REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

-Sala Plena-

SENTENCIA C-098 de 2026

Referencia: Expediente D-16563

Asunto: demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 149 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, “[p]or la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”

Demandante: Alirio Uribe Muñoz

Magistrado Ponente:

Miguel Polo Rosero

Bogotá D.C., veintidós (22) de abril de dos mil veintiséis (2026).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, específicamente las previstas en el artículo 241 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente providencia, con fundamento en los siguientes:

ANTECEDENTES

En este acápite la Corte realizará una síntesis de esta sentencia, luego de lo cual hará una presentación de los hechos relevantes, la norma demandada, los argumentos planteados por el accionante, las intervenciones formuladas en el término dispuesto para ello y el concepto remitido por el Procurador General de la Nación.

Síntesis de la decisión

La Sala Plena de la Corte Constitucional conoció de una demanda de inconstitucionalidad formulada en contra del numeral 3 (parcial) del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, modificado por la Ley 2080 de 2021, que atribuye al Consejo de Estado el conocimiento en única instancia de los procesos de nulidad electoral respecto de altos funcionarios del Estado. Para fundamentar su solicitud el demandante presentó tres cargos.

En el primer cargo, el ciudadano alegó la infracción del derecho de acceder a la administración de justicia en condiciones de igualdad. Al respecto, destacó que la regulación demandada establece un tratamiento diferente entre dos grupos de servidores públicos elegidos popularmente. Según su planteamiento, (i) mientras que la disposición demandada establece que se conocen en única instancia los procesos de nulidad electoral relacionados con el presidente y el vicepresidente de la República, los senadores, los representantes a la Cámara, los representantes al Parlamento Andino, los gobernadores y el Alcalde Mayor de Bogotá, (ii) el literal a) del numeral 7 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011 prevé que, en el caso de los diputados de las asambleas departamentales, de los concejales del Distrito Capital de Bogotá, de los alcaldes municipales y distritales, de los miembros de corporaciones públicas de los municipios y distritos, el proceso de nulidad electoral se surtiría en un trámite de dos instancias.

Luego de constatar la aptitud del cargo, este Tribunal asumió su estudio de fondo a partir de la metodología acogida por su jurisprudencia para el examen de este tipo de reparos. Con fundamento en lo anterior, destacó que la finalidad de la disposición demandada consiste en reducir el impacto que, para el funcionamiento del Estado, tiene la incertidumbre originada por la posibilidad de que la justicia anule la elección de un determinado servidor público. Es por ello que, en atención a ese propósito, el criterio de comparación relevante no era el origen popular de la elección sino, en otra dirección, el grado de incidencia que en la actividad y funcionamiento del Estado tiene el servidor público cuya elección se demanda.

La Sala Plena de la Corte indicó que el primer grupo objeto de comparación, sujeto al trámite de única instancia ante el Consejo de Estado, se integra por servidores a cuyo cargo se encuentra el cumplimiento de responsabilidades con notorio impacto nacional, incluyendo al Alcalde Mayor de Bogotá, por razón del estatus especial que al distrito capital le asigna la Constitución. A su vez, el segundo grupo comparado, sujeto a un trámite procesal compuesto por dos instancias, se conforma por funcionarios cuyas competencias, indudablemente importantes, tienen un impacto principalmente local o territorial. Considerando estas diferencias, la Sala afirmó que los grupos delimitados en la demanda no eran comparables y, en consecuencia, concluyó que no existía afectación del derecho de acceder a la administración de justicia en condiciones de igualdad. Dicho de otra forma, concluyó que el legislador se encontraba habilitado para establecer la distinción, en razón del mayor grado de incidencia que en el funcionamiento del Estado tienen ciertos cargos y en la necesidad de que los juicios sobre la validez de su elección se resuelvan con celeridad.

Por su parte, al formular el segundo y tercer cargo, el actor sostuvo que la inexistencia de una segunda instancia que permitiera recurrir la sentencia que decide la nulidad electoral, de una parte, vulneraba los estándares nacionales e internacionales asociados a la protección de los derechos políticos (segundo cargo) y, de otra, violaba la garantía procesal de la impugnación (tercer cargo). Señalaba la demanda que la naturaleza sancionatoria del proceso de nulidad electoral, así como sus efectos para el ejercicio de derechos políticos, eran factores que exigían establecer la posibilidad de contar con un trámite de doble instancia.

La Sala Plena descartó la aptitud sustantiva de la demanda frente a estos dos cargos por varias razones. De una parte, señaló que las acusaciones carecían de certeza, al afirmar que el proceso de nulidad electoral tenía un carácter sancionatorio o era expresión del ius puniendi, desconociendo con ello la naturaleza de dicho medio de control y su carácter marcadamente objetivo. De otra parte, indicó que los cargos no satisfacían la exigencia de especificidad, dado que no consideraban de manera precisa el parágrafo del artículo 264 de la Constitución, en el que se prevé expresamente la competencia del legislador para establecer procesos de única instancia en materia electoral. Tales deficiencias, a su vez, afectaban la suficiencia del cargo en tanto impedían el surgimiento de una duda mínima sobre la validez constitucional de las expresiones demandadas.

Con fundamento en estas razones, la Sala Plena concluyó que la disposición acusada no desconocía el derecho de acceder a la administración de justicia en condiciones de igualdad. A su vez, se inhibió de pronunciarse de fondo sobre los cargos relativos (i) a la vulneración de los estándares nacionales e internacionales asociados a la defensa de derechos políticos y (ii) a la violación de la garantía procesal de la impugnación, por ineptitud sustantiva de la demanda.

Hechos relevantes

El 30 de abril de 2025, el señor Alirio Uribe Muñoz, en ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40.6, 241 y 242 de la Constitución, presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 149 (parcial) de la Ley 1437 de 2011 (en adelante, CPACA), “[p]or la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, tal y como fue modificado por el artículo 24 de la Ley 2080 de 2021, por el presunto desconocimiento de los artículos 13, 29, 31 y 229 de la Constitución, los artículos 8.2.h y 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante, CADH), y el artículo 14.5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (en adelante PIDCP).

El magistrado sustanciador inadmitió la demanda mediante auto del 3 junio de 2025, luego de considerar que las acusaciones formuladas no cumplían con la carga mínima argumentativa, al no atender las exigencias de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia, desarrolladas por la jurisprudencia de la Corte, entre otras, en las sentencias C-1052 de 2001 y C-104 de 2016.

Presentado el escrito de corrección, en auto del 26 de junio de 2025, el magistrado sustanciador admitió la demanda por los tres cargos formulados, así: (i) vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia en condiciones de igualdad (CP arts. 13 y 229); (ii) vulneración de los derechos políticos (CADH art. 23.2); y (iii) vulneración de la garantía de impugnación (CP arts. 29 y 31, CADH art. 8.2.h y PIDCP art. 14.5).

En el mismo auto, se ordenó (i) comunicar el inicio del proceso al presidente de la República, al presidente del Congreso de la República, al Ministerio del Interior, y al Ministerio de Justicia y del Derecho; (ii) correr traslado para que el Procurador General de la Nación rinda su concepto; y (iii) fijar en lista el proceso. Asimismo, se invitó a participar a varias entidades, organizaciones y universidades.

En oficio del 21 de agosto de 2025, el Procurador General de la Nación se declaró impedido para rendir concepto por “haber intervenido durante el trámite legislativo” de la Ley 2080 de 202––. Señaló que dicha ley modificó la Ley 1437 de 2011, objeto de esta demanda, siendo en ese entonces secretario general del Senado de la República. En auto 1726 del 29 de octubre siguiente, se declaró infundado.

Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.

Norma demandada

A continuación, se transcribe el contenido de la disposición parcialmente acusada, tal y como fue modificada por el artículo 24 de la Ley 2080 de 2021, según el texto publicado en el Diario Oficial No. 51.568 de 2021. Se subraya el aparte demandado:

“Ley 1437 de 2011”

Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo

 (...)

Artículo 149. Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus secciones, subsecciones o salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que el reglamento disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos:

1. De la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional, o por las personas o entidades de derecho privado que cumplan funciones administrativas en el mismo orden, salvo que se trate de actos de certificación o registro, respecto de los cuales la competencia está radicada en los tribunales administrativos.

2. De la nulidad del acto electoral que declare los resultados del referendo, el plebiscito y la consulta popular del orden nacional.

3. De la nulidad del acto de elección o llamamiento a ocupar la curul, según el caso, del presidente y el vicepresidente de la República, de los Senadores, de los representantes a la Cámara, de los representantes al Parlamento Andino, de los gobernadores, del alcalde Mayor de Bogotá, de los miembros de la junta directiva o consejo directivo de las entidades públicas del orden nacional, de los entes autónomos del orden nacional y de las comisiones de regulación. Se exceptúan aquellos regulados en el numeral 7, literal a), del artículo 152 de esta ley.

4. De la nulidad de los actos de elección expedidos por el Congreso de la República, sus Cámaras y sus comisiones, la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la junta directiva o consejo directivo de los entes autónomos del orden nacional y las comisiones de regulación. Igualmente, de la nulidad del acto de nombramiento del Viceprocurador General de la Nación, del Vicecontralor General de la República, del Vicefiscal General de la Nación y del Vicedefensor del Pueblo.

5. De la nulidad de los actos de nombramiento de los representantes legales de las entidades públicas del orden nacional (…)”.

Argumentos de la demanda

La demanda en contra del artículo 149 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, se admitió por tres cargos: (i) vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia en condiciones de igualdad (CP arts. 13 y 229); (ii) vulneración de los derechos políticos (CADH art. 23.2); y (iii) vulneración de la garantía de impugnación (CP arts. 29 y 31, CADH art. 8.2.h y PIDCP art. 14.5).

Primer cargo. Según indica el demandante, la regulación acusada desconoce los artículos 13 y 229 del Texto Superior, en los que se establecen los derechos a la igualdad y al acceso a la administración de justicia. En este sentido, señaló que se vulneran las citadas garantías, en la medida que se establecen “procesos de única instancia” en los juicios de nulidad electoral respecto de “los servidores públicos de elección popular descritos en la norma demandada, mientras que para otros se consagre un proceso de doble instancia.

En este sentido, sostuvo que, mientras el artículo 152.7 del CPACA establece un proceso de doble instancia en el marco de la nulidad electoral para determinados cargos de elección popular (diputados de asambleas departamentales, concejales de Bogotá, alcaldes municipales y distritales, miembros de corporaciones públicas de los municipios y distritos), el artículo 149.3 del mismo código, sin justificación alguna, contempla un proceso de única instancia para otro tipo de funcionarios (presidente de la República, vicepresidente de la República, senadores, representantes a la Cámara, representantes al Parlamento Andino, gobernadores y alcalde mayor de Bogotá).

El demandante señala que debe aplicarse un juicio integrado de igualdad, a fin de establecer si el trato diferente se encuentra justificado. Sostiene que los grupos son comparables por cinco razones: (i) en ambos casos se trata de funcionarios elegidos por voto popular; (ii) las personas legitimadas para ejercer el medio de control son las mismas; (iii) las causales de nulidad coinciden en cada proceso; (iv) la única diferencia entre los procedimientos radica en la existencia o no de segunda instancia; y (v) las autoridades judiciales competentes para conocer la nulidad electoral presentan similitudes relevantes.

Señala que existe un trato diferencial en “el plano fáctico y jurídico[,] [que] se resume en que mientras los primeros sujetos pueden apelar una sentencia y lograr que dos jueces diferentes se refieran acerca de una controversia similar, sobre los segundos funcionarios este derecho no existe[,] a pesar de que sobre ellos recaiga el mismo medio de control”. Destaca que “lo desproporcionado de la medida está en el hecho de que sujetos procesales similares no tengan las mismas herramientas y la única distinción que exista para negarles la doble instancia, sea el nivel del cargo de elección popular para el cual fueron electos.

Segundo cargo. El demandante sostiene que se vulnera el artículo 23.2 de la CADH. Aduce que, conforme con lo establecido por el Sistema Interamericano, las limitaciones a los derechos políticos se deben “dar respetando todas las garantías procesales presentes en un proceso penal”. En este sentido, destaca que una de las garantías del proceso penal es la facultad de impugnar, por lo que “la posibilidad de tomar decisiones en única instancia que puedan significar una afectación a los derechos políticos en los procesos de nulidad electoral, contradice el estándar de protección de estos, pues dichos procesos deciden la limitación sobre el derecho político a ser elegido de una persona[,] sin tener todas las garantías propias de un proceso penal[,] ante la imposibilidad de poder ejercer adecuadamente el derecho a la defensa en la etapa posterior de la sentencia.

Tercer cargo. Sostiene la vulneración de la garantía procesal de la impugnación (CP arts. 29 y 31, CADH art. 8.2 y PIDCP art. 14.5). Advierte el demandante que, a pesar de que el medio de control de nulidad electoral tiene la finalidad de controvertir los actos de elección y nombramiento de los funcionarios de elección popular, se trata de un “mecanismo legal dispuesto para sancionar una situación irregular (…) y, por ello, “debe contar con todas las garantías del debido proceso sancionador. Señala entonces que “la acción de nulidad electoral hace parte del ius puniendi estatal.

Indica que la nulidad electoral, al ser un proceso donde están involucrados derechos políticos, “debe garantizar el derecho a la impugnación, haciendo una lectura desde la Convención Americana de Derechos Humanos” y, en específico, de su artículo 23.2. Por lo tanto, “el proceso de nulidad electoral es un proceso judicial en el que deben estar todas las garantías de un proceso penal[,] al involucrar a personas que fueron electas popularmente”, lo contrario se opondría al artículo 29 del Texto Superio.

Pretensiones. El actor formula tres solicitudes: (i) “declarar la exequibilidad condicionada de la expresión 'del presidente y el vicepresidente de la República, de los senadores, de los representantes a la cámara, de los representantes del Parlamento Andino, de los gobernadores, del Alcalde Mayor de Bogotá'  presente en el numeral 3 del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011[,] modificado por el artículo 24 de la Ley 2080 de 2021, en el entendido en que en los procesos de nulidad electoral sobre los mencionados funcionarios, se deberá garantizar el derecho a la impugnación y a la doble instancia”; (ii) “ordenar al Consejo de Estado la adopción de normas transitorias para que en los procesos de nulidad electoral contra los funcionarios de elección popular descritos en el numeral 3 del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011[,] modificado por el artículo 24 de la Ley 2080 de 2021, se garantice el derecho a la impugnación y a la doble instancia”; y (iii) “exhortar al Congreso de la República para tramitar y aprobar una ley en donde se reglamente la impugnación y la doble instancia en los procesos de nulidad electoral contra los funcionarios de elección popular descritos en el numeral 3 del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011[,] modificado por el artículo 24 de la Ley 2080 de 2021.

Intervenciones ciudadanas y conceptos

En la siguiente tabla se sintetiza el sentido de las intervenciones recibida:

Argumentos para adoptar una decisión de exequibilidad

El Consejo de Estado y la Academia Colombiana de Jurisprudencia solicitan que se declare exequible la disposición demandada.

El Consejo de Estado argumenta que la Corte debe proferir una decisión de exequibilidad, dado que “la exclusión de la doble instancia en los procesos de nulidad electoral señalados por el actor, no [es] irrazonable ni desproporcionada” y, en consecuencia, no afecta el debido proceso. Sostiene que la norma reprochada se encuentra dentro del margen de configuración normativa que la Constitución Política le otorga al legislador. Aduce que las personas demandadas en un proceso de nulidad electoral, “(…) cuentan con otras vías judiciales para cuestionar las providencias que se produzcan en su contra vía nulidad electoral cuando se reúnan las condiciones para el efecto, a través del recurso extraordinario de revisión e, incluso, la misma acción de tutela”.

Asimismo, señala que el principio de doble conformidad “se circunscribe a [las] decisiones de carácter sancionatorio”, y que, en el juicio de nulidad electoral, “no se lleva a cabo un estudio de culpabilidad y, por ende, su propósito no es imponer sanciones a los elegidos por su conducta, pues simplemente se realiza un análisis objetivo del acto de designación”, razón por la cual “resulta impropio predicar que en el referido medio de control tiene lugar el principio de doble conformidad”. Además, destaca que la nulidad electoral es de naturaleza especial, en cuanto “el tipo de actos que estudia, requiere celeridad en su decisión, máxime tratándose de altos dignatarios del Estado”.

También señala que el parágrafo del artículo 264 de la Constitución, prescribe que el término para fallar la nulidad electoral será de un (1) año, excepto en los casos de única instancia donde el término será de seis (6) meses. Sostiene que “fue el mismo Constituyente el que determinó que este tipo de juicios deben resolverse de manera célere, sobre todo si se tiene en cuenta que los funcionarios enlistados en la norma acusada están sometidos a un período para el ejercicio de sus cargos y, resulta extremadamente urgente que se decida en forma temprana su permanencia o no en aquellos, so pena de afectar principios superiores tales como la institucionalidad y el principio democrático del Estado Social de Derecho”.

La Academia Colombiana de Jurisprudencia defiende la constitucionalidad de la norma y señala que “el demandante incurre en un yerro conceptual[,] al pretender que las garantías propias del derecho penal, como la de la doble instancia, se trasladen sin matices al ámbito de las decisiones judiciales de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”, ya que “implicaría una rigidez incompatible con la naturaleza dinámica y flexible que requiere la regulación de los derechos políticos”. Por otro lado, señala que “la doble instancia sólo puede considerarse un derecho fundamental inalienable en materia penal y en los procesos de tutela”. Finalmente sostiene que “el amplio margen de configuración legislativa reconocido al Congreso en materia de procedimientos judiciales y administrativos permite diseñar reglas procesales que respondan a las particularidades del derecho electoral, sin comprometer los principios constitucionales que rigen el Estado Social de Derecho”.

Argumentos para adoptar una sentencia modulada

Para la Corporación Viva la Ciudadanía, la Universidad Libre, la Universidad de Caldas, la Comisión Colombiana de Juristas y el Colectivo de Abogadas y Abogados “José Alvear Restrepo”, los cargos propuestos por el demandante deben prosperar y como consecuencia se debe adoptar una decisión modulada.

La Corporación Viva la Ciudadanía solicita la “exequibilidad condicionada” de la disposición demandada, al no consagrar la doble instancia en el proceso de nulidad electoral, pese a que “[e]ste principio ha trascendido progresivamente a otras esferas del derecho”. A su vez, precisa que “la nulidad tiene una condición limitante de derechos políticos que no solo impacta al funcionario/a elegido que debe abandonar su cargo, sino a la misma ciudadanía[,] que por medio de su voto[,] lo escogió para que les represente en distintos espacios del ámbito político”.

Asimismo, señaló que la disposición “genera un tratamiento desigual” en el acceso a la administración de justicia, frente a “funcionarios elegidos por votación popular que sí podrían acceder a decisiones de segunda instancia”, sin justificación alguna. Por último, concluye que se vulnera el bloque de constitucionalidad, pues “la Corte Interamericana ha señalado de manera enfática la necesidad de permitir la impugnación efectiva de los actos o sentencias, particularmente cuando las consecuencias de estos fallos limitan derechos políticos e inciden indirectamente sobre la estabilidad del mandato democrático otorgado por el pueblo mediante el sufragio”.

El Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Universidad Libre considera que debe ser declarada la “exequibilidad condicionada” de la disposición acusada. Sostiene que las limitaciones a los derechos políticos y los procesos sancionatorios deben tener las mismas garantías del derecho penal, de acuerdo a la jurisprudencia de la Corte IDH. En este sentido, señala que “[l]a nulidad electoral de un acto de elección es una sanción que tiene la potencialidad de afectar derechos políticos”. Por lo tanto, “la posibilidad de adoptar decisiones en única instancia que puedan significar una afectación a los [mismos] en los procesos de nulidad electoral, contradice el estándar de protección de estos, pues dichos procesos deciden la limitación sobre el derecho político a ser elegido de una persona, sin tener todas las garantías propias de un proceso penal”.

La Universidad de Caldas solicita que se adopte una decisión modulada, debido a que la disposición demandada incurre en una omisión legislativa relativa, “al excluir de manera expresa del derecho a la doble instancia en los procesos de nulidad electoral a los funcionarios de elección popular de que trata el numeral 7 del artículo 149 del CPACA, mientras que, también de manera expresa, incluye [esta garantía] a los funcionarios de elección popular enunciados en el numeral 3 del artículo 152 del CPACA para el mismo tipo de procesos, sin que se encuentre en el tratamiento diferenciado una razón constitucionalmente justificada”. Según la Universidad, esta exclusión vulnera el derecho a acceder a la administración de justicia en condiciones de igualdad.

La Comisión Colombiana de Juristas pide la “exequibilidad condicionada” de la disposición, al concluir que “si bien la nulidad electoral tiene una estructura objetiva –centrada en la legalidad del acto administrativo que declara la elección–, el resultado práctico de su prosperidad es la pérdida inmediata del cargo de elección popular por parte del funcionario afectado”. Lo anterior resulta relevante, en tanto esas “consecuencias son análogas a las que derivan de una sanción disciplinaria o penal” y, en tal sentido, se debe garantizar el derecho a la impugnación.

Asimismo, expone que “la inexistencia de una instancia de impugnación ordinaria frente a la nulidad electoral puede significar un incumplimiento del deber estatal de asegurar la efectividad de los derechos políticos mediante procedimientos accesibles y con posibilidad real de revisión”. Señala que, conforme con la jurisprudencia de la Corte IDH, “la ausencia de recursos judiciales frente a actos o normas que afectan el derecho a ser elegido constituye una violación al deber de protección judicial efectiva”.

Precisó también que, aunque la nulidad electoral responde a un control objetivo de legalidad, produce un efecto material igual al de una sanción, puesto que implica la separación inmediata del cargo y la afectación del derecho a ejercer funciones públicas. Por esta razón, adujo que procede aplicar, por vía analógica, garantías propias del ius puniendi, en particular ante la cercanía funcional con la pérdida de investidura. En efecto, destacó que el legislador admitió esta relación al consagrar el principio de non bis in idem en el parágrafo 1 del artículo 1 de la Ley 1881 de 2018, según el cual “cuando una misma conducta haya dado lugar a una acción electoral y a una de pérdida de investidura de forma simultánea, el primer fallo hará tránsito a cosa juzgada sobre el otro proceso en todos los aspectos juzgados, excepto en relación con la culpabilidad del congresista, cuyo juicio es exclusivo del proceso de pérdida de investidura”. Por ende, concluyó que negar el carácter materialmente sancionatorio de la nulidad electoral desconoce su impacto real y, por ende, exige un estándar reforzado de debido proceso, que incluya la posibilidad de impugnación.

El Colectivo de Abogados y Abogadas “José Alvear Restrepo” aduce que la disposición debe ser declarada “exequible condicionalmente”, toda vez que establece un trato diferencial y, por lo tanto, desconoce el principio de igualdad, puesto que “mientras que alcaldes municipales, concejales, diputados y demás autoridades territoriales cuentan con la posibilidad de impugnar las decisiones de primera instancia a través del recurso ordinario de apelación -conforme a los artículos 152, numeral 7 y 150 del CPACA-, los congresistas, gobernadores y el Alcalde Mayor de Bogotá, ven restringido su acceso a esa garantía judicial sin que exista, al día de hoy, una justificación constitucional suficiente que legitime tal exclusión”.

A su vez, señala que “la distinción que realiza el artículo 149 del CPACA afecta de manera desproporcionada e injustificada el derecho político a ser elegido y a ejercer y permanecer en el cargo, en contravención del artículo 23.2 de la CADH”. Sostiene que también vulnera el derecho al debido proceso, dado que la nulidad “implica el retiro forzoso de una persona del cargo para el cual fue elegida democráticamente”, razón por la cual deben garantizarse “plenamente las exigencias del debido proceso sancionatorio, incluida la doble instancia”. Negar está garantía “equivale a permitir la imposición de sanciones sin una defensa integral, en detrimento no solo de la persona elegida, sino también de quienes la eligieron y, en última instancia, del sistema democrático en su conjunto”.

Sin indicación específica sobre el sentido de la decisión que debe adoptar la Corte

Sin realizar una solicitud concreta, el Instituto Colombiano de Derecho Procesal (ICDP), explica que el texto acusado “no resulta contrario a la garantía convencional de la doble conformidad, o, dicho en otras palabras, tampoco corresponde a una vulneración de los estándares nacionales e internacionales relacionados con la defensa de los derechos políticos, según sostiene el accionante”.  A su juicio (i) el legislador cuenta con un amplio margen de configuración que “le permite determinar las excepciones a la regla general de la doble instancia, la cual -dicho sea de paso- no es una garantía absoluta”.  Además (ii) la nulidad electoral no es una sanción, en tanto que lo que se controvierte es “un acto administrativo de elección o de llamamiento a ocupar una curul (...) no se trata de un medio de control con pretensión sancionatoria”. A su vez (iii) en el proceso de nulidad electoral, se exige actuar de manera célere, en la medida en que este medio de control busca proteger un bien jurídico superior, esto es, la prevalencia del principio de legalidad y de los principios democráticos que rigen el Estado Social de Derecho. Esta exigencia de prontitud responde a la necesidad de garantizar la legitimidad del ejercicio del poder público y la confianza ciudadana en las instituciones democráticas.

Concepto del Procurador General de la Nación

En concepto No. 7494 del 3 de diciembre de 2025, el Procurador General de la Nación solicita que se declare “la EXEQUIBILIDAD de la expresión “del presidente y el vicepresidente de la República, de los senadores, de los representantes a la cámara, de los representantes al Parlamento Andino, de los gobernadores, del Alcalde Mayor de Bogotá (…) contenida el numeral 4 del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, modificado por la Ley 2080 de 2021”.

La intervención se refiere a la libertad de configuración del legislador en materia de recursos procesales, la protección de los derechos políticos a la luz de la CADH, la doble instancia dentro del debido proceso y la naturaleza de la nulidad electoral. Afirma que el legislador puede establecer reglas especiales de competencia, incluso de única instancia, siempre que estas persigan finalidades constitucionalmente legítimas y no resulten arbitrarias o desproporcionadas.

Respecto del primer cargo, señala que el acceso a la administración de justicia no implica, necesariamente, la existencia de la doble instancia en todos los casos, pues esta garantía admite excepciones justificadas por la naturaleza del asunto, la especialidad del control judicial y la necesidad de asegurar la eficacia, celeridad y coherencia del sistema judicial. En este sentido, la atribución de la competencia en única instancia a la Sección Quinta del Consejo de Estado para conocer de ciertos procesos electorales, responde a la especial relevancia institucional de los cargos involucrados, a la especialidad del juez y a la necesidad de unificar criterios en asuntos que impactan directamente el orden democrático.

Desde la perspectiva del principio de igualdad, la Procuraduría considera que no existe un trato discriminatorio injustificado, ya que los sujetos procesales que quedan sometidos a este régimen no se encuentran en la misma situación fáctica y jurídica de quienes acuden a la jurisdicción en otros procesos electorales. La diferencia de trato se apoya en criterios objetivos y razonables, como la jerarquía constitucional de los cargos, la trascendencia política de las decisiones y la conveniencia de un control concentrado y definitivo.

Al respecto, concluye que la regulación acusada supera el juicio integrado de igualdad. En efecto, la medida (i) persigue una finalidad constitucional legítima (protección de la institucionalidad democrática y la seguridad jurídica); (ii) es adecuada para alcanzarla (al centralizar la competencia en el máximo órgano de la Jurisdicción Contenciosa); y (iii) es proporcionada, ya que no elimina el acceso a la justicia, sino que lo canaliza a través de un diseño procesal especial, sin afectar el núcleo esencial del derecho.

En relación con el segundo cargo, sostuvo que la norma no vulnera los estándares nacionales ni internacionales sobre protección de los derechos políticos, porque el proceso de nulidad electoral no tiene naturaleza sancionatoria, sino objetiva y de control de legalidad. El medio de control nulidad electoral no busca castigar al elegido ni imponerle una sanción personal, sino proteger el orden constitucional y democrático, pues consiste en verificar que la elección se haya producido conforme con la Constitución y la ley. Por eso, no le son aplicables de manera estricta las garantías propias de los procesos sancionatorios, como el principio de culpabilidad, la presunción de inocencia en sentido penal o el estándar reforzado de defensa propio del ius puniendi del Estado.

Aclara que los estándares de la CADH sobre derechos políticos (artículo 23) no prohíben que existan controles judiciales sobre elecciones ni que, como consecuencia de ellos, se pierda un cargo de elección popular. Lo que prohíben es que se impongan restricciones arbitrarias o desproporcionadas, especialmente a través de autoridades administrativas y en procesos de naturaleza sancionatoria. En cambio, aquí se trata de una decisión judicial adoptada por un juez competente, dentro de un proceso con garantías procesales.

Destaca, además, que la pérdida del cargo no es una sanción, sino un efecto jurídico de la invalidez del acto administrativo de elección, pues no se castiga a la persona, sino que se ejerce control sobre una irregularidad institucional. Por esta razón, concluye que no se configura una afectación indebida del derecho a ser elegido ni del derecho a permanecer en el cargo.

Finalmente, señala que no hay vulneración del derecho a la doble instancia ni del derecho de impugnación, porque estos no tienen carácter absoluto ni operan de manera idéntica en todos los tipos de proceso. Reitera que la doble instancia está prevista, principalmente, para procesos de naturaleza sancionatoria, penal o disciplinaria, donde está en juego el ius puniendi del Estado. En cambio, la nulidad electoral es un proceso de control objetivo de legalidad, no de responsabilidad personal. Por eso, el estándar de protección debe ser distinto.

CONSIDERACIONES

Competencia

La Corte Constitucional es competente para resolver la demanda de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución, por dirigirse contra una disposición contenida en una ley dictada por el Congreso de la República, esto es, la Ley 1437 de 2011, “[p]or la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, tal como fue modificada por la Ley 2080 de 2021.

Primera cuestión preliminar: ineptitud del cargo segundo (vulneración de los derechos políticos: art. 23.2 de la CADH); y del cargo tercero (vulneración de la garantía a la impugnación: arts. 29 y 31 de la Constitución, art. 8.2.h de la CADH y art. 14.5 del PIDCP)

Esta Corporación ha identificado, a partir de lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, las condiciones que deben cumplir las razones invocadas para impugnar la validez constitucional de la ley. En particular, ha destacado que la debida formulación de un cargo de inconstitucionalidad exige presentar argumentos claros, ciertos, pertinentes, específicos y suficientes.

Estos requerimientos tienen por objeto enfrentar las tensiones vinculadas al control judicial de la legislación. En efecto, cuando las personas cuestionan la validez de las normas aprobadas por el Congreso, asentadas en el principio democrático y en la presunción de constitucionalidad, se activa para la Corte la responsabilidad de responder con cuidado, al menos tres tipos de preguntas vinculadas a los cinco requerimientos antes referidos: ¿cuál es el objeto de control y su significado? (certeza); ¿cuáles son las disposiciones constitucionales relevantes para juzgar su validez y cuál es su interpretación? (pertinencia); y ¿existe oposición o concordancia entre el objeto sometido a control y el texto de la Constitución? (especificidad).  A su vez, los requisitos de claridad y suficiencia, por su parte, operan transversalmente a las tres preguntas, en cuanto condicionan tanto la comprensión del planteamiento como su capacidad para generar una duda sobre la constitucionalidad de la norma demandada.

La existencia de estas preguntas supone, para quien pretende activar la competencia de la Corte, un deber de presentar argumentos con la aptitud de ofrecer una respuesta inicial a cada una de ellas. Si así lo consigue, se desencadena un complejo debate público, que tiene como foro a la Sala Plena y cuyo único propósito consiste en guardar la integridad y supremacía de la Carta. Y es precisamente con esa finalidad, que los argumentos de quien solicita un pronunciamiento, deben cumplir las condiciones referidas.

En un precedente reiterado, la Corte ha señalado “que los argumentos de la demanda deben ser: (i) claros o con un hilo conductor que permita comprender el contenido de la demanda y sus razonamientos; (ii) ciertos o que recaigan sobre una proposición jurídica real y existente derivada de la norma acusada, y no sobre la interpretación subjetiva que de esta haya hecho el actor; (iii) específicos de modo que precisen concretamente cómo la norma acusada vulnera la Constitución, a partir de una oposición objetiva y verificable entre ellas, sin soportarse en argumentos vagos, indeterminados, abstractos y globales; (iv) pertinentes o que planteen un debate constitucional, no práctico, doctrinario, legal, político ni de conveniencia; y (v) suficientes para generar una duda sobre la constitucionalidad de la disposición acusada.  

La evaluación sobre el cumplimiento de tales condiciones y, en consecuencia, sobre la aptitud de los cargos de inconstitucionalidad, no se agota en la etapa de admisión de la demanda. La Sala Plena es titular de la competencia definitiva para valorar, al momento de adoptar una decisión, si los cargos propuestos cumplen las condiciones para motivar un pronunciamiento de mérito. En este orden de ideas, este Tribunal ha indicado que si bien “la admisión de la demanda por parte del magistrado ponente de cada acción de inconstitucionalidad es un momento oportuno para determinar el cumplimiento de los requisitos, ello no significa que la superación de “esa primera mirada, que es sumaria, imponga la obligación de adoptar una decisión de fondo.  En efecto, según lo ha destacado, “es en la Sala Plena de la Corporación, integrada por todos sus magistrados[,] en quien recae la competencia de proferir una sentencia, en donde se determina, previo un debate (…), si la demanda es apta o no, contando con la intervención además de quienes hayan sido convocados y del Ministerio Público.

Con fundamento en esa competencia, la jurisprudencia también ha señalado que, aunque la existencia de solicitudes de inhibición presentadas en el curso del proceso puede motivar un pronunciamiento expreso sobre la aptitud de la demanda, no es esa una condición necesaria para que la Sala Plena emprenda dicho examen. En efecto, como lo indicó recientemente, “no son solo las intervenciones las que habilitan a la Sala Plena a pronunciarse respecto de la aptitud de la demanda, pues su análisis constituye una facultad que siempre tiene el pleno de esta Corte. 

Como se desprende de los antecedentes, el demandante formuló tres cargos. La Sala Plena encuentra que el segundo y el tercer cargo no satisfacen las condiciones mínimas para que sea posible adoptar un pronunciamiento de fondo. Con el propósito de fundamentar esta conclusión, la Corte sintetizará el contenido básico de cada uno de ellos y, a continuación, precisará las razones por las cuales no cumplen el requisito de especificidad.    

El segundo cargo sostiene que la disposición demandada desconoce el artículo 23.2 de la CADH. En síntesis, afirma que la nulidad electoral implica una restricción a los derechos políticos de los funcionarios referidos en el enunciado demandado, por lo que resulta necesaria la aplicación de las garantías del proceso penal, en particular la doble instancia. En el escrito de corrección, el demandante indicó que “[n]o es admisible ni en el orden legal ni en el supranacional la existencia de procesos judiciales de única instancia en el que se diriman asuntos que puedan implicar la limitación de los derechos políticos”. Con el propósito de fundamentar esta conclusión, la acusación presenta un razonamiento de cuatro etapas.

En la primera destaca la importancia que en el sistema interamericano tienen los derechos políticos y define los que, a su juicio, son los estándares para su protección. En esa dirección refiere (i) la forma en que han sido reconocidos y entendidos en la jurisprudencia de la Corte IDH, así como (ii) el tipo de razones que pueden invocarse para limitarlos, según lo establecido en el artículo 23.2 de la Convención. Luego de ello, señala que (iii) teniendo en cuenta que “la interpretación actual de la Corte Interamericana de Derechos Humanos evita que un juez distinto al de la jurisdicción penal conozca de procesos en los cuales se discutan derechos políticos por la interpretación literal que hacen del artículo 23.2 de la CADH (…) se puede legítimamente concluir que la Corte IDH declararía como inconvencionales la posibilidad de procesos de única instancia que signifiquen la posibilidad de limitar derechos políticos”.     

En la segunda etapa la demanda presenta los que, a su juicio, conforman los estándares nacionales de protección de los derechos políticos. Precisa que luego de la sentencia de la Corte Interamericana en el caso Petro Orrego Vs. Colombia, la Corte Constitucional ha precisado el alcance de esa protección. En esa dirección, sostiene que “las sentencias C-030 de 2023 y C-146 de 2021 (…) interpretan el artículo 23.2 de la CADH de una manera diferente a la que la hace la Corte Interamericana de Derechos Humanos”.  

A continuación, en la tercera etapa, el demandante analiza la relación existente entre el medio de control de nulidad electoral y los derechos políticos. Luego de caracterizarla e identificar sus propósitos, indica que dicho medio de control tiene carácter sancionatorio refiriendo, para apoyar su argumento, a las sentencias T-284 de 2006 y SU-264 de 2015 de este Tribunal. Sostiene que “[l]a nulidad electoral de un acto de elección es entonces una sanción que tiene la potencialidad de afectar derechos políticos, que cuando se materializa, la persona que inicialmente fue electa en un cargo, debe abandonarlo”.  Asimismo, señala que, si bien una persona a la que se le anuló una elección puede participar en una posterior, “sobre el cargo para el cual fue elegida en esa elección en específico no puede volver, por lo que, ahí se concreta un daño al derecho político a ser elegido, no con aspiraciones hacia el futuro, sino hacia el presente de poder seguir estando en el mencionado puesto”.

En la última etapa de la formulación del cargo, el ciudadano presenta los argumentos concretos que, según su opinión, prueban la violación del artículo 23.2 de la CADH. Luego de precisar que la finalidad de la demanda no consiste en cuestionar la competencia del Consejo de Estado para declarar la nulidad electoral, indica (i) que no es posible afirmar, “ni siquiera acudiendo al margen de apreciación estatal”, que sea compatible con los estándares de derechos, aceptar “que las restricciones a los derechos políticos que realizan los jueces se puedan desarrollar en un proceso de única instancia”. Y, destaca, (ii) que ello “contradice el estándar de protección de estos, pues dichos procesos deciden la limitación sobre el derecho político a ser elegido de una persona sin tener todas las garantías propias de un proceso penal ante la imposibilidad de poder ejercer adecuadamente el derecho a la defensa en la etapa posterior de la sentencia”.  

El tercer cargo afirma la violación de los artículos 29 y 31 de la Constitución, así como el literal h) del numeral 2 del artículo 8 de la CADH y el numeral 5 del artículo 14 del PIDCP. Según el demandante, “[l]a disposición legal que permite las atribuciones en única instancia del Consejo de Estado en procesos de nulidad electoral son inconstitucionales[,] por vulnerar[,] en su conjunto[,] lo relacionado al derecho a impugnar la sentencia como una de las garantías procesales que hacen parte del derecho al debido proceso”. Para fundamentar esta conclusión, la impugnación se desarrolla en tres etapas.  

En la primera, la acusación se ocupa de establecer la naturaleza del proceso de nulidad electoral, identificando algunas de sus características. En ese contexto señala que “el medio de control de nulidad electoral es uno de los mecanismos legales dispuestos para sancionar una situación irregular[,] en la que puede incurrir cierta clase de funcionarios públicos que están inhabilitados para ocupar un cargo de elección popular, por lo que debe contar con todas las garantías del debido proceso sancionador bajo las especificidades propias según su naturaleza y finalidad”. Destaca que al proceso de nulidad electoral pueden adscribirse dos finalidades: preservar las condiciones constitucionales de la elección y sancionar una situación irregular en la que pueden incurrir algunos funcionarios públicos. Con el objeto de apoyar su planteamiento cita las sentencias T-284 de 2006 y SU-264 de 2015 e insiste, en consecuencia, que la existencia de un proceso de única instancia desconoce las garantías aplicables a los procesos sancionatorios.

En la segunda etapa, el ciudadano se refiere a los estándares de protección de la doble instancia y del derecho a la impugnación. Luego de aludir a la comprensión que inicialmente tuvo la Corte Constitucional sobre tales derechos, describió la que, a su juicio, fue la evolución del derecho internacional en esta materia. Precisó, a continuación, que la sentencia C-792 de 2014 supuso “un nuevo entendimiento tanto de la doble instancia como de la doble conformidad”, cuya caracterización y distinción inició esa providencia. Con fundamento en algunas citas del referido fallo, el ciudadano identifica diferentes posiciones en la jurisprudencia constitucional sobre la posibilidad de que existan procesos disciplinarios o judiciales de única instancia.

En la última etapa de su planteamiento, el demandante afirma que el reconocimiento del derecho a la impugnación ha tenido lugar, principalmente, en el ámbito del derecho penal, sin que exista un pronunciamiento de la Corte en el que haya indicado si se extiende o no a otro tipo de procesos. Con fundamento en esa idea, señala que “la interpretación que muy respetuosamente se hace del alcance de la obligación que tienen las autoridades a garantizar el debido proceso y la garantía de la impugnación, tiene que ver con que esta garantía es aplicable no únicamente a aquellos procesos eminentemente penales, sino a los procesos judiciales de índole sancionatorio que deben incorporar las garantías propias de un proceso penal, especialmente si el sujeto pasible de ser sancionado es un funcionario público de elección popular”.

Insiste en que la garantía del derecho a impugnar se torna especialmente relevante en el caso de los funcionarios elegidos popularmente. Conforme lo expone “[e]stos procesos tienen una especialidad dentro de todos los procesos de nulidades electorales debido a que son parte de aquellos en los que se deben consagrar todas las garantías de un proceso penal de acuerdo al artículo 23.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos”. Señala, finalmente, que medios judiciales como el recurso extraordinario de revisión, la acción de tutela o la solicitud de aclaración, no satisfacen “los criterios de impugnación y se han convertido en vías procesales debilitadas que dan muestra de la falta de regulación”.   

Para la Sala Plena, aunque en el curso del proceso ninguno de los intervinientes le solicitó a esta Corte declararse inhibida, es necesario hacerlo por la existencia de una deficiencia en la debida formulación de los cargos segundo y tercero. Los dos planteamientos se asientan en una premisa común, según la cual es incompatible con la Constitución que la providencia que declara la nulidad electoral de funcionarios elegidos popularmente, carezca de un recurso ante otra autoridad judicial.

Sin embargo, los cargos formulados no consideraron de forma precisa, la competencia constitucional otorgada al legislador para acoger procesos de nulidad electoral de única instancia. El artículo 14 del Acto Legislativo 01 de 2003, adicionó un parágrafo al artículo 264 de la Constitución estableciendo, de una parte, que la Jurisdicción de lo Contencioso administrativo decidirá la acción de nulidad electoral en el término máximo de un (1) año y, de otra, que en los casos de única instancia, según la ley, el término para decidir no podrá exceder de seis (6) mese   . No se trata de una competencia implícita o general. Por el contrario, es una decisión expresa y específica que atribuye al legislador una competencia constitucional para establecer los casos en los cuales el proceso de nulidad electoral puede tramitarse en única instanci.

La argumentación propuesta por el demandante sobre la obligación de garantizar la doble instancia o la impugnación en procesos de nulidad electoral de funcionarios elegidos popularmente, no podía dejar de considerar esta disposición. Asimismo, no hizo una lectura sistemática de las normas constitucionales y del bloque de constitucionalidad que tienen incidencia en la formulación de los cargos presentados. Su planteamiento se limitó a sugerir una oposición entre el precepto legal acusado y las normas del bloque de constitucionalidad, sin integrar a su argumentación el parágrafo del artículo 264 de la Constitución Política, cuyo contenido resultaba esencial para formular adecuadamente la acusación, en tanto en esa disposición se prevé una competencia precisa para establecer, en el ordenamiento jurídico colombiano, procesos de nulidad electoral de única instancia. Al margen del alcance específico que pueda atribuirse a esa facultad del Congreso, no puede aceptarse que la demanda hubiera contraído su análisis a la presentación de las razones que apoyaban su pretensión, sin considerar, de forma específica, una disposición constitucional que, por su grado de precisión, podría apuntar en una dirección totalmente opuesta a la de la demanda.

Esta evaluación se tornaba para los demandantes especialmente importante, teniendo en cuenta algunos de los antecedentes de la aprobación del artículo 14 del Acto Legislativo 01 de 2003. En efecto, según se desprende de los debates que tuvieron lugar en el Senado de la República, siempre existió la preocupación por establecer procesos que permitieran definir, de manera célere, la regularidad de los certámenes electorales. Así, por ejemplo, durante el debate que tuvo lugar en la Comisión Primera del Senado de la República –en el curso de la segunda vuelta–, se suscitó una discusión sobre las condiciones bajo las cuales debía atribuirse a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, la competencia para pronunciarse sobre el medio de control de nulidad electoral.

Uno de los senadores justificó la propuesta de introducir términos reducidos para el pronunciamiento judicial en esos casos. Destacó que “señalamos un procedimiento breve y sumario para el trámite judicial, es decir, que es claro que queda el trámite administrativo y el trámite judicial, lo que decimos, es que, en la acción de nulidad, la acción de nulidad electoral, competencia actual de Jurisdicción Contencioso-Administrativa, seguirá en cabeza de ella (…)”. Advirtió, a continuación, que “en los procesos de doble instancia, el trámite de primera instancia no podrá superar los dos meses y el trámite de segunda instancia no podrá superar un mes, es decir que el trámite en las dos instancias será de tres meses, y en aquellos eventos de única instancia, o en tribunal, o en Consejo de Estado, por ejemplo, senadores de la República o elección de presidente de la República, será un trámite de tres meses en única instancia, por supuesto susceptible a discusión, pero lo que queremos prácticamente un recurso de amparo electoral con un término breve y preciso (…).

Luego de avanzar en la discusión, de plantear críticas a la fijación de reglas tan específicas en la Constitución y de un intercambio de argumentos sobre cuál era la mejor forma de regular la nulidad electoral, se presentó una propuesta, finalmente aprobada en la Comisión Primera del Senado, en la que se adoptaba el parágrafo con el texto hoy vigente. Ese texto fue nuevamente propuesto en la ponencia presentada para el debate que tendría lugar en la Plenaria del Senado. En dicho informe se precisó que, entre los propósitos de la reforma de la organización electoral, se encontraba el de “proveer mecanismos tendientes a la pronta decisión de controversias electorales cuya tardía solución burla los intereses de la justicia y de los electores.    

El parágrafo del artículo 264 de la Constitución tuvo entonces como propósito asegurar que las controversias relativas a la nulidad electoral fueran decididas en un tiempo reducido. Y, en ese contexto, el acto legislativo fijó un término máximo para que la justicia administrativa adoptara la decisión, en función de si el proceso, según lo que definiera el legislador, era o no de única instanci. Insiste la Sala que el carácter especialmente explícito al atribuir la competencia al legislador, unido a los fines perseguidos con esa atribución, ha debido valorarse por el demandante al cuestionar el texto actual del artículo 149.3 de la Ley 1437 de 2011. La Constitución reconoció, en un ámbito procesal concreto y delimitado, una competencia legislativa de configuración que ha debido ser considerada por el demandante, en tanto la unidad de la Constitución impone su interpretación sistemática.

En esta dirección, es relevante precisar que la habilitación constitucional prevista en el parágrafo del artículo 264 de la Carta, no admite una lectura puramente competencial. Su contenido evidencia que el Constituyente asoció los procesos de única instancia con una exigencia reforzada de celeridad, de modo que la previsión de única instancia no responde únicamente a una opción de diseño procesal, sino a la necesidad de garantizar una decisión pronta, en aquellas controversias cuya prolongación podría afectar gravemente el funcionamiento del sistema democrático. Esta dimensión sustantiva de la habilitación constitucional, que excede la mera asignación de competencias al legislador, ha debido integrar el planteamiento del demandante al cuestionar la disposición demandada.      

No se trata, en modo alguno, de exigir a quienes acuden a la acción pública, de contrastar su planteamiento con todas las posibilidades interpretativas derivadas de la Constitución. Ello limitaría significativamente las posibilidades de ejercer esta acción. Sin embargo, la Sala estima que ese contraste sí es exigible en aquellos casos en los cuales (i) existe una disposición constitucional que, por su especificidad temática y precisión regulatoria, (ii) podría conducir a una conclusión contraria a la que se propone en la demanda.

Es precisamente ese contraste el que no se advierte en el planteamiento del demandante. Al formular los cargos, no se ocupó de valorar el parágrafo del artículo 264 de la Constitución, con el fin de establecer si la competencia allí establecida afectaba las premisas básicas de su planteamiento o si, por el contrario, estas eran compatibles con alguna interpretación posible de ese mismo parágrafo.

En contra de esta conclusión, podría sugerirse que en la demanda y en la corrección existen algunas referencias al parágrafo del artículo 264 de la Constitución. Así, al ocuparse del cargo de igualdad –no de aquellos cuya aptitud ahora examina la Corte–, el demandante refiere que uno de los fines constitucionales perseguidos por el legislador, al prever el trámite procesal diverso, podría consistir en “la celeridad y la seguridad jurídica en tanto se tienen que tomar decisiones rápidas que no traumaticen la transición y el buen funcionamiento de las instituciones[,] en donde se eligen popularmente funcionarios públicos”. Esto, según la acusación, “interpretando el parágrafo 2 del artículo 264 de la Constitución Política”. Igualmente, en otro lugar de la demanda, se alude a la sentencia C-437 de 2013, en la que la Corte se refirió a la naturaleza del medio de control de nulidad electoral.

Tales referencias son, sin embargo, aisladas y marginales. No abordan de manera específica el alcance de la competencia constitucional establecida en el parágrafo del artículo 264, ni el impacto que ella tiene en el margen de configuración del legislador para regular los procesos de nulidad electoral. Se pierde de vista entonces una dimensión central de la discusión. Y esa dimensión que es inadvertida, se insiste, se refiere a un elemento cardinal del debate que ahora se propone: el ámbito y amplitud de las competencias del legislador para regular el régimen de la nulidad electoral.  

No desconoce la Sala que el ciudadano propone una forma de interpretar la Constitución a la luz de los artículos 29 y 31 de la Constitución, así como de disposiciones del derecho internacional de los derechos humanos. Sin embargo, en su planteamiento alrededor de los dos cargos que ahora se analizan, no considera en modo alguno, la forma en que el parágrafo del artículo 264 de la Carta podría incidir o condicionar esa interpretación. Este requerimiento no implica que el demandante deba discutir todos los argumentos que puedan oponerse a su tesis, ni de agotar por completo cada una de las posibilidades interpretativas a favor o en contra de su planteamiento. A pesar de ello, insiste la Sala, cuando existe una disposición constitucional que, por su grado de especificidad, tiene la aptitud de afectar el contenido central de una de las premisas en las que se sostiene la acusación, no puede el demandante dejar de considerarla y, por ello, le corresponde tener en cuenta su contenido al formular su desacuerdo.

Esta exigencia para el demandante no es novedosa en la jurisprudencia constitucional. En efecto, es posible identificar en la práctica decisional de este Tribunal, la existencia de una carga que le impone a los ciudadanos una consideración no solo de las normas constitucionales que apoyan expresamente sus pretensiones, sino también de aquellas cuyo contenido puede incidir o afectar el sentido en que el cargo propuesto interpreta la Constitución. Precisamente, alrededor del requisito de especificidad, la Corte ha indicado que carecen de la misma (i)  cargos que invocan, como parámetro de control para juzgar la ley, un artículo constitucional reformado, a pesar de que su texto prescribe que el contenido constitucional antes de la reforma, es el que regula la materi  ; (ii) cargos que al alegar la violación de un principio constitucional que reconoce competencias de actuación, no consideran otros principios reconocidos en la Constitución, con capacidad de incidir en su interpretación y alcanc ; o (iii) cargos que, al recurrir a fines u objetivos generales de la Constitución, no valoran otros contenidos específicos también incluidos en su text  .   

Conforme con lo expuesto, la Corte considera que en esta oportunidad debe inhibirse de adoptar un pronunciamiento de fondo respecto de los cargos analizados. A la deficiencia antes enunciada se une un problema adicional. Los planteamientos realizados carecen de certeza, dado que se fundan en dos supuestos –no sustentados de manera suficiente por la demanda–, según los cuales la regulación constituye una expresión del ius puniendi y, adicionalmente, afecta el contenido sustantivo del derecho de acceso a los cargos públicos. Sobre lo primero, la Sala Plena encuentra necesario destacar que el demandante insistió en que el medio de control de nulidad electoral tiene un carácter sancionatorio, sin cuestionar de manera precisa, las posturas que advierten que no es ese un rasgo definitorio de ese instrumento de control. Sobre lo segundo, la acusación no consideró que la disposición cuestionada se ocupaba de regular, principalmente, un aspecto adjetivo del referido derecho.

No es posible, en este caso, acudir a la aplicación del principio pro actione, en tanto proceder en esa dirección, implicaría reemplazar al demandante en el cumplimiento de una carga fundamental que ha debido encontrarse satisfecha desde el inicio. Precisamente, este Tribunal ha sostenido que este criterio para valorar la aptitud de la demanda “no habilita a la Corte para corregir o aclarar equívocos, aspectos confusos o ambigüedades que surjan de las demandas (…), debido a que “[n]o es posible sustituir al demandante como si se tratara de un control de oficio y, en esa medida, la aplicación del principio exige la existencia de un núcleo argumentativo básico y preciso, aunque existan algunas reservas o inquietudes. 

La decisión que ahora adopta esta Corporación, no cierra la posibilidad de que la ciudadanía promueva un nuevo debate judicial. Sin embargo, al hacerlo, será esencial valorar el alcance del parágrafo del artículo 264 de la Constitución y, en ese contexto, definir su incidencia en el margen de configuración del que dispone el Congreso, para regular la doble instancia y la impugnación en el curso de procesos de nulidad electoral. Asimismo, es fundamental que al formular una acusación se precise la relación entre el referido artículo 264 de la Carta Política y los instrumentos internacionales de derechos humanos que integran el bloque de constitucionalidad, teniendo en cuenta los criterios de articulación que se desprenden de la jurisprudencia de esta Cort. Este requerimiento, como lo ha dicho la jurisprudencia, pretende garantizar “que el proceso que tiene lugar en esta Corte, constituya un foro en el que la decisión sea el resultado de la comprensión, valoración y ponderación de las mejores razones para hacer efectivo el principio de supremacía de la Constitución. Es esta la premisa en la que se asienta la determinación que, en esta oportunidad, asume la Sala.  

Segunda cuestión preliminar: el cargo por violación del derecho de acceder a la administración de justicia en condiciones de igualdad (arts. 13 y 29 de la Constitución) cumple las condiciones para adoptar un pronunciamiento de fondo  

El cargo relativo a la infracción del derecho a la igualdad cumple con las exigencias que habilitan a la Corte para adoptar una decisión de mérito. La Sala realizará una breve justificación de esta conclusión, con el único propósito de diferenciar los motivos que, frente a esta acusación, habilitan un pronunciamiento.

En efecto, para la Sala Plena se trata de una acusación clara, dado que permite identificar el sentido general del desacuerdo del demandante. Igualmente, el planteamiento es cierto, en tanto el trato diferente que el ciudadano cuestiona, se desprende de la interpretación conjunta de la disposición acusada –numeral 3 del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, tal y como fue modificado por el artículo 24 de la Ley 2080 de 2021– y el artículo 152.7, literal a), del CPACA. Precisamente, el primero de tales artículos señala que son competencia del Consejo de Estado, en única instancia, los procesos en los que se solicite la nulidad del acto de elección o llamamiento a ocupar la curul, según el caso, del presidente y el vicepresidente de la República, de los senadores, de los representantes a la cámara, de los representantes al Parlamento Andino, de los gobernadores y del Alcalde Mayor de Bogotá. A su vez, el segundo de los preceptos en cita dispone que los tribunales administrativos conocerán, en primera instancia, de la nulidad del acto de elección o llamamiento a ocupar la curul, según el caso, de los diputados de las asambleas departamentales, de los concejales del Distrito Capital de Bogotá, de los alcaldes municipales y distritales, así como de los miembros de corporaciones públicas de los municipios y distritos.

El cargo también es pertinente, teniendo en cuenta que su punto de partida se encuentra en dos disposiciones constitucionales (CP arts. 13 y 229) que, según el demandante, permiten identificar un derecho de acceso a la administración de justicia en condiciones de igualdad, y cuya violación se alega.  

El planteamiento también satisface la exigencia de especificidad, toda vez que, al formular el cargo por la violación de la igualdad en el acceso a la administración de justicia, la demanda identifica los dos grupos objeto de comparación y, a continuación, propone el criterio que, a su juicio, permite afirmar que tales grupos son semejantes. Finalmente, presenta las razones por las cuales el trato diferente es injustificado.  

Indica el ciudadano que tanto los funcionarios incluidos en la disposición demandada como aquellos que se refieren en el artículo 152.7, literal a), del CPACA, son funcionarios que han sido elegidos popularmente y, desde el punto de vista de la nulidad electoral, les son aplicables las mismas reglas. Sobre esto, en el escrito de corrección de la demanda indica que: “(i) la situación de los funcionarios descritos es similar en tanto tienen la condición de ser servidores públicos de elección popular, (ii) en el medio de control de nulidad electoral, los legitimados para ejercerlos y los afectados por él son las mismas personas, (iii) las causales de nulidad electoral son las mismas, (iv) el trámite del proceso de lo contencioso administrativo es el mismo, salvo lo relacionado a la eventual segunda instancia y (v) hay coincidencia en la autoridad competente para conocer de la demanda, salvo en la primera instancia, en tanto el Consejo de Estado es responsable de decidir los procesos en única instancia, mientras que también es el responsable de decidir las segundas instancias en casos de existir apelaciones”.   

A continuación, el ciudadano precisa que en este caso debe aplicarse un juicio de intensidad intermedia, teniendo en cuenta que el trato diferente afecta el acceso a la administración de justicia y los derechos políticos. En este contexto, indica que los fines que persigue la disposición “no se pueden materializar sin afectar el derecho a la igualdad en el acceso a la administración de justicia”. Precisa, después de realizar diferentes consideraciones sobre la importancia de otorgar igual protección a todos los funcionarios elegidos popularmente, que “lo desproporcionado de la medida está en el hecho de que sujetos procesales similares no tengan las mismas herramientas y la única distinción que exista para negarles la doble instancia, sea el nivel del cargo de elección popular”.

El razonamiento presentado por el demandante suscita una duda mínima de constitucionalidad frente a la afectación del mandato de trato igual en el acceso a la administración de justicia que permite, en consecuencia, entender satisfecho el requisito de suficiencia. Así las cosas, procede entonces un pronunciamiento de fondo.        

Problema jurídico y metodología de la decisión

Le corresponde a la Corte establecer si la regla prevista en el artículo 149.3 de la Ley 1437 de 2011 (tal y como fue modificada por el artículo 24 de la Ley 2080 de 2021), por virtud de la cual se otorga competencia a la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en única instancia, para pronunciarse sobre la nulidad de la elección del presidente y el vicepresidente de la República, de los senadores, de los representantes a la cámara, de los representantes al Parlamento Andino, de los gobernadores y del alcalde Mayor de Bogotá, viola el mandato de trato igual en el acceso a la administración de justicia (artículos 13 y 229 de la Constitución), teniendo en cuenta que la nulidad electoral de los demás funcionarios de elección popular a los que se refiere el artículo 152.7 literal a) es de conocimiento, en primera instancia, de los tribunales administrativos y, en segunda instancia, del Consejo de Estado.    

Con el fin de resolver este problema jurídico, inicialmente, la Corte precisará el contenido de la disposición demandada, identificando el medio de control al que se refiere y precisando su naturaleza (sección E). Luego de ello, y previa reiteración del precedente relativo al control judicial de las infracciones al mandato de trato igual, evaluará si la disposición demandada desconoce el artículo 13 de la Constitución, conjuntamente entendido con el artículo 229 (Sección F). Es importante señalar, desde ahora, que la demanda no plantea un cargo independiente respecto del acceso a la administración de justicia. Por el contrario, su tesis se encamina a señalar que el enunciado acusado confiere una habilitación procesal a un grupo y, sin razón suficiente, se lo niega a otro. En este sentido, no le corresponde a la Corte emprender un análisis autónomo de la eventual violación del artículo 229 de la Carta.  

La disposición demandada, el contexto normativo en el que se inscribe y la naturaleza de la nulidad electoral

La regulación de la nulidad electoral. La Constitución establece en el numeral 7 del artículo 237, la competencia del Consejo de Estado para conocer de la acción de nulidad electoral, con sujeción a las reglas de competencia establecidas en la ley. A su vez, el parágrafo del artículo 264 de la Carta dispone, de una parte, que “[l]a Jurisdicción Contencioso Administrativa decidirá la acción de nulidad electoral en el término máximo de un (1) año”, al tiempo que prevé que, “[e]n los casos de única instancia, según la ley, el término para decidir no podrá exceder de seis (6) meses”.

La Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021, regula el medio de control de nulidad electoral. El artículo 139 del CPACA prevé que “[c]ualquier persona podrá pedir la nulidad de los actos de elección por voto popular o por cuerpos electorales, así como de los actos de nombramiento que expidan las entidades y autoridades públicas de todo orden”. 

A su vez, el artículo 275 establece que habrá lugar a la declaratoria de la nulidad electoral cuando se configure alguna de las ocho hipótesis que se encuentran allí previstas. Según la referida disposición ello ocurrirá cuando: “(i) se haya ejercido cualquier tipo de violencia sobre los nominadores, los electores o las autoridades electorales; (ii) se hayan destruido los documentos, elementos o el material electoral, así como cuando se haya ejercido cualquier tipo de violencia o sabotaje contra estos o contra los sistemas de votación, información, transmisión o consolidación de los resultados de las elecciones; (iii) los documentos electorales contengan datos contrarios a la verdad o hayan sido alterados con el propósito de modificar los resultados electorales; (iv) los votos emitidos en la respectiva elección se computen con violación del sistema constitucional o legalmente establecido para la distribución de curules o cargos por proveer; (v) se elijan candidatos o se nombren personas que no reúnan las calidades y requisitos constitucionales o legales de elegibilidad o que se hallen incursas en causales de inhabilidad; (vi) los jurados de votación o los miembros de las comisiones escrutadoras sean cónyuges, compañeros permanentes o parientes de los candidatos hasta en tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil; (vii) tratándose de la elección por voto popular por circunscripciones distintas a la nacional, los electores no sean residentes en la respectiva circunscripción; y (viii) tratándose de la elección por voto popular, el candidato incurra en doble militancia política al momento de la elección”.  

El numeral 3 del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, del que hace parte el enunciado normativo acusado, establece la competencia del Consejo de Estado para conocer, en única instancia, la nulidad de la elección o el llamamiento a ocupar curul de los siguientes funcionarios elegidos mediante el voto popular: presidente y vicepresidente de la República, senadores, representantes a la cámara, representantes al Parlamento Andino, gobernadores y Alcalde Mayor de Bogotá. Igualmente, esa disposición prevé que también conocerá en única instancia de tales procesos, cuando se trate de miembros de juntas directivas o consejos directivos de entidades públicas del orden nacional, entes autónomos del orden nacional y comisiones de regulación.

El literal a), del numeral 7, del artículo 152 de la misma ley, prescribe que les corresponderá a los tribunales administrativos, en primera instancia, conocer de la nulidad del acto de elección o llamamiento a ocupar la curul, según el caso, de los diputados de las asambleas departamentales, de los concejales del Distrito Capital de Bogotá, de los alcaldes municipales y distritales, así como de los miembros de corporaciones públicas de los municipios y distritos. También dispone que, en primera instancia, conocerá del medio de control de nulidad respecto de la elección de los miembros de los consejos superiores de las universidades públicas de cualquier orden, y de miembros de los consejos directivos de las corporaciones autónomas regionale.  En concordancia con ello, el artículo 150 le asigna al Consejo de Estado la competencia para conocer, en segunda instancia, de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

La Ley 1437 de 2011 establece el trámite que debe impartirse a la demanda (art. 276); el proceso para su notificación (art. 277); la posibilidad de reformarla (art. 278); el procedimiento para su contestación (art. 279); la prohibición del desistimiento (art. 280); la improcedencia de la acumulación de causales objetivas y subjetivas (art. 281); el trámite de acumulación de procesos (art. 282); las reglas para la celebración de la audiencia inicial (art. 283); el régimen de nulidades de carácter procesal (art. 284); la audiencia de pruebas (art. 285); el trámite dentro de la audiencia de alegatos y juzgamiento (art. 286); los presupuestos de la sentencia anulatoria del acto de elección popular (art. 287); sus consecuencias (art. 288); el proceso de notificación y comunicación de la sentencia (art. 289); el trámite para solicitar su aclaración (art. 290) y adición (art. 291); el procedimiento para interponer la apelación (art. 292); el trámite de segunda instancia en los casos que señala la ley (art. 293); las nulidades originadas en la sentencia (art. 294); el procedimiento frente a peticiones impertinentes (art. 295); y la remisión a las normas del proceso ordinario frente a los aspectos no regulados específicamente para el medio de control de nulidad electoral (art. 296).

Naturaleza de la nulidad electoral. Según se indicó, el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011 define de manera general el alcance de este medio de control. De tal disposición se desprende que constituye un instrumento previsto para controvertir, ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, la legalidad del acto de elección o nombramiento de diferentes servidores públicos. Al respecto, la Corte ha establecido de forma clara y uniforme que se trata de “una acción pública especial de legalidad y de impugnación de un acto administrativo de elección o de nombramiento.  

El objeto principal de este medio de control consiste en establecer, en un período corto de tiempo, si los actos de elección realizados por voto popular o por cuerpos electorales se ajustan a la legalidad y a la Constitució. Un rasgo definitorio de su naturaleza es el tipo de juicio que se adelanta, en tanto la jurisprudencia ha precisado que el juez competente realiza un examen objetivo de legalidad o validez. Se limita a confrontar la norma presuntamente vulnerada con el acto de elección o designación, con el fin de verificar si se ajusta a los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico, y así garantizar el respeto de la voluntad popular expresada en las jornadas electorale.

La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha identificado varias característica, que definen y distinguen el medio de control de nulidad electoral. En general ellas pueden sintetizarse en el siguiente cuadro.

Las anteriores características han sido afirmadas y desarrolladas por el Consejo de Estado en su jurisprudencia y, en particular, por la Sección Quinta. Dicha Corporación ha precisado que (i) la nulidad electoral es un juicio de carácter eminentemente objetivo, en el que el juez se limita a contrastar el acto de elección o nombramiento con el ordenamiento jurídico, sin examinar la conducta, el comportamiento o la culpabilidad del elegido; (ii) su finalidad consiste en proteger la legalidad del acto y en privilegiar el interés colectivo en la regularidad del proceso democrático, prevalente frente al derecho subjetivo del servidor a permanecer en el cargo; y (iii) en la ausencia de un carácter sancionatorio, en tanto no impone una pena ni un reproche personal al elegido, sino que se limita a retirar del ordenamiento un acto contrario a la Constitución o a la le––.

Como se dijo, este proceso no se enfoca en el reproche ético ni en la culpabilidad del elegido, elementos que son propios y esenciales de la acción de pérdida de investidura. En efecto, mientras esta última exige demostrar la configuración de una conducta reprochable atribuible al elegido, mediante el análisis del elemento subjetivo de culpabilidad, la nulidad electoral se limita a constatar de forma objetiva si el acto de elección contravino el ordenamiento jurídic.

Esta diferencia se refleja también en las consecuencias jurídicas que se siguen de la declaratoria de nulidad electoral, puesto que esta se contrae a dejar sin efectos el acto de elección, pero no impide que la persona se postule nuevament. Ello contrasta con los efectos de la pérdida de investidura cuyo decreto origina la inhabilidad del servidor para ser elegido popularmente a cargos públicos en el futur. La nulidad electoral no tiene como finalidad castigar al elegido, sino preservar la legalidad del proceso democrático y retirar del ordenamiento un acto inválido.

Conforme con lo expuesto, y para los efectos del análisis aquí emprendido, la nulidad electoral no se inscribe en el ámbito propio del derecho sancionador y, en consecuencia, no impone –al menos prima facie– el reconocimiento de garantías o instrumentos procesales de impugnación equivalentes a aquellos que, de ordinario, se prevén en los procesos sancionatorios. Esta postura ha sido asumida expresamente por la Sala Plena al indicar que, en contraste con la nulidad electoral, “[l]a pérdida de la investidura, en cambio, es un proceso de carácter sancionatorio. En este último caso, “el juez está obligado a confrontar la conducta del demandado con las causales de pérdida de investidura alegadas por la parte actora, de manera que, si se comprueba su configuración, le corresponde imponer la sanción respectiva, que no es otra que la de decretar la pérdida de investidura del congresista. En esa dirección, “la naturaleza del juicio que debe adelantar el juez de la pérdida de investidura, a diferencia de lo que ocurre en el proceso de nulidad electoral, es de tipo subjetivo, pues implica realizar un reproche ético sobre la conducta del elegido y su grado de responsabilidad en el resultado de dicha conducta, lo que, a su turno, hace que necesariamente deba examinar el elemento de la culpabilidad. Dicho examen, ha concluido la Sala, “es ajeno a la naturaleza del proceso de nulidad electoral que, como ya se dijo, es de naturaleza objetiva.

En síntesis, la Sala reitera que la nulidad electoral se configura como un medio de control público y especial, que tiene como fin exclusivo el examen objetivo de la validez del acto de elección o nombramiento frente a la Constitución y la ley, sin que en su ámbito tenga cabida valoración alguna sobre la conducta o culpabilidad del elegido. Su finalidad se contrae a preservar la regularidad del proceso democrático y a retirar del ordenamiento los actos contrarios al Derecho, de modo que no comporta una consecuencia sancionatoria ni la imposición de inhabilidades.

La disposición demandada no desconoce el derecho a la igualdad en el acceso a la administración de justicia

Para establecer si la disposición demandada es contraria al mandato de trato igual, según lo ha propuesto el demandante, la Sala Plena referirá brevemente su precedente sobre el derecho a la igualdad y, en particular, las etapas que requieren adelantarse para determinar si una medida legislativa lo vulnera. Luego de ello establecerá si, en este caso, el artículo 149.3, parcialmente acusado, infringe la igualdad en el acceso a la administración de justicia debido a la existencia de un trato diverso.   

La Constitución de 1991 estableció como uno de los componentes medulares de la actuación del Estado el deber de respetar y proteger el mandato de igualdad. Se trata de un componente esencial de la Carta de 1991 y cumple, entre muchas otras, dos funciones de gran importancia. De una parte, se erige en uno de los fundamentos de la actuación del Estado y, en consecuencia, orienta el ejercicio de las competencias de todas las autoridades. Al mismo tiempo, constituye el objeto protegido por un derecho fundamental al que se vinculan diferentes posiciones jurídicas derivadas del artículo 13 del Texto Superior.

La Corte se ha referido a las exigencias que se adscriben a la igualdad. En este sentido, en numerosos pronunciamientos, ha señalado que del artículo 13 de la Constitución se desprende (i) un mandato de trato idéntico a destinatarios que se encuentren en circunstancias idénticas; (ii) un mandato de trato enteramente diferenciado a destinatarios cuyas situaciones no comparten ningún elemento en común; (iii) un mandato de trato paritario a destinatarios cuyas situaciones presenten similitudes y diferencias, pero las similitudes sean más relevantes a pesar de las diferencias; y (iv) un mandato de trato diferenciado a destinatarios que se encuentren también en una posición en parte similar y en parte diversa, pero en cuyo caso las diferencias sean más relevantes que las similitude.

Esta distinción analítica de los diferentes mandatos que se adscriben al artículo 13 de la Constitución muestra con claridad su carácter relacional. Así lo indicó desde sus primeras providencias la Corte al señalar que: “hablar de igualdad o desigualdad, siguiendo alguna variante de la fórmula clásica (como la contenida en el artículo 13 de la Constitución Política), tiene sentido sólo en la medida en que se respondan las siguientes tres preguntas: ¿igualdad entre quiénes?, ¿igualdad en qué?, ¿igualdad con base en qué criterio?. En este sentido, “[l]os sujetos pueden ser todos, muchos o pocos; los bienes a repartir pueden ser derechos, ventajas económicas, cargos, poder, etc.; los criterios pueden ser la necesidad, el mérito, la capacidad, la clase, el esfuerzo, etc.

Para establecer si alguno de los cuatro mandatos señalados ha sido violentado, la jurisprudencia ha estructurado una metodología que se encuentra conformada por dos etapas. La primera está “destinada a determinar la existencia de las bases de la comparación, al tiempo que la segunda se orienta “a examinar la justificación de la medida analizada. A continuación, la Corte se refiere, de forma específica, al contenido del escrutinio cuando se alega la afectación del mandato de trato igua.  

En la primera etapa, según se indicó, el análisis se dirige a establecer si los grupos a los que se les otorga un trato diferente son comparables. Con este propósito es necesario, luego de caracterizar los grupos relevantes, identificar el rasgo, factor o criterio a partir del cual debe hacerse la comparació. La Corte ha precisado que la identificación de ese criterio “constituye una de las labores más complejas en materia del control constitucional de la igualdad. Según lo ha sostenido, esta dificultad obedece “al hecho de que las personas, grupos y situaciones pueden siempre tener rasgos comunes y siempre también rasgos diferentes. Y, por ello, una “selección equivocada del criterio de comparación podría tener graves consecuencias. En efecto, “la invocación de rasgos que por su carácter genérico conducen siempre a concluir la asimilación de grupos o situaciones supondría una profunda limitación del margen de configuración del legislador, al tiempo que “el empleo de rasgos que por su grado de especificidad conducen siempre a diferenciar, podría afectar la vigencia del mandato de igualdad como expresión básica de justicia (…). Tal y como se precisará más adelante, la identificación adecuada del criterio de comparación no es el resultado de una actividad intuitiva de selección de rasgos. Se trata, por el contrario, de una labor analítica cuyo punto de partida es la definición de la finalidad que subyace a la disposición cuestionada.

Cuando se concluye que los grupos definidos por el demandante no pueden compararse, teniendo en cuenta el criterio que se ha identificado, quedará descartada una afectación al mandato de trato igual y, en consecuencia, la medida legislativa deberá declararse compatible con la Constitución. No será entonces necesario preguntarse por su justificación.        

Solo en caso de constatar una afectación del mandato de trato igual debido a la existencia de un trato diverso entre grupos comparables, la Corte debe examinar si tal afectación tiene una justificación. En caso de no acreditarse deberá concluirse la violación de ese mandato. Dicho de otra forma, no toda afectación del mandato de trato igual es, al mismo tiempo, su violación. Es por eso que la jurisprudencia temprana de este Tribunal indicó que “el núcleo del principio de igualdad queda establecido en términos de la razón suficiente que justifique el trato desigual. Para establecer si el trato diferente entre grupos comparables viola la Constitución, la Corte ha establecido un instrumento metodológico conocido como el juicio integrado de igualda.

Antes de la aplicación de ese juicio, es necesario definir la intensidad con la cual corresponde examinar la medida. Ello debe hacerse en función del tipo de bienes que se distribuyen mediante el trato diverso, el margen de configuración del que dispone el legislador según el texto de la Constitución, así como la afectación de los diferentes intereses constitucionales. La jurisprudencia ha identificado un conjunto de criterios que podrían orientar la definición de la intensidad. Así, por ejemplo, ha señalado que un escrutinio de intensidad estricta debe aplicarse en aquellos casos en los cuales la medida examinada restringe el goce de un derecho constitucional fundamental, afecta a grupos especialmente protegidos por la Constitución, o emplea categorías constitucionalmente sospechosas. El juicio de intensidad débil suele ser aplicable en aquellos casos en los cuales es posible identificar un amplio margen de configuración del legislador, tal y como ocurre cuando la medida fue adoptada en desarrollo de una competencia constitucional específica o se trata de asuntos que, por su naturaleza, admiten múltiples y variables opciones regulatorias. Finalmente, el juicio de intensidad intermedia puede ser el aplicable en aquellos casos en los cuales se afecta el goce de un derecho constitucional no fundamental o se adoptan medidas de discriminación invers. Sin duda, en su desarrollo, la Corte ha incluido otros supuestos adicionales en cada uno de ellos, por lo que esta exposición corresponde a una presentación general del mismo, sin el ánimo de agotar las distintas categorizaciones que se han realizado.

La definición de la intensidad del juicio es especialmente difícil. No solo porque no existe una lista exhaustiva de criterios, sino porque resulta posible que al realizar esta evaluación concurran criterios que simultáneamente exijan juicios de diferente intensida           . Esta dificultad puede presentarse, por ejemplo, en aquellos casos en los cuales la medida adoptada impone una restricción significativa a un derecho fundamental y, al mismo tiempo, fue adoptada por el Congreso de la República, al amparo de una norma constitucional que le atribuye una competencia específica. La complejidad de esta tarea excluye cualquier escrutinio superficial o automático. Le impone a esta Corporación evaluar con cuidado cada uno de los criterios relevantes a fin de definir, cuál es la mejor perspectiva o el lente adecuado, para comprender el problema constitucional que se ha puesto a su consideración.  

Luego de que ha sido definida la intensidad del juicio corresponde aplicar sus etapas. En el caso del juicio de intensidad estricta, el trato diferente será constitucional, si y solo si, (i) persigue una finalidad constitucionalmente imperiosa, (ii) es efectivamente conducente para alcanzar tal propósito, (iii) no existen medios alternativos menos restrictivos para los intereses comprometidos y que también permitan realizar la finalidad perseguida, y (iv) es proporcionada en sentido estricto. En el caso del juicio de intensidad intermedia, el trato diverso será constitucional, cuando (i) persigue un fin constitucionalmente importante, (ii) es conducente para alcanzar ese propósito y (iii) no es evidentemente desproporcionado. Finalmente, en el caso del juicio de intensidad débil, el trato diverso será constitucional si (i) persigue una finalidad legítima o no prohibida por la Constitución y (ii) es potencialmente adecuado para alcanzar dicho fin.

La estructura diferenciada de los juicios refleja el reconocimiento de diferentes márgenes de acción en la actividad del legislador. La amplitud de tales márgenes es inversamente proporcional a la intensidad del escrutinio. En este sentido, en función de dicha intensidad se reducirá o ampliará la competencia del legislador para seleccionar los fines y elegir los medios. Correlativamente, se acentuará o disminuirá el rigor del examen judicial. Procede la Corte a juzgar la disposición demandada.

Son dos los grupos cuya comparación ha propuesto el demandante. El primero se encuentra conformado por el presidente y el vicepresidente de la República, los senadores, representantes a la cámara, representantes al Parlamento Andino, los gobernadores y el Alcalde Mayor de Bogotá –en adelante, el primer grupo–. El segundo está integrado por los diputados, los concejales de Bogotá, los alcaldes municipales y distritales, así como los miembros de corporaciones públicas de los municipios y distritos –en adelante, el segundo grupo–.

El trato diferente se concreta en la regla según la cual los procesos de nulidad electoral, respecto de los servidores públicos que conforman el primer grupo, se tramitan ante el Consejo de Estado en única instancia, mientras que, en el caso de los servidores del segundo grupo, ese tipo de procesos se tramitan en primera instancia ante los tribunales administrativos y, en caso de apelación, su conocimiento se atribuye al Consejo de Estado.

Tal y como lo ha insistido la Corte “la racionalidad de la medida diferenciadora obedece al grado de acierto del legislador en incluir a todas las personas similarmente situadas para los fines de la ley. Por ello, “para determinar si dos grupos o categorías son comparables[,] es necesario examinar su situación a la luz de los fines de la norma.

Según la acusación, el criterio de comparación relevante está integrado por dos elementos: la forma de elección de los funcionarios –voto popular– y las reglas procesales aplicables –nulidad electoral–. En esa dirección, dado que los servidores públicos que conforman los dos grupos han sido elegidos por el pueblo y se sujetan al mismo régimen procesal, la disposición demandada estaría afectando el principio de igualdad.

La Corte no comparte esta aproximación. En efecto, una lectura de los artículos 149.3, 150 y 152.7, literal a), de la Ley 1437 de 2011, a la luz de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 264 de la Constitución, indica que el propósito de la regulación juzgada consiste en establecer un régimen de competencias que (i) limite o aminore el impacto que para el funcionamiento del Estado tiene la incertidumbre originada por la posibilidad de que la justicia anule una elección. Igualmente, la regulación pretende (ii) contraer los efectos negativos que, el incumplimiento de las reglas electorales, puede tener en la confianza de las personas en el sistema electoral.

Esta lectura encuentra respaldo en el trámite legislativo de la Ley 1437 de 2011. Como lo destacó el procurador general de la Nación en su intervención, “la importancia del cargo […] y el ámbito de la circunscripción fueron los criterios que tuvo en cuenta el Legislador para distribuir y asignar la competencia respecto de los procesos que conocería el Consejo de Estado en única instancia. Según se indicó en el Informe de Ponencia para primer debate en el Senado de la República “[e]l proyecto establece un conjunto de disposiciones especiales para el trámite y decisión de las pretensiones de contenido electoral, con lo cual se busca atender la naturaleza especialísima de estos asuntos y la necesidad de adelantarlos en forma breve, dado el término tan corto señalado en el artículo 264 de la Constitución Política para la decisión de estas reclamaciones.

Si son estos los fines que se anudan a la medida analizada, puede concluirse que el criterio de comparación relevante corresponde, no al origen popular de la elección, sino al grado de incidencia que en la actividad y funcionamiento del Estado tiene el servidor público cuya elección se cuestiona, mediante el medio de control de nulidad electoral. Tal criterio, en suma, puede comprenderse a partir de la articulación de tres factores: (i) el tiempo, en cuanto la decisión sobre la validez de la elección debe adoptarse en el término breve de seis meses y en única instancia, conforme con el parágrafo del artículo 264 de la Constitución; (ii) la posición de los servidores públicos cuya elección se cuestiona, teniendo en cuenta el grado de amplitud de la circunscripción en la que actúan y la naturaleza de las competencias a su cargo; y (iii) la jerarquía y especialidad del órgano jurisdiccional encargado de resolver la controversia, que en este caso corresponde al Consejo de Estado, como órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Esta conclusión adquiere mayor fuerza si se considera que tanto el numeral 3 del artículo 149, como en el literal a) del numeral 7 del artículo 152, incluyen funcionarios no elegidos por el pueblo. Esa circunstancia indicaría que dicho factor no fue decisivo en la clasificación realizada por el legislador. Se confirmaría entonces que, en la raíz de la regulación diferenciada, está la idea según la cual a medida que la incidencia del funcionario se incrementa, la necesidad de una decisión definitiva sobre la nulidad electoral se torna más urgente.

En el primer grupo se encuentran incluidos servidores públicos que, por (i) el grado de incidencia en la dirección política del Estado y (ii) la naturaleza de las funciones asignadas, son destinatarios de una regla encaminada a asegurar que la decisión sobre su permanencia o no en el cargo, sea adoptada en un breve espacio de tiempo, a fin de reducir el grado de incertidumbre e inestabilidad en su continuidad o no en la función pública, por lo que el conocimiento del proceso se asigna, por el legislador, a un único órgano judicial. Por ello, al ser un trámite de única instancia, se sujeta al término de seis meses para su desarrollo, previsto en la segunda frase del parágrafo del artículo 264 de la Constitución. Con ello, precisamente, se busca lograr celeridad y reducir incertidumbre.          

Se encuentran en este grupo el presidente de la República, quien ostenta la condición de jefe de Estado, jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa (art. 189). También se incluye al vicepresidente, a quien le corresponde reemplazar al presidente en el caso de sus faltas absolutas o temporales (art. 202). Los representantes a la cámara y los senadores, que integran el Congreso de la República y asumen el ejercicio de la función legislativa, el control político y la reforma a la Constitución (art. 150). Los representantes al Parlamento Andino ejercen una función de representación internacional en el órgano deliberante del Sistema Andino de Integración y, en esa medida, se articulan con el desarrollo de la política internacional y la integración latinoamericana (art. 227). Los gobernadores, a su vez, son jefes de la administración seccional y actúan en condición de agentes del presidente de la República para el mantenimiento del orden público y la ejecución de la política económica general (art. 303). Finalmente, el Alcalde Mayor de Bogotá es el representante legal de la capital de la República a la que la Constitución le atribuyó un régimen especial (arts. 322 al 327––  .

En contraste, el segundo grupo se encuentra conformado por, entre otros, los alcaldes, los diputados y los concejales. Se trata de funcionarios que tienen a su cargo el cumplimiento de competencias con un impacto más limitado en razón, por ejemplo, del ámbito territorial en el que se ejercen. En el caso de estos funcionarios, el proceso de nulidad electoral se encuentra sujeto a dos instancias y su trámite, según la primera frase del parágrafo del artículo 264 de la Carta, debe agotarse en el término de un (1) año.  

Aunque el demandante alegó que los dos grupos podían ser comparados, considerando el origen popular de su elección y la sujeción a un mismo régimen procesal, la Corte ha constatado que la finalidad perseguida por la disposición permite identificar un criterio de comparación que conduce a una conclusión diversa. En efecto, como se expuso en los fundamentos jurídicos precedentes, esa finalidad consiste en garantizar la definición pronta de los procesos de nulidad electoral cuando se cuestiona la elección de servidores públicos con un alto grado de incidencia en el funcionamiento y la dirección del Estado, propósito que encuentra respaldo expreso en el parágrafo del artículo 264 de la Constitución y en los antecedentes legislativos de la Ley 1437 de 2011. En atención a ese objetivo, el criterio de distinción relevante no es el origen popular de la elección, sino el grado de incidencia que el cargo tiene en la actividad y funcionamiento del Estado, lo que diferencia a los servidores del primer grupo, cuyas responsabilidades tienen un notorio impacto nacional, de aquellos del segundo grupo, cuyas competencias tienen un alcance principalmente local o territorial.  Y ello excluye, en consecuencia, la afectación del mandato de trato igual.  

En contra de esta conclusión cabría formular dos objeciones. De una parte, alguien podría sugerir que en la sentencia C-605 de 2019, la Corte sostuvo, al juzgar una disposición que preveía el trámite en única instancia de la nulidad del acto de elección de alcaldes y de miembros de corporaciones públicas de municipios con menos de setenta mil (70.000) habitantes, que la unidad del régimen procesal aplicable hacía comparable a ese grupo con el integrado por los municipios con un número mayor de habitante.

No obstante, esa regla de comparación no puede ser aplicable en esta oportunidad. En efecto, en el caso que ahora analiza la Corte, la distinción que hace la ley no se apoya en el número de habitantes sino, fundamentalmente, en la naturaleza especial del cargo que se ocupa y la responsabilidad que impone. De este modo, teniendo en cuenta los fines en los que se asienta la disposición ahora demandada, no puede aplicarse este criterio con el propósito de asumir que se trata de grupos semejantes.   

La segunda objeción sugiere que, en todo caso, la clasificación realizada por el legislador, a partir del criterio de comparación identificado (grado de incidencia en las actividades y funcionamiento del Estado) puede resultar defectuosa. Ello es así puesto que no incluye en alguno de los grupos a servidores que en atención al referido criterio podrían ser comparables. Se podría sugerir que ello ocurre, por ejemplo, al establecer una distinción entre el Alcalde Mayor de Bogotá y los alcaldes de los otros distritos enunciados en el artículo 328 de la Constitución.

Sin embargo, esa objeción no logra desvirtuar el criterio de comparación identificado por la Corte. La distinción entre el Alcalde Mayor de Bogotá y los alcaldes de los demás distritos enunciados en el artículo 328 de la Constitución encuentra respaldo en el estatuto constitucional especial que la Carta reservó al Distrito Capital y que no es predicable de los demás distritos. En efecto, los artículos 322 a 327 de la Constitución le confieren a Bogotá un régimen jurídico, fiscal, administrativo y político propio, que la diferencia del resto de entidades territoriales, incluidas aquellas a los que se refiere el artículo 328.

Esa singularidad constitucional se proyecta sobre el cargo de Alcalde Mayor, cuyo ámbito de competencias, la complejidad institucional del Distrito y la magnitud de la población gobernada lo distinguen de cualquier otra alcaldía. A ello se añade que, desde el punto de vista político e institucional, el cargo de Alcalde Mayor de Bogotá ha sido tradicionalmente reconocido como el segundo cargo de elección popular más importante del paí, lo que justifica que el legislador haya considerado especialmente relevante adoptar respecto de su elección un régimen procesal dirigido a reducir la incertidumbre y a garantizar la pronta resolución de las controversias electorales. En esta medida, el criterio de comparación toma nota de elementos constitucionalmente relevantes. Y debe advertirse, en cualquier caso, que las eventuales dificultades en la concreta delimitación de los grupos que resultan de aplicar el criterio, no descartan su corrección como parámetro de comparación.

1. Teniendo en cuenta que las objeciones referidas no descartan el criterio de comparación identificado, ni inciden en la idea según la cual la clasificación realizada por el legislador se asienta en los rasgos relevantes que integran tal criterio, la Corte concluye que el trato diverso no afecta el mandato de igualdad y, en consecuencia, la disposición debe ser declarada exequible. En este caso, la acusación aportó razones suficientes para que la Corte emprendiera un examen encaminado a identificar si los grupos eran comparables. Sin embargo, por las consideraciones expuestas en esta decisión, la conclusión sobre esa premisa fue negativa. Conforme con lo expuesto no puede abrirse paso la acusación por el cargo de igualdad en esta oportunidad analizado y, en consecuencia, así lo dispondrá la Corte.  

DECISIÓN

La Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

Primero: Declarar EXEQUIBLE la expresión “del presidente y el vicepresidente de la República, de los senadores, de los representantes a la cámara, de los representantes al Parlamento Andino, de los gobernadores, del Alcalde Mayor de Bogotá” del numeral 3 del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, por el cargo relativo a la infracción del derecho de acceder a la administración de justicia en condiciones de igualdad.

Segundo:  Declararse INHIBIDA para adoptar un pronunciamiento de fondo en relación con los cargos relativos (i) a la vulneración de los estándares nacionales e internacionales asociados a la defensa de los derechos políticos; y (ii) a la violación de la garantía procesal de la impugnación, por ineptitud sustantiva de la demanda.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

Con aclaración de voto

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

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"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 15 de agosto de 2026 - (Diario Oficial No. 53.578 - 5 de agosto de 2026)

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