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Expediente D-7744

Sentencia C-056/10

(Febrero 3; Bogotá D.C.)

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia de requisitos mínimos

REGIMEN PENSIONAL DE LOS AVIADORES CIVILES-Regulación

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Condiciones mínimas

Si bien la Corte ha señalado que la acción de inconstitucionalidad tiene un carácter público, y esto implica que la demanda debe analizarse a la luz del principio pro actione, también ha determinado que en la demanda  deben concurrir unas condiciones mínimas que permitan encausar la tarea del juez constitucional y orientar las intervenciones en el proceso. En tal sentido, la jurisprudencia de esta Corporación ha determinado que para poder pronunciarse de fondo en una demanda de inconstitucionalidad es necesario que esta contenga cargos que sean “claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes”. Estos requisitos no pueden interpretarse como una limitación al derecho político de acción pública de inconstitucionalidad, sino como una exigencia de aptitud de la argumentación presentada para que la Corte pueda entrar a pronunciarse. El propósito específico de estas exigencias se concreta: (i) en racionalizar el uso del derecho político en mención impidiendo que la presunción de constitucionalidad del ordenamiento jurídico sea puesta en duda sin un argumento real y valido y, (ii) delimitar la competencia del juez constitucional en su pronunciamiento, pues a este no le está permitido dictar fallos oficiosos sobre la actividad del legislador

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes

Los cargos son claros, si muestran de manera sencilla las razones por las cuales se ataca la constitucionalidad de la norma. La certeza hace referencia a que los cargos deben versar sobre una proposición jurídica presente en el ordenamiento jurídico, que la norma acusada y no otra no mencionada en la demanda; así entonces, los cargos no pueden inferir consecuencias subjetivas de las disposiciones demandadas, ni extraer de estas efectos que ellas no contemplan objetivamente. La especificidad se refiere a que los cargos deben dirigirse exactamente a demostrar la inconstitucionalidad de la norma acusada y no distraerse en argumentaciones indeterminadas, indirectas o abstractas. Los cargos son  pertinentes cuando son de orden constitucional, es decir, que los cargos contraponen normas de inferior categoría a las normas constitucionales. Finalmente, la suficiencia hace referencia a que los cargos deben ser aptos para crear una sospecha mínima sobre la constitucionalidad de la norma demandada.

Referencia: expediente D-7744

Demanda de inconstitucionalidad: contra el artículo 6º (parcial) del Decreto 1282 de 1994 y el artículo 9º y 10º (parcial) de la Ley 797 de 2003.

Demandantes: María Fernanda Orozco Tous y Nixon Torres Cárcamo.

Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo

I. ANTECEDENTES.

1. Texto normativo demandado.

Los  ciudadanos María Fernanda Orozco Tous y Nixon Torres Cárcamo presentaron  demanda de inconstitucionalidad contra un aparte del artículo 6º  del Decreto 1282 de 1994, expedido por el  Presidente de la República, y contra fragmentos de los artículos 9º y 10º de la Ley 797 de 2003. A continuación se transcribe el texto completo de los artículos demandados, destacando en negrilla y cursiva los apartes demandados:

“DECRETO 1282 DE 1994

(Junio 22)

MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL

Por el cual se establece el Régimen Pensional de los Aviadores Civiles.

EL MINISTRO DE GOBIERNO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, DELEGATARIO DE LAS FUNCIONES PRESIDENCIALES

En uso de sus facultades constitucionales y legales, de conformidad con el Decreto 1266 de 1994 y en especial de las conferidas en el numeral 2º. Del artículo 139 [2] de la Ley 100 de 1993.

CONSIDERANDO:

Que de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 139 de la Ley 100 de 1993, el Gobierno Nacional escuchó el concepto no vinculante de los representantes del Congreso, de los trabajadores y empleadores para el ejercicio de las facultades a que se refiere el citado artículo,

DECRETA:

[…]

Artículo 6º. Pensiones Especiales Transitorias. En aquellos casos en los cuales el aviador no haya cumplido al 1º de abril de 1994 los diez (10) años de servicios, y por lo tanto, no sea beneficiario del régimen de transición aquí previsto, el tiempo de cotización y el monto de las pensiones de vejez será el establecido en los artículos 33 y 34 de la Ley 100 de 1993. Sin embargo, la edad para acceder a la pensión de vejez en este caso será de cincuenta y cinco (55) años, que se reducirá un año por cada sesenta (60) semanas cotizadas o de servicios prestados adicionales a las primeras mil (1.000) semanas de cotización, sin que dicha edad pueda ser inferior a 50 años. 

Para efectos de estas pensiones los afiliados cotizarán en los términos de la Ley 100 de 1993 y las empresas aportarán, además de lo previsto en la ley, cinco (5) puntos adicionales. 

Las empresas emitirán el respectivo bono pensional de acuerdo con las normas especiales sobre la materia.”

“LEY 797 DE 2003[3]

(Enero 29)

por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

[…]

Artículo  9°. El artículo 33 de la Ley 100 de 1993 quedará así:

Artículo 33. Requisitos para obtener la Pensión de Vejez. Para tener el derecho a la Pensión de Vejez, el afiliado deberá reunir las siguientes condiciones:

1. Haber cumplido cincuenta y cinco (55) años de edad si es mujer o sesenta (60) años si es hombre.

A partir del 1° de enero del año 2014 la edad se incrementará a cincuenta y siete (57) años de edad para la mujer, y sesenta y dos (62) años para el hombre.

2. Haber cotizado un mínimo de mil (1000) semanas en cualquier tiempo.

A partir del 1° de enero del año 2005 el número de semanas se incrementará en 50 y a partir del 1° de enero de 2006 se incrementará en 25 cada año hasta llegar a 1.300 semanas en el año 2015.

Parágrafo 1°. Para efectos del cómputo de las semanas a que se refiere el presente artículo, se tendrá en cuenta:

a) El número de semanas cotizadas en cualquiera de los dos regímenes del sistema general de pensiones;

b) El tiempo de servicio como servidores públicos remunerados, incluyendo los tiempos servidos en regímenes exceptuados;

c) El tiempo de servicio como trabajadores vinculados con empleadores que antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993 tenían a su cargo el reconocimiento y pago de la pensión, siempre y cuando la vinculación laboral se encontrara vigente o se haya iniciado con posterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993.

d) El tiempo de servicios como trabajadores vinculados con aquellos empleadores que por omisión no hubieren afiliado al trabajador.

e) El número de semanas cotizadas a cajas previsionales del sector privado que antes de la Ley 100 de 1993 tuviesen a su cargo el reconocimiento y pago de la pensión.

En los casos previstos en los literales b), c), d) y e), el cómputo será procedente siempre y cuando el empleador o la caja, según el caso, trasladen, con base en el cálculo actuarial, la suma correspondiente del trabajador que se afilie, a satisfacción de la entidad administradora, el cual estará representado por un bono o título pensional.

Los fondos encargados reconocerán la pensión en un tiempo no superior a cuatro (4) meses después de radicada la solicitud por el peticionario, con la correspondiente documentación que acredite su derecho. Los Fondos no podrán aducir que las diferentes cajas no les han expedido el bono pensional o la cuota parte.

Parágrafo 2°. Para los efectos de las disposiciones contenidas en la presente ley, se entiende por semana cotizada el periodo de siete (7) días calendario. La facturación y el cobro de los aportes se harán sobre el número de días cotizados en cada período.

Parágrafo  3°. Se considera justa causa para dar por terminado el contrato de trabajo o la relación legal o reglamentaria, que el trabajador del sector privado o servidor público cumpla con los requisitos establecidos en este artículo para tener derecho a la pensión. El empleador podrá dar por terminado el contrato de trabajo o la relación legal o reglamentaria, cuando sea reconocida o notificada la pensión por parte de las administradoras del sistema general de pensiones.

Transcurridos treinta (30) días después de que el trabajador o servidor público cumpla con los requisitos establecidos en este artículo para tener derecho a la pensión, si este no la solicita, el empleador podrá solicitar el reconocimiento de la misma en nombre de aquel.

Lo dispuesto en este artículo rige para todos los trabajadores o servidores públicos afiliados al sistema general de pensiones.

Parágrafo 4°. Se exceptúan de los requisitos establecidos en los numerales 1 y 2 del presente artículo, las personas que padezcan una deficiencia física, síquica o sensorial del 50% o más, que cumplan 55 años de edad y que hayan cotizado en forma continua o discontinua 1000 o más semanas al régimen de seguridad social establecido en la Ley 100 de 1993.

La madre trabajadora cuyo hijo menor de 18 años padezca invalidez física o mental, debidamente calificada y hasta tanto permanezca en este estado y continúe como dependiente de la madre, tendrá derecho a recibir la pensión especial de vejez a cualquier edad, siempre que haya cotizado al Sistema General de Pensiones cuando menos el mínimo de semanas exigido en el régimen de prima media para acceder a la pensión de vejez. Este beneficio se suspenderá si la trabajadora se reincorpora a la fuerza laboral. Si la madre ha fallecido y el padre tiene la patria potestad del menor inválido, podrá pensionarse con los requisitos y en las condiciones establecidas en este artículo.

Artículo  10. El artículo 34 de la Ley 100 de 1993 quedará así:

Artículo 34. Monto de la Pensión de Vejez. El monto mensual de la pensión de vejez, correspondiente a las primeras 1.000 semanas de cotización, será equivalente al 65% del ingreso base de liquidación. Por cada 50 semanas adicionales a las 1.000 hasta las 1.200 semanas, este porcentaje se incrementará en un 2%, llegando a este tiempo de cotización al 73% del ingreso base de liquidación. Por cada 50 semanas adicionales a las 1.200 hasta las 1.400, este porcentaje se incrementará en 3% en lugar del 2%, hasta completar un monto máximo del 85% del ingreso base de liquidación.

El valor total de la pensión no podrá ser superior al 85% del ingreso base de liquidación, ni inferior a la pensión mínima de que trata el artículo siguiente.

A partir del 1° de enero del año 2004 se aplicarán las siguientes reglas:

El monto mensual de la pensión correspondiente al número de semanas mínimas de cotización requeridas, será del equivalente al 65%, del ingreso base de liquidación de los afiliados. Dicho porcentaje se calculará de acuerdo con la fórmula siguiente:

r = 65.50 - 0.50 s, donde:

r =porcentaje del ingreso de liquidación.

s = número de salarios mínimos legales mensuales vigentes.

A partir del 2004, el monto mensual de la pensión de vejez será un porcentaje que oscilará entre el 65 y el 55% del ingreso base de liquidación de los afiliados, en forma decreciente en función de su nivel de ingresos calculado con base en la fórmula señalada. El 1° de enero del año 2005 el número de semanas se incrementará en 50 semanas. Adicionalmente, el 1° de enero de 2006 se incrementarán en 25 semanas cada año hasta llegar a 1.300 semanas en el año 2015.

A partir del 2005, por cada cincuenta (50) semanas adicionales a las mínimas requeridas, el porcentaje se incrementará en un 1.5% del ingreso base de liquidación, llegando a un monto máximo de pensión entre el 80 y el 70.5% de dicho ingreso, en forma decreciente en función del nivel de ingresos de cotización, calculado con base en la fórmula establecida en el presente artículo. El valor total de la pensión no podrá ser superior al ochenta (80%) del ingreso base de liquidación, ni inferior a la pensión mínima.  […]”

 2. Demanda: pretensión y cargos.

Los actores solicitan[4] se declaren inconstitucionales los apartes demandados,  por considerar que vulneran los artículos 29, 53 y 58 de la Constitución Política y por lo tanto, los derechos adquiridos de “los aviadores civiles para obtener la pensión especial transitoria”.

2.1. Cargo 1: Vulneración del artículo 29 de la Constitución.

Consideran los demandantes que se vulnera el derecho al debido proceso, por cuanto “el Estado, al inaplicarle los requisitos que establecían los artículos 33 y 34 de la Ley 100 de 1993, para la época en que fue proferido el Decreto 1282, y aplicar los artículos 9 y 10 de la Ley 797 de 2003, que modificó los artículos 33 y 34 de la Ley 100 de 1993, hace más gravosa la situación de los aviadores civiles, para acceder a su pensión especial transitoria, al disminuir el monto máximo de la pensión de vejez de un ochenta y cinco por ciento (85%) a un ochenta por ciento (80%) sobre el ingreso base de liquidación y al incrementarles las semanas de cotización para acceder a la pensión de vejez, pues con la vigencia de los artículos 33 y 34, el número de semanas cotizadas que debían acreditar eran mil (1000) y ahora en el año 2009, por las modificaciones introducidas a estos artículos, son mil ciento cincuenta (1150) semanas cotizadas, inaplicándole la normatividad propia favorable en cuanto al reconocimiento de la pensión especial transitoria como aviadores civiles con los requisitos establecidos bajo la vigencia de los artículos 33 y 34 de la Ley 100 de 1993 y no los artículos que los modificaron, el 9 y 10 de la Ley 797 de 2003”.

2.2. Cargo 2: Vulneración del artículo 53 de la Constitución.

Consideran los demandantes que “el estado les viola la aplicación al principio de favorabilidad en la interpretación de las fuentes formales del derecho, a los aviadores civiles, en cuanto no les aplica a los que están incluidos en el régimen de pensión especial transitoria, las normas preexistentes al momento que adquirieron los derechos a pertenecer a ese régimen para pensionarse en el año 1994, esto es, las disposiciones normativas de los artículos 33 y 34 de la Ley 100 de 1993, y no los artículos normativos que modificaron estos artículos, el 9 y 10 de la Ley 797 del 2003, que estando en vigencia el 33 y el 34, les otorgaron a todos aquellos aviadores, merecedores del régimen de “pensiones especiales transitorias” del Decreto Ley 1282 de 1994, el derecho a pensionarse con un mil (1000) de semanas cotizadas, con un monto máximo de ochenta y cinco por ciento (85%) sobre el ingreso base de liquidación, si demostraban hasta cuatrocientas (400) semanas cotizadas adicionales a las primeras mil (1000).”

2.3. Cargo 3: Vulneración del artículo 58 de la Constitución.

El artículo 58, que consagra el derecho a la propiedad privada y los derechos adquiridos, según la demanda, se viola porque  “se les desconoce a los aviadores civiles, que al momento de expedirse el Decreto Ley 1282 de 1994, estuvieran laborando al 1 de abril de 1994, como requisito de acceso a adquirir el derecho de pertenecer al régimen de pensiones especiales transitorias, el monto máximo de la pensión sobre un ochenta y cinco por ciento (85%) y no sobre un ochenta por ciento (80%) sobre el ingreso base de liquidación y acreditar un mínimo de mil (1000) semanas con cincuenta y cinco (55) años de edad si es mujer y sesenta (60) años de edad si es hombre, y no mil ciento cincuenta (1150) semanas cotizadas, que son los requisitos que imponen los artículos 9 y 10 de la Ley 797 del 2003, cuando las normas preexistentes al momento en que adquirieron el derecho a pertenecer al régimen de pensiones especiales transitoria, fueron los artículos 33 y 34 de la Ley 100 de 1993”.

3. Intervenciones

3.1. Solicitud de inhibición.

Algunos de los intervinientes en el presente proceso de constitucionalidad, antes de pronunciarse sobre los cargos, e igual que el señor Procurador General de la Nación, pidieron a la Corte inhibirse de hacer pronunciamiento de fondo, en los siguientes términos:

3.1.1. Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI).

La demanda puede interpretarse de dos maneras: o bien pretende que las normas impugnadas sean declaradas inexequibles de manera parcial, esto es, que tal declaratoria lo sea únicamente con respecto de las pensiones especiales transitorias de los aviadores civiles; o pretende que las normas impugnadas sean declaradas inexequibles con efectos erga omnes. En ambos casos, la demanda carece de una mínima sustentación. No se explica en ninguna parte por qué los aviadores civiles ameritan, en términos de semanas de cotización y del monto de la pensión, un tratamiento diferente al de los demás colombianos. Y en la segunda hipótesis, la demanda no trae argumento alguno para desvirtuar las razones que llevaron al Congreso a darle trámite al proyecto de ley que presentó el Gobierno y que devino en la Ley 797 de 2003.

3.1.2. Pontificia Universidad Javeriana

Respecto de los artículos 9 y 10 de la Ley 797 de 2003, la Universidad no encuentra que la demanda contenga cargo alguno, y por lo tanto solicita que la Corte se inhiba respecto de ellos, y concentre su análisis en el aparte demandado del artículo 6º del Decreto 1282 de 1994.

3.2. Intervenciones respecto de los cargos

La mayoría de las intervenciones ciudadanas no circunscribió su concepto al esquema de los tres cargos propuestos en la demanda, y optó por un análisis integral del problema. En consecuencia, en el presente acápite se hará un resumen intervención por intervención, y no cargo por cargo.

3.2.1. Ministerio de la Protección Social.

Para el Ministerio de Protección Social, no se puede considerar una violación al debido proceso que el legislador, en desarrollo del principio de libertad configurativa del Sistema de Seguridad Social, modifique los requisitos exigidos en la ley para acceder a las prestaciones allí previstas. Desde el principio se estableció que en lo referente al tiempo de servicio y al monto de la pensión, se aplicaría para los aviadores del Régimen Especial Transitorio, lo dispuesto en el Sistema General de Pensiones, que corresponde a la normatividad que debe aplicarse en este momento.

La disposición acusada no contraría el principio de favorabilidad, “pues no nos encontramos frente a dos normas vigentes que puedan aplicarse al mismo caso, o frente a una norma que acepte distintas interpretaciones, sino a una modificación de los requisitos para acceder a la pensión  especial transitoria de los aviadores civiles, en virtud a la remisión en los aspectos señalados al Sistema General de Pensiones”.  Después de citar varios apartes jurisprudenciales, tanto de la Corte Suprema como de la Corte Constitucional, el Ministerio concluye que el principio de favorabilidad es irrelevante cuando no se trata de dos normas vigentes que se ocupen del mismo asunto.

Señala el Ministerio que si bien cambiaron los requisitos relativos al tiempo de servicio o semanas de cotización y monto de la pensión, no sólo para los aviadores civiles sino para todos los afiliados al Sistema General de Pensiones, también es cierto que el requisito más favorable de edad de que gozan los aviadores en el régimen especial transitorio, consagrado en otro aparte del artículo 6º demandado, se mantiene igual. Además, en este caso no se puede hablar de derechos adquiridos, sino de meras expectativas.

3.2.2. Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI).

No es de recibo la argumentación de la demanda, por cuanto los demandantes suponen que pertenecer a un régimen significa haber adquirido un derecho, cuando lo que tienen es una mera expectativa. La pretensión de la demanda implica que todos aquellos ciudadanos que estaban aportando al Sistema General de Pensiones con una determinada edad de pensión, no se podrían regir, para obtener el derecho a la pensión, por las nuevas normas de la Ley 797 de 2003.

Frente a la violación del artículo 53, lo que el legislador hace es la remisión a los requisitos del Régimen General de Pensiones, incluyendo sus modificaciones. Para poder aplicar el principio de favorabilidad debería existir una duda sobre la remisión de la norma, lo cual no se observa en el presente caso. “Si los requisitos de tiempo de cotización y monto de pensiones son modificados en el Régimen General, lo son para el Régimen de Pensiones Especiales Transitorias”.

La Ley 797 de 2003 no modificó ni afectó derechos adquiridos, como expone el actor en el escrito de demanda. Por el contrario, resguardó esos derechos para quienes habían cumplido los requisitos, así como respetó las expectativas de los que estando cercanos a la pensión no los habían obtenido.

Finalmente, agrega como corolario que “la norma no se puede considerar regresiva. Por el contrario, lo que pretende es garantizar la viabilidad, la efectividad y la sostenibilidad de los derechos sociales, en este caso, los pensionales, que en forma progresiva ha venido consagrando la ley en sus diferentes momentos, de la mano del incremento en la expectativa de vida, y por ende de productividad de los colombianos. En el caso particular de los aviadores civiles, esto se ve plasmado en la directriz de la Organización de Aviación Internacional, que incrementó la vigencia de las licencias de los aviadores civiles de los 60 años hasta los 65, adoptada por la Resolución 01063 del 14 de marzo de 2008, expedida por la Aeronáutica Civil de Colombia”.

3.2.3 Ministerio de Hacienda y Crédito Público

El Ministerio comienza por explicar el sentido general de la reforma pensional de 2003, basada en la necesidad de asegurar la estabilidad fiscal de la nación y garantizar la sostenibilidad del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, dentro del cual se encuentra el régimen de los aviadores civiles administrado por CAXDAC, para lo cual se tuvieron en cuenta los cambios demográficos, la densidad de las cotizaciones, la fidelidad al sistema y el monto de los beneficios.  

En relación con el tema específico del posible desconocimiento de derechos adquiridos, concluye que: “No le es dado al legislador desmejorar la situación de un ciudadano que haya cumplido los requisitos que la ley le impone para hacerse titular de un derecho. Sin embargo, cuando se trata de expectativas que el trabajador tiene de adquirir su derecho no se encuentra impedimento constitucional alguno que impida modificar su situación, siempre y cuando actúe dentro de los parámetros de justicia y equidad y tenga en cuenta los principios de razonabilidad y proporcionalidad, según los cuales el legislador no puede modificar de manera arbitraria las expectativas legítimas de los ciudadanos… No es forzoso para el creador de la norma establecer un régimen que tenga en cuenta las expectativas de los ciudadanos en los casos de cambio de las normas que regulaban su situación, pues por el contrario, en materia de meras expectativas prevalece la potestad legislativa. Lo anterior, por la sencilla razón… de que en cabeza de esos sujetos no se ha perfeccionado un derecho, del cual le sea posible exigir protección.”

No existían derechos adquiridos de los afiliados a CAXDAC a mantener el régimen anterior a la Ley 797 de 2003.

La norma es exequible, por cuanto la condición particular de los aviadores no es un derecho adquirido, sino una mera expectativa y, por tanto, no hay vulneración al principio constitucional

3.2.4 Ciudadanos Jorge Enrique Otálora Angulo, Guillermo Triviño Ramírez, Jorge Eliécer Torres Díaz, Edgar León Ruiz, Gilberto del Castillo, Ricardo Adolfo Saavedra Mogollón, Jesús María Rivera Villamizar.

Consideran estos ciudadanos, que se describen a si mismos como aviadores civiles, que las normas demandadas vulneraron sus derechos adquiridos, porque los requisitos anteriores en cuanto a semanas cotizadas y al monto de la pensión, eran más beneficiosos para ellos. Piden entonces la inexequibilidad, o en su defecto que se condicione la exequbilidad en el sentido de que los requisitos aplicables a quienes tengan derecho a la pensión especial transitoria del Decreto 1282 de 1994 no son los de los artículos 9 y 10 de la Ley 797 de 2003, sino los establecidos en la redacción original de los artículos 33 y 34 de la Ley 100 de 1993. Si no se ve como un problema de derechos adquiridos, piden que se aplique la jurisprudencia de la Corte que protege las legítimas expectativas.

3.2.5 Asociación Colombiana de Aviadores Civiles “ACDAC”

Solicita esta Asociación una exequibilidad condicionada, en la que se diga que cuando la norma demandada “remite a la aplicación de los artículos 33 y 34 de la Ley 100 de 1993, debe tenerse en cuenta el contenido original establecido en los mismos, sin la modificación que posteriormente introdujo la Ley 797 de 2003, porque esta agrava la situación de los trabajadores beneficiarios de este régimen mas favorable y afecta sus derechos adquiridos o las expectativas legítimas de pensionarse con base en unas condiciones que se consolidaron en su favor”. Se oponen a que se declare la inexequibilidad del aparte demandado del artículo 6º del Decreto 1282 de 1994.

La intervención de ACDAC pone de presente un conflicto con la Caja de Auxilios y Prestaciones de la ACDAC, CAXDAC, pues al parecer, ésta última es la que ha interpretado que a los beneficiarios de las pensiones especiales transitorias no les debe aplicar los requisitos de la original Ley 100 de 1993, sino los de la Ley 797 de 2003. Después de hacer un recuento histórico de las normas pensionales especiales aplicables a los aviadores civiles, concluye diciendo, respecto de la Ley 797, que “si el legislador hubiese querido modificar estas condiciones y cambiar las condiciones pensionales de los aviadores que al 1º de abril de 1994 no tenían diez (10) años de servicios, así lo habría determinado, mediante una derogación expresa y no a través  de la expedición de una ley que en ninguno de sus apartes, está destinada a regular el “régimen de transición”, ni el régimen de “pensiones especiales transitorias” de los aviadores civiles… “

Solicitó declarar la exequibilidad condicional del artículo 6º del Decreto Ley 1282  de 1994, para fijar su alcance e indicar que cuando la citada norma remite a la aplicación de los artículos 33 y 34 de la Ley 100 de 1993, “debe tenerse en cuenta el contenido original establecido en los mismos, sin la modificación que posteriormente introdujo la Ley 797 de 2003, porque esta agrava la situación de los trabajadores beneficiarios de este régimen más favorable y afecta sus derechos adquiridos o las expectativas legitimas de pensionarse en unas condiciones en su favor”.

3.2.6. Pontificia Universidad Javeriana.

Una desagregación cuidadosa del decreto 1282 de 1994, y especialmente de su artículo 6º, aquí demandado, lleva a la Universidad a la conclusión de que dicha norma, “antes que hacer más gravosa la situación de los aviadores civiles que no son beneficiarios del régimen de transición pero que se encontraban vinculados al 1 de abril de 1994, crea un régimen especial más favorable a sus destinatarios que el régimen ordinario establecido en la Ley 100 de 1993. Bajo dicho régimen especial los aviadores civiles vinculados al 1 de abril de 1994, que no sean beneficiarios del régimen de transición, tienen la posibilidad de pensionarse con 55 años de edad en principio; pero si cotizan por encima del tiempo mínimo de cotizaciones pueden pensionarse por vejez a los 50 años. Sin duda se trata de una pensión especial más favorable que la que podríamos obtener los afiliados ordinarios del Sistema General de Pensiones”.

A lo largo de la intervención, la Universidad  subraya la diferencia entre el régimen de transición, protegido en otra disposición del mismo decreto, y el régimen de pensiones transitorias especiales, para quienes no llevaban más de 10 años vinculados al sistema cuando entró a regir el decreto, y cuyo propósito era armonizar su régimen con el del sistema general, consevando algunas prerrogativas como la de la edad. Este requisito más favorable de la edad para los aviadores civiles no se modificó con la entrada en vigor de la Ley 797 y debe tenerse en cuenta en cualquier eventual análisis sobre regresividad que se aborde.

3.2.7 Intervención de la Confederación General del Trabajo (CGT)

A juicio de la Confederación General del Trabajo, no hay violación a la Constitución, pues las modificaciones introducidas por las normas demandadas se refieren a meras expectativas, esto es, a situaciones que no han consolidado un derecho en cabeza del afiliado, las cuales, son “susceptibles de ser modificadas por el legislador, pues no es posible petrificar el ordenamiento jurídico, poniendo en riesgo la viabilidad del sistema cuando este requiere adaptarse a coyunturas que en general tienden a preservar los derechos de los afiliados. Tan es así que los cánones reformatorios tienen vigencia a partir del 29 de enero de 2003, fecha de publicación de la ley”.

Pero aún si se llegare a considerar que las reformas introducidas a la Ley 100 tienen problemas de constitucionalidad, la demanda no es viable, por cuanto lo que se demanda es una norma meramente remisoria, que no tiene la potencialidad, por si misma, de violar la Constitución.

3.3 Mención especial a la intervención de la Central Unitaria de Trabajadores. (CUT).

La Central Unitaria de Trabajadores (CUT) no hizo una consideración sobre los cargos aducidos en la demanda, sino que solicitó a la Corte la declaratoria de “nulidad parcial” de los artículos 9 y 10 de la Ley 797 de 2003, por considerar que, en general, y no sólo respecto de los aviadores civiles, vulneran de manera directa el preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 13, 25, 29, 53 y 93 de la Constitución, y la Ley 22 de 1967 que adoptó el convenio 111 de la O.I.T. sobre discriminación en materia de empleo y ocupación, al hacer más gravosa la posibilidad de pensión al modificar edad, tiempo y porcentaje del ingreso base de liquidación de los artículos 33 y 34 de la Ley 100 de 1993. La intervención se basa, en buena parte, en la jurisprudencia de la Corte Constitucional que, según la CUT, impide modificar los regímenes de transición.

4. Concepto del Procurador General de la Nación.

4.1. Solicitud de Inhibición.

El Procurador General de la Nación[5], en su intervención solicitó a esta Corporación inhibirse para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del artículo 6 del Decreto Ley 1282 de 1994 y los artículos 9 y 10 de la Ley 797 de 2003, parcialmente demandados.

Indica que frente al requisito señalado en el articulo 2º del decreto 2067 de 1991 “(iii) el señalamiento expreso de las razones o motivos que llevan al aparente desconocimiento de las normas constitucionales”, en el escrito no se formularon argumentos jurídicos que sirvan de fundamento  razonable, adecuado y proporcional para que el legislador deba establecer un tiempo de cotización y monto de pensiones de vejez de los afiliados a CAXDAC distinto al del Sistema General de Pensiones. Así mismo, los argumentos formulados a lo largo de toda la demanda responden a una mera inconformidad subjetiva con los efectos que produjo la reforma. En tal sentido, se puede deducir que las manifestaciones de los demandantes no se dirigen contra el texto, general y abstracto de lo que se demanda, sino contra los efectos particulares y concretos, los cuales escapan a la naturaleza y al fin de la acción pública de inconstitucionalidad.

II. CONSIDERACIONES.

1. Competencia.

La Corte Constitucional es competente para conocer la presente demanda de inconstitucionalidad, por dirigirse contra un Decreto- ley y una Ley de la República, con base en los artículos 241.4 y 241.5 de la Constitución Política de Colombia.

2. Norma demandada y cargos

2.1 Norma demandada

Para entender cabalmente los cargos y el problema jurídico propuestos por los demandantes, es necesario primero precisar cuál es, exactamente, la regla jurídica demandada, para lo cual, a su vez, se hace necesario ubicarla en el contexto normativo del cual hace parte.

El Decreto 1282 de 1994, expedido en ejercicio de facultades extraordinarias conferidas al gobierno por la Ley 100 de 1993[6], estableció el régimen pensional de los aviadores civiles. Visto en su integridad, ese decreto agrupa a los aviadores civiles en tres grandes categorías:

1. Aquellos a los que se les aplican los beneficios de un régimen de transición. Son aquellos, según el articulo 3 del decreto, que  al 1o. de abril de 1994 hayan cumplido cualquiera de los siguientes requisitos: a) Haber cumplido cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres;  b) Haber cotizado o prestado servicios durante diez (10) años o más. Las personas que están en esta categoría, según el artículo 4º, tienen derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación a cualquier edad, cuando hayan completado 20 años de servicios continuos o discontinuos. El monto máximo de su pensión es el equivalente al 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicios.

2. Aquellos que no cumplieron el 1º de abril de 1994 los diez años de servicios, y por lo tanto no son beneficiarios del régimen de transición. Este grupo es beneficiario de una “pensión especial transitoria”. El decreto establece que el tiempo de cotización y el monto de las pensiones de vejez es el establecido en los artículos 33 y 34 de la Ley 100 de 1993. Es pertinente hacer dos anotaciones preliminares:

1. El reproche de constitucionalidad que hacen los demandantes gira precisamente en torno a esa remisión, o más exactamente, al hecho de que los artículos 33 y 34 de la Ley 100 de 1993 fueran modificados por la Ley 797 de 2003, la cual reguló los tiempos  de cotización y el monto de las pensiones de vejez en términos que los actores consideran, sin sustentarlo adecuadamente, más gravosos.
2. La remisión que se hace a los artículos 33 y 34 de la Ley 100, ahora modificados por la Ley 797, no es total. Se refiere sólo a dos parámetros pensionales, el tiempo de cotización y el monto de las pensiones de vejez. El parámetro de edad está específicamente regulado en la parte final del primer inciso del mismo artículo 6, no demandado en esta ocasión, en la que se dice expresamente que “Sin embargo, la edad para acceder a la pensión de vejez en este caso será de cincuenta y cinco (55) años, que se reducirá un año por cada sesenta (60) semanas cotizadas o de servicios prestados adicionales a las primeras mil (1000) semanas de cotización, sin que dicha edad pueda ser inferior a 50 años”. Es tan relevante este punto de la edad, desde la perspectiva de la sostenibilidad del sistema, que el propio artículo 6º demandado, en su segundo inciso, obliga a las empresas a aportar, además de lo previsto en la ley, cinco (5) puntos adicionales, para poder compensar en algo el costo que le representa al sistema pensional de los aviadores civiles esta  regulación del parámetro de edad, mucho más favorable que la del sistema general de pensiones.

3. La tercera categoría dentro del régimen pensional de los aviadores civiles es el de los que pertenecen al sistema general de pensiones. Son los aviadores civiles que ingresaron con posterioridad al 1 de abril de 1994. Pueden escoger alguno de los regímenes de pensiones consagrados en la ley 100 de1993, pero su edad de pensión de vejez, en cualquiera de los dos regímenes, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.

A los demandantes no les inquietan constitucionalmente las diferencias entre estos tres subconjuntos de aviadores civiles. Su reproche constitucional se circunscribe al grupo No 2, esto es, al de quienes cumplen los presupuestos para recibir una “pensión transitoria especial”. Y el reproche no es respecto del diseño legal del derecho pensional de este subconjunto de trabajadores, ni respecto del hecho de que las variables pensionales, con excepción de la edad, se determinan, para esta categoría, por remisión a los artículos 33 y 34 de la Ley 100 de 1993.  Los cargos giran en torno al hecho dinámico de que los artículos 33 y 34 de la Ley 100 de 1993 fueron modificados, en términos que, por ser teóricamente menos beneficiosos, son por ende inconstitucionales, a juicio de los demandantes. La siguiente tabla compara el texto original de los artículos 33 y 34 de la Ley 100 de 1993, con el texto actualmente vigente, tal y como quedó después de las modificaciones introducidas por los artículos 9 y 10 de la Ley 797 de 2003.

Aunque la demanda no lo dice así, la Corte interpreta que la regla jurídica acusada es la que resulta de la integración entre el artículo 6º del Decreto 1282 de 1994 y el nuevo texto de los artículos 33 y 34 de la Ley 100 de 2003. La disposición demandada es entonces una implícita según la cual, para los aviadores civiles sometidos al régimen de la pensión transitoria especial  “el tiempo de cotización y el monto de las pensiones de vejez será el establecido en los artículos 33 y 34 de la Ley 100 de 1993, tal y como fueran modificados por los artículos 9 y 10 de la  Ley 797 de 2003”. Y es este aparte subrayado, fruto implícito de la integración de la unidad normativa, el destinatario de los cargos de inconstitucionalidad.

No obstante haber realizado, en aplicación del principio pro actione,  esta construcción oficiosa de la disposición normativa demandada, superando las deficiencias de certeza en la demanda, los cargos formulados contra ella no cumplen los requisitos de suficiencia, claridad y pertinencia que permitan a la Corte hacer una pronunciamiento de fondo, por las razones que se explican a continuación.

2.2. Examen de los cargos.

2.2.1 Requisitos de las demandas de inconstitucionalidad.

La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado en repetidas oportunidades[7] que para poder entrar a estudiar de fondo una demanda de inconstitucionalidad es necesario que ésta presente verdaderos cargos de inconstitucionalidad que permitan realizar una confrontación entre la norma demandada y el precepto constitucional presuntamente vulnerado y, por tanto, no es válido cualquier tipo de argumentación. Sólo son verdaderos cargos aquellos que permiten hacer una valoración de constitucionalidad de una norma. Así, si un ciudadano demanda una norma, “debe cumplir no sólo formalmente sino también materialmente estos requisitos, pues si no lo hace, hay una ineptitud sustancial de la demanda”.

En el mismo sentido, esta Corporación ha señalado que no es suficiente el cumplimiento puramente formal de los requisitos a que se refiere el artículo 2º. del Decreto 2067 de 1991, que establece “el régimen procedimental de los juicios y actuaciones” que se adelantan ante la Corte Constitucional[9].  Se ha precisado que, además de las exigencias puramente formales, “es importante determinar: el objeto de la demanda, la razón por la cual la Corte es competente para conocer de ella, y el concepto de la violación”.

Así mismo, si bien la Corte ha señalado que la acción de inconstitucionalidad tiene un carácter público, y esto implica que la demanda debe analizarse a la luz del principio pro actione, también ha determinado que en la demanda  deben concurrir unas condiciones mínimas que permitan encausar la tarea del juez constitucional y orientar las intervenciones en el proceso[11]. En tal sentido, la jurisprudencia de esta Corporación ha determinado que para poder pronunciarse de fondo en una demanda de inconstitucionalidad es necesario que esta contenga cargos que sean “claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes”.

Estos requisitos no pueden interpretarse como una limitación al derecho político de acción pública de inconstitucionalidad, sino como una exigencia de aptitud de la argumentación presentada para que la Corte pueda entrar a pronunciarse. El propósito específico de estas exigencias se concreta: (i) en racionalizar el uso del derecho político en mención impidiendo que la presunción de constitucionalidad del ordenamiento jurídico sea puesta en duda sin un argumento real y valido[13] y, (ii) delimitar la competencia del juez constitucional en su pronunciamiento, pues a este no le está permitido dictar fallos oficiosos sobre la actividad del legislador.

Ahora bien, los cargos son claros, si muestran de manera sencilla las razones por las cuales se ataca la constitucionalidad de la norma. La certeza hace referencia a que los cargos deben versar “sobre una proposición jurídica presente en el ordenamiento jurídico, que la norma acusada y no otra no mencionada en la demanda; así entonces, los cargos no pueden inferir consecuencias subjetivas de las disposiciones demandadas, ni extraer de estas efectos que ellas no contemplan objetivamente”[15]. La especificidad se refiere a que los cargos deben dirigirse exactamente a demostrar la inconstitucionalidad de la norma acusada y no distraerse en argumentaciones indeterminadas, indirectas o abstractas[16]. Los cargos son  pertinentes cuando son de orden constitucional, es decir, que los cargos contraponen normas de inferior categoría a las normas constitucionales. Finalmente, la suficiencia hace referencia a que los cargos deben ser aptos para crear una sospecha mínima sobre la constitucionalidad de la norma demandada.

Con base en estos criterios generales, la Corte concluye que en el presente caso ninguno de los cargos contenidos en la demanda satisface los requisitos explicados, por las razones que se exponen a continuación:

2.2.2 Cargo por violación del artículo 29 de la Constitución (debido proceso)

La Corte se abstendrá de pronunciarse sobre este cargo por no cumplir los requisitos de claridad y suficiencia que se explicaron en el punto anterior. En efecto, los demandantes parecen considerar que el cambio normativo al que se sometió la Ley 100 de 1993 viola el principio de favorabilidad contenido en el artículo 29 de la Carta. Pero ese principio, en el contexto del debido proceso, se predica de la materia penal, y por extensión jurisprudencial y con variaciones, a otras ramas sancionatorias del derecho, pero los demandantes no explican de qué manera puede el principio de favorabilidad penal y/o sancionatorio hacerse extensivo a un asunto relacionado con modificaciones legislativas en materia de seguridad social.

2.2.3 Cargo por violación del artículo 58 de la Constitución (protección a los derechos adquiridos)

Tampoco le es posible a la Corte hacer pronunciamiento de fondo sobre la presunta vulneración, por parte de la regla jurídica compleja e integrada que se explicó en el acápite anterior, del principio de protección a los derechos adquiridos consagrado en el artículo 58 de la Carta.  La demanda, mas allá de afirmar que existe un derecho adquirido que se está desconociendo, no hace esfuerzo alguno por demostrar de qué manera un régimen de requisitos para acceder a la pensión, respecto de personas que aún no la tienen reconocida, se convierte en un derecho adquirido que merezca protección por parte del juez constitucional. La falta de un intento siquiera leve o escueto de demostrar el supuesto de hecho del que parte el reproche (la existencia de un derecho adquirido), genera una insuficiencia en el cargo que hace imposible a la Corte abordar el estudio de fondo.

2.2.4 Cargo por violación del artículo 53 de la Constitución (principio de favorabilidad laboral)

Dice la demanda que las normas acusadas (o mejor, la regla jurídica que surge como fruto de la integración normativa de los distintos fragmentos demandados), violan el deber de aplicar el principio de favorabilidad al trabajador en la aplicación de las fuentes formales del derecho, en este caso a los aviadores civiles, por cuanto “no les aplica  a los que están incluidos en el régimen de pensión especial transitoria, las normas preexistentes al momento que adquirieron los derechos a pertenecer a ese régimen para pensionarse en el año 1994, esto es, las disposiciones normativas de los artículos 33 y 34 de la Ley 100 de 1993, y no los artículos normativos que modificaron estos artículos, el 9 y 10 de la Ley 797 de 2003”.

Este cargo tampoco está llamado a superar el mínimo umbral de exigencias para proceder a un estudio de fondo, por los siguientes motivos:

(i) No se trata de una circunstancia en la que existan dos normas vigentes aplicables a la misma situación laboral, que es la hipótesis en la que normalmente se ha concebido la aplicación de este principio constitucional.

(ii) En una interpretación amplia del principio pro actione, podría considerarse que lo que quisieron formular los demandantes fue más bien un cargo basado, no en el principio de favorabilidad laboral, sino en la posible violación del principio de no regresividad o progresividad en materia de derechos sociales, en perjuicio de los aviadores civiles sometidos al régimen de pensión especial transitoria.  

Sin embargo, en línea con lo planteado por varios intervinientes, la Corte considera que el verdadero reproche de inconstitucionalidad se dirige contra las modificaciones generales y abstractas introducidas en los artículos 9 y 10 de la Ley 797 de 2003, pero que al no formular cargos concretos contra dichas disposiciones, sino sólo alusiones genéricas del tipo “son más gravosas”, o “menos beneficiosas”, no se configura un verdadero cargo de inconstitucionalidad y por lo tanto la Corte debe declararse inhibida.

Tampoco es posible que la Corte se pronuncie aisladamente sobre la norma remisoria (artículo 6º del Decreto 1282 de 1994), pues en ella, individualmente considerada, no se percibe inconstitucionalidad alguna y, respecto de ella, la proposición jurídica sería incompleta El acto de remitir un contenido normativo no es, en principio, inconstitucional, y la demanda tampoco intenta construir un argumento que desvirtúe esa presunción.   

Así las cosas, no existe en la demanda cargo alguno contra los artículos 9 y 10 de la Ley 797 de 2003, considerados en abstracto, que establecen modificaciones a los parámetros pensionales de todos los afiliados al Sistema General de Pensiones, no sólo los de los aviadores civiles; ni tampoco se configura un cargo claro y suficiente contra el acto remisorio que realiza el artículo 6 del decreto 1282 de 1994. Esta falta de claridad y suficiencia en la demanda inhibe a la Corte de la posibilidad de hacer un pronunciamiento de fondo también por este cargo.

3. Conclusión.

El anterior análisis cargo por cargo, pone de presente un defecto genérico de la demanda que se puede sintetizar de la siguiente manera:

El fragmento demandado del Decreto-Ley 1282 de 1994 se limita a hacer una remisión normativa. No aparece cargo alguno contra el acto mismo de la remisión, ni explicación alguna sobre las razones por las cuales el acto de remitir por parte del legislador extraordinario con destino a una norma genérica contenida en una ley de la república contradice en algún sentido la Constitución. A lo largo del texto de la demanda se deja traslucir que la inconformidad de los actores no es en realidad contra la decisión del legislador extraordinario de remitir a otra norma legal para efectos de definir algunos de los requisitos para acceder a la pensión, sino contra el contenido de las normas legales receptoras de la remisión. Pero es claro que el reproche no es contra su contenido abstracto y general, sino contra la forma como, según los actores, la modificación que ellas contienen impacta sobre un subsector económico, el de los aviadores civiles. La demanda se limita a explicar en qué consistieron las modificaciones introducidas por la Ley 797 de 2003 a la Ley 100 de 1993, pero no contiene siquiera un intento de explicación de por qué tales modificaciones, en términos generales y abstractos, violan la Constitución.

Al enunciar pero no sustentar los cargos relacionados con el principio de favorabilidad procesal, con el principio de favorabilidad laboral, y con el principio de protección a los derechos adquiridos, la demanda carece de los atributos de suficiencia y claridad que se tienen por indispensables para habilitar un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte.

III. DECISIÓN.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declararse INHIBIDA para pronunciarse sobre la constitucionalidad de los fragmentos demandados, contenidos en los artículos 6º (parcial) del Decreto 1282 de 1994 y los artículos  9º y 10º de la Ley 797 de 2003.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

NILSON PINILLA PINILLA

Presidente

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrada

Salvamento de voto

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Magistrado

JUAN CARLOS HENAO PÉREZ

Magistrado

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Magistrado

Salvamento de voto

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

Salvamento de voto

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Magistrado

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO

Secretaria General

SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA

MARIA VICTORIA CALLE CORREA

A LA SENTENCIA C-056 de 2010

PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación (Salvamento de voto)

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumplimiento de la carga mínima de argumentación (Salvamento de voto

Referencia: expediente D-7744

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 6º  (parcial) del Decreto 1282 de 1994 y los artículos 9º y 10º (parcial) de la Ley 797 de 2003

Demandante: María Fernanda Orozco Tous y Nixon Torres Cárcamo

Magistrado Ponente:

Mauricio González Cuervo

Con el acostumbrado respeto, a continuación expongo las razones que me llevaron a salvar el voto en la presente sentencia. Para la mayoría, no era posible un pronunciamiento de fondo porque no había claridad acerca de la proposición jurídica demandada[17] y porque en la demanda no se exponían claramente las razones jurídicas por las cuales las normas acusadas vulneran el debido proceso, el principio de favorabilidad y los derechos adquiridos. Según la sentencia, los argumentos esgrimidos no se dirigían de manera específica contra el texto de las normas impugnadas, sino que reflejaban la inconformidad de los demandantes con los efectos concretos y particulares que se derivaban de la reforma introducida por los preceptos acusados, lo cual escapaba el ámbito de control que le corresponde a la Corte Constitucional.

Aun cuando la demanda no contiene argumentos muy elaborados ni técnicos, de la breve exposición de las razones por las cuales consideran los accionantes que las normas son inconstitucionales, y por aplicación del principio pro actione, era posible identificar al menos un cargo que hubiera permitido un pronunciamiento de fondo. No obstante, los argumentos de la mayoría para justificar el fallo inhibitorio, hacen innecesariamente más gravosa la acción de inconstitucionalidad.

Según los accionantes, la norma establece una condición regresiva que afecta a los aviadores civiles y también a los demás que haría inconstitucional los apartes demandados de los artículos 9 y 10 de la Ley 797 de 2003, al aumentar gradualmente el número de semanas mínimas de cotización como condición para acceder a la pensión, y al reducir el monto de la pensión según sea el ingreso base de cotización.

De los pocos argumentos esbozados por los demandantes surge que lo que en realidad cuestionaban era el establecimiento de condiciones más exigentes o regresivas para adquirir el derecho a la pensión de vejez de los aviadores civiles, cobijados por un régimen especial regulado por el Decreto 1282 de 1994. Este cargo podría haber dado lugar a un pronunciamiento de fondo.

Si bien es cierto que para los demandantes el problema de reqresividad de los requisitos para pensionarse se presenta por las condiciones de monto y tiempo de cotización que se requieren para pensionarse en la Ley 797 de 2003, pero restringida la petición a la forma como tales requisitos puedan afectar a todos los que hacen parte del sistema general de pensiones, y no solo a los aviadores, tal circunstancia no impedía un pronunciamiento de fondo, como quiera que la Corte Constitucional puede siempre modular sus efectos.

Por lo anterior, considero que la demanda cumplía con la carga mínima de argumentación exigida para poder entrar a efectuar un examen de fondo acerca de la constitucionalidad de las disposiciones demandadas, frente al cargo por desconocimiento de la prohibición de no regresividad y del principio de progresividad de los derechos sociales. Por tanto, la Corte no ha debido inhibirse de proferir un fallo de fondo.

Fecha ut supra,

MARIA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrada

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

A LA SENTENCIA C-056 DEL 3 DE FEBRERO DE 2010

PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación (Salvamento de voto)

El examen de los requisitos adjetivos de la demanda no debe ser sometido a un riguroso escrutinio y se debe proferir una decisión de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la efectividad de los derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumple con la condiciones para llevar a un pronunciamiento de fondo, frente al desconocimiento del principio de progresividad (Salvamento de voto)

Referencia: Expediente D-7744

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 6º parcial del Decreto 1282 de 1994 y el artículo 9º y 10º (parcial) de la Ley 797 de 2003.

Magistrado Ponente:

Dr. MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Con el respeto que me merecen las decisiones de la Corte Constitucional, me permito presentar las razones por las cuales salvo el voto en relación con la sentencia C-056 del 03 de febrero de 2010.

1.  En la providencia en mención, este Tribunal decidió declarase inhibido “para pronunciarse sobre la constitucionalidad de los fragmentos demandados, contenidos en los artículos 6º (parcial) del Decreto 1282 de 1994 y los artículos  9º y 10º de la Ley 797 de 2003” .  En síntesis, el sector mayoritario de la Sala Plena considera que a pesar de la “construcción oficiosa de la disposición normativa demandada, los cargos formulados contra ella no cumplen los requisitos de suficiencia, claridad y pertinencia que permitan a la Corte hacer una (sic) pronunciamiento  de fondo (…)”.  

En efecto, no obstante que los demandantes señalaron las tres disposiciones constitucionales que serían contrarias a las normas impugnadas y que se presentaron los argumentos que sustentarían tal incompatibilidad, en la sentencia C-056 de 2010, se concluye lo siguiente:

“El fragmento demandado del Decreto-Ley 1282 de 1994 se limita a hacer una remisión normativa. No aparece cargo alguno contra el acto mismo de la remisión, ni explicación alguna sobre las razones por las cuales el acto de remitir por parte del legislador extraordinario con destino a una norma genérica contenida en una ley de la república contradice en algún sentido la Constitución. A lo largo del texto de la demanda se deja traslucir que la inconformidad de los actores no es en realidad contra la decisión del legislador extraordinario de remitir a otra norma legal para efectos de definir algunos de los requisitos para acceder a la pensión, sino contra el contenido de las normas legales receptoras de la remisión. Pero es claro que el reproche no es contra su contenido abstracto y general, sino contra la forma como, según los actores, la modificación que ellas contienen impacta sobre un subsector económico, el de los aviadores civiles. La demanda se limita a explicar en qué consistieron las modificaciones introducidas por la Ley 797 de 2003 a la Ley 100 de 1993, pero no contiene siquiera un intento de explicación de por qué tales modificaciones, en términos generales y abstractos, violan la Constitución.”

2.  El suscrito no comparte que de la demanda y su corrección[18] no sea posible inferir, por lo menos, una proposición jurídica necesaria para que la Corte profiriera una decisión de fondo.  Considero, en primer lugar, que la ausencia de conocimiento técnico-jurídico sobre los requisitos adscritos a la acción pública de inconstitucionalidad, no puede impedir que cualquier ciudadano impugne una norma que considera contraria a la Carta Política, cuando presenta argumentos de los cuales se deriva una inconformidad objetiva.  En todo caso, la valoración sobre el sustento de la acción debe realizarse a la luz del principio pro-actione, según el cual “el examen de los requisitos adjetivos de la demanda no debe ser sometido a un riguroso escrutinio y se debe preferir una decisión de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la efectividad de los derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo”.

En este caso, es claro que los actores, además de cumplir con las correcciones fijadas en el Auto de inadmisión[20], enuncian un cargo por regresividad en contra de la modificación que la Ley 797 de 2003 efectuó a los artículos 33 y 34 de la Ley 100 de 1993, en atención a la expectativa que tenían algunos aviadores civiles sobre la “pensión especial transitoria”, regulada en el Decreto 1282 de 1994.  Aunque la censura no se sustenta bajo el contenido del artículo 48 de la Constitución, la entidad y el alcance del cargo se reconoce en esta providencia e inclusive en el Auto mencionado, en los siguientes términos: “(…) los actores afirman que las condiciones y requisitos de la pensión transitoria especial para los aviadores civiles se hicieron más gravosos, pues los que establecían los artículos 33 y 34 de la Ley 100 de 1993 eran más favorables (…)”.

Además, contrario a lo afirmado en la sentencia C-056 de 2010[21], considero que los demandantes sí presentaron cargos específicos en contra de la constitucionalidad de los artículos 9 y 10 de la Ley 797 de 2003.  De hecho, en el escrito de “subsanación de demanda” se lee lo siguiente:

“Al efectuar la comparación entre lo que disponían los artículos 33 y 34 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 9 y 10 de la Ley 797 del 2003, tenemos que las modificaciones efectuadas, son más gravosas de forma específica, asi;

El artículo 33 de la Ley 100 de 1993, establecía como requisito para pensionarse, si era mujer, la edad de 55 años, y si era hombre, la edad de 60 años y haber cotizado un mínimo de mil (1000) semanas, pero con la modificación introducida por el artículo 9 de la Ley 797 del 2003, se incrementaron el número mínimo de semanas cotizadas a partir del 1 de enero de 2005 en 50 semanas adicionales a las mil (1000) y a partir del 1 de enero del 2006 en 25 semanas adicionales a las mil (100) [sic], significando ello un incremento en el número de semanas cotizadas con respecto al mismo requisito que establecía el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, al momento de expedirse el Decreto 1282 de 1994, en el sentido que hoy un aviador civil, para reunir los requisitos de pensión, debe acreditar no solo los 60 años de edad, sino también mil ciento cincuenta (1150) semanas cotizadas, cuando bajo los requisitos que le impuso en su momento el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, eran solo, en materia de semanas cotizadas, en un total de mil (1000) semanas.

El artículo 34 de la Ley 100 de 1993, estipulaba, que el monto de la pensión correspondiente a las primeras mil (1000) semanas cotizadas, era el sesenta y cinco por ciento (65%) del ingreso base de la liquidación, con la modificación del artículo 10 de la Ley 797 de 2003, ya el monto de la pensión sobre las primeras mil (1000) semanas cotizadas no es el sesenta y cinco por ciento (65%) sobre el ingreso base de la liquidación, sino entre el cincuenta y cinco por ciento (55%) y el sesenta por ciento (65%) [sic] sobre el ingreso base de la liquidación, indicando lo anterior que se estableció una disminución en el monto base de liquidación, sin embargo, la situación es peor, si se tiene en cuenta que para acceder a la pensión de vejez, ya no son mil (1000) semanas, sino mil cincuenta (1050) semanas en el año 2005 y en la actualidad son mil ciento cincuenta (1150) semanas, es decir, que el monto de la pensión del ingreso base de liquidación, entre el cincuenta y cinco por ciento (55%) y el sesenta por ciento (60%), ya no es sobre mil (1000) semanas cotizadas, sino, en la actualidad, sobre mil ciento cincuenta (1150) semanas cotizadas.

Lo que es peor, la modificación del artículo 10 de la Ley 797 de 20003, también afectó los porcentajes adicionales sobre las cincuenta (50) semanas adicionales a las mínimas requeridas, que antes las mínimas requeridas eran mil (1000) semanas y hoy en el año 2009, son mil ciento cincuenta (1150), es decir, que los porcentajes que se sumaban a los montos de la pensión sobre el ingreso base de liquidación, que antes era de un dos por ciento (2%) adicional al sesenta y cinco por ciento (65%), ahora es de un uno punto cinco por ciento (1.5%) sobre el monto de la pensión entre el cincuenta y cinco por ciento (55%) y el sesenta y cinco por ciento (65%), a partir de las cincuenta (50) semanas adicionales cotizadas sobre las mil ciento cincuenta (1150) semanas cotizadas, en el presente anualidad, lo que constituye una exagerada desproporción que lesiona de forma concreta los requisitos para pensionarse y los montos de la pensión de los aviadores, más [sic] si analizamos que antes de la modificación del artículo 10 de la Ley 797 de 2003, el monto máximo de la pensión de vejez era de un ochenta y cinco por ciento (85%) y hoy el monto máximo de la pensión es de un ochenta por ciento (80%) sobre el ingreso base de liquidación, afectando también el máximo monto de la pensión de estos aviadores.

Conforme a lo expuesto considero que la demanda cumplía con las condiciones necesarias para llevar a un pronunciamiento de fondo por parte de este Tribunal, frente al desconocimiento del principio de progresividad del derecho a la seguridad social en pensiones, previsto en los artículos 9 y 10 de la Ley 797 de 2003.

Fecha ut supra,

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Magistrado

[1] Diario Oficial No 41.403 de 1994 (22 de junio).

[2]  "Ley  100 de 1993 (Diciembre 23) Por medio de la cual se crea el sistema de seguridad social y se dictan otras disposiciones. [...] Artículo 139. Facultades Extraordinarias. De conformidad con lo previsto en el ordinal 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístase al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses contados desde la fecha de publicación de la presente Ley para: [...] 2. Determinar, atendiendo a criterios técnico-científicos y de salud ocupacional, las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador, que requieran modificación en el número  de semanas de cotización y el monto de la pensión. Las demás condiciones y requisitos para acceder a la pensión, se regirán por las disposiciones previstas en esta Ley, sin desconocer derechos adquiridos y en todo caso serán menos exigentes. Quedando igualmente facultado para armonizar y ajustar las normas que sobre pensiones rigen para los aviadores civiles y los periodistas con tarjeta profesional. Esta facultad incluye la de establecer los puntos porcentuales adicionales de cotización a cargo del empleador y el trabajador, según cada actividad."

[3] Diario Oficial No. 45.079, de 29 de enero de 2003.

[4] Folios 2-7.

[5] Por medio del concepto 4836 del 27 de agosto de 2009.

[6] Numeral 2, artículo 139, Ley 100 de 1993.

[7] Al respecto se pueden consultar entre otras C-180/07, C-292/07, C-293/07, C-542/07, C-552/07, C-381/08.

[8] Corte Constitucional Sentencia C-447 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero. La Corte se declara inhibida para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del inciso primero del artículo 11 del Decreto Ley 1228 de 1995, por demanda materialmente inepta, debido a la ausencia de cargo.

[9] Sentencia C-427/09.

[10] Corte Constitucional. Sentencias C-1052 de 2001 y C-717 de 2008.  M.P. Manuel Cepeda.

[11] Corte Constitucional, Sentencia C-717/08. M.P. M. Cepeda.

[12] Sentencia C- 1052/01 Corte Constitucional.

[13] Sentencia C-1115/04.

[14] Idibidem.

[15] Auto 032/05 MP. J. Araujo.

[16] Idibidem.

[17] Según la sentencia, no era claro si la demanda se restringía a las pensiones especiales transitorias de los aviadores civiles o si se pretendía la declaración de inconstitucionalidad de todas las normas acusadas que se extienden al régimen pensional general de la Ley 100 de 1993, modificado por la Ley 797 de 2002.

[18]  Folios 29 y siguientes, cuaderno principal del expediente D-7744

[19]  Sentencias C-069 de 2009, C-508 de 2008, C-451 de 2005, C-040 de 2005, C-486 de 2003 y C-1052 de 2003.

[20]  Folios 18 y siguientes, Auto del 01 de junio de 2009.

[21]  Argumento jurídico número 2.2.4.

Disposiciones analizadas por Avance Jurídico Casa Editorial S.A.S.©
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 31 de octubre de 2024 - (Diario Oficial No. 52.908 - 13 de octubre de 2024)

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