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DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LA LEY 2277 DE 2022-Estarse a lo resuelto en la sentencia C-506 de 2023/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL ABSOLUTA-Configuración
(...) la Corte ha reiterado que siempre que exista una declaratoria previa de inexequibilidad de una norma o expresión contenida en un precepto normativo, el efecto que se genera es el de la cosa juzgada constitucional absoluta. En el asunto que se examina esto es así, puesto que la expresión contenida en los numerales y literal acusados fue expulsada del ordenamiento jurídico y, frente a la eventualidad de subsiguientes demandas ya no existiría un objeto sobre el cual pronunciarse. Por consiguiente, al haber sido declarada inexequible la expresión "bienes para su comercialización en el territorio colombiano, que estén contenidos en", contemplada en los numerales 1º y 2º del literal c) del artículo 50 de la Ley 2277 de 2022 "por la cual se adopta una Reforma Tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones", la cosa juzgada que recae sobre ese texto normativo "será siempre absoluta, por cuanto el retiro del ordenamiento jurídico se hace con independencia del cargo o los cargos que prosperaron".
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Tipología
COSA JUZGADA-Efectos respecto de decisiones de exequibilidad e inexequibilidad
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
Sentencia C-095 de 2024
Referencia: Expediente D-15.439
Accionante: Lucy Cruz de Quiñonez
Asunto: Acción de inconstitucionalidad contra los artículos 50, 51, 52 y 53 de la Ley 2277 de 2022 “por la cual se adopta una Reforma Tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones”
Magistrada ponente:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá D. C., tres (3) de abril de dos mil veinticuatro (2024)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, previo cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
SINTESIS DEL PROYECTO
En la presente ocasión le correspondió a la Sala Plena de la Corte Constitucional pronunciarse sobre la demanda presentada contra los artículos 50, 51, 52 y 53 que forman parte del Capítulo II, del Título IV, de la Ley 2277 de 2022 “por la cual se adopta una Reforma Tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones”, uno de cuyos propósitos fue crear el impuesto a los plásticos de un solo uso utilizados para empacar, embalar o envasar bienes.
La demanda fue admitida, únicamente, por el cargo subsidiario formulado contra el artículo 50 de la Ley 2277 de 2022, en tanto se consideró que cumplió con las exigencias previstas por el ordenamiento cuando señaló que la alegada falta de certeza “proviene únicamente” de los numerales 1 y 2 del literal c) del artículo 50 de la Ley 2277 de 2022 que, en aras de definir las expresiones productor y/o importador, genera confusión e inseguridad respecto del hecho gravable previsto en el artículo 51 que creó el tributo.
Si bien algunos de los intervinientes plantearon dudas acerca de la aptitud sustantiva de la demanda, la Sala consideró que se encontraba relevada de efectuar tal análisis, toda vez que en la sentencia C-506 de 2023 la Corte Constitucional declaró inexequible la expresión “bienes para su comercialización en el territorio colombiano, que estén contenidos en”, contemplada en los numerales 1º y 2º del literal c) del artículo 50 de la Ley 2277 de 2022. Debido a lo anterior, tras recordar su jurisprudencia sobre el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, la Sala Plena concluyó que en el asunto de la referencia operó el fenómeno de la cosa juzgada constitucional absoluta (CP art. 243), razón por la cual no era factible proferir un nuevo pronunciamiento de fondo sobre la materia, en tanto la expresión acusada fue expulsada del ordenamiento.
En pocas palabras, las frase objeto de reproche se declaró inexequible dentro de los numerales referidos del literal c) del artículo 50 acusado, de tal manera que se configuró la cosa juzgada absoluta que se predica de cualquier tipo de cargo contra la misma expresión.
Por consiguiente la Sala Plena resolvió estarse a la resuelto en la sentencia C-506 de 2023 mediante la cual se declaró inexequible la expresión “bienes para su comercialización en el territorio colombiano, que estén contenidos en”, contemplada en los numerales 1º y 2º del literal c) del artículo 50 de la Ley 2277 de 2022 “por la cual se adopta una Reforma Tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones”.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consignada en el artículo 241 de la Constitución Política, la ciudadana Lucy Cruz de Quiñonez presentó demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 50, 51, 52 y 53 de la Ley 2277 de 2022 “por la cual se adopta una Reforma Tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones”.
NORMA DEMANDADA
A continuación, se transcriben las normas demandadas:
LEY 2277 DE 2022
(diciembre 13)
Diario Oficial No. 52.247 de 13 de diciembre de 2022
PODER PÚBLICO – RAMA LEGISLATIVA
Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 50. DEFINICIONES. Para efectos de este Capítulo se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:
a) Plástico: material compuesto por un polímero, al que pueden haberse añadido aditivos u otras sustancias, y que puede funcionar como principal componente estructural de los productos finales, con excepción de los polímeros naturales que no han sido modificados químicamente.
b) Polímero: una sustancia constituida por moléculas caracterizadas por la secuencia de uno o varios tipos de unidades monoméricas. Dichas moléculas deben repartirse en una distribución de pesos moleculares en la que las diferencias de peso molecular puedan atribuirse principalmente a diferencias en el número de unidades monoméricas. Un polímero incluye los siguientes elementos: a) una mayoría ponderal simple de moléculas que contienen al menos tres unidades monoméricas con enlaces de covalencia con otra unidad monomérica u otro reactante como mínimo; b) menos de una mayoría ponderal simple de moléculas del mismo.
c) Productor y/o importador de productos plásticos de un solo uso: persona natural o jurídica que, con independencia de la técnica de venta utilizada, incluidas las ventas a distancia o por medios electrónicos, cumpla con alguna de las siguientes características:
1. Fabrique, ensamble o remanufacture bienes para su comercialización en el territorio colombiano, que estén contenidos en envases, embalajes o empaques de plástico de un solo uso.
2. Importe bienes para su comercialización en el territorio colombiano, que estén contenidos en envases, embalajes o empaques de plástico de un solo uso.
d) Producto plástico de un solo uso: son aquellos que no han sido concebidos, diseñados o introducidos en el mercado para realizar múltiples circuitos, rotaciones o usos a lo largo de su ciclo de vida, independientemente del uso repetido que le otorgue el consumidor. Son diseñados para ser usados una sola vez y con corto tiempo de vida útil, entendiendo la vida útil como el tiempo promedio en que el producto ejerce su función.
ARTÍCULO 51. IMPUESTO NACIONAL SOBRE PRODUCTOS PLÁSTICOS DE UN SOLO USO UTILIZADOS PARA ENVASAR, EMBALAR O EMPACAR BIENES.
Créase el impuesto nacional sobre productos plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar o empacar bienes.
El hecho generador del impuesto es la venta, el retiro para consumo propio o la importación para consumo propio, de los productos plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar o empacar bienes.
El impuesto se causará en las ventas efectuadas por los productores, en la fecha de emisión de la factura; en los retiros para consumo de los productores, en la fecha del retiro; y en las importaciones, en la fecha en que se nacionalice el bien.
El sujeto pasivo y responsable del impuesto es el productor o importador, según corresponda.
La base gravable del impuesto es el peso en gramos del envase, embalaje o empaque de plástico de un solo uso.
La tarifa del impuesto es de cero coma cero cero cero cero cinco (0,00005) UVT por cada un (1) gramo del envase, embalaje o empaque.
Corresponde a la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) el recaudo y la administración del impuesto, para lo cual tendrá las facultades consagradas en el Estatuto Tributario para la investigación, determinación, control, discusión, devolución y cobro de los impuestos de su competencia, y para la aplicación de las sanciones contempladas en el mismo y que sean compatibles con la naturaleza del impuesto. Así mismo, aplica el procedimiento establecido en el Estatuto Tributario.
El impuesto se declarará y pagará en la forma y plazos que establezca el Gobierno nacional. Los términos, condiciones y contenido de la declaración serán definidos por la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN).
PARÁGRAFO. Se encuentran excluidos del impuesto al que se refiere este Artículo los productos plásticos de un solo uso señalados en el parágrafo del Artículo 5 de la Ley 2232 de 2022 utilizados para envasar, embalar o empacar bienes.
ARTÍCULO 52. NO CAUSACIÓN. El impuesto nacional sobre productos plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar o empacar bienes no se causará cuando el sujeto pasivo presente la Certificación de Economía Circular (CEC), que será reglamentada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en un plazo de seis (6) meses a partir de la fecha de expedición de esta ley en el marco de las obligaciones y las metas de aprovechamiento del plástico contenidas en la Ley 2232 de 2022.
PARÁGRAFO. El impuesto nacional sobre productos plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar o empacar bienes no será deducible en el impuesto sobre la renta y complementarios.
ARTÍCULO 53. Adiciónese el numeral 11 al Artículo 643 del Estatuto Tributario, así:
11. En el caso de que la omisión se refiera a la declaración del impuesto nacional sobre productos plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar o empacar bienes, al veinte por ciento (20%) del valor del impuesto que ha debido pagarse.
DE LA DEMANDA
La accionante consideró que la totalidad de las normas contempladas en el Capítulo II del Título IV de la Ley 2277 de 2022 desconocen disposiciones constitucionales. En sustento de su afirmación alegó lo siguient. Según la actora, las normas contempladas en el Capítulo II, del Título IV de la Ley 2277 de 2022 establecieron un tributo extrafiscal sin probar la excepcionalidad de su implementación y, por ende, desconocieron el principio de legalidad en su versión “representación y debida deliberación y certeza de sus elementos contemplados en el artículo 150.12 de la C.P. que representa el equilibrio democrático de los tributos que afectan a un solo grupo o conjunto de productos”.
En su criterio, las normas mencionadas también violaron el principio de generalidad y de igualdad como equidad frente a los tributos –artículos 95.9– y demás cargas tributarias, por no incluir dentro del gravamen otros productos que, en su criterio, son comparables en uso y niveles de intrusión en los ecosistemas como envases contaminantes incluidos los cartones y vidrios y empaques de aluminio y otros productos cuyos residuos se vierten en los ríos y océanos como pesticidas. En opinión de la actora, las normas acusadas “violan los artículos 13, 95.9 y 363 por infra inclusión en el gravamen de un circuito económico permitido que es el de producción de plásticos para empacar bienes y productos”.
A su juicio, el tributo a los plásticos de un solo uso distorsionó, asimismo, la libre competencia protegida por el artículo 333 de la Constitución al gravarse artículos plásticos usados para envasar y embalar otros bienes contenidos en empaques de plástico nacionales y el artículo 13 al otorgar un privilegio inconstitucional a otros productos importados que ya están empacados en plásticos con los que compiten los productos nacionales.
Para la accionante, las disposiciones acusadas vulneraron, de igual modo, los principios relacionados con la equidad, como proporcionalidad, artículos 95.9 y 363 de la Constitución y no confiscatoriedad, artículo 58 y 333 de la Constitución como prohibición de exceso en cabeza de los consumidores repercutidos con artículos de plástico necesarios para una vida digna. Adicionalmente, a juicio de la actora, se instauró una doble tributación interna sobre un grupo de productos, existiendo impuestos a las bolsas plásticas para empacar, que son usadas en pequeños comercios para empaquetar bienes comercializados o producidos artesanalmente.
De otra parte, la actora consideró que las normas acusadas desconocían el principio de debida deliberación democrática –artículos 157 y 160 superiores– en concordancia con el artículo 111 de la Ley 5ª de 1992, dado que, en su criterio, estas normas fueron aprobadas sin que se debatieran ni votaran las proposiciones modificativas, es decir, presuntamente no se habrían sin observado las condiciones de garantías que debe reunir el debate parlamentario (elusión de debate).
Finalmente, la demandante formuló un cargo subsidiario en el sentido de sostener que, de mantenerse las normas previstas “en el capítulo introducido por la Ley, entonces el artículo 50 es inconstitucional por elegir en su definición de fabricante o importador selectivamente a unos sujetos que solamente se relacionan con algunos envases plásticos y son los primeros usuarios en la cadena de utilización de los envases de plástico no producidos por ellos, con lo cual se desnaturaliza el tributo y se introduce un importante grado de incertidumbre en los elementos del tributo”.
Para concretar y dar claridad sobre el cargo subsidiario la accionante precisó que el artículo 50 que es la norma que prevé definiciones “se refiere específicamente a quien fabrica bienes contenidos en envases, es decir, al primer usuario de los plásticos que este tributo pretende gravar con una accisa [impuesto especial]. En criterio de la demandante este tributo contradice tanto la filosofía del gravamen, así como resulta “divergente con el título y el capítulo de la ley, que trata de los impuestos ambientales y dentro de estos crea el impuesto nacional sobre “los productos plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar y empacar bienes”.
A juicio de la accionante, lo consignado en los numerales 1 y 2 del literal c) del artículo 50 “no encaja con el hecho generador del impuesto que la ley define como la “la venta, el retiro para consumo propio la importación para consumo propio, de los productos plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar o empacar bienes”. La actora añadió que un análisis detallado del artículo 50 permitiría concluir que la consignada en los numerales y literal mencionados sería “una definición aislada del resto del capítulo y del contexto legislativo en el que se inserta , con lo cual introduce una alta dosis de incertidumbre en el régimen del tributo” que vulnera el principio de certeza en el contexto del impuesto.
ADMISIÓN DEL CARGO SUBSIDIARIO, INADMISIÓN Y RECHAZO DE LA DEMANDA
Mediante auto fechado 28 de agosto de 2023, el despacho sustanciador resolvió admitir la demanda en relación con el cargo subsidiario contra el artículo 50 de la Ley 2277 de 2022. Indicó que si bien al momento de desarrollar los argumentos para sustentar el cargo la actora insistió en efectuar largas consideraciones generales, vagas de difícil comprensión, finalmente, logró formular un cargo de inconstitucionalidad cuando sostuvo, de manera clara, cierta, específica, pertinente y suficiente que la falta de certeza “proviene únicamente” de los numerales 1 y 2 del literal c) del artículo 50 de la Ley 2277 de 2022 que, en aras de definir las expresiones productor y/o importador, generan falta de certeza respecto del hecho gravable previsto en el artículo 51 que creó el tributo.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales pertinentes, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a decidir la demanda de la referencia.
V. INTERVENCIONES
- Ciudadano Paul Cahn-Speyer W
- Ciudadano Mauricio Alfredo Plazas Vega
- Asociación Colombiana de Industrias Plásticas –ACOPLÁSTICOS–
- Ciudadano Carlos Eduardo Gechem Sarmiento
- Instituto Colombiano de Derecho Tributario y Aduanero
- Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN–
- Asociación Nacional de Empresarios de Colombia –ANDI–
- Ciudadano Humberto Antonio Sierra Porto
- Ministerio de Hacienda y Crédito Público
- Ciudadano Harold Eduardo Sua Montaña
- Ciudadano William Zambrano Cetina
- Presidencia de la República
- Centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia
El ciudadano interviniente se pronunció sobre la improcedencia de la solicitud subsidiaria presentada por la actora en el expediente de la referencia y pidió declarar inexequible “los artículos demandados”. Para sustentar su petición, desarrolló la siguiente línea conceptual. Por una parte, afirmó que la pretensión ordinaria de las demandas formuladas ante la Corte Constitucional es la declaratoria de inexequibilidad de una norma legal, en términos estrictos y precisos. Insistió en que una sentencia de inconstitucionalidad implica “retirar, total o, parcialmente, una disposición por violar la Constitución''''.
En criterio del interviniente, la solicitud subsidiaria presentada por la actora en el proceso de la referencia lo que pretende es que se expulse del ordenamiento “uno de los apartes de una disposición que integra la regulación del contexto normativo de un impuesto, con el único fin de compatibilizar, a la fuerza, el hecho generador con el sujeto pasivo definidos en la Ley. El interviniente insistió en que la actora no sustentó su pretensión subsidiaria en que los apartes acusados desconozcan la norma constitucional sino en la incompatibilidad de estas con otras disposiciones previstas en la propia Ley “que conforman la proposición normativa íntegra que rige el tributo''––.
Agregó que, a su juicio, en el asunto de la referencia la demanda tuvo origen en “la incoherencia interna de la Ley al describir el hecho generador (art. 51, Ley 2277 de 2022) y el sujeto pasivo (art. 50, ibidem)”. Sobre este extremo puntualizó que como se trataba de “una incoherencia interna de la Ley”, la presunta inconstitucionalidad no podía atribuirse a una disposición en concreto, sino al “conjunto normativo en su totalidad, porque es este el que viola los principios de seguridad jurídica, certeza, y, como consecuencia, del principio de la legalidad del tributo''''''''''––''.
El ciudadano interviniente precisó que su propósito radicaba en hacer ver que el cargo subsidiario planteado por la accionante “no debe prosperar, por cuanto, en la hipótesis de que prosperara, implicaría que la Corte Constitucional usurpara funciones propias de la Rama Legislativa y, además, no superaría la ostensible incertidumbre que generan los artículos 50 a 53 de la Ley 2277 demandada al regular el impuesto a los productos plásticos de un solo uso''''''. Añadió que en el escrito de demanda la accionante destacó cómo “'en contraste con el contenido cierto de las demás normas del capítulo, el elemento definitorio del fabricante y/o importador se traslada a un usuario de un producto plástico, que es el segundo en la cadena de fabricación puesto que envasa sus propios productos en el plástico gravado'”.
Recordó que la actora insistió en que la falta de certeza solamente se derivaba del artículo 50 literal 'c' numerales 1 y 2, porque define los términos empleados por la ley en el sentido de responsabilizar al primer usuario del producto gravado”. Lo anterior, toda vez que no era factible superar “el problema entendiendo que los dos tipos de fabricantes están gravados porque si el tributo es monofásico, y se causa solo al momento de la venta del productor de plásticos o de la importación de plásticos al país, bajo cualquier modalidad, lo que excluye la concurrencia de sujetos y fases posteriores de uso''''''.
La Asociación Colombiana de Industrias Plásticas –ACOPLÁSTICOS– se refirió a los antecedentes de la demanda, a los conceptos emitidos por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN– y a la posición adoptada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que, mediante auto proferido el 4 de septiembre de 2023 concedió la suspensión provisional de los conceptos de la DIAN mencionado. Luego de precisar lo anterior, puso de presente que el cargo admitido por el despacho sustanciador se relaciona con “unas expresiones contenidas en el artículo 50 literal c numerales 1 y 2 de la Ley 2277 de 2022”.
Sin embargo, solicitó que la Corte estudie la presunta inconstitucionalidad “de los artículos 50 a 53 de la Ley 2277 de 2022 que crean y desarrollan el Impuesto Nacional sobre Productos Plásticos de un Solo Uso Utilizados para Envasar, Embalar o Empacar Bienes”. Advirtió que, de acuerdo con la jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional en diferentes pronunciamientos, la [corporación] puede extender su control a otros enunciados jurídicos hasta lograr la “proposición jurídica completa''. Por ello, pidió a la Corte no restringir el control a las expresiones contempladas en los numerales 1 y 2 del literal c) del artículo 50 sino analizar la totalidad del impuest. Adicionalmente, se refirió a las consecuencias que, en su criterio, se derivarían de declarar la inconstitucionalidad de unas expresiones del artículo 50.
El ciudadano interviniente dividió su escrito en cuatro partes, así: antecedentes procesales, argumentos de la demanda, el principio de certeza tributaria y los efectos modulados de la sentencia que pondría fin al proceso. Tras sus consideraciones, concluyó que las normas dirigidas a definir los elementos del impuesto al plástico de un solo uso “son confusas y, peor aún, contradictorias en lo referente al sujeto pasivo y el hecho generador”. Para el interviniente a partir de una lectura sistemática de los artículo 50 y 51 se deriva una contradicción que genera, a su turno, una falta de claridad insuperabl''.
Después de referirse a los antecedentes de la demanda, el instituto interviniente enfatizó que existía “una evidente antinomia en las disposiciones que consagran el impuesto nacional sobre productos plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar o empacar bienes”. De una parte, el artículo 50 de la Ley 2277 de 2022 sostiene que “los responsables del tributo son los productores o importadores de plásticos de un solo uso, pero a la vez también define como tales a quienes produzcan o importen BIENES que sean empacados, envasados o embalados en plásticos.
Insistió en que las normas eran abiertamente contradictorias. Admitió que la norma era clara “al determinar el hecho generador y el sujeto pasivo de quien se predica dicho hecho generador”. Agregó que ninguna autoridad estaba habilitada para “modificar la normativa cuando el Legislador ha sido claro, máxime cuando el Legislador mismo decidió dar un significado particular –así fuese contradictorio e inaplicable– a ciertas palabras para efectos del tributo”. Concluyó que “en este caso la única consecuencia debe ser la inexequibilidad de la totalidad de la norma”.
Después de aludir al impuesto nacional sobre plásticos de un solo uso como mecanismo para mitigar las externalidades negativas generadas al medio ambiente, la autoridad interviniente se refirió a los elementos del impuesto nacional sobre plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar o empacar bienes e indicó que los elementos del tributo quedaron definidos en la Ley 2277 de 2022. En tal virtud, precisó que se dio “estricto cumplimiento al principio de legalidad del tributo así como se determinó de manera clara y precisa cada uno de sus elementos. Adicionalmente, consideró que también se cumplió con la exigencia de certeza en materia tributaria.
Luego de pronunciarse en extenso sobre jurisprudencia emitida por la Corte Constitucional sobre el principio de certeza tributaria, advirtió que, contrario a “lo señalado por la actora en el escrito de la demanda, al analizar el inciso 1º del artículo 51 de la Ley 2277 de 2022, se puede establecer que el hecho generador está definido con claridad y certeza, en cuanto se subsume a la venta, el retiro para consumo propio o la importación para consumo propio de los productos plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar o empacar bienes”.
Sostuvo, asimismo, que “el sujeto pasivo está definido y determinado por el productor o importador, en el inciso 3º del artículo 51 de la Ley 2277 de 2022 en concordancia con el literal c) del artículo 50 de la misma ley”. Se trata de “la persona natural o jurídica que fabrique, ensamble, remanufacture o importe bienes para su comercialización, al hacer referencia exclusivamente al empaque de plástico de un solo uso”. Así las cosas, concluyó que a partir de “la interpretación sistemática del artículo 51 de la Ley 2277 de 2022, con los artículos 2 y 792 del Estatuto Tributario, al igual que las herramientas hermenéuticas de interpretación teleológica” resulta factible pedir a la Corte que declare “la constitucionalidad condicionada de las normas demandadas.
El instituto interviniente, consideró que en este caso debía procederse a la integración normativ''''––. Más adelante, advirtió que, acorde con la técnica jurídica, “el sujeto pasivo (contribuyente) es todo aquel que realiza el hecho generador, pues así lo determina el artículo 2 del Estatuto Tributario. Sin embargo, enfatizó que en lo concerniente al impuesto bajo análisis “el sujeto pasivo no es necesariamente aquel quien realiza el hecho generador (venta del plástico), sino otras personas definidas en el artículo 50 como aquellas que empacan bienes finales en el plástico––.
Según el instituto interviniente, los artículos 50 y 51 de la Ley 2277 de 2022 son inconstitucionales, porque desconocen el principio de certeza tributaria. Con todo, se preguntó “si, en aplicación del principio de conservación del derecho vigente, es posible que la Corte Constitucional realice una interpretación que clarifique el sentido de las disposiciones legales”. Concluyó que como en el asunto de la referencia el problema no era “la falta claridad en un término determinado o definido por el legislador” sino la “indiscutible contradicción normativa entre dos disposiciones de una misma ley” que, a su juicio, presenta “una indeterminación sobre los elementos esenciales de un impuesto”, en esa medida, solo el Legislador podía solucionar tal situación, por lo que las normas debían ser declaradas inexequibles.
El interviniente solicitó a la Corte Constitucional inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo, pues consideró que la demanda era inept''''''. Afirmó que esta no era apta, porque la alegada vulneración del principio de certeza no provenía de la redacción de los enunciados normativos acusados, sino que se seguía “de una lectura sistemática de los artículos 50, 51, 52 y 53 de la Ley 2277 de 2022. Tal como se expuso en la demanda del expediente D-15241, que actualmente cursa en el despacho de la magistrada sustanciadora.
Ahora bien, según el interviniente, la antinomia derivada “de una lectura sistemática de los artículos 50 y 51 de la Ley 2277 de 2022 si genera una violación del principio de certeza tributaria”, en tanto produce vaguedad y contradicción, pero advierte que “tal violación a los principios de certeza y de legalidad tributaria no puede ser remediada mediante una declaratoria de inexequibilidad parcial, como propone la demandante”. Lo anterior –sostuvo–, significaría “que la Corte Constitucional defina los elementos del tributo, lo que implica una clara injerencia en una atribución que corresponde a la rama legislativa del poder público, pero además por esta vía tampoco se podrían solucionar otros problemas constitucionales del diseño normativo del gravamen”.
La autoridad interviniente dividió su escrito en varias partes. En la primera se refirió al propósito general de la reforma tributaria, vale decir, incrementar el recaudo para atender el gasto público social en cumplimiento de un mandato democrático. En la segunda, hizo un recuento de los antecedentes de la demanda. Más adelante, se pronunció sobre la necesidad del impuesto sobre productos de un solo uso para mitigar el impacto ambiental. Finalmente, concluyó que la falta de claridad alegada por la accionante era superable.
Según la autoridad interviniente, la alegada imprecisión de la norma resulta superable si se toma en cuenta “el contexto normativo en que la misma se expidió, el cual incluye las demás disposiciones que regulan el impuesto sobre plásticos de un solo uso, así como su finalidad”. A su juicio, solicitar la inexequibilidad de la norma no es procedente, toda vez que no se atiende al “supuesto exigido por la jurisprudencia constitucional, esto es, que la falta de claridad de la norma sea insuperable”. En otros términos, para la representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público aceptar la solicitud de la accionante, significaría darle al principio de legalidad tributaria un alcance en exceso “estricto y riguroso, que prohibiría cualquier tipo de imprecisión en la norma tributaria, sin ponderar su importancia de cara a la necesidad de preservar el ordenamiento jurídico y el bienestar general”. Por último, la autoridad interviniente resaltó la importancia que reviste “el impuesto sobre plásticos de un solo uso de cara a las externalidades negativas que genera el consumo de ese tipo de productos en el medio ambiente y en la salud”.
En su escrito de intervención el ciudadano Sua Montaña resaltó que, en vista de que la sustanciación del asunto de la referencia correspondió a la misma magistrada a la que le fue repartido el expediente D-15.241 y, considerando que él efectuó una intervención en relación con ese expediente, el análisis que se haga en el expediente D-15.439 debe tomar en cuenta su intervenció'''''''''''.
El ciudadano interviniente solicitó a la Corte Constitucional declarar la inconstitucionalidad de los numerales 1 y 2 del literal c) del artículo 50 de la Ley 2277 de 2022. Advirtió, sin embargo, que en vista de la unidad normativa que, en su criterio, estaría llamada a realizar la Corporación, también solicitaba declarar “la inconstitucionalidad de la integridad del texto del artículo 50, así como de los artículos 51, 52 y 53 de la misma ley, por la violación el principio de soberanía, de legalidad y certeza tributaria, y de buena fe y seguridad jurídica (artículos 3, 83, 150 y 338 CP)
.
La autoridad interviniente solicitó a la Corte Constitucional declarar exequibles los artículos 50, 51, 52 y 53 de la Ley 2277 de 2022, por cuanto, en su criterio: i) “[n]o existe contradicción entre los artículos 50 y 51 de la Ley 2277 de 2022, [e]n cuanto al hecho generador y el sujeto pasivo del impuesto nacional sobre los plásticos de un solo uso utilizados para envasar, empacar o embalar bienes”; ii) “[l]os numerales 1) y 2) del literal b) del artículo 50 de la Ley 2277 de 2022 no vulneran el principio de certeza tributaria ya que el hecho generador y el sujeto pasivo están definidos de manera clara y precisa en las disposiciones enjuiciadas. (inciso 4º del artículo 51 de la ley) y iii) “[e]l inciso 4° del artículo 51 de la Ley 2277 de 2022 definió de manera clara y precisa que el sujeto pasivo y responsable del impuesto, es el productor o importador”.
El centro de estudios interviniente solicitó a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de la disposición acusada. Sobre el punto adujo que, si se consideraba el cargo aceptado por la magistrada sustanciadora, entonces en el asunto de la referencia se debía analizar “si lo preceptuado en el literal c) del artículo 50 de la Ley 2277 de 2022 genera un grado de incertidumbre insuperable respecto a la identificación del sujeto pasivo del impuesto a los plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar o empacar bienes”.
Previo al desarrollo de sus consideraciones, formuló la siguiente hipótesis sobre la constitucionalidad de la disposición acusada: “el impuesto no busca solo gravar los plásticos de un solo uso que podrían ser empleados para envasar, embalar o empacar bienes sino también aquellos que han sido usados para estos fines y que por lo tanto se encuentran adheridos a un bien final objeto de las operaciones de venta, importación para consumo propio o retiro para consumo propio, tal y como ocurre en los países usados como ejemplo para introducir este tributo''.
Al proseguir su desarrollo discursivo, el centro de estudios insistió en que “cuando el hecho generador del impuesto se refiere a su ocurrencia en el contexto de la venta, el retiro o la importación de plásticos de un solo uso, no se circunscribe solamente a las transacciones cuyo objeto primordial sean los plásticos en sí, sino que se extiende a aquellas operaciones en las que el valor de un producto final engloba el valor de los plásticos incorporados en el mismo”. De inmediato consideró indispensable resaltar “que el hecho generador del impuesto se encuentra en total consonancia con las precisiones delineadas en el literal c) del artículo 50 de la Ley 2277 de 2022.
De otra parte, agregó que, con el fin de lograr la debida compatibilidad y coherencia entre las normas que regulan el impuesto, se derivaría de manera clara que son sujetos pasivos del tributo “los productores e importadores de bienes contenidos en envases de un solo uso”, pero también “los productores e importadores de los propios envases de un solo uso”. En criterio del centro de estudio interviniente, este alcance dado a la norma se justificaría “a la luz del principio de igualdad y en reconocimiento de la finalidad extrafiscal del tributo”. De no darse esa interpretación, entonces, “se estaría excluyendo de la tributación a los envases de un solo uso que no participen en un proceso productivo, a pesar de que sean sustancialmente idénticos o posean efectos contaminantes equivalentes a los empleados en la cadena de producción”.
VI. CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN
La Procuradora General de la Nación observó, en primer lugar, que los reproches formulados en la demanda de la referencia guardan relación con aquellos presentados en el expediente con el número D-15.241 “en el que también los actores solicitaron declarar la inexequibilidad de la ordenación del impuesto nacional sobre productos plásticos de un solo uso por desconocer el principio de legalidad y certeza tributaria”.
En tal virtud, solicitó a la Corte Constitucional que dispusiera “estarse a lo resuelto en la sentencia que se adopte en el proceso D-15241, en el cual, mediante Concepto 7229 del 28 de julio de 2023, el Ministerio Público solicitó declarar la inexequibilidad de la normativa acusada, por las razones que se reiteran inextenso enseguida”.
La Vista Fiscal indicó que a partir de la literalidad del conjunto de normas que regulan el tributo incorporado en la Ley acusada, podía concluirse que “si bien el legislador estableció todos los elementos del tributo, lo cierto es que se presentan contradicciones insuperables entre ellos, en particular, son incompatibles las definiciones del hecho generador y de los sujetos pasivos”.
A propósito de esta aseveración, precisó que a partir de la lectura del artículo 51 parece ser que “el tributo obliga a las compañías de industria del plástico, pues indica que 'el hecho generador es la venta, el retiro para consumo propio o la importación para consumo propio, de los productos plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar o empacar bienes', así como que 'el sujeto pasivo y responsable del impuesto es el productor o importador, según corresponda”.
A continuación, agregó que, por otro lado, también podía inferir que “el tributo obliga a diferentes empresas del mercado que empacan sus productos en plásticos de un solo uso, con base en la lectura conjunta de las citadas expresiones del artículo 51 y la definición de productor y/o importador de plásticos de un solo uso contenida en el artículo 50. Esta última señala que estos términos aluden “'a la persona jurídica que (…) cumpla con alguna de las siguientes característica: 1. Fabrique, ensamble o manufacture bienes para su comercialización en el territorio colombiano, que estén contenidos en envases, embalajes o empaques de plástico de un solo uso. 2. Importe bienes para su comercialización en el territorio colombiano, que estén contenidos en envases, embalajes o empaques plásticos de un solo uso”.
Para la Procuradora, esta situación conduce a que no sea factible determinar, de manera cierta, al responsable del impuesto, toda vez que “existe una contradicción palmaria en la ordenación. Específicamente, no es claro si el tributo obliga: i) a las compañías productoras o importadoras de productos plásticos que son utilizados para envasar, embalar o empacar bienes (industria del plástico); o ii) a las empresas productoras o importadoras de bienes que están contenidos en envases, embalajes o empaques de plástico de un solo uso (industria en general)''.
En vista de lo anterior, la jefe del Ministerio Público concluyó que las normas acusadas desconocían los principios de legalidad, certeza y seguridad jurídica en materia tributaria, en la medida en que omitieron “definir los elementos del gravamen de 'forma clara e inequívoca', con el fin de que la ciudadanía pueda determinar los sujetos obligados y la actividad que origina el cobro, es decir, que tenga la oportunidad de comprender razonablemente sus deberes fiscales a partir del texto legal”.
A partir de lo expuesto, la Vista Fiscal solicitó a la Corte Constitucional que dispusiera estarse a lo resuelto en la sentencia que se adopte en el proceso D-15.241 en el cual la Procuraduría General de la Nación pidió que se declaren inexequibles los artículos 50. 51, 52, y 53 de la Ley 2277 de 2022 “Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones”.
VII. CONSIDERACIONES
Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.
Problema jurídico
En la presente ocasión le correspondió a la Sala Plena de la Corte Constitucional pronunciarse sobre la demanda presentada contra los artículos 50, 51, 52 y 53 que forman parte del Capítulo II, del Título IV, de la Ley 2277 de 2022 “por la cual se adopta una Reforma Tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones”, uno de cuyos propósitos fue crear el impuesto a los plásticos de un solo uso utilizados para empacar, embalar o envasar bienes.
Es de advertir que la demanda en el expediente de la referencia fue formulada cuando se encontraba en trámite la demanda en el expediente D-15.241. Si se considera que según lo dispuesto en el inciso 4° del artículo 6º del Decreto 2067 de 1991 “[s]e rechazarán las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que hubiere hecho tránsito a cosa juzgada o respecto de las cuales sea manifiestamente incompetente”, la demanda en el expediente de la referencia no podía ser inadmitida.
Tampoco resultaba factible acumularla, puesto que las dos demandas se sometieron a un trámite de reparto diferent. En ese sentido, cabe resaltar que acorde con lo dispuesto en el artículo 49 del Acuerdo 02 de 2015 “por medio del cual se unifica y actualiza el Reglamento de la Corte Constitucional” únicamente “podrán acumularse aquellos procesos que se incluyan en el respectivo programa mensual de trabajo y reparto, siempre y cuando la propuesta de acumulación se justifique en los términos del artículo 5º del Decreto 2067 de 1991”. Además, según la norma aludida, la solicitud de acumulación deber ser formulada “al momento de someterse el referido programa a consideración de la Sala Plena” y esta última debe aprobarla.
Cabe señalar que la demanda en el expediente de la referencia fue admitida, únicamente, por el cargo subsidiario formulado contra el artículo 50 de la Ley 2277 de 2022, en tanto se consideró que cumplió con las exigencias previstas por el ordenamiento cuando señaló que la alegada falta de certeza “proviene únicamente” de los numerales 1 y 2 del literal c) del artículo 50 de la Ley 2277 de 2022 que, en aras de definir las expresiones productor y/o importador, genera confusión e inseguridad respecto del hecho gravable previsto en el artículo 51 que creó el tributo.
Ahora bien, si efectivamente algunos de los intervinientes plantearon dudas sobre la aptitud sustantiva de la demanda, la Sala encuentra que está relevada de efectuar un análisis de ese orden, toda vez que en la sentencia C-506 de 2023 la Corte Constitucional declaró inexequible la expresión “bienes para su comercialización en el territorio colombiano, que estén contenidos en”, contemplada en los numerales 1º y 2º del literal c) del artículo 50 de la Ley 2277 de 2022. Por tanto, lo que en derecho corresponde es analizar si en este caso se configuró el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. Para resolver el problema jurídico i) se reiterará la jurisprudencia constitucional sobre el fenómeno de la cosa juzgada y ii) se hará una síntesis de la decisión en la sentencia C-506 de 2023. Finalmente iii) se resolverá el problema jurídico formulado.
El fenómeno de la cosa juzgada constitucional. Reiteración de jurisprudencia
A propósito del fenómeno de la cosa juzgada, cabe recordar que según lo dispuesto por el artículo 243 de la Carta Política, las sentencias que profiere esta Corporación en el marco del control de constitucionalidad de las leyes y normas con fuerza de ley hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. Bajo ese enfoque, las decisiones no solo adquieren carácter definitivo e incontrovertible, sino que se prohíbe a todas las autoridades reproducir el contenido de aquellas normas que fueron declaradas inexequibles por motivos de fond. El instituto de la cosa juzgada cumple así unas finalidades muy precisas, a saber, garantizar la supremacía de la Constitución, tanto como asegurar la observancia de los principios de igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima de los administrado.
Para que se configure el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, la jurisprudencia reiterada de esta Corte ha precisado que se deben cumplir los siguientes requisitos: i) identidad de objeto; ii) identidad de causa y iii) subsistencia del criterio de control de constitucionalida'', vale decir “que no exista un cambio de contexto o nuevas razones significativas que de manera excepcional hagan procedente la revisión, lo que la jurisprudencia ha referido como un nuevo contexto de valoración. Adicionalmente, la Corporación en diferentes pronunciamientos se ha referido a las distintas tipologías de la cosa juzgada constitucional.
En primer lugar, el concepto de cosa juzgada formal que se presenta cuando “[e]xiste un pronunciamiento previo por la Corte respecto a la disposición legal que se sujeta a un nuevo escrutinio constitucional. Entonces, la decisión debe declarar el estarse a lo resuelto en providencia anterio. En segundo término, el concepto de la cosa juzgada material que ocurre cuando se demanda una disposición formalmente distinta, pero cuyo contenido normativo es idéntico al de otra que fue objeto de control de constitucionalida. Sobre este extremo, ha reiterado la jurisprudencia constitucional que:
Este juicio implica la evaluación del contenido normativo, más allá de los aspectos formales que diferencien las disposiciones revisadas; luego también se configura cuando se haya variado el contenido del artículo siempre que no se afecte el sentido esencial del mism. Por lo tanto, la decisión es de estarse a lo resuelto en providencia anterior y declarar la exequibilidad simple o condicionada de la disposición acusad.
Los presupuestos para la declaración están dados por una decisión previa de constitucionalidad sobre una regla de derecho idéntica predicable de distintas disposiciones jurídicas; la similitud entre los cargos del pasado y del presente y el análisis constitucional de fondo sobre la proposición jurídic.
Además de la tipología mencionada, la jurisprudencia constitucional ha distinguido otros conceptos. En ese sentido, se ha referido a la cosa juzgada absoluta cuando “el pronunciamiento de constitucionalidad de una disposición no se encuentra limitado por la propia decisión, por lo que se entiende examinada respecto a la integralidad de la Constitució. De esta manera, [la disposición] no puede ser objeto de control de constitucionalidad. También ha aludido a la cosa juzgada relativa cuando “el juez constitucional limita los efectos de la decisión dejando abierta la posibilidad de formular un cargo distinto al examinado en decisión anterio. Puede ser explícita cuando se advierte en la parte resolutiva los cargos por los cuales se adelantó el juicio de constitucionalidad e implícita cuando puede extraerse de forma inequívoca de la parte motiva de la decisión, sin que se exprese en la resolutiva.
Así mismo, ha mencionado la cosa juzgada aparente que opera cuando pese a haberse adoptado “una decisión en la parte resolutiva declarando la exequibilidad, en realidad no se efectuó análisis alguno de constitucionalidad, siendo una cosa juzgada ficticia. Este supuesto habilita un pronunciamiento de fondo por la Corte.
Acerca de la cosa juzgada formal la jurisprudencia de esta Corte ha definido que recae sobre enunciados normativos cuya constitucionalidad ya ha sido juzgada por la Corte con anterioridad. Se demanda una disposición, es decir, un texto emanado del legislador que ha sido objeto de control constitucional en el pasad. En suma, la cosa juzgada formal se presenta cuando “un artículo, un inciso, un numeral o un segmento de estos, constitucionalmente controlado en una ocasión precedente, se demanda de nuevo.
La Corte Constitucional se ha valido de una aproximación analítica, traída de la teoría del derecho, para diferenciar entre cosa juzgada formal y cosa juzgada material. Desde esa perspectiva, ha partido de distinguir, en primer lugar, entre las normas y los textos en que estas se formulan. Estos últimos, denominados, también, disposiciones o enunciados jurídicos que coinciden, en principio, “con los artículos, numerales o incisos en que se encuentran formuladas las reglas o principios constitucionales y legales, aunque pueden encontrarse también en fragmentos más reducidos de los textos, como oraciones o palabras individuales, siempre que tengan sentido propio. En segundo término, se ha referido al significado o alcance normativo de los textos legales que, según este enfoque, “solo puede hallarse por vía interpretativ”. Al respecto la Corte ha precisado que “a un solo texto legal pueden atribuírsele (potencialmente) diversos contenidos normativos, según la forma en que cada intérprete les atribuye significado”. También ha destacado que las “normas de competencia del orden jurídico determinan el órgano autorizado para establecer con autoridad la interpretación jurídica de cada disposición, según criterios de especialidad y jerarquía, en el sistema de administración de justicia.
Así, observando desde ese ángulo, la Corporación ha advertido que “la cosa juzgada formal recae sobre disposiciones o enunciados normativos, mientras que la cosa juzgada material se estructura en relación con las normas, o los contenidos normativos de cada disposición”. Por consiguiente, “la cosa juzgada formal se configura cuando se presenta una demanda contra una disposición sobre cuya constitucionalidad la Corte se había pronunciado previamente, mientras que la cosa juzgada material se produce cuando, a pesar de demandarse una disposición distinta, el Tribunal constitucional constata que su contenido normativo coincide con el que ya había analizado.
En suma, de conformidad con los lineamientos jurisprudenciales definidos por la Corte Constitucional pueden mencionarse las siguientes reglas: i) “si la decisión previa fue de inexequibilidad y existe cosa juzgada formal la Corte deberá limitarse a estarse a lo resuelto; ii) “si la decisión previa fue de inexequibilidad y existe cosa juzgada material, la Corte deberá estarse a lo resuelto y declarar nuevamente la inexequibilidad de la disposición por desconocimiento del artículo 243 de la Constitución; iii) “si la decisión previa fue de exequibilidad y existe cosa juzgada formal la Corte deberá limitarse en su pronunciamiento a estarse a lo resuelto; y iv) “si la decisión previa fue de exequibilidad y existe cosa juzgada material, las consideraciones de la sentencia se erigen en un precedente relevante que la Corte puede seguir, disponiendo estarse a lo resuelto y declarando exequible la norma, o del que puede apartarse con el deber de exponer razones suficientes que puedan justificar una decisión de inexequibilidad.
Síntesis de la decisión en la demanda que culminó con la sentencia C-506 de 2023
A continuación se presenta un breve resumen de la decisión adoptada en la sentencia proferida respecto de la demanda presentada en el expediente D-15.241 que culminó con la sentencia C-506 de 2023.
En [aquella] ocasión le correspondió a la Corte Constitucional pronunciarse sobre la demanda presentada contra los artículos 50, 51, 52 y 53 que forman parte del Capítulo II, del Título IV, de la Ley 2277 de 2022 “por la cual se adopta una Reforma Tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones”, uno de cuyos propósitos fue crear el impuesto a los productos plásticos de un solo uso utilizados para empacar, embalar o envasar bienes.
La Corte realizó un conjunto de consideraciones previas sobre la aptitud de la demanda y mostró los motivos por los cuales los accionantes cumplieron con la carga exigida para desencadenar un juicio de constitucionalidad lo que, en todo caso, no le impidió a la Sala delimitar el cargo presentado. Precisó que los demandantes no presentaron acusación alguna contra los artículos 52 y 53 de la Ley 2277 de 2022, motivo por el cual se abstendría de efectuar un pronunciamiento de fondo sobre estas normas.
A juicio de la Sala, lo que los accionantes pusieron de presente en su demanda es que, a partir de la lectura conjunta de los artículos 50 y 51 de la Ley acusada, no resulta claro si el hecho gravado es la venta, el retiro para consumo propio o la importación para consumo propio del producto envasado o, más bien, la venta, el retiro para consumo propio o la importación para consumo propio del envase, embalaje o empaque, lo que confunde, oscurece y hace inaplicable el tributo, por lo que consideraron que estas normas debían ser declaradas inexequibles.
A partir de lo expuesto, la Sala formuló el siguiente problema jurídico: si ¿la falta de correspondencia entre lo establecido en el artículo 50 respecto de la sujeción pasiva del impuesto y lo dispuesto en el artículo 51 sobre el hecho gravable del tributo, produce, en efecto, una indeterminación capaz de afectar, de modo insuperable, la certeza y la seguridad jurídica en el contexto del tributo y, por consiguiente, debe llevar a la Sala a declarar la inexequibilidad de los artículos 50 y 51 de la Ley 2277 de 2022?
Antes de resolver el problema planteado, la Sala se pronunció sobre el alcance que la jurisprudencia le ha fijado a los principios de legalidad, certeza y seguridad jurídica en materia tributaria y acerca del reconocimiento jurisprudencial de que solo una indeterminación insuperable de los elementos esenciales del tributo da lugar a la declaratoria de inexequibilidad por desconocimiento de estos principios.
A la luz de las consideraciones desarrolladas, la Corte coincidió con los demandantes en que la discordancia entre los artículos 50 y 51 ponía, ciertamente, al descubierto una “contradicción real”, puesto que la expresión utilizada por el Legislador en los numerales 1º y 2º del artículo 50 para definir la sujeción pasiva, esto es, “bienes contenidos en envases, embalajes o empaques de plástico” no se correspondía con la norma que definió el hecho gravable en el artículo 51 que aludió, entretanto, a productos plásticos de un solo uso utilizados para empacar, envasar o embalar bienes –se destaca–.
Para la Sala esa falta de correspondencia es evidente y genera una indeterminación insuperable en relación con aspectos indispensables para garantizar los principios de certeza y seguridad jurídica en el contexto del impuesto nacional a los productos plásticos de un solo uso. Lo anterior, no solo por cuanto el elemento “sujeto pasivo” del tributo se encuentra estrechamente relacionado con lo dispuesto en los numerales 1º y 2º del literal c) del artículo 50 que le fijan contenido, sino que, de mantenerse la expresión discordante, se llegaría a la conclusión de que quien está sujeto al impuesto no puede realizar el hecho generador, y quien realiza este último no es sujeto pasivo del tributo.
Ahora, la Sala también llevó a cabo un análisis sistemático del contexto normativo en que se inserta el artículo 50 de la Ley 2277 de 2022, así como examinó los antecedentes que precedieron y/o acompañaron el proceso de creación democrática de la Ley e, igualmente, se refirió a la importancia de la finalidad perseguida por el tributo. Bajo esa perspectiva, si bien admitió que la indeterminación generada por la expresión contemplada en los numerales 1º y 2º del literal c) del artículo 50 era insuperable y debía ser declarada inexequible, esa decisión no afectaba el contenido del artículo 51 de la Ley acusada sino, por el contrario, establecía una correspondencia entre las dos normas, generando certeza y seguridad jurídica sobre la sujeción pasiva y el hecho gravable en el contexto del tributo, esto es, entre la definición de la sujeción pasiva del tributo, a saber, “los productores e importadores” fijada en el artículo 50, con los elementos estructurales del tributo previstos en el artículo 51.
La Sala resaltó, asimismo, que la norma no solo coincide con el contexto normativo en el que quedó previsto el impuesto a los productos plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar o empacar bienes y, con los antecedentes legislativos que precedieron su entrada en vigor, sino que contribuye a garantizar coherencia, certeza y seguridad jurídica respecto de la sujeción pasiva y el hecho generador, cumpliendo con el objeto propuesto que no es otro distinto al de definir estos elementos en unos términos que garantizan la concordancia entre la norma que creó el tributo y configuró sus elementos estructurales –artículo 51– y aquella que se propuso fijar el alcance de la sujeción pasiva, entre otros aspectos –artículo 50–.
De ese modo se supera la situación de falta de certeza e inseguridad jurídica y se pone fin a la indeterminación generada respecto de la sujeción pasiva y del hecho gravable en el contexto del tributo a los plásticos de un solo uso. En esa medida –concluyó la Corporación–, las definiciones contempladas en los numerales 1º y 2º del literal c) del artículo 50 de la Ley 2277 de 2022 que fijan el alcance de la sujeción pasiva del impuesto conservarán, de manera exclusiva, los elementos del tributo establecido en el artículo 51 que, como también lo destacó la Sala, se replica, asimismo, en el contexto normativo en el que se inserta el artículo 50 y quedó reflejado en los antecedentes legislativos en los cuales, como mostró la sentencia, se hizo referencia de manera prevalente e insistente al impuesto nacional sobre productos plásticos de un solo uso utilizados para envasar, embalar o empacar bienes.
Según la Sala, esta declaratoria de inexequibilidad parcial de las definiciones contempladas en los numerales 1º y 2º del literal c) del artículo 50 no solo contribuye a evitar la oscuridad o falta de claridad, certeza y seguridad jurídica en relación con los elementos estructurales que configuran el impuesto creado por el artículo 51 de la Ley 2277 de 2022, sino que, al permitir que el tributo sea aplicable, representa un avance importante en el esfuerzo por salvaguardar el medio ambiente y la salud, bienes estos constitucionalmente protegidos que se han visto severamente afectados con la masiva proliferación de plásticos de un solo uso. En relación con el resto del artículo 50, la Sala encontró que debía abstenerse de realizar un pronunciamiento de fondo por inexistencia de cargos.
Por otra parte, a propósito del artículo 51 de la Ley 2277 de 2022, la Sala insistió en que esta norma contempló los elementos estructurales del tributo. En tal virtud, consideró que el Legislador cumplió, en efecto, con el principio de legalidad en el sentido previsto por los artículos 150.12 y 338 de la Carta Política. En atención a ello, la Sala indicó que el artículo 51 debía ser declarado exequible por el cargo analizado, a saber, el presunto desconocimiento de los principios de legalidad, certeza y seguridad jurídica en materia tributaria.
Resolución del problema jurídico
Teniendo en cuenta que el cargo analizado por la sentencia C-506 de 2023 fue básicamente el mismo que se plantea en el expediente de la referencia, la Sala dispondrá estarse a lo resuelto en la sentencia C-506 de 2023 cuya parte resolutiva decidió, entre otros aspectos, el siguiente:
i) declarar inexequible la expresión “bienes para su comercialización en el territorio colombiano, que estén contenidos en”, contemplada en los numerales 1º y 2º del literal c) del artículo 50 de la Ley 2277 de 2022 “por la cual se adopta una Reforma Tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones”, por el cargo examinado en esta sentencia e inhibirse para realizar un pronunciamiento de fondo sobre el resto de la norma, en tanto al respecto no se formuló cargo alguno.
Como ya se indicó, la Corte ha reiterado que siempre que exista una declaratoria previa de inexequibilidad de una norma o expresión contenida en un precepto normativo, el efecto que se genera es el de la cosa juzgada constitucional absoluta. En el asunto que se examina esto es así, puesto que la expresión contenida en los numerales y literal acusados fue expulsada del ordenamiento jurídico y, frente a la eventualidad de subsiguientes demandas ya no existiría un objeto sobre el cual pronunciarse. Por consiguiente, al haber sido declarada inexequible la expresión “bienes para su comercialización en el territorio colombiano, que estén contenidos en”, contemplada en los numerales 1º y 2º del literal c) del artículo 50 de la Ley 2277 de 2022 “por la cual se adopta una Reforma Tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones”, la cosa juzgada que recae sobre ese texto normativo “será siempre absoluta, por cuanto el retiro del ordenamiento jurídico se hace con independencia del cargo o los cargos que prosperaron.
La Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Único. - ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-506 de 2023 mediante la cual se declaró inexequible la expresión “bienes para su comercialización en el territorio colombiano, que estén contenidos en”, contemplada en los numerales 1º y 2º del literal c) del artículo 50 de la Ley 2277 de 2022 “por la cual se adopta una Reforma Tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones” (…).
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
Con impedimento aceptado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 30 de abril de 2026 - (Diario Oficial No. 53.470 - 23 de abril de 2026)
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