponen expresamente los artículos 124 y 293 de la Ley 5ª de 1992.".

Según los párrafos citados y la restante argumentación de la sentencia de la Corte: (1) la Ley 5ª de 1992 regula integralmente el trámite de impedimentos y recusaciones; (2) los congresistas están obligados a votar en todos los asuntos del trámite legislativo, salvo excusa expresa del Presidente o norma expresa que les permita abstenerse; (3) el Presidente sólo los puede excusar para votar en un asunto determinado cuando el impedimento que presentaron sea aceptado por la comisión o plenaria respectiva; (4) no existe ninguna norma que le permita al congresista que ha manifestado tener conflicto de interés en un proyecto, apartarse, por este sólo hecho, de la votación de los asuntos relacionados con dicho proyecto hasta que la Corporación no acepte su impedimento.

En suma, como no hay ninguna norma que excuse al congresista que ha declarado tener un conflicto de interés para votar sobre los asuntos relacionados con el proyecto antes de que su impedimento sea decidido, tiene la obligación de votar todos los asuntos referidos a dicho proyecto que se sometan a consideración mientras su impedimento no sea aceptado. Por esta razón considera la Corte que se ajusta a derecho que los congresistas hubieren votado impedimentos de sus colegas antes de que los suyos fueran resueltos o que hubieren rechazado los impedimentos de quienes se encontraban, exactamente, en sus condiciones. Por esta razón, el trámite de los impedimentos fue exactamente el que, según la Corte, debe darse a estos asuntos.  

116. En mi criterio, lo grave de la decisión anterior no es que la Corte considere que en el trámite de los impedimentos no se incurrió en una irregularidad tan grave que apareje la inconstitucionalidad de la decisión. Entiendo que el tema era difícil y novedoso en la jurisprudencia y muchos argumentos podían avalar esta posición. Lo verdaderamente grave es que para poder llegar a la decisión que se adoptó, la Corte terminó institucionalizando prácticas que ella misma condena como "clientelistas"[677] y convirtiendo en obligatorio el llamado "carrusel".

En efecto, una cosa es considerar que una irregularidad reglamentaria no tiene la entidad para vulnerar la Constitución (lo cual hubiera podido originar una importante y valiosa discusión) y otra, bien distinta, terminar institucionalizando dicha irregularidad hasta el punto de convertirla en una práctica obligatoria.  Esto, lamentablemente, por las razones que entro a explicar, fue lo que terminó haciendo la Corte en el presente caso.  

117. Como lo explico en un aparte anterior de este salvamento, el llamado  "carrusel" es una figura a través de la cual varios congresistas que se encuentran en la misma circunstancia se declaran impedidos para luego proceder a habilitarse mutuamente. Este sistema inhibe la recusación y hace muy difícil la procedencia de las demandas por pérdida de investidura. Como lo ha señalado Transparencia por Colombia ([678]), la figura del carrusel es un serio factor de riesgo de la incidencia de intereses privados en la adopción de decisiones legislativas.  En efecto, este sistema hace imposible que se cumpla la finalidad del régimen de conflicto de interés, pues impide que se adopte una decisión transparente e imparcial sobre la existencia de intereses privados de los congresistas, sus familiares o sus socios, en la respectiva decisión.

Como quedó establecido en un aparte anterior de este salvamento, el trámite de los impedimentos en el Congreso es muy irregular. En algunos casos los impedimentos se han tramitado siguiendo el "carrusel" que se ha mencionado. En otros casos, sin embargo, las votaciones de impedimentos se adelantaron siguiendo las reglas que sirven para satisfacer la finalidad sustancial que dicho régimen persigue. Así por ejemplo, mientras el Acto legislativo estudiado incurrió en los vicios advertidos, en el trámite de la reforma constitucional en materia de pensiones, parcialmente simultáneo al trámite que se estudia, se respetaron las reglas básicas del régimen de conflicto de interés. Ahora bien, en todos los casos que pude estudiar existían quienes, pese a que se estuviere aplicando la figura del carrusel, manifestaban su decisión de abstenerse de votar cualquier asunto del proyecto – especialmente los impedimentos de sus colegas – antes de que la solicitud de su impedimento fuera decidida. Adicionalmente, existían protestas y proposiciones solicitando que el trámite de impedimentos se ajustara al reglamento de forma tal que pudiera cumplir su finalidad ([679]).  

Sin embargo, lo que finalmente hizo la sentencia de la Corte fue institucionalizar el carrusel. En efecto, antes de la sentencia, las Mesas Directivas, los presidentes e incluso los propios congresistas podían adoptar la decisión de aplicar las reglas que garantizaran la transparencia e imparcialidad en la decisión de los impedimentos. En este sentido, parece claro que la única manera de evitar el carrusel era que los congresistas pudieran apartarse del asunto en cuestión una vez declararan la existencia de un conflicto de interés. Regla esta avalada por la aplicación al régimen legislativo de las normas que regulan procedimientos similares en órganos colegiados, tal y como lo señala el artículo 3 de la Ley 5ª de 1992.

No obstante, luego de la sentencia de la Corte parece que resulta obligatorio que una persona que se ha declarado impedida participe en todo lo relacionado con el proyecto hasta tanto la respectiva corporación no resuelva sobre su solicitud. Esto significa que el carrusel ya no es una opción frente a la cual los congresistas pueden apartarse y protestar. Ahora es obligatorio. Y es obligatorio, porque, según la Corte, para que los congresistas que han declarado su impedimento pudieran abstenerse de participar en el trámite del proyecto antes de que su impedimento fuera resuelto, sería necesario que existiera una norma expresa que los autorizara. Como no hay norma expresa y en cambio tienen el deber de votar, pues deben participar con su opinión y su voto en todos los asuntos del trámite legislativo antes de que su impedimento sea resuelto. Deben por lo tanto participar de la votación de los impedimentos de sus colegas y concurrir a resolver si quien se encuentra exactamente en sus mismas circunstancias tiene un conflicto de interés para actuar.

118. Si la Corte se tomara en serio su propia regla ello significaría que no habiendo norma expresa en le Ley 5ª que excuse al congresista para votar su propio impedimento, este estaría obligado a hacerlo. Pero aun más absurdo: como tampoco hay norma expresa que señale cuando debe ser votado el impedimento, este entonces, pese a haber sido declarado de manera oportuna, puede ser decidido por la corporación en cualquier momento del trámite. Ello significaría, por ejemplo, que un impedimento puede ser decidido al final del trámite y que el congresista estuvo entonces obligado a participar en la adopción de todas las decisiones colectivas que lo integraban.  

La Corte no se refiere a este último punto, ni aclara cual es el efecto de las decisiones de un congresista a quien finalmente se le acepta su impedimento luego de participar decisivamente en otras decisiones del respectivo trámite legislativo. Sin embargo, en cuanto al primer asunto antes referido – el voto del impedimento propio - y apelando a la naturaleza "personalísima" del impedimento, indica que nadie puede votar su propio impedimento. Así no haya artículo alguno del Reglamento del Congreso que lo autorice a abstenerse. En este caso parece que para la Corte la Ley 5ª de 1992 no es suficiente y es necesario buscar la regla aplicable, nada menos, que en las normas que regulan procedimientos semejantes: en ninguno de ellos las personas votan su propio impedimento. Tampoco votan otros impedimentos antes de que el suyo sea resuelto. Ni votan sobre impedimentos de colegas que se encuentran en su misma situación. Pero, al parecer, para la Corte las dos últimas reglas no son necesarias para que el trámite de los impedimentos cumpla su finalidad.

Para intentar justificar esta decisión la Corte, señala, que sería ir contra el principio de buena fe, sostener que el congresista que se ha declarado impedido tiene interés en el impedimento de su colega. En otras palabras, sería partir del principio de la mala fe de los legisladores exigirles que, si han declarado un posible conflicto de interés, se abstengan de participar en la votación de otros impedimentos hasta que el suyo sea resuelto. Este argumento es tan absurdo como sostener que el Estado de derecho parte de la mala fe de los gobernantes.

Lo que sigue no debería ser necesario, pero al parecer es importante recordar que lo que hacen las reglas jurídicas que regulan los procedimientos para el ejercicio del poder público, es establecer procedimientos objetivos, confrontables y controlables, que de manera confiable permitan la satisfacción de los bienes y principios que se defienden en el modelo político-constitucional. Y  nada de esto supone que quienes ejercen el poder lo hacen de mala fe. La confianza fundamental en el gobierno de las reglas y no en el gobierno de las personas es la premisa básica de la que parte nuestro modelo político y eso la Corte, guardiana de la Constitución, debería saberlo bien.   

119. Si la regla de la que parte todo el argumento de la Corte – la obligación de la persona que ha declarado su impedimento de votar los impedimentos de sus colegas antes de que su propio impedimento sea resuelto - fuera correcta, nos encontraríamos ante una limitación sustantiva, por vía judicial, del régimen de conflicto de interés.

En efecto, si fuera necesario seguir esta regla me pregunto cual sería el valor de las decisiones adoptadas dentro del trámite de un proyecto, con la participación decisiva de un congresista que se ha declarado impedido y a quien luego se acepta el impedimento. Pero además, si la regla de la Corte fuera cierta, por esta vía podría evadirse fácilmente la recusación y la demanda de pérdida de investidura. La primera sería improcedente y la segunda no podría prosperar dado que el congresista argumentaría que pese a haber manifestado la existencia del conflicto de interés estaba en la obligación de opinar y votar en el respectivo proyecto mientras la corporación no aceptara su impedimento. Si esta regla fuera adecuada los congresistas que crean genuinamente tener un conflicto de interés y así lo manifiesten tendrían que seguir participando de las decisiones del trámite legislativo hasta que la corporación acepte su solicitud. Nada más alejado de los dictados de la ética pública y de los principios de transparencia, moralidad y defensa del interés público que esta regla. En suma, si la misma tuviera que ser obedecida se institucionalizaría el llamado "carrusel" y con ello se impediría, por decisión de la propia Corte Constitucional, el cumplimiento del régimen de conflicto de interés.

Visto lo anterior no tengo otro remedio que afirmar que el esfuerzo argumentativo de la mayoría, al final de cuentas, termina siendo tan contradictorio como insuficiente para explicar las irregularidades advertidas en el trámite legislativo. En estas circunstancias, las evocaciones iniciales de la sentencia a la importancia del régimen de conflicto de interés y a los principios constitucionales que este promueve, parecen simples devaneos retóricos, palabras al aire, cuya eficacia jurídica fue francamente inadvertida. En efecto, nada tienen que ver la defensa del régimen constitucional de conflicto de interés o los principios de transparencia, moralidad e imparcialidad, con las razones que condujeron a la decisión de la cual me aparto.

La violación del artículo 94 de la Ley 5ª de 1992 en el trámite de los impedimentos y recusaciones y la particular lectura de los hechos que realiza la Corte

120. El trámite de los impedimentos y recusaciones surtido en cuarto debate en la Plenaria de la Cámara de representantes podía ser cuestionado, además, por vulnerar el artículo 94 de la Ley 5ª de 1992, en particular, por vulnerar el principio deliberativo que esta norma desarrolla.

En efecto, un estudio juicioso de las Actas del congreso muestra la existencia de varios hechos incontrovertibles (ver trascripciones en fundamentos jurídicos 20 a 25 de este Salvamento):

(1) El Presidente de la Cámara permitió una discusión general sobre el trámite que debía darse a los impedimentos; (2) algunos Representantes solicitaron insistentemente que los impedimentos pudieran ser discutidos por separado, pues consideraban que cada uno tenía unas circunstancias específicas que era necesario definir antes de adoptar la correspondiente decisión colectiva; (3) un porcentaje importante de impedimentos se presentó sin ninguna motivación. Se limitaban a manifestar el impedimento sin aportar las razones que permitieran discernir adecuadamente si se configuraba un conflicto de interés. En este sentido, algunos congresistas se limitaban a señalar que se declaraban impedidos por tener "parientes en el Estado" y otros fundamentos similares; (4) repetidamente se solicitó al Presidente de la Cámara que abriera el debate, en particular, sobre los impedimentos que carecían de motivación de forma tal que la Plenaria, antes de la respectiva decisión, pudiera deliberar sobre el asunto; (5) especialmente se solicitó al Presidente que en los casos de nombramiento de parientes cercanos de congresistas por parte del Gobierno se informara sobre el grado de parentesco de la persona nombrada por el gobierno con el congresista que por tal hecho se declaraba impedido; la fecha del nombramiento; el cargo; y el tipo de nombramiento (si por concurso, en interinidad, provisionalidad, etc). Según quienes solicitaban esta información, la misma servía para distinguir el caso de quien tenía un pariente que había accedido al servicio público mediante concurso de méritos y quienes estaban siendo beneficiados por una decisión unilateral del Presidente de la República; (5) el Presidente no accedió ni a abrir el debate de cada impedimento ni a permitir que se accediera a la información solicitada. En este sentido, en dos ocasiones distintas señaló expresamente que los impedimentos no serían debatidos individualmente y que serían votados tal y como habían sido presentados. Así desestimó las proposiciones respectivas.       

Sobre estos hechos no existe la menor duda. Basta para constatarlos realizar una lectura rápida de las respectivas actas (ver Fundamentos 20 a 24 anteriores). La cuestión era definir si tales hechos eran irreglamentarios y, de serlo, si contribuían a configurar un vicio de relevancia constitucional.

121. No obstante la claridad de los hechos narrados, la Corte señala, en varias oportunidades, que en Plenaria de la Cámara de Representantes los impedimentos fueron debatidos y que se dio plena oportunidad para preguntar y acceder a la información adicional que la plenaria requería para adoptar la decisión. Esto, justamente, es lo que se llama una decisión contraevidente. Frente a ella sólo me queda recomendar al lector la consulta de la fuente.

122. Finalmente pese a sostener que los impedimentos son personalísimos y que hay que estudiarlos uno a uno porque cada uno tiene circunstancias particularísimas que los distinguen de los otros, etc. la Corte terminó por considerar que no era necesario abrir el debate de cada impedimento antes de proceder a su votación. Tampoco encontró alejado del reglamento que se procedieran a votar impedimentos sin ninguna motivación. Esto, pese a las reiteradas solicitudes, formuladas por algunos congresistas y a que los impedimentos inhiben, como se sabe, el estudio posterior del tema mediante la recusación.  Nuevamente esta decisión compromete seriamente la posibilidad de aplicar, en el debate legislativo, el régimen de conflicto de interés.

Algunos comentarios finales

123. Muchas glosas pueden hacerse a la sentencia de la que me aparto. Baste en este aparte final mencionar muy brevemente cuatro temas importantes: la opinión de la Corte sobre la procedencia de impedimentos en el proceso constituyente; la opinión de la Corte sobre la existencia de conflicto de interés en el presente caso; la reflexión sobre la integración del quórum; y, una última reflexión sobre algunas afirmaciones sueltas de la sentencia, que no pueden pasar desapercibidas.

124. La Corte considera que en principio en el trámite constituyente no pueden existir conflictos de interés. Adicionalmente encuentra que en el presente caso no existía conflicto de interés, pues en su criterio, para que ello ocurra (e)s necesario que se surtan varios hechos difícilmente anticipables y de los cuales depende que la reforma en realidad tenga incidencia sobre la vida de un congresista o de sus familiares, como por ejemplo, que se profieran las leyes que la desarrollan. Considera que en el presente caso los congresistas no se encontraban en esas circunstancias. Sin embargo, aclara que en todo caso adelantará el estudio sobre si el trámite de impedimentos y recusaciones fue adecuado.

Ahora bien, lo cierto es que la Corte no argumenta con suficiencia la regla general que expone, pues se limita a citar algunas sentencias del Consejo de Estado y a acudir a lugares comunes que la práctica política ya, hace mucho, ha desvirtuado. Es cierto que las reformas constitucionales deben ser reformas generales que afecten por igual a los habitantes del territorio. Sin embargo, basta echar un vistazo a las últimas propuestas para advertir cómo estas reformas pueden favorecer intereses privados. El solo caso de la reforma pensional tramitada de forma simultánea al proyecto acá estudiado y en la cual se respetó el régimen de conflicto de interés, es un ejemplo de ello. ¿Para que sirve entonces afirmar que existe una regla general que luego puede ser fácilmente desvirtuada en cada caso concreto?; ¿era ésta la tarea que se encomendaba a la Corte?; ¿cuáles son las implicaciones concretas en la sentencia de esta primera reflexión?. Preguntas sin responder en una sentencia de tanta trascendencia.

Baste afirmar a este respecto que las afirmaciones de la Corte sobre los temas advertidos son meros obiter dictum, que nada tienen que ver con la decisión pero frente a los que tendrá que encontrarse luego, cuando en eventuales procesos de pérdida de investidura por conflicto de interés las personas concernidas afirmen que en los trámites de reforma constitucional no existe, en principio, la posibilidad de que se configure un conflicto de interés. Ya veremos como afronta entonces la Corporación su propia jurisprudencia.  

Pero lo más grave es que la Corte hubiere decidido incursionar en el campo reservado en principio al Consejo de Estado y resolver, en un párrafo, que en el presente caso no era posible que se configurara un conflicto de interés en cabeza de los congresistas que habían manifestado su impedimento.  Con independencia de que coincida o no con esta argumentación, lo cierto es que esta no era la tarea que la Corte estaba llamada a realizar. Señalar con desparpajo que en el presente caso no existe conflicto por que no se han configurado hechos difícilmente anticipables – como la reelección efectiva del actual Presidente -  y de los cuales depende que la reforma en realidad tenga incidencia sobre la vida de un congresista o de sus familiares, es francamente una afirmación que la Corte, por sus competencias, no estaba llamada a realizar. Afirmación que, como la mayoría de las que se realizan en el texto, nada tiene que ver con la decisión que la Corte finalmente adoptó sobre la regularidad del trámite legislativo.

125. La Corte, respondiendo a los argumentos que presenté en la ponencia  original, señala que incluso si los impedimentos hubieren sido mal tramitados quienes se habían declarado impedidos pueden integrar el quórum y las mayorías decisorias. Esta era probablemente una de las discusiones constitucionales más importantes que planteaba el caso objeto de estudio. Sin embargo, la sentencia no se detiene en su análisis y con algunos argumentos importantes pero, en mi criterio, insuficientes, considera que estas personas sí estarían habitadas para ejercer la función representativa pese a que no se hubiere resuelto adecuadamente el posible conflicto de interés.

Al respecto sólo quiero detenerme en los dos argumentos finales de la Corte en la materia. A juicio de la Corporación no sería procedente aceptar que ante la disolución del quórum para decidir los impedimentos, las personas no electas que siguieran en la lista de quien se ha declarado impedido pudieren integrar el quórum. Los dos argumentos que señala la mayoría para sostener su afirmación se recogen en el siguiente párrafo:  

"Aún suponiendo que es posible convocar a los miembros que siguen en la misma lista electoral, a pesar de que ninguna norma prevé dicha hipótesis, es claro que ese procedimiento no logra impedir que el que reemplace temporalmente al congresista piense, a su turno, que él mismo se encuentra en una situación de impedimento, o inclusive, que crea que votar favorablemente el impedimento del congresista principal es una manera de asegurar su acceso como "suplente" al Congreso, lo cual iría en contra de toda neutralidad en la decisión y sería el reflejo de un interés directo e inmediato del propio congresista reemplazante.  Esta eventualidad atentaría contra la integridad del Congreso mismo."

La Corte intentó así aplicar la regla – en mi criterio valiosa - de la reducción al absurdo de la tesis contraria. Sin embargo, en esa tarea no me parece que hubiera contado con mucha suerte. En primer lugar, sólo se convoca a los miembros que siguen en la lista electoral (suplentes) cuando la mayoría absoluta de la respectiva corporación se ha declarado impedida. Si en este caso dichos miembros suplentes también consideran que tienen conflicto de interés y voluntariamente así lo manifiestan, lo mejor, al parecer, sería dejar el trámite de la respectiva ley para que sea adelantado por quienes sienten que pueden ejercer sus funciones como la Constitución se los ordena: conforme a los principios de transparencia y moralidad y atendiendo al interés general. En esta hipótesis, se refuerza la necesidad de integrar el quórum con personas que no crean tener interés particular en el respectivo asunto.

El segundo argumento es que la integración del quórum con quienes siguen en la lista electoral les puede despertar a éstos sus ansias de poder, todo lo cual  atentaría contra la integridad del Congreso mismo. Es sorprendente que la misma sentencia que tan sólo en unas páginas anteriores afirmaba la necesidad de aplicar el principio de buena fe para permitir que quien se había declarado impedido resolviera el impedimento de sus colegas, ahora considere que las personas de la misma lista electoral de quien ha manifestado su impedimento, actuarán de mala fe.  En este sentido no sobra recordar que se trataría de copartidarios de quien ha manifestado tener un posible conflicto de interés y que sobre estas personas recaen todos los mecanismos de control político y disciplinario – como la recusación y la demanda de pérdida de investidura – . La tesis de la Corte, en el extremo argumental opuesto de la que antes sostuvo, equivaldría a sostener que, de afectarse el quórum, los suplentes en otros órganos representativos o en juntas directivas o los conjueces de las corporaciones judiciales no pueden reemplazar en la decisión del impedimento a quien se ha declarado impedido, pues se corre el riesgo de que tengan el interés privado de ejercer la función representativa, judicial o directiva de que se trate y ello comprometa su imparcialidad en la respectiva decisión.

El tema de la integración del quórum era difícil. Si la Corte iba a controvertir los argumentos que presenté a la Sala Plena debía exigirse, al menos, mayor rigor argumental.

126. Finalmente, llama la atención que la Corte señale que las reglas aplicables al trámite de impedimentos y recusaciones y contenidas, entre otros ordenamientos, en el Código de Procedimiento Civil, no fueron invocadas en ningún momento durante el trámite del acto legislativo que se revisa. Al respecto dice la Corte: Su aplicabilidad, que en apariencia justificaría la intervención de los congresistas que habían presentado impedimentos en los procesos de decisión de los conflictos de intereses presentados por los demás senadores y representantes, sólo fue puesta de consideración a posterior, durante algunos procesos judiciales iniciados con motivo de este trámite, es decir, el proceso de pérdida de investidura de la representante Yidis Medina ante le Consejo de Estado y presente proceso de control de constitucionalidad.  Si bien es importante determinar dentro de este tipo de procesos cuál es el marco jurídico aplicable a las actuaciones del Congreso para efectos de examinar desde tal perspectiva su validez constitucional formal, por las especificidades del presente proceso resulta más pertinente que la Corte enfoque su atención sobre la forma como interpretó el procedimiento aplicable durante el trámite de aprobación de esta reforma constitucional.  Las justificaciones a posteriori son importantes, pero pierden peso y pertinencia en contextos dentro de los cuales resulta crucial determinar cuál fue la forma como la voluntad de las Cámaras se manifestó, como es el caso de este proceso.

Con la misma seguridad, la Corte afirma que las decisiones adoptadas en el trámite de impedimentos y recusaciones no fueron apeladas en ninguna instancia del proceso legislativo.

Lo cierto sin embargo, es que no existió una sola discusión sobre este trámite en la cual no se alegara que quienes se habían declarado impedidos debían abstenerse de intervenir en la votación de sus colegas mientras su impedimento no fuera resuelto y que no podían votar impedimentos iguales a los que habían presentado. Esto, además de las solicitudes expresas de apertura del debate y de mayor ilustración que se formularon en el cuarto debate. Nuevamente considero que faltó mayor rigor a la hora del estudio de los hechos del caso que la Corte tenía que definir.  Hechos que pueden verse claramente reflejados en las transcripciones que realizó en los fundamentos 20 a 24 del presente salvamento y que sin embargo echo de menos en la sentencia de la Corte.

128. Como lo he señalado en otros salvamentos respecto del mismo Acto Legislativo, la cuestión que tenía que resolver la Corte era, probablemente, una de las más importantes que haya decidido en su historia. Se trataba de uno de aquellos casos en los cuales la Corte debe definir - con todas las consecuencias y riesgos que ello acarrea -, si Colombia es una democracia fundada exclusivamente en el principio de mayorías o una democracia constitucional en la cual la mayoría – quien quiera que la integre -  encuentra en la Constitución importantes causes y límites de acción. La Corporación, luego de casi 15 años de contribución a la construcción de una democracia constitucional, decidió que resultaba inapropiado el control riguroso de los procedimientos que regularizan la formación de la voluntad constituyente. Optó, en consecuencia, por aprobar trámites que sólo pueden ser legítimos en una democracia fundada exclusivamente en el principio de mayorías. Para ello desconoció algunos hechos fundamentales y convirtió en irrelevantes – o en meramente formales - algunos requisitos procedimentales que garantizan los principios de transparencia, imparcialidad y moralidad en el trámite de los proyectos de ley o de reforma constitucional. Olvidó la Corte, por un momento, que es justamente la defensa de la democracia constitucional lo que justifica su existencia.

129. Dejo así sentada mi posición frente al caso estudiado. Este, como los otros salvamentos sobre el tema, es franco y directo, pues creo que además del Congreso y de la opinión pública, somos los propios magistrados los llamados a hacer el control interno a las decisiones de la Corte. Esta tarea nos compete dentro de una verdadera democracia constitucional y debemos hacerla con todo el rigor y la responsabilidad que nuestro cargo nos impone. Pero no puedo dejar de mencionar que entre todas las ideas que defiendo en este salvamento es probable que la más importante sea la necesidad de que exista una Corte Constitucional que, como ésta, pueda seguir cumpliendo el importante papel de asegurar la vigencia de la Constitución. Así yo disienta de sus decisiones. Por eso acato con respeto y sin reservas la sentencia de la Corte.

Fecha ut supra.

JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Magistrado

ÍNDICE

                                                                                                                                                    Pág.

I.	RESUMEN DE LOS ARGUMENTOS EXPUESTOS EN LA PONENCIA ORIGINAL RESPECTO DEL PROCESO D-5696: VICIOS DE TRÁMITE EN EL PROCESO DE DECISIÓN DE LOS IMPEDIMENTOS Y ELUSIÓN DEL DEBATE ...............................................................	2
II.	PARÁMETROS NORMATIVOS PARA EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS ACTOS LEGISLATIVOS Y PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS..................	8
Parámetro normativo de control constitucional de los Actos Legislativos...........		12
El juicio de constitucionalidad de los actos legislativos debe tener un mayor rigor que el juicio de constitucionalidad de las leyes ..................................		14
La aplicación del principio de instrumentalidad de las formas como guía del juicio constitucional. Pese a que la Corte debe aplicar al trámite de los Actos Legislativos un control estricto de constitucionalidad, sólo será inexequible el Acto Legislativo que sea fruto de un vicio de forma que, a su turno, comprometa sustancialmente el proceso de formación de la voluntad constituyente..............		15
III.	ESTUDIO DEL CARGO POR EL PRESUNTO VICIO DE PROCEDIMIENTO CONSISTENTE EN LA VIOLACIÓN DEL TRÁMITE DE IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES Y SU EFECTO EN LA INTEGRACIÓN DEL QUÓRUM Y LA MAYORÍA NECESARIA PARA DEBATIR Y VOTAR EL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DEMANDADO ............................................................................	17
Resumen de los antecedentes del proceso D-5696: la posición de los demandantes, la posición del Ministro del Interior y de Justicia y la Posición del Procurador General de la Nación en torno al trámite de los impedimentos y recusaciones ..................................................................................		18
Problema jurídico Planteado................................................................		22
Recuento fáctico del trámite de los impedimentos y recusaciones.....................		22
Trámite y votación de impedimentos en la sesión del 28 de abril de 2004 celebrada en la Comisión Primera del Senado de la República ...............		23
Trámite y votación de impedimentos adelantado en las sesiones de 11 y 13 de mayo de 2004, celebradas en la Plenaria del Senado de la República ....		24
Trámite y votación de impedimentos en la sesión celebrada en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes el 2 de junio de 2004...		38
Recusación e impedimento de la Representante Yidis Medina: sesión del 3 de junio de 2004, adelantada en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes ..............................................................................		42
Trámite y votación de impedimentos presentados en la sesión Plenaria de la Cámara de Representantes los días 15 y 16 de junio de 2004 ..............		44
Discusión sobre el trámite de impedimentos adelantada en la sesión del 15 de junio de 2004 ................................................................................		44
Discusión sobre el trámite de los impedimentos. Sesión Plenaria de la Cámara de Representantes de 16 de junio de 2004 ...................................................		55
Votación de los impedimentos presentados a la Plenaria de la Cámara de Representantes de 16 de junio de 2004 ............................................		58
Recusación e impedimento de la representante Zulema Jattin ........................		67
Resumen y conclusiones del trámite de impedimentos y recusaciones durante el proceso legislativo del Acto Legislativo demandado ..................................		67
Reglas aplicables al trámite de los impedimentos y las recusaciones. Normas mínimas necesarias para que el trámite de impedimentos y recusaciones cumpla la finalidad que tiene asignada .............................................................		70
Relevancia y regulación constitucional del trámite de impedimentos y recusaciones ..................................................................................		71
Regulación legal del régimen de impedimentos y recusaciones : la Ley 5ª de 1992.................................................................................		74
Según la Ley 5ª de 1992 ¿debe la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista pronunciarse sobre los impedimentos presentados por los congresistas?..........................................................................		76
El trámite de las recusaciones .............................................................		81
La existencia de un vacío en la Ley 5ª respecto al trámite de los impedimentos y la necesidad de suplirlo de forma tal que dicho trámite sirva realmente para satisfacer la finalidad constitucional para la cual fue establecido ....................		81
Normas que deben aplicarse al trámite de impedimentos en el proceso legislativo para garantizar que dicho trámite sea idóneo para cumplir la finalidad que le ha sido asignada ..................................................		84
¿Es aplicable al régimen de conflicto de interés el artículo 151 del Código de Procedimiento Civil tal y como lo sostiene el Ministro del Interior y de Justicia en su concepto a la Corte? ................................................		89
¿Es aplicable al trámite de impedimentos en el Congreso el artículo 28 del Decreto 2067 de 1991 sobre tramite de recusaciones que han sido dirigidas contra todos los Magistrados de la Corte Constitucional? .....................		92
Aplicación del principio de Buena Fe al trámite de impedimentos y recusaciones...........................................................................		94
Resumen de las reglas aplicables al trámite de impedimentos en el Congreso de la República ..........................................................		94
Estudio concreto del trámite legislativo: ¿existió un vicio en el trámite de los impedimentos? ..............................................................................		95
En el trámite de los impedimentos se vulneraron los principios de transparencia e imparcialidad. Tal y como fueron tramitados los impedimentos, resultaba imposible que cumplieran la finalidad sustancial asignada al régimen de conflicto de interés ............		95
El trámite dado a los impedimentos en la Plenaria de la Cámara de Representantes vulneró lo dispuesto en los artículos 94 y 96 de la Ley 5ª de 1992. No se permitió el acceso a información relevante para la adopción de decisiones informadas ni se permitió el debate de que tratan los artículos citados ......................................................		98
Efectos de la presentación y trámite de los impedimentos con el único propósito de evitar la recusación .................................................................................		104
Un último y definitivo vicio: la inexistencia de quórum decisorio a la hora de votar los impedimentos en la plenaria de la Cámara de Representantes ............		106
Inexistencia de quórum decisorio en el trámite de impedimentos en la Plenaria de la Cámara en la sesión de 16 de junio de 2004 y existencia dudosa o no comprobada de quórum decisorio en el trámite de impedimentos en la sesión de mayo 13 de 2004 celebrada en la Plenaria del Senado de la República .............		116
Verificación del quórum decisorio y de las mayorías reglamentarias en las votaciones del proyecto de Acto Legislativo en las cuales participaron los congresistas impedidos cuyo impedimento no fue reglamentariamente rechazado		119
IV.	AUSENCIA DEL DEBATE EN EL TRÁMITE DE LOS INFORMES DE CONCILIACIÓN ..........................................................................	124
Resumen del trámite del informe de conciliación en la plenaria de la Cámara de Representantes ..............................................................................		124
Reglas sobre el trámite constitucional que debe darse a los informes de conciliación ...........................................................................		131
Jurisprudencia de la Corte sobre saneamiento del vicio por elusión del debate durante la discusión y aprobación de los informes de conciliación: C-473 de 2005 .......................................................................		135
Estudio del trámite del informe de conciliación del Acto Legislativo demandado en la Plenaria de la Cámara de Representantes, el 14 de diciembre de 2004........		137
Efectos del estudio adelantado: la inconstitucionalidad del Acto legislativo		141
V.	ALGUNOS COMENTARIOS PUNTUALES SOBRE LOS ARGUMENTOS APORTADOS POR LA SENTENCIA C-1040 DE 2005 ...	142
La disolución del régimen de conflicto de interés y la constitucionalización del llamado "carrusel".....................................		143
La violación del artículo 94 de la Ley 5ª de 1992 en el trámite de los impedimentos y recusaciones y la particular lectura de los hechos que realiza la Corte .........................................................................................		148
Algunos comentarios finales .............................................................		149

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C-1040 DE 2005

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO POR VICIOS DE COMPETENCIA-Corte Constitucional debió declararse inhibida (Salvamento parcial de voto)

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR VICIOS DE COMPETENCIA-Consecuencias (Salvamento parcial de voto)

La postura jurisprudencial de conformidad con la cual esta Corporación es competente para examinar y decidir la constitucionalidad de ciertos contenidos del Acto Legislativo 02 de 2004, sienta alarmantes precedentes en materia del alcance de las atribuciones de la Corte Constitucional de los cuales me aparto. En efecto, dicha tesis tiene, entre otras, las siguientes consecuencias: (i) supone introducir elementos restrictivos del concepto y alcance de la soberanía popular, (ii) implica un cambio radical y profundo en el concepto de constitución, al avanzar hacia el concepto de constitución material, (iii) desconoce el contenido textual o, literal de diversos preceptos constitucionales, (iv) en definitiva el concepto de vicios de competencia es la "forma" ideada por la posición mayoritaria para justificar un control material o de "fondo" de las reformas constitucionales.

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION-Competencia de la Corte Constitucional solo por vicios de procedimiento en su formación (Salvamento parcial de voto)

TEORIA DE LOS VICIOS DE COMPETENCIA -Evolución jurisprudencial (Salvamento parcial de voto)

VICIO DE COMPETENCIA-Defectos que lo configuran según la jurisprudencia (Salvamento parcial de voto)

La jurisprudencia constitucional ha distinguido esencialmente cuatro tipo de defectos que integran esa categoría: (i) Cuando se infringe el principio de unidad de materia previsto por los artículos 158 y 169 de la Constitución Política; (ii) Cuando un decreto ley se refiere a un tema para el cual no había sido habilitado el presidente en virtud de una ley de facultades extraordinarias; (iii) Cuando se tramitan contenidos propios de una ley orgánica o estatutaria por medio de una ley ordinaria; (iv) Cuando se usurpan competencias de las cámaras legislativas por parte de las Comisiones Accidentales o de Conciliación. La principal consecuencia práctica de la distinción antes esbozada es que respecto de los vicios de competencia, a diferencia de los restantes vicios formales, no opera el término de caducidad de la acción pública previsto en el artículo 242. 3 de la Constitución.

CONSTITUCION POLITICA-Parte dogmática (Salvamento parcial de voto)

CONSTITUCION POLITICA-Parte Orgánica (Salvamento parcial de voto)

INTERPRETACION GRAMATICAL DE LA CONSTITUCION-Aplicación en las reglas de competencia de la Corte Constitucional sobre actos reformatorios de la Constitución (Salvamento parcial de voto)

El artículo 241 constitucional hace parte de la Constitución orgánica colombiana y específicamente el conjunto de enunciados normativos que lo integran tiene la estructura de reglas de competencia, pues fijan las distintas atribuciones de la Corte Constitucional como órgano encargado de velar por la integridad de la Carta Política, por lo tanto su alcance y contenido puede ser precisado con ayuda de la interpretación gramatical. Lo que está en discusión es el alcance de la expresión sólo por vicios de procedimiento en su formación, en lo que hace referencia al control de los actos reformatorios de la Carta. Si acudimos a la interpretación gramatical, el adverbio sólo delimita todo el alcance del enunciado normativo examinado, pues excluye cualquier otro defecto distinto de los que constituyan vicios de procedimiento.

INTERPRETACION SISTEMATICA DE LA CONSTITUCION-No aplicación en reglas de competencia de la Corte Constitucional sobre actos reformatorios de la Constitución (Salvamento parcial de voto)

INTERPRETACION HISTORICA O PSICOLOGICA DE LA CONSTITUCION-Aplicación en las reglas de competencia de la Corte Constitucional sobre actos reformatorios de la Constitución (Salvamento parcial de voto)

Si acudimos a la interpretación histórica o psicológica, entendida como originalista, es decir, si buscamos la intención del constituyente en el conjunto de textos que recogen la discusión en torno al artículo 241 de la Carta no cabe duda alguna que su "intención", en la medida en que sea posible establecer una voluntad única de un cuerpo colegiado de una composición tan heterogénea como lo fue la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, fue la de establecer un límite claro a la potestad de control de los actos reformatorios de la Constitución. En efecto, todos los proyectos debatidos al igual que los informes de ponencia y las discusiones suscitadas en torno a las competencias del órgano de control constitucional coincidían en señalar que éstas debían limitarse cuando se tratara de reformas constitucionales a los vicios de forma. Esta común preocupación tenía origen precisamente en la controvertida jurisprudencia sentada por la Corte Suprema de Justicia cuando fungía como órgano de control constitucional, según la cual había límites materiales en el poder de reforma de la Constitución. Precisamente como reacción a dichos precedentes jurisprudenciales, que en definitiva condujeron a una imposibilidad de reforma de la Carta de 1886 y a la necesidad que la Constitución de 1991 fuera elaborada por medio de procedimientos extraconstitucionales se pretendió limitar las atribuciones del juez constitucional.

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Naturaleza formal y rogada (Salvamento parcial de voto)

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR VICIOS DE COMPETENCIA-Implica un control de contenido/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR VICIOS DE COMPETENCIA-Metodología (Salvamento parcial de voto)

En cualquiera de las versiones acogidas por la jurisprudencia constitucional, la figura de los vicios de competencia implica un control del contenido de las reformas constitucionales y no se entiende como se pueda ejercer un control de esta naturaleza sin la existencia de límites materiales al poder de reforma. Un elemento adicional que sustenta esta afirmación se pone de manifiesto cuando comparamos la manera de actuar propuesta por la jurisprudencia mayoritaria de la Corte Constitucional, con la dinámica del control llevada a cabo por los tribunales constitucionales en aquellos países donde existen cláusulas de intangibilidad: se determina si el contenido del acto legislativo está dentro de la esfera competencial prevista en la cláusula de intangibilidad y si esto es así, se declara inconstitucional por infringir materialmente la Constitución. La misma metodología emplea en definitiva la Corte cuando intenta determinar o no la existencia de un vicio de competencia

JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Examen de constitucionalidad material/JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Alcance (Salvamento parcial de voto)

La construcción de la "premisa mayor" del juicio de sustitución es en pocas palabras la construcción de un parámetro material del control a partir del texto original de la Constitución porque con fundamento en el texto constitucional se realiza una construcción doctrinal que servirá para juzgar el alcance de la reforma. Corresponde entonces al juez constitucional identificar cuales son los elementos esenciales de la Carta de 1991, establecer el alcance de dichos elementos esenciales y justificar su carácter esencial como paso previo para realizar el juicio de sustitución. Se insiste en que se trata de la construcción de un parámetro material de control que sólo puede dar como resultado un examen de constitucionalidad material. Dicho de otra forma: Construir la premisa mayor vendría a ser como descubrir cual es la verdadera Constitución, aquellos principios y valores estructurantes que deben permanecer inalterados, pues de ser "sustituidos" daría lugar a una declaratoria de inconstitucionalidad de la reforma. Esta labor de índole subjetiva no es propia de un control jurídico.  Por otra parte resulta cuando menos ingenuo suponer que enunciar las distintas etapas del juicio de sustitución lo despoja de subjetivismo, cuando precisamente toda la descripción que se realiza es la máxima expresión de éste. En efecto, es el juez constitucional quien identifica los elementos esenciales, los particulariza y demuestra su naturaleza esencial y definitoria en el texto constitucional, al suscrito Magistrado se le escapan los elementos objetivos comprendidos en esta operación, la cual a su juicio depende por completo de la voluntad del intérprete y es un típico ejercicio del criticado decisionismo judicial. La anterior crítica pone de manifiesto un riesgo cierto que implica el examen material de las reformas constitucionales, sobre todo cuando las Cartas no establecen límites al poder de reforma, cual es renunciar al carácter jurídico del control constitucional.

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE REFORMA CONSTITUCIONAL POR VICIOS DE COMPETENCIA-Tipo de control que se ejerce/CONTROL POLITICO Y CONTROL JURIDICO DEL TEXTO CONSTITUCIONAL-Diferencias (Salvamento parcial de voto)

El control que hace la Corte Constitucional mediante la figura de los vicios de competencia no es un control jurídico. Como ha señalado la doctrina existen notables diferencias entre el control político y el control jurídico del texto constitucional. La primera radica en el carácter objetivado del control jurídico, frente al carácter subjetivo del control político. Ese carácter objetivado significa que el parámetro de control es un conjunto normativo objetivo, preexistente y no disponible para el órgano de control que ejerce el control jurídico. En cambio el carácter subjetivo del control político significa todo lo contrario: que no existe canon fijo y predeterminado de valoración ya que ésta descansa en la libre apreciación realizada por el órgano controlador. La segunda diferencia, consecuencia de la anterior, es que el juicio o la valoración del objeto sometido a control está basado, en el primer caso en razones jurídicas (sometidas a reglas de identificación) y, en segundo, en razones políticas (de oportunidad). La tercera diferencia radica en el carácter necesario del control jurídico, frente al voluntario del control político. De la anterior categorización se desprende que el control que tiene lugar con ocasión de los vicios de competencia reúne casi todos los elementos propios de un control de carácter político. En primer lugar el parámetro de control es indefinido y disponible por quien ejerce el control pues determinar cuales son los "elementos definitorios identificadores de la Constitución" es una labor que el intérprete realizaría en cada caso concreto. Se trata de un parámetro de control ambiguo, poco preciso y, lo que es más peligroso, disponible por parte del órgano de control. A esto se suma que los "elementos definitorios identificadores de la Constitución", por regla general estarían constituidos por normas de estructura abierta, es decir principios o valores, lo que aumenta el grado de incertidumbre del control, pues el juez constitucional podría darles un alcance distinto en cada decisión.

TEORIA DE LOS VICIOS DE COMPETENCIA-Argumento basado en la distinción entre poder constituyente y poder de reforma de la Constitución/PODER CONSTITUYENTE DERIVADO-Concepto (Salvamento parcial de voto)

Gran parte de la construcción de la teoría de los vicios de competencia se apoya en la distinción entre poder constituyente y poder de reforma a la Constitución. La argumentación definitiva es que el poder de reforma a la Constitución (cuando es ejercido por el Congreso de la República) es un poder limitado que no puede sustituir la creación del poder constituyente. Sin embargo tal distinción parte de ignorar deliberadamente que el poder de reforma a la Constitución es también es un poder constituyente, llámese si se quiere constituido, derivado o limitado, pero en todo caso poder constituyente. Pues una vez instaurada una Constitución todo el ejercicio del poder constituyente es derivado o constituido, ya que debe operar dentro de los cauces o límites impuestos en el texto constitucional, incluso el pueblo colombiano –paradigma del poder constituyente- cuando actúa como poder de reforma a la Constitución vigente actúa como un poder constituyente derivado. Aquí es donde se revela uno de los mayores peligros que entraña la tesis de los vicios de competencia pues de conformidad con la actual regulación constitucional, todas las reformas a la Carta suponen la participación del Congreso, bien sea que la reforma se agote al interior del órgano legislativo –cuando se trata de un acto legislativo- bien sea mediante la expedición de una ley que convoca a un referendo constitucional y fija el texto que debe ser aprobado o bien sea mediante la expedición de la ley que convoca a una asamblea nacional constituyente. Entonces, la tesis de que el Congreso no puede sustituir la Constitución por ser un mero poder de reforma serviría también para coartar la soberanía popular e impedir que el pueblo colombiano –aun actuando como un poder constituyente constituido- se pronuncie sobre cualquier materia, lo que en definitiva significa socavar las bases democráticas de nuestro sistema político al arrogarse un cuerpo judicial la potestad de decidir sobre que aspectos pueden ser sometidos a la decisión popular.

CONSTITUCION FORMAL Y MATERIAL-Concepto (Salvamento parcial de voto)

TEORIA DE LOS VICIOS DE COMPETENCIA-Concepción material de la Constitución (Salvamento parcial de voto)

TEORIA DE LOS VICIOS DE COMPETENCIA-Contraria a la comprensión de la Constitución como un orden abierto (Salvamento parcial de voto)

CONSTITUCION ABIERTA-Concepto (Salvamento parcial de voto)

REFORMA CONSTITUCIONAL-Parámetro de validez/TEORIA DE LOS VICIOS DE COMPETENCIA-Eficacia normativa y validez  de la reforma constitucional (Salvamento parcial de voto)

El parámetro de validez de una reforma constitucional no puede ser el ordenamiento constitucional previo, precisamente porque en ese caso no habría reforma. En efecto, si afirmamos que una reforma es válida sólo si respeta los límites fijados por el texto normativo anterior la modificación no tendría entidad jurídica propia pues en todo caso estaría sujeta a su conformidad con el texto previo. Por el contrario si sostenemos que del sólo hecho de su nacimiento a la vida jurídica depende su validez cualquier referencia al parámetro normativo existente antes de su expedición carece de cualquier relevancia, en la medida que como hecho nuevo que ha surgido al mundo jurídico tiene fuerza normativa autónoma. Esta es precisamente la paradoja que encierra la tesis de los vicios de competencia, pues la eficacia normativa de la reforma y su validez estaría sujeta a su conformidad con los principios estructurantes del ordenamiento constitucional de 1991 –sin contar a su vez con que tales elementos estructurantes han podido ser modelados por reformas constitucionales posteriores- la Carta de 1991.

TEORIA DE LOS VICIOS DE COMPETENCIA DE LOS ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-Razones por las cuales no es constitucional/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Incompetencia de la Corte Constitucional para pronunciarse sobre delegación de competencias normativas al Consejo de Estado (Salvamento parcial de voto)

Las razones por las cuales me aparto de la tesis de los vicios de competencia y del control de sustitución, expuestas a lo largo del presente salvamento de voto son las siguientes: (i) es una tesis contraria al tenor del artículo 241.1 constitucional y a cualquier criterio de interpretación que se emplee para establecer el alcance de este enunciado normativo; (ii) es una tesis que incurre en numerosas contradicciones internas al pretender negar presupuesto esencial, esto es, el control material de los actos reformatorios de la Constitución; (iii) implica adoptar un concepto material de Constitución, que en definitiva sería aquel defendido por las mayorías al interior de la Corte Constitucional; (iv) implica que la Corte Constitucional se aparte de los cánones del control jurídico y adopte un modelo de control político e ideológico; (v) significa una desvalorización del poder de reforma a la Constitución y en definitiva puede conducir a una petrificación del ordenamiento constitucional y (iv) supone alterar el principio de soberanía popular. Como corolario lógico a la anterior argumentación es preciso consignar que a mi juicio en la sentencia C-1040 de 2005 la Corte Constitucional no podía pronunciarse sobre la delegación de competencias normativas al Consejo de Estado, por tratarse de aspectos materiales o de contenidos que escapaban del alcance de su control. No sobra advertir, sin embargo, que en esa medida la sentencia de la cual me aparto también incurre en una contradicción con anteriores precedentes sentados por esta Corporación porque precisamente en la sentencia C-1081 de 2005, en la cual si bien no se examinaba una reforma constitucional, la Corte encontró ajustado a la Constitución que un acto legislativo delegara expresamente la regulación de materias propias de una ley estatutaria en el Consejo Nacional Electoral.

Referencia: expediente D-5645  

Asunto: demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo No.02 de 2004, "Por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones".

Actor: Blanca Linday Enciso

Magistrados Ponentes:

Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL

Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA

Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Dr. ALVARO TAFUR GALVIS

Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ

Temas: Concepto de Constitución, formal y material; Juicio de sustitución y juicio de validez; limites al concepto de soberanía popular; Limites de la argumentación: el contenido literal de la Constitución; naturaleza del control político y del jurídico.

1. Objeto y método del presente salvamento.

El suscrito Magistrado funge como uno de los ponentes de la sentencia C-1040 de 2005 y, en tal medida, votó con la mayoría la exequibilidad del Acto Legislativo 02 de 2004 respecto de los cargos relacionados con los supuestos vicios en el procedimiento de su formación. No obstante, con el acostumbrado respeto se aparta de lo decidido en lo referente a los supuestos vicios de competencia de la reforma constitucional examinada, pues a su juicio esta Corporación debió declararse inhibida para estudiar acusaciones de esa naturaleza. Por tal razón, a continuación expone las razones por las cuales disiente de la posición mayoritaria en lo referente a la facultad de la Corte Constitucional para estudiar los cargos sobre vicios de competencia de los actos reformatorios de la Constitución.

De manera preliminar cabe adelantar que la postura jurisprudencial de conformidad con la cual esta Corporación es competente para examinar y decidir la constitucionalidad de ciertos contenidos del Acto Legislativo 02 de 2004, sienta alarmantes precedentes en materia del alcance de las atribuciones de la Corte Constitucional de los cuales me aparto. En efecto, dicha tesis tiene, entre otras, las siguientes consecuencias:

(i) supone introducir elementos restrictivos del concepto y alcance de la soberanía popular, (ii) implica un cambio radical y profundo en el concepto de constitución, al avanzar hacia el concepto de constitución material, (iii) desconoce el contenido textual o, literal de diversos preceptos constitucionales, (iv) en definitiva el concepto de vicios de competencia es la "forma" ideada por la posición mayoritaria para justificar un control material o de "fondo" de las reformas constitucionales.

Como punto de partida cabe anotar que el artículo 241.7 de la Carta establece que la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas contra los actos reformatorios de la Constitución, cualesquiera que sea su origen, sólo por los vicios de procedimiento en su formación. Si bien es sabido que las modernas teorías de la interpretación jurídica relativizan la tradicional distinción entre enunciados normativos claros y enunciados normativos oscuros, defendida por la hermenéutica tradicional con el ánimo de restringir el alcance de la labor del intérprete –recuérdese el famoso aforismo in claris non fit interpretatio- en todo caso la labor creadora del intérprete, incluso cuando se trata de la Corte Constitucional, tiene unos límites precisos en el texto del precepto constitucional objeto de aplicación judicial y a todas luces la teoría de los vicios de competencia de los actos reformatorios de la Constitución, defendida por la mayoría de esta Corporación, constituye un exceso que desborda cualquier posibilidad hermenéutica del artículo 241.7 constitucional y que raya en los límites del más puro decisionismo.

Por esa razón me veo obligado a consignar con relativa exhaustividad las razones que me llevan a apartarme de la decisión mayoritaria en lo que respecta a los cargos sobre los vicios de competencia del Acto legislativo 02 de 2004. En esa medida, en primer lugar en el presente salvamento de voto se hará un estudio de la evolución del concepto de vicios de competencia en la jurisprudencia constitucional para demostrar el carácter material del control que implica este tipo de vicios según la jurisprudencia constitucional colombiana, para luego plantear las distintas dificultades lógicas y metodológicas que implica el concepto de vicios de competencia y de sustitución de la Constitución.

2. El origen del concepto de vicios de competencia en la jurisprudencia constitucional colombiana

Inicialmente la jurisprudencia constitucional colombiana acuñó el término de vicios de competencia para referirse a cierto tipo de defectos en el procedimiento de formación de un acto con fuerza material de ley que excedían el ámbito meramente formal y pasaban a proyectarse sobre el contenido material de las normas. Según la jurisprudencia mayoritaria de esta Corporación, este tipo de irregularidades suponen un desbordamiento de la competencia durante la formación de las leyes, las cuales por su entidad se transustancian y cambian su naturaleza de vicios formales a vicios materiales.

La jurisprudencia constitucional ha distinguido esencialmente cuatro tipo de defectos que integran esa categoría: (i) Cuando se infringe el principio de unidad de materia previsto por los artículos 158 y 169 de la Constitución Política[680]; (ii) Cuando un decreto ley se refiere a un tema para el cual no había sido habilitado el presidente en virtud de una ley de facultades extraordinarias[681]; (iii) Cuando se tramitan contenidos propios de una ley orgánica o estatutaria por medio de una ley ordinaria[682]; (iv) Cuando se usurpan competencias de las cámaras legislativas por parte de las Comisiones Accidentales o de Conciliación[683]. La principal consecuencia práctica de la distinción antes esbozada es que respecto de los vicios de competencia, a diferencia de los restantes vicios formales, no opera el término de caducidad de la acción pública previsto en el artículo 242. 3 de la Constitución.

Al margen de todas las críticas que suscita dicha figura, las cuales, por otra parte, han sido ampliamente expuestas[684], nótese que en todo caso la categoría de vicios de competencia está estrechamente ligada a la idea del control material de las normas con fuerza de ley o, si se prefiere, el control material del procedimiento de formación legislativo, bajo la idea que hay cierto tipo de vicios procedimentales que por su naturaleza afectan la sustancia misma del acto aprobado. Entonces, cuando la Corte Constitucional traslada el concepto de vicios de competencia de la ley al control de los actos reformatorios de la Constitución, en la sentencia C-551 de 2003, realmente lo que hace es iniciar una fase de control material de los procedimientos de reforma de la Constitución[685], control material que carece de cualquier apoyo en el texto constitucional, como más adelante se demostrará, y que supone, así mismo, una ruptura de los precedentes sentados por esta Corporación en la materia, sin que se hayan expuestos argumentos convincentes para justificar dicho cambio jurisprudencial.

Cabe adicionalmente señalar que la teoría de los vicios de competencia fue inicialmente formulada para un procedimiento específico de reforma constitucional, aquél que tiene lugar mediante una ley convocatoria a un referendo constitucional, y que tal vez, en gracia de discusión, tendría alguna justificación por las características propias de este procedimiento, el cual no se perfecciona sin la participación popular, razón por la cual el control que efectúa la Corte Constitucional tiene lugar sobre un texto normativo de carácter legal más no constitucional[686]. Sin embargo, posteriormente fue extendido por la jurisprudencia a los actos legislativos, sin que tampoco se cumpliera la carga argumentativa de explicar porque ese tipo de control, inicialmente planteado como excepcional podría predicarse de cualquier procedimiento de reforma a la Constitución, incluso respecto de las reformas introducidas por una Asamblea Nacional Constituyente. En este sentido si bien la sentencia C-1040 de 2005 afirma que el pueblo como soberano puede expresar su voluntad constituyente  por esta última vía, nada dice sobre si también en este caso es aplicable la tesis del control por vicios de competencia.

Finalmente, como antes se anotó, la tesis encierra diversos riesgos tales como estar ligada a un concepto material de Constitución, el cual supone por una parte una petrificación del texto constitucional, pues impide el ejercicio del poder de reforma, y por otra parte implica inagotables discusiones sobre la legitimidad del órgano de control de imponer su particular visión del contenido material de la Constitución sobre el Congreso e incluso sobre el pueblo, amén de la posibilidad argumentativa de defender el distinto rango de las disposiciones constitucionales, pues aquellas que a juicio de la Corte no puedan ser sustituidas tendrían una jerarquía superior a las restantes.

A continuación se expondrán de manera más detenida las razones que sustentan las anteriores críticas.

3. El control material de los actos reformatorios de la Constitución es contrario a la interpretación del artículo 241. 1 de la Carta.

Si bien algún sector de la doctrina constitucional es contrario a la interpretación literal o gramatical de la Constitución[687], la mayor parte de esas objeciones son aparentes pues tienen como fundamento el carácter abierto de ciertas disposiciones constitucionales, específicamente, aquellas que tienen una estructura normativa abierta, o en otras palabras, aquellas que tienen la estructura de principios[688]. Se ha señalado que este tipo de disposiciones o enunciados normativos tiene una doble indeterminación, y por lo tanto deben ser precisadas acudiendo a distintos métodos o criterios interpretativos[689]. Ahora bien, ese espacio de indeterminación no está presente –o en todo caso es muy reducido- en aquellas disposiciones que tiene el carácter de reglas, las cuales generalmente se han caracterizado como mandatos de todo o nada, de hacer o de no hacer.

Si se acude a una antigua distinción del contenido normativo de los textos constitucionales, es posible verificar que mientras las disposiciones contenidas en la denominada parte dogmática generalmente tienen la estructura de principios, aquellas que integran la denominada parte orgánica tiene la estructura de reglas. Entonces, mientras el alcance de las primeras debe ser precisado acudiendo a distintos criterios interpretativos y con ayuda de distintos argumentos, para develar el sentido de las reglas es posible acudir solamente, al criterio gramatical o lexical.

El artículo 241 constitucional hace parte de la Constitución orgánica colombiana y específicamente el conjunto de enunciados normativos que lo integran tiene la estructura de reglas de competencia[690], pues fijan las distintas atribuciones de la Corte Constitucional como órgano encargado de velar por la integridad de la Carta Política, por lo tanto su alcance y contenido puede ser precisado con ayuda de la interpretación gramatical. El numeral 1 de la disposición en comento textualmente dice:

1. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por vicios de procedimiento en su formación (negrillas y subrayas fuera del texto).  

Pues bien, lo que está en discusión es el alcance de la expresión sólo por vicios de procedimiento en su formación, en lo que hace referencia al control de los actos reformatorios de la Carta. Si acudimos a la interpretación gramatical, el adverbio sólo delimita todo el alcance del enunciado normativo examinado, pues excluye cualquier otro defecto distinto de los que constituyan vicios de procedimiento.

La cuestión radica, entonces, en tipificar los vicios de procedimiento en la formación de los actos reformatorios de la Constitución, para lo cual habría que consultar las distintas ritualidades que han de cumplirse con ocasión del trámite de una reforma constitucional, las cuales varían de acuerdo al mecanismo de reforma de que se trate, pero se refieren en general a que se surtan los trámites o etapas previstas por la Constitución y las leyes que sirvan de norma interpuesta de control en estos casos, bien sea la Ley Orgánica del Congreso de la República o la Ley Estatutaria de los Mecanismos de Participación Ciudadana.

El argumento expuesto en la sentencia C-551 de 2003, según el cual la competencia es un elemento integrante del procedimiento pues un trámite adelantado por quien carece de la potestad de adelantarlo estaría  viciado es en principio cierto. Así, por ejemplo, se podría afirmar que un decreto expedido por el Presidente de la República no podría convocar un referendo constitucional, o que no sería posible adelantar una reforma constitucional por la vía de una consulta popular o un plebiscito. Sin embargo, extender este presupuesto para realizar un juicio sobre el contenido de la actuación, o sobre el resultado de un procedimiento de reforma, adelantado por el órgano que según la propia Constitución está autorizado para ello, significa desnaturalizar el concepto de vicios de competencia y darle el significado de vicios de contenido.

En este caso, una pretendida interpretación sistemática con el supuesto propósito de armonizar distintos preceptos constitucionales, priva a la expresión vicios de procedimiento de su sentido natural u obvio que se deriva de las acepciones del lenguaje común y del lenguaje jurídico, la cual en definitiva reduce su ámbito de aplicación a aquellos defectos que tuvieron lugar durante el trámite de la ley[691]. Este uso artificioso del criterio de interpretación sistemática resulta además injustificado pues el texto literal de la disposición no es oscuro ni tiene vacíos que deban ser colmados. Si bien en definitiva es el intérprete quien decide cuando está ante un caso difícil que requiere un esfuerzo hermenéutico o, si se quiere, cuando hay que precisar la textura abierta del lenguaje normativo, el ejercicio de esta facultad no puede confundirse con la práctica de un decisionismo voluntarista que desconozca el tenor literal de los textos jurídicos.

Cabe adicionar que la interpretación que la reciente jurisprudencia constitucional hace del artículo 241.1 de la Carta también resulta contraria a la lógica. En efecto, la categoría de vicios de procedimiento o de forma se ha edificado doctrinalmente como opuesta al concepto de vicios de contenido o de fondo, pues mientras los primeros hacen referencia a defectos originados en el trámite legislativo, los segundos suponen la vulneración de los valores, principios y derechos consagrados en la Carta Política o en definitiva de cualquier precepto constitucional. En consecuencia extender el alcance del control de los vicios de procedimiento al examen material de los actos reformatorios de la Constitución, supone una nueva categoría: la de los vicios de procedimiento "sustanciales" engendro de peculiar naturaleza que engloba en su interior y de manera simultánea los dos tipos de vicios, de manera tal que las distinciones creadas por la doctrina y adoptadas por la Constitución perderían su razón de ser.

Si acudimos a otro tipo de criterios interpretativos es posible llegar a  la misma conclusión. En efecto si acudimos a la interpretación histórica o psicológica[692], entendida como originalista[693], es decir, si buscamos la intención del constituyente en el conjunto de textos que recogen la discusión en torno al artículo 241 de la Carta no cabe duda alguna que su "intención", en la medida en que sea posible establecer una voluntad única de un cuerpo colegiado de una composición tan heterogénea como lo fue la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, fue la de establecer un límite claro a la potestad de control de los actos reformatorios de la Constitución.

En efecto, todos los proyectos debatidos[694] al igual que los informes de ponencia y las discusiones suscitadas en torno a las competencias del órgano de control constitucional coincidían en señalar que éstas debían limitarse cuando se tratara de reformas constitucionales a los vicios de forma. Esta común preocupación tenía origen precisamente en la controvertida jurisprudencia sentada por la Corte Suprema de Justicia cuando fungía como órgano de control constitucional[695], según la cual había límites materiales en el poder de reforma de la Constitución.

Precisamente como reacción a dichos precedentes jurisprudenciales, que en definitiva condujeron a una imposibilidad de reforma de la Carta de 1886 y a la necesidad que la Constitución de 1991 fuera elaborada por medio de procedimientos extraconstitucionales se pretendió limitar las atribuciones del juez constitucional[696].

Entonces, el criterio histórico-psicológico, o si se quiere originalista también es contrario al control material de los actos reformatorios de la Constitución.

Adicionalmente, como antes se consignó la teoría de los vicios de competencia para justificar el control material de las reformas constitucionales supone una ruptura del precedente de esta Corporación en la materia, ruptura que nunca ha sido justificada de conformidad con las reglas de carga argumental que suponen decisiones de esta trascendencia. En efecto, desde su más temprana jurisprudencia la Corte Constitucional se rehusó a abordar el control material de los actos legislativos, buena prueba de ello es la sentencia C-543 de 1998 en la cual se sostuvo:

A la Corte Constitucional se le ha asignado el control de los Actos Legislativos, pero únicamente por vicios de procedimiento en su formación, es decir, por violación del trámite exigido para su aprobación por la Constitución y el Reglamento del Congreso. El control constitucional recae entonces sobre el procedimiento de reforma y no sobre el contenido material del acto reformatorio. Cabe agregar que como el control constitucional de los Actos Legislativos no es de carácter oficioso, sino rogado (por demanda ciudadana), la Corporación en estos casos tan sólo puede pronunciarse sobre los cargos formulados por los demandantes.

Aparte de las anteriores consideraciones, esta Corporación había señalado que el control de constitucionalidad por vicios de procedimiento en un Acto Legislativo debía limitarse a los cargos formulados por los demandantes en atención a las particulares características del trámite de reforma, a la limitación prevista en el artículo 241-1 de la Constitución y a la limitación temporal establecida en el artículo 379 superior.[697]

En definitiva, del análisis de los distintos criterios o argumentos interpretativos se desprende que el sentido del articulo 241-1 es inequívoco: se delimita negativamente la competencia de la Corte Constitucional como poder constituido, en tanto no puede entrar a revisar el contenido material de los actos reformatorios de la Constitución.

Adicionalmente, si la teoría de vicios de competencia es entendida como un control procedimental y el resultado de utilizarla conduce a hacer un control sobre el contenido de las reformas constitucionales que puede llevar incluso a la declaratoria de inexequibilidad de ciertos temas o regulaciones –como ocurre precisamente en la sentencia C-1040 de 2005-, estamos en presencia de una interpretación apagógica o ad absurdum en la medida en que vicios procedimentales equivalen a vicios materiales o de contenido.

Entonces, la tesis de los vicios de competencia, como figura que permite hacer un examen sustancial de las reformas constitucionales no sólo es contraria a cualquier criterio interpretativo que pueda emplearse para establecer el alcance del enunciado normativo en el cual supuestamente se fundamenta, sino que también implica el abandono del precedente consolidado en la jurisprudencia de esta Corporación en materia de control de este tipo de textos normativos.

4. Las imprecisiones y contradicciones jurisprudenciales en torno a la figura de los vicios de competencia

La figura de los vicios de competencia además encierra numerosas contradicciones internas, las cuales puso de manifiesto el Procurador General de la Nación en el concepto rendido en esta oportunidad, especialmente en lo que hace referencia al alcance del control que implica este concepto, a la metodología que se debe implementar para hacerlo efectivo y al problema de si los vicios de reforma en definitiva están relacionados con el concepto de intangibilidad del texto constitucional.

Fijar los elementos y contradicciones jurisprudenciales en torno a la figura de los vicios de competencia equivale a señalar o identificar «cláusulas pétreas» en el ordenamiento constitucional, o dicho de otra forma, equivale a mostrar la Constitución material que no puede ser sustituida.

Así, en la sentencia C-551 de 2003 sostuvo la Corte Constitucional:

"Conforme a lo anterior, la Corte concluye que aunque la Constitución de 1991 no establece expresamente ninguna cláusula pétrea o inmodificable, esto no significa que el poder de reforma no tenga límites. El poder de reforma, por ser un poder constituido, tiene límites materiales, pues la facultad de reformar la Constitución no contiene la posibilidad de derogarla, subvertirla o sustituirla en su integridad. Para saber si el poder de reforma, incluido el caso del referendo, incurrió en un vicio de competencia, el juez constitucional debe analizar si la Carta fue o no sustituida por otra, para lo cual es necesario tener en cuenta los principios y valores que la Constitución contiene, y aquellos que surgen del bloque de constitucionalidad, no para revisar el contenido mismo de la reforma comparando un artículo del texto reformatorio con una regla, norma o principio constitucional – lo cual equivaldría a ejercer un control material. Por ejemplo, no podría utilizarse el poder de reforma para sustituir el Estado social y democrático de derecho con forma republicana (CP art. 1°) por un Estado totalitario, por una dictadura o por una monarquía, pues ello implicaría que la Constitución de 1991 fue remplazada por otra diferente, aunque formalmente se haya recurrido al poder de reforma".

En primer lugar se afirma que la Constitución de 1991 no establece ninguna cláusula pétrea o inmodificable, para acto seguido concluir que el poder de reforma no puede utilizarse para sustituir la cláusula de Estado social y democrático de derecho contenida en el artículo 1º de la Constitución, lo que convierte precisamente a esta disposición en una cláusula pétrea operante como límite material al poder de reforma. Si bien en la sentencia C-1040 de 2005 se pretende salvar esta contradicción recurriendo al expediente que «señalar los elementos definitorios de la Constitución no significa fijar cláusulas pétreas», esto no deja de ser una mera afirmación contraevidente que no resiste un análisis somero en cuanto al papel que juegan tales elementos definitorios como límite material al poder de reforma constitucional, como se verá más adelante.

Es contradictorio afirmar que el control de vicios de competencia no es un control material, pero a renglón seguido decir que deben utilizarse como parámetro «los principios y valores contenidos en la Constitución». En efecto, en la cita antes trascrita la Corte anuncia que el control de los vicios de competencia no reviste las mismas características de un control material, pero previamente en el mismo párrafo ha sostenido que el examen de la reforma debe tener en cuenta los principios y valores contenidos por la Constitución, no se añade nada más y tampoco se explica como se han de tener en cuenta esos principios y valores para examinar la constitucionalidad de la reforma sin que a su vez sean utilizados como parámetro material de control, labor de prestidigitador que excede las habilidades de cualquier juez de constitucionalidad por más avezado que sea.

Pero además de las falencias argumentativas al interior de la decisión que entroniza la figura, la jurisprudencia posterior –en el breve lapso de un año- se interna aún más en el limbo terminológico y conceptual al intentar definir los vicios de competencia y la metodología de control que tal figura supone. No se citará aquí la sentencia C-1200 de 2003 debido a las arduas discusiones que suscita al interior de la propia Corte si esta decisión constituye un precedente de carácter vinculante[698], pero si la sentencia C-971 de 2004, en la cual –en abierta contradicción a lo sostenido en la C-551 de 2003- se afirma:

"La Constitución de 1991 no consagra cláusulas intangibles y por consiguiente, no pueden oponerse límites materiales al poder de reforma, el cual sin embargo, en cuanto que tal, carece de competencia para sustituir la Constitución, esto es, para reemplazarla por una distinta, o para reemplazar un elemento definitorio de su identidad por otro opuesto o integralmente distinto".

Entonces, en el curso de un año y en desarrollo de una misma figura se sostiene que el poder de reforma esta sujeto a límites materiales y posteriormente se niega el anterior aserto, no es de extrañar la petición de claridad conceptual formulada por el Procurador General de la Nación. Pero las contradicciones no cesan allí, un poco más adelante se consigna:

La Corte ha avanzado, por un lado, en la identificación de aquello que no puede tenerse como una sustitución de Constitución. Así, ha dicho, no se trata de una vía para abordar un control por vicios de fondo de las reformas constitucionales, que está expresamente excluido por el ordenamiento. De este modo, el análisis de sustitución de la Constitución no consiste en la confrontación material de una reforma con determinadas normas constitucionales o de tratados internacionales que hagan parte del bloque de constitucionalidad (negrillas fuera del texto original).

Nuevamente salta a la vista las contradicciones pues mientras en la primera decisión (la C-551 de 2003) se afirma que los principios y valores constitucionales y los contenidos en los tratados internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad deben ser tenidos en cuenta para determinar la existencia de los vicios de competencia, en la segunda sentencia se sostiene justo lo contrario.

Más adelante se llega precisamente a la conclusión opuesta de la consignada en la C-551 de 2003, cuando se sostiene que:

No puede perderse de vista, sin embargo, que el poder de reforma constitucional obedece a la necesidad de acomodar la Constitución a nuevas realidades políticas, a nuevos requerimientos sociales, o a nuevos consensos colectivos. Por esta razón, el concepto de sustitución de la Constitución no puede privar de contenido al poder de reforma constitucional. Si la Constitución es, por definición y en su sentido material, un cuerpo normativo que define la estructura esencial del Estado, los principios y valores fundamentales, las relaciones entre el Estado y la sociedad, los derechos y los deberes, resulta claro que un poder facultado para reformar la Constitución puede incidir sobre esos distintos componentes. De modo que la alteración de un principio fundamental no puede tenerse, per se, como sustitución de la Constitución, porque ese es, precisamente, el contenido del poder de reforma constitucional que, como tal, tiene capacidad para alterar principios fundamentales. Una cosa es alterar un principio fundamental y otra distinta sustituir un elemento definitorio de la identidad de la Constitución (negrillas fuera del texto original).

Bajo esta nueva argumentación no cabe duda que la modificación de la cláusula de Estado social de derecho no constituiría un vicio de competencia, pues los principios fundamentales pueden ser alterados por el poder de reforma constitucional, a menos, claro, que se les identifique con un "elemento definitorio de la identidad de la Constitución".

Ahora bien, en la decisión más reciente sobre la materia, la sentencia C-1040 de 2005, a la cual corresponde este salvamento de voto, se pretende demostrar lo contrario es decir, que no existen contradicciones entre el concepto de vicios de competencia consignado en las sentencias C-551 de 2003 y las C-1200 de 2003, C-970 y C-971 de 2004, sino que el concepto de vicios de competencias ha sido objeto de una pacífica evolución jurisprudencial. Cabe aquí una anotación marginal. Bien sabido es que el juez posterior es quien define el alcance del precedente fijado en las decisiones previas pero la Corte Constitucional en este caso abusa de esa facultad al falsear casi completamente el sentido de la sentencia C-551 de 2003 en un inusitado afán conciliatorio en torno a la evolución de la teoría de los vicios de competencia. Para atenuar las evidentes contradicciones jurisprudenciales la Corte acude a varios argumentos a su vez contradictorios entre sí.

En primer lugar afirma que el concepto de vicios de competencia no es una doctrina acabada sino que aún está en proceso de construcción jurisprudencial. De ser así no se explica entonces el afán de demostrar que todos los elementos definitorios de dicha doctrina ya estaban configurados a partir de la sentencia C-551 de 2003, la primera en defender esta figura. Por el contrario, sería lógico y normal que a lo largo del tiempo se decantará la jurisprudencia y que ciertos elementos discordantes presentes en la primera decisión, fueran armonizados con el transcurso del tiempo.

En segundo lugar se relativiza el valor de precedente de todas las decisiones previas al afirmar que en ninguna de ellas se declaró configurado un vicio de competencia. Esta es sin duda un arma de doble filo que desconoce el principio de coherencia tan caro a casi todas las teorías de la argumentación jurídica. En efecto, si las anteriores decisiones no construyen un precedente sobre los vicios de competencia, entonces ¿Para que esforzarse en hacer un recuento jurisprudencial de la figura?, ¿Por qué insistir en que la sentencia C-1200 de 2003 sí es un precedente en la materia a pesar de ser una decisión inhibitoria? y finalmente ¿Cómo se justifica emplear los lineamientos trazados en la sentencia C-970 de 2004 sobre el procedimiento para estudiar los vicios de competencia? Y otra observación que por obvia no resulta menos necesaria, todas las sentencias anteriores constituyen un precedente de lo que no son vicios de competencia y en esa medida cada una de ellas vincula al juez posterior.

Se intercambian conceptos que se definen objetivamente, con otros que se construyen subjetivamente. Finalmente, se recurre al expediente de la interpretación gramatical al enunciar una supuesta diferencia entre los términos alteración, afectación, supresión, modificación y sustitución, cuyo alcance habría sido confundido en el concepto emitido por el Ministerio Público. Se afirma así que la Constitución puede ser alterada, afectada, modificada o incluso suprimida parcialmente pero no "sustituida", tal pareciera entonces que las acusaciones sobre petrificación del texto constitucional y sobre control material de las reformas provinieran de mentes obtusas incapaces de comprender las sutilezas del lenguaje constitucional, pero las limitaciones de esta argumentación saltan a la vista cuando se plantea un simple interrogante ¿Podrían entonces ser alterados, modificados o suprimidos los "elementos definitorios" de la Constitución por medio de una reforma? Todas las sutilezas terminológicas se revelan de esta manera artificiosas porque la única respuesta posible es negativa, pues precisamente el "control de sustitución" tiene como supuesto la intangibilidad de los elementos definitorios de la Constitución, es decir, que la alteración, la afectación o la supresión de dichos elementos definitorios constituiría una sustitución. De esta manera los términos pretendidamente diferentes terminan revelándose como sinónimos.

Además de conformidad con algunos apartes de la sentencia en cuestión tal pareciera que es una cuestión de grado, pues algunos de los elementos estructurantes de la Constitución podrían ser alterados, modificados o afectados pero no hasta el punto de suprimirlos[699]. Este tipo de afirmaciones genera aun mayor confusión pues entonces las diferencias ya no sólo estarían entre sustitución y los restantes conceptos sino y también entre las supuestas posibilidades de actuación legítimas del Constituyente. Todo esto con un corolario inquietante, quien decide cuando la alteración, modificación o supresión traspasan los límites aceptables y se convierten en sustitución no es quien tiene la facultad de crear normas constitucionales, es la Corte Constitucional.

Las inconsistencias jurisprudenciales se explican con un replanteamiento del concepto de precedente jurisprudencial. Se podría afirmar que en definitiva las inconsistencias jurisprudenciales  son irrelevantes, en la medida en que la sentencia C-1040 de 2005, al ser el último fallo proferido sobre la materia, constituye el precedente actualmente vinculante, el cual fija los alcances de la teoría. No obstante este argumento es insuficiente en la medida en que la última providencia adolece a su vez de insalvables contradicciones internas que tienen origen en el esfuerzo, por otra parte inútil, de intentar deslindar el concepto de vicios de competencia del control del contenido material de los actos reformatorios de la Constitución.

En efecto, en cualquiera de las versiones acogidas por la jurisprudencia constitucional, la figura de los vicios de competencia implica un control del contenido de las reformas constitucionales y no se entiende como se pueda ejercer un control de esta naturaleza sin la existencia de límites materiales al poder de reforma. Un elemento adicional que sustenta esta afirmación se pone de manifiesto cuando comparamos la manera de actuar propuesta por la jurisprudencia mayoritaria de la Corte Constitucional, con la dinámica del control llevada a cabo por los tribunales constitucionales en aquellos países donde existen cláusulas de intangibilidad: se determina si el contenido del acto legislativo está dentro de la esfera competencial prevista en la cláusula de intangibilidad y si esto es así, se declara inconstitucional por infringir materialmente la Constitución. La misma metodología emplea en definitiva la Corte cuando intenta determinar o no la existencia de un vicio de competencia como se demostrará en el siguiente acápite.

5. La metodología del control ejercido con ocasión del estudio de los vicios de competencia.

Como antes se consignó, precisamente una de las principales inconsistencias de la C-551 de 2003 es no proponer una metodología específica para el estudio de los vicios de competencia, omisión que pretenden subsanar las sentencias C-970 y C-971 de 2004 y es a su vez acogida en la C-1040 de 2005. En esta última providencia se reitera la metodología anunciada en las decisiones del año precedente:

Habiendo acotado el ámbito de la sustitución como el reemplazo total o parcial de la Constitución, es preciso señalar la metodología que debe aplicar la Corte  para abordar el examen de un acto reformatorio de la Constitución cuando se haya planteado un cargo por sustitución de la Constitución.

Reitera la Corte que no se trata, en tales eventos, de un examen de fondo en torno al contenido del acto reformatorio de la Constitución, sino de un juicio sobre la competencia del órgano encargado de adelantar la reforma. Se trata de un juicio autónomo en el ámbito de la competencia. Si el órgano que expidió la reforma era competente para hacerlo, nos encontraríamos frente a una verdadera reforma constitucional, susceptible de control sólo en relación con los vicios en el trámite de formación del correspondiente acto reformatorio. Si, por el contrario, hay un vicio de competencia, quiere decir que el órgano respectivo, por la vía del procedimiento de reforma, habría acometido una sustitución de la Constitución, para lo cual carecía de competencia, y su actuación habría de ser invalidada.

4.1. Como premisa mayor en el anterior análisis, es necesario enunciar  aquellos aspectos definitorios de la identidad de la Constitución que se supone han sido sustituidos por el acto reformatorio. Ello permite a la Corte establecer los parámetros normativos aplicables al examen de constitucionalidad del acto acusado.

Se trata de un enunciado específico, que no se limita a plantear los aspectos que de manera general tiene una determinada institución en el constitucionalismo contemporáneo, sino la manera particular como un elemento definitorio ha sido configurado en la Constitución colombiana y que, por consiguiente, hace parte de su identidad.

4.2. Procede luego el examen del acto acusado, para establecer cual es su alcance jurídico, en relación con los elementos definitorios identificadores de la Constitución, a partir de las cuales se han aislado los parámetros normativos del control.

4.3 Al contrastar las anteriores premisas con el criterio de juzgamiento que se ha señalado por la Corte, esto es, la verificación de si la reforma reemplaza un elemento definitorio identificador de la Constitución por otro integralmente diferente, será posible determinar si se ha incurrido o no en un vicio de competencia (negrillas fuera del texto original).

Pese a todas las disquisiciones que se formulan para negar el carácter material del control, el examen que implica los numerales 4.2 y 4.3 de la cita anterior supone precisamente la confrontación del texto normativo acusado –la reforma constitucional- con los "elementos definitorios identificadores de la Constitución", los cuales por muy elaborados que se presenten, no son cosa distinta de aquellas instituciones, principios o valores que sirven de parámetro de control, contenidos a su vez en distintos preceptos constitucionales. Negar entonces el carácter material o sustancial del control que se realiza es, por consiguiente, insostenible.

Insistir –como se hace en la C-1040 de 2005- en que tal comparación no supone un juicio material del contenido de la reforma porque no se analiza las diferencias entre la Constitución existente y la nueva Carta producto de la reforma sino la magnitud de la transformación es pretender ocultar lo evidente: al establecer "los elementos esenciales que definen la identidad" de la Constitución original se está construyendo un parámetro material –además de carácter subjetivo- de comparación, independientemente de que el juicio posterior recaiga sobre su contenido o sobre el alcance de la transformación propuesta en el acto modificatorio.

Nótese que con esta sutileza se pretende eludir las críticas al carácter material del control, pues se afirma que no se trata de un examen del contenido de la reforma porque no se trata de comparar los contenidos normativos de la Constitución original con los del acto reformatorio sino de identificar la relevancia de las modificaciones introducidas por éste último, para determinar si éstas últimas constituyen una sustitución de la Constitución. Se pretende ignorar que en todo caso antes de realizar dicha comparación es preciso delimitar el contenido de la Constitución original y el alcance de los principios y valores constitucionales que supuestamente resultan afectados en su identidad por la reforma, acto previo que significa precisamente fijar el parámetro de control con base en contenidos materiales del texto constitucional, y que es en definitiva lo que le da a la teoría de los vicios de competencia la naturaleza de un control material.

En la sentencia C-1040 de 2005 se hace aún más evidente dicha naturaleza material del control cuando se señala:

El método del juicio de sustitución exige que un elemento esencial definitorio de la identidad de la Constitución de 1991 fue reemplazado por otro integralmente distinto. Así para construir la premisa mayor del juicio de sustitución es necesario (i) enunciar con mucha claridad cual es dicho elemento, (ii) señalar a partir de múltiples referentes normativos cuales son sus especificidades en la Carta de 1991, (iii) mostrar porque es esencial y definitorio de la Constitución integralmente considerada. Sólo así se habrá precisado la premisa mayor del juicio de sustitución, lo cual es esencial para evitar el subjetivismo judicial (negrillas fuera del texto).

La construcción de la "premisa mayor" del juicio de sustitución es en pocas palabras la construcción de un parámetro material del control a partir del texto original de la Constitución porque con fundamento en el texto constitucional se realiza una construcción doctrinal que servirá para juzgar el alcance de la reforma. Corresponde entonces al juez constitucional identificar cuales son los elementos esenciales de la Carta de 1991, establecer el alcance de dichos elementos esenciales y justificar su carácter esencial como paso previo para realizar el juicio de sustitución. Se insiste en que se trata de la construcción de un parámetro material de control que sólo puede dar como resultado un examen de constitucionalidad material.

Dicho de otra forma: Construir la premisa mayor vendría a ser como descubrir cual es la verdadera Constitución[700], aquellos principios y valores estructurantes que deben permanecer inalterados, pues de ser "sustituidos" daría lugar a una declaratoria de inconstitucionalidad de la reforma. Esta labor de índole subjetiva no es propia de un control jurídico, como se expondrá más adelante, y por su carácter casi sacramental más parece propia de un colegio de augures, encargados en cada caso concreto de develar  las verdades inmutables depositadas en el texto constitucional.  

Por otra parte resulta cuando menos ingenuo suponer que enunciar las distintas etapas del juicio de sustitución lo despoja de subjetivismo, cuando precisamente toda la descripción que se realiza es la máxima expresión de éste. En efecto, es el juez constitucional quien identifica los elementos esenciales, los particulariza y demuestra su naturaleza esencial y definitoria en el texto constitucional, al suscrito Magistrado se le escapan los elementos objetivos comprendidos en esta operación, la cual a su juicio depende por completo de la voluntad del intérprete y es un típico ejercicio del criticado decisionismo judicial.

El proceder sugerido por la jurisprudencia constitucional colombiana, a su vez, es muy similar a la técnica empleada por parte de la doctrina suiza para explicar la teoría de los límites implícitos, que consiste precisamente en recoger presupuestos generales del Estado de derecho, compararlos con las normas constitucionales y determinar de esta manera su intangibilidad, lo que ha sido objeto de acertadas críticas que apuntan a demostrar que este procedimiento parte de premisas ajenas al derecho constitucional positivo y están más cerca de los juicios morales y políticos para determinar la intangibilidad de ciertas materias[701].

La anterior crítica pone de manifiesto un riesgo cierto que implica el examen material de las reformas constitucionales, sobre todo cuando las Cartas no establecen límites al poder de reforma, cual es renunciar al carácter jurídico del control constitucional. En efecto, a pesar de todas las discusiones que ha suscitado y aun suscita la naturaleza de la función que realizan los tribunales constitucionales, existe en todo caso un referente común –el cual de manera simultánea legítima la naturaleza de su labor y permite deslindar la naturaleza de su función de la que desempeñan otros órganos constitucionales- es que realizan un control jurídico sobre los textos normativos, es decir, un control que sigue las modalidades propias de las prácticas judiciales[702].

El control que hace la Corte Constitucional mediante la figura de los vicios de competencia no es un control jurídico. Como ha señalado la doctrina existen notables diferencias entre el control político y el control jurídico del texto constitucional. La primera radica en el carácter objetivado del control jurídico, frente al carácter subjetivo del control político. Ese carácter objetivado significa que el parámetro de control es un conjunto normativo objetivo, preexistente y no disponible para el órgano de control que ejerce el control jurídico. En cambio el carácter subjetivo del control político significa todo lo contrario: que no existe canon fijo y predeterminado de valoración ya que ésta descansa en la libre apreciación realizada por el órgano controlador, es decir, que el parámetro es de composición eventual y plenamente disponible. La segunda diferencia, consecuencia de la anterior, es que el juicio o la valoración del objeto sometido a control está basado, en el primer caso en razones jurídicas (sometidas a reglas de identificación) y, en segundo, en razones políticas (de oportunidad). La tercera diferencia radica en el carácter necesario del control jurídico, frente al voluntario del control político. "Necesario" el primero no sólo en cuanto al órgano encargado del control ha de ejercerlo, cuando para ello es solicitado, sino también en que si el resultado del control es negativo para el objeto controlado, el órgano de control ha de emitir necesariamente la correspondiente sanción, es decir la consecuencia jurídica de la constatación (anulación o inaplicación del acto controlado). Mientras que el carácter "voluntario" del control político significa que el órgano o el sujeto controlante es libre para ejercer o no el control y que, de ejercerse, el resultado negativo de la valoración no implica, necesariamente, la emisión de una sanción. Finalmente, la última diferencia relevante radica en el carácter de los órganos que ejercen uno u otro tipo de control[703].

De la anterior categorización se desprende que el control que tiene lugar con ocasión de los vicios de competencia reúne casi todos los elementos propios de un control de carácter político. En primer lugar el parámetro de control es indefinido y disponible por quien ejerce el control pues determinar cuales son los "elementos definitorios identificadores de la Constitución" (si se acoge la terminología propuesta en la sentencia C-971 de 2004) es una labor que el intérprete realizaría en cada caso concreto. A diferencia de aquellas constituciones que establecen límites al poder de reforma[704], la Constitución colombiana carece de este tipo de referentes que sirvan de parámetro preestablecido de control por lo tanto en cada caso concreto correspondería al intérprete (de conformidad con los cargos formulados en la demanda, siguiendo la metodología planteada en la C-971 de 2004) identificar y elaborar los referentes del control. Se trata de un parámetro de control ambiguo, poco preciso y, lo que es más peligroso, disponible por parte del órgano de control. A esto se suma que los "elementos definitorios identificadores de la Constitución", por regla general estarían constituidos por normas de estructura abierta, es decir principios o valores, lo que aumenta el grado de incertidumbre del control, pues el juez constitucional podría darles un alcance distinto en cada decisión y dependerían de las cambiantes mayorías al interior del Tribunal Constitucional. Riesgo que no es meramente hipotético, como se puso de manifiesto en la sentencia C-971 de 2004 con ocasión de las diferencias interpretativas en torno al alcance del principio de separación de poderes, utilizado en esa ocasión como parámetro de control.

La disponibilidad del parámetro de control por el juez de constitucional de turno resulta incluso exaltada en la sentencia C-1040 de 2005, en esta decisión se afirma sin ningún reparo que:

"No precisó el juez constitucional [en la sentencia C-551 de 2003] cuales principios y valores contenidos en la Constitución son definitorios de su identidad, ni tampoco de qué manera, principios y valores no contenidos en la Constitución, pero que surgen del bloque de constitucionalidad, pueden contribuir a identificar los elementos definitorios del contenido de la Constitución. Esa es una labor que corresponde adelantar al juez constitucional cuando las circunstancias del caso concreto le exijan precisar el alcance de esas afirmaciones" (negrillas fuera del texto).

Se exalta sin ningún recato la posibilidad del juez constitucional de construir un referente de control para cada caso concreto, ad hoc, sin que tales referentes siquiera estén en el texto constitucional.

El uso de parámetros de control abiertos e indeterminados, de alto contenido valorativo conduce a una argumentación de naturaleza política. Ahora bien, como es sabido gran parte de la doctrina actual ha puesto de manifiesto el uso de argumentos morales, de conveniencia y políticos en las decisiones judiciales[705], sobre todo en aquellas de los jueces constitucionales. Sin embargo, el riesgo específico que entraña la teoría de los vicios de competencia es que tales argumentos se transformarían en la parte esencial del discurso jurisprudencial, lo que a su vez pondría en tela de juicio del carácter jurídico de las decisiones adoptadas.

6. La desvalorización del concepto de poder constituyente constituido.

Gran parte de la construcción de la teoría de los vicios de competencia se apoya en la distinción entre poder constituyente y poder de reforma a la Constitución.

La argumentación definitiva es que el poder de reforma a la Constitución (cuando es ejercido por el Congreso de la República) es un poder limitado que no puede sustituir la creación del poder constituyente. Sin embargo tal distinción parte de ignorar deliberadamente que el poder de reforma a la Constitución es también es un poder constituyente, llámese si se quiere constituido, derivado o limitado, pero en todo caso poder constituyente. Pues una vez instaurada una Constitución todo el ejercicio del poder constituyente es derivado o constituido, ya que debe operar dentro de los cauces o límites impuestos en el texto constitucional, incluso el pueblo colombiano –paradigma del poder constituyente- cuando actúa como poder de reforma a la Constitución vigente actúa como un poder constituyente derivado.

Se trata entonces nuevamente de una distinción artificiosa porque cualquiera que sea la vía adoptada para reformar la Carta de 1991- trátese de un acto legislativo, de un referendo constitucional o de una asamblea nacional constituyente- siempre será el ejercicio de un poder constituyente derivado sujeto a los límites procedimentales –no materiales- establecidos en la Constitución.

Aquí es donde se revela uno de los mayores peligros que entraña la tesis de los vicios de competencia pues de conformidad con la actual regulación constitucional, todas las reformas a la Carta suponen la participación del Congreso, bien sea que la reforma se agote al interior del órgano legislativo –cuando se trata de un acto legislativo- bien sea mediante la expedición de una ley que convoca a un referendo constitucional y fija el texto que debe ser aprobado o bien sea mediante la expedición de la ley que convoca a una asamblea nacional constituyente. En todos los casos, bajo el pretexto que se trata de un poder de reforma limitado, la Corte Constitucional puede controlar el contenido de la reforma y excluir del pronunciamiento popular materias que supongan una sustitución de los "elementos estructurantes de la Constitución".

Entonces, la tesis de que el Congreso no puede sustituir la Constitución por ser un mero poder de reforma serviría también para coartar la soberanía popular e impedir que el pueblo colombiano –aun actuando como un poder constituyente constituido- se pronuncie sobre cualquier materia, lo que en definitiva significa socavar las bases democráticas de nuestro sistema político al arrogarse un cuerpo judicial la potestad de decidir sobre que aspectos pueden ser sometidos a la decisión popular.

7.  Los vicios de competencia y el concepto material de Constitución

La expresión "Constitución en sentido formal" alude a la Constitución escrita, a textos que se diferencian de las restantes leyes por su nombre y, en su caso, porque su aprobación y reforma están sujetos a especiales requisitos[707], bajo este concepto la Constitución es la norma suprema del ordenamiento y la infracción de cualquiera de sus preceptos, sin importar la materia de la cual se ocupen,  es antijurídico. La concepción formal de la Constitución constituye sin duda una de las principales conquistas del constitucionalismo liberal del siglo XX, que por una parte ha permitido la ampliación sin límites del número de materias que puede regularse en la misma y, adicionalmente, al colocar el énfasis de la superioridad de las disposiciones constitucionales en elementos formales ha permito superar viejas posturas teóricas que proclamaban la supremacía constitucional a partir de la supuesta coincidencia de sus contenidos con los valores y aspiraciones ideológicos supuestamente compartidos por la comunidad de gobernados.

A esta tesis se le ha reprochado que de tal modo la Constitución queda reducida a una norma en blanco. Así, por ejemplo carl schmitt objeta que bajo esa concepción la Constitución queda reducida a una constitución en blanco, a una Blankoverfassung, una norma cuyo contenido sería éste: "Forman parte de la Constitución todas las normas que en su momento se aprueben con arreglo al procedimiento previsto para la reforma"[708]. Así es, ciertamente. Las críticas se dirigen a la relativización de la norma constitucional que se produce de este modo, lo cual sin duda es cierto. Sin embargo, frente a los anteriores reparos cabe alegar varias cosas. La primera es que en tanto la Constitución no sea reformada vale como norma superior al legislador ordinario, al margen de que tales normas sean más o menos permanentes o inmodificables. La segunda es que la necesaria estabilidad de las normas constitucionales no se consigue negando esta construcción jurídica y sacrificándola a construcciones sociológicas o metafísicas, sino que el instrumento para ello es, desde el punto de vista jurídico, la introducción de mecanismos de reforma adecuados y, desde el punto de vista político, la creación de las condiciones efectivas de estabilidad. Como bien señala de otto[709], la estabilidad de las normas constitucionales es un fin práctico al que hay que atender con técnicas jurídicas y políticas, pero que ni exige la distorsión de los conceptos  ni se ve influido en lo más mínimo por ella. Alterar el concepto de Constitución con finalidades políticas no significa solamente una falta de respeto a la coherencia lógica, sino también una ingenua confianza en la eficacia política de los conceptos, y lo que es más peligroso abre las puertas para la mutación del sistema de soberanía popular a otro donde tendrían espacio elementos de carácter aristocrático.

En esa medida el pretendido garantismo de la teoría de los vicios de competencia se puede, desde otra perspectiva, revelar, por el contrario,  como un retroceso, pues en cualquiera de sus versiones supone siempre un control material de las reformas constitucionales, el cual tiene como punto de partida una concepción material de Constitución, como expresamente se reconoce en la sentencia C-971 de 2004, cuando se afirma que "... la Constitución es, por definición y en su sentido material, un cuerpo normativo que define la estructura esencial del Estado, los principios y valores fundamentales".

La Constitución tendría entonces, un elemento de imposibilidad absoluta de modificación constituida por su parte esencial, lo que mortati[710] denomina el "elemento constante" o el "límite absoluto de la Constitución", ya que solo se presenta un cambio de Constitución material en el caso eventual de la caída del Estado mismo y de sus principios fundamentadores.

Según esta concepción, la Constitución no es tan sólo el conjunto de las normas que regulan la creación de normas por los órganos superiores del Estado, ni tampoco una ley de especiales características formales, sino que tales normas integran una Constitución sólo si en ellas se garantizan determinados valores, aquellos supuestamente plasmados por el Constituyente de 1991. Se trata, en consecuencia de una comprensión valorativa de la Constitución que reproduce respecto de ésta la concepción valorativa del derecho, según la cual una norma sólo será jurídica si garantiza valores que se estiman ciertos y compartidos por la sociedad.

Adicionalmente, este concepto material de Constitución parte de un supuesto errado, cual es el de definir la materia constitucional por su importancia política o jurídica. El concepto material de Constitución no permite identificar unas normas como constitucionales en todo tiempo y en todo lugar, sino que el carácter constitucional depende de cada ordenamiento en concreto. Máxime en las constituciones modernas las cuales tienden a prestar cobertura jerárquica constitucional a una multiplicidad de materias que no revierten en absoluto la importancia y fundamentalidad atribuible a las normas materialmente constitucionales.

La metodología propuesta para el control de los vicios de competencia confía a la Corte Constitucional la identificación del contenido material de Constitución, pues al «construir la premisa mayor», al «determinar los principios definitorios de la Constitución» y al «establecer los principios y valores que servirán como referentes del juicio de constitucionalidad», estaría determinando precisamente la materia que integra la Constitución. Adicionalmente la fijación de la Constitución material dependería en cada momento de la composición de la Corte Constitucional y de las mayorías a su interior, de manera tal que las reformas constitucionales tendrían que hacerse también desde el interior del órgano de control y no sólo por fuera de éste.

8. La figura de los vicios de competencia es contraria a la comprensión de la Constitución como un orden abierto.

Otro riesgo que implica acoger la doctrina de los vicios de competencia, la cual como se demostró en el acápite anterior está estrechamente ligada con un concepto material de Constitución, es que se transforma el ordenamiento constitucional en un orden cerrado. Aunque el término de "Constitución abierta" puede hacer referencia a diversas realidades, en general se puede resumir en tres ideas: (i) la Constitución permite la defensa de valores opuestos o contrarios a los que ella misma considera fundamentales, siempre y cuando dicha defensa se realice con los medios establecidos por la propia Constitución, (iii) igualmente permite la modificación de esos valores fundamentales, (iii) la Constitución permite, sin necesidad de reforma, el desarrollo de muy diversas opciones políticas[712].

La Carta Política de 1991 es un orden constitucional abierto, esta afirmación no sólo se demuestra por la amplitud de los debates que tuvieron en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente y por heterogeneidad de sus integrantes, sino también porque carece de cláusulas pétreas o de límites implícitos al poder de reforma constitucional. Al arrogarse la Corte Constitucional la función de determinar los "elementos definitorios identificadores de la Constitución", los cuales se convierten en límites del poder de reforma, transformó el ordenamiento constitucional colombiano en un orden cerrado, en el cual están excluidas las discusiones –y por ende las modificaciones- acerca de aquellos principios y valores que a juicio del interprete constitucional hacen parte de ese núcleo inmodificable. Esto, además de limitar de manera arbitraria el debate democrático, entraña un grave peligro cual es el de cerrar los procedimientos establecidos por la propia Constitución para el cambio, lo que en definitiva podría traer efectos contraproducentes, como sería, por ejemplo, alentar las vías de hecho para la transformación de los textos constitucionales.

La jurisprudencia de la Corte Constitucional puede terminar por conducir al poder constituyente al mismo atolladero vivido bajo los últimos días de la Constitución de 1886, cuando un ordenamiento constitucional cuestionado y rechazado por las mayorías se había convertido en irreformable por el único cauce previsto por la propia Constitución, lo que en definitiva no paralizó el movimiento que terminaría en la expedición de la Carta de 1991, pero si hizo que el proceso constituyente fuera mucho más difícil y siempre estuviera perseguido por la sombra de su propia inconstitucionalidad. En pocas palabras la tesis de los vicios de competencia defendida por la jurisprudencia reciente de esta Corporación demuestra un profundo desconocimiento de la reciente historia colombiana, pues conduce a la misma sin salida que ocasionó la anterior ruptura constitucional.

9. Las posibles transformaciones que puede generar la competencia para hacer un control de los contenidos de reformas constitucionales.

De aplicarse rigurosamente la tesis de los vicios de competencia o el control de sustitución de la Constitución, podría conducir algunos resultados paradójicos que terminarían por amenazar las bases formales sobre las cuales se estructura la supremacía constitucional.

En efecto, la distinción implícita en esa tesis al interior de las disposiciones constitucionales entre los así llamados elementos estructurantes y los restantes enunciados normativos conlleva necesariamente a una diferencia jerárquica de los preceptos constitucionales, según la cual aquellos que ostentan el carácter de elementos estructurales o definitorios gozarían de una jerarquía superior, edificada sobre su supuesto valor material superior. Por lo tanto se podría llegar a proponer o incluso aplicar la excepción de inconstitucionalidad respecto de aquellas reformas constitucionales que no hayan sido objeto de control pero que según el parecer de la autoridad encargada de aplicarla fueran contrarias a los elementos estructurantes de la Constitución de 1991.

Entonces la tesis de las antinomias constitucionales rechazada por la jurisprudencia de esta Corporación, tendría que ser aceptada pues habría la posibilidad de identificar al interior de la Carta misma disposiciones contrarias a sus supuestos elementos definitorios o estructurantes.

Adicionalmente el control de sustitución, debido a su carácter de control material o de contenido, permitiría la posibilidad que la Corte Constitucional condicionara los efectos temporales de sus decisiones o incluso expidiera sentencias interpretativas o integradoras que condicionaran la interpretación o adicionaran enunciados normativos al texto de la reforma. Igualmente se podrían emplear juicios de razonabilidad o test de proporcionalidad para confrontar las reformas constitucionales con los principios y valores estructurantes de la Constitución, para determinar el grado o la magnitud de su afectación. De manera tal que el control de los actos reformatorios de la Constitución terminaría por equipararse al control que se realiza sobre las disposiciones con fuerza de ley.

10. Los límites lógicos de las reformas a la Constitución y del control constitucional de éstas.

Para entender las paradojas lógicas que entraña la reforma de la Constitución, es ilustrativo acudir al ejemplo propuesto por ross:

"Si un monarca absoluto otorga una Constitución "libre", el significado jurídico de este acto puede ser interpretado de dos maneras. Es posible considerar que la nueva Constitución posee validez por virtud del poder absoluto del monarca que la ha otorgado, el cual continúa así como autoridad suprema. La norma básica anterior, por lo tanto sigue siendo válida, y el nuevo orden puede ser revocado en cualquier momento por el mismo poder absoluto que lo otorgó. No ha tenido cambio alguno en el presupuesto último del sistema, en su ideología fundamental. Pero la nueva Constitución también puede ser otorgada por el monarca con la intención que no sea revocable. En tal caso no puede considerarse que deriva de su poder absoluto (...) O la nueva Constitución se deriva de la antigua, y en tal caso no hay realmente una nueva Constitución, pues el poder absoluto del rey continúa siendo invariable, o la nueva Constitución ha desplazado a la anterior, pero en tal caso no puede ser derivada de ella" [713].

Del anterior ejemplo se concluye que el parámetro de validez de una reforma constitucional no puede ser el ordenamiento constitucional previo, precisamente porque en ese caso no habría reforma. En efecto, si afirmamos que una reforma es válida sólo si respeta los límites fijados por el texto normativo anterior la modificación no tendría entidad jurídica propia pues en todo caso estaría sujeta a su conformidad con el texto previo. Por el contrario si sostenemos que del sólo hecho de su nacimiento a la vida jurídica depende su validez cualquier referencia al parámetro normativo existente antes de su expedición carece de cualquier relevancia, en la medida que como hecho nuevo que ha surgido al mundo jurídico tiene fuerza normativa autónoma.

Esta es precisamente la paradoja que encierra la tesis de los vicios de competencia, pues la eficacia normativa de la reforma y su validez estaría sujeta a su conformidad con los principios estructurantes del ordenamiento constitucional de 1991 –sin contar a su vez con que tales elementos estructurantes han podido ser modelados por reformas constitucionales posteriores- la Carta de 1991 –o mejor, la Corte Constitucional- fungiría como el rey que otorga la Constitución, en el ejemplo que nos propone Ross, pero que sin embargo conserva el poder de volver las cosas al Estado anterior.

Ahora bien, en la Constitución Colombiana de 1991 el Título XIII de la Constitución regula los procedimientos de reforma. Tales procedimientos se reducen en el texto constitucional a tres: Reforma por el Congreso, la cual se denomina en nuestro ordenamiento acto legislativo; reforma mediante referendo constitucional y reforma mediante la convocatoria de una asamblea constituyente. Son estas tres vías o procedimientos los únicos establecidos para hacer cambios en el articulado constitucional, la mayor o menor intensidad en calidad o cantidad de los temas objeto de la reforma son irrelevantes para efectos del control de constitucionalidad, pues las enmiendas constitucionales son expresión de la voluntad del poder constituyente, y la Corte Constitucional en tanto poder constituido no puede oponerse a la voluntad del poder constituyente expresada en los términos señalados por la Constitución misma.

En la doctrina se habla de que las vías o procedimientos de reforma  previstos en una Constitución son expresión de un poder constituyente constituido, lo que viene a significar que se trata de decisiones tomadas por el titular de la soberanía, por el pueblo, pero que por decisión del mismo deben ser elaboradas siguiendo un procedimiento expresamente señalado en la Constitución. La existencia de limites o condicionamientos constitucionales solo lo son para el procedimiento que ha de seguirse para la toma de decisiones, no sobre el contenido de las mismas. El que sea el pueblo considerado como poder constituyente y detentador de la soberanía no significa que se trate de un poder sin limites o restricciones, pues en todo Estado donde el pueblo o un conjunto de ciudadanos en condiciones de igualdad detente la soberanía habrá necesariamente que acordar reglas de procedimiento para que se exprese la voluntad popular.

Los mecanismos de reforma constitucional son procedimientos mediante los cuales el poder constituyente originario (que originó la Constitución) pretende conservar la titularidad del poder, esto es evitar que las decisiones esenciales que sirven de marco de convivencia de toda la sociedad, puedan ser modificadas por cauces o mayorías que al no ser las previstas por la Constitución misma, conlleven o conduzcan a una ruptura de los acuerdos esenciales que permiten que la sociedad y el Estado sean la expresión de acuerdos mínimos para la vida en paz, pero se trata de mínimos plasmados en el ordenamiento constitucional escrito y no puede llegarse a extremar el control hasta el punto de cerrar los cauces democráticos para que la sociedad pueda darse la organización política que a bien tenga.

El hecho de que mediante reformas constitucionales se introduzcan figuras o instituciones que excepcionen o eventualmente puedan afectar el contenido de postulados básicos del Estado de derecho, como la división de poderes o que modifiquen el contenido esencial de los derechos fundamentales, en los términos de la Constitución vigente, nos pone de manifiesto que la sociedad colombiana esta aun en proceso de construcción del consenso constitucional, y como tal el derecho no puede ser un obstáculo para la evolución política.

Se trata de un proceso de evolución constitucional (que se mide en décadas o siglos) que no puede ser frenado con base en teorías o dogmas cerrados o a partir de una determinada concepción de lo que es el derecho constitucional "aceptable". Por el contrario las alternativas, combinaciones y figuras nuevas ideadas por la sociedad y por sus órganos representativos, incluso cuando puedan parecer chocantes desde la perspectiva del derecho comparado o contrarias a décadas de evolución constitucional en "sociedades bien ordenadas", deben ser consideradas legítimas precisamente por el carácter flexible y dúctil del derecho. Preceptos idénticos de constituciones distintas tienen significados diversos y alcances diferentes, porque el derecho no es una ciencia objetiva, con principios inmutables, sino que su resultado y efectivo alcance depende de la interacción entre derecho realidad social sobre la que opera. El real alcance, la eficacia del derecho contenido en un acto reformatorio de la constitución no se puede apreciar cabalmente sino hasta que este se aplique y aun así es necesario dejar que se decante con el paso del tiempo. Es carente de lógica jurídica y política cerrar las alternativas de reforma constitucional en una sociedad que constantemente redefine sus acuerdos fundamentales y que por lo tanto está en un constante proceso de cambio constitucional.

En conclusión las razones por las cuales me aparto de la tesis de los vicios de competencia y del control de sustitución, expuestas a lo largo del presente salvamento de voto son las siguientes: (i) es una tesis contraria al tenor del artículo 241.1 constitucional y a cualquier criterio de interpretación que se emplee para establecer el alcance de este enunciado normativo; (ii) es una tesis que incurre en numerosas contradicciones internas al pretender negar presupuesto esencial, esto es, el control material de los actos reformatorios de la Constitución; (iii) implica adoptar un concepto material de Constitución, que en definitiva sería aquel defendido por las mayorías al interior de la Corte Constitucional; (iv) implica que la Corte Constitucional se aparte de los cánones del control jurídico y adopte un modelo de control político e ideológico; (v) significa una desvalorización del poder de reforma a la Constitución y en definitiva puede conducir a una petrificación del ordenamiento constitucional y (iv) supone alterar el principio de soberanía popular.

Como corolario lógico a la anterior argumentación es preciso consignar que a mi juicio  en la sentencia C-1040 de 2005 la Corte Constitucional no podía pronunciarse sobre la delegación de competencias normativas al Consejo de Estado, por tratarse de aspectos materiales o de contenidos que escapaban del alcance de su control. No sobra advertir, sin embargo, que en esa medida la sentencia de la cual me aparto también incurre en una contradicción con anteriores precedentes sentados por esta Corporación porque precisamente en la sentencia C-1081 de 2005, en la cual si bien no se examinaba una reforma constitucional, la Corte encontró ajustado a la Constitución que un acto legislativo delegara expresamente la regulación de materias propias de una ley estatutaria en el Consejo Nacional Electoral.

Fecha ut supra.

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Magistrado

[1] En este sentido, en relación con las reformas por la vía del referendo constitucional se pronunció la Corte en la Sentencia C-551 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett

[2] Ms.Ps. Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil

[3] Esta doctrina constitucional había sido sentada por la Corte en la Sentencia C-387 de 1997. (M.P. Fabio Morón Díaz), en la cual se señaló que: "(...) es obvio que otras normas de la Carta y del reglamento del Congreso resultan aplicables al trámite complejo que se cumple con ocasión de los proyectos conducentes a la modificación de la Carta y que la inobservancia de esas otras normas compatibles con el proceso de reforma constitucional, puede derivar en la inconstitucionalidad del acto reformatorio, situación que adquiere una especial relevancia tratándose del reglamento del Congreso, pues pese a su carácter infraconstitucional, su desconocimiento es susceptible de generar una vulneración de la Carta, por cuanto teniendo la naturaleza de ley orgánica, a sus dictados ha de someterse el Congreso al ejercer su actividad (art. 151 C.P.)". En la Sentencia C-816 de 2004 (Ms.Ps. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes), la Corte precisó que: "(...) para el estudio de la constitucionalidad de un acto legislativo, además del Título XIII, deben tenerse en cuenta todas las normas constitucionales y del Reglamento del Congreso que señalen requisitos necesarios para la formación de la voluntad democrática de las Cámaras".

[4] En este sentido, refiriéndose específicamente al trámite de los referendos modificatorios de la Constitución, se pronunció la Corte en la Sentencia C-551 de 2003.

[5] Ms.Ps. Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil.

[6] Sentencia C-816 de 2004. (Ms.Ps. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes)

[7] Sentencia C-737 de 2001. M.P. Eduardo Montealegre Lynett

[8]   Véase, Paloma Biglino Campos. Los vicios en el procedimiento legislativo. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1991, Págs. 36 y ss.

[9] Sentencia C-055 de 1995. M.P. Alejandro Martínez Caballero.

[10] Sentencia C-737 de 2001. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

[11] Sentencia C-872 de 2002. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

[12] M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

[13] El interviniente cita las sentencias C-544 de 1992, C-1200 de 2003 y C-816 de 2004.

[14] El interviniente cita, entre otras, las sentencias C-544 de 1992, C-387 de 1997, C-543 de 1998, C-551 de 2003, C-1200 de 2003, C-873 de 2003, C-313de 2004, C-971de 2004 y C-575de 2004.

[15] Sentencias C-561 de 1999, C-497de 1995 y C-251 de 2002.

[16] Artículo 14 transitorio, Constitución Política.

[17] El interviniente fundamenta su afirmación en los artículos 156 y 237, numeral 4 de la Constitución Política, así como en el artículo 38, numeral 2 de la Ley 270 de 1995.

[18] Sentencias C-971 de 2004 y C-155 de 2005.

[19] El señor Procurador se refiere al concepto rendido dentro de los expedientes D-5032 y D-5041 (acumulados).

[20] En la Sentencia C-551 de 2003, en la que la Corte introdujo el concepto de sustitución de Constitución como límite competencial al poder de reforma, llegó a la conclusión de que ninguno de los temas incorporados a la ley por medio de la cual se convocaba a un referendo constitucional, comportaba una sustitución de Constitución. En la Sentencia C-970 de 2004 la Corte llegó concluyó que las disposiciones del Acto Legislativo por medio de las cuales se conferían facultades extraordinarias al Gobierno para que, de manera supletoria, expidiese la normas con fuerza de ley necesarias para la puesta en marcha del sistema acusatorio introducido en la reforma, no podían tenerse como una sustitución de Constitución. A idéntica conclusión llegó la Corte en la Sentencia C-971 de 2003 en relación con la habilitación contenida en el Acto Legislativo No. 01 de 2003  para que el Presidente de la República, si oportunamente no lo hiciere el Congreso, adoptase mediante decreto con fuerza de ley las normas electorales que desarrollen el artículo 109 constitucional sobre financiación de partidos y campañas políticas antes de la realización de las elecciones departamentales y municipales subsiguientes a la reforma.

[21] Capítulo 2 del Título II de la Constitución.

[22]  Por ejemplo, los nueve magistrados de la Corte Constitucional son elegidos por el Senado de ternas que provienen, en sus dos terceras partes, de la rama judicial. Además, como el período de los magistrados es de ocho años, no reelegibles, un presidente, incluso en la eventualidad de que sea reelegido, ejerce su mandato durante el período de una Corte elegida en un momento diferente al del mandato presidencial. El período de seis de los actuales magistrados de la Corte Constitucional va de 2001 a 2009 y el de uno de ellos de 2004 a 2008. Así, el Presidente elegido en 2010, en el evento de que sea reelegido en 2014, gobernará 7 de los 8 años durante un lapso coincidente con el período de 8 años de los magistrados elegidos para el período 2009-2017. En el caso de la Junta del Banco de la República, debido a la renuncia anticipada de alguno de sus miembros, todos los presidentes entre 1991 y 2006, han nombrados más de 2 de los 7 miembros, lo cual, contando al Ministro de Hacienda, permite sumar la mayoría de los miembros. Ello no ha llevado a que se alegue que los miembros de la Junta están incumpliendo el mandado según el cual "representarán exclusivamente el interés de la Nación" (C.P. art. 372)    

[23] Véase, por ejemplo, SARTORI, Giovanni, "Ingeniería Constitucional Comparada", Fondo de Cultura Económica, México, 1996; LIJPHART, Arend, "Las Democracias Contemporáneas", Barcelona: Ariel, 1987, Pág. 81-84. LINZ, Juan J. "Democracia presidencial o parlamentaria ¿Qué diferencia implica?", en LINZ, Juan J. y VALENZUELA, Arturo, "Las Crisis del Presidencialismo",  Madrid, España: Alianza Editorial, 1997.

[24] Estas características enunciadas de manera general, requieren ser precisadas en sus alcances e incluso es posible descubrir diferentes matices en las distintas aproximaciones teóricas. Así, por ejemplo, de las dos primeras características se desprende que el Presidente efectivamente dirige el ejecutivo, cuya integración depende exclusivamente de él y por consiguiente no puede ser afectada por el legislativo, sin que este rasgo se considere alterado por la posibilidad que algunos ordenamientos contemplan, del voto de censura individual frente a un ministro. En este sentido, Sartori opta por una formulación más flexible de la segunda característica, para remitirla, no al hecho de que el jefe del Estado deba ser también el jefe del gobierno, sino a la existencia de una clara línea de autoridad del presidente hacia abajo, de tal manera que éste efectivamente dirija el ejecutivo. Véase, Sartori, Op.Cit. Págs. 98 y 99. Linz, por su parte, hace énfasis en la  "legitimidad democrática dual" que se deriva de la elección popular directa o casi directa tanto del presidente, que controla el ejecutivo, como del legislativo. Op.Cit. Págs. 31 y 32. Lijphard, a su vez, destaca que, al paso que el presidente es un ejecutivo de una sola persona, el primer ministro y el gobierno forman un cuerpo colectivo. (Ver "presidencialismo y democracia mayoritaria: observaciones teóricas", en Linz y Valenzuela, Op.Cit. Págs. 150 y ss.)   

[25] En el escenario americano, el período de los presidentes oscila hoy entre 4 y 6 años. En Chile, la Constitución de 1980 establecía un período de 8 años, pero en reforma constitucional de 1989 el mismo se redujo a  6 años, y en posterior reforma, en el año 2004, se fijó en cuatro años, sin reelección inmediata.

[26]    Un estudio de Daniel Zovatto muestra que para el año 2000, "[d]os tercios de los 18 países latinoamericanos permiten alguna forma de reelección, si bien sólo 4 países (Argentina, 1994; Brasil, 1997; Perú, 1993 y Venezuela, 1999) autorizan la reelección inmediata. Analizando los cambios registrados durante estas dos décadas constatamos que el sistema dominante es alguna forma de reelección pero sin que haya una tendencia clara en relación con los cambios operados. Así, del 50% de los países de la región (9) que cambiaron su sistema, cuatro (Argentina, Brasil, Perú y Venezuela) pasaron de una reelección alternada a una inmediata; 3 en cambio lo hicieron en sentido opuesto: Paraguay pasó de reelección inmediata a prohibida, mientras que República Dominicana y Nicaragua de reelección inmediata a alternada."

[27] Otras consideraciones teóricas en torno a la reelección presidencial se refieren, por ejemplo, a la necesidad de permitir un horizonte temporal más amplio para la realización de los programas de gobierno, y evitar la urgencia y la premura que, en un período limitado, pueden llevar a políticas mal diseñadas y presurosamente ejecutadas. (Así, Juan Linz, Op.Cit. Pág. 51) También se ha planteado que un cargo que carezca de incentivos, como el que proporciona la posibilidad de reelección al mandatario exitoso, está mal concebido (En este sentido, SARTORI Op.Cit.), y se ha señalado el recorte democrático que implica sustraer del electorado la posibilidad de reelegir al mandatario exitoso.

[28] Así, por ejemplo, en el artículo V del Tratado General de Paz y Amistad, suscrito en Washington en 1923 por los plenipotenciarios de Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica se estableció el principio de no reelección en los siguientes términos: "Las Partes Contratantes se obligan a mantener en sus respectivas Constituciones el principio de no reelección del Presidente y Vicepresidente de la República; aquellas en cuya Constitución se permita esa reelección se obligan a provocar la reforma constitucional en ese sentido, en la próxima reunión del Poder Legislativo, después de la ratificación del presente tratado".

[29] LINZ y VALENZUELA, Op.Cit.; NOHELEN, Dieter; FERNANDEZ, Mario, (Editores) "Presidencialismo versus Parlamentarismo. América Latina" Ed. Nueva Sociedad, 1991; SARTORI, Op.Cit.

[30] En 1910 el período de los senadores se fijó en cuatro años y el de los representantes a la Cámara en dos. El Acto Legislativo No. 01 de 1968 unificó los períodos en cuatro años.

[31] En el Acto Legislativo No. 01 de 1968 se dispuso la simultaneidad de las elecciones de las cámaras legislativas y del Presidente de la República.

[32]     Acto Legislativo No. 01 de 1986.

[33]     Actos Legislativos No. 01 de 2001 y No. 02 de 2002.

[34]     Actos Legislativos No. 01 de 1996, No. 02 de 2002 y No. 01 de 2003.

[35]     Acto Legislativo No. 01 de 2003.

[36]     Ibídem.

[37]     Ibídem

[38] M.P. Carlos Gaviria Díaz.

[39] Subrayado por fuera del texto original. Véase, igualmente, las sentencias C-487 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis),  C-614 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y C-668 de 2004 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra).

[40] Subrayado por fuera del texto original.

[41] Véase: Auto 038 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), Sentencia C-533 de 2004 (M.P. Álvaro Tafur Galvis) y Sentencia C-644 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil). Sobre la importancia del aviso en relación con la comunidad en general, la Corte ha sostenido que: "Adicionalmente, dicha reforma facilita a los ciudadanos y organizaciones sociales que  tengan interés en influir en la formación de la ley y en la suerte de ésta, ejercer sus derechos de participación política (Artículo 40 C. P.) con el fin de incidir en el resultado de la votación, lo cual es importante para hacer efectivo el principio de democracia participativa (Artículos 1 y 3 C.P.)".

[42] Sentencia C-644 de 2004. (M.P. Rodrigo Escobar Gil).

[43] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

[44] Subrayado por fuera del texto original.

[45] M.P. Álvaro Tafur Galvis.

[46] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

[47] Sobre la materia se puede consultar el artículo 83, inciso 2°, de la Ley 5ª de 1992.

[48] Igual posición jurisprudencial sostenida en la sentencia C-780 de 2004. (M.P. Jaime Cordoba Triviño).

[49] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Cuya posición jurisprudencial fue con posterioridad reiterada en Auto 207 de 2005 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).

[50] Véase, entre otras, la sentencia C-273 de 1999. (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

[51] M.P. Fabio Morón Díaz.

[52] M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

[53] La jurisprudencia reiterada de esta Corporación ha señalado que cuando la Constitución Política sea reformada por el Congreso, el trámite correspondiente no sólo debe ajustarse a lo previsto en el artículo 375 Superior, sino que, además debe ceñirse a las normas constitucionales que regulan el procedimiento legislativo y a las deposiciones de la Ley 5ª de 1992, "Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes", en cuanto sean compatibles con las previsiones de la Carta que regulan el procedimiento de reforma por la vía del acto legislativo. Sobre la materia, entre otras, se pueden consultar las siguientes sentencias:  C-222 de 1997, C-543 de 1998, C-487 de 2002, C-614 de 2002, C-668 de 2004 y C-1039 de 2004.

[54] Los proyectos de acto legislativo pueden provenir del gobierno, de los miembros del Congreso en un numero no inferior a 10, del veinte por ciento de los Concejales o Diputados, y de los ciudadanos "en un número equivalente al menos, al cinco por ciento del censo electoral vigente". (C.P. art. 375)

[55] Dispone el artículo 157 de la Constitución, en su numeral 1°, ningún proyecto será ley sin los requisitos siguiente: "Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la Comisión respectiva".

[56] Los artículos 160 Superior  y 156, 157, 175 y 185 de la Ley 5ª de 1992, exigen tanto en Comisión como en Plenaria la presentación de un informe de ponencia, en el que se resuma las distintas propuestas e iniciativas presentadas, anexando el motivo por el cual algunas de ellas fueron rechazadas, en aras de garantizar la participación activa de los congresistas en el debate o discusión parlamentaria. (Sobre su exigibilidad en el trámite de reforma constitucional a través de acto legislativo, se puede consultar la sentencia C-1039 de 2004. M.P. Álvaro Tafur Galvis).

[57] Dispone el artículo 94 de la Ley 5ª de 1992: "El sometimiento a discusión de cualquier proposición o proyecto sobre cuya adopción deba resolver la respectiva Corporación, es lo que constituye el debate". En cuanto a su exigencia en la aprobación de leyes y de actos legislativos, se pueden consultar las sentencias     C-222 de 1997 y C-473 de 2004.

[58] El acto legislativo deberá aprobarse en dos períodos ordinarios y consecutivos, con el cumplimiento de las mayorías exigidas en el artículo 375 Superior.

[59] Aprobado el proyecto en el primer período, el gobierno deberá publicarlo para iniciar el trámite de la segunda vuelta (C.P. art. 375).

[60] Dispone el artículo 157 Superior, que ningún proyecto será ley sin "haber obtenido la sanción presidencial".

[61] Gaceta del Congreso No. 503 del martes 30 de septiembre de 2003. Igualmente, puede consultarse la Gaceta del Congreso No. 468 del 12 de septiembre de 2003.

[62] Dispone, al respecto, el artículo 114 de la Ley 5ª de 1992: "Proposición suspensiva. Es la que tiene por objeto suspender el debate mientras se considera otro asunto que deba decidirse con prelación, pero para volver a él una vez resuelto el caso que motiva la suspensión". (Subrayado por fuera del texto original).

[63] Determina el artículo 78 de la Ley 5ª de 1992: "Entiéndase por Orden del Día la serie de negocios o asuntos que se someten en cada sesión a la información, discusión y decisión de las Cámaras Legislativas y sus Comisiones Permanentes". El artículo 79-6 incluye dentro de las materias que se deben considerar en el orden del día a los "proyectos objeto de debate". Finalmente, el artículo 82 regula los supuestos para proceder a su publicidad, en los siguientes términos: "Los respectivos Presidentes de las Cámaras y sus Comisiones Permanentes publicarán el Orden del Día de cada sesión. Para darle cumplimiento será suficiente disponer su fijación en un espacio visible de la correspondiente secretaría".

[64] Dispone el artículo 287 de la Ley 5ª de 1992: "En cada una de las Cámaras se llevará un libro de registro de intereses privados en el cual los congresistas consignarán la información relacionada con su actividad privada. En ella se incluirá la participación en sociedades anónimas o de responsabilidad limitada y similares, o en cualquier organización o actividad privada económica o sin ánimo de lucro de la cual haga parte, en el país o fuera de él".

[65] M.P. Álvaro Tafur Galvis.

[66] De igual manera, frente a la publicación del proyecto en la Gaceta del Congreso, como requisito para activar el procedimiento legislativo, esta Corporación ha señalado: "los proyectos de ley no pueden ser secretos, la democracia exige que en relación con ellos se cumpla el principio de la publicidad y, por eso, el primero de los requisitos que señala el artículo 157 de la Carta es el de la publicación del proyecto "oficialmente por el Congreso", antes de que se le de curso en la respectiva Comisión, norma esta que guarda estrecha relación con el artículo 144 de la Ley 5ª de 1992 en el que se dispone, de manera perentoria, que luego de recibido un proyecto, "se ordenará por la Secretaría su publicación en la Gaceta del Congreso".

[67] Sentencia C-551 de 2003. (M.P: Eduardo Montealegre Lynett).

[68] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

[69] Dispone el artículo 291 de la Ley 5ª de 1992: "Todo senador o representante solicitará ser declarado impedido para conocer y participar sobre determinado proyecto o decisión trascendental, al observar un conflicto de interés". Por su parte, el artículo 294 de la citada ley, determina que: " Quien tenga conocimiento de una causal de impedimento de algún congresista, que no se haya comunicado oportunamente a las Cámaras Legislativas, podrá recusarlo ante ellas. En este evento se dará traslado inmediato del informe a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista de la respectiva Corporación, la cual dispondrá de tres (3) días hábiles para dar a conocer su conclusión, mediante resolución motivada. // La decisión será de obligatorio cumplimiento".

[70] Gaceta del Congreso No. 311 del 25 de junio de 2004. Pág. 19. En el Acta No. 06 del martes 24 de agosto de 2004, publicada en la Gaceta del Congreso No. 527 del 13 de septiembre del mismo año, se aprobó el Acta No. 43.

[71] Véase, Gaceta del Congreso No. 312 del 25 de junio de 2004, la cual se aprobó con posterioridad en la sesión del 14 de agosto de 2004, según consta en el Acta No. 06, visible en la Gaceta No. 527 del 13 de septiembre de 2004.

[72] Precisamente, en la página No. 46 de la Gaceta del Congreso No. 312, se dijo: "La presidencia interviene para lo siguiente. Muy bien, yo lo único que le puedo decir es lo que ya le dije en privado, si los impedimentos no valieron porque esa sesión que para el trámite de esos impedimentos se consideró que no valía tampoco las recusaciones, hoy no he visto Senador Rojas que nadie lo haya recusado, yo considero que usted está habilitado para intervenir plenamente, es mi opinión; ahora ya usted si tiene una distinta pues obre como considere, su recusación hoy no ha sido presentada si los impedimentos del martes se consideraron inválidos las recusaciones por supuesto también, está habilitado para intervenir excepto que usted considere lo contrario".    

[73] Véase, al respecto, la sentencia C-473 de 2005. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

[74] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

[75] Subrayado por fuera del texto original.

[76] M.P. Álvaro Tafur Galvis.

[77] En la sentencia previamente citada, se sostuvo que: "En atención al artículo 185 de la Ley 5ª de 1992 dichas normas deben entenderse aplicables  en el debate  en plenaria  y por tanto resulta  exigible en relación con la ponencia, bien la publicación  (art. 157 ), bien la  autorización por el Presidente de  la reproducción de la ponencia por cualquier medio mecánico, para distribuirlo entre los miembros de la Corporación, sin perjuicio de su posterior reproducción en la Gaceta del Congreso".

[78] Sentencia C-1709 de 2000. M.P. Jairo Charry Rivas. Subrayado por fuera del texto original.

[79] Frente al cambio propuesto al artículo 1°, consideraron los ponentes que la Constitución debe definir un marco más claro en relación con el período en que es posible la participación del Presidente y el Vicepresidente en actividades políticas, partidistas y electorales cuando presenten su candidatura, de manera que si bien es adecuada la limitación que se establece para que dicha actividad pueda realizarse a partir de la fecha de inscripción, sería prudente proponer un límite adicional, que se plantea en dicha ponencia en el término de cuatro meses antes de la fecha de elección de la primera vuelta. Sobre la eliminación del artículo 5°, se expresó en el pliego de modificaciones que se trata de una norma que recoge en gran medida un texto similar que no fue acogido por el pueblo soberano cuando se puso a su consideración en el referendo de reforma constitucional votada en octubre pasado y, de otra parte, que regula un tema polémico que divide las opiniones de expertos y de dirigentes políticos.

[80] MONTILLA MARTOS. José A. Minoría Política y Tribunal Constitucional. Editorial Trotta. Madrid. 2002. Pág. 83.

[81] DE OTTO. Ignacio. Derecho constitucional. Sistema de fuentes. Ariel. Barcelona. 1997. Pág. 143. (Subrayado por fuera del texto original).

[82] Véase, entre otras, las sentencias C-222 de 1997 y C-473 de 2004. En la última de las providencias citadas, la Corte manifestó: "

[83] Véase, al respecto, la sentencia T-983A de 2004. (M.P. Rodrigo Escobar Gil).

[84] RESCIGNO G.U. Democrazia e principio maggioritario. Quaderni Costituzionali. No. 2. 1994. Pág. 193.

[85] M.P. Álvaro Tafur Galvis.

[86] Subrayado por fuera del texto original.

[87] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

[88] M.P. Jairo Charry Rivas.

[89] Subrayado y resaltado por fuera del texto original.

[90] Así, por ejemplo, en Comisión Primera del Senado de la República, en primera vuelta, se presentó la proposición No. 119 formulada por los honorables Senadores Mario Uribe y Juan Fernando Cristo Bustos, la cual fue aprobada con el voto negativo de los Senadores Antonio Navarro y Jesús Enrique Piñacué. (Gaceta del Congreso No. 350, páginas 7 y 16). En la proposición reseñada, se eliminó del inciso 2° del artículo 127 constitucional la expresión "y de sus entidades descentralizadas que ejerzan jurisdicción, autoridad civil o política, cargos de dirección administrativa o". De este modo se modificó el alcance de la prohibición de participación en actividades políticas o partidistas, en cuanto al tipo de funcionarios a los que se aplica esta medida, quedando cubiertos por ella solamente los empleados del Estado que se desempeñen en los órganos judicial, electoral y de control.  

En la misma sesión el Senador Cristo había manifestado su oposición al objeto central del proyecto, en los siguientes términos: "Yo quería proponer Senador Mario Uribe, y usted se me adelantó, después del trabajo que hicimos en la mañana de hoy que podríamos simplificar el trámite de este proyecto y podríamos presentar una proposición que dijera palabras más palabras menos, 'reelíjase al Presidente Álvaro Uribe por 2006-2010 y queda prohibido que se inscriba cualquier otro candidato a aspirar competir a la Presidencia de la República'. Es que esto sí es inaudito que vengan a decirle a uno que el Presidente de la República va a poder utilizar todos los bienes del Estado en la campaña, que vengan a decirle a uno que el Presidente de la República puede participar en política todas las semanas en los consejos comunitarios y que en cambio los demás funcionarios la ley le va  a tener que señalar restricciones para la participación en política de esos funcionarios, pues realmente creo que es lamentable que el espíritu que tiene el Gobierno frente al proyecto, que hago la advertencia, no es el espíritu de las distintas bancadas políticas o por lo menos lo que entendimos en la mañana de hoy en los avances que tuvimos en algunos de estos temas, pues simple y sencillamente lo que convendría es que la coalición de gobierno y con el Gobierno Nacional, tramiten un proyecto de reelección presidencial que deje absolutamente claro ante el país que no hay ninguna posibilidad de tener un espacio político distinto al del Gobierno Nacional". (Página 12).

[91] En sentencia C-1488 de 2000 (M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez), esta Corporación manifestó: "[El] proceso legislativo, tal como lo concibió el Constituyente de 1991, se erige sobre el  principio de participación activa y dinámica de las distintas instancias que conforman el órgano legislativo, en donde la función de las plenarias no es de simple asentimiento de lo que han decidido las comisiones técnicas - refiriéndonos a la labor que realizan las Comisiones Constitucionales Permanentes - pues aquéllas mantienen inalterable su facultad de creación e innovación, cuando se les reconoció la facultad de introducir modificaciones, supresiones o adiciones a los proyectos aprobados por sus comisiones constitucionales permanentes". (Subrayado por fuera del texto original).

[92] En efecto, el Senador Mario Uribe fue elegido por el Movimiento Renovador de Acción Laboral "MORAL", los Senadores Ciro Ramírez Pinzón y Juan de Jesús Córdoba representan al Partido Conservador Colombiano y finalmente la Senadora Claudia Blum se encuentra adscrita al Movimiento Cambio Radical. Véase:  http://www.registraduria.gov.co/elecciones2002/e/csenado.htm y http://www.cne.gov.co/.

[93] Véase: Gaceta del Congreso No. 350 del martes 13 de julio de 2004. El Acta No. 33 fue  aprobada con posterioridad en Acta No. 35 del 5 de mayo de 2004, tal y como consta en la Gaceta del Congreso No. 352 del 13 de julio de 2004.

[94] En cuanto a la producción normativa mediante el ejercicio de la iniciativa legislativa o de reforma constitucional, a través de la elaboración de informes de ponencia, o si es del caso, presentando proposiciones o enmiendas en el trámite de discusión y aprobación de las leyes o de los actos legislativos. En el control a la actividad político-administrativa los congresistas pueden promover mociones de censura, solicitar informes y formular citaciones.    

[95] M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

[96] Véase, sentencia SU-748 de 1998. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

[97] Sentencia T-983A de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil.

[98] Véase, entre otras, las sentencias T-003 de 1992, C-386 de 1996, SU-544 de 2001 y T-983A de 2004.

[99] M.P. Álvaro Tafur Galvis.

[100] Los requisitos formales de producción de la ley.

[101] Sentencia C-055 de 1996. (M.P. Alejandro Martínez Caballero).

[102] BIGLINO CAMPOS. Paola. Los vicios en el procedimiento legislativo. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1991, Págs. 36 y subsiguientes.

[103] La doctrina procesal al hacer referencia al tema de las nulidades, por ejemplo, ha sostenido que: " (...) las nulidades han sido reducidas por el número y por el contenido, los poderes del juez ampliados y adoptado el criterio de valoración de la nulidad según la relevancia del acto nulo en relación con los fines del proceso, es decir, según la efectividad del perjuicio que de la misma pueda derivarse. Todas las nulidades son, pues relativas (...)". (FLORIÁN. Eugenio. Elementos de derecho procesal penal. Traducción: PRIETO CASTRO. Ed. Bosch. Barcelona. Reimpresión. 1990. Pág. 126). En idéntico sentido, se ha dicho que: "En virtud del carácter no formalista del derecho procesal moderno, se ha establecido que para que exista nulidad no basta la sola infracción a la norma, si no se produce un perjuicio a la parte. La nulidad, más que satisfacer pruritos formales, tiene por objeto evitar la violación a las garantías en juicio (...) Es por esta razón por lo que algunos derechos positivos modernos establecen el principio de que el acto con vicios de forma es válido, si alcanza los fines propuestos (...)". (VÉSCOVI. Enrique. Teoría general del proceso. Ed. Temis. Bogotá. 1984. Pág. 304).

[104] M.P. Rodrigo Escobar Gil.

[105] M.P. Rodrigo Escobar Gil.

[106] Página No. 4 de la Gaceta del Congreso No. 350.

[107] Publicadas en las Gacetas del Congreso Nos. 215 y 216 de 2004.

[108] Gaceta del Congreso No. 350 de 2004

[109] Gaceta del Congreso No. 350 de 2004. Páginas 7, 14, 15, 16 (2 veces), 18, 19, 23, 24 (2 veces), 31, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 46 (2 veces), 47, 48, 49, 50, 52, 55 y 56.

[110] Gaceta del Congreso No. 350 de 2004. Páginas 4, 12, 16, 17 (2 veces), 18, 20, 21, 36, 39, 47, 49 y 55.

[111] Gaceta del Congreso No. 350. Páginas 7 y 16.

[112] Gaceta del Congreso No. 350. Página 40.

[113] En una intervención previa había sostenido: "[Frente al] tema de la participación en política, no es posible que la participación en política del Presidente y el Vicepresidente sea una participación en política permitida de modo superior o más amplio o más generoso que el de cualquier otro funcionario público excepto los que no pueden participar en política, por eso al contrario de lo que propone el Ministro cuando dice que dice: las condiciones que señale la ley para la participación de los empleados no contemplados en esta política y que eso puede ser una ley ordinaria, no señor Ministro, eso tiene que estar amarrado a la Ley Estatutaria del artículo 4°., de este mismo proyecto, tiene que estar amarrado a lo mismo, tiene que ser as mismas normas para el Presidente y para el Vicepresidente no importa cuál sea el nivel del cargo público pero las normas que tengan los maestros o los gobernadores o los alcaldes o los Ministros o los empleados más humildes de una alcaldía deben ser las normas iguales a las del Presidente y las del Vicepresidente". (Página 14).

[114] Gaceta del Congreso No. 350. Páginas 42, 44 y 45.

[115] Gaceta del Congreso No. 350. Páginas 37 y 38.

[116] Gaceta del Congreso No. 350. Páginas 4 y 38.

[117] Gaceta del Congreso No. 350. Páginas 16 y 17.

[118] Subrayado por fuera del texto original.

[119] En su versión original, el artículo 173 dispone: "Son atribuciones del Senado: (...) 7. Elegir al Procurador General de la Nación".

[120] Originalmente, el artículo 276 determina: "El Procurador General de la Nación será elegido por el Senado, para un período de cuatro años, de terna integrada por candidatos del Presidente de la República, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado".

[121] En su versión actual, el artículo 267 señala: "(...) El Contralor será elegido por el Congreso en pleno en el primer mes de sus sesiones para un período igual al del Presidente de la República de terna integrada por candidatos presentados a razón de uno por la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, y podrá ser reelegido para el período inmediato ni continuar en ejercicio de sus funciones al vencimiento del mismo. Quien haya ejercido en propiedad este cargo no podrá desempeñar otro empleo público alguno del orden nacional, salvo la docencia, ni aspirar a cargo de elección popular sino un año después de haber cesado en sus funciones".

[122] Dispone el artículo 114 de la Ley 5ª de 1992: " (...) 2.    Proposición sustitutiva. Es la que tiende a reemplazar a la principal, y se discute y decide primero en lugar de la que se pretende sustituir. Aprobada la sustitutiva, desaparece la principal". (Subrayado por fuera del texto original).

[123] Subrayado por fuera del texto original.

[124] Dispone, al respecto, el artículo 106 de la Ley 5ª de 1992: "Durante la discusión de cualquier asunto, los miembros de la respectiva Corporación podrán presentar mociones de orden que decidirá la Presidencia inmediatamente. La proposición en tal sentido no autoriza para tratar a fondo el tema en discusión por el interviniente".

[125] Subrayado por fuera del texto original.

[126] Disponía la norma en cita: "Las adiciones a la Constitución Política efectuadas mediante el presente acto legislativo empezarán a regir a partir de su promulgación. Las facultades especiales a las cuales se refieren los artículos 1°, 2° y 3° se ejercerán con estricta observancia de lo dispuesto en ellos y de acuerdo con la ley estatutaria que a iniciativa del Gobierno Nacional expedirá el Congreso de la República antes del 20 de junio del año 2004.// El Gobierno presentará el proyecto a más tardar el 1° de marzo del mismo año, con mensaje de urgencia e insistencia (...)". El citado Acto Legislativo fue declarado inexequible en sentencia C-816 de 2004.

[127] M.P. Hernando Herrera Vergara.

[128] Subrayado por fuera del texto original.

[129] Determina la disposición en cita: "ARTICULO 180. Se admitirán a trámite en las Plenarias las enmiendas que, sin haber sido consideradas en primer debate, tengan por finalidad subsanar errores o incorrecciones técnicas, terminológicas o gramaticales. No se considerarán las enmiendas negadas en primer debate, salvo que se surtan mediante el procedimiento de la apelación".

[130] Dispone la citada norma: "ARTICULO 166. Negado un proyecto en su totalidad o archivado indefinidamente, cualquier miembro de la Comisión o el autor del mismo, el Gobierno o el vocero de los proponentes en los casos de iniciativa popular, podrán apelar de la decisión ante la Plenaria de la respectiva Cámara.// La Plenaria, previo informe de una Comisión Accidental, decidirá si acoge o rechaza la apelación. En el primer evento la Presidencia remitirá el proyecto a otra Comisión Constitucional para que surta el trámite en primer debate, y en el último se procederá a su archivo".

[131] Véase, folio 800 del Cuaderno Principal.

[132] Dispone la citada norma: "ARTICULO 81. El Orden del Día de las sesiones puede ser alterado por decisión de la respectiva Corporación o Comisión, a propuesta de alguno de sus miembros, con las excepciones constitucionales".

[133] El Presidente del Senado, en aras de garantizar el pluralismo político, ordenó un receso de 20 minutos para que a través de una reunión de bancadas de diferentes filiaciones políticas, se resolviera el problema del mensaje de urgencia e insistencia del proyecto de Ley Estatutaria Antiterrorista. En relación con lo expuesto, se dijo: "La Presidencia interviene para un punto de orden: Le voy a pedir a cada una de las bancadas que cite un vocero ya, y vamos a hacer un receso y vamos a tratar de hacer un acuerdo para ver de qué manera reorientamos si es del caso el orden del  día y la discusión de estos  proyectos. Se decreta un receso de 20 minutos, les pido el favor a las diferentes bancadas luego que me designen una persona que nos interprete para tratar de lograr un acuerdo. Con mucho gusto desígneme unos voceros. Pues van la notificamos, después de analizar todos los argumentos que se han expuesto a favor y en contra, la Mesa Directiva acepta que lo procedente es darle curso al estatuto antiterrorista, acoger la solicitud de que debe discutirse con prioridad sobre cualquier otro proyecto.// Siendo las 4:10 p.m., la Presidencia declara un receso para reorganizar el Orden del Día, con un representante de cada una de las bancadas. //Siendo las 4.45 p.m., la Presidencia reanuda la sesión, e indica a la Secretaría dar lectura a una proposición".

[134] Tribunal Constitucional Español. STC 22 de 1995. Doctrina igualmente afirmada en las sentencias STC 119/1990, STC 177 de 2002, STC 226 y 227 de 2004.

[135] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

[136] Véase, Folio 199 del Cuaderno Principal.

[137] Comunicación del 18 de mayo de 2004. Véase, folio 54 del Cuaderno Principal.

[138] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejero Ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce. Radicación No. 1572. Abril 28 de 2004. En esta providencia, se manifestó: "(...) la permanencia a la fecha de los parientes de los congresistas designados en altos cargos del servicio exterior -o de la Administración pública- no constituye un interés inequívoco particular y actual, pues la participación en la discusión y votación del proyecto per se no objetiva una distorsión del ánimo que permita estructurar el conflicto. La simple existencia del parentesco no hace suponer el voto favorable del congresista al proyecto de Acto Legislativo, ni el voto favorable, por sí solo, puede entenderse que configura el conflicto de intereses. Es así, como los hechos que podrían configurar el supuesto interés son futuros, inciertos y por tanto aleatorios, supuestos que no se subsumen en la hipótesis normativa del artículo 286 de la Ley 5ª de 1992. Además, el interés derivable de los futuros resultados de la votación del proyecto, consistente en la posible permanencia de los parientes de los congresistas en el servicio exterior, tampoco sería real sino eventual, porque estaría condicionada, primero a que la reelección se concretara efectivamente y segundo a que el Presidente reelegido decida mantener la persona en el cargo, evento ambos de carácter futuro e incierto".

[139] Se trata de la sentencia del 9 de noviembre de 2004. Consejero Ponente Juan Ángel Palacio Hincapié. Radicación número 11001-03-15-000-2003-00584-00.

[140] El caso citado por el interviniente es el del Auto 080 A de 2004.

[141] Ms.Ps. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes.

[142] Dispone la citada norma: "Cuando en el presente reglamento no se encuentre disposición aplicable, se acudirá a las normas que regulen casos, materias o procedimientos semejantes y, en su defecto, la jurisprudencia y doctrina constitucional".

[143] Al respecto, determina el artículo 43-4: "Los presidentes de las Cámaras Legislativas cumplirán las siguientes funciones: (...) 4. Cumplir y hacer cumplir el reglamento, mantener el orden interno y decidir las cuestiones o dudas que se presenten sobre la aplicación del mismo". (Subrayado por fuera del texto original).

[144] Dispone la norma en cita: "Los miembros de los cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común (...)".

[145] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejero Ponente: Flavio Rodríguez Arce. 28 de abril de 2004. Radicación No. 1572.

[146] Véase: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2003. Radicación número: PI. 0580-01. Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 9 de noviembre de 2004. Radicación número. PI. 0584-00. Consejero Ponente: Juan Ángel Palacio Hincapié.  

[147] Determina la citada norma: "Todo congresista, cuando exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas".  

[148] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 26 de julio de 1994. Radicación AC-1499. Consejero Ponente: Delio Gómez Leyva.

[149] Véase, al respecto, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 3 de agosto de 2004, Consejero Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Radicación número: 11001-03-15-000-2003-1314-01 (PI).

[150] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del  9 de noviembre de 2004. Radicación número: PI.0584. Consejero Ponente: Juan Ángel Palacio Hincapié. En idéntico sentido: Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto No. 1572 del 28 de abril de 2004. Consejero Ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce.

[151] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

[152] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

[153]   Consejera Ponente: Ana Margarita Olaya Forero. Rad. 11001-03-15-000-2002-0446-01 (PI-043); actor: Daniel Alfonso Reyes Fernández.

[154]   Consejero Ponente: Roberto Medina López. Rad. 11001-03-15-000-2002-0447-01(PI-044); actor: Daniel Alfonso Reyes Fernández.

[155] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del  9 de noviembre de 2004. Radicación número: PI.0584. Consejero Ponente: Juan Ángel Palacio Hincapié. (Subrayado por fuera del texto original).

[156] Gacetas del Congreso Nos. 216 del 20 de mayo de 2004 y 312 del 25 de junio de 2004.

[157] Disponen las normas en cita: "Artículo 351. Recusación de senadores. Hasta el día en que se inicie la audiencia pública podrán las partes proponer las recusaciones contra los senadores. // Los senadores no son recusables sino por las causales  de impedimento previstas en el Código de Procedimiento Penal". "Artículo 366. Remisión a otros estatutos. Todo vacío procedimental de la presente ley será suplido por las disposiciones  del Código de Procedimiento Penal":

[158] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, 16 de agosto de 2001. Radicación Número: 1356. Consejero Ponente; Augusto Trejos Jaramillo. (Subrayado por fuera del texto original).

[159] Sobre la materia, se sostuvo en la Asamblea Nacional Constituyente, al vincular los conflictos de intereses con la declaración de impedimento: "En cuanto al conflicto de interés prácticamente se repite la norma que fue creada en el Reglamento de la Asamblea Nacional Constituyente y es que; los congresistas estarán obligados a poner en conocimiento de la respectiva Cámara sus conflictos de interés de carácter moral o económico, que los inhiba para decidir sobre asuntos sometidos a su consideración, esta es una norma que no puede ser realmente más precisa, puesto que es muy difícil, definir en qué consiste una situación tan subjetiva que inhiba para decidir libremente sobre un asunto, entonces se deja a la consideración del mismo congresista, aunque obviamente si hay una razón objetiva que permita tipificarlo pueda recusarse (...)".

[160] Tal y como ha sucedido, por ejemplo, en esta Corporación en los Autos 172 de 2003 y  080A de 2004  (M.P. Rodrigo Escobar Gil).

[161] Consejo de Estado, en Sentencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del 16 de agosto de 2001, radicación No. 1356, Consejero Ponente: Augusto Trejos Jaramillo

[162] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

[163] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

[164] Ms.Ps. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny.

[165] Se trata de la llamada paradoja de Condorcet y de los teoremas de la imposibilidad y del caos de Arrow, que explican el enorme poder de quien maneja la agenda de los debates. La literatura al respecto es inmensa. Ver por ejemplo Kenneth Arrow y Hervé Raynaud. Opciones sociales y toma de decisiones mediante criterios múltiples. Madrid, Alianza Editorial, 1989. Ver una presentación pedagógica en Daniel A. Farber y Philip P Frickey. Law and Public Choice. A Critical Introduction. Chicago: The University orf Chicago Press. 1991, pp 38 y ss. En Colombia, ver Hugo López. "¿Puede existir el bien común? El teorema de la imposibilidad de Arroz y la nueva democracia colombiana" en Lecturas de Economía, No 34, 1991, pp 11 y ss; y Tulio Elí Chinchilla. La mayoría no existe. Medellín, Universidad de Antioquia, Colección El Legado del Saber. 2003.

[166]   Por ejemplo, antes de que se diera iniciación al debate correspondiente ante la Comisión Primera del Senado, el Senador Héctor Helí Rojas efectuó denuncias públicas sobre la designación en cargos diplomáticos de personas allegadas a algunos Congresistas cuyos votos eran críticos para la aprobación de esta iniciativa, y en una oportunidad tuvo una confrontación directa sobre el tema con el Presidente de la República a través de una emisora de radio, circunstancia que, a su vez, motivó la declaratoria de impedimento de varios Senadores durante el primer debate en la Comisión Primera del Senado. De hecho, los motivos que se invocaban por quienes denunciaban la existencia de conflictos de interés, aludían a la referida táctica de designación de personas cercanas a los Congresistas en cargos de distinta índole, principalmente en el servicio exterior, por parte del Gobierno Nacional. Así mismo, durante la sesión plenaria del 11 de mayo del Senado de la República, la aludida presión del Gobierno sobre los Congresistas para lograr la aprobación del Acto Legislativo fue objeto de denuncias por parte de varios Senadores.

Este contexto de alta tensión también se hizo evidente en la Comisión Primera de la Cámara. En efecto, en la sesión del 2 de junio, mientras se discutían las posibles causas de la demora en gestionar la transmisión de televisión de los debates, el Representante Germán Navas dejó una constancia sobre la presencia de un grupo de Representantes en el Palacio de Nariño en una reunión con el Gobierno, supuestamente con el fin de ejercer presión sobre la votación del proyecto de reforma en cuestión.

Así mismo, al iniciarse la sesión del 3 de junio de la Comisión Primera de la Cámara se desarrolló un debate entre los Representantes Germán Navas, Armando Benedetti, Adalberto Jaimes, Griselda Janeth Restrepo, Dixon Tapasco, Myriam Alicia Paredes, Milton Rodríguez, Clara Isabel Pinillos y Rosmery Martínez, con motivo de algunas afirmaciones del Representante Benedetti sobre la celebración de una reunión entre ciertos Congresistas que se oponían al proyecto en la casa de la Representante Pinillos, y también por causa de la reunión de algunos de los Representantes que apoyaban el proyecto con el Gobierno en el Palacio de Nariño. Igualmente se mencionó el tema de los impedimentos resueltos el día anterior; la discusión giraba, en últimas, en torno a las percepciones de los diversos Representantes sobre la forma como se estaban gestando las posiciones a favor o en contra del proyecto de acto legislativo, por fuera del recinto del Congreso. Más adelante en esta misma sesión, la Representante Clara Isabel Pinillos acusó a Yidis Medina de haber estado reunida a puerta cerrada el día anterior con un Ministro del Despacho, luego de lo cual cambió su posición sobre el proyecto de reelección y pasó a apoyarlo; en últimas, el sustrato de la recusación presentada en el curso de esta misma sesión contra la Representante Medina Padilla fue la intervención activa del Gobierno para lograr su voto a favor de la reelección.

[167]   En la Comisión Primera del Senado, por ejemplo, el tema se puso de manifiesto varias veces. En la sesión del 22 de abril, Senador Mario Uribe, al expresar que el debate se desarrollaría con toda lealtad y pleno respeto por las garantías, indicó que "nosotros esperamos reciprocidad en el sentido que se pueda votar el proyecto en un momento tal que la iniciativa no vaya a ahogarse por trámite". Posteriormente, el Presidente de la Comisión Primera, ante la propuesta que se formuló de invitar al Presidente de la República y a los expresidentes a manifestarse sobre el tema, manifestó que "lo que yo quiero es que tengamos en cuenta que este proyecto si no es evacuado la semana entrante de la comisión, puede naufragar por trámite y yo creo que en lo que debemos tener un compromiso serio todos los senadores, es precisamente que este proyecto tenga o las mayorías o las minorías para en uno o en otro sentido, pero que sea una determinación absolutamente limpia de la comisión". En relación con el mismo punto, el Senador Mauricio Pimiento afirmó que "sin desmeritar la intención de la proposición, también tenemos que ser concientes quienes estamos defendiendo esa propuesta, de lo limitado del tiempo para darle curso en la presente legislatura, no podemos soslayar que cada día que pasa es un día en contra de ese Proyecto de Reforma Constitucional, de tal manera que aplazar indefinidamente hasta cuando el señor Presidente halle un espacio en su agenda para hacerse presente, la consecuente votación de este proyecto sería prácticamente darle sepultura a este proyecto (...)", por lo cual pidió que se procediera ágilmente a votar la proposición y leer el informe de ponencia; y la Senadora Claudia Blum de Barberi recalcó su preocupación por que "los términos para discutir este proyecto, se están agotando y si nosotros comenzamos a invitar al Presidente de la República y a los ex Presidentes de la República, pues nunca se va a discutir el proyecto". Acto seguido el Senador Darío Martínez, evocando el tema de la lealtad en el debate del proyecto de reelección, afirmó que notaba con motivo de las proposiciones derrotadas "un afán de evacuar un proyecto por parte de los amigos de la reelección".

El afán que existía entre los partidarios de la reforma por cumplir con los términos que pesaban sobre el proyecto se puso de presente con mayor claridad en la siguiente intervención del senador Mario Uribe durante esta misma sesión: "eso sí como las lealtades son de doble vía, nosotros aspiramos a que esto se vote en tiempo oportuno, para que la iniciativa no vaya a morir por trámite, si es que la iniciativa va a ser derrotada en algún momento, pero que lo sea en franca lid, sin que tarde tanto tiempo la comisión primera del Senado en discutir y votar el proyecto que se impidan las votaciones en estadios sucesivos y sobre todo que se prive a la Cámara de Representantes de un tiempo prudente para que también tenga la ocasión de discutir a plenitud este proyecto. Yo (he) estado pensando en el cronograma Presidente y pienso que este proyecto debería salir del senado alrededor del 20 de mayo y fíjese ya estamos a 22 de abril, deberíamos evacuarlo ojalá la semana entrante entre otras cosas Presidente, porque este no es el único proyecto. Ante esta intervención, el Presidente de la Comisión Primera del Senado precisó: "Yo creo que el Senador Mario Uribe me interpreta perfectamente y quiero decirle al honorable Senador Darío Martínez no es el propósito de jugar con cartas ocultas, la mesa va a dar todas las garantías como siempre lo hemos hecho en todos los debates, la garantía es el cumplimiento del reglamento, hemos acordado que hoy no se vota este proyecto, tampoco es posible hoy cerrar la discusión, por supuesto no puede pasar el proyecto, yo quiero que a la comisión le quede muy claro y lo más leal posible entre todos nosotros, como actitud es sin lugar a duda que tengamos claro que la semana entrante tiene que salir de la comisión".

En la sesión del 28 de abril de la misma Comisión Primera volvió a salir a flote el tema de la premura. Cuando el Senador Darío Martínez denunció la existencia de un acuerdo político para votar la reelección, tomó la palabra el Presidente de la Comisión para aclarar: "hay seis proyectos de acto legislativo que fueron radicados en esta legislatura, de los seis proyectos de acto legislativo solamente dos tienen ponencia, si estos temas no se evacuan, están hundidos por trámite, con lo cual quiero decirle que es, por supuesto respetable lo que usted acaba de decir, pero yo asumo como Presidente de la Comisión mi responsabilidad de que ese proyecto se encuentra hoy en el Orden del Día, solamente en el cumplimiento de lo que me corresponde como Presidente. Y es que tengo que garantizar que los temas sean evacuados y sería una incompetencia por parte de la Presidencia que los proyectos se ahogaran por trámite, ya lo demás por supuesto es muy respetable (...)". Los constreñimientos de tiempo también afloraron al final de esta sesión, cuando el Presidente de la Comisión los volvió a mencionar expresamente, y cuando interrumpió a los oradores por motivos de tiempo, actitud que generó la protesta de quienes estaban haciendo uso de la palabra.

En la Cámara de Representantes se hicieron igualmente evidentes los problemas de tiempo con los que se contaba para aprobar el proyecto. Durante el debate en la Comisión Primera, por ejemplo, los ponentes, así como algunos representantes que estaban presentes, advirtieron que si bien tenían reparos concretos al proyecto tal y como había sido aprobado en el Senado de la República, por problemas de tiempo preferían debatir tales temas en la Plenaria o en la segunda vuelta. Como se vio, esta posición generó una seria confrontación entre los Representantes miembros de dicha Comisión, ya que algunos alegaban que se estaba aprobando el proyecto tal y como había llegado del Senado, en una actitud que fue calificada de "notarial" por sus detractores.

[168]   Por ejemplo, el día 22 de abril, durante el debate ante la Comisión Primera del Senado, el Senador Mauricio Pimiento calificó la propuesta del Senador Antonio Navarro de invitar al debate al Presidente y los expresidentes como  "audaz por lo demás, en momentos en que de lo que se trata para algunos es de ganar tiempo y para otros de aprovechar el tiempo que resta para que termine esta legislatura y puedan sacarse proyectos como el que nos ocupa". Igualmente, durante la sesión del 28 de abril de la misma Comisión Primera, ante la presentación de una declaración de impedimento por el Senador José Renán Trujillo, el Senador Darío Martínez afirmó: "usted en la sesión pasada dejó una constancia diciendo que no se declaraba impedido y expuso sus razones, ahora se declara impedido y expone otras razones, yo con la malicia de nariñense cuasi paisano suyo y malicia de Guaitarilla, lo que advierto sencillamente es que hay una estrategia parlamentaria para ganarse unos días y para que este asunto no pase a la Comisión de Ética que es la que estudia las recusaciones, la Comisión de Ética tiene tres días hábiles para decidir y lo más grave y fatal, las decisiones de la Comisión de Ética obligan a la Comisión y a las Cámaras y uno no sabe cómo estaría dada en últimas, dada esa decisión de la Comisión de Ética. // Yo lo entiendo así y me excusa que se lo diga con franqueza, por eso usted cambió de opinión, pero pienso que lo hizo para evitar la reacusación (sic) y allí con todo respeto le insisto que usted ha cometido un error".

Más adelante en la sesión plenaria del 11 de mayo del Senado de la República, el Senador Antonio Navarro se pronunció con vehemencia contra la participación de los Senadores que habían presentado declaraciones de impedimento en la resolución de los demás impedimentos, y contra la presentación de tales impedimentos en tanto estrategia para prevenir que eventuales recusaciones se fueran a la Comisión de Ética, como había sucedido en la Comisión Primera. Afirmó que esto era filibusterismo a favor del proyecto, y que lo correcto era discutir cada uno sin que los impedidos participaran, así tomase más tiempo, porque no entendía la razón de la premura dados los plazos con los que se contaba: "Mire si alguien se considera que no está impedido, debería no de declararse impedido y punto, pero usar el recurso de llevarlo a la plenaria para no tener que ir a la Comisión de Ética porque lo van a recusar presuntamente, me parece es un recurso de procedimiento que no es correcto en un tema de fondo como es el conflicto de intereses". A continuación, el Senador Mario Uribe reiteró ante la plenaria que los impedimentos se habían presentado bajo amenaza de recusación y traslado a la Comisión de Ética, tanto por dentro como fuera del Congreso, e instó a los Senadores involucrados a que retiraran sus declaratorias de impedimento, por cuanto en últimas la Comisión de Ética no iba a poder resolver porque ninguno de sus miembros era imparcial. Advirtió que esta estrategia de presentar recusaciones e impedimentos podía llevar a "un despeñadero", porque eventualmente no habría quien pudiera decidir.

[169] Por ejemplo, en el segundo debate del Proyecto ante la sesión plenaria del Senado el día 11 de mayo, Héctor Helí Rojas se pronunció al inicio del debate diciendo que en la plenaria no era admisible el "juego" que se había desarrollado en la sesión primera, donde los Congresistas presentaban impedimentos en los que no consideraban estar incursos para que los demás impedidos se los levantaran. También criticó la actitud del Senador José Renán Trujillo en la Comisión Primera del Senado, por cuanto éste inicialmente había radicado una constancia sobre su creencia de no estar en situación de conflicto de intereses, y la sesión siguiente había presentado una declaración de impedimento ante la Comisión. Luego el 2 de junio, durante el tercer debate ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, el Representante Germán Navas afirmó: "a mí no me gustó la cadena de la felicidad que se hizo en el Senado de perdóname que yo te perdono y así liberaron cuarenta impedimentos, nosotros no estamos para eso".

En el mismo sentido, el 28 de abril, durante la discusión del proyecto ante la Comisión Primera del Senado, el Senador Hector Helí Rojas anunció que recusaría a quienes no manifestasen su impedimento estando incursos en conflicto de interés; precisó que la recusación era subsidiaria del impedimento, y que éste debía ser resuelto por la plenaria, por lo cual los invitó a que se declararan impedidos. Dijo que de hecho había varios Senadores incursos en conflicto de intereses, recordó el derecho de los ciudadanos a pedir su pérdida de investidura, mencionó algunos nombramientos y ciertos cambios de voto de Congresistas sobre el tema de la reelección, y mencionó por nombre propio a los Senadores Mauricio Pimiento, Roberto Gerlein, José Renán Trujillo y Claudia Blum. Luego los pronunciamientos que se efectuaron en relación con el impedimento de José Renán Trujillo hicieron evidente que los Senadores de la Comisión Primera eran conscientes del riesgo de pérdida de investidura que implicaba incurrir en conflictos de intereses.

En la sesión del 11 de mayo, Héctor Helí Rojas recusó formalmente a José Renán Trujillo, a lo cual éste advirtió que la recusación era improcedente por haber radicado con anterioridad una declaración de impedimento en la Secretaría. En esta misma sesión, el Senador Darío Martínez explicó que si el Senador Héctor Helí Rojas no se declaraba impedido, no quedaba otra alternativa que recusarlo, en vista de una petición de recusación que había sido redactada por la Red de Veedurías Ciudadanas, que se encontraba en su poder. Más adelante, el Senador Miguel de la Espriella advirtió que la presentación de una recusación contra Héctor Helí Rojas generaba para éste riesgo de perder la investidura, por cuanto ya había participado en el debate que se había surtido en la Comisión Primera. Y luego el senador Mario Uribe afirmó que los impedimentos habían sido presentados a la fuerza, bajo amenaza de presentación de recusaciones, camino que en su criterio conduciría a la parálisis de la actividad del Congreso. Después el Senador Mauricio Pimiento invitó al Senador Darío Martínez a declararse impedido, para no tener que recusarlo, y luego se generó una acusación recíproca de recepción de beneficios gubernamentales entre los Senadores Edgar Artunduaga y Jaime Bravo, cada uno de los cuales argumentaba que el otro debía declararse impedido para participar en el debate. Más tarde el Senador Bernardo Alejandro Guerra resaltó que algunos Senadores que se habían declarado impedidos, no lo habían hecho seis meses atrás, cuando se había debatido el mismo proyecto; y anunció que no se declararía impedido a menos que también lo hiciera el Senador Mario Uribe. Y hacia el final de la sesión, durante la votación de los impedimentos, el Senador Héctor Helí Rojas advirtió que varios Congresistas que eran socios de sociedades portuarias no se habían declarado impedidos.

[170]   El 22 de abril, en el curso del debate ante la Comisión Primera del Senado, el Senador José Renán Trujillo dejó una constancia en el sentido de que no consideraba estar incurso en una situación de conflicto de interés que ameritara la eventual declaratoria de impedimento, por cuanto el proyecto de Acto Legislativo regulaba la reelección presidencial en términos generales, y no la reelección del Presidente o del Vicepresidente en ejercicio. Después, en la sesión del 28 de abril de la misma Comisión, cuando se empezaron a hacer denuncias sobre la supuesta compra de votos por el Gobierno, el Presidente de la Comisión intervino para un punto de orden, manifestando: "Muy bien. Yo quiero, es decir, se abre la discusión del proyecto de acto legislativo de la reelección en el debate, continúa porque ya se había abierto el debate general. Yo quisiera preguntarle a los honorables Senadores miembros de la Comisión Primera, si alguien considera que tiene algún impedimento para ponerlo en consideración de la Comisión". En ese momento intervino José Renán Trujillo para reiterar su constancia en el sentido de que no consideraba estar impedido, y también para advertir que se generaba un mal ambiente para la discusión del proyecto con la formulación de acusaciones tales como las que estaba haciendo el Senador Héctor Helí Rojas. Entonces aclaró nuevamente que no se consideraba impedido, pero expresó que para efectos de transparencia y honestidad del debate, sometía a consideración de la Comisión un impedimento, para que fuera ésta la que decidiera sobre si se generaba o no conflicto de intereses por la designación de su hermano Carlos Holmes Trujillo como Embajador de Colombia en Suecia. Tal intervención generó discusión sobre el tema de este impedimento en particular, y sobre la configuración de conflicto de intereses en relación con este acto legislativo.

En esta sesión del 28 de abril, también el Senador Roberto Gerlein afirmó que no se sentía impedido para participar en el debate y votación del acto legislativo, pero que se había enterado de que se decía que estaba impedido, por lo cual sometía el tema a decisión de la plenaria. Su impedimento fue discutido. El caso del impedimento de la Senadora Claudia Blum fue similar: ésta aclaró que no se sentía impedida en absoluto, pero que se había enterado por los medios de comunicación de que le presentarían una recusación, por lo cual sometía su declaración de impedimento a decisión de la plenaria. Ante la presentación de este impedimento, el Senador Antonio Navarro preguntó cómo era posible que se declarara impedida si era ponente del proyecto, y acto seguido el Senador Rodrigo Rivera advirtió que se estaban tramitando irregularmente unos "no impedimentos", puesto que los Senadores habían declarado que no se sentían impedidos para participar, pero que declaraban su impedimento para evitar la recusación y su trámite reglamentario; afirmó que se estaba pretermitiendo impartir el procedimiento adecuado a las recusaciones, a través de la simulación de impedimentos. De hecho afirmó que éste era un factor que viciaba el proyecto de inconstitucionalidad, y llamó al Presidente a no dar a estas declaraciones el trámite de impedimentos. Por su parte, el Senador Mauricio Pimiento afirmó que todos los impedimentos que se habían planteado se basaban en supuestos eventuales, y afirmó que aunque no se sentía impedido, presentaba a consideración de la plenaria su impedimento, dadas las amenazas de recusación y la "oferta" del Senador Héctor Helí Rojas en el sentido de evitar tal recusación a través del sometimiento de su situación a la decisión del Senado. De manera incluso más clara, el Senador Hernán Andrade afirmó que presentar su impedimento era un "contrasentido", pero de todas maneras lo hizo, invocando "razones de procedimiento".

En la sesión plenaria del 11 de mayo, se generó un debate entre los Senadores Carlos Gaviria -quien afirmaba que existía una contradicción entre el hecho de afirmar que no se estaba incurso en conflicto de intereses y la presentación simultánea de un impedimento-, y José Renán Trujillo, cuya conducta en este preciso sentido se señaló como ejemplo de lo que estaban haciendo los demás Congresistas que se habían declarado impedidos. Más adelante el Senador Miguel De la Espriella efectuó una exposición diciente de la situación: "(...) pero señor presidente lo que dice el Senador Gaviria y lo que dijo también el Senador Martínez, sería válido si los impedimentos se hubiesen presentado de manera voluntaria y espontánea, si hubiesen correspondido a la valoración interna, al foro interno de cada Congresista, sin apremio ninguno, pero todos aquí sabemos que no estamos impedidos, que solamente hemos manifestado o manifestaron un impedimento y aunque algunos no les guste la palabra, porque algunos haciendo uso de un terrorismo moral, de un terrorismo jurídico con el único afán de atajar el proyecto de reelección han salido a decir a todas partes que quienes tengan parientes, que quienes tengan parientes en el Gobierno serán demandados por pérdida de investidura, de tal manera que estas manifestaciones de impedimento no provienen del fuero interno y de la voluntad de cada persona, sino más bien como se dice en el argot popular, curándose cada cual en salud, porque todos sabemos que no estamos impedidos, pero hay de pronto unos argumentos jurídicos muy cercanos (...)".

Más tarde en esta misma sesión del 11 de mayo, el Senador Darío Martínez intervino para aclarar que no era su intención generar un riesgo de pérdida de investidura mediante la presentación de una recusación, y resaltó que seguramente el Senador Héctor Helí Rojas se iba a declarar impedido "oportunamente" para que no hubiera lugar a tal recusación. En la misma sesión, el Senador Jaime Dussán criticó a Claudia Blum por ser ponente del proyecto y al mismo tiempo haberse declarado impedida, e instó a quienes no se sentían propiamente impedidos a abstenerse de hacer uso de esta figura, sin miedo a la Comisión de Etica o al Consejo de Estado. En el mismo sentido, la Senadora Piedad Córdoba afirmó al final de la sesión que lo que se estaba configurando con cada momento que pasaba era un vicio de trámite, por cuanto "este no es un impedimento entonces no debe tratarse como un impedimento"; la respuesta del Presidente del Senado fue que toda propuesta presentada como impedimento se tramitaría como tal.

[171]   Así, por ejemplo, el día 22 de abril se acordó que se aplazaría el debate sobre el proyecto para permitir que las bancadas políticas adoptaran una posición sobre el tema de la reelección, y el Senador Mario Uribe propuso que en cualquier caso se fueran presentando de una vez los impedimentos y recusaciones, "para provocar la intervención de la comisión de ética de manera inmediata como lo provee el reglamento". Para el senador Uribe, ello "ahorraría unas intervenciones interminables" y permitiría abordar el estudio y votación del articulado con profundidad.

Luego el 28 de abril, ante la misma Comisión Primera, se suscitó un primer debate sobre el procedimiento a seguir. El Senador Héctor Helí Rojas, por ejemplo, al anunciar que presentaría recusaciones contra los Senadores que no manifestaran su impedimento y que él consideraba que estaban incursos en conflicto de intereses, precisó que la recusación era subsidiaria del trámite del impedimento, por lo cual los invitó a que presentaran sus respectivas declaraciones de impedimento antes de que tuviera que intervenir la Comisión de Ética. En esta misma sesión, el Senador Darío Martínez expuso su posición sobre la no configuración de conflictos de intereses en casos de reformas constitucionales; y más tarde, el Senador Mario Uribe, al advertir que se estaba forzando a los Congresistas a declararse impedidos mediante amenazas, anunció que si el asunto llegaba a la Comisión de Ética se paralizaría la actividad del Congreso, por lo cual expuso algunos argumentos en contra de la suspensión del debate mientras que la Comisión de Ética resolvía el punto.

En la misma sesión del 28 de abril, el Senador Rodrigo Rivera preguntó si todos los miembros de la Comisión que estaban presentes podían votar, si debía abstenerse únicamente quien se había declarado impedido, o si también debían abstenerse las personas que había nombrado el Senador Héctor Helí Rojas al enumerar algunos de los que consideraba estaban incursos en conflicto de intereses. A instancias del Senador Mario Uribe, el Presidente de la Comisión replicó que todos los Senadores debían votar los impedimentos, salvo aquél cuyo impedimento se estuviese resolviendo. Inmediatamente, el Senador Antonio Navarro se opuso a esta interpretación, y solicitó que se le leyera el aparte del reglamento en el cual se decía que así se debía votar; y el Presidente replicó que el Reglamento tampoco decía que no se debiera votar así ni que se debiera votar de otra forma, y que se había solicitado una interpretación sobre la forma de votación que le correspondía efectuar a él como Presidente, lo cual ya había hecho. En este punto el Presidente cerró la discusión, y se procedió a la votación del impedimento de José Renán Trujillo.

En dicha sesión del 28 de abril, el Senador José Renán Trujillo advirtió que los distintos impedimentos que se habían sugerido tenían diferentes causas, por lo cual debían ser tramitados individualmente; y el Senador Rodrigo Rivera advirtió que se estaban tramitando irregularmente unos "no impedimentos", pretermitiendo a través de ellos el procedimiento reglamentario para las recusaciones; afirmó que éste era un factor que viciaba el proyecto de inconstitucionalidad, y llamó al Presidente a no dar a estas declaraciones el trámite de impedimentos. Y una vez se procedió a votar los impedimentos, el Senador Navarro se pronunció fuertemente en contra de la participación de quienes estaban igualmente impedidos en la votación de los impedimentos de los demás; si bien solicitó dos veces al Presidente de la Comisión que corrigiera el procedimiento, consta en las actas pertinentes que en ambos casos éste hizo caso omiso de su petición y se procedió a votar.

[172] Gaceta del Congreso No. 216 del 20 de mayo de 2004.

[173] En total 6.

[174] Gaceta del Congreso No. 312 del 25 de junio de 2004.

[175] Gaceta del Congreso No. 369 del 21 de julio de 2004.

[176] En total 7.

[177] Página 19 de la Gaceta del Congreso No. 369 del 21 de julio de 2004.

[178] Gacetas del Congreso Números 392 del 28 de julio de 2004 y 411 del 6 de agosto de 2004.

[179] Página 13 de la Gaceta del Congreso No. 392 del 28 de julio de 2004.

[180] Página 15 de la Gaceta del Congreso No. 392 del 28 de julio de 2004.

[181] Al respecto, se dijo: "Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Alonso Acosta Osio: (...)  Teniendo en cuenta eso, señor Secretario, vamos a hacer eso. Entonces: ¿quiere la plenaria de la Cámara que se vuelvan a discutir los impedimentos aprobados?. El Secretario General responde: Así lo quiere, señor Presidente".

[182] De aquí adelante Gaceta del Congreso No. 411 del 6 de agosto de 2004.

[183] Se manifestó sobre la materia, por el citado Representante, faltando la definición de tan sólo ocho (8) impedimentos, lo siguiente: "Quiero analizar el impedimento, porque me parece que la reacción dura de ciertos congresistas del uribismo se debe a la magnitud del problema que se ha estudiado durante estas horas, no en todos los casos, el listado oficial que tengo de la Secretaría de impedimentos a las 6 y 35 p.m., habla de 29, muchos eran inocuos, la verdad, gente que decía que se sentía impedida porque el Gobierno de Pastrana había nombrado alguien o hace 12 años tenían un amigo en carrera administrativa, etc., pero indudablemente si hay un núcleo fuerte en el caso en donde está Yidis que lo que revela, a pesar de que ustedes como mayorías hayan negado esos impedimentos se apresten a negar este de Yidis, lo que revela es que el Gobierno entregó dádivas a los congresistas y unos congresistas las aceptaron (...)".    

[184] En la intervención del Representante José Joaquín Vives, se expresó: "(...) he sostenido a lo largo de estos años en el Congreso de la República que cuando se discute un proyecto de Acto Legislativo, que cuando el Congreso de la República actúa con el poder constituyente derivado que se le ha entregado, no procede conflicto de interés y creo que es así porque el poder constituyente doctor Borja, es un poder soberano, es un poder absoluto, es un poder arbitrario si se quiere, un poder intemporal, bien podríamos nosotros en ejercicio de ese poder constituyente Representante Juan Hurtado, modificar el régimen de conflicto de interés que trae la Constitución, soy un convencido de que cuando actuamos en la condición de constituyentes no podemos hablar de conflicto de intereses doctor Reginaldo Montes (...)".

[185] Dispone la norma en cita: "Los respectivos presidentes podrán ordenar los debates por artículo, o bien por materias, grupos de artículos o de enmiendas, cuando lo aconseje la complejidad del texto, la homogeneidad o interconexión de las pretensiones de las enmiendas o la mayor claridad en la confrontación política de las posiciones".

[186]   - En la Comisión Primera del Senado, según consta en la Gaceta del Congreso No. 216 de 2004, una vez abierto el debate general sobre el proyecto, el Presidente decidió someter a discusión y votación los impedimentos existentes. Al ser preguntado sobre la forma de votación de dichos impedimentos informó que serían sometidos a votación por separado y que sólo podría apartarse la persona cuyo impedimento fuera objeto de estudio y decisión. Al respecto informó: "Vamos a votar por separado cada uno de los impedimentos, en el momento en que se pone en consideración los impedimentos la persona que ha solicitado el impedimento está excusada para votar como lo ordena el Reglamento (...)"

En virtud de lo anterior, el senador Antonio Navarro Wolff intervino para solicitarle al Presidente mayor información sobre las normas jurídicas que permitían que personas que habían manifestado un eventual conflicto de interés participaran en la votación de los impedimentos de otros congresistas antes de que fuera resuelto su propio impedimento. Al respecto preguntó al Presidente:  "(...) léame por favor donde dice que debe votarse uno por uno y que pueden votar todos incluidos los que van a presentar impedimentos después (...)" Ante esta cuestión en Presidente respondió: "(...) tampoco dice que puedan votarse todos o que están impedidos los otros. Hay una interpretación que corresponde a la Presidencia y preguntaron cómo vamos a votar, ya indicamos como vamos a votar".

- En la Plenaria del Senado, según consta en la Gaceta del Congreso No. 312 del 25 de junio de 2004, el Presidente interpretó la forma cómo se debían votar y tramitar los impedimentos en el mismo sentido. Ante los interrogantes del Senador Navarro Wolff, la Presidencia señaló:  "Si señor Presidente, yo le pido a usted claridad sobre cómo estamos procediendo y vamos a proceder no excúseme, excúseme, excúseme le pido la claridad, pero excúseme le digo de que le estoy pidiendo claridad, vamos a discutir caso por caso o lo estamos discutiendo todo en conjunto, antes de intervenir le pido esa precisión. La presidencia interviene para un punto de orden: Estamos discutiendo todas las recusaciones, lo que vamos es a votar caso por caso, aquí se han hecho alusiones en general al tema de los impedimentos, en general algunos, en específico otros, de manera que lo que estamos en el debate general sobre los impedimentos, se pude hacer alusión a ellos en términos generales o en términos individuales como ha ocurrido, cuando termine, el debate sobre impedimentos, procederemos a votarlos individualmente (...) Recobra el uso de la palabra el honorable Senador Antonio Navarro Wolff: Una segunda, Presidente, se van a votar con participación de todos los impedidos, excepción el que se esté votando, uno por uno se van a votar en bloque, cómo propone usted votarlos.  La Presidencia manifiesta: Sí, se van a votar con excepción de la persona que presenta el impedimento, los impedimentos son individuales, no pueden tramitarse en bloque, ni pueden votarse en bloque, como quiera que cada uno presenta circunstancias de diferente tipo".

- En la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, según consta en la Gaceta del Congreso No. 369 del 21 de julio de 2004, a solicitud del Representante Zamir Silva, el Presidente le dio la misma interpretación al Reglamento. Manifestó que el impedimento se vota individualmente y sólo se excusa el congresista respectivo. Al respecto, se manifestó: "El señor Presidente concede el uso de la palabra al honorable Representante Zamir Silva: Señor Presidente. Quisiera pedirle a usted y a la Comisión una aclaración, ¿las personas que presentamos impedimentos podemos votar por las mismas causas el impedimento que está discutiéndose? Me explico, en el caso de Zamir Silva una cuñada mía que desempeña funciones de Cónsul en el exterior, aclaro, esta cuñada trabajó desde siempre con el doctor Uribe en su campaña, yo no voté por el doctor Uribe, soy reeleccionista pero acato las decisiones de mi partido, voy a votar en contra del proyecto, quisiera que usted me resolviera porque podría entenderse que estamos dándonos unos favores, usted me vota mi impedimento y yo le voto el suyo y no me parece en principio que eso sea ético. Razón por la cual solicito a punto de poder votar con absoluta tranquilidad.  Presidente. Doy mi opinión, mi opinión personal es que cada impedimento es individual, eso no se puede tomar como una universalidad, cada uno hay que tratarlo por separado, pensaría que cada impedimento se vota así se parezca el uno del otro inmanejable, ese es mi concepto personal. Procederemos a votar, doctor Emiliano llamemos a lista, todas estas votaciones son nominales".

- En la Plenaria de la Cámara, según consta en la Gaceta del Congreso No. 392 de 2004, se negó dos veces una proposición presentada por el Representante Luis Fernando Duque, en el sentido de remitir los impedimentos a la Comisión de Ética, y expresamente el Presidente resolvió la cuestión. En las páginas 13 y 15 de la citada Gaceta expresamente se señaló: "Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Alonso Acosta O.: Quiero decirle doctor Petro, que mientras no le dé el uso de la palabra al señor Secretario, lógicamente no le puede responder, porque estamos escuchando todas las intervenciones de los parlamentarios. Además el Secretario lo único que hace es leer el impedimento efectuado por un parlamentario, si algún parlamentario quiere que se amplié el impedimento pues con mucho gusto se amplía el impedimento; pero el Secretario no puede en función de ser investigador averiguar la fecha, los datos, él se circunscribe a leer una carta presentada por un Parlamentario y aquí lo que hemos acostumbrado es que si el parlamentario quiere sustentar su impedimento, se le da el uso de la palabra, si no lo desea sustentar, será la plenaria la que defina si acepta o no el impedimento (...) El Subsecretario General procede: Señor Presidente, ya fue leído el impedimento del doctor Oscar Darío Pérez, él ha suministrado el nombre de su hija, que fue designada en el servicio exterior, en un cargo a nivel secretarial, designada por el actual Gobierno en este año. Igualmente que su segundo reglón, Luis Carlos Guerra Vélez, está laborando en la Aeronáutica Civil. Hay otro impedimento presentado por el doctor.  Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Alonso Acosta O.: Un minuto, señor Secretario, los impedimentos se van votando uno por uno y se van considerando".

[187] Dispone la norma en cita: "Las decisiones de los Presidentes son apelables inmediatamente ante la respectiva corporación legislativa".

[188] Véase, Folio 199 del Cuaderno Principal.

[189] Folio 54 del Cuaderno Principal.

[190] Véase, Folio 45 del Cuaderno Principal.

[191] Artículo 6º del Reglamento del Congreso.

[192] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

[193] Los autores del proyecto son: Honorables Senadores: Oscar Iván Zuluaga Escobar, Hernán Andrade Serrano, Mauricio Pimiento Barrera, Luis Eduardo Vives Lacouture, Jorge Castro Pacheco, Mario Uribe Escobar, Germán Hernández Aguilera, Gabriel Ignacio Zapata Correa, Rafael Pardo Rueda, Angela Victoria Cogollos Amaya, Julio Alberto Manzur Abdala, Claudia Blum de Barberi, María Isabel Mejía Marulanda, Fuad Ricardo Char Abdala, Andrés González Díaz, Habib Merheg Marún, Víctor Renán Barco López, Dilia Francisca Toro Torres, Alfonso Angarita Baracaldo, Alvaro Araújo Castro, Germán Vargas Lleras, Carlos Arturo Clavijo Vargas, Aurelio Iragorri Hormaza, Eduardo Benítez Maldonado, Luis Guillermo Vélez Trujillo, Juan de Jesús Córdoba Suárez, Carlina Rodríguez Rodríguez, Humberto de Jesús Builes Correa, Jairo Clopatofsky Ghisays, Nasly Ucrós Piedrahíta, José Ignacio Mesa Betancur, Piedad Zuccardi de García, Luis Elmer Arenas Parra, José Raúl Rueda Maldonado, José María Villanueva Ramírez, José Renán Trujillo García, Gustavo Enrique Sosa Pacheco, Salomón de Jesús Saade Abdala, Miguel Alfonso de la Espriella Burgos, Jaime Bravo Motta, Luis Alfredo Ramos Botero, Manuel Ramiro Velásquez Arroyave y Roberto Gerlein Echeverría.  

Honorables Representantes: Carlos Ignacio Cuervo, Juan Hurtado Cano, Jorge Castro Pacheco, Jorge Caballero, Germán Velásquez, William Vélez Mesa, Carlos Celis, Armando Benedetti, Carlos E. Soto, Jorge E. Ramírez, Jesús E. Doval Urango, Germán Viana, Jairo Martínez, Omar Flórez, José Germán Sanín, Luis Enrique Dussán, Jaime Darío Espeleta Herrera, Nancy Patricia Gutiérrez, Berner Zambrano, Jorge Luis Feris, Sandra Velásquez, Luis Salas, Gina Parody, Sandra Ceballos, Manuel Caroprese Méndez, Germán Varón Cotrino, Rocío Arias Hoyos, Ernesto Mesa Arango, Adriana Gutiérrez Jaramillo, Luis Edmundo Maya, Jaime E. Canal, Eduardo Sanguino, Eduardo Crissien, Ricardo Arias Mora, Jorge Ubéimar Delgado, Oscar Darío Pérez, Milton Rodríguez, Jesusita Zabala, Araminta Moreno, Eleonora Pineda, José I. Bermúdez, José Manuel Herrera, Pedro Ramírez, José Gonzalo Gutiérrez, Javier Ramiro Devia, Zulema Jattin, Oscar Arboleda Palacios, Jorge Hernando Pedraza, Adalberto E. Jaimes, Reginaldo Montes, Oscar Suárez, Antonio Valencia, Sergio Diazgranados, Oscar González, Héctor Arango Ángel, Luis Jairo Ibarra y Carlos A. Zuluaga.

[194] Sentencia C-737 de 2001. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

[195] M.P. Alejandro Martínez Caballero.

[196] M.P. Carlos Gaviria Díaz.

[197] Sentencia C-543 de 1998. M.P. Carlos Gaviria Díaz.

[198] M.P. Carlos Gaviria Díaz.

[199] Véase, las Sentencias C-055 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y C-737 de 2001 (Eduardo Montealegre Lynett).

[200] Véase, entre otras, las Sentencias C-487 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvís), C-614 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y C-332 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).

[201] Al respecto, véanse las sentencias C-543 de 1998 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) y C-487 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvís).

[202] Sentencia C-222 de 1997. M.P. José Gregorio Hernández Galindo

[203] Véase, entre otras, las Sentencias C-487 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-614 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y C-332 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).

[204] Sentencia C-1143 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil.

[205] Ibídem.

[206] Sentencia C-614 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.

[207]   Véanse, las Sentencias C-1147 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), C-307 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), C-372 de 2004 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), C-754 de 2004 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-753 de 2004 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra) y C-332 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).

[208] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

[209] Sentencia C-801 de 2003 (MP Jaime Córdoba Triviño), en este caso se examinó los cambios sufridos por el artículo 51 de la Ley 789 de 2003 (jornada laboral flexible), frente al cual el Congreso ensayó distintas fórmulas en todos los debates. El artículo, tal y como fue finalmente aprobado, no hizo parte ni del proyecto del gobierno, ni de la ponencia para primer debate en comisiones. En la ponencia para segundo debate en plenaria de la Cámara fue incluido y aprobado el artículo sobre jornada laboral flexible. En la ponencia para segundo debate en plenaria del Senado, no existía el artículo sobre jornada laboral flexible, pero sí el asunto de la jornada laboral. La comisión de conciliación adopta el artículo sobre jornada laboral flexible y fórmula que es aprobada por las Cámaras. Aun cuando el artículo como tal sólo es aprobado inicialmente en la Plenaria de la Cámara,  el asunto sobre la regulación de la jornada laboral si fue aprobado en los 4 debates.

[210] Sentencia C-1092 de 2003. M.P Álvaro Tafur Galvis.

[211] Sentencia C-920 de 2001. (M.P. Rodrigo Escobar Gil). La Corte declara la inexequibilidad de una disposición. Introducida en el último debate, que constituía un asunto nuevo, sin relación con la materia debatida hasta ese momento.

[212] Véase, Sentencia C-198 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández, SV Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Álvaro Tafur Galvis).

[213] Sentencia C-996 de 2004. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

[214] Sentencia C-332 de 2005. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

[215] Sentencia C-614 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.

[216] Tal como lo ha definido la jurisprudencia constitucional, la competencia de las comisiones de conciliación "(...) está circunscrita únicamente a las diferencias que hubieren podido surgir entre lo aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes y lo aprobado en la plenaria del Senado.  Tales discrepancias se pueden expresar de diversas formas, por ejemplo: (i) cuando no hay acuerdo sobre la redacción de un texto normativo, (ii) cuando el contenido de un artículo difiere del aprobado en la otra plenaria y, (iii) cuando se aprueban artículos nuevos en una cámara". Sentencia C-292 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.   

[217] Véase, entre otras, las Sentencias C-614 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y C-332 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).

[218] Ibídem.

[219] Véase, entre otras, las sentencias C-179 de 2002, C-179 de 1994, C-008 de 1995 y C-295 de 2002.

[220] Sentencia C-222 de 1997. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

[221] Artículo 116 de la Ley 5ª de 1992.

[222] Sentencia C-179 de 2002. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

[223] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

[224] Sentencia C-155 de 1998. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

[225] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

[226] Votación nominal, conforme con el artículo 130 de la Ley 5a de 1992, es aquella que implica un llamamiento alfabético de los congresistas a lista, para que expresen de uno en uno su voto.

[227] Sentencia C-543 de 1998. M.P. Carlos Gaviria Díaz.

[228] Ibídem.

[229] Ibídem.

[230] Ley 5ª de 1992. Artículo 193. Títulos de las leyes. El título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido, y a su texto precederá esta fórmula: "El Congreso de Colombia, DECRETA".

[231] Ley 5ª de 1992. Artículo 194. Secuencia numérica de las leyes. Las leyes guardarán secuencia numérica indefinida y no por año.

[232] M.P. Jaime Sanin Greiffenstein.

[233]   Sentencia C-152 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

[234] Ibídem

[235] Ibídem

[236] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

[237] Ibídem.

[238] M.P. Carlos Gaviria Díaz.

[239] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

[240]   Dispone la norma en cita: "Artículo 118. Mayoría simple. Tiene aplicación en todas la decisiones que adopten las Cámaras Legislativas, cuando las disposiciones constitucionales no hayan dispuesto otra clase de mayoría".

[241] M.P. Alejandro Martínez Caballero.

[242] M.P. Rodrigo Escobar Gil.

[243] Ms.Ps. Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra

[244] Sentencia C-760 de 2001. Ms.Ps. Marco Gerardo Monroy Cabra y Manuel José Cepeda Espinosa.

[245] Véase, entre otras, las sentencias C-222 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-760 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y C-1143 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).

[246] Sobre la votación como etapa final del debate, a la cual se procede sobre el supuesto de suficiente ilustración, véase la sentencia C-222 de 1997, precitada, donde la Corte dijo: "la Corte Constitucional otorga gran importancia al concepto "debate", que en manera alguna equivale a votación, bien que ésta se produzca por el conocido "pupitrazo" o por medio electrónico, o en cualquiera de las formas convencionales admitidas para establecer cuál es la voluntad de los congresistas en torno a determinado asunto. La votación no es cosa distinta de la conclusión del debate, sobre la base de la discusión -esencial a él- y sobre el supuesto de la suficiente ilustración en el seno de la respectiva comisión o cámara".

[247] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

[248] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

[249] M.P. Jaime Córdoba Triviño.

[250] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

[251] M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

[252] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

[253] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

[254] El inciso 5° del artículo 160 Superior exige que "Ningún proyecto de ley será sometido a votación en  sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado", aclarando además que "el aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación".

[255] M.P. Jaime Córdoba Triviño.

[256] Los Magistrados Clara Inés Vargas Hernández y Alfredo Beltrán Sierra salvaron su voto en relación con este último artículo. Consideraban que su trámite de aprobación había sido idéntico al de los artículos 47 y 48, por lo cual se debía haber declarado igualmente inexequible. La Magistrada Vargas precisó adicionalmente que en esta parte del fallo se desconocía el rol de las comisiones constitucionales permanente, permitiendo que las plenarias introdujeran temas que no habían sido debatidos en las comisiones; y aclaró que aunque compartía gran parte de la argumentación plasmada en el fallo, en su criterio "acoger la tesis de la mayoría con la vaguedad propuesta sobre la posibilidad de introducir modificaciones siempre y cuando se respete un eje temático amplio, riñe con la importancia de los debates en las comisiones y con el propósito que inspiró al Constituyente en el año de 1991".

[257] M.P. Jaime Córdoba Triviño.

[258] El Magistrado Jaime Araujo Rentaría aclaró su voto, expresando que en su criterio este era un caso típico de elusión del debate, "pues los miembros del Congreso, que debían pronunciarse sobre el tema en uno o en otro sentido, esto es aprobando o negando, ni aprobaron ni negaron, que era lo único que no podían hacer, esto es no pronunciarse sobre el tema y eludirlo".

[259] M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

[260] Los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett salvaron su voto en relación con el artículo 11. Expresaron que en principio estaban de acuerdo con la tesis mayoritaria según la cual los Congresistas están obligados a adelantar los debates y votaciones; pero en su criterio, la elusión del debate realmente se configura como un vicio de constitucionalidad cuando los Congresistas evaden el debate acerca de un tema, y no de un artículo en particular. Para estos Magistrados, no existe elusión cuando se aplaza una discusión o una votación por motivos o justificaciones razonables y para lograr finalidades legítimas, cuando el aplazamiento surge de la armonización de interpretaciones legítimas de las normas aplicables, ni cuando se aplaza la votación de un artículo determinado. Así mismo, expresaron que ante las situaciones de aparente elusión legislativa no sólo se debe determinar la existencia de justificaciones razonables, sino también se debe propugnar por una armonización de las normas aplicables y sus interpretaciones para así materializar en forma prevaleciente los valores que inspiran el procedimiento legislativo. De esta forma, concluyeron que la elusión de un debate sólo es inconstitucional cuando se evade la discusión o la votación de un tema que forma parte de una ley, y no de un artículo en particular -salvo que se trate de un artículo que en sí mismo sea un tema nuevo-. Por lo tanto, afirmaron que el artículo 11 no era inconstitucional, puesto que su tema ya había sido debatido y votado, luego no se había afectado el principio de consecutividad.

[261]   El Magistrado Manuel José Cepeda salvó su voto en relación con la decisión sobre el artículo 18. En su criterio, no existía razón constitucional para invalidarlo, puesto que la falta de suspensión de la votación no tenía el peso suficiente para configurar un vicio de inconstitucionalidad. Recordó que el artículo (i) no había sido introducido a última hora como un "mico" ajeno a la materia del proyecto, sino que se refería a un tema estrechamente vinculado al objeto de regulación inicial, y había sido objeto de los cuatro debates; (ii) no se había eludido el debate, ya que había sido incluido tanto en el proyecto inicial como en las ponencias para primer y segundo debate, había sido ampliamente discutido en las comisiones y en las plenarias, y no había sido objeto de proposiciones sustitutivas encaminadas a impedir su votación, como sí había sido el caso del artículo 11; (iii) en su concepto, era inapropiado trasladar la doctrina sobre elusión del debate, plasmada en las sentencias C-801 de 2003 y C-839 de 2003 en tanto precedentes, al caso de un artículo que había sido ampliamente debatido y parcialmente votado; (iv) no se había eludido la votación, puesto que la suspensión de ésta obedeció a las dudas fundadas de algunos congresistas sobre la configuración de impedimentos para votar, que les llevaron a abstenerse de participar, por lo cual se había efectuado tal suspensión por razones constitucionalmente válidas y no para eludir la responsabilidad de decidir, es decir, los Congresistas habían actuado conforme a una interpretación legítima de una prohibición constitucional, y además esos mismos Congresistas posteriormente votaron en las plenarias, una vez se habían resuelto sus impedimentos. Los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett también suscribieron un salvamento de voto en relación con el artículo 18; con base en su posición sobre la configuración de la elusión del debate, afirmaron que en este caso se habían respetado los principios de consecutividad e identidad temáticas, y que además se había presentado un motivo constitucionalmente legítimo para suspender la votación, a saber, una interpretación sobre las normas de conflictos de intereses que buscaba preservar los principios constitucionales aplicables.

[262] M.P. Álvaro Tafur Galvis.

[263] Los Magistrados Manuel José Cepeda y Eduardo Montealegre salvaron su voto en este caso; en su criterio, no se habían desconocido los principios de consecutividad ni identidad temática, ya que el tema sí había sido objeto de un amplio debate: "a pesar de no haber sido presentado desde el inicio del trámite, el tema específico a que hace alusión el artículo 112 había sido debatido como parte del tema genérico a que se refiere la ley: la reforma tributaria y, específicamente, el control a la evasión de impuestos. Además, la presentación de este artículo como nuevo no altera en nada las cosas, pues la esencia del principio de consecutividad es asegurar el debate democrático y que no sean incluidos - en etapas tardías del proceso legislativo- temas que nunca fueron debatidos con suficiencia".

[264] M.P. Rodrigo Escobar Gil.

[265]   El Magistrado Rodrigo Escobar Gil aclaró su voto, expresando que en su criterio la inconstitucionalidad de la norma no sólo se derivaba de la omisión en la que había incurrido la Comisión 4ª del Senado de su deber de votar, sino también del hecho de que el artículo no había sido aprobado en primer debate, ni considerado por la Plenaria del Senado, lo cual constituía una violación adicional de los principios de consecutividad e identidad y una razón de más que privaba de competencia funcional a la Comisión de Conciliación. El Magistrado Manuel José Cepeda también aclaró su voto. Remitió a su salvamento y aclaración de voto de la sentencia C-1056 de 2003, en el sentido de que la presentación de una proposición supresiva no siempre equivale a elusión del debate: "Dichas proposiciones no están prohibidas per se. Lo que está prohibido es que se eludan las responsabilidades parlamentarias, tanto de debatir como de votar, lo cual habrá de ser apreciado a partir de criterios materiales tomados del contexto dentro del cual se presentó la proposición y se decidió sobre ella". En concepto de este Magistrado, en este caso había una razón determinante para declarar la inexequibilidad del artículo, a saber, que la Comisión Cuarta del Senado se había abstenido de votar a favor o en contra sobre este artículo, sin que existiera razón alguna que justificara su omisión.

[266] M.P. Jaime Córdoba Triviño.

[267] El Magistrado Rodrigo Escobar Gil salvó su voto, por considerar que en este caso no se había presentado elusión del debate en relación con el artículo 113; remitió para efectos de sustentar su posición al salvamento que había presentado frente a la sentencia C-1056 del mismo año. También el Magistrado Eduardo Montealegre registró un salvamento de voto en relación con la decisión adoptada sobre el artículo 114. El Magistrado Manuel José Cepeda presentó una aclaración de voto, presentando que en este caso se había presentado efectivamente elusión parlamentaria, sin que existiera razón alguna que justificara las omisiones detectadas. Remitió a las razones expresadas en su aclaración de voto a la sentencia C-1147 de 2003.  

[268] M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

[269] Los Magistrados Manuel José Cepeda y Eduardo Montealegre Lynett salvaron su voto en relación con el apartado que establecía la contribución al FOSYGA. En su criterio, la tesis acogida por la mayoría consistente en considerar que éste era un tema nuevo con autonomía normativa que por ende no podía ser incluido en el tercer debate, implicaba un cambio en la jurisprudencia sobre el alcance del principio de identidad, en varios sentidos:  "(i) en cuanto al tipo de relación que debe existir entre lo debatido y aprobado previamente y la modificación introducida, que a partir de esta sentencia es una relación de necesidad; (ii) en cuanto a la forma como se aprecia la novedad de un asunto, que a partir de ahora supone un examen abstracto entre esencias; (iii) en cuanto a la posibilidad de que existan leyes multitemáticas, pues a partir de ahora, ciertas materias sólo podrán ser reguladas en leyes especiales; y (iv) en cuanto a la capacidad de las plenarias de introducir modificaciones, que a partir de ahora estarán atadas por lo que debatan y decidan las comisiones constitucionales permanentes". El Magistrado Jaime Araujo Rentería presentó una aclaración de voto sustentada en dos motivos centrales. En primer lugar, no compartía la "distinción artificiosa entre materia, asunto y artículo", ya que la Ley 5ª de 1992 se refiere al proyecto, por lo cual toda modificación de un inciso o artículo "es también modificación del proyecto, de la materia y del asunto". En segundo lugar, expresó que en virtud de la negativa del apartado sobre la contribución al FOSYGA por parte de la Comisión Tercera del Senado, la plenaria carecía de competencia para pronunciarse sobre el tema, por expresa disposición del artículo 177 de la Ley 5ª; y que en el mismo sentido, teniendo en cuenta que el artículo 157-2 Superior exige la aprobación de un proyecto en primer debate ante la comisión permanente correspondiente, "no existe duda que el proyecto que ha sido negado no ha sido aprobado y lo que existe es la voluntad clara de dejarlo sin viabilidad.  Un proyecto que ha sido negado en el primer debate, que en consecuencia no ha cumplido con el requisito del numeral segundo del artículo 157 de la Constitución, no puede ser ley de la República".

[270] M.P. Jaime Córdoba Triviño.

[271] Ms.Ps. Jaime Córdoba Triviño y Álvaro Tafur Galvis.

[272]   Se citaron en este sentido las sentencias C-801 de 2003, C-839 de 2003, C-1056 de 2003, C-1092 de 2003, C-1113 de 2003, C-1147de 2003, C-1152 de 2003, C-312 de 2004, C-313de 2004 y C-372 de 2004.

[273] Tres Magistrados salvaron su voto en este punto. En primer lugar, el Magistrado Eduardo Montealegre sostuvo que no siempre que se deje de adelantar un debate o una votación se configura un vicio de elusión; dos criterios deben tenerse en cuenta al examinar estas situaciones: la presencia de una justificación razonable, y la necesidad de armonizar las normas jurídicas y su interpretación con el fin de dar prevalencia a los valores que se preservan con las normas del trámite legislativo. Por lo tanto, en presencia de justificaciones razonables, o cuando la supuesta elusión surja de la armonización de interpretaciones de distintas normas para efectos de materializar los mandatos constitucionales, no existe vicio: "Lo que protege la prohibición de la elusión es la deliberación democrática y todo lo que ella implica; por tanto, la elusión de un debate se tornaría inconstitucional si se evade la votación de un tema que hace parte de la ley, mas no si se deja de votar un artículo en particular, siempre y cuando éste guarde unidad de materia con los demás asuntos tratados. Salvo que se trate de un artículo que en sí mismo constituya un tema nuevo, no existiría un vicio que pudiera afectar de inconstitucionalidad el trámite de formación de una ley si no hay votación de un artículo, pues ha sido cumplido el propósito que la regla de procedimiento pretende proteger".  En su concepto, en el caso de los artículos 3, 4 y 5 demandados no se configuró un vicio de elusión, esta doctrina sólo se aplica en casos extremos en que sea evidente la voluntad de la célula legislativa de sustraer el artículo o tema de la deliberación y votación; en este caso sí hubo un pronunciamiento y debate sobre el tema que llevó a la negativa de los artículos excluidos de la ponencia, que fueron propuestos, discutidos y negados. Así, consideraba que no se había violado el principio de consecutividad porque estos artículos habían sido debatidos de manera general como parte del tema de la ley. Por otra parte, el Magistrado Manuel José Cepeda expresó que en su criterio, en este caso la doctrina sobre la elusión del debate se había expandido más allá de las hipótesis en que se justifica aplicarla: "nació para evitar hipótesis extremas de renuencia a ejercer la función parlamentaria y se convirtió en una tesis excesivamente estricta que restringe los espacios de deliberación democrática y le cierra las puertas a la dinámica política en la formación de las leyes, lo cual tiene el efecto nocivo de castigar la creatividad parlamentaria y de petrificar los proyectos de ley a lo decidido en el primer debate". En esta sentencia la Corte había aplicado la tesis de la elusión a disposiciones que fueron tramitadas con el pleno consentimiento de los Congresistas, sin que hubiera evidencia de que en alguna de las etapas la mayoría haya querido evadir su responsabilidad parlamentaria de debatir. Para el Magistrado Cepeda, la determinación de si existió elusión en un caso determinado debe efectuarse con base en criterios materiales y no formales; y la prueba de la elusión aceptada por la Corte en este caso había sido meramente formal, a saber, la aprobación de una proposición supresiva; eso solo prueba que la Comisión conscientemente decidió eliminar el texto, y no indica que eludió su responsabilidad. Recuerda que en los casos anteriores en que se encontró elusión parlamentaria era clara la voluntad de trasladar a otra célula legislativa la responsabilidad sobre un tema difícil; en este caso el contexto indicaba que la decisión de eliminar el artículo obedeció a un debate y decisión consciente por los Congresistas. Así, para el Magistrado Cepeda la ratio decidendi de la sentencia –a saber, que los artículos constituían un tema autónomo que no había sido debatido y fue eliminado- era problemática, porque cualquier tema puede llegar a considerarse autónomo y no se puede fijar a priori y en abstracto las relaciones entre los diferentes temas de un proyecto. Recordó que salvo por la sentencia C-312/04, hasta ese momento la Corte había declarado exequibles leyes multitemáticas y artículos diversos relacionados causal, temática, sistemática o teleológicamente con el objeto de la ley, sin excluir los asuntos con autonomía normativa abstracta pero con vínculos relevantes de las políticas concretadas por el Legislador. Además, el tema de estos artículos guardaba relación con el de la ley, independientemente de su autonomía abstracta. De hecho, indica que el tema de los artículos controvertidos fue debatido, no eludido; y aunque en el pasado la Corte había declarado inexequibles artículos que no han sido votados por haber sido aprobada una proposición sustitutiva (véase C-1056 de 2003), en este contexto no surgía de las pruebas sobre el debate que los Congresistas hubiesen querido evadir sus responsabilidades. Para el Magistrado Cepeda, el extremo al que se había llevado la tesis de la elusión privaba de sentido el inciso 2 del Art. 160 de la Constitución, que faculta a las Plenarias para introducir las modificaciones, adiciones o supresiones que consideren necesarias a los proyectos: "Es cierto que las normas del Reglamento del Congreso, o sea de la Ley 5ª de 1992, no desarrollan plenamente la mayor flexibilidad en el procedimiento legislativo que inspiró al Constituyente de 1991. Sin embargo, estas normas legales deben ser interpretadas armónicamente con la Constitución y debe prevalecer el criterio - adoptado por el propio reglamento en consonancia con la Carta - según el cual cuando subsistan las discrepancias entre comisión y plenaria, prima lo resuelto por la Cámara en pleno donde hay mayor representación política y donde están presentes todos los miembros de la respectiva corporación, incluidos los de la comisión permanente (artículo 177 y 178)".   El Magistrado Álvaro Tafur Galvis también salvó su voto, afirmando que los supuestos de hecho que habían llevado a la Corte a determinar la existencia de elusión del debate en el pasado eran distintos a los del proyecto bajo revisión; en este caso, no se había demostrado la voluntad de las cámaras de evadir su responsabilidad, sino por el contrario, se había adoptado una decisión expresa en el sentido de negar estos artículos.

[274] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

[275] Véase, entre otras, la sentencia  C-1147 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil.

[276]   El Magistrado Manuel José Cepeda salvó su voto, así como el Magistrado Álvaro Tafur Galvis, quien adhirió íntegramente a las razones expresadas por el primero para disentir de la decisión mayoritaria, a saber: (i) la tesis de la elusión del debate había sido aplicada en forma incorrecta, ya que en este caso no se estaba frente a una evasión de las responsabilidades parlamentarias, sino frente a la decisión consciente de las Comisiones del Senado y de la Cámara de no reformar la Constitución en relación con ciertos temas, en virtud de proposiciones supresivas que habían sido expresamente aprobadas; por ello, afirmó que "la doctrina de la elusión del debate y la votación parlamentaria ha tenido una evolución que indica que ésta nació para evitar hipótesis extremas de renuencia a ejercer la función parlamentaria y se convirtió en una tesis excesivamente estricta que restringe los espacios de deliberación democrática y le cierra las puertas a la dinámica política en la formación de las leyes, lo cual tiene el efecto nocivo de castigar la creatividad parlamentaria y de petrificar los proyectos de ley a lo decidido en el primer debate. (...) En la presente sentencia, la Corte decidió aplicar la tesis de la elusión del debate o de la votación a una reforma constitucional que fue tramitado con el pleno consentimiento de los congresistas sin que exista evidencia de que en alguna de las etapas del procedimiento legislativo la mayoría de ellos haya buscado evadir su responsabilidad parlamentaria"; (ii) en este caso, la prueba de la elusión del debate había sido meramente formal, a saber, la aprobación de proposiciones supresivas en ambas comisiones; pero tal prueba "solo muestra que realmente los miembros de cada una de estas comisiones adoptaron concientemente la decisión de que la Constitución no fuera reformada en el punto referente al periodo de el Secretario General de cada una de las cámaras. No se entiende como decidir sobre un tema equivale a eludir el debate y la votación sobre el mismo"; (iii) la prueba de la elusión ha de ser material en todo caso: "se presenta elusión del debate cuando para evitar discutir un asunto se difiere la controversia para otra etapa del trámite parlamentario, lo cual puede ocurrir de diferentes formas como por ejemplo sustrayendo un artículo de la ponencia sin proponer eliminarlo o dejando una disposición como constancia para que sea debatida en la siguiente etapa de la formación del proyecto de ley. En cambio no hay elusión del debate cuando en el articulado propuesto por el ponente se encuentra la disposición acusada, y ésta es sometida a debate siguiendo las reglas de la Ley 5ª de 1992"; y (iv) la aplicación de la tesis de la elusión tal y como se hizo en el fallo aprobado por la mayoría, puede llevar al extremo de privar el artículo 160, inciso 2, de la Constitución, de toda fuerza normativa: "Si la tesis de la elusión del debate se lleva a estos extremos también perderá fuerza normativa el inciso segundo del artículo 160, adoptado por la Asamblea Constituyente precisamente para quitarle rigideces al trámite parlamentario que impiden que de la deliberación democrática surjan fórmulas de solución a los problemas nacionales, se construyan colectivamente respuestas legislativas, e, inclusive, se deriven cambios en la posición de los miembros del Congreso como resultado de los argumentos planteados a lo largo de la formación de una ley o un acto legislativo".

[277] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

[278]   Los Magistrados Clara Inés Vargas y Alfredo Beltrán salvaron su voto, por considerar que en este caso se había incurrido en un vicio de inconstitucionalidad al haber aprobado una moción de suficiente ilustración respecto del proyecto como un todo, y no respecto del contenido temático específico que se estaba debatiendo en ese momento. Para los magistrados disidentes, ello era indicativo de que el proyecto no había recibido un debate integral en la Comisión, contrariando así el artículo 157 de la Carta. También afirmaban que la falta de verificación de la votación, si se había solicitado, no era una irregularidad menor, sino un vicio de constitucionalidad que ameritaba, por desconocer el principio democrático, declarar la inexequibilidad de la ley como un todo.

[279] M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

[280]  Los Magistrados Álvaro Tafur Galvis y Marco Gerardo Monroy Cabra salvaron su voto, por considerar luego de analizado el trámite que el Presidente sí había concedido la palabra a quienes habían querido intervenir: "(i) aunque el presidente no abrió formalmente el debate, concedió la palabra a quienes quisieron intervenir para expresar su opinión a favor o en contra de la propuesta; (ii) en uso de esta posibilidad de intervenir, lo hicieron los representantes Arcila y Silva; (iii) de los cuatro representantes que votaron negativamente la propuesta, el interviniente Arcila representaba la cuarta parte de dicha oposición". También consideraban que no se había presentado en este caso un acuerdo político previo para eliminar el debate parlamentario.

[281] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

[282] Ms.Ps. Jaime Córdoba Triviño y Álvaro Tafur Galvis.

[283] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

[284] Sobre la votación como etapa final del debate, al a cual se procede sobre el supuesto de suficiente ilustración, ver la sentencia C-222 de 1997, precitada, donde la Corte dijo: "la Corte Constitucional otorga gran importancia al concepto "debate", que en manera alguna equivale a votación, bien que ésta se produzca por el conocido "pupitrazo" o por medio electrónico, o en cualquiera de las formas convencionales admitidas para establecer cuál es la voluntad de los congresistas en torno a determinado asunto. La votación no es cosa distinta de la conclusión del debate, sobre la base de la discusión -esencial a él- y sobre el supuesto de la suficiente ilustración en el seno de la respectiva comisión o cámara".

[285] M.P. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes.

[286] Sentencia C-816 de 2004., Ms.Ps. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes.

[287] Sentencia C-473 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

[288] Sentencia ibídem.

[289]            Sentencia Ibídem.

[290] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

[291] Así lo sostuvo expresamente la Corte en la sentencia C-1056 de 2003 precitada, en relación con la suficiente ilustración regulada por el artículo 164 de la Ley 5ª de 1992, donde dijo: "El artículo 164 de la Ley 5ª de 1992, para impedir que las mayorías eventuales silencien a quienes disientan total o parcialmente del articulado de un proyecto de ley, prescribe que la declaración de suficiente ilustración sobre un artículo determinado del proyecto de ley, sólo pueda decretarse a petición de uno de los miembros de la respectiva Comisión Permanente y luego de "discutido un artículo en dos sesiones" y agrega que luego de declarada la suficiencia de la ilustración al respecto, "se votará el artículo sin más debate."

[292] En este último caso, si bien la Ley 5ª de 1992 no consagra expresamente esta posibilidad, ella se infiere claramente de las facultades que le otorga la Ley 5ª de 1992 al Presidente de la respectiva célula para organizar el debate (Artículos 102, 103, 104, y 108, Ley 5ª de 1992) y de los principios de interpretación del reglamento que consagra el artículo 2 de la Ley 5ª de 1992.

[293] Artículo 116 de la Ley 5ª de 1992.

[294] Sentencia C-179 de 2002. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

[295] Sentencia C-179 de 2002. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

[296] Sentencia C-155 de 1998. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

[297]   Sobre la votación secreta, según la define el artículo 131 del Reglamento del Congreso, es la que no permite identificar la forma como vota el congresista y sólo se presenta: (i) cuando se deba hacer una elección, (ii) para decidir sobre proposiciones de acusación ante el senado o su admisión o rechazo por parte de esa Corporación, y (iii) cuando se toman decisiones sobre proposiciones de amnistías o indultos.

[298] Sentencia C-543 de 1998. M.P. Carlos Gaviria Díaz.

[299] Ibídem.

[300] Ibídem.

[301] Véanse., entre otras, las Sentencias C-1143 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y C-332 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).

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