Expediente D-7156

SENTENCIA C-1006/08

(Bogotá D.C., Octubre 15)

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos deben referirse a su contenido en abstracto y no a sus desarrollos o ejecución ni a los abusos en su aplicación/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Problema de interpretación constitucional/SENTENCIA INHIBITORIA-No se estable en forma clara, precisa y concreta la regla de interpretación que plantea un problema constitucional

La Corte ha señalado que los cargos no pueden fundarse en los desarrollos específicos de la norma acusada, ni referirse a su ejecución práctica o a los abusos que puedan cometer los operadores jurídicos en su aplicación, y en el presente caso, el debate no se plantea respecto de la existencia de una oposición clara entre el contenido de la norma, del que pudiera extraerse directamente la interpretación reprochada y la Constitución Política, sino en relación con la aplicación de la misma a casos específicos, lo cual no constituye per se una causal de procedibilidad de la acción de inconstitucionalidad. Al respecto estima la Corte que los demandantes no establecen en forma clara, precisa y concreta cual es la regla de interpretación jurisprudencial que plantea un problema constitucional que deba ser abordado por esta Corte.

Referencia: expediente D-7156

Demanda de inconstitucionalidad: del artículo 52 (parcial) del decreto 2591 de 1991 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.

Accionante: Juan Carlos Moncada Zapata y Jorge Julián Gaviria Mira.

Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la  siguiente sentencia.

I. ANTECEDENTES.  

1. Demanda de inconstitucionalidad: norma demandada.

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los demandantes solicitaron la inconstitucionalidad del artículo 52 del decreto 2591 de 1991, cuyo texto es el siguiente:

DECRETO 2591 de 1991

(Noviembre 19)

"Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política''.

“ARTICULO 52.- Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.

La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción. La consulta se hará en el efecto devolutivo”.(La expresión en negrilla fue declarada inexequible)

2. Normas constitucionales vulneradas y fundamentos de la demanda.

2.1. Normas constitucionales vulneradas: los demandantes consideran transgredidos los artículos 2, 28 y 29 de la Constitución Política.

2.2. Fundamentos de la demanda:

- Se ataca como inconstitucional la interpretación “(…) que han venido aplicando algunos jueces de la república que ordenan el arresto por desacato contra funcionarios públicos, a pesar de haberse cumplido la orden dada por el juez”. A juicio de los demandantes, tal interpretación dada por operadores jurídicos a la norma acusada, vulnera los artículos 2, 28 y 29 de la Carta: (i) la sanción por desacato, al ser aplicada aún cuando ya se ha cumplido la orden del juez, deja de tener una función meramente persuasiva y se convierte en punitiva, con lo que dicha interpretación “no supera el mínimo de justicia intrínseca que debe poseer una norma, según el postulado del orden justo establecido en el artículo 2º inciso 2 de la Constitución”; (ii) ”va en contra de toda proporcionalidad y justicia” y convierte la norma acusada en una “restricción inaceptable del derecho a la libertad consagrado en el artículo 28 de la Constitución”; (iii) contraría el postulado constitucional del debido proceso al desconocer “la situación específica en que se encuentra el funcionario que debe cumplir la orden impartida por el juez y sin evaluar la existencia o no de responsabilidad subjetiva”, postura con la cual se evidencia “un fuerte apego al concepto de responsabilidad objetiva que no atiende el elemento subjetivo de la conducta de quienes son sancionados con arresto”.

- En respaldo de sus afirmaciones adjuntan copia de las decisiones proferidas por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Cúcuta, del Juzgado 39 Penal del Circuito de Bogotá y del Juzgado 16 Civil del Circuito de Bogotá, así como copia del certificado expedido por el DAS en el cual se deja constancia de los arrestos cumplidos por el Gerente General de CAJANAL, doctor Augusto Moreno Barriga, en casos en los cuales, afirman los demandantes, “se había dado cumplimiento a las órdenes de arresto correspondientes”.

3. Intervenciones.

3.1. Intervención del Ministerio de la Protección Social.

El Ministerio intervino a través de apoderada para solicitar a la Corte que declare exequible la norma demandada y fije, si es de su competencia, los criterios de aplicación para los funcionarios judiciales.

Manifestó que la Corte, en sentencia C-092 de 2007, se pronunció sobre el incidente de desacato, y concluyó que éste se halla sujeto a la configuración de un presupuesto: el incumplimiento. Insiste en que el objetivo de la norma es garantizar la protección de los derechos, por lo cual, además de conforme con la Constitución, resulta necesaria para el trámite de la acción de tutela.

Advierte que en muchas entidades del Estado por razones de aguda congestión, cúmulo de trabajo, decisiones que dependen de otras entidades o funcionarios, profundas crisis económicas conllevan que el cumplimiento no sea tan eficaz y ágil como se espera, por lo cual los mecanismos correctivos de que dispone el juez de tutela para asegurar que se obedezcan las órdenes impartidas han perdido su finalidad, pues en la mayoría de los casos el incumplimiento no proviene de la conducta del funcionario sino de factores como los mencionados que les imposibilitan acatar las disposiciones del juez constitucional. Considera necesario instar a la judicatura para que respete el debido proceso en las acciones de tutela y evite derivar consecuencias de una responsabilidad objetiva proscrita del ordenamiento jurídico.

Concluye que no es el contenido de la norma demandada, sino los criterios con que ella se aplica lo que resulta ajeno al objetivo del incidente de desacato, por lo cual es necesario que la Corte precise su alcance.

3.2. Intervención del Fiscal General de la Nación.

El doctor Mario Iguarán Arana, Fiscal General de la Nación, intervino para solicitar a la Corte que declare la exequibilidad condicionada del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, en el entendido que el arresto allí previsto no puede mantenerse más allá del cumplimiento de la providencia proferida por el juez de tutela.

Para sustentar esa petición, el Fiscal General de la Nación empieza por analizar la posible existencia de cosa juzgada constitucional respecto de la norma atacada que fue objeto de análisis en la sentencia C-092 de 1997, y del examen de esa providencia concluye que si bien en ella “en ningún momento, se dice explícitamente que la constitucionalidad del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 sólo dependa del cargo formulado”, de la lectura de su contenido se desprende que “lo allí decidido sólo da lugar a cosa juzgada relativa”.

Sentado lo anterior, analiza la razonabilidad y proporcionalidad del arresto posterior al cumplimiento de la orden del juez de tutela precisando que: (i) la norma contentiva de una sanción administrativa debe regirse por los fines de ésta, por lo cual el arresto por desacato se convierte en inútil cuando no cumple esa finalidad; (ii) las sanciones inútiles contra la libertad personal son contrarias a la Constitución Nacional; (iii) si el arresto por desacato tiene como finalidad lograr la eficacia de las órdenes impartidas para proteger un derecho fundamental, una vez éstas han sido acatadas, el arresto o su prolongación implica una alteración al derecho fundamental a la libertad que no resulta acorde con la Carta; (iv) en la sentencia C-092 de 1997 la Corte así lo entiende al señalar que el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 “confiere al juez la facultad de sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia,  sin perjuicio de la responsabilidad penal a que haya lugar”.

3.3. Intervención del Seguro Social.

El Presidente del ISS interviene para solicitar a la Corte que declare la inexequibilidad de la norma o su exequibilidad condicionada, en el entendido de que una vez superado el hecho que dio lugar a la acción de tutela, la sanción por desacato deberá cesar inmediatamente.

Su intervención parte del análisis de la sentencia C-092 de 1997, del que deriva la inexistencia de cosa juzgada constitucional en relación con la norma atacada, de manera que no hay impedimento para que la Corte se pronuncie de fondo, en tanto la hermenéutica de los operadores jurídicos riñe con la Constitución. Menciona que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, la sanción por desacato es una medida disciplinaria cuya imposición requiere de la existencia de un componente objetivo, el incumplimiento del fallo, y un componente subjetivo relativo a la culpabilidad de la persona encargada de su cumplimiento, de donde se desprende que el juez no puede suponer la responsabilidad subjetiva del funcionario por el solo hecho del incumplimiento.

Deriva de lo anterior la inconstitucionalidad de las decisiones adoptadas por los jueces contra funcionarios, que no obstante haber cumplido la orden o haber expuesto las razones fácticas y/o jurídicas que les impiden hacerlo, ven vulnerado su derecho a la libertad. Se remite a las precisiones hechas por esta Corporación sobre la sanción de desacato en las sentencias T-421 de 2003 y T-684 de 2004, de donde concluye que una vez superado el hecho que dio lugar a la acción de tutela, debe cesar de inmediato el trámite incidental o quedar sin efecto la sanción impuesta a los accionados.

3.4. Intervención de la Superintendencia Nacional de Salud.

La Superintendencia Nacional de Salud intervino mediante apoderado y solicitó a la Corte que declare inexequible el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991. Manifiesta que en muchas ocasiones pese a que el funcionario ha dado cumplimiento a la orden impartida por el juez constitucional, éste insiste en hacer efectiva la sanción impuesta, olvidando que ésta es consecuencia del incumplimiento y por tanto carece de objeto cuando tal circunstancia ha desaparecido.

3.5. Intervención de la Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal- E.I.C.E.

La Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal- E.I.C.E., intervino a través de apoderado para solicitar a la Corte la exequibilidad condicionada del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, en el entendido que la sanción por desacato es una medida persuasiva para el cumplimiento de la orden del juez de tutela, y por tanto no se impondrá ni se hará efectiva cuando el funcionario público haya cumplido el fallo del juez constitucional.

Menciona las sentencias de esta Corte C-426 de 2002 y C-663 de 2004  que aceptan la procedencia de la acción de constitucionalidad en contra de la interpretación de una norma que vulnere principios y valores del Ordenamiento Superior. Señala que la naturaleza de la sanción de desacato fue establecida por la Corte en sentencia C-092 de 1997, y su finalidad precisada en sentencia T-421 de 2003, de los cuales deriva que se trata de una institución de naturaleza correccional o disciplinaria y no penal, y que orientada como está a buscar el cumplimiento del fallo de tutela; una vez ha desaparecido la vulneración del derecho fundamental que dio lugar a el, la sanción por desacato pierde su propósito y por tanto no debe aplicarse.

Resalta la necesidad de dar cumplimiento a los principios del debido proceso dentro del incidente de desacato, en el sentido de valorar los elementos que dan lugar a la configuración de una responsabilidad subjetiva, en lugar de presumir que ésta existe por el solo hecho de constatar el incumplimiento del fallo de tutela. Desde esa perspectiva considera contraria a la Constitución la interpretación de los jueces constitucionales que insisten en imponer la sanción aún después de que se ha dado cumplimiento a la orden impartida en la acción de tutela.

Adicionalmente Cajanal E.I.C.E., a solicitud del magistrado sustanciador[1], remitió una serie de documentos, la mayoría de los cuales se limitan a probar que se solicitó la no ejecución de la sanción por desacato en razón de haberse dado cumplimiento a la orden del juez constitucional y el cumplimiento de la sanción, pero no se aportan fallos donde conste que, habiéndose informado oportunamente el cumplimiento de la orden de amparo, la sanción por desacato se haya impuesto.[2] Entre las providencias aportadas se destacan: (i) Juzgado Tercero Civil del Circuito de Bucaramanga (Anexo 1.4.3 folios 1 a 20), incidente de desacato fallado el 21 de agosto de 2007, fallo de Consulta del Tribunal Superior de Bucaramanga Sala Civil Familia de 30 de agosto de 2007[3]; (ii) Juzgado Tercero Penal del Circuito de Cúcuta (Anexo 1.4.5. folios 1 a 28).  

4. Concepto del Procurador General de la Nación.

El Procurador General de la Nación[5] solicita a la Corte Constitucional, “declararse INHIBIDA para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del inciso 1º, artículo 52 del decreto 2591 de 1991 ´por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política´, por ineptitud sustantiva de la demanda”.

El Ministerio Público inicia su intervención realizando un examen sobre los requisitos mínimos de procedibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad  fijados por la ley y la jurisprudencia, cuyo cumplimiento es requisito para el ejercicio ciudadano de ese mecanismo. Procede luego a analizar el carácter atípico y excepcional que la jurisprudencia ha dado al juicio de inexequibilidad de una norma, con base en las interpretaciones que de ella realizan los jueces que deben darle aplicación, para concluir que ni en la inicial formulación de la demanda ni en su corrección se cumplieron los requisitos mínimos exigidos para efectos de realizar el juicio de inexequibilidad. Para la Procuraduría “los demandantes no dirigen sus argumentos en contra del enunciado normativo del inciso 1º, artículo 52 del decreto 2591 de 1991, sino en contra de las normas derivadas de éste a partir de la práctica judicial, las cuales ni siquiera logran abstraer con precisión, terminando por distorsionarlas, según su propia interpretación de las decisiones judiciales en que apoyan sus pretensiones”.

Corrobora su percepción sobre la impertinencia de la demanda, “la equivocada comprensión de las sentencias invocadas por parte de los accionantes, en razón a que, si bien las mismas reconocen la competencia de la Corte Constitucional para enjuiciar interpretaciones judiciales en sede de control de inxequibilidad, al hacerlo son enfáticas en afirmar que se trata de una posibilidad excepcional, reservada para aquellos eventos extremos en que se verifique la interpretación judicial sistemática de una disposición legal en contravía con la Carta Política”, circunstancia ésta que debe estar suficientemente fundada en la demanda, donde deben suministrarse “todos los elementos de juicio, argumentativos y probatorios”, necesarios para que el estudio de constitucionalidad de la norma atacada pueda realizarse por la Corte.

A continuación estudia cada una de las censuras formuladas por los demandantes así:

(i) Respecto del cargo por violación al artículo 2º Superior estima que “los accionantes desconocen la interpretación que de los preceptos a los cuales hacen referencia, realizó la Corte Constitucional, en sus sentencia C-243 de 1996 y C-092 de 1997, por medio de las cuales realizó el juicio de inexequibilidad del propio artículo 52 del decreto 2591 de 1991, en sus incisos 2º y 1º, respectivamente”.

Precisa que en esas oportunidades, contrario a lo afirmado por los demandantes, la Corte determinó que “(…) las sanciones que se imponen en despliegue de los poderes disciplinarios del juez, revisten un carácter correccional o punitivo, asimilable a la sanción de tipo penal.” A lo anterior agrega que “(…) suponer que el artículo  52, que se refiere al incidente de desacato por incumplimiento de órdenes judiciales, no cobija la posibilidad de sancionar por esta razón el incumplimiento de órdenes contenidas en el fallo mismo, aduciendo que el incumplimiento del fallo es regulado expresamente por el artículo 53 sin llamarse 'desacato', implica privar de sentido al artículo 27 que expresamente habla de desacato por incumplimiento de la sentencia. Luego la sana hermenéutica hace concluir que, independientemente de la responsabilidad penal derivada de la tipificación de conductas delictuales como el 'fraude a la resolución judicial' que menciona el artículo 52, el incumplimiento del fallo también da lugar a que se configure el 'desacato' y que resulten desplegables los poderes disciplinarios del juez”. El Procurador general de la Nación, “sin negar que la jurisprudencia constitucional señala que la finalidad principal de la sanción por desacato es lograr la eficacia de la acción impetrada, debe reconocerse que como complemento de lo anterior y en razón de la especial relevancia de los valores constitucionales en juego, aquella se impone también como garantía del derecho de las víctimas de violaciones a sus derechos fundamentales a la no repetición y como medida correctiva ante los comportamientos evasivos de quienes tienen la obligación jurídica de respetarlos y/o garantizarlos”. (Negrilla fuera del texto)

(ii) En relación con el cargo por violación del artículo 28 Superior, manifiesta que los demandantes no desarrollan siquiera mínimamente la argumentación necesaria para demostrar que la presunta aplicación de la sanción por desacato, pese a que se cumplió la orden judicial que originó el incidente, es ajena a los principios de razonabilidad, proporcionalidad y justicia, dando lugar con ello a una restricción inadmisible del derecho fundamental a la libertad, todo lo cual evidencia la falta de certeza y suficiencia de los razonamientos al igual que la ausencia de especificidad, en los términos de la sentencia C-1052 de 2001.

(iii) En cuanto hace al cargo por violación del artículo 29 Superior, considera el ministerio Público que la “argumentación es vaga e imprecisa, limitándose a citar extractos de jurisprudencia constitucional sobre la naturaleza de las sanciones que se imponen por desacato a una orden judicial de tutela, para luego manifestar que las reglas de derecho que se desprenden de aquellos no han sido seguidas por los jueces encargados de aplicarlas”.

Advierte que, “los demandantes pasan por alto que en relación con esta última acusación, existe un precedente inobjetable: La sentencia C-092 de 1997 que llevó a cabo el cotejo entre el inciso 1º del artículo 52 del decreto 2591 de 1991 y el artículo 29 Superior, concluyendo que el desacato es una manifestación del poder disciplinario de los jueces de tutela, independiente de las sanciones penales que puedan concurrir con el mismo, y al cual no le son aplicables las normas del procedimiento penal”.

Puestas así las cosas, concluye que “no existen verdaderos cargos de inconstitucionalidad en contra de la norma demandada, de manera que no hay lugar a emitir un pronunciamiento de fondo sobre su exequibilidad”.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia.

La Corte Constitucional es competente para decidir la presente demanda, según lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Constitución Política, de conformidad con el artículo 43 de la Ley 270 de 1996 y el Decreto 2067 de 1991.

2. Materia sujeta a examen.

La cuestión que debe resolver la Corte en esta oportunidad se circunscribe a determinar si  existe la interpretación que los demandantes rechazan como inconstitucional y si ella vulnera los artículos 2º, 28 y 29 de la Carta.

Para resolver el problema jurídico planteado, la Corte estudiará: (i) el acatamiento de las sentencias judiciales como parte del derecho al debido proceso y al acceso a la justicia; (ii) los poderes del juez para el cumplimiento de las sentencias de tutela y las sanciones por el desacato a las mismas;  (iii) el alcance de la interpretación de una norma legal como cargo contra la constitucionalidad de una norma y si los planteamientos de la demanda constituyen razones suficientes para iniciar el debate constitucional o si, como lo plantea el Ministerio Público, la demanda es inepta. En caso de que esta Corporación entre a estudiar de fondo el problema jurídico planteado, la Sala estudiaría si la interpretación que del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 hacen los operadores jurídicos vulnera los artículos 2, 28 y 29 de la Carta.

2. El acatamiento de las sentencias judiciales como parte del derecho al debido proceso y al acceso a la justicia.

2.1. El cumplimiento de fallos judiciales es un imperativo del Estado Social de Derecho, fundamento de la democracia y parte integrante de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia[6]. Al respecto ha sostenido esta Corporación:

“…el incumplimiento de las sentencias judiciales constituye una trasgresión del derecho fundamental de acceso a la justicia puesto que el reconocimiento de esta garantía en el texto constitucional se encuentra encaminado, como es obvio, no sólo a garantizar la posibilidad de interponer acciones frente a tribunales competentes e imparciales, y a reclamar una decisión sobre las pretensiones debatidas. Adicionalmente -y cabe anotar que en este punto adquiere sentido la totalidad del proceso judicial agotado- incluye el derecho a obtener cumplimiento de las decisiones consignadas en las sentencias. De otra forma, se desvanece la legitimidad de la Rama judicial y sus decisiones se convierten en meras proclamaciones sin contenido vinculante”[7].

2.2. Sobre el cumplimiento de los fallos judiciales como fundamento del Estado de Derecho, la Corte sintetizó la línea jurisprudencial, reiterando que la observancia de las decisiones judiciales que ordenan a la administración pública hacer efectivo el goce de un derecho fundamental, exige el cabal cumplimiento de lo ordenado, pues: (i) es una garantía para la realización de los fines del Estado y la prevalencia del orden constitucional, (ii) involucra la concreción del valor de la justicia y la materialización del principio superior de confianza legítima[8] y (iii) su incumplimiento no sólo atenta contra el principio de buena fe, porque la persona que acude ante un juez está convencida de que la decisión de éste será acatada por la autoridad o el particular a quien corresponda, sino que viola los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada porque impide la efectividad de la orden impartida por el juez competente.

2.3. Para la Corte “la actitud de desacato a las providencias de los jueces, por lo que significa como forma de desestabilización del sistema jurídico, debe ser sancionada con severidad”[10]. Desde esta perspectiva es innegable que los derechos al debido proceso y al acceso a la justicia, de los cuales forma parte el derecho al cumplimiento de las decisiones judiciales, constituye el marco jurídico en el cual es posible materializar y ejercer los derechos humanos y las libertades fundamentales.

3. Los poderes del juez para el cumplimiento de las sentencias de tutela y las sanciones por el desacato a las mismas.

3.1. El desacato es una figura inscrita en los poderes disciplinarios del juez, que se ejerce a través de actos de naturaleza jurisdiccional, cuyo trámite es incidental y célere, por cuanto corresponde al carácter especial, preferente y sumario del trámite de tutela que busca la protección inmediata de los derechos fundamentales. El objetivo de la sanción por desacato es el de lograr la eficacia de las órdenes judicialmente impartidas, a fin de proteger el derecho fundamental reclamado[11].

3.2. Adicionalmente, el artículo 86 de la Constitución Política, materializó el propósito de proteger la aplicación “inmediata” de los derechos fundamentales, consagrando expresamente que el fallo del juez constitucional “será de inmediato cumplimiento”.

3.3. El incumplimiento de la orden del juez constitucional es de suma gravedad, ya que prolonga la vulneración o amenaza de derechos inalienables por parte de la autoridad accionada y, además, constituye un nuevo agravio, esta vez contra los derechos al debido proceso y el acceso a la justicia de los cuales hace parte el derecho al cumplimiento de las decisiones judiciales. Adicionalmente, la prolongación en el tiempo de esas situaciones de incumplimiento puede conducir a la repetición de los actos lesivos de los derechos tutelados. Es por esto que la Corte ha puntualizado que “En el caso de los derechos fundamentales, de cuya verdadera eficacia ha querido el Constituyente ocuparse en forma reiterada, el desacato a las sentencias judiciales que los reconocen es en sí mismo un hecho flagrantemente violatorio del Ordenamiento fundamental”[12].

3.4. Así las cosas, comprobado judicialmente el desconocimiento de un derecho fundamental por un agente estatal, el deber de éste es hacer cesar la violación en el término fijado para ello por el juez constitucional o probar oportunamente la imposibilidad de hacerlo. Permitir que los funcionarios cumplan las órdenes del juez de tutela cuando a bien lo tengan, incluso con posterioridad al fallo de consulta, implica autorizar al Estado para prolongar en el tiempo la vulneración de los derechos fundamentales, hacer  nugatorias las garantías constitucionales a los mismos, propiciar la repetición de los agravios contra esos derechos y contrariar el fin para el cual están instituidas las autoridades.

3.5. Así, la sanción por desacato que tiene un doble cometido: por una parte, no hay duda que su finalidad primordial es la eficacia de la acción y la cesación de la vulneración del derecho fundamental tutelado; de otra parte, como lo expresó el Procurador General de la Nación, la sanción propende a la no repetición de actos violatorios de los derechos humanos por parte de las autoridades, presupuesto indispensable para una vida digna.

4. Alcance de la interpretación de una norma legal como cargo contra la constitucionalidad de una norma.

4.1. El artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 dispone que las demandas de inconstitucionalidad deben contener (i) el señalamiento de las normas constitucionales que se consideran infringidas, (ii) las razones por las cuales dichos textos se estiman violados, (iii) cuando fuere del caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado y (iv) la razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda. En relación con las razones por las cuales los textos constitucionales se consideran vulnerados la Corte ha precisado que éstas deben ser  claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[13].

4.2. La Corte ha señalado que los cargos no pueden fundarse en los desarrollos específicos de la norma acusada, ni referirse a su ejecución práctica o a los abusos que puedan cometer los operadores jurídicos en su aplicación[14].  

Cuando se cuestiona la interpretación que de un determinado texto legal han hecho los operadores jurídicos, como ocurre en el caso que ocupa la atención de la Corte, “el control recaería específicamente sobre la labor de los jueces, por lo cual su incidencia sobre la autonomía judicial es importante, lo cual explica, junto con la naturaleza abstracta del sistema de control de las leyes ejercido por la Corte, que dicho control directo de las interpretaciones sea excepcional.  Y específicamente, sólo en pocos casos, esta Corte ha procedido a enjuiciar directamente, por vía del control abstracto, esas interpretaciones realizadas por los jueces[15]”.

En relación con la acción pública de inconstitucionalidad por interpretaciones judiciales, también denominadas normas jurídicas, la Corte ha establecido que:

Esta Corporación ha venido señalando que, en principio, no le corresponde al juez constitucional resolver aquellos debates suscitados en torno al proceso de aplicación o interpretación de la ley, pues es claro que en estos casos no se trata de cuestionar el contenido literal de la norma impugnada, sino el sentido o alcance que a ésta le haya fijado la autoridad judicial competente. Según lo ha señalado, en tanto es la propia Constitución la que establece una separación entre la jurisdicción constitucional y las otras jurisdicciones, los conflictos jurídicos que surjan como consecuencia del proceso de aplicación de las normas legales han de ser resueltos por los jueces ordinarios y especializados a quien se les asigna dicha función.[17]

Esta Corte también ha precisado que “la sola objeción o reparo que un particular manifieste en contra de una providencia judicial no es causal automática de procedencia de la acción de inconstitucionalidad”; y que “la acción pública de inconstitucionalidad sólo procede frente a interpretaciones consistentes, que demuestren una posición consolidada de la jurisdicción competente, relevantes desde el punto de vista constitucional en la determinación del alcance de una norma”[18].

5. Ineptitud de la demanda.

A la luz de los criterios anteriores corresponde decidir a la Corte la solicitud de inhibición presentada por el señor Procurador General de la Nación, porque “no existen verdaderos cargos de inconstitucionalidad en contra de la norma demandada, de manera que no hay lugar a emitir un pronunciamiento de fondo sobre su exequibilidad”.

5.1. Manifiestan los actores que algunos jueces de la República “ordenan el arresto por desacato contra funcionarios públicos a pesar de haberse cumplido la orden dada por el juez”, en una interpretación que, a su juicio vulnera los artículos 2, 28 y 29 Superiores.

La lectura del precepto acusado permite concluir que la presunta interpretación invocada por los actores no se deriva de la misma. En efecto el artículo 52 del decreto 2591 de 1991 se limita a establecer el efecto de incumplir la orden de un fallo de tutela, la competencia para imponer la sanción, el procedimiento para aplicarla mediante trámite incidental y la consulta de la misma ante el superior jerárquico.

5.2. Observa también la Corte que los argumentos planteados por los actores reflejan su inconformidad contra las decisiones adoptadas por los jueces constitucionales, fundada en el presunto desconocimiento por parte de éstos de la situación específica en que se encuentra el funcionario que debe cumplir la orden impartida por el juez y de la existencia o no de responsabilidad subjetiva. Esta circunstancia conduce a concluir que el debate no se plantea respecto de la existencia de una oposición clara entre el contenido de la norma, del que pudiera extraerse directamente la interpretación reprochada y la Constitución Política, sino en relación con la aplicación de la misma a casos específicos, lo cual no constituye per se una causal de procedibilidad de la acción de inconstitucionalidad.

5.3. Por otra parte, las copias de las decisiones proferidas por diferentes juzgados, no son suficientes para demostrar la existencia de la exégesis demandada y menos aún la oposición entre ésta y la Carta, máxime si se considera que de la lectura de las providencias aportadas no se deriva que las mismas se adoptaron con base en la hermenéutica atacada por los demandantes, ni que pueda decirse que se trata de una interpretación consistente, que demuestre una posición consolidada de la jurisdicción competente, como lo exige la jurisprudencia de esta Corporación.

Examinadas las providencias que son el soporte de los cargos planteados por los demandantes, relativos a la inexequibilidad de la presunta exégesis dada por los jueces al artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, se impone a la Corte colegir que tal deducción es totalmente ajena a los fallos aportados como medios probatorios, como quiera que ninguno de ellos da cuenta fehaciente de la existencia de la hermenéutica censurada, única forma de que la acción pública de inconstitucionalidad contra la interpretación judicial de las normas legales se abra paso. La afirmación de que en determinadas providencias se  impusieron sanciones de desacato que se hicieron efectivas aún después de haberse acatado la orden, ha debido acreditarse de manera incontrovertible; tal demostración, de suyo exigente como lo ha reiterado esta Corporación, no tuvo lugar en el marco de esta acción de inconstitucionalidad.

5.4. La ejecución de los actos de cumplimiento de la orden de tutela con posterioridad al fallo de consulta, no deshace los efectos legales del desacato, puesto que, como se dijo antes, esta figura busca no solo la eficacia de la acción y la cesación de la vulneración del derecho fundamental  tutelado, sino también el derecho del individuo y la sociedad a la no repetición por parte de las autoridades de conductas violatorias de los derechos humanos.

6. Inhibición de la Corte

6.1. Como se dijo antes, el control constitucional sobre una interpretación judicial requiere por parte del demandante el cumplimiento no solo de los requisitos de claridad, certeza, pertinencia y suficiencia sino de unas condiciones específicas ya señaladas, cuya atención se revisará para definir sobre la ineptitud de la demanda que plantea el Ministerio Público.

6.2. Al respecto estima la Corte que los demandantes no establecen en forma clara, precisa y concreta cual es la regla de interpretación jurisprudencial que plantea un problema constitucional que deba ser abordado por esta Corte. Se limitan a afirmar que la interpretación atacada como inconstitucional “es la que han venido aplicando algunos jueces de la república que ordenan el arresto por desacato contra funcionarios públicos a pesar de haberse cumplido la orden dada por el juez”.

6.3. Los cargos presentados por los actores no pueden considerarse ciertos, en tanto la evidencia aportada resulta insuficiente para verificar la existencia de la interpretación acusada, por lo cual no es posible desarrollar un debate constitucional sobre ella. Tampoco son pertinentes, ya que se fundan en criterios subjetivos que no persuaden sobre la realidad y reiteración del entendimiento del artículo 52 que los demandantes atribuyen a los jueces. Ni resultan suficientes, en tanto los argumentos y las pruebas presentadas se refieren a las decisiones judiciales en un caso particular, sin que ofrezcan siquiera una duda mínima sobre la constitucionalidad de la hermenéutica aplicada en los casos mencionados en la demanda.

6.4. En el presente caso, si bien la demanda fue admitida con el fin de reafirmar el derecho político de aplicación inmediata que tienen los ciudadanos a la acción de inconstitucionalidad (CP, art. 40), del escrutinio de los cargos en ella planteados por violación de los artículos 2, 28 y 29 de la Carta, no derivan las condiciones de certeza, claridad, pertinencia y suficiencia requeridos para un fallo de fondo de esta Corte.

En consecuencia, esta Corporación no se pronunciará sobre los cargos de la censura, y tampoco se referirá a los argumentos planteados por la Fiscalía General de la Nación y otros intervinientes.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

INHIBIRSE para emitir pronunciamiento de fondo en relación con la acusación formulada en contra del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, por ineptitud sustantiva de la demanda.  

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

[1] Por auto del siete (7) de febrero de dos mil ocho (2008), el Magistrado sustanciador solicitó a la Caja Nacional de Previsión Social que, de encontrarse en su poder, remitiera a esta Corporación, copia de las decisiones judiciales de cualquier instancia donde expresamente constare la imposición de la orden de desacato, no obstante haberse informado oportunamente el cumplimiento de la orden de amparo.

[2] En las pocas providencias judiciales que se adjuntan, se evidencia que la decisión de los jueces de primera instancia de no acceder a la solicitud de abstenerse de hacer efectiva la sanción impuesta, pese a haberse acatado el fallo de tutela o tras el cumplimiento extemporáneo de la misma. Se aduce como razón el que el respectivo superior había confirmado la sanción al resolver la consulta, y por tanto no era posible para ellos desconocer lo allí dispuesto.

[3] Menciona el Tribunal al desatar la consulta, que al ser informado por el tutelante sobre el incumplimiento de la orden del fallo de tutela, el Juez tercero Civil del Circuito de Bucaramanga el 24 de julio de 2007 requirió al superior para que hiciera cumplir la orden y como no se obtuvo respuesta el 31 del mismo mes dispuso oficiar a Cajanal, para que informara si se había dado cumplimiento al fallo de tutela de 24 de abril de 2007. El 9 de agosto de 2007 se abrió a pruebas el incidente que finalizó con la imposición a Augusto Moreno Barriga de la sanción de 1 día de arresto y un salario mínimo legal mensual de multa. El Tribunal confirmó la sanción impuesta, pues encontró que en el incidente de desacato se respetó el debido proceso, que Cajanal no respondió a 2 requerimientos hechos dentro de éste para que informara sobre el cumplimiento del fallo. Oficio 2.702 de 17 de septiembre de 2007 solicitando el cumplimiento de la sanción de arresto impuesta por el a quo y confirmada por el ad quem. Resolución Nº 44479 de 25 de septiembre de 2007 de Cajanal donde se da cumplimiento al fallo de tutela. Comunicación de 27 de septiembre de 2007 donde Cajanal solicita el levantamiento de la sanción impuesta.

[4] Contiene:

a) El auto de apertura del incidente de desacato al fallo de tutela del 8 de septiembre de 2006, expedido el 27 de febrero de 2007, en el cual se dice que : 1) el desacato fue informado el 3 de noviembre de 2006; 2) con auto de 24 de noviembre de 2006 se requirió al superior para el cumplimiento del fallo, escrito del que se dio traslado al Gerente de Cajanal; 3) "de la misma manera que sucedió en el expediente de tutela, la Gerente de CAJANAL E.I.C.E. guardó silencio al traslado del requerimiento".

b) La solicitud de Cajanal de 5 y 14 de junio de 2007 de que no se haga efectiva la sanción por desacato por haberse dado cumplimiento al fallo de tutela mediante Resolución de 15 de mayo de 2007 frente a la cual la tutelante interpuso recurso de reposición que le fue resuelto el 23 de octubre de 2007 y le fue informado que debía notificarse el 26 de octubre del mismo año.

Los datos aportados en este caso no permiten concluir que allí se dio la interpretación demandada.

[5] Por medio del concepto 4556, de junio 11 de 2008.

[6] Sentencias T-1686 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo;

T-553 de 2004 M.P. Jaime Araújo Rentería;

[7] T-096-08 M.P. Humberto Sierra Porto

[8] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-916 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

[9] Sentencia T-1222 de 2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil; T-1082 de 2006 M.P. Rodrigo Escobar Gil; T-937 de 2007 M.P. Jaime Araújo Rentería

[10] Sentencia T-1686/00 M.P. José Gregorio Hernández Galindo

[11] Sentencia C-092 de 1997 M.P. Carlos Gaviria Díaz

[12] Sentencia No. T-329/94 M.P. José Gregorio Hernández Galindo

[13] Ver entre otros, Autos de Sala Plena 244 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño, 097 de 2001 y 196 de 2005 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.  

[14] Ver entre otras Sentencias C-357 de 1997, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo; C-1345 de 2000 M.P. Fabio Morón Díaz; C-1269 de 2000 M.P. Fabio Morón Díaz; C-201 de 2002 M.P. Jaime Araújo Rentería; C-450 de 2005 M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-127 de 2006 M.P. Álvaro Tafur Galvis

[15] Ver en particular las sentencias C-1436 de 2000, C-426 de 2002 y C-207 de 2003.

[16] C-569 de 2004 M.P. Rodrigo Uprimny Yepes

[17] Cfr., entre otras, las Sentencias C-496/94 y C-081/96.

[18] Sentencia C-557 de 2001, MP Manuel José Cepeda Espinosa Fundamento 5.2.3.

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"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
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Última actualización: 31 de octubre de 2024 - (Diario Oficial No. 52.908 - 13 de octubre de 2024)

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