REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SENTENCIA C-073 DE 2024

REF: Expediente D-15382

Demanda de inconstitucionalidad contra los numerales 1, 2, 3 y el parágrafo 6 del artículo 11 de la Ley 2277 de 2022

Demandante: Gustavo Adolfo Lorenzo Ortiz

Magistrada Ponente:

Natalia Ángel Cabo

Bogotá D. C., siete (07) de marzo de dos mil veinticuatro (2024).

La Sala Plena de la Corte Constitucional integrada por las Magistradas Natalia Ángel Cabo, Paola Andrea Meneses, Cristina Pardo Schlesinger y Diana Fajardo Rivera, asimismo por los Magistrados, Juan Carlos Cortés González, Vladimir Fernández Andrade, Jorge Enrique Ibáñez Najar, Antonio José Lizarazo Ocampo y José Fernando Reyes Cuartas, quien la preside, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

SÍNTESIS

1. La Sala Plena estudió la acción pública de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano Gustavo Adolfo Lorenzo Ortiz en contra de los numerales 1, 2 y 3, y el parágrafo 6º del artículo 11 de la Ley 2277 de 2022, por desconocer el principio de irretroactividad tributaria. En su opinión, la norma contiene una modificación de la tarifa diferencial del impuesto de renta para los usuarios industriales de las zonas francas. Esta modificación, según el demandante, consiste en condicionar ese beneficio a la suscripción del plan de internacionalización y anual de ventas, con efectos hacia el pasado, que afecta a los usuarios que se benefician de ese marco jurídico especial desde antes de la entrada en vigencia de la Ley 2277 de 2022.
2. El actor añadió que las normas impugnadas desconocen las expectativas jurídicas consolidadas de los usuarios industriales beneficiarios del régimen franco, particularmente la expectativa que tenían de pagar un impuesto de renta menor, debido a la tarifa diferencial.
3. Previo al análisis de fondo, la Corte evaluó, como cuestión previa, la aptitud de la demanda. Al hacerlo encontró que existía una ineptitud sobreviniente del cargo, en razón a que, con posterioridad a la presentación de la demanda, la Corte expidió la sentencia C-384 de 2023. En esa providencia, esta corporación declaró exequibles los numerales 1, 2, y 3, y el parágrafo 6 del artículo 11 de la Ley 2277 de 2022, “en el entendido de que el régimen tarifario del artículo 101 de la Ley 1819 de 2016 continuará rigiendo para los contribuyentes que hubiesen cumplido las condiciones para acceder al mismo antes del 13 de diciembre de 2022, fecha de entrada en vigencia de la Ley 2277 de 2022”. Es decir, que este condicionamiento recayó sobre la aplicación de la ley en el tiempo, asunto central en la presente demanda.
4. Puntualmente, en esta oportunidad la Corte explicó que el condicionamiento dispuesto en la sentencia C-384 de 2023 establece que las normas impugnadas no tienen efectos sobre hechos que hayan ocurrido con anterioridad a su promulgación frente a los usuarios industriales de las zonas francas, reconocidos como tales antes del 13 de diciembre de 2022. Para esos sujetos continuará aplicándose el régimen señalado en la Ley 1806 de 2016.
5. La Corte destacó que el actor cuestionó, precisamente, la aplicación retroactiva de los numerales 1, 2, y 3, y el parágrafo 6 del artículo 11 de la Ley 2277 de 2022, y concluyó que, con el condicionamiento de la sentencia C-384 de 2023, la demanda carece de certeza, pues la posibilidad de aplicar hacia el pasado la tarifa diferencial del impuesto de renta para usuarios industriales de las zonas franca fue suprimida del ordenamiento jurídico. A su vez, la Corte manifestó que la demanda a hoy carecía de especificidad debido a que el condicionamiento establecido en la sentencia C-384 de 2023 descartó cualquier posible contradicción de las normas impugnadas con el principio de irretroactividad tributaria. En consecuencia, esta Corporación se inhibió para conocer de la demanda.

ANTECEDENTES

6.  En ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, el ciudadano Gustavo Adolfo Lorenzo Ortiz presentó demanda de inconstitucionalidad contra los numerales 1, 2, 3 y el parágrafo 6 del artículo 11 de la Ley 2277 de 2022 “[p]or medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones”. En este sentido, el señor Lorenzo Ortiz formuló los siguientes cuatro cargos: (i) la violación de los principios pacta sunt servanda y de buena fe, de conformidad con los artículos 9, 83 y 226 de la Constitución Política; (iii) la violación del derecho a la igualdad contenido en el artículo 13 de la Carta Política; (iii) la violación del principio de equidad tributaria conforme a los artículos 95 numeral 9 y 363 Superiores; y (iv) la violación del principio de irretroactividad en materia tributaria frente a situaciones jurídicas consolidadas de acuerdo con el artículo 363 de la Constitución Política.
7. En la sesión del 22 de junio de 2023, la Sala Plena de la Corte Constitucional repartió el proceso de constitucionalidad al despacho de la magistrada Natalia Ángel Cabo.
8. Por medio de auto del 25 de julio de 2023, el despacho sustanciador admitió parcialmente la demanda presentada contra los numerales 1, 2 y 3, y el parágrafo 6 del artículo 11 de la Ley 2277 de 2022, únicamente respecto del cargo que denunció la violación del principio de irretroactividad de la ley tributaria, contenido en el artículo 363 de la Constitución, e inadmitió los demás cargos por cuanto no cumplían con los requisitos argumentativos para ser estudiados de fond.
9. El accionante presentó escrito de corrección de la demanda. No obstante, mediante el auto del 17 de agosto de 2023, el despacho rechazó los cargos que fueron inadmitidos y que reclamaban la infracción de los artículos 9, 13, 83, 95, numeral 9, 226 y 363 de la Carta Política, tras considerar que, a pesar de la subsanación, estas acusaciones incumplían las exigencias de aptitud sustantiva para ser admitidas. Como quiera que en el auto mixto de 25 de julio de 2023 se consideró apto el cargo relacionado con la irretroactividad de la ley tributaria frente a las situaciones jurídicas consolidadas, la magistrada sustanciadora ordenó las comunicaciones al presidente del Congreso de la República; al presidente de la República; al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para que intervinieran en el trámite con el fin de defender o cuestionar la constitucionalidad de la norma demandada. Igualmente, la magistrada sustanciadora invitó a participar a otras organizaciones académicas, civiles y empresariale.
10. Cumplidos los trámites constitucionales y legales, una vez recibido el concepto de la Procuradora General de la Nación, la Sala Plena procede a decidir el asunto.

NORMA DEMANDADA

11. A continuación, se transcribe el artículo 11 de la Ley 2277 de 2022, y se subraya el aparte acusado:

“LEY 2277 DE 2022

(diciembre 13)

Diario Oficial No. 52.247 de 13 de diciembre de 2022

CONGRESO DE LA REPÚBLICA

'Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones'

      DECRETA:

ARTÍCULO 11. Modifíquese el Artículo 240-1 del Estatuto Tributario, el cual quedará así: Artículo 240-1. Tarifa para usuarios de zona franca. Para efectos de la determinación del impuesto sobre la renta, los usuarios industriales de zonas francas aplicarán las siguientes reglas:

1. <Numeral declarado exequible condicionado en la Sentencia C-384 de 2023> A la renta líquida gravable multiplicada por el resultado de dividir los ingresos provenientes de la exportación de bienes y servicios por la totalidad de los ingresos fiscales, excluyendo las ganancias ocasionales, le será aplicable una tarifa del veinte por ciento (20%) del impuesto sobre la renta.

2. <Numeral declarado exequible condicionado en la Sentencia C-384 de 2023> A la renta líquida gravable multiplicada por el resultado de dividir los ingresos diferentes de aquellos provenientes de exportación de bienes y servicios por la totalidad de los ingresos fiscales, excluyendo las ganancias ocasionales, le será aplicable la tarifa general del Artículo 240 del Estatuto Tributario.

3. <Numeral declarado exequible condicionado en la Sentencia C-384 de 2023> La suma de los numerales 1 y 2 corresponde al impuesto sobre la renta.

PARÁGRAFO 1o. La tarifa del impuesto sobre la renta gravable aplicable a los usuarios comerciales de zona franca será la tarifa general del Artículo 240 de este Estatuto.

PARÁGRAFO 2o. Para los contribuyentes usuarios de zona franca que tienen suscrito contrato de estabilidad jurídica, la tarifa será la establecida en el correspondiente contrato y no podrá aplicarse concurrentemente con la deducción de que trataba el Artículo 158-3 de este Estatuto.

PARÁGRAFO 3o. Los contribuyentes usuarios de zonas francas que hayan suscrito un contrato de estabilidad Jurídica, no tendrán derecho a la exoneración de aportes de que trata el Artículo 114-1 del Estatuto Tributario.

PARÁGRAFO 4o. Los ingresos provenientes de la prestación de servicios de salud a pacientes sin residencia en Colombia por parte de las zonas francas permanentes especiales de servicios de salud o usuarios industriales de servicios de salud de una zona franca permanente, zonas francas dedicadas al desarrollo de infraestructuras relacionadas con aeropuertos, sumarán como ingresos por exportación de bienes y servicios.

PARÁGRAFO 5o. La tarifa del impuesto sobre la renta y complementarios gravable aplicable a zonas francas costa afuera; usuarios industriales de zonas francas permanentes especiales de servicios portuarios, usuarios industriales de servicios portuarios de una zona franca, usuarios industriales de zona franca permanente especial cuyo objeto social principal sea la refinación de combustibles derivados del petróleo o refinación de biocombustibles industriales; usuarios industriales de servicios que presten los servicios de logística del numeral 1 del Artículo 3o de la Ley 1004 de 2005 y a usuarios operadores, será del veinte por ciento (20%).

PARÁGRAFO 6o. <Numeral declarado exequible condicionado en la Sentencia C-384 de 2023> Únicamente podrían aplicar lo dispuesto en el inciso 1 del presente Artículo, los usuarios industriales de zona franca que, en el año 2023 o 2024, acuerden su plan de internacionalización y anual de ventas, en el cual se establezcan objetivos máximos de ingresos netos por operaciones de cualquier naturaleza en el territorio aduanero nacional y los demás ingresos que obtenga el usuario industrial diferentes al desarrollo de su actividad para la cual fue autorizado, reconocido o calificado, durante el año gravable correspondiente.

Para tal fin deberán suscribir el acuerdo con el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para cada uno de los años gravables.

En caso de no suscribir el acuerdo o incumplir los objetivos máximos de ingresos, la tarifa del impuesto de renta será la tarifa general indicada en el inciso 1 del Artículo 240 del Estatuto Tributario.

Lo dispuesto en el presente parágrafo aplicará de conformidad con la reglamentación que expida el Gobierno nacional.

Los usuarios industriales de zona franca que se califiquen, autoricen o aprueben a partir del año 2025 deberán suscribir su plan de internacionalización y anual de ventas, para cada uno de los años gravables, a efectos de aplicar lo dispuesto en el inciso 1 del presente Artículo.

PARÁGRAFO TRANSITORIO. Lo dispuesto en el inciso 1 del presente Artículo aplicará a partir del primero (1) de enero de 2024. Para el año gravable 2023, la tarifa del impuesto sobre la renta y complementarios de los usuarios industriales será del veinte por ciento (20%). Los usuarios industriales que hayan tenido un crecimiento de sus ingresos brutos del sesenta por ciento (60%) en 2022 en relación con 2019 aplicarán la tarifa veinte por ciento (20%) hasta el año gravable 2025”.

CARGOS DE LA DEMANDA

12. El demandante solicitó declarar inexequibles los apartes subrayados del artículo 11 de la Ley 2277 de 2022, pues, a su juicio, estas disposiciones están en abierta contradicción con el artículo 363 de la Constitución Política de Colombia, que recoge el principio de irretroactividad de la ley tributaria.
13. Para ilustrar la presunta inconstitucionalidad de las normas cuestionadas, el ciudadano Lorenzo Ortiz hizo un recuento de los antecedentes de la norma demandada. Al respecto, el demandante señaló que, en el año 2016, el Congreso de la República expidió la Ley 1819 conforme a la cual se estableció en el artículo 240-1 del Estatuto Tributario (Decreto 624 de 1989) que “[a] partir del 1 de enero de 2017, la tarifa del impuesto sobre la renta y complementarios para las personas jurídicas que sean usuarios de zona franca será del 20%. Con la Ley 2277 de 2022, expresó el demandante, se introdujo un cambio sustancial en el tratamiento tributario, puesto que supeditó el acceso a la tarifa del 20% de impuesto sobre la renta para usuarios de zonas francas al cumplimiento de unos ingresos por concepto de exportaciones, fijados ante el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, y a la suscripción de acuerdo del plan de internacionalización y anual de ventas.
14. En este contexto, el demandante consideró que la norma impugnada viola el artículo 363 de la Constitución Política, al desconocer el principio de irretroactividad de la ley tributaria. A juicio del actor, la violación se produce porque al introducir un cambio en la tarifa diferencial del impuesto de renta y complementarios para los usuarios industriales de zonas francas en favor de aquellos con vocación exportadora, el legislador ignoró que varios de los contribuyentes que hoy acceden a dicha ventaja no pueden beneficiarse de ella, olvidando que estos ya fueron previamente calificados para pagar un impuesto sobre la renta del 20%. En ese sentido, el señor Lorenzo Ortiz argumentó que se desconoce la situación jurídica ya consolidada de los usuarios de zonas francas sin vocación exportadora, lo cual implica desconocer que, por mandato constitucional, las normas tributarias no pueden tener efectos retroactivos.
15. A partir de los criterios señalados en la sentencia C-304 de 2019 respecto de las situaciones consolidadas y la irretroactividad de la ley tributaria, el accionante concluyó que los apartados demandados: (i) eliminaron el beneficio de la tarifa especial de renta que se le otorgaba a los contribuyentes calificados como beneficiarios industriales del régimen franco, mientras que otorgaron el beneficio a aquellos que exporten y cumplan unas metas en dicha actividad; y desconocieron que (ii) varios usuarios industriales de zonas francas cumplieron con los requisitos establecidos por la legislación anterior a la Ley 2277 de 2022 para calificarse como beneficiarios del régimen franco que, según el demandante, tiene el tratamiento tributario más beneficioso, especialmente en el impuesto sobre la renta, como uno de sus elementos esenciales; (iii) por lo tanto, los beneficios tributarios que se derivaron de la anterior legislación no eran genéricos sino específicos para quienes cumplían los requisitos para calificarse como usuarios del régimen franco; (iv) ese beneficio era una contraprestación directa por el cumplimiento de requisitos para acceder, precisamente, al régimen franco que, como explica el demandante, implica cumplir con unas cargas y adecuar su conducta sobre la base de que efectivamente existirá el beneficio tributario (por ejemplo, hacer estudios de factibilidad sobre la posibilidad de generar 150 empleos o más); (v) las resoluciones de quienes accedieron al régimen franco al amparo de la legislación anterior indican con precisión el tiempo por el que se les calificó con ese beneficio; y (vi) ese tiempo pueden cubrir varios períodos fiscales, de modo que el legislador no puede proceder con su “modificación o supresión, hasta tanto no se agote el período inicialmente establecido para hacer efectivo el beneficio.
16. Por lo anterior, el demandante propuso declarar la inexequibilidad de las normas acusadas. En caso de no prosperar la solicitud anterior, el ciudadano pidió exequibilidad condicionada en el sentido de que las normas demandadas “solo serán aplicables a aquellas zonas francas que se declaren a partir de la entrada en vigencia de la norma, de manera que aquellas declaradas o prorrogadas con anterioridad sigan acogidas al régimen tributario anterior.

INTERVENCIONES

17. A continuación, la Sala sintetizará los conceptos remitidos por las instituciones públicas, las universidades y los ciudadanos o gremios que intervinieron en el presente proceso de constitucionalidad. Las intervenciones serán ordenadas en la siguiente tabla de acuerdo con el sentido de la decisión que se solicitó adoptar a esta Corporación, a saber: (i) exequibilidad; (ii) exequibilidad condicionada; e (iii) inexequibilida.

Interviniente		Solicitud	Argumento de la solicitud
1	Ministerio de Hacienda y Crédito Público.	EXEQUIBILIDAD	La norma impugnada obedece a la libertad configurativa del legislador en materia tributaria, la cual, sin embargo, está sujeta a restricciones como el principio de irretroactividad. La disposición acusada, que modifica las reglas para calcular el impuesto de renta en las zonas francas, no afecta situaciones consolidadas, puesto que esos beneficios tributarios dependen del cumplimiento de ciertas condiciones. Por ende, el legislador estaba habilitado para introducir dicho cambio, al no tratarse de un derecho adquirido. Además, el enunciado cuestionado respetó los principios de confianza legítima y de buena fe, al establecer un medio y modo para adecuarse a la variación normativa, mediante un período de transición para aplicar esa medida. Por último, la reforma está justificada por la finalidad de aumentar los ingresos derivados de la tributación y de ajustar los beneficios tributarios cuando estos no cumplen su finalidad.
2	Presidencia de la República y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN).	EXEQUIBILIDAD	La norma demandada es constitucional por varias razones. Primero, la disposición es necesaria para desarrollar la justicia social y la igualdad, objetivos principales de la reforma tributaria. Segundo, la medida está respaldada por la libertad de configuración del legislador en materia tributaria, que incluye la regulación de beneficios fiscales. Tercero, la reducción del impuesto de renta en las zonas francas no contraviene el principio de irretroactividad de la ley, ya que no existe una situación jurídica consolidada que pueda ser afectada. Cuarto, la norma no vulnera el principio de confianza legítima porque establece un régimen de transición.
3	Asociación Nacional de Empresarios (ANDI).	EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA	El artículo 11 de la Ley 2277 de 2022 presenta una omisión legislativa relativa, al no proteger las situaciones consolidadas de los usuarios industriales de las zonas francas que obtuvieron su calificación como usuarios de zonas francas antes de la entrada en vigencia de la ley, lo cual vulnera el principio de confianza legítima. Además, la norma no estableció una regla de transición para las empresas que estaban en proceso de calificación como usuarios industriales de zona franca. El otorgamiento de este tipo de tratamiento tributario implica el reconocimiento del Estado a través de un acto administrativo que salvaguarda el régimen y sus beneficios. Por ende, la ANDI solicitó declarar la constitucionalidad condicionada de las normas acusadas, en el sentido de que se apliquen a aquellos usuarios industriales de zona franca que hayan sido calificados después de la entrada en vigencia de la ley.
Universidad de Los Andes		INEXEQUIBILIDAD	La norma demandada viola el principio de irretroactividad de la ley tributaria, pues, al eliminar la tarifa especial del impuesto de renta otorgada a los contribuyentes calificados dentro del régimen franco y condicionar el acceso a dicho beneficio al requisito de internacionalización de la producción, desconoce situaciones consolidadas. La norma demandada ignora que varios usuarios de zonas francas cumplieron con los requisitos establecidos por la legislación anterior a la Ley 2277 de 2022 para ser beneficiarios del régimen franco, el cual otorgaba un tratamiento tributario más favorable, especialmente en lo relacionado con la tarifa del impuesto de la renta.

CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN

18. Mediante concepto número 7281 del 9 de octubre de 2023, la Procuradora General de la Nación solicitó a la Corte que se declare la exequibilidad de los numerales 1º, 2º y 3º, así como el parágrafo 6º del artículo 11 de la Ley 2277 de 2022. En este sentido, la Procuradora argumentó que la norma acusada es una manifestación legítima de la libertad de configuración del legislador y no violó el principio de irretroactividad de la ley tributaria por varias razones. En primer lugar, la norma acusada estableció que la modificación de las condiciones de la tarifa especial del impuesto de renta para los usuarios industriales de zonas francas tiene efectos al futuro, según reconoce el parágrafo transitorio del artículo 11 de la Ley 2277 de 2022 dicha regulación entrará en vigencia a partir del 1º de enero de 2024. En segundo lugar, el artículo 96 de la reforma tributaria protege las expectativas legítimas de las personas, al señalar que “los contribuyentes que hubieren acreditado las condiciones para acceder a las tarifas diferenciales y demás beneficios tributarios derogados o limitados mediante la presente ley, podrán disfrutar del respectivo tratamiento durante la totalidad del término otorgado en la legislación bajo la cual se consolidaron las respectivas situaciones jurídicas, en cuanto ello corresponda. Además, la directora de ese órgano de control aclaró que ese régimen de transición era válido, ya que se expide en desarrollo de la libertad de configuración del legislador en materia tributaria.

D. La sentencia C-384 de 2023

19. El 2 de octubre de 2023, se profirió la sentencia C-384 de 2023 en la que se  condicionó la exequibilidad de los numerales 1, 2 y 3 y  el parágrafo 6º del artículo 11 de la Ley 2277 de 2023 “en el entendido de que el régimen tarifario del artículo 101 de la Ley 1819 de 2016 continuará rigiendo para los contribuyentes que hubiesen cumplido las condiciones para acceder al mismo antes del 13 de diciembre de 2022, fecha de entrada en vigencia de la Ley 2277 de 2022”.

CONSIDERACIONES

Competencia

20.  En virtud de lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad formulada contra los numerales 1, 2, y 3, así como el parágrafo 6º del artículo 11 de la Ley 2277 de 2022, “Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones”.

Asunto preliminar. La aptitud sustantiva de la demanda

21. Antes de emitir una decisión de fondo, es necesario abordar como cuestión preliminar si existe una ineptitud sobreviniente de la demanda,  debido a que, con posterioridad  a su admisión, la sentencia C-384 de 2023 declaró exequibles los numerales 1, 2, y 3, así como el parágrafo 6 del artículo 11 de la Ley 2277 de 2022, bajo el entendido de que el régimen tarifario del artículo 101 de la Ley 1819 de 2016 continuará rigiendo para los contribuyentes que cumplieron con las condiciones para acceder al mismo antes del 13 de diciembre de 2022, fecha de entrada en vigencia de la Ley 2277 de 2022. Ese condicionamiento incide en la aplicación temporal de la ley, que es el asunto que plantea el actor en su demanda.
22. En este sentido, la Sala destaca que el condicionamiento en mención establece que las normas impugnadas no tienen efectos sobre hechos anteriores a su promulgación frente a los usuarios industriales de las zonas francas que estaban reconocidos como tales antes del 13 de diciembre de 2022. Para esos sujetos, continuará aplicándose el régimen señalado en la Ley 1806 de 2016. A partir de esta precisión, pasa la Corte a valorar la incidencia del condicionamiento en la aptitud de la demanda.

Los requisitos de las demandas de inconstitucionalida

23. El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 regula los requisitos que debe contener toda demanda de inconstitucionalidad. Uno de ellos, que está previsto en el numeral tercero de ese artículo, es el señalamiento de las razones por las cuales las normas constitucionales invocadas se consideran violadas. Esta Corporación se ha pronunciado de manera reiterada sobre esta exigencia y ha advertido que la acción pública de inconstitucionalidad no está sometida a mayores rigorismo. Sin embargo, las demandas deben cumplir unos requisitos argumentativos mínimos que permitan a este Tribunal realizar, de manera satisfactoria, el estudio de constitucionalidad. En otras palabras, los cargos de la demanda deben ser susceptibles de generar una verdadera controversia constitucional, como lo exige el numeral 3º del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991.
24. En este sentido, la jurisprudencia exige que las acciones públicas de inconstitucionalidad presenten cargos que sean claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes. Para la Corte, un cargo es claro cuando es entendible por un ciudadano del común y es cierto siempre que recaiga sobre una proposición normativa real y existente de manera que ponga en duda la constitucionalidad de un significado que efectivamente se deriva de la disposición jurídica demandad. Por otro lado, un cargo es pertinente cuando se basa en argumentos de orden constitucional. Al respecto, se inadmiten los cargos fundados en consideraciones exclusivamente subjetivas, legales, doctrinarias y de conveniencia. Por su parte, un cargo es específico cuando indica la manera en la que la disposición acusada vulnera una o varias normas constitucionales. Finalmente, un cargo es suficiente cuando tiene la capacidad de poner en duda la constitucionalidad de la disposición acusada. Para respetar esa exigencia de suficiencia, es necesario que el actor exponga todos los elementos argumentativos y probatorios indispensables para iniciar el juicio de validez sobre la norma atacad.
25. Ahora bien, la Corte ha establecido que los cambios en las normas impugnadas pueden afectar alguno de los requisitos de la aptitud sustantiva de la demanda, especialmente los de certeza y especificidad, incluso si las disposiciones siguen vigentes. Esto ocurre cuando la norma demandada deja de existir, cambia su significado jurídico o ya no se opone a la disposición superior que se alega como infringida en la demanda. Dichas situaciones se conocen como ineptitud sustantiva sobreviviente de la demanda.
26. Por ejemplo, en la sentencia C-325 de 2021, la Sala Plena se declaró inhibida por ineptitud sustantiva sobreviviente de la demanda porque el legislador modificó las normas cuestionadas, que formaban parte de los códigos disciplinarios, durante el transcurso del proceso de constitucionalidad. Esta modificación legal alteró el significado jurídico de las normas objeto de reproche. La demanda argumentaba que los enunciados legale que le permitían a las autoridades administrativas imponer sanciones e inhabilidades a funcionarios públicos de elección popular eran inconstitucionales, debido a que desconocían los artículos 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 93 de la Carta Política. Sin embargo, las Leyes 2080 del 25 de enero de 202– 1437 – y 2094 del 29 de junio de 202 1952  reformaron los procesos disciplinarios y fiscales, incluyendo la manera en la que la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República ejercen sus funciones y pueden restringir los derechos políticos de los funcionarios públicos elegidos popularmente.
27. En la mencionada sentencia, la Corte concluyó que el objeto de la demanda dejó de existir y, por ende, se generaba una falta de certeza y especificidad de los cargos por dos razones. Primero, porque las modificaciones legislativas hicieron que las normas acusadas ya no tuvieran el alcance que le otorgaron los demandantes inicialmente. Segundo, porque las reformas al marco jurídico disciplinario impactaron el fundamento de la acusación presentada por los peticionarios de ese entonces. A juicio de la Corte, el reproche perdió especificidad porque el supuesto normativo demandado ya no estaba vigente.
28. Por otra parte, es importante recordar que, si bien durante la admisión hay un primer momento de análisis de aptitud de la demanda, esto no impide que la Sala Plena realice un nuevo estudio al momento de dictar la sentenci. De hecho, es ella, quien tiene la autoridad de decidir sobre las acciones públicas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leye. Al respecto, esta Corporación precisó que:

“aun cuando en principio, es en el Auto admisorio donde se define si la demanda cumple o no con los requisitos mínimos de procedibilidad, ese primer análisis responde a una valoración apenas sumaria de la acción, llevada a cabo únicamente por cuenta del Magistrado Ponente, razón por la cual, la misma no compromete ni define la competencia del Pleno de la corte, que es en quien reside la función constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley (C.P. art. 241-4-5).

29. Con base en estas consideraciones, pasa entonces la Corte a examinar la aptitud de la demanda.

Examen de aptitud sustantiva de la demanda

30. El ciudadano Gustavo Adolfo Lorenzo Ortiz sostuvo que las disposiciones cuestionadas imponen a los usuarios industriales de las zonas francas la obligación de suscribir un plan de internacionalización y anual de ventas de las mercancías para acceder a la tarifa diferencial del impuesto de renta y complementarios. En su opinión, esta condición se aplica retroactivamente a contribuyentes que son beneficiarios del régimen franco anterior a la entrada en vigencia de la Ley 2277 de 2022 y que cuentan con actos administrativos que reconocen esa condición. Para el actor, las disposiciones acusadas al supeditar la tarifa diferencial del impuesto de renta a una nueva condición, esto es, al requisito de internacionalización de la producción, infringen el principio de irretroactividad de la ley tributaria, pues desconocen la situación jurídica consolidada de los beneficiarios del régimen franco anterior a la vigencia de la Ley 2277 de 2022 en el cálculo del impuesto a la renta.
31. Para iniciar el estudio de la aptitud de la demanda en este caso, es importante partir de la comprensión sobre el alcance de normas acusada. Como las disposiciones demandadas establecen una tarifa diferencial del impuesto de renta, debe recordarse que este tributo es un impuesto de carácter nacional y direct, cuya finalidad es gravar “la obtención, en el año o período gravable, de ingresos susceptibles de producir incremento neto del patrimonio al momento de su percepción, esto es, de producir enriquecimiento. El hecho generador de este tributo es la generación de ingresos ordinarios y extraordinarios en el correspondiente año fiscal, con la capacidad de incrementar el patrimonio y generar renta de los contribuyentes, como sucede con los usuarios industriales que obtienen ingresos susceptibles de aumentar su patrimonio.
32. En este contexto, el artículo 11 de la Ley 2277 de 2022 modificó la tarifa del impuesto de renta para los usuarios industriales de las zonas franca, como lo establecen los numerales 1, 2, 3 y el parágrafo 6º de dicho enunciado legal. Específicamente, la disposición creó un sistema mixto de dos tarifas distintas según las rentas objeto de gravamen. La primera, del 20%, para los ingresos provenientes de las operaciones de bienes y servicios de exportación. La segunda, del 35%, para los ingresos que no provengan de operaciones de exportación, es decir, aplicable a los ingresos de negocios en el territorio nacional aduanero. Además, la norma establece que “la suma de los numerales 1 y 2[o ítems] corresponde al impuesto sobre la renta..
33. Adicionalmente, la modificación introducida por dicha disposición y objeto de estudio en el presente caso indica que los usuarios industriales que deseen beneficiarse de la tarifa diferencial del 20% aplicable a los ingresos provenientes de operaciones de exportación de bienes y servicios deben acordar un plan de internacionalización y anual de ventas con el Gobierno nacional. Este pacto que condiciona el  acceso del beneficio de la tarifa especial del impuesto de renta, incluye los siguientes elemento: (i) presentación exclusiva por parte de los usuarios industriales de zona franca; (ii) celebración de acuerdo a más tardar en el año 2024; (iii) establecimiento de objetivos máximos de ingresos netos por operaciones de cualquier naturaleza en el territorio aduanero nacional y otros ingresos obtenidos por el contribuyente de actividades distintas a la autorizadas, reconocidas, calificadas en el año fiscal correspondiente; y (iv) suscripción con el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo en cada uno de los años gravables. En caso de que el usuario industrial decida no pactar o suscribir el acuerdo, o incumpla sus objetivos de ingreso, la norma establece que le será aplicable la tarifa general del impuesto de renta y complementario del 35%.
34. En relación con la aplicación de la norma en el tiempo, materia de estudio en el presente proceso, la disposición precisó varias reglas:
35. Primero, las modificaciones introducidas por la reforma aplicarán a partir del 1º de enero de 2024, por lo que, en el año fiscal 2023, los usuarios industriales de la zona franca continuarán beneficiándose de la tarifa del 20%, como regula el artículo 101 de la Ley 1819 de 2016.
36. Segundo, el régimen tarifario diferencial anterior del 20% del impuesto de renta y complementarios continuará vigente sin necesidad de acuerdo y hasta al año gravable 2025 para los usuarios industriales que hayan tenido un crecimiento en sus ingresos brutos del 60% en el año 2022 frente al 2019. Estas dos primeras reglas se desprenden del parágrafo transitorio del artículo 11 de Ley 2277 de 2022.
37. Tercero, la sentencia C-384 de 2023 precisó que la norma no se aplicaría hacia el pasado, de modo que no tendría efectos en relación con los usuarios industriales de zonas francas que cumplieron las condiciones para acceder al régimen especial antes del 13 de diciembre de 2022. Adicionalmente, el régimen establecido en la Ley 1806 de 2016 continuará aplicando para los sujetos que habían adquirido el derecho al trato especial más favorable tributario que contienen las zonas francas y el marco jurídico antes de la entrada en vigor de la modificación de la reforma.
38. A partir de los efectos descritos y de cara al examen de aptitud, se reitera que la Corte ha establecido que las modificaciones en el contenido de las normas impugnadas pueden afectar alguno de los requisitos de la aptitud sustantiva de la demanda, especialmente los de certeza y especificidad, aun cuando las disposiciones sigan vigentes. Esto ocurre en el evento en que la norma impugnada deja de existir, cambia su significado jurídico o ya no contradice la norma superior alegada como infringida en la demanda. Dicho escenario se denomina ineptitud sustantiva sobreviviente de la demanda.
39. En este contexto, para la Corte, en el presente asunto, operó la ineptitud sustantiva sobreviviente de la demanda porque la sentencia C-384 de 2023 estableció que la vigencia de las normas relacionadas con la tarifa del impuesto de renta de los usuarios de zonas francas opera hacia el futuro, razón por la que el cuestionamiento presentado por el demandante Gustavo Adolfo Lorenzo Ortiz hoy carece de certeza y especificidad. A continuación, se explicarán las razones que sustentan esta conclusión.  
40. En primer lugar, el actor cuestionó la aplicación en el tiempo de las disposiciones demandadas alegando una vulneración del principio de irretroactividad tributaria, dado que estas afectaban a los usuarios industriales de zonas francas que actualmente se benefician de la tarifa diferencial del impuesto de renta. El cargo estaba dirigido a cuestionar que dichas normas se aplicaran a usuarios del régimen franco que habían adquirido, antes de la Ley 2277 de 2022, el beneficio tarifario en el impuesto de renta, reconocido a través de acto administrativo. Sin embargo, las disposiciones cuestionadas para el momento de esta decisión no tienen efecto sobre hechos anteriores a su promulgación en relación con los usuarios industriales de las zonas francas. Esto se debe a que la Sentencia C-384 de 2023 introdujo un condicionamiento a la disposición respecto de su aplicación en el tiempo y de sus sujetos. En virtud de la providencia citada, el artículo 11 de la Ley 2277 de 2022 no tendrá efecto ni será aplicado a los contribuyentes que hubieran cumplido las condiciones para acceder a la tarifa diferencial y especial del impuesto de renta antes del 13 de diciembre de 2022, fecha de entrada en vigencia de la ley. Para estos sujetos, seguirá aplicándose el régimen derogado de la Ley 1819 de 2016, según lo dispuesto por la Corte Constitucional en la modulación de su fallo.
41. Lo que observa la Corte, es que la Sentencia C-384 de 2023 dejó claro que la variación de la tarifa diferencial no tendrá efectos para los usuarios industriales reconocidos como tales antes del 13 de diciembre de 2022. Este condicionamiento busca garantizar el principio de buena fe de los contribuyentes beneficiados por el régimen anterior. En consecuencia, tras el condicionamiento establecido por la Corte, la norma no se aplica retroactivamente y, por ende, el alcance de las disposiciones cuestionadas propuesto por el actor ya no es cierto, pues no cuestiona el contenido actual de las normas impugnadas. En otras palabras, la interpretación del actor, que al momento de presentar la demanda era cierta y tenía sustento en la disposición acusada, dejó de existir en el ordenamiento jurídico por decisión de la Corte Constitucional.
42. En segundo lugar, la situación descrita conlleva al incumplimiento del requisito de especificidad, dado que la interpretación del actor sobre el enunciado legal ya no se opone al principio de irretroactividad tributaria ni existe una contradicción normativa entre las disposiciones impugnadas y la Constitución. Con la decisión adoptada por la Corte en la sentencia C-384 de 2023, la alegada contradicción entre las normas demandadas y constitucionales identificada por el actor, y admitida preliminarmente por el despacho sustanciador en el presente proceso, dejó de existir. Además, la modificación normativa realizada por la Corte hizo que el cargo del ciudadano se volviera general y abstracto, ya que no concreta una posible infracción al principio de irretroactividad tributaria. Bajo estas condiciones, no es posible llevar a cabo un juicio de constitucionalidad, el cual requiere contrastar una disposición legal con las normas constitucionale.
43. En consecuencia, la Corte se inhibirá de fallar de fondo en el presente asunto por ineptitud sustantiva sobreviviente de la demanda.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Único. INHIBIRSE de emitir pronunciamiento de fondo sobre el cargo formulado contra los numerales 1, 2 y 3 y el parágrafo 6º del artículo 11 de la Ley 2277 de 2023 “[p]or medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones” por ineptitud sustantiva de la demanda.

Notifíquese y cúmplase.

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

MAGISTRADA

Con aclaración de voto

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

Con impedimento aceptado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA 

DIANA FAJARDO RIVERA

A LA SENTENCIA C-073/24

Referencia: Sentencia C-073 de 2024

Demanda de inconstitucionalidad contra los numerales 1, 2, 3 y el parágrafo 6 del artículo 11 de la Ley 2277 de 2022 “Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones”- Tarifa del impuesto de renta de los usuarios industriales de zona franca.

Magistrada ponente:

Natalia Ángel Cabo

Con el acostumbrado respeto por las providencias adoptadas por esta Corte, a continuación, presento las razones que me condujeron a aclarar el voto en la Sentencia C- 073 de 2024.

En esta decisión, la Sala estudió una demanda contra numerales 1, 2, 3 y el parágrafo 6 del artículo 11 de la Ley 2277 de 2022 que establecieron modificaciones en el método de cálculo del impuesto de renta y complementarios de los usuarios industriales de zona franca, sujetando la tarifa preferencial del 20% que tenían desde antes de la expedición de esta Ley, al cumplimiento de unas metas de exportación. El demandante alegó que las disposiciones legales demandadas desconocían el principio de irretroactividad de las leyes tributarias, consagrado en el artículo 363 constitucional.

La Sala Plena, en la Sentencia C-073 de 2024, concluyó que el debate planteado por el accionante había sido materialmente resuelto por la Sentencia C- 384 de 202 y que, de alguna manera, en el transito del proceso de constitucionalidad, se modificó el alcance y la aplicación temporal de las disposiciones demandadas que, precisamente, correspondían al asunto que el actor expuso en su demanda. A su vez, en la Sentencia C-384 de 2023 se declaró la exequibilidad condicionada de la disposición demandada en esta misma oportunidad en el sentido de que el nuevo régimen tarifario del impuesto de renta de las zonas francas no aplicaría a aquellas constituidas antes del 13 de diciembre de 2022, fecha de entrada en vigencia de la Ley 2277 de 2022.

Comparto los razonamientos expuestos por la Sala Plena en la Sentencia C- 073 de 2024, especialmente, en torno al uso de la figura de la ineptitud sustantiva sobreviniente de la demanda. No obstante, dado que para llegar a esta conclusión se reiteró la decisión adoptada en la Sentencia C-384 de 2023 en la que salvé parcialmente el voto, estimo necesario aclarar el voto en esta oportunidad.

Destaco que no sigo el mismo curso de acción que adopté en la Sentencia C-384 de 2023 porque reconozco y valoro la importancia en el tribunal constitucional de atender al precedente ya establecido, en particular cuando, como ocurre ahora, para su consolidación los argumentos disidentes fueron sometidos al proceso de deliberación y no lograron persuadir. Con todo, con el fin de guardar coherencia con mi postura, reiteraré brevemente las razones por las que me aparté parcialmente de la decisión adoptada en la Sentencia C-384 de 2024 que es retomada y usada como fundamento de la decisión proferida en la Sentencia C-073 de 2024.

Así las cosas, en su momento, expuse que la interpretación expuesta por la mayoría en la Sentencia C- 384 de 2023 no tuvo en cuenta los siguientes elementos que hubiesen conducido a una decisión diferente: (i) si bien la Ley 1004 de 200 no consagró expresamente en sus finalidades la actividad exportadora de las zonas francas, esta actividad no desapareció ni fue eliminada en la regulación integral que esta misma ley hizo sobre el régimen franco; (ii) la configuración del impuesto de renta de los usuarios industriales de las zonas francas es tan solo una de las múltiples ventajas tributarias con las que estos cuentan, por lo que su modificación no puede ser asumida como una transformación del esquema completo de beneficios que por ley debe ser garantizado a las zonas francas; y, por último, (iii) indiqué que en mi criterio, no se acreditaron todos los supuestos necesarios para predicar el desconocimiento del principio de confianza legítima.  A continuación, hace una breve mención sobre cada uno de estos reparos.

Primero, considero importante reiterar que, aunque tras revisar el contenido puntual de la Ley 1004 de 2005 se evidencia que la actividad exportadora no fue incluida explícitamente dentro de las finalidades de las zonas francas definidas en su artículo 2°, en el artículo 4.6 del mismo cuerpo normativo se habilitó la competencia al Gobierno nacional para “fijar las normas que regulen el régimen de introducción y salida de bienes y prestación de servicios del exterior a zona franca y de zona franca al exterior”. Esto, como una medida en pro de la generación de empleo, la captación de nuevas inversiones y el desarrollo de procesos industriales altamente competitivos que podrían introducirse en otros países. Por ello, en mi criterio, no es posible afirmar, como lo hizo la Sentencia C-384 de 2023, que la actividad exportadora fue una novedad introducida por la Ley 2277 de 2022 en el régimen franco.

En segundo lugar, insisto en que en mi criterio no es correcto asignar a una sola ventaja – en este caso a aquella relacionada con la tarifa y el esquema del impuesto de renta de las zonas francas – del régimen franco la calidad de “crucial” o “fundamental”, como si se tratarse de un beneficio indispensable para garantizar la existencia del régimen tributario preferencial del régimen franco. Esta es una lectura distante del artículo 1 de la Ley 1004 de 2005, en donde se establece que dicho régimen solo supone garantizar, de manera genérica, “una normatividad especial en materia tributaria, aduanera y de comercio exterior”, compuesta por múltiples ventajas, como incluso había sido reconocido por esta misma Corte en la Sentencia C-304 de 201 . En otras palabras, la tarifa diferencial del impuesto sobre la renta para usuarios industriales de zona franca es un beneficio genérico que puede ser modificado por el legislador en cualquier momento, sin que por ello se desnaturalice el régimen especial y excepcional en materia tributaria que fue fijado para las zonas francas.

En tercer lugar, como advertí en el salvamento de voto parcial de la Sentencia C- 084 de 2023, en esta oportunidad reitero que no concurrían todos los parámetros establecidos por la jurisprudencia constitucional para considerar que era necesario proteger la buena fe y la confianza legítima de los usuarios industriales de zonas francas, calificados como tales antes de la expedición de la Ley 2277 de 2022. Discusión que también fue planteada por el demandante de la Sentencia C-073 de 2024, pero en torno al principio de irretroactividad tributaria.

En mi opinión, ello es así, por al menos, tres razones: (i) el régimen tarifario del impuesto sobre la renta de las zonas francas había sufrido modificaciones en el año 2016 – cuando se incrementó la tarifa del 15% al 20%-  que fueron declaradas exequibles por esta Corte, en la citada Sentencia C-304 de 2019; (ii) el legislador estableció un periodo de transición razonable para que los contribuyentes se adaptaran al cambio normativo, deslegitimando con ello una presunta modificación abrupta e intempestiva en el régimen franco y con ello, una aplicación retroactiva del mismo y, además, (iii) el beneficio de la tarifa preferencial no se eliminó, sino que para ciertos usuarios industriales de zonas francas se condicionó en su aplicación a acordar, suscribir y cumplir el plan de internacionalización y anual de ventas, y a que se predicara respecto de los ingresos provenientes de operaciones de exportación.

Los anteriores argumentos fueron los que me llevaron a salvar parcialmente el voto en la Sentencia C-384 de 2023 y son los mismos que, en esta oportunidad, me conducen a aclarar el voto frente a la Sentencia C- 073 de 2024 en la que se declaró la ineptitud sobreviniente de la demanda, debido a que, con posterioridad a su admisión, la Sentencia C-384 de 2023 fijo un nuevo alcance sobre las disposiciones ahora demandadas.

En los anteriores términos, manifiesto las razones por las que aclaro el voto frente a la Sentencia C-073 de 2024.  

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

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"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 31 de octubre de 2024 - (Diario Oficial No. 52.908 - 13 de octubre de 2024)

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