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Sentencia C-102/10
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE DEMANDA-Ausencia de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia en los cargos de inconstitucionalidad
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Naturaleza jurídica
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
Referencia: expediente D-7773
Demanda de inconstitucionalidad contra: Artículo 19 (parcial), ley 53 de 1990
Demandante: Wilson Leonardo Martínez Martínez
Magistrado Ponente:
Dr. JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Bogotá D. C., quince (15) de febrero de dos mil diez (2010).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente:
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad el ciudadano Wilson Leonardo Martínez Martínez demandó la inconstitucionalidad del artículo 19 (parcial), de la ley 53 de 1990 "por la cual se modifican algunos artículos de los Códigos de Régimen Departamental y Municipal; Los Decretos - leyes números 1222 y 1333 de 1986; la Ley 78 de 1986 y el Decreto - ley número 77 de 1987".
Por auto de diez y nueve (19) de junio de dos mil nueve (2009), el magistrado sustanciador, Dr. Mauricio González Cuervo, inadmitió la demanda por ineptitud sustantiva y ordenó informar al actor que la corrigiera en el sentido de especificar las razones específicas, pertinentes y suficientes de carácter constitucional por las cuales estima que la disposición acusada es contraria a la Constitución. Así mismo se solicita determinar con precisión las razones del aparente desconocimiento de sentencias de constitucionalidad mencionadas por el actor, en materia de nombramiento y designación de los parientes enunciados por la norma que se demanda, así como en materia de contratación (folios 7-12).
Mediante documento radicado el día 26 de junio de 2009, el demandante presentó escrito de corrección con el cual procura subsanar las falencias señaladas sobre la demanda (folios 15-22).
Con Auto de 14 julio de 2009, el Magistrado sustanciador admitió la demanda, por cumplir las exigencias dispuestas por el Decreto 2067 de 1991, y se corrió traslado del expediente al Procurador General de la Nación, para que rindiera el concepto correspondiente (folios 24-28).
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, previo concepto del Procurador General de la Nación, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la norma demandada:
"LEY 53 DE 1990
(Diciembre 28)
El Congreso de Colombia
DECRETA
(...)
Artículo 19º.- El artículo 87 del Código de Régimen Municipal (Decreto - ley número 1333 de 1986), quedará así:
Los concejales principales y suplentes, no podrán ser nombrados empleados oficiales del respectivo municipio, a menos que fuese en los cargos de alcalde, por designación o nombramiento. En tal caso se producirá pérdida automática de su investidura a partir de la fecha de su posesión.
El cónyuge, compañero o compañera permanente, ni los parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil del alcalde, de los concejales principales o suplentes, del Contralor, del Personero, del Secretario del Concejo, de los Auditores o Revisores, no podrán ser nombrados ni elegidos para cargo alguno en ninguna dependencia del respectivo municipio, ni contratar con el mismo, dentro del período para el cual fueron elegidos. No se dará posesión a quien fuere nombrado o elegido violando este artículo, previa comprobación. "
LA DEMANDA
Para el demandante, el precepto atacado vulnera lo establecido en los artículos 4, 29, 243 y 292 de la Constitución. No obstante lo anterior, únicamente formula cargos respecto del artículo 292 constitucional.
A este último respecto señala que la Corte Constitucional mediante sentencia C-311 de 2004, declaró exequible en forma condicionada el artículo 49 inciso 2° de la ley 617 de 2000, modificado por la Ley 821 de 2003, en el entendido que con respecto a diputados y concejales, cuando los mismos no actúen como nominadores o no han intervenido en la designación de quien actúa como tal, se aplicará la regla prevista en el inciso segundo del artículo 292 de la Constitución. Así mismo, quedó dicho que la inhabilidad a que el inciso en mención se refiere, aplica sólo dentro del ámbito territorial de competencia del respectivo gobernador, alcalde, diputado, concejal o miembro de junta administradora local, municipal o distrital (folios 2 y 19).
En este orden el actor señala que debió tenerse en cuenta lo dicho en esa sentencia, "por existir cosa juzgada constitucional, en el sentido de que tratándose de nombramientos de funcionarios municipales, por parte del Alcalde, la prohibición de nombrar familiares de concejales es la señalada en el inciso 2º del Art. 292 de la Constitución, es decir, el segundo grado de consanguinidad" (folio 2). Por lo anterior, señala entonces que la ley es inaplicable y obsoleta.
Observa igualmente que no existe razón que justifique mantener la prohibición relativa para ser nombrados dentro del municipio o distrito, a parientes de los concejales, del Contralor, del Personero, del Secretario del Concejo, de los Auditores o Revisores "hasta el cuarto grado de consanguinidad". Porque, por ejemplo, el personero es un funcionario municipal que no tiene injerencia en el nombramiento de funcionarios dentro del municipio o distrito, ya que esta es una función exclusiva del Alcalde (folio 2 y 20).
En adición, reclama que debe seguirse la línea jurisprudencial constitucional plasmada en la sentencia C- 903 de 2008, que redujo la prohibición hasta el segundo grado de consanguinidad, acorde con lo previsto en el artículo 292 constitucional (folio 2-3, 20-21).
El objetivo al presentar la demanda es, según el actor, precisar si el inciso 2º del art. 19 de la ley 53 de 1990 conserva su vigencia, específicamente en lo relacionado con los personeros, contralores, secretarios del concejo y auditores o revisores fiscales. Una cuestión que se plantea tanto por lo preceptuado en leyes posteriores (136 de 1994, 617 de 2000 y 821 de 2003) que no consagraron las inhabilidades previstas en la disposición acusada, como por lo establecido en la sentencia C-903 de 2008 (folios 15 y 16).
Desarrolla igualmente un análisis sobre lo previsto en el art. 126 de la Constitución, en el que destaca dos prohibiciones. Una, para el nombramiento como empleados a personas con quienes el servidor público nominador tenga parentesco hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad, primero civil; otra para el caso no ya de los propios parientes del nominador, sino para los de concejales, contralor, personero, secretario del Concejo, auditores o revisores (folios 16-17).
Enfatiza el actor que la demanda se refiere "a los nombramientos en los cuales no actúan los respectivos funcionarios, pues si así fuera, se presentaría una contravención a la prohibición prevista en el artículo 216 del ordenamiento superior" (folio 17).
Así mismo, transcribe el art. 49 de la ley 617 de 2000, sobre el que observa, se "guardó silencio" sobre las inhabilidades para el nombramiento de funcionarios vinculados por lazos de familia con el contralor, personero, secretario del Concejo, auditores y revisores. Y a continuación de lo anterior apunta: "En el contexto jurídico de la demanda queda planteado, no si se puede considerar derogada por la ley 617, la prohibición de nombrar familiares del contralor, personero, secretario del Concejo, auditores y revisores contenida en el artículo 19 de la ley 53 de 1990. Sino la inexequibilidad de la norma frente a lo ordenado en el artículo (...) 126 de la Carta" (folio 18).
IV. INTERVENCIONES
Ministerio del Interior y de Justicia
El representante del Ministerio de Interior y de Justicia solicita que la disposición sea declarada exequible.
En este sentido observa que la sentencia C-311 de 2004 no es aplicable para los parientes de funcionarios distintos a diputados y concejales, y por lo tanto al no existir una restricción constitucional para que el legislador señale los grados de parentesco que inhabilitan a los parientes de personeros, contralores municipales, secretarios del concejo municipal, auditores o revisores fiscales del municipio, bien puede el legislador señalar los grados de parentesco con tales funcionarios, que inhabilitan para ser nombrados en dependencias de la misma repartición territorial sobre la cual ellos ejercen autoridad.
No puede entenderse que la inexequibilidad y el condicionamiento de exequibilidad contenidos en la sentencia C- 903 de 2008, se prediquen de grados de parentesco respecto de parientes de funcionarios distintos a los diputados y concejales, como serían los mencionados en la disposición acusada, bajo el argumento de que esa sentencia de la Corte extendió la regla contenida en el artículo 292 de la Constitución a parientes de gobernadores y alcaldes, porque ello implicaría que la misma Corte estaría desconociendo su precedente jurisprudencial.
La norma acusada, dice el Ministerio, garantiza mayor transparencia e imparcialidad en la gestión de los asuntos del municipio, al señalar con mayor amplitud la prohibición de nombrar parientes de quienes ejercen el control fiscal, administrativo, de gestión y apoyo directo de quienes ejercen el control político, por lo cual es razonable que se establezca un rango mayor de grados de parentesco. La prohibición contenida en la norma que se acusa, se limita al municipio dentro del cual estos funcionarios ejercen dichos controles, con lo cual le queda un amplio margen de posibilidades a los parientes de los mismos para acceder a cargos públicos (folios 47-55).
Instituto Colombiano de Derecho Procesal.
El señor Martín Bermúdez Muñoz, miembro del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, estima que la disposición debe ser declarada inexequible. A este respecto sostiene que al tratar la norma de parientes de concejales, debe aplicarse el carácter taxativo del artículo 292 de la Constitución y limitar la inhabilidad a aquellos parientes que se encuentren en segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad y único civil.
Con relación a los demás funcionarios, debe aplicarse el precedente de la sentencia C-903 de 2008, consecuencia de lo cual los grados serían el segundo de consanguinidad, primero de afinidad y único civil. Por lo anterior, estima que la Corte debe declarar la inconstitucionalidad de la expresión "...cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil" de la norma acusada (folios 42-44).
EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO[2].
El Ministerio Público señala que su pronunciamiento se dirige a analizar la prohibición establecida en el precepto acusado, pero sólo respecto de los concejales, por cuanto ni en la demanda original, ni en la corrección, el actor consiguió "ofrecer unas razones específicas y suficientes que alcanzasen a crear una duda de constitucionalidad sobre el por qué el régimen de inhabilidades aplicable a los miembros de los cuerpos colegiados de carácter administrativo de los entes locales debía ser aplicado a la cabeza de la administración local y de los demás órganos de control del mismo ente territorial" (folio 66).
En este orden de ideas, afirma que existe el precedente en la Sentencia C- 311 de 2004 que determinó la exequibilidad condicionada del segundo inciso del articulo 49 de la Ley 617 de 2000 tal como quedó modificado por la Ley 821 de 2003, en el entendido que respecto de diputados y concejales, cuando los mismos diputados y concejales no actúan como nominadores o no han intervenido en la designación de quien actúa como nominador, se aplicará la regla prevista en el segundo inciso del artículo 292 de la Constitución y que la inhabilidad a que dicho inciso se refiere se aplica dentro del ámbito territorial de competencia del respectivo gobernador, alcalde, diputado, concejal o miembro de junta administradora local, municipal o distrital.
Esta regla, observa el Procurador general de la Nación, fue reiterada en la sentencia C- 903 de 2008 al declarar inexequible la expresión "dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil" contenida en el inciso 2° del artículo 1° de la ley 1148 de 2007[3], por desbordar los límites impuestos por el artículo 292 superior, y exequible el resto del inciso, en el entendido de que esta prohibición se predica de los parientes en el segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad y único civil, como lo establece el Art. 292 de la Constitución Política.
Por ende, la Vista Fiscal estima que se debería aplicar la cosa juzgada material, por cuanto si bien es cierto la redacción de la norma demandada no es igual a las acusadas con anterioridad, sí existe una gran similitud y por ende una vinculación con la ratio decidendi de las mencionadas providencias. El artículo 19 de la Ley 53 de 1990 en su segundo inciso trata del evento en que los Concejales no intervienen en el nombramiento de sus familiares por cuanto expresamente prescribe "no podrán ser nombrados ni elegidos para cargo alguno", situación en la que conforme a la línea interpretativa antes expuesta, se aplica el artículo 292 superior que restringe la inhabilidad para los parientes hasta el segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil.
Se solicita a la Corte Constitucional estarse a lo resuelto en la Sentencia C-311 de 2004, únicamente respecto a los Concejales, bajo el entendido que, cuando los mismos concejales no actúan como nominadores o no han intervenido en la designación de quien actúa como nominador, se aplicará la regla prevista en el segundo inciso del artículo 292 de la Constitución y que la inhabilidad a que dicho inciso se refiere se aplica dentro del ámbito territorial de competencia del respectivo concejal distrital o municipal.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
1. En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.
2. Problema jurídico
2. En términos generales, de conformidad con lo expuesto por el actor, el interrogante que se plantea en este asunto consiste en establecer si la prohibición de nombrar o elegir en cargo alguno de cualquier dependencia de un municipio o distrito, a los parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil del alcalde, de los concejales principales o suplentes, del Contralor, del Personero, del Secretario del Concejo, de los Auditores o Revisores, viola la Constitución política.
3. Sin embargo, antes de resolverlo, estima la Corte necesario verificar con carácter previo, el cumplimiento de una cuestión primordial de procedibilidad del juicio abstracto de constitucionalidad que adelanta esta Corporación, relacionada con la aptitud o no de la demanda, esto es, con el lleno de los elementos mínimos en ella requeridos para habilitar al juez constitucional a conocer el fondo del asunto y resolver con fuerza de cosa juzgada, el conflicto de derechos y bienes jurídicos constitucionales que el caso representa.
4. A estos efectos, en primer lugar se retomará el precedente constitucional fijado respecto de la naturaleza jurídica de la acción de constitucionalidad y las condiciones para su ejercicio (2.1.); en segundo lugar, se verificará si en el presente asunto se ha cumplido con éstos últimos (2.2.). Por último y siempre y cuando sea absuelta positivamente la cuestión anterior, procederá a atender los problemas jurídicos materiales propuestos por el actor.
2.1. La naturaleza jurídica de la acción de inconstitucionalidad
5. Como se dijo en la sentencia C-761 de 2009, "la acción de inconstitucionalidad es un mecanismo de participación ciudadana, con el cual se desarrolla el principio previsto en los artículos 1º, 2º y 3º de la Constitución, de ser Colombia un Estado social de derecho democrático y participativo. Dicha acción está destinada a provocar que la Corte constitucional, como máximo órgano de la jurisdicción constitucional, tras el adelanto de un proceso, produzca una sentencia con efectos de cosa juzgada sobre un cierto problema jurídico planteado por el actor, relacionado con disposiciones creadas en general aunque no exclusivamente por el Congreso de la República, obrando como constituyente derivado o como órgano representativo legislativo".
Con ella, al mismo tiempo, se ejerce un derecho subjetivo individual fundamental de carácter político (art. 40 CP) y opera un mecanismo de control sobre las leyes formales y materiales, el cual se encuentra al servicio de intereses generales como la sujeción al principio de legalidad constitucional, la procura de la coherencia y unidad del derecho objetivo, el respeto al sistema de fuentes y a los valores normativos dispuestos por la Constitución (art. 4, 6º, 241 CP).
6. Ahora bien, aún tras reconocer esta doble función, cada una de cabal importancia en general para el Estado constitucional de derecho[4] y en particular para Colombia[5], la acción de inconstitucionalidad debe en todo caso ser regulada y delimitada por la ley y en interpretación suya por la jurisprudencia, como ocurre con gran parte de los derechos, deberes y competencias reconocidos por la Carta. Lo anterior por cuanto no sólo se debe garantizar el derecho y su ejercicio con la definición de los principios y reglas a las cuales se somete, sino porque la intervención legislativa y hermenéutica también procuran hacer compatible el bien jurídico regulado, en este caso el derecho político a la acción de inconstitucionalidad (art. 40, num 6º Constitución Política), con los demás derechos y bienes protegidos por el ordenamiento (art. 133, 150 CP).
Así, podrían señalarse dentro de los diferentes objetos de regulación del derecho de accionar contra las leyes, por una parte, el interés perseguido por el actor al demandar y su derecho de participar en la deliberación democrática[6]. Por otra, los muchos demás bienes o intereses que la Constitución contempla como jurídicamente valiosos, y que en principio pueden estar recogidos por la norma legal que se acusa. De allí tanto los requisitos legales, como los principios de interpretación constitucional que han servido al juez de la Constitución para reconocer su competencia en la solución de los problemas jurídicos que le son propuestos.
7. Y como una consideración esencial sobre la razón de ser de la regulación de la acción de constitucionalidad, también en la sentencia C-761 de 2009 se dijo:
"la delimitación del derecho de interponer demandas de inconstitucionalidad tiene por propósito acotar el poder de la Corte constitucional, pues las exigencias básicas establecidas también procuran determinar el ámbito dentro del cual, en términos generales, debe actuar el juez a la hora de valorar la exequibilidad o no de una disposición.
"Porque, como lo ha expresado la jurisprudencia de esta Corporación[8], no es función de ésta actuar de oficio, suplir al demandante y pronunciarse sobre la exequibilidad de disposiciones que no han sido acusadas, ni tienen cargos concretos y conceptos de violación constitucional reconocibles, pues de actuar así la Corte se estaría convirtiendo en juez y parte, suplantando al ciudadano y contrariando su función institucional de ser guardiana imparcial de la Carta".
"(...) De tal suerte y no obstante su carácter de acción pública, conforme a lo previsto en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, la demanda debe incluir todas las normas que deberían ser acusadas para que el fallo no sea inocuo. Y en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, se establecen los demás requisitos que debe reunir la demanda, en los que se disponen las exigencias básicas con las cuales el ciudadano ejerce su derecho de modo responsable y participa activamente en el proceso del que trata el artículo 241 de la Constitución Política, suministrando la información necesaria que permite tanto activar el funcionamiento de la jurisdicción constitucional a instancias de la Corte, como la obtención de un pronunciamiento definitivo sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una determinada disposición jurídica".
8. La naturaleza jurídica de la acción pública de inconstitucionalidad, su forma de articularse como derecho político y mecanismo de control al poder público, determinan pues la importancia de cumplir con las exigencias dispuestas para su ejercicio, a fin de que el juez constitucional pueda acometer con rigor, de modo suficiente y legítimo, la delicada y esencial competencia que se le confiere en el Estado constitucional, de ser guardiana de la Norma suprema frente a los actos del legislador. Retoma a continuación la Corte, la descripción de los requisitos legales previstos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, decantados por la jurisprudencia.
2.2. Los requisitos del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y la interpretación constitucional sobre los mismos
9. Desde la sentencia C-1052 de 2001[9], que recogió y sintetizó la línea decantada por años, esta Corporación ha enfatizado de manera reiterada sobre la importancia de requerir del ciudadano el cumplimiento de unas cargas mínimas de comunicación y argumentación, de "razones conducentes para hacer posible el debate", con las que se informe adecuadamente al juez constitucional, para que este profiera una decisión de fondo sobre los preceptos legales acusados.
10. Tales requisitos no son otros que la definición del objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto (artículo 2 del Decreto 2067 de 1991).
El objeto demandado hace referencia al deber de identificar las normas acusadas como inconstitucionales (artículo 2 numeral 1 del Decreto 2067 de 1991), cuya transcripción está llamada a acudir a una fuente oficial que asegure la exactitud de su contenido y permita verificar las razones por las cuales para el actor ese contenido normativo se aprecia como contrario a la Constitución.
El concepto de la violación, consiste en la "exposición de las razones por las cuales el actor considera que el contenido de una norma constitucional resulta vulnerado por las disposiciones que son objeto de la demanda". Y aunque resulta evidente que el ciudadano puede "escoger la estrategia que considere conveniente para demostrar la inconstitucionalidad de un precepto", en todo caso debe concretar: i) los "cargos contra las disposiciones acusadas, lo que implica realizar un esfuerzo por identificar de manera relativamente clara las normas constitucionales violadas"[10]; (ii.) el "'contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas, es decir, manifestar qué elementos materiales del texto constitucional son relevantes y resultan vulnerados por las disposiciones legales que se impugnan[11]'"; (iii.) "las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución (artículo 2 numeral 3 del Decreto 2067 de 1991)", que sean para el juez constitucional "claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes".
Esto último significa que se deben plantear acusaciones comprensibles o claras, que recaigan verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada y en ese orden ser ciertas, mostrar de manera específica cómo la o las disposiciones objeto de demanda vulneran la Carta, utilizando para tales efectos argumentos pertinentes, esto es, de naturaleza constitucional y no legal o doctrinario ni referidos a situaciones puramente individuales. Por último, la argumentación del demandante debe ser suficiente, en el sentido de ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.
La competencia, en fin, alude a que es la Corte Constitucional quien debe conocer del asunto sometido a su juicio, por cuanto el objeto demandado así lo determina de conformidad con lo previsto en el artículo 241 de la Constitución.
11. Con base en los anteriores elementos de juicio, debe ahora el juez constitucional analizar si conforme lo expuesto, la demanda completó estas exigencias básicas para justificar un pronunciamiento de fondo en el presente proceso.
2.3. Estudio de los requisitos de la demanda en el presente proceso
12. Para atender a la pregunta sobre la aptitud o no de la demanda en términos de cumplimiento de los requisitos del Decreto 2067 de 1991, artículo 2º y su interpretación jurisprudencial, debe la Corte constitucional repasar con detenimiento los elementos que integran la demanda bajo estudio, fuente esencial de análisis para resolver este punto.
18. Así pues, se observa que el actor demanda el artículo 19 de la ley 53 de 1990, una ley preconstitucional, en la que se contemplan inhabilidades para nombrar o contratar en el municipio o distrito, parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil de ciertas autoridades del orden territorial.
19. Su argumentación para justificar el ejercicio de la acción de inconstitucionalidad es sustancialmente ésta, debiéndose advertir previamente que no obstante acusar como vulnerados varios preceptos de la Constitución, sólo se exponen razones con respecto al artículo 292 constitucional:
- Afirma que existe cosa juzgada constitucional, plasmada en la sentencia C-311 de 2004, en la que se declaró exequible en forma condicionada una disposición legal que también establecía unas inhabilidades para los parientes diputados y concejales, gobernador y alcalde[13], en el entendido de que las mismas no operarían hasta el cuarto grado de consanguinidad, sino hasta el segundo y dentro del ámbito territorial de competencia respectivo.
- La disposición objeto de demanda no ofrece justificación para dar un tal alcance a las inhabilidades establecidas. Y ejemplifica con un caso, el de los parientes del personero, cuando éste es un funcionario municipal que no tiene injerencia en el nombramiento de funcionarios dentro del municipio o distrito, pues ésta es una función exclusiva del Alcalde.
- Reclama seguir la línea jurisprudencial constitucional plasmada en la sentencia C- 903 de 2008, que declaró inexequible el aparte normativo entonces acusado, en el cual también se establecían inhabilidades para parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad de los gobernadores, diputados, alcaldes municipales y distritales, concejales municipales y distritales, restringiendo su aplicación a los términos establecidos en el artículo 292 constitucional.
- La ley acusada es inaplicable y obsoleta, pues muchas disposiciones posteriores han ordenado las inhabilidades menos severas.
- Lo previsto en la disposición demandada no representa lo contemplado en el art. 126 de la Constitución, sino que se refiere a los nombramientos en los cuales no actúan los respectivos funcionarios cuyos parientes se inhabilitan.
20. Con base en lo anterior, corresponde determinar si con tales cargos y argumentos, puede la Corte fallar sobre el fondo del asunto.
2.4. La ineptitud sustancial de la demanda
21. Encuentra la Corte que conforme a los requisitos del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, la demanda cumple con la determinación del objeto, la fijación de cargos de inconstitucionalidad y la definición de la competencia para que deba conocer del presente asunto. Esto porque se dirige contra una disposición legal, apartes del artículo 19 de la ley 53 de 1990, en los que se determina el alcance de unas inhabilidades para que en los entes territoriales nombren y contraten parientes de ciertos funcionarios públicos del orden local, por los cargos de presunta vulneración de lo previsto en el artículo 292 CP.
22. Sin embargo, en el plano de la argumentación, la demanda no ofrece elementos de juicio ni ciertos ni específicos, ni pertinentes ni suficientes, por cuya virtud deba la Corte pronunciarse sobre la constitucionalidad del precepto acusado.
23. En primer lugar, se observa que el actor formula la acusación sobre apartes de la norma que, en caso de ser declarados inexequibles, dejarían sin sentido el resto de la disposición. Se presenta una suerte de exceso en la proposición normativa acusada, pues su exposición sobre la inconstitucionalidad sólo se centra en el grado de parentesco desde el cual se genera la inhabilidad prevista en el artículo 19 de 53 de 1990 y no en las autoridades públicas frente a cuyos familiares se predican. De este modo, el cargo comienza por ser débil e insuficiente en términos del requisito de certeza.
En efecto, debe observarse que si la Corte admitiera lo demandado por el ciudadano en este proceso, se permitiría que en el orden jurídico se dejara una norma sin sentido según la cual "El cónyuge, compañero o compañera permanente (...) no podrán ser nombrados ni elegidos para cargo alguno en ninguna dependencia del respectivo municipio, ni contratar con el mismo, dentro del período para el cual fueron elegidos", o se obligaría a la Corte constitucional a desplegar habilitaciones excepcionales relacionadas con la integración de la unidad normativa, sin que fuere claro que se reunieren las condiciones para ello.
24. Pero aún dejando de lado esta inconsistencia, también se observa que el actor no precisa de qué modo los apartes acusados de ese artículo, vulneran la Constitución en los artículos 4º, 29, 243 de la Constitución, pues toda su argumentación se dirige sólo a determinar el exceso de la norma legal frente al artículo 292. Es decir, que no se advierte ninguna razón para estimar violado el derecho fundamental al debido proceso. Y aunque por aplicación del principio pro actione, se puede inferir que el artículo 4º se invoca por razón de la supremacía de la Constitución y el artículo 243 por cuanto se alude a la cosa juzgada constitucional, no serían éstos argumentos de la pretensión contra el artículo 19 de la ley 53 de 1990, sino mas bien razones que fundamentan el ejercicio de la acción o justifican la fuerza jurídica normativa en la que se sienta el único cargo de violación ofrecido.
25. En lo que hace al cargo frente al art. 292 CP, no cumple la demanda con el requisito de la certeza, pues no considera que el precepto legal acusado alude no sólo a los diputados y concejales como lo hace tal disposición constitucional, sino que también incluye otros a los que no se hace ninguna referencia específica como es el alcalde, el contralor, el personero, el secretario del concejo, los auditores o revisores del municipio. Al obviar esta particularidad del precepto objeto de acusación, de algún modo está ignorando su realidad normativa y en ese tanto, partiendo de un precepto inexistente.
Igualmente el actor desconoce que el artículo 292 de la Carta no regula de manera íntegra las inhabilidades e incompatibilidades a nivel de las entidades territoriales, porque en la Constitución existen otras normas que deberían haber sido tenidas en cuenta para establecer con rigor cuáles son las implicaciones de cada una de las prohibiciones establecidas por el constituyente.
26. Por lo demás, al aludir al artículo 126 CP, el ciudadano excluye, sin ofrecer razones ni claras, ni suficientes, que la restricción allí contemplada para nombrar como empleados a parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil del nominador y de quienes intervienen en su respectiva designación, no es disposición que deba ser considerada por el intérprete constitucional a la hora de reconocer el sentido y sustento de la norma acusada que, como resulta evidente, contempla al menos prima facie los mismos niveles de parentesco para delimitar el objeto de la inhabilidad o de la prohibición.
27. En lo que se refiere al uso del precedente, el actor no presenta razones suficientes para justificar por qué la situación de inhabilidad establecida por el legislador que se juzgó en los casos de las sentencias C-311 de 2004 y C-903 de 2008, es aplicable de modo irreductible en el actual asunto.
A este respecto hay que agregar que la demanda no sólo carece de claridad en cuanto a precisar si se alega cosa juzgada constitucional formal o material, o si al contrario de lo que se trata es del carácter vinculante ya no de la decisión sino del precedente. Lo anterior por cuanto no formula ningún argumento para justificar lo primero o lo segundo. Es decir que no se plantea ninguna razón para explicar por qué las decisiones anteriores han resuelto el problema jurídico que el demandante plantea en este proceso. Tampoco presenta una justificación mínimamente convincente, con la que se muestre que las sentencias C-311 de 2004 y C-903 de 2008 son precedente del que se deriva la inconstitucionalidad o constitucionalidad condicionada que se reclama en este proceso. Antes bien, el actor se limita a enfatizar sobre el carácter irracional y desproporcionado de la prohibición establecida en el artículo 19 de la ley 53 de 1990, sin precisar el sentido jurídico constitucional de tal afirmación.
En este orden, se verifica la ausencia de razones específicas que definan la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política. A cambio aparecen argumentos abstractos y globales que no describen una ordenación constitucional vulnerada.
28. Pero también es de recordar que cuando el actor aduce consideraciones de inconstitucionalidad que no están basados en la oposición objetiva y verificable de las normas legal y constitucional confrontadas, se incrementan las cargas de argumentación, en particular en lo que hace a los requisitos de la pertinencia y la suficiencia, pues imponen al ciudadano explicar con un grado básico pero necesario de consistencia, que el reproche formulado por el peticionario es de naturaleza constitucional, aunque sustentable a partir de la jurisprudencia cuyo contenido, estructura argumental y decisión, logran al menos prime facie despertar una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada[14].
29. En atención a lo anterior, esta Sala debe concluir que no se han reunido los requisitos mínimos para habilitar a la Corte constitucional a pronunciarse sobre el fondo del asunto, motivo por el cual se deberá declarar inhibida por ineptitud sustancial de la demanda.
VII. DECISIÓN
Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: INHIBIRSE de emitir pronunciamiento de fondo respecto de la solicitud de inconstitucionalidad de los apartes acusados del artículo 19 de la Ley 53 de 1990, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. Cúmplase.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Presidente
Con salvamento de voto
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con salvamento de voto
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Con impedimento aceptado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C- 102 DE 2010.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumplimiento de requisitos (Salvamento de voto)
PROHIBICIONES RELATIVAS A PARIENTES DE LOS CONCEJALES, DEL CONTRALOR, DEL PERSONERO, DEL SECRETARIO DEL CONCEJO, DE LOS AUDITORES Y REVISORES-Línea jurisprudencial que redujo la prohibición hasta el segundo grado, conforme al señalamiento del artículo 292 constitucional (Salvamento de voto)
Referencia: Expediente D-7773.
Demanda de inconstitucionalidad del artículo 19 (parcial), ley 53 de 1990.
Demandante: Wilson Leonardo Martínez Martínez.
Magistrado Ponente: Juan Carlos Henao Pérez.
Con todo respeto, expongo los motivos que me llevan a discrepar de la presente Sentencia. En mi opinión los cargos que se formularon en la demanda si reunían – con suficiencia – los requisitos señalados por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991.
1. Esta Corporación[15] ha especificado a través de su jurisprudencia el contenido de los mencionados requisitos, puntualmente ha señalado que la certeza en el cargo se refiere a que éste recaiga sobre una proposición jurídica presente en el ordenamiento jurídico , que ataque la norma acusada y no otra no mencionada en la demanda; así entonces, los cargos no pueden inferir consecuencias subjetivas de las disposiciones demandadas , ni extraer de estas efectos que ellas no contemplan objetivamente. En últimas, los cargos serán ciertos si las proposiciones jurídicas acusadas devienen objetivamente del "texto normativo". Los supuestos, las conjeturas, las presunciones, las sospechas y las creencias del demandante respecto de la norma demandada no podrán constituir un cargo cierto. En relación con la pertinencia del cargo se ha afirmado que los cargos deben tener una naturaleza constitucional. Es decir, que los cargos contrapongan normas de inferior categoría a las normas constitucionales. Por ende, es indispensable que los razonamientos sean del orden constitucional, razón por la cual no podrán ser aceptados cargos basados en argumentos legales o doctrinarios. De igual manera, no aparejan pertinencia aquellos cargos que pretenden sustentar la inconstitucionalidad de la norma acusada basado en ejemplos, acaecimientos particulares, hechos personales, vivencias propias, sucesos y ocurrencias reales o imaginarias , en las que supuestamente se aplicó o será aplicada la norma demandada. Finalmente, los cargos son suficientes si despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.
2. Pues bien, la Sentencia parte de la base que los cargos presentados en la demanda no contaban con la certeza, pertinencia y suficiencia necesarias para producir una decisión de fondo. No obstante, considero que dichos presupuestos estaban presentes en los cargos. En efecto, el demandante señaló que mediante sentencia C-311 de 2004, se declaró exequible en forma condicionada el artículo 49 inciso 2° de la ley 617 de 2000,tal como quedó modificado por la ley 821 de 2003, entendiéndose que, (i) respecto de diputados y concejales, cuando los mismos no actúen como nominadores o no han intervenido en la designación de quien actúa como nominador , se aplicará la regla prevista en el inciso segundo del artículo 292 de la Constitución; y que (ii) la inhabilidad a que dicho inciso se refiere se aplica dentro del ámbito territorial de competencia del respectivo gobernador, alcalde, diputado, concejal o miembro de junta administradora local, municipal o distrital. Por tal razón se adujo, no existe razón constitucional para mantener la prohibición relativa a parientes de los concejales, del Contralor, del Personero, del Secretario del Concejo, de los Auditores o Revisores "hasta el cuarto grado de consanguinidad" para ser nombrados dentro del municipio o distrito; en consecuencia señaló que debería seguirse la línea jurisprudencia constitucional -sentencia C- 903 de 2008 - que redujo la prohibición hasta el segundo grado, como en el caso de los concejales, conforme al señalamiento del artículo 292 constitucional.
Así las cosas, el cargo por violación al artículo 292 constitucional cumplía con las características constitucionales de certeza, pertinencia y suficiencia es decir, la demanda recayó sobre una proposición jurídica presente en el ordenamiento jurídico (artículo 19 –parcial- ley 53 de 1990), los cargos demostraban la supuesta contradicción entre una norma inferior y una norma constitucional (artículo 292), lo que aparejaba como consecuencia la suficiencia del cargo.
En los términos anteriores se deja expresadas las razones de mi discrepancia.
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
[1] Los antecedentes, los argumentos de la demanda, el resumen de las intervenciones ciudadanas y del concepto del Ministerio Público, han sido tomados sustancialmente del proyecto original preparado por el Magistrado Mauricio González Cuervo y generosamente compartido.
[2] Concepto No 4842, recibido en la Corte Constitucional el 7 de septiembre de 2009.
[3] En esa ocasión las normas impugnadas fueron:
LEY 1148 DE 2007 (julio 10)
ARTÍCULO 1o. El artículo 49 de la Ley 617 de 2000 quedará así:
Artículo 49. Prohibiciones relativas a cónyuges, compañeros permanentes y parientes de los gobernadores, diputados, alcaldes municipales y distritales; concejales municipales y distritales. Los cónyuges o compañeros permanentes, y parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil de los gobernadores, diputados, alcaldes municipales y distritales y concejales municipales y distritales, no podrán ser miembros de juntas o consejos directivos de entidades del sector central o descentralizados del correspondiente departamento, distrito o municipio, ni miembros de juntas directivas, representantes legales, revisores fiscales, auditores o administradores de las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el respectivo departamento o municipio.
Los cónyuges o compañeros permanentes de los gobernadores, diputados, alcaldes municipales y distritales y concejales municipales y distritales, y sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, no podrán ser designados funcionarios del respectivo departamento, distrito o municipio, o de sus entidades descentralizadas.
Los cónyuges o compañeros permanentes de los gobernadores, diputados, alcaldes municipales y distritales, y sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, no podrán ser contratistas del respectivo departamento, distrito o municipio, o de sus entidades descentralizadas, ni directa, ni indirectamente.
[4] En cuanto ser una de las formas existentes del control de constitucionalidad, institución esencial para este tipo lógico e ideológico de Estado. Vid. Jhon Hart Ely. Democracia y desconfianza : una teoría del control constitucional. Bogotá, Siglo del Hombre, Univ. de los Andes, 1997. Control de constitucionalidad que, en el caso colombiano, ha hecho parte cierta de la fisonomía estructural de su tradición jurídica. Vid. Carlos Restrepo Piedrahita (compilador). Control de Constitucionalidad. Colombia y República de Nueva Granada, 1821-1860, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2006. Javier Tobo Rodríguez. La Corte Constitucional y el control de constitucionalidad en Colombia. Bogotá, Ediciones Jurídicas Gustavo Ibañez, 2004.
[5] Por ser la acción de inconstitucionalidad una institución muy arraigada en el sistema jurídico constitucional colombiano, con manifestaciones desde el siglo XIX y una ordenación abierta desde la Reforma de 1910 a la Constitución de 1886. Cfr. entre muchos, Manuel Gaona Cruz. Control y reforma de la Constitución en Colombia. Tomo II. Bogotá, Ministerio de Justicia, Superintendencia de Notariado y Registro, 1988, pp. 76-117; Manuel José Cepeda. "La defensa judicial de la Constitución política". En Fortalezas de Colombia. Bogotá, Ariel, BID, 2004, pp. 145-187.
[6] Cfr. Carlos Santiago Nino. La constitución de la democracia deliberativa. Barcelona, Gedisa, 1997. Maria Luisa Rodríguez. Minorías, acción pública de inconstitucionalidad y democracia deliberativa. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2005. pp. 175-203.
[7] Entre ellos, la presunción de constitucionalidad de las leyes, basada tanto en el origen de legitimidad democrática y carácter plural, como en los principios de seguridad jurídica y estabilidad del Derecho; en el mismo sentido el principio de interpretación conforme, a modo de garantizar la confianza en el sistema normativo y en las reglas que lo integran. Estos criterios de interpretación han servido a la Corte constitucional tanto para la solución sustancial de los casos, como para declararse inhibida. En cuanto a lo último, que es lo que en esta providencia interesa, ver entre otras las sentencias C-852 de 2009, C-713 de 2009, C-576 de 2009.
[8] Entre otras, C-428 de 2008 y-320 de 1997.
[9] Ver también sentencias C-370 de 2006, C-922 de 2007 y C-923 de 2008.
[10] Cfr. Sentencia C-142 de 2001.
[12] Sobre el particular ver entre muchas las sentencias C-480 de 2003, C- 125 de 2003, C-656 de 2003, C-227 de 2004, C-675 de 2005, C-783 de 2005, C-421 de 2005, C-422 de 2005, C-1300 de 2005, C-528 de 2006, C-777 de 2006, C-1198 de 2008.
[13] El artículo 49 inciso 2° de la ley 617 de 2000, modificado por la Ley 821 de 2003.
[14] En igual sentido, de modo reciente en la sentencia C-157 de 2010, f.j. 28.
[15] Auto 032 de 2005, Sala Plena, Corte Constitucional.
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"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 31 de octubre de 2024 - (Diario Oficial No. 52.908 - 13 de octubre de 2024)
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