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Corte Constitucional
Comunicado de Prensa No. 7 del 8 y 9 de marzo de 2023
<Disponible el 23 de marzo de 2023>
LA CORTE CONSTITUCIONAL DECLARÓ EXEQUIBLE LA INTERPRETACIÓN JUDICIAL DEL CONSEJO DE ESTADO SOBRE EL ARTÍCULO 135 DEL CPACA, REFERIDA A LA ADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD
SENTENCIA C-060-23
M.P. Alejandro Linares Cantillo
Expediente D-14891
1. Disposición objeto de revisión constitucional
A continuación, se transcriben tanto la interpretación judicial demandada, como el precepto normativo a que se refiere, este último de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011:
De la sentencia del Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Plena del 7 de septiembre de 2021. Radicación: 11001-03-24-000-2018-00441-00(AI), C.P. Roberto Augusto Serrato Valdez y Sentencia del 16 de noviembre de 2016. Radicación: 11001-03-28-000-2015- 00025-00, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio1:
“[…] En cuanto a los requisitos para la procedencia de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, la Corporación ha decantado los siguientes:
En primer lugar, que la disposición acusada sea un decreto de carácter general, dictado por el Gobierno nacional o por otra entidad u organismo, en ejercicio de una expresa atribución constitucional.
En segundo lugar, que el juicio de validez se realice mediante la confrontación directa con la Constitución Política, no respecto de la ley. Sobre el particular ha dicho la Corporación que tampoco procede el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad cuando las normas constitucionales son objeto de desarrollo legal, porque en estos casos el análisis de la norma demandada “necesariamente involucrará el análisis de las disposiciones de rango legal […]”, además de la Constitución.
En tercer lugar, que la disposición acusada no sea un decreto ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias ni un decreto legislativo, porque éstos, conforme a los numerales 5 y 7 del artículo 241 constitucional, son de competencia de la Corte Constitucional.
En cuarto lugar, se ha establecido que el acto acusado debe tratarse de un reglamento constitucional autónomo, es decir, aquel que se expide en ejercicio de atribuciones permanentes o propias que le permiten aplicar o desarrollar de manera directa la Constitución […]”2.
2. Norma legal a la que se refiere la interpretación judicial:
“LEY 1437 DE 2011
(enero 18)
Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA:
[…]
ARTÍCULO 135. NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD. Los ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política, por infracción directa de la Constitución.
También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional.3 PARÁGRAFO. El Consejo de Estado no estará limitado para proferir su decisión a los cargos formulados en la demanda. En consecuencia, podrá fundar la declaración de nulidad por inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma constitucional. Igualmente podrá pronunciarse en la sentencia sobre las normas que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras demandadas que declare nulas por inconstitucionales.4
3. Decisión
Declarar EXEQUIBLE la interpretación judicial del Consejo de Estado respecto del artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, que indica que:
“En cuanto a los requisitos para la procedencia de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, la Corporación ha decantado los siguientes:
En primer lugar, que la disposición acusada sea un decreto de carácter general, dictado por el Gobierno nacional o por otra entidad u organismo, en ejercicio de una expresa atribución constitucional.
En segundo lugar, que el juicio de validez se realice mediante la confrontación directa con la Constitución Política, no respecto de la ley. Sobre el particular ha dicho la Corporación que tampoco procede el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad cuando las normas constitucionales son objeto de desarrollo legal, porque en estos casos el análisis de la norma demandada “necesariamente involucrará el análisis de las disposiciones de rango legal […]”, además de la Constitución.
En tercer lugar, que la disposición acusada no sea un decreto ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias ni un decreto legislativo, porque éstos, conforme a los numerales 5 y 7 del artículo 241 constitucional, son de competencia de la Corte Constitucional.
En cuarto lugar, se ha establecido que el acto acusado debe tratarse de un reglamento constitucional autónomo, es decir, aquel que se expide en ejercicio de atribuciones permanentes o propias que le permiten aplicar o desarrollar de manera directa la Constitución”.
4. Síntesis de los fundamentos
Correspondió a la Sala Plena estudiar una demanda de inconstitucionalidad contra una interpretación judicial del Consejo de Estado sobre el artículo 135 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, en virtud de la cual dicha Corporación establece criterios para evaluar la procedibilidad para el ejercicio de la acción de nulidad por inconstitucionalidad. A juicio del demandante, la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la materia resultaba contraria a los artículos 2°, 29, 40-6, 229 y 237 de la Constitución Política; los artículos 37, 43 y 49 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia -Ley 270 de 1996-; y el artículo 8º de la Declaración Universal de los Derechos Humanos; el artículo 8º de la Convención Americana de Derechos Humanos; el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. En opinión del ciudadano demandante, la interpretación judicial acusada desconocía normas superiores pues, mediante la regla jurisprudencial, el Consejo de Estado creó una enumeración taxativa de los decretos que podían ser demandados a través de la acción nulidad por inconstitucionalidad, limitando la posibilidad de acudir a ella y reduciendo su alcance y objeto, lesionando los principios de supremacía constitucional, acceso a la administración de justicia y debido proceso.
En primer lugar, la Sala Plena estudió la aptitud sustantiva de la demanda recurriendo a los criterios jurisprudenciales decantados respecto de la censura a interpretaciones judiciales. En este caso, se verificó el cumplimiento de los requisitos de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia aplicables a este tipo de demandas, que permitieron proseguir con el análisis de fondo del cargo planteado.
En segundo lugar, se precisó el alcance de la demanda y su cargo, resaltando que varios de los contenidos de la interpretación judicial censurada se limitan a reproducir contenidos de textos constitucionales y legales, por lo que dichos textos no debían ser objeto de control. En este sentido, no se analizó el requisito de que la disposición acusada sea un decreto de carácter general dictado por el Gobierno Nacional, en tanto ello aparece explícito en el numeral 2° del artículo 237 constitucional. Tampoco se abordó la exigencia de que se tratara de un acto administrativo de carácter general emanado de otra entidad u organismo por expresa disposición constitucional, pues eso se desprende textualmente del inciso segundo del artículo 135 del CPACA. Así mismo, se descartó la evaluación de la necesidad de que el juicio de validez se realice mediante la confrontación directa con la Constitución Política, no respecto de la ley; por cuanto ello emana de la naturaleza misma de la acción en su configuración constitucional. En la misma línea, tampoco se analizó la exigencia de que la disposición acusada no sea un decreto ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias ni un decreto legislativo, dado que esa restricción emana directamente de los artículos 237 numeral 2°; 241, numerales 5° y 7°; 214, numeral 6; y 215, parágrafo, de la Constitución Política; así como del artículo 135 del CPACA.
En consecuencia, se determinó que el juicio de constitucionalidad recaería sobre las cargas procesales restantes, a saber:
(i) La expresión “en ejercicio de una expresa atribución constitucional” del primer inciso de la interpretación judicial.
(ii) La expresión “tampoco procede el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad cuando las normas constitucionales son objeto de desarrollo legal, porque en estos casos el análisis de la norma demandada necesariamente involucra el análisis de las disposiciones de rango legal” del segundo inciso de la interpretación judicial; y,
(iii) La expresión “el acto acusado debe tratarse de un reglamento constitucional autónomo, es decir, aquel que se expide en ejercicio de atribuciones permanentes o propias que le permiten aplicar o desarrollar de manera directa la Constitución” del cuarto inciso de la interpretación judicial.
Se formuló, entonces, el siguiente problema jurídico:
¿Es contrario a los fines del Estado (art. 2° CP), al debido proceso (art. 29 CP), al derecho político a interponer acciones públicas en defensa de la Constitución (art. 40.6 CP), al derecho a acceder a la administración de justicia (art. 229 CP), la asignación de atribuciones de control de constitucionalidad abstracto sobre los decretos al Consejo de Estado (art. 237.2 CP) y el artículo 93 superior (incluido el artículo 8º de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el artículo 8º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos), que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado haya establecido, a través de su jurisprudencia, cargas procesales predicables de las demandas de nulidad por inconstitucionalidad, según las cuales estas deben dirigirse contra actos administrativos de carácter general producidos en desarrollo de una expresa atribución constitucional, que desarrollen de manera directa la norma superior, y que no sean objeto de desarrollo legal?
Al resolverlo, la Sala Plena resaltó que, aunque la nulidad por inconstitucionalidad es una acción pública, no está desprovista del cumplimiento de cargas procesales establecidas en la ley o desarrolladas por la jurisprudencia. Resaltó que las corporaciones judiciales tienen la capacidad de exigir el cumplimiento de estándares mínimos que permitan que se dé un pronunciamiento de fondo, siempre y cuando esos requisitos no obstaculicen el acceso a la administración de justicia, garanticen el debido proceso, sean razonables y no contravengan o excedan la ley o la Constitución. En este caso concreto, la interpretación judicial del Consejo de Estado se limita a exigir elementos necesarios e indispensables para trabar la litis en este tipo de asuntos y arribar a una decisión que realmente determine si un acto de carácter general de su competencia resulta realmente nulo por oponerse a la Constitución.
Explicó la Sala Plena que las cargas relativas a la tipología de las normas objeto de control y la exigencia de contrastación directa entre la Constitución y la disposición atacada permiten determinar si el control se deberá realizar en desarrollo de las atribuciones del Consejo de Estado como tribunal supremo de lo contencioso administrativo -numeral 1° del Art. 237 CP- (nulidad simple) o si, por el contrario, deben encausarse por vía de la competencia residual en materia de constitucionalidad, que se atribuye a dicha corporación judicial en el numeral 2° del Art. 237 CP (nulidad por inconstitucionalidad).
Se destacó que para cada una de estas competencias de rango constitucional existe un medio de control asociado -la nulidad simple, por un lado, y la acción de nulidad por inconstitucionalidad por otro-, que requieren discernirse en su aplicación atendiendo la finalidad, propósito y fuente competencial más adecuada. Esto se realiza mediante la aplicación de los criterios jurisprudenciales analizados, que no pueden entenderse como una enumeración taxativa de los decretos objeto de control por parte del Consejo de Estado, sino como la asignación de cargas razonables para los demandantes y criterios judiciales necesarios para que dicha alta corte distribuya internamente los negocios puestos a su consideración por los ciudadanos, de acuerdo con sus competencias constitucionales y legales.
En este sentido, las cargas integradas mediante la interpretación judicial no implican una lesión a los principios de acceso a la justicia o debido proceso, pues únicamente ayudan a distinguir el camino procesal a seguir para el ejercicio del control de constitucionalidad –aplicando criterios de competencia de acuerdo con la naturaleza del acto y desarrollo directo o indirecto de la Constitución-, pero no cierran el acceso del ciudadano al control de las normas, ni tornan inoperante un mecanismo de control de constitucionalidad. Por ello, la Sala Plena reconoció que los criterios judiciales censurados realizan una finalidad importante en la determinación del rol que juega el Consejo de Estado de cara al control judicial de actos de carácter general que no son de competencia de la Corte Constitucional, sin entorpecer con ello el ejercicio de la defensa ciudadana de la Constitución.
En concordancia con lo anterior, se resaltó que de las cargas jurisprudenciales analizadas tampoco surge una lesión a la supremacía constitucional. Indicó la Sala Plena que existe en el ordenamiento un panorama de control integral y completo de constitucionalidad, operativizado a partir de tres mecanismos o acciones complementarios entre sí.
De este modo, cualquier acto de carácter general del nivel central podrá ser controlado, de acuerdo con su naturaleza material y características particulares –incluidas las evaluadas a través de los criterios judiciales estudiados-, bien sea mediante (i) la acción pública de inconstitucionalidad, a cargo de la Corte Constitucional, o a través de los medios de control de (ii) nulidad por inconstitucionalidad y (iii) nulidad simple, a cargo del Consejo de Estado en cada uno de los roles que le asigna la Carta Política. En el marco de esos tres mecanismos se ejerce un control efectivo de constitucionalidad de los actos de carácter general del nivel central, que asegura que la Constitución sea norma de normas en nuestro ordenamiento jurídico.
En virtud de estos fundamentos, la Corte Constitucional concluyó que los criterios jurisprudenciales estudiados de la interpretación judicial del Consejo de Estado sobre el alcance del artículo 135 del CPACA resultaban conformes con la Constitución y, por ello, decidió declararlos exequibles.
5. Aclaración de voto
El magistrado JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR decidió aclarar su voto. Las magistradas DIANA FAJARDO RIVERA y PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA, al igual que el magistrado JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ, se reservaron la posibilidad de aclarar su voto.
1 Asimismo, la aplicación de la regla se puede verificar en las siguientes decisiones del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo: Sección Primera, Auto del 22 de noviembre de 2017, Radicación 11001-03-24-000-2017-00240-00; Sección Primera, Auto del 18 de diciembre de 2018, Radicación 11001- 03-24-000-2018-00428-00; Sección Segunda – Subsección A, Auto del 2 de noviembre de 2020, Radicación 11001032500020210038300; Sección Segunda Auto del 9 de noviembre de 2020, Radicación 11001-03- 25-000-2020-00915-00; Sección Segunda – Subsección A, Auto del 2 de septiembre de 2021, Radicación 11001032500020210038300; Sección Tercera – Subsección A, Radicación 11001-03-26-000-2015- 00163- 00; Sección Tercera – Subsección C. Auto del 10 de octubre de 2012. Radicación 11001032600020120005600; Sección Cuarta, Auto del 22 de agosto de 2016, Radicación 11001-03-27-000-2016-00050-00; Sección Cuarta, Auto del 30 de noviembre de 2016, Radicación 11001-03-27-000-2012-00046-00; Sección Cuarta, Auto del 1 de diciembre de 2021, Radicación 11001-03-27-000-2021-00071-00; Sección Quinta, Auto de 9 de mayo de 2018, Radicación 11001-03-28-000- 2018-00009-00.
2 Se refiere por el demandante que la interpretación judicial citada proviene no solo de la referida sentencia del Consejo de Estado, sino también de: “Sentencia del 16 de noviembre de 2016. Radicación: 11001-03-28-000-2015- 00025-00, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. Sobre la existencia de esta subregla judicial puede verse también: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo; Sección Primera, Auto del 22 de noviembre de 2017, Radicación 11001-03-24-000-2017-00240-00; Sección Primera, Auto del 18 de diciembre de 2018, Radicación 11001-03-24-000-2018-00428-00; Sección Segunda – Subsección A, Auto del 2 de noviembre de 2020, Radicación 11001032500020210038300; Sección Segunda Auto del 9 de noviembre de 2020, Radicación 11001-03-25-000-2020-00915-00; Sección Segunda – Subsección A, Auto del 2 de septiembre de 2021, Radicación 11001032500020210038300; Sección Tercera – Subsección A, Radicación 11001-03-26-000-2015- 00163-00; Sección Tercera – Subsección C. Auto del 10 de octubre de 2012. Radicación 11001032600020120005600; Sección Cuarta, Auto del 22 de agosto de 2016, Radicación 11001-03- 27-000-2016-00050-00; Sección Cuarta, Auto del 30 de noviembre de 2016, Radicación 11001-03- 27-000-2012-00046-00; Sección Cuarta, Auto del 1 de diciembre de 2021, Radicación 11001-03-27- 000-2021-00071-00; Sección Quinta, Auto de 9 de mayo de 2018, Radicación 11001-03-28-000- 2018-00009-00” (Demanda de inconstitucionalidad, fl. 3, en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=45191).
3 Es importante destacar que el segundo inciso del artículo 135 del CPACA fue declarado CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-400 de 2013, “bajo el entendido de que a la Corte Constitucional le corresponde el control constitucional de los actos de carácter general, expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional, con contenido material de ley”.
4 Este parágrafo fue declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-415 de 2012.
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 31 de octubre de 2024 - (Diario Oficial No. 52.908 - 13 de octubre de 2024)
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