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REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
SENTENCIA C-049 DE 2026
Referencia: expediente D-15499
Asunto: acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 372 (parcial) de la Ley 2294 de 2023, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”
Demandantes: José Fernando Plata Puyana y Felipe Serrano Pinilla
Temas: principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia respecto de disposición que deroga prohibición de integración vertical de la empresa encargada del servicio de interconexión nacional en el PND
Magistrado ponente:
Juan Carlos Cortés González
Bogotá, D. C., once (11) de marzo de dos mil veintiséis (2026)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el artículo 241.4 de la Constitución Política, cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente
SENTENCIA
SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
| ¿Qué estudió la Corte? | La Sala Plena de la Corte Constitucional estudió una demanda contra las expresiones “el parágrafo tercero del artículo 167 de la Ley 142 de 1994; el parágrafo tercero del artículo 32 de la Ley 143 de 1994,” contenidas en el artículo 372 de la Ley 2294 de 2023. En virtud de estas disposiciones se derogaron las normas que establecían la prohibición para que ISA participara en actividades de generación, comercialización y distribución de electricidad. Los demandantes presentaron dos cargos. El primero de ellos planteó la vulneración del principio de consecutividad, porque las derogatorias acusadas no fueron incluidas en la versión original del proyecto de ley presentado por el Gobierno nacional al Congreso de la República. Se afirmó que dichas derogatorias tampoco fueron debatidas en primer debate en las comisiones conjuntas de Cámara y Senado, y que solamente fueron introducidas y aprobadas en segundo debate en Senado, sin que se discutieran en la Cámara de Representantes. Expusieron los accionantes que las derogatorias acusadas están directamente relacionadas con el artículo 197/218 del proyecto, que modificaba las reglas de integración vertical para las empresas prestadoras de servicios públicos, el carácter independiente del Centro Nacional de Despacho -CND y las actividades en materia de energía eléctrica de ECOPETROL, disposición que fue negada en el trámite legislativo. En el segundo cargo los actores señalaron que con las disposiciones censuradas se violó el principio de unidad de materia. Al respecto indicaron que las derogatorias acusadas suponen un cambio estructural en el mercado de energía eléctrica y que no son instrumentales para cumplir con los metas y objetivos del plan nacional de desarrollo. Esto, porque las normas están ubicadas en el capítulo denominado Otras disposiciones y no en el título correspondiente a Mecanismos de Ejecución del Plan. Además, advirtieron que los parágrafos acusados son accesorios al artículo 197/218 del proyecto, que pretendía modificar el artículo 74 de la Ley 143 de 1994, artículo que, reiteraron, fue eliminado en el trámite legislativo. Por lo anterior, el aparte demandado debería seguir idéntica suerte. Igualmente, aludieron a que los enunciados normativos acusados no satisfacen el estándar de conexidad directa e inmediata con el plan plurianual de inversiones del PND. Esto, por cuanto no hay “determinación o especificación concreta de los recursos financieros y apropiaciones” en cuanto a (i) los programas relacionados con el catalizador titulado Transición energética justa, segura, confiable y eficiente, al cual estarían asociadas las disposiciones demandadas, y (ii) al sector de minas y energía. |
| ¿Qué consideró la Corte? | La Corte determinó, como cuestiones previas, la procedencia de estudiar un cargo no planteado en la demanda, así como la oportunidad para promover un cargo por vulneración del principio de consecutividad, que es un vicio de forma. Luego de ello se refirió a la ley que aprueba el plan nacional de desarrollo, sus características y al plan nacional de desarrollo actual y sus ejes, así como a los principios de consecutividad e identidad flexible y al principio de unidad de materia. La Sala encontró que se vulneraron los principios de consecutividad e identidad flexible por cuanto no se surtió la deliberación requerida respecto de las medidas derogatorias introducidas en segundo debate objeto de la demanda, específicamente considerando el carácter de tales normas en una ley multitemática como lo es el plan nacional de desarrollo y frente a la no aprobación del artículo que en el proyecto de ley regulaba el ajuste a la integración vertical en el sector de la energía eléctrica. Si bien desde el proyecto original se incorporaron tres medidas sobre la materia, que implicaban incluir la transmisión como actividad integrable en el sector, condicionar la integración generación/transmisión al impulso de energías no convencionales y habilitar a las empresas creadas antes de 1994 a la integración sin dicha restricción, evidenció la Corte Constitucional que: a) no hubo deliberación particular ni específica respecto de las medidas derogatorias contenidas en el artículo 372 del PND, b) se omitió debatir las dos proposiciones que buscaron su eliminación en la Cámara de Representantes y c) el presidente de esa corporación legislativa expresa y voluntariamente impidió el uso de la palabra para debatir sobre aquellas, d) con lo que se impactó el principio democrático, fundamento de la consecutividad y la identidad flexible en el trámite legislativo, así como se desconoció el precedente constitucional aplicable. De acuerdo con el precedente sobre la materia, y a pesar de la prosperidad del primer cargo, la Sala también se pronunció sobre la censura por desconocimiento del principio de unidad de materia y, al efecto, siguió la metodología de análisis contenida en la Sentencia C-244 de 2025. La Sala encontró que la medida no supera ninguno de los pasos que constituyen el análisis sobre un cargo tal, dado que las derogatorias no son instrumentales en función de su ubicación, no tienen relación con los objetivos y programas del plan y del plan plurianual de inversiones y no perdieron alcance planificador con ocasión de la no aprobación del artículo 197/218 del proyecto. Además, la Sala también encontró que no se debatieron y el Gobierno no justificó su inclusión ni el trámite que se les dio. |
| ¿Qué decidió la Corte? | Como consecuencia de lo anterior, la Sala declaró la inexequibilidad de las expresiones “el parágrafo tercero del artículo 167 de la Ley 142 de 1994; el parágrafo tercero del artículo 32 de la Ley 143 de 1994;”,contenidas en el artículo 372 de la Ley 2294 de 2023 y dispuso la reviviscencia de las normas derogadas, para evitar un vacío normativo y mantener el diseño adoptado por el legislador en ejercicio de una competencia constitucional. |
Tabla de abreviaturas
La Corte utilizará algunas siglas o abreviaturas empleadas por los intervinientes y algunas normas legales que se consideran relevantes para facilitar la lectura de esta sentencia. Para tal fin, se incluye la siguiente tabla ilustrativa.
Tabla 1. Abreviaturas.
| Abreviatura | Nombre |
| PND | Plan Nacional de Desarrollo |
| CND | Centro Nacional de Despacho |
| ISA | Interconexión Eléctrica S.A. E.S.P -ISA- |
| CREG | Comisión de Regulación de Energía y Gas |
FNCER | Fuentes no convencionales de energía renovable |
| PPI | Plan plurianual de inversiones |
| XM | Administrador del Mercado de Energía Mayorista de Colombia y del Sistema de Interconectado |
| C.P. | Constitución Política |
| PGN | Presupuesto General de la Nación |
| MFMP | Marco Fiscal de Mediano Plazo |
| SGR | Sistema General de Regalías |
| SGP | Sistema Geenral de Participaciones |
| SIN | Sistema Interconectado Nacional |
| FNCE | Fuentes no convencionales de energía |
| GEB SA ESP | Grupo de energía de Bogotá |
| EEPM | Empresas Públicas de Medellín |
| ESSA | Electrificadora de Santander |
| DELSUR | Desarrollo eléctrico Suria |
| EBSA | Empresa de Energía de Boyacá |
| CHEC | Central Hidroeléctrica de Caldas |
ANTECEDENTES
Trámite procesal
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos José Fernando Plata Puyana y Felipe Serrano Pinilla demandaron el artículo 372 (parcial) de la Ley 2294 de 2023, “[p]or el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 'Colombia Potencia Mundial de la Vida'”. Los accionantes argumentaron que las expresiones acusadas son incompatibles con los artículos 157, 158, 160, 169, 339 y 341 de la Constitución por desconocer los principios de consecutividad y unidad de materia.
Mediante Auto del 11 de octubre de 2023, el magistrado sustanciador admitió los dos cargos propuestos en la demanda. Asimismo, ordenó: (a) a los secretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes que remitieran a esta Corte, con destino al proceso de la referencia, el informe detallado del trámite legislativo y la copia digital del expediente respectivo; y (b) a la Presidencia de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y al Departamento Nacional de Planeación remitir el documento oficial contentivo de las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 e indicar con cuáles ejes, objetivos, programas o proyectos se relaciona el aparte demandado. También dispuso (c) comunicar el inicio del proceso al presidente de la República, al presidente del Congreso, al ministro de Hacienda y Crédito Público, al director del Departamento Nacional de Planeación, a la Comisión de Regulación de Energía y Gas, y a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para que justificaran la constitucionalidad de los enunciados normativos sometidos a control. Además, (d) invitó a varias autoridades, instituciones académicas y personas expertas para que aportaran concepto técnic–, de conformidad con el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991. Finalmente, ordenó correr traslado a la procuradora general de la Nación para que rindiera el concepto previsto en los artículos 278.5 de la Constitución y 7º del Decreto 2067 de 1991.
Entre el 23 de octubre de 2023 y el 14 de noviembre de 2023 se recibieron las pruebas decretadas. Mediante Auto del 4 de marzo de 2024, el despacho sustanciador ordenó continuar con el trámite y el proceso se fijó en lista entre el 7 de marzo de 2024 y el 20 de marzo siguiente, en cumplimiento del artículo 7 del Decreto 2067 de 199https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=78169..
El 10 de abril de 2024, la Sala Plena profirió el Auto 705 del 10 de abril que, entre otras cosas, ordenó la suspensión de términos del presente proceso a partir de dicha fecha. El 24 de octubre de 2024, y luego del trámite de subsanación correspondiente en el Congreso de la República en relación con la ley del plan nacional de desarrollo, la Corte Constitucional profirió la Sentencia C-448 de 2024. Además de declarar subsanado el vicio, dicha sentencia dispuso levantar, a partir del 12 de febrero de 2025, la suspensión de términos dispuesta en el Auto 705 de 2024 en los procesos que cursaban contra los artículos objeto de conciliación de la referida ley. Esa medida abarcó la demanda bajo estudio radicada con el consecutivo D-15499.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de estos juicios y previo concepto de quien ejercía entonces como procuradora general de la Nación, la Corte Constitucional procede a decidir sobre la demanda de la referencia.
Norma demandada
A continuación, se trascribe el texto del artículo 372 de la Ley 2294 de 2023 y se resalta el aparte demandado:
“LEY 2294 DE 202
(mayo 19)
Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 372. VIGENCIAS Y DEROGATORIAS. La presente ley rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.
Los artículos de las Leyes 812 de 2003, 1151 de 2007, 1450 de 2011, 1753 de 2015 y 1955 de 2019 no derogados expresamente en el siguiente inciso o por otras leyes, continuarán vigentes hasta que sean derogados o modificados por norma posterior.
Se derogan expresamente el artículo 26 de la Ley 45 de 1990; el parágrafo tercero del artículo 167 de la Ley 142 de 1994; el parágrafo tercero del artículo 32 de la Ley 143 de 1994; el artículo 45 de la Ley 300 de 1996; artículos 15, 41, 44, 45, 46, 50, 105, 137, 144, 146, 165 y 179 de la Ley 1450 de 2011; el artículo 22 de la Ley 1558 de 2012; artículos 11, 13, parágrafo segundo del artículo 30, 42, 56, 75, 91, 100, 129, 171, 203, 207, 221, 225, 249 de la Ley 1753 de 2015; incisos 2 y 3, así como los parágrafos 1, 2 y transitorio del artículo 357 de la Ley 1819 de 2016; el artículo 3 del Decreto Ley 413 de 2018; artículos 12, 49, 62, 85, 94, la expresión “Colombia rural” del artículo 118, los artículos 132, 137, 163, 175, 179, 200, 218, 239, 281, 303, 305, 307, de la Ley 1955 de 2019; las expresiones “con corte al 30 de junio de 2020” y “desarrollo de líneas de crédito” del numeral 23 del artículo 35 de la Ley 1341 de 2009 adicionado por el artículo 9º de la Ley 2108 de 2021; el parágrafo del artículo 9º de la Ley 1969 de 2019; la expresión “Sistemas Integrados de Transporte Masivo (SITM)” incluida en el artículo 9º de la Ley 1972 de 2019; artículo 48 de la Ley 2099 de 2021; artículo 54 de la Ley 2155 de 2021; artículo 13 de la Ley 2128 de 2021; la expresión “territoriales” prevista en el inciso del artículo 95 de la Ley 2166 de 2021; el artículo 52 de la Ley 2136 de 2021; y los artículos 2º y 3º de la Ley 2186 de 2022”.
La demanda
Los accionantes sostuvieron que el aparte demandado del artículo 372 de la Ley 2294 de 2023 trasgrede los artículos 157, 158, 160, 169, 339 y 341 de la Constitución. En consecuencia, solicitaron declarar inexequibles las expresiones acusadas por desconocer los principios de consecutividad y unidad de materia, para lo cual formularon dos cargos de inconstitucionalidad cuyo alcance se resume a continuación.
Primer cargo. Para los accionantes se incurrió en una inconstitucionalidad por violación del principio de consecutividad en el trámite legislativo en relación con lo establecido en los artículos 157 y 160 superiores. Plantearon aquellos que las derogatorias expresas del parágrafo tercero del artículo 167 de la Ley 142 de 1994 y del parágrafo tercero del artículo 32 de la Ley 143 de 1994, no fueron incluidas en la versión original del proyecto de ley presentado por el Gobierno nacional al Congreso de la República. Afirmaron que dichas derogatorias tampoco fueron debatidas en primer debate en las comisiones conjuntas de Cámara y Senado, y que fueron introducidas y aprobadas en segundo debate sin que se discutieran en la Cámara de Representantes.
En su entender, el principio de consecutividad (i) implica la obligación para las comisiones y plenarias de estudiar, discutir y debatir el articulado propuesto y las proposiciones puestas en su conocimiento en el marco del trámite legislativo; (ii) proscribe que las comisiones y plenarias omitan el ejercicio de sus competencias o lo deleguen en otra instancia del Congreso, so pena de configurar un vicio; e (iii) impone la discusión, aprobación o improbación del articulado propuesto para primer y segundo debate, así como el estudio de las proposiciones que lo modifiquen o adicionen.
Bajos esos supuestos, indicaron que el vicio de procedimiento se configuró porque las expresiones demandadas infringieron el principio de consecutividad. Esto, porque no se discutieron en la Cámara de Representantes, así como tampoco se consideraron las proposiciones para su eliminación, ni se deliberó sobre el texto normativo finalmente acogido. En relación con las proposiciones, argumentaron que se incumplieron las reglas para acreditar su publicidad y que el desarrollo del debate se limitó a la lectura del nombre del autor de cada una, sin dar a conocer el alcance de su contenido y sin permitir el uso de la palabra para deliberar sobre las mismas. Esto, consideran, contraría las reglas fijadas por la Corte Constitucional respecto de la publicidad y el debate mínimo sobre proposiciones a un proyecto de ley.
Resaltaron que el presidente de la Cámara de Representantes dirigió el trámite legislativo de forma tal que, escudado en razones de apremio, decidió no abrir el espacio para deliberar sobre estos asuntos, con lo que impidió la discusión sobre las proposiciones y el texto del artículo 372 referido. Agregaron que la votación aprobatoria de la norma sobre derogatorias del plan nacional de desarrollo (PND), en el segundo debate en la Cámara de Representantes, se realizó sin una discusión y deliberación previa. En particular, que no se consideró el texto novedoso propuesto en la ponencia para segundo debate, así como tampoco se discutieron las proposiciones que solicitaban su eliminación.
Expusieron que la derogatoria del parágrafo tercero del artículo 167 de la Ley 142 de 1994 y el parágrafo tercero del artículo 32 de la Ley 143 de 1994 está directamente relacionada con el artículo 218 del proyecto, que regulaba el carácter independiente del Operador del Mercado -Centro Nacional de Despacho -CND- y las actividades de generación, distribución y comercialización de energía eléctrica como actividades secundarias a las actividades principales de Ecopetrol en materia de hidrocarburos. Además, dicho artículo aludía a la interconexión de la red nacional de energía eléctrica, en el caso de Interconexión Eléctrica S.A. -ISA, ambas actividades (hidrocarburos e interconexión eléctrica) sujetas a la reglamentación de la Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG.
Explicaron que el artículo 218 del proyecto fue suprimido por votación de la Plenaria de la Cámara de Representantes, con lo cual se configuró el vicio de procedimiento por la elusión del debate. Esto, porque la Cámara no pudo debatir sobre la incongruencia que representaba suprimir el artículo 218 del proyecto de ley y conservar la derogatoria expresa de los parágrafos terceros de los artículos 167 y 32 de las leyes 142 y 143 de 1994.
Segundo cargo. Los demandantes advirtieron que la misma expresión acusada desconoce el principio de unidad de materia establecido en los artículos 158, 169, 339 y 341 de la Constitución Política, por cuanto esa norma, de vocación temporal, significó un cambio estructural en el régimen de integración vertical de actividades en el sector energético con base en razones de libre competenci––, lo cual implicó la derogatoria de una ley ordinaria y permanente que rige el mercado energético.
Como fundamento de ese cargo, en primer lugar, expusieron que la disposición demandada no tiene la naturaleza instrumental requerida por ubicarse en el capítulo denominado Otras disposiciones, y no en el título correspondiente a Mecanismos de Ejecución del Plan. Asimismo, en lo que tiene que ver con su alcance, precisaron que los parágrafos acusados son accesorios al artículo 218 del proyecto, que pretendía modificar el artículo 74 de la Ley 143 de 1994 para permitir la integración vertical entre las actividades de transmisión y las de generación a partir de fuentes no convencionales de energía renovable, artículo que, reiteraron, fue eliminado en el trámite legislativo. Por lo anterior, el aparte demandado debería seguir idéntica suerte.
En segundo lugar, indicaron que las derogatorias acusadas no formaban parte del articulado original del proyecto de ley, sino que fueron incluidas en la ponencia para segundo debate en Cámara, lo cual evidencia que la disposición no guarda una conexidad inmediata y directa con los objetivos, metas, planes o estrategias de la parte general del PND. Expusieron que la derogatoria prevista en la norma acusada, contrastada con las estrategias definidas en la Ley 2294 para lograr la Transición energética justa, segura, confiable y eficiente, no guarda relación con el objetivo de diversificar la producción asociada a las actividades extractivas y, en consecuencia, se trata de un medio irrelevante para lograr ese fin. Igualmente, aludieron que la disposición demandada es hipotética, insuficiente y requiere del cumplimiento de condiciones adicionales para lograr la eficiencia energética y del mercado.
En tercer lugar, señalaron que los enunciados normativos acusados no satisfacen el estándar de conexidad directa e inmediata con el Plan Plurianual de Inversiones del PND. Esto, por cuanto no hay “determinación o especificación concreta de los recursos financieros y apropiaciones en cuanto a (i) los programas relacionados con el catalizador titulado Transición energética justa, segura, confiable y eficient al cual estaría asociada la disposición demandada, y (ii) al sector de minas y energía.
Para los demandantes, la primera condición que se debería verificar para que la disposición demandada cumpliera con el estándar de conexidad directa e inmediata es que el plan también hubiese modificado el artículo 74 de la Ley 143 de 1994. Argumentan que, tal y como lo señaló la Corte Constitucional en la Sentencia C-063 de 2021, el artículo 74 de la Ley 143 de 1994 “[e]xcluyó la actividad de transmisión de aquellas que pueden ser ejercidas de forma integrada”. El Gobierno Nacional propuso modificar el artículo 74 de la Ley 143 de 1994 a través del artículo 218 del Proyecto de Ley, en el sentido de permitir la transmisión de manera integrada con la generación a partir de FNCER (fuentes no convencionales de energía renovable).
Sin embargo, tanto la Cámara como el Senado votaron en contra de tal disposición por los altos riegos a la libre competencia. Así, a la fecha, el artículo 74 de la Ley 143 de 1994 impide a Interconexión Eléctrica S.A. E.S.P -ISA-. y a sus matrices o filiales realizar la actividad de generación a partir de fuentes no convencionales de energía renovable -FNCER-. La segunda condición que ocasiona que la disposición demandada sea insuficiente para tener conexidad inmediata, son las decisiones emitidas por la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) en desarrollo de las funciones previstas en los artículos 73 de la Ley 142 de 1994 y 23 de la Ley 143 de 1994. En ejercicio de estas facultades, la CREG ha expedido resoluciones que imponen límites a la integración vertical de las actividades de generación, distribución y comercialización con la transmisión, por lo que, aún en el caso que no fuese necesario modificar el artículo 74 de la Ley 143 de 1994, también existen limitaciones a Interconexión Eléctrica S.A. E.S.P., su matriz y filiales para desarrollar la actividad de generación mediante FNCER. Como tercera condición indican que sería necesario que Ecopetrol S.A. o Intercolombia S.A. E.S.P., como empresas con autonomía administrativa, patrimonial y presupuestal, según el artículo 32 de la Ley 142 de 1994, tomen la decisión de ingresar en la actividad de generación con FNCER como nueva línea de negocio.
Por último, indicaron que no se cumplió el estándar de deliberación y justificación fijado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-415 de 2020 para que una disposición del plan pueda modificar la legislación ordinaria. Esto, porque: (i) no “hubo oportunidad de deliberar” sobre la norma demandada, ni en primer debate de comisiones conjuntas ni en segundo debate en la Plenaria de la Cámara; (ii) no hubo justificación alguna respecto de los fundamentos que llevaron a la inclusión de la disposición demandada; y (iii) la deliberación surtida en el Senado evidenció que la eliminación del artículo 218 del proyecto de ley suponía, a su vez, suprimir las derogaciones expresas de los parágrafos terceros de los artículos 167 y 32 de las leyes 142 y 143 de 1994 ordenadas con los apartes normativos demandados.
Relación de elementos de prueba
En cumplimiento de lo ordenado por el magistrado sustanciador, se recibieron las siguientes respuestas probatorias relacionadas con el presente asunto:
Tabla 2. Respuestas al auto de pruebas
Intervenciones
El proceso se fijó en lista entre el 7 y el 20 de marzo de 2024. Durante este trámite se recibieron 17 escritos de intervención, de los cuales 14 se presentaron dentro del término de fijación en lista y 3 de manera extemporáne. A continuación se exponen los principales argumentos contenidos en los escritos presentados oportunamente:
Tabla 3. Síntesis de intervenciones y conceptos
| Interviniente o invitado | Argumentos |
| Universidad Externado de Colombi (invitado) | El docente Emilio José Archila Peñalosa solicitó la declaratoria de exequibilidad. Manifestó que las normas derogadas eran contrarias al texto superior, por cuanto prohibían una posición de dominio sin cumplir los requisitos materiales y formales previstos para que el Estado intervenga en la economía y limite la libertad de empresa. Esto, por cuanto no existe un interés constitucionalmente protegido, no se afecta el núcleo fundamental del derecho a la libre empresa y no resultan razonables ni proporcionadas. Consideró que lo que sí está proscrito es el abuso o la utilización de medios irregulares y reprochables que impidan el desarrollo pleno de la competencia. De forma subsidiaria, y en caso de una declaratoria de inconstitucionalidad, consideró que la misma debería tener efectos diferidos hasta que el Congreso expida las normas correspondientes. |
| De otra parte, el docente Ángel Castañeda se refirió únicamente al cargo de vulneración del principio de unidad de materia, al cual consideró suficiente para declarar la inexequibilidad de la norma. Explicó que con el fin de garantizar la independencia del transmisor -ISA- y la eficiencia en la prestación del servicio, se le prohibió realizar actividades de generación, distribución o comercialización en las leyes 142 y 143. El PND no modifica la estructura de la industria ni favorece normativamente a un agente, por lo que la norma demandada no resulta instrumental al plan; esto, por cuanto la derogatoria cuestionada reduce la posibilidad de una mayor competencia por la falta de transparencia y aumenta la posición de mercado de los agentes que ya operan el mismo, en perjuicio del usuario. | |
| Por último, el docente Hemberth Suárez Lozano concluyó que el segmento acusado es inconstitucional. Para arribar a esa afirmación aludió al marco regulatorio del mercado mayorista de energía eléctrica y a los límites en la integración vertical y horizontal para evitar la concentración excesiva de poder económico en una sola empresa o grupo en distintos niveles de la cadena de valor de aquel mercado. Manifestó que la apresurada votación en bloque no aseguró la discusión que requería la norma dentro del proceso de formación de la ley, dado su impacto en la transición y estabilidad energética del país. Agregó que la falta de conexidad obedece a que lo regulado no guarda relación con las estrategias específicas en materia de participación en el mercado de energía eléctrica. | |
| Pablo Hernán Corredor Avellaned (interviniente) | No presentó una solicitud específica. Expuso las ventajas que representa la derogación de las normas que impusieron a ISA la limitación al ejercicio de actividades de generación, distribución y comercialización de energía. Después de detallar el esquema regulatorio de la metodología de remuneración y calidad del Sistema de Transmisión Nacional, destacó que en la actualidad la participación de ISA en el sector se ve reducida a las convocatorias de ampliación de dicho sistema y, ocasionalmente, en los Sistemas de Transmisión Regional. Para ello presentó índices históricos y porcentuales de las empresas generadoras con más plantas que determinan una baja competencia en el mercado de generación, así como su incidencia en los precios de bolsa, con el propósito de evidenciar la necesidad de que ISA participe en el mercado de generación dada su capacidad de gestión y sus posibilidades financieras. |
| Departamento Nacional de Planeació (interviniente) | Exequibilidad. Frente al cargo por el desconocimiento del principio de consecutividad, manifestó que la modificación introducida en el segundo debate, que consistió en la supresión de disposiciones relacionadas con la estructura de los mercados eléctricos, no es una materia o asunto nuevo en el marco del PND. Con fundamento en el principio de identidad flexible sostuvo que el cambio introducido fue discutido por los congresistas y que hizo parte de las Bases del PND porque: (i) la eliminación de la restricción habilita los supuestos de integración vertical; (ii) ocurrida esa habilitación, ISA puede participar en la oferta de generación y abarcar el incremento de oferta de energía a partir de fuentes no convencionales de energías renovables -FNCER-; y (iii) este incremento de oferta a partir de FNCER implica la materialización de los objetivos del PND enfocados en la transición a una matriz energética más limpia, con un impacto benéfico en términos de preservación ambiental y cambio climático. En cuanto al cargo por la violación de la unidad de materia señaló, en primer lugar, que la instrumentalidad de una disposición no depende de su ubicación en el PND, sino de la vocación para impulsar el cumplimiento de este. Por el contrario, en las primeras disposiciones del plan se alude a la transformación productiva, la internacionalización y la acción climática como ejes del plan, elementos programáticos cuya eficacia es consecuencia de disposiciones instrumentales, como el artículo 372, entre otras. En segundo lugar, consideró que las referencias programáticas del plan evidencian la conexión directa e inmediata de la derogatoria cuestionada con la parte general del PND, pues derogar la prohibición de integración vertical entre la generación y la transmisión, es una condición normativa esencial para realizarlas. Explicó que, si bien el Congreso optó por eliminar el artículo 218 del proyecto de ley del plan -que proponía modificar el artículo 74 de la Ley 143- tras considerar los altos riesgos que representaba para la libre competencia, al derogarse el parágrafo tercero de los artículos 167 de la Ley 142 y del artículo 32 de la Ley 143 se entiende que cambió el alcance del artículo 74 mencionado. Así, “varió [el artículo 74] en el sentido de “permitir” no solo la integración vertical entre generación, distribución y comercialización por expresa disposición legal, sino, además, entre generación y transmisión por ausencia de prohibición expresa, por lo que debe concluirse que el supuesto de integración vertical está permitido. Esto, por supuesto, redunda en superar una restricción explícita que existía en contra de la libertad de entrada de ISA en la actividad de generación, lo cual, por cierto, vulneraba el principio de igualdad en la medida en que tal restricción solo afectaba a la empresa de interconexión nacional. En tercer lugar, señaló que el Plan Plurianual de Inversiones incluye recursos tanto para el sector energético, como para el impulso a la transformación de la matriz energética hacia fuentes más limpias y sostenibles, lo que coincide con el fin buscado por la derogatoria demandada. |
| María Ximena Valencia Lópe (interviniente) | Exequibilidad. La ciudadana señaló que la derogatoria ordenada con la disposición acusada se ajusta a la Constitución. De una parte, permite que ISA ejerza su autonomía empresarial para desarrollar integradamente distintas actividades dentro de la cadena de valor del mercado de energía eléctrica propias de la transformación productiva y la transición energética. De otra parte, no limita las potestades de los órganos que vigilan y controlan el sector. En su parecer, todo ello hizo parte estructural de la discusión del PND desde su radicación ante el Congreso, y afirmó que el cambio normativo introducido permite diversificar la base de los proyectos, así como provoca una mayor capacidad de generación para abordar la escasez de oferta energética que se anticipa sucederá en los años 2027 y 2028. |
| Agremiación de distribuidoras y comercializadoras de energía sin generación despachada centralmente - CODISGE (interviniente) | Exequibilidad. Indicó que la expedición de la norma acusada sí se ajustó a los principios de consecutividad, identidad flexible y unidad de materia, pues permitir a ISA el desarrollo integrado de la actividad de transmisión con todas las otras actividades que conforman la cadena de generación de energía eléctrica, hizo parte de la deliberación desde el primer debate del proyecto de ley. Esta temática se incluyó en las Bases del PND, porque fue voluntad del legislador levantar las barreras a la competencia en el mercado eléctrico colombiano. Expuso gráficos de los que concluyó que el mercado de generación del país es oligopólico, lo cual en periodos de estiaje dificulta el funcionamiento eficiente del mercado y termina por trasladar a los compradores en la bolsa precios que no reflejan el verdadero valor económico de los recursos. Consideró también que desde hace más de 30 años ISA era la única empresa que no se podía integrar, prohibición que en un principio quiso impedir el abuso de la posición dominante, pero significó violar el derecho a la libertad de empresa e incentivar que otros agentes no estatales sí ejercieran su poder dominante. Otras consideraciones expuestas coinciden con las presentadas por la ciudadana María Ximena Valencia López. |
| Ecopetrol S.A (interviniente) | Coadyuvancia de la solicitud de exequibilidad. Expuso que, sucedida la adquisición de la participación accionaria mayoritaria de la empresa ISA, esta apalancó uno de los pilares de la estrategia empresarial del Grupo Ecopetrol denominado “Crecer con la transición energética”, sin que por ello se comprometiera o afectara la autonomía e independencia de gestión por parte de ISA y el gobierno corporativo respectivo, conservando esta su propia personería jurídica. Partiendo de ese entendimiento, solicitó declarar la exequibilidad de los apartes demandados. En concreto, frente al cargo por vulneración del principio de consecutividad, afirmó que la regulación vigente permite introducir modificaciones, adiciones y supresiones en el segundo debate, para lo cual se presentó el pliego modificatorio en el caso estudiado. Tampoco se eludió el debate legislativo, pues se cumplió en debida forma con la publicación, así como se garantizó que los congresistas tuvieran conocimiento de las derogatorias aludidas antes y durante la plenaria, y que pudieran acceder a las mismas en el canal virtual dispuesto para ese fin. En efecto, en la Gaceta No. 388 de 2023 se aprecia una tabla a doble columna donde se menciona el texto aprobado en primer debate y el pliego modificatorio con las propuestas de cambio, entre las que se incluyen los apartes hoy acusados. Con relación al cargo por violación del principio de unidad de materia, aclaró que la derogatoria pretende eliminar la limitación aplicable a ISA como agente de mercado de energía eléctrica, y tiene como finalidad materializar los objetivos expuestos en el PND y las Bases en materia de transición económica y energética, con lo que se evidencia su carácter instrumental y la necesidad de que trascienda la temporalidad del plan. Agregó que la ubicación de una disposición no determina su naturaleza instrumental, pues este criterio es meramente orientador. Por último, indicó que las dos normas que señalan los accionantes (artículo 218 PL eliminado y artículo 372 sancionado) guardan relación, pero de la derogatoria demandada no se predica una subsidiariedad respecto de aquella que fue eliminada en el trámite legislativo, por cuanto ambas fueron concebidas de manera independiente. |
| Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estad (interviniente) | Exequibilidad. Respecto del cargo por consecutividad explicó que el levantamiento de las barreras del servicio eléctrico que impedía a los agentes la integración de actividades fue uno de los temas de debate en las comisiones conjuntas, en consonancia con los objetivos en materia de transformación energética expuestos en las Bases del Plan. Así, es admisible que durante el segundo debate las cámaras introduzcan modificaciones, adiciones y supresiones, siempre que estas tengan relación con las materias discutidas en primer debate, lo que se sustentó en el trámite legislativo. Respecto del principio de unidad de materia, sostuvo que existe coherencia temática y lógica entre la norma demandada y la materia general de la ley que la contiene. Esto por la instrumentalidad y conexidad directa acreditada a partir del eje de transformación productiva y los catalizadores enfilados a la transición energética. Explicó que las barreras que generaban los parágrafos derogados debían removerse porque (i) discriminaban injustificadamente a ISA, constituida antes de 1994, y a la cual se le impedía realizar la actividad de transmisión en conjunto con otras actividades de la cadena de suministro de electricidad; y (ii) restringían el mercado en cuanto solo permitían el fortalecimiento en el mercado de los competidores de ISA que sí están integrados verticalmente en los sectores de energía y gas combustible. Con la integración ahora permitida, ISA fortalece su competencia en el mercado de generación de energía, beneficiando así tanto a la prestación del servicio como a los usuarios finales, lo que a su vez implicará el crecimiento de la oferta de energía eléctrica a corto, mediano y largo plazo. |
| Centro de Estudios de Derecho Procesa (interviniente) | Exequibilidad. Sobre el primer cargo, precisó que la exigencia de consecutividad debe revisarse a la luz de la identidad flexible, a partir de lo cual se evidencia que en primer debate sí se discutió sobre las reglas de integración vertical para lograr la aprobación de un artículo (218 del PL), que modificaría el texto del artículo 74 de la Ley 143 de 1994, propuesta que posteriormente fue eliminada. Asunto diferente es que la derogatoria acusada tuvo una suerte distinta en ambas cámaras: en el Senado se aprobó el texto propuesto excluyendo las derogatorias, mientras que en la Cámara la votación aprobó el texto incorporado. Lo que valida el actuar del legislador es que las proposiciones fueron mencionadas durante la plenaria, estaban disponibles para consulta y el trámite de votación fue anunciado sin recibir reparo alguno; asimismo, el trámite conciliatorio se surtió conforme a la ley. Con relación a la unidad de materia, sostuvo que se acredita porque tanto en las Bases del Plan como en el Plan Plurianual de Inversiones, figura lo relacionado con el eje de Transformación productiva, internacionalización y acción climática, para lo cual se estipularon unos catalizadores y se asignaron recursos por un total de $114,3 billones. |
| Ministerio de Minas y Energí (interviniente) | Exequibilidad. Inició su intervención refiriéndose al cargo por violación a la consecutividad, sobre el cual consideró que en el primer debate las comisiones conjuntas sí debatieron en torno a la integración del sector eléctrico nacional y a la necesidad de aumentar la competitividad en materia energética. Si bien esa discusión se dio en torno a un artículo distinto al parcialmente acusado, estima que tanto el segundo debate como las propuestas de modificación -oportunamente conocidas- guardan coherencia con el propósito del PND, al eliminar la barrera a la competencia y al impulso que recaía sobre ISA. En este punto presentó también algunas consideraciones sobre la votación en bloque, la cual estima una práctica propia del trámite legislativo en asuntos que no componen la sustancia del PND. En lo que tiene que ver con la unidad de materia, afirmó que el artículo 372 es instrumental y cumple con los criterios de conexidad exigidos. Para ello, explicó que la ley del plan atiende a una interpretación sistemática, que abarca las bases -con el eje y catalizadores ya mencionados en otras intervenciones- y el plan de inversiones. Precisó que las normas demandadas son autónomas e independientes, pues buscan la eliminación de barreras para la entrada de nuevas actividades o agentes en la cadena de prestación del servicio mediante formas distintas. Concluyó que las derogatorias demandadas concuerdan con el propósito y objetivos del PND, con la normativa anterior y con la tendencia a abrir el mercado energético en términos de libre competencia, igualdad de condiciones y regulación pertinente, a fin de que la cadena de valor se enriquezca, se logren los propósitos de la transición energética y se beneficie al usuario final. |
| Interconexión Eléctrica S.A. E.S.P– (interviniente) | Exequibilidad. Consideró que una de las finalidades del proyecto de ley era aumentar la competitividad en el sector energético, para lo cual se requería modificar las reglas de integración vertical y con ello permitir la entrada de nuevas actividades o agentes en la cadena de prestación del servicio. Esto, en consonancia con el catalizador Transición Energética Justa, segura, confiable y eficiente, que hace parte de una de las cinco transformaciones que componen el PND, por lo que el apartado demandado guarda relación con lo establecido en las Bases del Plan. Las derogatorias acusadas y el artículo 197 original del proyecto guardaban coherencia temática guiada por la integración de actividades en el sector de energía eléctrica, discusión que comprendía forzosamente el análisis de las normas derogadas: una norma lo hizo de manera general para todas las empresas (art. 197/218 eliminado) y la otra de manera particular respecto de la única empresa de servicios públicos domiciliarios que tenía una restricción legal expresa, contenida en las Leyes 143 y 143 de 1994, para concurrir a tal integración vertical, esto es, ISA (art. 372 sancionado y acusado). Esa temática fue debatida en el transcurso del trámite legislativo, a través de diferentes disposiciones normativas. Sobre la elusión del debate de las proposiciones de eliminación, estimó que sí se presentaron proposiciones modificativas dirigidas a eliminar la derogatoria y las mismas fueron objeto de decisión, la cual culminó con una votación negativa. A esto se suma que, de una parte, quienes presentan proposiciones tienen el deber de asegurar que estas sean expuestas y discutidas. De otra parte, según la Sentencia C-134 de 2023, el hecho de que el secretario del Senado o de la Cámara no lea el contenido de las proposiciones, no implica per se una violación al principio de publicidad frente a las proposiciones no leídas. De ahí que la renuencia u omisión de exponer las proposiciones no puede viciar y anular la voluntad de las mayorías del Congreso. En cuanto al cargo por violación del principio de unidad de materia, expuso que el artículo de la derogatoria no lo vulnera, pues (i) la norma se ubicó en el acápite de derogatorias por simple técnica legislativa y, en cualquier caso, ello no determina el cumplimiento de la unidad de materia; (ii) la pérdida de vigencia de la norma que limita la integración vertical en la cadena de prestación del servicio de energía eléctrica tiene un carácter instrumental para alcanzar las metas planteadas en el PND, cuya parte general incorpora las Bases del PND -específicamente los catalizadores B, C y D del cuarto eje-; y (iii) esa derogatoria no es complementaria al artículo que el legislador decidió excluir del trámite (art. 218/197 original del PL), pues se trata de un dispositivo normativo autónomo. Agregó que (iv) la modificación de leyes ordinarias de carácter permanente mediante el PND es posible si ello tiene un fin planificador y de impulso a la ejecución cuatrienal, lo cual se evidencia por la conexidad directa e inmediata de la norma con los objetivos generales de aquel en el presente asunto. En efecto, indicó, la derogatoria propuesta y sancionada permite la integración vertical de un agente, lo cual traerá como consecuencia esquemas de eficiencia de un servicio público de interés nacional y la promoción de la sostenibilidad y competencia entre agentes en igualdad de condiciones, lo cual genera expansión y mayor participación en el mercado de energía, y ubica en condiciones de paridad a ISA frente a los demás agentes. Además, los programas y proyectos dentro de la ley del plan nacional de inversiones sirven como criterio técnico y objetivo para evaluar si las disposiciones instrumentales previstas en la misma ley respetan el principio de unidad de materia. Finalmente adujo que la derogatoria de los parágrafos corrige una desigualdad, pues a ISA no se le permitía la integración vertical mientras que las empresas de servicios públicos sí podían verticalizarse. |
| Asociación Colombiana de Generadores de Energía Eléctrica – ACOLGEN– (interviniente) | Inexequibilidad por violación del principio de unidad de materia. Señaló que los apartes demandados introdujeron una reforma estructural y permanente al mercado de energía eléctrica por medio de una norma de carácter transitorio y sin el debate necesario. Expuso que una medida similar que sí hizo parte del proyecto original fue eliminada por votación mayoritaria de la proposición presentada en ese sentido. Por el contrario, la supresión de los parágrafos acusados debió ser debatida para considerar los riesgos que implica la integración de las actividades de generación y transmisión para la libre competencia en el sector eléctrico, más porque ISA tiene acceso a la gestión e información del administrador del Mercado de Energía Mayorista de Colombia y del Sistema de Interconectado (empresa XM). Pese a ello, no se definió si XM ha de mantenerse como entidad independiente y así evitar posibles conflictos de interés e incluso la incidencia de Ecopetrol por su rol inversionista. Manifestó que la norma demandada no guarda conexidad directa e inmediata con los objetivos del PND, pues ya existía un marco jurídico que permitía la participación de empresas estatales en la transformación energética. Bajo la lógica de que no contribuye a la eficiencia energética y del mercado, se debían establecer condiciones adicionales relacionadas con reformas legales, cambios regulatorios y decisiones empresariales autónomas, incluso en cuanto a la gestión de la CREG. |
| Universidad Pontificia Bolivariana (UPB Medellín (interviniente) | Exequibilidad. Consideró que la norma acusada, que deroga disposiciones de hace 20 años, respeta la unidad de materia porque guarda una relación de conexidad directa e inmediata con los objetivos, metas, programas y proyectos del PND, así como con sus bases. Resaltó que no se trata de un tema autónomo e independiente, pues es un instrumento que da cuenta de una relación directa, cercana y suficiente con el catalizador C del eje Transformación Productiva, porque brinda solución directa e inmediata a la problemática emanada de la necesidad de democratizar el mercado de actores que participan en la cadena de valor de la energía eléctrica. Asimismo, expuso que la disposición no desconoce el principio de consecutividad, pues entendido bajo la identidad flexible, es posible concluir que desde la versión original del proyecto de ley y por los debates surtidos, el Congreso tuvo conocimiento de la problemática y necesidad de flexibilizar reglas que restringían la participación de las empresas encargadas del servicio de interconexión en actividades de generación, comercialización y distribución de electricidad. |
| Pontificia Universidad Javerian– (invitado) | Aunque no se refiere en específico a los cargos de la demanda, considera que deben prosperar y además plantea la vulneración del principio de la libre competencia establecido en el artículo 333 superior. Compartió la premisa fijada en la demanda según la cual las expresiones acusadas implican un cambio estructural y permanente en el mercado eléctrico, el cual afecta el régimen de integración vertical de este sector y la libre competencia económica. Con el fin de proteger la libre competencia e impedir prácticas que constituyan competencia desleal o abuso de la posición dominante, se ha restringido la integración vertical de las empresas que prestan el servicio de transmisión, como es el caso de ISA. Expuso, según una sentencia del Consejo de Estad, que esa actividad de transmisión es un monopolio natural por sus características de construcción, administración, operación y mantenimiento, de manera que resultaría completamente ineficiente que existieran múltiples empresas que se dedicaran a prestar ese servicio. Tras señalar que ISA participa aproximadamente en un 69 % del Sistema de Transmisión Nacional de Colombia, indicó que es por esa estructura de mercado que se han diseñado restricciones legales para las empresas de transmisión, entre las que se encuentra la prohibición de integración vertical de las empresas que prestan servicios de transmisión, como la que fue suprimida con la expresión acusada, y aquella contenida en el artículo 74 de la Ley 143 de 1994, según la cual la transmisión está separada de los demás eslabones de la cadena. Bajo esa línea, la Corte Constitucional estableció que la exclusión de la actividad de transmisión de la integración vertical constituye un mecanismo para promover la competencia, reducir el riesgo de fijación de precios y garantizar la prestación eficiente del servicio. |
| Luis Alfredo Rojas Rosill (interviniente) | Exequibilidad. En cuanto a la consecutividad expuso que los demandantes pretenden que la Corte Constitucional considere si con fundamento en las discusiones que resultaron en la eliminación del artículo 218 del proyecto, se debió negar la aprobación de las expresiones acusadas, asunto que, en su concepto, desborda los límites del juicio de constitucionalidad. Además, sostuvo que el trámite surtido ante la comisión de conciliación es suficiente para resolver válidamente toda discrepancia que pudo presentarse en lo corrido del trámite legislativo, propuesta que luego fue aprobada por la plenaria del Congreso, incluyendo la expresión que hoy es demandada. Consideró que las derogatorias en cuestión respetan el principio de unidad de materia porque guardan relación directa e inmediata con los fines, planes y programas del Plan Nacional de Desarrollo, en lo que tiene que ver con el desarrollo, avance y profundización de la mejora de la libre competencia en el mercado mayorista y la eficiencia en la prestación del servicio. Esto, por medio de la supresión de las limitaciones a la integración vertical, asunto que ya había sido tratado en la exposición de motivos del artículo 298 de la Ley 1955 de 1995, cuya vigencia se mantuvo con el artículo 372 de la Ley 2294 de 2023, parcialmente demandado. |
Concepto de la procuradora general de la Nación
Con fecha 23 de abril de 2024, quien fungía entonces como procuradora general de la Nación presentó concepto en el que solicitó a la Corte Constitucional que declarara la inexequibilidad de las expresiones acusadas.
En primer lugar, expuso que se inobservó el principio de consecutividad, pues las derogatorias demandadas no contaron con las condiciones para ser discutidas por el pleno de la Cámara y, por lo tanto, no fueron objeto de debate. Indicó que en la ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes se propuso la eliminación del enunciado acusado y luego, el 2 de mayo de 2023, dos parlamentarios presentaron proposiciones modificativas a ese artículo señalando que la integración vertical acabaría con la competencia, lo que requería un artículo autónomo pero terminó por incorporarse a través de la cláusula de derogatorias acusada. El 4 de mayo siguiente, en la sesión de la plenaria de la misma cámara, la mesa directiva omitió la lectura de las proposiciones, limitándose a referir su existencia y pretermitiendo el espacio para su discusión, bajo la excusa de apremio para aprobar la ley del plan y así evitar la desintegración del quórum.
Frente al segundo cargo, la procuradora señaló que si bien la exposición de motivos y el articulado del plan contemplaban normas relacionadas con la integración vertical de las empresas del sector eléctrico, las mismas no fueron aprobadas por los congresistas. En su concepto, “en forma subrepticia, su esencia fue nuevamente incluida por medio de derogatorias incorporadas en las ponencias para los debates de las plenarias, desconociendo con ello los debates que se habían surtido en el trámite legislativo
CONSIDERACIONES
Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4° del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para adelantar el control de constitucionalidad contra la disposición parcialmente acusada, por estar contenida en una ley de la República.
Cuestiones previas
Primera cuestión previa: oportunidad del cargo por vicios de procedimiento
El numeral 3 del artículo 242 de la Constitución establece que “[l]as acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto”. Como se explicó, en el presente caso se presentaron dos cargos, uno por unidad de materia y otro por desconocimiento del principio de consecutividad en el trámite legislativo.
La Ley 2294 se publicó en el Diario Oficial No. 52.400 del 19 de mayo de 2023. Los accionantes formularon la demanda el 29 de agosto de 202, es decir, dentro del año siguiente a su publicación. El cumplimiento de este término habilita el estudio de constitucionalidad por vicios de procedimiento, los cuales se materializan en la omisión o quebrantamiento de cualquiera de los requisitos extrínsecos impuestos por el orden jurídico al proceso de formación y aprobación de las leye, que en este caso está representado por la censura que argumenta la vulneración del principio de consecutividad.
Sobre el cargo por desconocimiento de la unidad de materia la Corte Constitucional ha sostenido que su formulación no está sujeta al término de caducidad aludido por tratarse de un vicio material o sustantivo, cuyo estudio no se agota en el proceso legislativo, sino que se extiende materialmente a las leyes y su cumplimient.
Segunda cuestión previa: posibilidad de ampliar el alcance del control de constitucionalidad
Nuevo cargo formulado. La Pontificia Universidad Javerian señaló que, además de vulnerar los principios de consecutividad y de unidad de materia, los segmentos acusados quebrantan el principio de libre competencia económica (artículo 333, C.P.). Para sustentar tal violación, la institución invitada expuso los eventuales efectos que produciría la integración vertical del servicio de transmisión con las demás actividades del mercado de energía eléctrica sobre el “derecho de la libre competencia económica”. Afirmó también que es la misma estructura del sector la que justifica la intervención del legislador para restringir conductas anticompetitivas. Para soportar su aserto acudió a ejemplos en cuanto a la regulación interna y la europea, así como a estudios como el realizado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).
Posibilidad de ampliar el alcance del control de constitucionalidad. La Corte Constitucional ha señalado que, en principio, no es procedente incluir nuevos cargos en procesos iniciados a través de la acción pública de inconstitucionalida. Esto es así porque el análisis que hace esta corporación se limita a los cargos formulados en la demanda, en tanto el juicio de constitucionalidad inicia cuando un ciudadano presenta una acción pública de inconstitucionalidad que es tramitada conforme al procedimiento establecido en el Decreto 2067 de 199. Por ello, un reproche que no haya cumplido dicho trámite “carece, en principio, de la capacidad para generar un pronunciamiento por parte de esta Corporación.
De manera excepcional, la Corte ha admitido su facultad de ampliar el control de constitucionalidad a cargos que advierten contradicciones con la Carta Política y que no fueron identificados en la demanda, pero que “tienen una relación intrínseca con ella . En este contexto, este tribunal se ocupó de los requisitos que se deben cumplir para ampliar el alcance del control constitucional en estos eventos, así:
Tabla 4. Reglas para la ampliación oficiosa del control de constitucionalida
| Reglas para ampliar de oficio el control de constitucionalidad |
| 1. La demanda debe ser apta para emitir un pronunciamiento de fondo, de manera que el control ampliado no implique para la Corte un poder de construir cargos de inconstitucionalidad allí donde no existen. 2. El control verse sobre una norma efectivamente demandada, o susceptible de controlarse en virtud de una integración de la unidad normativa. 3. La acción haya sido instaurada antes de que haya expirado el término de caducidad, en caso de que se hayan invocado vicios de procedimiento. 4. La competencia de la Corte para revisar la constitucionalidad de la norma enjuiciada sea absolutamente clara. 5. Se advierta un vicio evidente y manifiesto de inconstitucionalidad, bien sea porque así lo pusieron de presente las pruebas recaudas, las intervenciones presentadas o el Ministerio Público a través de su concepto. 6. Se constate que, con base en normas superiores no invocadas en la demanda o argumentos no desarrollados en ella, la disposición debe ser declarada inexequible. |
En esa línea, la jurisprudencia constitucional ha establecido que la incorporación de nuevos cargos propuestos por los intervinientes que no guarden una relación directa y sustancial con los fundamentos de la demanda y, que a su vez, no se basen en argumentos razonables, compromete la posibilidad de que otros ciudadanos interesados puedan participar de manera efectiva en el proceso de constitucionalidad y activar libremente los mecanismos diseñados en el sistema democrático para el control de validez de las leye.
No procede la ampliación del cargo de inconstitucionalidad respecto del principio de libre competencia económica. En el presente caso, la Sala Plena considera que no resulta procedente la solicitud de ampliación del cargo de inconstitucionalidad por la vulneración del principio de libre competencia económica, pues no se cumple con las condiciones requeridas para ello. Si bien existe una demanda con la aptitud para provocar un pronunciamiento de fondo, no se advierte una relación de dicha solicitud con los cargos propuestos por los accionantes y admitidos por el despacho sustanciador.
En concreto, para el caso examinado la Sala advierte que la interviniente (i) plantea un cargo que no se deriva de la demanda, en tanto la censura por desconocimiento de la libre competencia no está asociada al trámite de la disposición y, en concreto, a estudiar si las derogatorias acusadas tienen relación con materias discutidas en las comisiones conjuntas (consecutividad). Tampoco se relaciona con el estudio dirigido a determinar si los enunciados acusados son instrumentales para ejecutar los objetivos del PND (unidad de materia). Además, (ii) la argumentación no demuestra cómo y por qué se desconoce la libre competencia y, en concreto, cuáles son las garantías de este derecho que transgreden las derogatorias acusadas; y (iii) la argumentación presenta valoraciones que se apoyan en estudios y regulaciones internacionales, sin lograr plantear una confrontación con la norma superior.
En consecuencia, la intervención no busca ampliar los cargos contra la norma demandada, sino construir uno nuevo. Al respecto se tiene que la adición de un cargo a la demanda inicialmente planteada sobre la misma disposición sin cumplir las condiciones para la admisión excepcional y, en particular, sin que exista una relación intrínseca con lo planteado en aquella, incorporaría un nuevo elemento de juicio que no fue sometido al estudio de admisibilidad por parte de la Corte Constitucional, ni conocido por los intervinientes en el proceso. Por lo tanto, al evidenciarse la necesidad de agotar un juicio de constitucionalidad diferente para atender el estudio sobre la libre competencia económica en esta materia, la Sala restringirá el alcance de su pronunciamiento a lo pedido en la demanda, sin acoger la extensión de cargos planteado por la Pontificia Universidad Javeriana.
Una vez resueltas las cuestiones previas relacionadas con la oportunidad del cargo por vicio de procedimiento y la posibilidad de ampliar el alcance del control de constitucionalidad, se procederá a formular los problemas jurídicos para este juicio y la metodología de la decisión.
Problemas jurídicos y metodología de la decisión
En la demanda se propusieron dos cargos: la violación del principio de consecutividad y el desconocimiento del principio de unidad de materia. Reiterado lo anterior, y de acuerdo con la demanda, las intervenciones y el concepto de la Procuradora General de la Nación, la Sala considera que debe resolver los siguientes problemas jurídicos:
¿La inclusión en el trámite legislativo de las expresiones “el parágrafo tercero del artículo 167 de la Ley 142 de 1994; el parágrafo tercero del artículo 32 de la Ley 143 de 1994” contenidas en la cláusula de vigencias y derogatorias del artículo 372 de la Ley 2294 de 2024, vulneró el principio de consecutividad (C.P., arts. 157 y 160) por haberse introducido y aprobado solo en el segundo debate ante la Cámara de Representantes?
¿Las expresiones “el parágrafo tercero del artículo 167 de la Ley 142 de 1994; el parágrafo tercero del artículo 32 de la Ley 143 de 1994” contenidas en el artículo 372 de la Ley 2294 y que disponen la derogatoria expresa de normas legales permanentes, desconocen el principio de unidad de materia (C.P., arts. 158, 169, 339 y 341)?
Para atender los problemas planteados, la Sala reiterará la jurisprudencia constitucional referida a (i) la ley que aprueba el plan nacional de desarrollo, (ii) los principios de consecutividad e identidad flexible en el trámite legislativo de la ley del plan y (iii) el principio de unidad de materia en el plan nacional de desarrollo. Por último, (iv) se analizará la constitucionalidad de las expresiones acusadas respecto de cada uno de los cargos formulados.
La ley que aprueba el plan nacional de desarrollo
Generalidades de la ley del plan nacional de desarrollo
El plan de desarrollo de carácter nacional es uno de los instrumentos principales de los que dispone el Gobierno para dirigir la economía del país y contribuir al logro de los fines esenciales del Estado desde una perspectiva de planeación. En el plano constitucional, y de acuerdo con los artículos 339 a 342 superiores, la ley del plan está compuesta por una parte general (propósitos, y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental del gobierno), un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional (incluye los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión y la especificación de los recursos requeridos para su ejecución, en un marco de sostenibilidad fiscal) y los mecanismos instrumentales apropiados para impulsar su cumplimiento y ejecució.
En el plano legal, y de acuerdo con la Ley 152 de 1994, orgánica del plan de desarrollo, (i) la competencia para la elaboración del proyecto de plan recae en el Gobierno nacional, con apoyo en otras autoridades nacionales y locales, (ii) con sujeción a un trámite deliberativo y participativo que se surte ante el Congreso de la República de manera prioritaria y dentro de los 6 meses siguientes al inicio del período presidencial. (iii) El primer debate de aquel se adelantará en las comisiones económicas de ambas cámaras en sesión conjunta y el segundo debate se surtirá en la plenaria de cada una de las Cámara.
Esas particularidades, propias de la concreción legislativa del programa de gobierno propuesto por el presidente de la Repúblic, ameritan un entendimiento más riguroso y preciso de los principios que rigen la actividad legislativa en este ámbito, los cuales se consolidan como la pauta para el control de constitucionalidad que ejerce esta Corporación sobre aquel instrumento.
A las características del trámite legislativo aludidas se suma el carácter temporal de las disposiciones de aquella normativa, en atención a que la ley del plan nacional de desarrollo está orientada a cumplir los objetivos que el gobierno en funciones busca promove. Bajo esta línea, en principio, la vigencia de las disposiciones del plan de desarrollo del orden nacional corresponde al periodo cuatrienal del Gobierno. La construcción que de este aspecto ha hecho la Corte Constitucional indica que el plan no puede tornarse en una herramienta para subsanar vacíos normativos de leyes ordinarias. La forma acertada para solucionar esas falencias, aún si son de carácter estructural, es acudir al trámite propio de las leyes ordinarias y permanente. Tampoco es posible que la ley del plan regule todas las materias que le corresponden al Congreso en ejercicio de sus competencias constitucionales, pues las vaciaría de contenido.
Ello no obsta para que la ley del plan modifique leyes ordinarias de carácter permanente, siempre que la modificación tenga un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal. De ahí que esta Corte haya declarado inexequibles disposiciones de leyes tales que pretenden su permanencia sin cumplir con la conexidad directa e inmediata en relación con los objetivos generales del pla, con lo cual se respeta tanto la cláusula general de competencia del Congreso y se reafirman otras herramientas a las que puede acudir el Gobierno para contar con la regulación que le permita el cumplimiento de los fines del Estado, tales como la iniciativa legislativa y la potestad reglamentari.
Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”
Con la Ley 2294 de 2023 se expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”, cuyo objetivo es sentar las bases para que el país sea líder en la protección de la vida a partir de un nuevo contrato social que permita la superación de injusticias y exclusiones históricas, la no repetición del conflicto, el cambio en el relacionamiento medioambiental, la transformación productiva basada en el conocimiento y en la armonía con la naturaleza, y una cultura de pa. Aquella ley del plan está dividida en 4 títulos: la parte general del PND, el plan de inversiones y presupuestos, los mecanismos de ejecución y otras disposiciones.
Tabla 5. Contenido del PND 2022-2026
| CONTENIDO | ||
| Título I Parte General – Ejes transversales y de transformació | Ejes transversales: Paz total Actores diferenciales para el cambio Estabilidad macroeconómica Política exterior con enfoque de género | Ejes de transformación: Ordenamiento del territorio alrededor del agua Seguridad humana y justicia social Derecho humano a la alimentación Transformación productiva, internacionalización y acción climática Convergencia regional |
| Título II Plan de Inversiones y Presupuestos Plurianuales | Fuentes que financian el Plan de Inversiones Públicas [desagregado en PGN, SGP, Territoriales, Empresas públicas, SGR y Cooperación] Distribución de fuentes públicas por transformación [discriminado en Seguridad Humana y Justicia Social; Convergencia regional; Transformación productiva, internacionalización y acción climática; Derecho humano a la alimentación; Ordenamiento del territorio alrededor del agua y justicia ambiental; Estabilidad macroeconómica] Componente de paz en el Plan Nacional de Inversiones 2023-2026 [discriminado en Seguridad Humana y Justicia Social; Convergencia regional; Derecho Humano a la alimentación; Ordenamiento del territorio alrededor del agua y justicia ambiental; Transformación productiva, internacionalización y acción climática; Transversal a las Transformaciones] | |
| Título III Mecanismos de ejecución del plan | Capítulo I - Proyectos, políticas y programas para la construcción de la paz Capítulo II - Ordenamiento del territorio alrededor del agua y justicia ambiental Capítulo III - Seguridad humana y justicia social Capítulo IV - Derecho humano a la alimentación Capítulo V - Transformación productiva, internacionalización y acción climática Capítulo VI - Convergencia regional Capítulo VII - Estabilidad macroeconómica Capítulo VIII - Actores diferenciales para el cambio | |
| Título IV Otras disposiciones | Contiene artículos referidos al reconocimiento, apoyo y fortalecimiento de las territorialidades campesinas, los mecanismos de verificación del cumplimiento del PND, la sujeción al Marco Fiscal de Mediano Plazo, el Sistema General de Participaciones, los programas sociales de Familias y Jóvenes en Acción, el Hospital San Juan de Dios, los caminos vecinales, el Grupo Bicentenario, el método y sistema para la determinación de las tarifas en cabeza del ICA, la Educación para el Trabajo y Desarrollo Humano, y las vigencias y derogatorias de la ley. | |
Fuente: elaboración propia
Los apartes acusados en este proceso hacen parte del título IV, específicamente del artículo 372, referido a las vigencias y derogatorias expresas.
Principios de consecutividad e identidad flexible en el trámite legislativo de ley del plan nacional de desarrollo. Reiteración de jurisprudencia
La Constitución adoptó una serie de dispositivos que propenden por la garantía de procesos deliberativos, transparentes, imparciales y reflexivos en la formación de la voluntad legislativa y la creación de norma. Uno de ellos es el denominado principio de consecutividad, según el cual la manifestación de la voluntad democrática del legislador sólo se entiende perfeccionada con la realización de los debates exigidos por la Carta y por las normas orgánicas que la desarrollan, de manera que únicamente aquellos textos normativos que los superan se considerarán leyes válidamente expedidas por el Congreso de la Repúblic.
Este principio, establecido en el artículo 157 de la Constitución, se orienta a garantizar la deliberación de las iniciativas. Impone que ningún proyecto se convierte en ley sin (i) su publicación oficial por el Congreso antes del inicio del trámite legislativo; (ii) ser aprobado en la comisión constitucional permanente de la Cámara y el Senado en primer debate; (iii) ser aprobado por la plenaria de la Cámara y el Senado en segundo debate; y (iv) obtener la sanción del Gobierno naciona. En la práctica esto significa que, por regla general, la aprobación de un proyecto de ley ocurre luego de surtidos cuatro debates, en forma ordenada y sucesiva: el primer debate en la comisión constitucional permanente de la cámara en la cual el proyecto tiene origen; seguidamente, el segundo debate debe surtirse en la plenaria de esa misma corporación; el primer debate subsiguiente en la comisión constitucional permanente homóloga de la otra cámara; y, finalmente, el segundo debate ulterior en la plenaria de esta segunda corporació.
La excepción a esta regla opera en casos en los que la misma Constitución Política exija o admita que el primer debate se surta en sesiones conjuntas de las comisiones constitucionales permanentes. Es el caso de exigencia contenida en la Ley Orgánica 152 de 1994, según la cual las comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de ley que contenga el plan nacional de desarrollo.
La interpretación y aplicación del artículo 157 de la Constitución no es rígida, pues la imposibilidad de introducir modificaciones a los proyectos de ley radicados ante el legislativo implicaría una limitación a la deliberación propia de los escenarios democráticos. Así, el referido artículo 157 se debe leer de manera armónica con el artículo 160 superior, en concreto, con el principio de identidad flexible para determinar un vínculo razonable entre la norma que se estudia y el tema aprobado en el primer debate, y que persigue que el proyecto de ley se conserve sustancialmente a lo largo del procedimiento legislativo, es decir, no frente a cada una de las regulaciones y el detalle de su contenido, sino frente al sentido general de la iniciativ. El principio aludido opera entonces como un mandato de coherencia.
Por lo tanto, persiste la posibilidad de que cada cámara incorpore cambios, adiciones y supresiones durante el segundo debate (art. 160 C.P.), de manera que las plenarias de cada cámara pueden reformar los proyectos sin que por esto deban regresar el asunto a la comisión permanente en donde se surtió el primer debate, a menos que se adviertan serias discrepancias con lo que allí se aprob. En ese orden de ideas, es claro que la facultad de introducir modificaciones y adiciones se encuentra limitada por el principio de identidad flexible, de manera que los asuntos deben estar estrechamente ligados a lo debatido y aprobado en comisione. Lo anterior ha de comprenderse bajo el entendido de que, si bien se permite que las plenarias modifiquen los proyectos de ley bajo su conocimiento, es preciso que esas modificaciones guarden una relación clara y específica, estrecha, necesaria y evidente con las materias que se vienen discutiendo en el Congres.
Hay también criterios para determinar, a la luz de la identidad flexible, la novedad de las modificaciones: “(i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un tema nuevo, puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente; (ii) las adiciones que desarrollen o precisen aspectos de la materia central tratada en el proyecto no son temas nuevos, siempre que estén comprendidas dentro de lo previamente debatido; (iii) la novedad de un tema se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico; y (iv) un artículo propuesto por la comisión de conciliación que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las cámaras en algún punto tampoco constituye un tema nuevo.
Los principios de consecutividad e identidad flexible suponen pues que “todo proyecto de ley, a pesar de las modificaciones, adiciones o supresiones introducidas en el trámite legislativo, debe mantener un eje temático común durante la totalidad de los debates parlamentarios. Por tal razón, está prohibida 'la introducción de temas nuevos, que no guarden relación con las materias debatidas en instancias anteriores del trámite o, en general, conexidad material con el proyecto, con lo debatido y aprobado en las comisiones'. Además, los citados principios tienen un especial significado en el trámite de leyes aprobatorias del plan nacional de desarrollo pues, en vista de la naturaleza y el objeto de esa normativa, se restringe la potestad del legislador para introducir modificaciones al texto del proyecto original presentado por el Gobierno naciona.
En suma, los criterios para verificar el cumplimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible en la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo son los siguientes: primero, es posible introducir disposiciones nuevas en el segundo debate, siempre y cuando estas (a) tengan un vínculo razonable con las temáticas generales del PND y (b) hayan sido objeto de discusión en cada uno de los debates. Estas dos condiciones son concurrentes para poder afirmar que el asunto nuevo incorporado en segundo debate respeta los principios de consecutividad e identidad flexible. Segundo, se violan los principios de consecutividad e identidad flexible cuando la disposición nueva introducida en segundo debate no guarda cercanía temática con lo discutido en primer debate, sino que constituye más bien una materia autónoma e independiente. Tercero, la cercanía temática implica que el proyecto estudiado en primer debate y la disposición introducida en segundo debate guarden una relación clara, estrecha, necesaria y evidente.
Principio de unidad de materia en la ley del plan nacional de desarrollo. Reiteración de jurisprudencia
Otro instrumento que contribuye a la garantía de los principios democrático, de transparencia y de publicidad de las leyes, es el principio de unidad de materia, establecido en el artículo 158 superior y en el artículo 148 de la Ley 5ª de 1992, según el cual todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia siendo inadmisibles aquellas disposiciones o modificaciones que sean extrañas al objeto general de aquel. Para verificar el cumplimiento de este principio en la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo y por las características mismas de esta, se aplican unos criterios más rigurosos que los exigibles respecto de una ley ordinaria.
Vista su naturaleza planificadora, la ley del plan se ha definido como multitemática y heterogéne, de manera que su articulado debe guardar una relación entre sí. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha establecido que la ley que aprueba el plan está compuesta por: (a) los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, (b) las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo, (c) las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno, (d) los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional, (e) los recursos financieros requeridos y (f) las normas jurídicas necesarias para su ejecució. En este contexto, el principio de unidad de materia restringe la posibilidad de que se incorporen disposiciones incongruentes y aisladas de los contenidos mencionados.
Bajo esa lógica, serán acordes a la Constitución aquellas normas que guarden relación con la materia de la ley del plan. Esa conexidad implica “[establecer] la existencia de una 'conexión directa e inmediata (estrecha y verificable)' entre la parte general del Plan y las disposiciones destinadas a impulsar su cumplimiento; por tanto, las normas instrumentales objeto de análisis deberán llevar inequívocamente al logro de lo planteado en los componentes de la parte general.
Sobre la mención a la parte general, esta corporación indicó que hace referencia al componente de “estrategias y orientaciones generales de las políticas que adoptará el Gobierno durante el respectivo período cuatrienal. Son precisamente esas estrategias y orientaciones generales de política que se pretenden alcanzar en el respectivo cuatrienio las que concretan los objetivos y metas de la acción estatal de mediano y largo plazo señaladas en el plan, así como las medidas para impulsar el cumplimiento, tanto de la parte general como del plan de inversiones, según lo establece el artículo 5.c de la Ley 152 de 199.
Ahora bien, sobre las disposiciones de carácter permanente o que signifiquen una modificación normativa de carácter estructural en el plan nacional de desarrollo, la Corte Constitucional ha sostenido que su inclusión constituye un indicio de inconstitucionalida. Esto, en atención a la regla de respeto por las competencias legislativas ordinarias permanente. Si bien se atribuye al Congreso de la República la función de aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas (artículos 150.3, 339 y 341 C.P.), en principio los artículos que hagan parte de esos planes no tendrían que pertenecer a los asuntos objeto de la competencia general del legislativo, lo cual busca evitar que se subsuman o reduzcan las funciones constitucionales restantes del legislado.
Con todo, no se proscribe de forma absoluta la modificación de leyes ordinarias de carácter permanente o estructural por medio de la ley del plan nacional de desarrollo. Si una disposición introduce cambios con vocación de permanencia o su vigencia supera el lapso cuatrienal propio de la ley del plan, para declararla ajustada a la Constitución es preciso constatar su carácter instrumental, en el sentido de que se trate de procedimientos, mecanismos o medidas para impulsar el cumplimiento del plan o para la apropiación de los recursos necesarios para su ejecución. Se exige entonces una justificación en torno a si la “norma tiene un contenido asociado a la función de planeación, que permite alcanzar los objetivos perseguidos mediante la ley del plan y constituye un mecanismo para la ejecución del plan nacional de inversiones o una medida necesaria para impulsar el cumplimiento del plan de desarrollo.
Recientemente, en la Sentencia C-244 de 2025, la Sala Plena de esta Corte sistematizó las pautas para analizar el principio de unidad de materia frente a disposiciones que hacen parte de la ley del plan de desarrollo. Tal sistematización es importante porque permite garantizar el principio democrático y los mandatos de transparencia y publicidad dentro del trámite legislativo, sin que se minimice el margen de configuración legislativa en materia de planificación a cargo del Congreso. El método aplicable al efecto parte de examinar la naturaleza de la norma demandada, aspecto que definirá si el grado de rigurosidad del control de constitucionalidad en el caso concreto será leve o estricto.
En lo que tiene que ver con la naturaleza de la norma demandada, como se dijo, en principio el plan nacional de desarrollo no puede incluir asuntos cuya regulación corresponda a las competencias legislativas ordinarias del Congreso de la República, como ocurre con las normas tributarias, las de carácter sancionatorio o las que modifican la legislación de manera permanente. Esto porque la ley del plan “no es una herramienta para subsanar vacíos normativos existentes en otras leyes ordinarias, ni para modificar otras categorías legislativas especiales asignadas al legislador, así como tampoco para expedir disposiciones con vocación de permanenci. Consecuentemente, en casos en los que se introducen modificaciones a la legislación permanente es necesario adelantar un examen estricto para determinar si aquellas disposiciones son instrumentales y guardan una conexidad directa e inmediata con las bases del Plan Nacional de Desarrollo o con los programas y proyectos que hacen parte del Plan Nacional de Inversiones, es decir, establecer si la medida instrumental se dirige a cumplir los objetivos o programas para los que fue incorporada en la ley del pla.
Si al evaluar la naturaleza de la norma bajo estudio se determina que correspondía ser adoptada por el legislador en uso de sus competencias ordinarias, se sujetará a un examen con intensidad mayor. En este escenario se verificará el cumplimiento de los criterios para determinar que la disposición tenga por objeto planificar la acción gubernamental y guarde conexidad estrecha, directa e inmediata con las estrategias y políticas que orientan la gestión del Gobierno para alcanzar en el respectivo cuatrienio los objetivos y metas de la acción estatal de mediano y largo plazo señalados en la parte general, o realizar los programas y proyectos señalados en el plan de inversione. En otras palabras, “la conexidad directa e inmediata significa comprobar que el cumplimiento de las normas instrumentales lleve inequívocamente a la realización de las metas generales del plan, de manera que si el cumplimiento del objetivo previsto en la parte general es hipotético, se estará ante una conexidad eventua, que implica la inconstitucionalidad de la disposición objeto de control.
Si por el contrario la naturaleza de la norma indica que no aborda una temática sujeta a las funciones ordinarias del Congreso y que tiene un estricto fin planificador, se seguirán las pautas de un análisis con intensidad menor. Bajo esta perspectiva, el juez constitucional simplemente valorará si la norma instrumental, de manera razonable y evidente, contribuye a la consecución del fin al cual respond.
A continuación se presenta un esquema que detalla la valoración del juicio de inconstitucionalidad por unidad de materia en estos casos:
Tabla 6. Juicio de unidad de materia respecto de la ley del PND
| Definición de la intensidad del escrutinio | |
| Cuando la norma demandada –incluida en el PND– sea de aquellas que debían adoptarse por el Congreso de la República en el marco de sus competencias constitucionales ordinarias, el escrutinio tendrá una intensidad mayor. En contraste, el escrutinio tendrá una intensidad menor cuando la norma demandada –incluida en el PND– (i) no aborde temáticas que debían ser reguladas, necesariamente, en el marco de las competencias ordinarias del Congreso de la República y (ii) tenga un estricto fin planificador. Se entenderá que existe un fin planificador por parte de la norma instrumental demandada, cuando la incorporación de aquella se dirija a cumplir alguno de los objetivos, metas, estrategias o programas del PND cuya naturaleza es, en principio, temporal. Definida la intensidad del escrutinio, deberán seguirse las reglas que a continuación se exponen: | |
| Escrutinio de mayor intensidad | Escrutinio de menor intensidad |
| Primera etapa (común a ambos escrutinios): “determinar la ubicación y alcance de las normas demandadas para establecer si se trata de una disposición instrumental. | |
| Segunda etapa (común a ambos escrutinios): “definir si en la parte general del plan existen objetivos, metas, planes o estrategias que puedan relacionarse con las disposiciones acusadas. Asimismo, verificar si las disposiciones demandadas pueden relacionarse con los programas del Plan Plurianual de Inversiones. | |
| Tercera etapa: “constatar que exista conexidad directa e inmediata (estrecha y verificable) entre las normas cuestionadas y los objetivos, metas o estrategias de la parte general del plan, así como de los programas, proyectos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución y de las medidas que se adopten para impulsar su cumplimiento, los cuales siempre han de contar con un referente en la parte general del mismo. Explicación de esta etapa: En este punto no se puede declarar la exequibilidad de una norma con base en la existencia de una relación de conexidad cualquiera. Una norma instrumental puede contribuir, en un mayor o menor grado, al cumplimiento de la finalidad para la cual fue incluida. Por ello debe analizarse si la norma instrumental demandada es efectiva y posibilita el cumplimiento del propósito para el cual se incluyó. Este análisis coincide con las reglas jurisprudenciales vigentes hasta la fecha. | Tercera etapa: definir si existe una conexidad razonable, objetiva y coherente con las bases del Plan [Nacional de Desarrollo] o con el Plan Plurianual de Inversiones. Explicación de esta etapa. Si en el juicio de mayor intensidad debe identificarse la efectividad que la norma instrumental tiene para cumplir el fin que se trazó, en el juicio de menor intensidad simplemente debe verificarse que la norma demandada tenga una conexidad razonable y objetiva con las bases del Plan o con los programas incluidos en el Plan Plurianual de Inversiones. Así, la norma debería declararse exequible solo si contribuye, en algún grado razonable, a la consecución del fin que se propone. |
Fuente: Corte Constitucional, Sentencia C-244 de 2025
Análisis de constitucionalidad sobre las expresiones demandadas
A continuación, la Sala Plena presenta el estudio de fondo sobre el caso, para lo cual (i) se referirá al alcance de las derogatorias demandadas e incorporadas al artículo 372 de la Ley 2294 de 2023. Estas derogatorias tenían como propósito eliminar la restricción que recaía sobre la empresa ISA encargada del servicio de interconexión eléctrica nacional y que le impedía participar simultáneamente en actividades de generación, comercialización y distribución de electricidad. Luego, (ii) para resolver el cargo por consecutividad, se describirá el trámite que condujo a la aprobación de las medidas cuestionadas. En este punto, se hará referencia al trámite del artículo 197/218 del proyecto de ley correspondiente, pues tanto los demandantes como el Gobierno y varios de los intervinientes señalaron que la derogatoria de los parágrafos de los artículos de las leyes 142 y 143 está directamente relacionada con dicho artículo 197/218 del proyecto, que fue eliminado en el trámite legislativo. Posteriormente, (iii) se realizará el juicio de constitucionalidad para atender el cargo por violación del principio de unidad de materia.
- Alcance de las expresiones acusadas
Para explicar el alcance de las expresiones del artículo 372 parcialmente acusado, las cuales ordenan la derogatoria del parágrafo tercero del artículo 167 de la Ley 142 de 1994 y del parágrafo tercero del artículo 32 de la Ley 143 de 1994, es preciso presentar las regulaciones en las que se insertaban estas disposiciones.
Las leyes 142 y 143 se expidieron con fundamento en el artículo 365 de la Constitución Política, que establece que la prestación eficiente de los servicios públicos es inherente a la función social del Estado. La misma disposición señala quiénes pueden prestar esos servicios e indica que la ley determinará asuntos relacionados con las competencias, régimen tarifario, cobertura, calidad y financiación de aquellos.
El primer parágrafo objeto de la derogatoria hacía parte del régimen de los servicios públicos domiciliarios contenido en la Ley 142 de 1994, específicamente en el capítulo III del título IX, que incorpora normas especiales para la energía eléctrica y el gas combustible. El mencionado artículo 167, con la modificación introducida por el PND, establece lo siguiente:
“ARTÍCULO 167. REFORMAS Y ESCISIÓN DE ISA. S.A. Autorízase al gobierno nacional para modificar el objeto social de Interconexión Eléctrica S.A., que en lo sucesivo será el de atender la operación y mantenimiento de la red de su propiedad, la expansión de la red nacional de interconexión y prestar servicios técnicos en actividades relacionadas con su objeto principal.
Autorízase, así mismo, al gobierno para organizar, a partir de los activos de generación que actualmente posee Interconexión Eléctrica S.A., una empresa, que se constituirá en sociedad de economía mixta, vinculada al Ministerio de Minas y Energía y dedicada a la generación de electricidad.
PARÁGRAFO 1o. La empresa encargada del servicio de interconexión nacional organizará el centro nacional de despacho como una de sus dependencias internas, que se encargará de la planeación y coordinación de la operación de los recursos del sistema interconectado nacional y administrar el sistema de intercambios y comercialización de energía eléctrica en el mercado mayorista, con sujeción a las normas del reglamento de operación y a los acuerdos del consejo nacional de operación. Una vez se haya organizado el centro, el gobierno podrá constituir una sociedad anónima que se encargue de estas funciones.
PARÁGRAFO 2o. La empresa encargada del servicio de interconexión nacional contará con recursos propios provenientes de la prestación de los servicios de despacho, del transporte de electricidad, de los cargos por el acceso y uso de sus redes de interconexión y por los servicios técnicos relacionados con su función.
PARÁGRAFO 3o. <Parágrafo derogado por el artículo 372 de la Ley 2294 de 2023>
PARÁGRAFO 4o. El personal de la actual planta de ISA será reubicado en las empresas a que dé origen, respetando los derechos adquiridos de los trabajadores.
El segundo parágrafo derogado pertenecía a la Ley 143 de 1994, la cual fija el régimen para la generación, interconexión, transmisión, distribución y comercialización de electricidad en el territorio nacional. El artículo 32 en cuestión se inserta en el capítulo VI, denominado “DE LA INTERCONEXIÓN”. Con la modificación introducida por el PND dicha norma estipula lo siguiente:
“ARTÍCULO 32. Autorízase al Gobierno Nacional para modificar el objeto social de Interconexión Eléctrica S.A., que en lo sucesivo será el de atender la operación y mantenimiento de la red de su propiedad, la expansión de la red nacional de interconexión, la planeación y coordinación de la operación del sistema interconectado nacional y prestar servicios técnicos en actividades relacionadas con su objeto Social.
Autorízase, así mismo, al Gobierno Nacional para organizar a partir de los activos de generación que actualmente posee Interconexión Eléctrica S.A., una nueva empresa, que se constituirá en una sociedad de economía mixta, vinculada al Ministerio de Minas y Energía, dedicada a la generación de electricidad. Esta nueva empresa contará con autonomía patrimonial, administrativa y presupuestaria.
PARÁGRAFO 1o. El Centro Nacional de Despacho será una dependencia interna de la empresa encargada del servicio de interconexión nacional, constituido con los bienes actualmente de propiedad de Interconexión Eléctrica S.A., destinados a la planeación, supervisión y control de la operación y despacho de los recursos en el sistema interconectado nacional, así como los demás que le asigne el Gobierno Nacional.
PARÁGRAFO 2o. La empresa encargada del servicio de interconexión nacional contará con recursos propios provenientes de la prestación de los servicios del despacho, del transporte de electricidad, de los cargos por el acceso y uso de sus redes de interconexión y por los servicios técnicos relacionados con su función.
PARÁGRAFO 3o. <Parágrafo derogado por el artículo 372 de la Ley 2294 de 2023>
PARÁGRAFO 4o. El personal de la actual planta de ISA será reubicado en cada una de las dos empresas que dio origen, de acuerdo con sus actuales funciones, respetando los derechos adquiridos de los trabajadores.
PARÁGRAFO 5o. Cuando la expansión de la Red Nacional de Interconexión se vaya a hacer a través de líneas en las cuales se conjuguen las características de la red nacional de interconexión con las de la red regional de transmisión, la Comisión de Regulación de Energía y Gas, decidirá quién ejecuta dicha expansión en caso de presentarse conflicto.
PARÁGRAFO 6o. La autorización dada al Gobierno Nacional para modificar el objeto social de Interconexión Eléctrica S.A., y para organizar a partir de sus activos de generación una nueva empresa, se utilizará sin perjuicio de los compromisos adquiridos por la Nación con las empresas del sector eléctrico, con anterioridad a la vigencia de la presente Ley, cuando adquirió la participación de dichas empresas en Interconexión Eléctrica S.A.
A continuación se menciona la redacción original del parágrafo objeto de derogatoria por las expresiones acusadas, texto que resultaba idéntico tanto en el artículo 167 de la Ley 142 de 1994 como en el artículo 32 de la Ley 143 de 1994. Aquel era el siguiente:
“PARÁGRAFO 3o. La empresa encargada del servicio de interconexión nacional no podrá participar en actividades de generación, comercialización y distribución de electricidad”.
Son los artículos 167 de la Ley 142 de 1994 y 32 de la Ley 143 de 1994 los que disponen que el objeto social de Interconexión Eléctrica S.A. E.S.P. (ISA) “será el de atender la operación y mantenimiento de la red de su propiedad, la expansión de la red nacional de interconexión y prestar servicios técnicos en actividades relacionadas con su objeto principal”. Por su parte, los parágrafos derogados impedían a la empresa encargada del servicio de interconexión nacional participar simultáneamente en actividades de generación, comercialización y distribución de electricidad. Se trataba pues de una restricción que recaía sobre Interconexión Eléctrica S.A. E.S.P. ISA, agente del sistema al que se dirigen ambas normas como encargado del servicio de interconexión nacional y en su rol de organizar el centro nacional de despacho, entre otras funciones.
Debe anotarse que la Ley 142 de 1994 define el servicio de energía eléctrica como “el transporte desde las redes regionales de transmisión hasta el domicilio del usuario final, incluida su conexión y medición. Su prestación está sujeta a los principios de eficiencia, calidad, continuidad, adaptabilidad, neutralidad, solidaridad y equidad, y se realiza por medio del Sistema Interconectado Nacional (SIN) en las zonas interconectadas, o a través de la infraestructura que los prestadores instauren en las zonas no interconectada.
En la prestación del servicio público de energía eléctrica convergen varias actividades:
Tabla 7. Actividades de la prestación del servicio
| Actividad | Definición | |
| Generación | Producción de energía eléctrica mediante planta conectada al sistema interconectado nacional (SIN. | La energía se puede producir a partir de 3 clases de fuentes: fuentes convencionales de energía fuentes no convencionales de energía (FNCE) fuentes no convencionales de energía renovable (FNCER |
| Transmisión-interconexión | Se trata del “transporte de energía eléctrica en alta tensión y transformación de tensión vinculada, desde el punto de entrega de dicha energía por el generador, hasta el punto de recepción por la distribuidora. | |
| Distribución | Consiste en “el transporte de energía a través de las redes de distribución, hasta la entrega al usuario final para su consumo. | |
| Comercialización | Se entiende como una actividad de intermediación que consiste en la compra de energía eléctrica y su venta a los usuarios finales, regulados o no regulado. | |
Por el significativo impacto de esas actividades en la satisfacción de necesidades de la población y por tratarse de un servicio público esencial y obligatorio, es el Estado quien debe regular la materi. En el caso del servicio de energía el legislador adoptó un modelo de segmentación de la industria en un escenario de libre competencia. Con ello, se pretendió asegurar la adecuada prestación del servicio y el aprovechamiento de los recursos energéticos, trazar los límites necesarios en cuanto a posibles conflictos de interés en ciertos mercados, promover la competencia y conservar la facultad de crear y preservar las condiciones que conduzcan a ese fi.
Bajo esa óptica, esta corporación ha entendido que la generación, interconexión, transmisión, distribución y comercialización de electricidad están destinadas a satisfacer necesidades colectivas primordiales en forma permanente y, por esta razón, son consideradas actividades en un servicio público de carácter esencial, obligatorio y solidario, así como de utilidad públic. Esto, sumado al concepto de monopolio natural, conllevó a que la ley estableciera las condiciones que habilitan, restringen o imponen condiciones para el desarrollo de cada una de tales actividades por los diferentes agentes que intervienen en la caden.
Inicialmente el mercado de energía eléctrica restringía la integración vertical para las empresas constituidas con posterioridad al 12 de julio de 1994, fecha en la que entraron en vigencia las leyes 142 y 143 de 1994. De otra parte, las empresas constituidas con antelación a esa fecha podían desarrollar dos o más actividades de la cadena de servicio de energía con sujeción a las condiciones aplicables. Específicamente, se les permitía desarrollar una de las actividades de la cadena de prestación del servicio con excepción de la comercialización, que podría realizarse de forma combinada, bien con la actividad de generación o con la de distribución.
Posteriormente, el artículo 298 de la Ley 1955 de 2019 (Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022) sustituyó el artículo 74 de la Ley 143 en coment 298 260 45
. Se dispuso entonces que las empresas que tengan como objetivo la prestación del servicio público domiciliario de energía eléctrica y que hagan parte del sistema interconectado nacional, podrán integrarse verticalmente para desarrollar las actividades de generación, distribución y comercialización, excluyendo de tal integración la actividad de transmisión. Además, se definió a la CREG como encargada de establecer la regulación diferencial pertinente para promover la competencia y mitigar posibles conflictos de intereses entre los agentes integrados.
La Sentencia C-063 de 2021 de esta Corte avaló el precitado artículo 298 de la Ley 1955 de 2019. En esa oportunidad se expuso que la limitante que recaía sobre las empresas era otra de las manifestaciones de la intervención del Estado en la economía para remover las fallas del mercado, promover el desarrollo económico y social, y evitar el abuso de la posición dominante que eventualmente pudieran tener algunos agente. Se indicó también que la integración vertical podría representar ventajas y riesgos importantes para la competencia, en especial cuando el agente integrado participa simultáneamente en eslabones monopólicos (transmisión) y en eslabones de competencia (comercialización), en los que aquel agente integrado tiene incentivos para adoptar comportamientos estratégicos anticompetitivos que podrían perjudicar a los demás participantes del eslabón competitiv. En este contexto, esta Corte sostuvo que para mitigar ese y otros riesgos, se facultó a la Comisión de Regulación - CREG a fin de que estableciera los mecanismos indispensables para limitar la integración vertical de aquellos actores a quienes la ley les ha permitido realizar varias actividades de la cadena de servici.
La Corte Constitucional concluyó que no se vulneró la unidad de materia pues el artículo 298 de la Ley 1955 acusado se relacionaba de forma directa e inmediata con los programas y proyectos en los que se concentró el Plan Nacional de Inversiones 2018-2022, en relación con la prestación eficiente del servicio público de energía eléctrica. Esto, en tanto la verticalización comportó una medida de regulación e intervención económica excepcional modificatoria de las reglas sobre quiénes participan en el mercado energético y con ella se buscaba contribuir al aumento de la competencia, la eliminación de barreras a la inversión y la revisión de las normas de acceso y operación en el mercado.
En este punto, la Sala resalta que los cambios descritos a propósito de la regulación del sector y la Sentencia C-063 de 2021 no alteraron el objeto social de Interconexión Eléctrica S.A. E.S.P. - ISA, de manera que se mantuvieron vigentes las disposiciones que le impedían a aquella participar en otros eslabones del sector energético.
ISA es uno de los agentes más relevantes en el mercado de la energía por ser la empresa encargada de la transmisión nacional, con participación mayoritariamente estatal y estar constituida con anterioridad a la expedición de las leyes 142 y 143 de 1994. Estas normas definieron como objeto de la empresa ISA atender la operación y mantenimiento de la red de su propiedad, la expansión de la red nacional de interconexión, la planeación y coordinación de la operación del sistema interconectado nacional y prestar servicios técnicos en actividades relacionadas con su objeto socia. Aquella tiene también a su cargo la organización del centro nacional de despacho como una de sus dependencias internas, desde donde se planea y coordina la operación de los recursos del sistema interconectado nacional, así como se administra el sistema de intercambios y comercialización de energía eléctrica en el mercado mayorist.
En lo que tiene que ver con la composición accionaria actual de ISA, la participación mayoritaria la ostenta Ecopetrol, con un 51,41 %, y la minoritaria pertenece a otros titulares económicos como tenedores de bonos y accionistahttps://www.isa.co/es/nosotros/estructura-societaria/. Concretamente, el 20 de agosto de 2021, Ecopetrol adquirió el 51,41 % de las acciones en circulación de ISA, transacción que significó que Ecopetrol adquiriera la situación de sociedad matriz controlante respecto de IScertificado-representacion.legal-isa-2025.pdf.
Con todo y esa composición accionaria, se trata de personas jurídicas distintas y con intereses independientes. Frente a este aspecto, Ecopetrol explicó que esa participación accionaria mayoritaria implica que (i) entre ambas sociedades se configuró la situación jurídica denominada grupo empresarial y (ii) que esa participación busca generar una identidad común que integre las compañías en términos de dirección, gestión y cultura, y así asegurar las inversiones que tiene Ecopetrol en las sociedades que hacen parte del grupo. Además, (iii) aludió a la estrategia 2040 del Grupo Empresarial Ecopetrol, cuyo primer pilar, denominado Crecer con la transición energética, se apalanca en la adquisición accionaria mayoritaria de IS. Esa estrategia está orientada hacia la reducción de la huella de carbono y constituirse en una empresa y grupo de cero emisiones netas de carbono al 2050, así como en contribuir a mitigar los efectos del cambio climátic. A partir de lo anterior, Ecopetrol se considera un inversionista estratégico de ISA, que imparte lineamientos que respetan los derechos de los accionistas minoritarios, los procedimientos internos, el gobierno corporativo y las competencias estatutarias de los órganos internos, de modo que ISA conserva su independencia en la toma de decisione.
En sentido similar ISA expuso que es una persona jurídica distinta de Ecopetro. Indicó que si bien Ecopetrol ostenta una participación mayoritaria, lo cierto es que ISA tiene intereses independientes a los de aquella empresa, y que cuenta con un sistema de gobierno corporativo que ampara tanto a los accionistas minoritarios como al mayoritario. En su concepto, esto se explica por el principio de la personificación jurídica independiente y por el principio de separación patrimonial, según los cuales las sociedades conforman un ente jurídico distinto a sus asociados y las personas jurídicas deben tratarse con independencia de sus accionista.
En este contexto, y según lo destacado por uno de los intervinientes, se resalta que actualmente la empresa ISA, a través de Intercolombia, ISA y Transtelca, que hace parte del grupo empresarial ISA, participa aproximadamente en un 68 % del Sistema de Transmisión Nacional en Colombia:
Tabla 8. Participación en el Sistema de Transmisión Nacional
| ?Empresa | ?Participación % |
| ?INTERCOLOMBIA | ?50.39% |
| GEB SA ESP | 19.91% |
| ISA | 11.92% |
| EEPPM | 7.31% |
| TRANSELCA | ?6.64% |
| CELSIA COLOMBIA | ?1.73% |
| ESSA (SANTANDER) | ?1.03% |
| DELSUR S.A.S. E.S.P. | ?0.54% |
| DISTASA | ?0.22% |
| CENS (N.SANTANDER) | ?0.14% |
| EBSA (BOYACA) | ?0.13% |
| CHEC E.S.P. | ?0.04% |
| ?Total | ?100% |
Tomada de ISA/Gestión Sostenibl
Como conclusión, la Sala observa que la derogatoria del parágrafo tercero del artículo 167 de la Ley 142 de 1994 y del parágrafo tercero del artículo 32 de la Ley 143 de 1994 significa entonces la pretensión de levantar una prohibición legal expresa en torno a la posibilidad de integración vertical de las actividades de generación y transmisión para que la empresa ISA pueda participar en el mercado de la generación de energía.
- Primer cargo: las derogatorias del parágrafo 3 del artículo 167 de la Ley 142 de 1994 y del parágrafo 3 del artículo 32 de la Ley 143 de 1994, ordenadas por el artículo 372 de la Ley 2294, desconocen el principio de consecutividad
Para resolver el cargo de consecutividad, (i) se revisará la secuencia del trámite legislativo respecto de los enunciados normativos objeto de la demanda, con el propósito de constatar si el asunto fue abordado durante el primer debate, si fue introducido en los informes de ponencia para segundo debate y si fue efectivamente debatido. Además, (ii) en atención a que los demandantes, el Gobierno y varios de los intervinientes se refirieron a la cercanía entre las disposiciones acusadas y el artículo 197/218 del proyecto de ley, se hará mención al trámite legislativo de este último y a su contenido. Finalmente, (iii) se presentará el análisis del cargo.
Trámite de las disposiciones acusadas. Para estudiar este cargo corresponde analizar las pruebas obrantes en el expediente que dan cuenta de la secuencia del trámite del proyecto respecto de los enunciados normativos objeto de demanda.
La cláusula de derogatorias se presentó inicialmente en el artículo 300 del proyecto de ley No. 338/2023 Cámara – 274/2023 Senado. Luego de su trámite y aprobación correspondió al artículo 372 de la Ley 2294 de 2023. Se precisa que el artículo que contiene las expresiones acusadas fue reenumerado en distintas ocasiones (art. 300/358/330/373/372). En la siguiente tabla se explica el trámite general de dicho artículo.
Tabla 9. Trámite legislativo impartido al artículo 372.
| Etapa | Gaceta del Congreso | Observaciones |
| Exposición de motivos | Gaceta 18 de 2023 | Radicación del Proyecto de Ley 274 de 2023 Senado – 338 de 2023 Cámara. El artículo 300, dedicado a vigencia y derogatorias, no incluyó las expresiones acusadas. |
| Ponencia positiva para primer debate (mayoritaria) | Gaceta 180 de 2023 (Cámara de Representantes) Gaceta 181 de 2023 (Senado) | El artículo de vigencia y derogatorias cambia de numeración y pasa a ser el artículo 358. No incluyó las expresiones acusadas. |
| Ponencia negativa para primer debate (minoritaria) | Gaceta 182 de 2023 | Solicita el archivo del proyecto de ley 274 de 2023 Senado – 338 de 2023 Cámara. |
| Sesión de presentación del PND | Gaceta 485 de 2023 - Acta No. 001 del 21 de febrero de 2023 | No se mencionaron las derogatorias acusadas. |
| Anuncio del PL | Gaceta 504 de 2023 - Acta No. 002 del 20 de marzo de 2023 | |
| Estudio, discusión y votación en primer debate del PL (anuncio) | Gacetas 858 y 859 de 2023 - Actas No. 003 del 21 de marzo de 2023, y No. 004 del 22 de marzo de 2023 | |
| Aprobación en primer debate | Gaceta 860 de 2023 - Acta No. 005 del 23 de marzo de 2023 | |
| Texto aprobado en primer debate | Gaceta 274 de 2023 | El artículo de vigencias y derogatorias cambió de numeración y pasó a ser el artículo 330. No se incluyeron las expresiones acusadas. |
| Texto propuesto para segundo debate (modificado por los ponentes) | Gacetas 386 de 2023 (Cámara de Representantes) Gaceta 388 de 2023 (Senado) | El artículo de vigencia y derogatorias cambia de numeración y pasa a ser el artículo 373. En la presentación que hicieren los equipos coordinadores de las Comisiones Tercera y Cuarta de la Cámara del texto propuesto para segundo debate, se anotó que el ahora artículo 373, de vigencias y derogatorias, incluye lo siguiente: “El parágrafo tercero del artículo 167 de la Ley 142 de 1994; y el parágrafo tercero del artículo 32 de la Ley 143 de 1994, que prohíben expresamente a la empresa encargada del servicio de interconexión nacional participar en actividades de generación, comercialización y distribución de electricidad. También obra la proposición de la representante María del Mar Pizarr para incluir las expresiones acusadas en el artículo de vigencias y derogatorias. El pliego de modificaciones se presentó a doble columna, con el texto del plan que fue aprobado en primer debate (en el cual no figuraba la expresión acusada) y el texto propuesto para segundo debate, que incluyó las expresiones acusadas: “el parágrafo tercero del artículo 167 de la Ley 142 de 1994; el parágrafo tercero del artículo 32 de la Ley 143 de 1994;”. |
| Texto definitivo Plenaria - Cámara de Representantes | Gaceta 428 de 2023 | El artículo 373 conservó las expresiones acusadas “el parágrafo tercero del artículo 167 de la Ley 142 de 1994; el parágrafo tercero del artículo 32 de la Ley 143 de 1994;”. |
| Texto aprobado en segundo debate - Senado | Gaceta 417 de 2023 | En la sesión plenaria del Senado, antes de proceder con la votación, el congresista David Luna presentó la proposición de eliminación de las expresiones acusadas y solicitó al Gobierno que la avalara. El senador afirmó que “están tratando de generar revivir el artículo [197/218], pero eso es otra discusión (…) esto sí es fundamental para que el plan tenga coherencia#PlenariaSenado - 03 de Mayo de 2023 - Parte V. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público avaló la proposición. Se aprobó el texto del artículo 373 eliminándose del mismo la derogatoria acusada. |
| Informe de Conciliación – texto aprobado por unanimidad para proponer ante las plenarias | Gaceta 427 (S) y 429 (C) de 2023 | El texto del artículo 373 se presentó a triple columna, con el texto propuesto por la Cámara (incluye la derogatoria) y el texto propuesto por el Senado (elimina la derogatoria). Una tercera columna indica que se acogió el texto de la Cámara, es decir, se mantiene la derogatoria acusada. En el artículo 373 permanece la expresión acusada “el parágrafo tercero del artículo 167 de la Ley 142 de 1994; el parágrafo tercero del artículo 32 de la Ley 143 de 1994;”. |
Para la Sala está probado que las expresiones acusadas no hicieron parte del proyecto de ley del plan presentado por el Gobierno, así como tampoco fueron debatidas en el primer debate surtido ante las comisiones conjuntas. Tan solo se incluyó esa referencia exclusivamente en el texto debatido en segundo debate ante la Cámara de Representantes y así se mantuvo en el informe de conciliación aprobado.
Se destaca también que, de acuerdo con el informe rendido por la Secretaría General de la Cámara de Representante, la derogatoria acusada se introdujo en el texto propuesto para segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes. Luego, la plenaria del Senado negó dicha modificación, mientras que en la plenaria de la Cámara de Representantes se aprobó. Finalmente, en el texto conciliado se optó por mantener la propuesta de la Cámara, esto es, la que incluía las derogatorias acusadas.
Ahora bien, el Gobierno nacional y algunos intervinientes afirmaron que, en aplicación del principio de identidad flexible, la derogatoria incluida en el artículo 372 en segundo debate no resultó extraña ni nueva al trámite legislativo de la ley del plan. Explicaron que la medida guardaba relación con el debate surtido en torno al artículo 197 del proyecto de ley (reenumerado como artículo 218 y que posteriormente fue eliminado), el cual pretendía modificar el artículo 74 de la Ley 143 de 1994 para permitir la integración vertical entre las actividades de transmisión con las de generación, a partir de fuentes no convencionales de energía renovable.
Por su parte, los demandantes sostuvieron que las derogatorias acusadas resultaban accesorias al artículo 197/218 del proyecto, por lo que concluyeron que el aparte demandado debería seguir idéntica suerte.
Trámite del artículo 197/218 del proyecto de ley. Para la Sala esta discusión dentro del proceso amerita hacer una referencia al contenido de dicha disposición y al trámite que surtió.
El proyecto de ley del plan presentado por el Gobierno contenía desde su inicio una estrategia para lograr el aumento de la competitividad en materia energética y hacer frente a la crisis que en este servicio aqueja a varias regiones del país, atendiendo a economías limpias y biodiversas con miras a la disminución gradual de la dependencia frente a combustibles fósiles. A partir de lo anterior, se planteó, entre otras iniciativas, la necesidad de hacer modificaciones en la estructura del sistema, así como en la regulación y en el mercado energético nacional. Específicamente, en las Bases del Plan, en el catalizador C titulado “Transición Energética Justa, segura, confiable y eficiente”, se anotó que “se levantará la limitación establecida en la Ley 143 de 1994 en relación con la integración de las actividades de la cadena de prestación del servicio, atendiendo a las directrices que para el caso establezca la CREG”.
De acuerdo con el Departamento Nacional de Planeación en su intervención, el artículo 197 del proyecto de ley tuvo como propósito “[levantar] la limitación establecida en la Ley 143 de 1994 en relación con la integración de las actividades de la cadena de prestación del servicio. El texto propuesto fue el siguiente:
“ARTÍCULO 197. Modifíquese el artículo 74 de la Ley 143 de 1994, el cual quedará así:
Artículo 74. Con el fin de promover la eficiencia en la prestación del servicio público domiciliario de energía eléctrica, incentivar la ejecución de proyectos para ampliar la cobertura de este servicio e impulsar el desarrollo y la adopción de nuevas tecnologías, las empresas que ejerzan actividades del servicio público de energía eléctrica podrán desarrollar, de manera integrada, las actividades de generación, transmisión, distribución y comercialización de energía eléctrica, así como las nuevas actividades que la Comisión de Regulación de Energía y Gas creen o asimilen. Esta disposición aplicará también para las empresas que tengan la misma controlante o entre las cuales exista situación de control en los términos del artículo 260 del Código de Comercio y el artículo 45 del Decreto 2153 de 1992, o las normas que lo reglamenten, modifiquen o sustituyan.
El ejercicio de las actividades de generación y transmisión de manera integrada sólo estará permitido cuando la generación de energía eléctrica se realice a partir de fuentes no convencionales de energía renovable. Esta restricción no aplica para aquellas empresas que ejercen las actividades de generación y transmisión desde antes de la vigencia de las leyes 142 y 143 de 1994.
La Comisión de Regulación de Energía y Gas regulará el ejercicio integrado de las actividades de generación, transmisión, distribución y comercialización de energía eléctrica, incluyendo las nuevas actividades que se creen o asimilen por parte de la autoridad competente, a fin de promover la competencia, así como prevenir y mitigar eventuales conflictos de interés. La regulación deberá contemplar medidas para la adecuada implementación de lo dispuesto en el presente artículo, en relación con la concurrencia de actividades realizadas de manera integrada por una misma empresa o por empresas con el mismo controlante o entre las cuales exista situación de control, considerando posibles conflictos de interés, conductas anticompetitivas, abusos de posición dominante, concentración del mercado, posibles riesgos sistémicos y demás condiciones que busquen proteger a los usuarios finales y la prestación del servicio.
Las integraciones de las empresas que desarrollan las actividades de que trata este artículo se someterán a lo dispuesto en los artículos 4 de la Ley 155 de 1959 y 10 y siguientes de la Ley 1340 de 2009.
PARÁGRAFO. Ninguna empresa de servicios públicos domiciliarios, que además de la comercialización de energía desarrolle de manera integrada otras actividades y que represente más del 25% del total de la demanda del Sistema Interconectado Nacional, podrá cubrir con energía propia o con energía de filiales o empresas controladas, más del 40% de la energía requerida para atender la demanda de su mercado regulado. Esta restricción no aplicará a los contratos que sean suscritos como consecuencia de procesos competitivos en los que expresamente el Ministerio de Minas y Energía o la Comisión de Regulación de Energía y Gas, hubieren dispuesto que estarían exceptuados de esta restricción. El Gobierno nacional o la Comisión de Regulación de Energía y Gas en ejercicio de las funciones delegadas, podrá establecer un porcentaje inferior a este 40%”.
Para una mejor comprensión del cambio que se pretendía con este artículo, a continuación se exponen los aspectos más relevantes y el estado actual del artículo 74 de la Ley 143 de 1994:
Gráfico 1. Evolución del artículo 74 de la Ley 143 de 1994
Elaboración propia
A partir de lo expresado, la Sala concluye que el artículo 197/218 contenido en el proyecto de ley del plan pretendía modificar el artículo 74 de la Ley 143 de 1994, que regula la operación de nuevos agentes en el mercado energético y la libre competencia y la eficiencia en el sector, con el propósito de levantar la barrera normativa y viabilizar la consecuente permisión de la integración vertical entre las actividades de generación y transmisión, cuando la generación de energía eléctrica se realice a partir de FNCER. Esto, en línea con el catalizador “Transición Energética Justa, segura, confiable y eficiente”, y que hace parte del eje Transformación Productiva, Internacionalización y Acción Climática del PND.
En lo que tiene que ver con el trámite legislativo de este artículo, debe resaltarse que para su aprobación por parte de las comisiones conjuntas en primer debate se acudió a la votación en bloque, a la cual le precedieron varias intervenciones en las que se hizo mención a la transición energética y a las energías limpia como uno de los tópicos transversales al plan de desarrollo. Fue así como se aprobó el artículo 197 con el texto original del proyecto de le.
Luego, en las gacetas contentivas del texto propuesto para segundo debate y en el pliego de modificaciones al articulado aprobado en primer debat, consta que cambió la numeración de ese artículo al 218 y que se le agregaron dos parágrafos: el primero indicaba que el Operador del Mercado -Centro Nacional de Despacho-CND sería independiente de cualquier entidad o agente del mercado. El segundo establecía que las actividades de generación, distribución y comercialización de energía serían secundarias a las actividades principales de Ecopetrol (hidrocarburos) y de ISA (interconexión de la red de energía eléctrica nacional). El texto de los parágrafos propuestos era el siguiente:
“PARÁGRAFO SEGUNDO. El Operador del Mercado (Centro Nacional de Despacho -CND, Administrador del Sistema de Intercambios Comerciales -ASIC y Liquidador y Administrador de Cuentas -LAC) será independiente respecto de cualquier entidad del Estado o cualquier otro agente del mercado, para ello, el Gobierno nacional expedirá la normatividad pertinente.
PARÁGRAFO TERCERO. Las actividades de generación, distribución y comercialización de energía eléctrica serán secundarias a las actividades principales de ECOPETROL en materia de hidrocarburos, e interconexión de la red nacional de energía eléctrica en el caso de ISA. Estas actividades secundarias estarán sujetas a la reglamentación que expida la CREG”.
En la sesión plenaria del Senado de la Repúblic, realizada el 2 de mayo de 2023, tuvo lugar el segundo debate de la ley del plan. Allí el entonces senador Miguel Uribe Turbay presentó la proposición de eliminación del artículo 218, pues en su concepto la integración vertical resultaba inconveniente al propiciar la conformación de monopolios y provocar conflictos de interés. A continuación se sometió a votación la citada proposición eliminatoria, la cual resultó aprobada con 48 votos por el sí y 35 votos por el no.
Por su parte, en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes llevada a cabo el 3 de mayo de 2023, el representante Juan Fernando Espinal explicó la proposición que presentó para eliminar el artículo 197 reenumerado a 218. Señaló que la misma Cámara eliminó la integración vertical que se propuso para el sector de gas y, aun así, se pretendía esa verticalidad para el sector energético. Asimismo destacó que en el Senado también se había eliminado este artículo y refirió que los nuevos parágrafos propuestos pretendían “entregarle la posibilidad del negocio de la energía a ECOPETROL”, sin que la disposición dejara claro cómo se garantizaría la independencia de XM, de la empresa ISA o de los generadorePlenaria Cámara de Representantes: Discusión y Votación Plan Nal. de Desarrollo - 03/05/2023. En esa intervención no se aludió a la necesidad de derogar las limitantes que recaían sobre ISA en materia de integración vertical, establecidas en el parágrafo 3 del artículo 167 de la Ley 142 de 1994 y el parágrafo 3 del artículo 32 de la Ley 134 de 1994.
Asimismo, en el expediente obra una proposición de eliminación del artículo 218 presentada por el representante Luis Miguel López Aristizábal y en la que también se alude expresamente a las derogatorias de la prohibición de integración vertical de ISA contenidas en el artículo 373 . En la justificación del texto se afirma que la posibilidad de que ISA participe en la distribución, comercialización y generación de energía, resulta inconveniente por tratarse de “un agente monopólico. En el mismo sentido, el representante a la Cámara Óscar Leonardo Villamizar Meneses propuso eliminar las derogatorias acusadas. En la justificación se sostuvo que la derogatoria de la prohibición “abre la puerta a un monopolio del Estado y acaba la competencia” y que se trataba de “(…) un artículo autónomo en el proyecto original que se termina incorporando en las derogatorias.
Se suceden a continuación las intervenciones de parte del Gobierno, en las que este resaltó la necesidad de un modelo de competencia para la transición energética y se indicó que la integración vertical no es una figura novedosa en el paí. Para concluir, en la misma sesión se sometió a votación de los representantes a la Cámara la proposición de eliminación del artículo 218 presentada por el representante Espinal, la cual se aprobó con 79 votos por el sí frente a 76 votos por el no. En consecuencia, en el texto aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes también se decidió la eliminación del artículo 21.
Análisis del cargo por consecutividad e identidad flexible. De acuerdo con lo probado en el proceso, la Sala encuentra que en el trámite legislativo de las derogatorias acusadas se desconocieron los principios de consecutividad e identidad flexible. El análisis sobre el particular debe partir específicamente de considerar el carácter multitemático de la ley del plan nacional de desarrollo en la que se insertaron las disposiciones censuradas y tomar en cuenta la negativa del artículo que regulaba el ajuste a la integración vertical en el sector de energía eléctrica.
La Sala encuentra que: i) desde el proyecto original se incorporaron tres medidas a la iniciativa: a) incluir la transmisión como actividad integrable en el sector, b) condicionar la integración generación/transmisión al impulso de fuentes no convencionales de energía FNECER y c) habilitar a las empresas creadas antes de 1994 a la integración sin esa restricción (lo que incluye a ISA); ello a partir de una lectura integral y coordinada entre los artículos 197/218 y 372 de la Ley 2294 de 2023, puesto que la norma propuesta desde el primer debate, al tratar la transmisión, aplicaba tanto a las empresas como a ISA, y ii) a partir de lo anterior, si bien existe una relación entre ambas disposiciones, no se trata de asuntos equiparables.
En efecto, ni el proyecto de ley original de la Ley 2294 ni el texto aprobado en primer debate por las Comisiones Tercera y Cuarta Conjuntas de la Cámara de Representantes y del Senado de la República incluyeron las derogatorias acusadas, aun cuando el artículo de vigencias y derogatorias del PND fue discutido durante todo el tránsito legislativo del proyecto. Como se acreditó, el artículo se incluyó en la ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes, por decisión de los ponentes y en línea con una proposición.
Ahora bien, a pesar de la aprobación de los segmentos acusados, la eliminación del artículo 197/218 tenía un impacto en la operatividad de la integración vertical de ISA, dado que subsistía una disposición vigente que dispone que la actividad de transmisión debe desarrollarse de forma independiente, como se señaló previamente.
Así, ante la eliminación del artículo 197/218 del proyecto de ley, subsistía una disposición general, esto es, el artículo 74 de la Ley 143 de 1994 y su modificación dispuesta por la Ley 1955 de 2019, que está vigente. Aquel no permite la integración de la actividad de transmisión de energía, que es una de las actividades principales de ISA. El enunciado referido dispone lo siguiente: “[l]as empresas de Servicios Públicos Domiciliarios que tengan por objeto la prestación del servicio público de energía eléctrica y que hagan parte del Sistema Interconectado Nacional, podrán desarrollar las actividades de generación, distribución y comercialización de energía de manera integrada”, razón por la cual la actividad de transmisión no puede ser objeto de integración. Este artículo aplica a ISA dado que se trata de una empresa que presta el servicio público de energía y que administra, opera y mantiene el Sistema Integrado Nacional.
De acuerdo con lo descrito, aunque existe una relación temática entre los artículos 197/218 y las derogatorias acusadas en el curso del debate, pues ambos instrumentos se refieren a la integración vertical en el sector eléctrico, en el contexto específico del trámite legislativo era imperioso un debate concreto sobre las derogatorias acusadas que se referían a ISA. En otros términos, aun cuando el tema general de la integración vertical fue objeto de discusión, ello no es suficiente para tener por acreditado el debate específico sobre las derogatorias acusadas. Se requería una consideración particular sobre el impacto de la no aprobación del artículo 197/218 en la operatividad del levantamiento de la prohibición de integración vertical que se examina.
Por lo anterior, está acreditado que no se presentó la deliberación debida sobre las medidas enjuiciadas y se impactó por ende el principio democrático. En el trámite quedó acreditado que este asunto no se discutió mínimamente porque: a) no hubo deliberación particular ni específica respecto de las medidas derogatorias contenidas en el artículo 372 del PND, b) se omitió debatir las dos proposiciones que buscaron su eliminación en la Cámara de Representantes y c) el presidente de esa corporación legislativa expresa y voluntariamente eludió de manera consciente el debate sobre aquellas. La Sala explicará cada uno de estos asuntos de manera puntual.
No hubo deliberación particular ni específica respecto de las medidas derogatorias contenidas en el artículo 372 del PND. En el trámite se acreditó que ambas cámaras debatieron sobre la integración vertical en el sector eléctrico, de gas y sobre el papel de Ecopetrol en la materia, todo a propósito de la discusión del artículo 197/21. No obstante, también está probado que, luego de la inclusión de los enunciados acusados por parte de los coordinadores y ponentes, ni en la plenaria del Senado ni en la plenaria de la Cámara de Representantes se debatió concretamente sobre las derogatorias de la prohibición de integración vertical respecto de la empresa ISA. No hay una solo documento o antecedente que dé cuenta de un debate concreto y específico sobre las derogatorias estudiadas que se incluyeron en el artículo 372 final.
Así, el impacto de levantar la barrera de integración que recaía sobre la empresa ISA y su eficacia material requería una discusión mínima, porque aunque relacionadas, requerían un debate amplio por su impacto en el funcionamiento y el diseño del sector. Para la Sala Plena no resulta procedente el argumento según el cual la materia referida a las derogatorias acusadas ya estaba incorporada en el proyecto de ley original y, en consecuencia, con el trámite dado al artículo 197/218 era suficiente para dar por satisfecha la consecutividad frente a las derogatorias, pues no se trata de materias equiparables a pesar de su relación. Además, la Sala insiste en que la eficacia de estas se encontraba estrechamente relacionada con el artículo 197/218 y la suerte de esta norma determinaba la de aquellas medidas, por lo que si bien se trataba de asuntos relacionados, constituían materias independientes.
En el trámite se omitió debatir las proposiciones que buscaron la eliminación de las derogatorias acusadas. En el proceso quedó acreditado que en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes se presentaron proposiciones de eliminación de las derogatorias acusadas, por parte de los representantes Óscar Villamizar y Luis Miguel López, que estaban justificadas en la inconveniencia de la integración de ISA en términos de competencia, y las cuales aludieron expresamente a la relación que existía entre el artículo 197/218 original y las derogatorias previstas. Estas proposiciones no se debatieron. Sobre el particular se tiene que el presidente de la Cámara de Representantes dispuso la votación de las proposiciones no avaladas sobre el artículo 373 y solo se refirió al nombre y al autor de cada una de ellas, para luego concluir que tales se negarohttps://www.youtube.com/watch?v=-17GnF1C5eA. En este trámite, sólo se leyó el objeto de dos proposiciones avaladas, ninguna de las cuales se refería al artículo 37.
Lo anterior resulta relevante porque las proposiciones pretendían advertir la relación de las derogatorias y el artículo 197/218, así como advertir la incoherencia que suponía aprobar las derogatorias, a pesar de que la misma Cámara de Representantes y el Senado de la República no aprobaron el artículo 197/218, además de que el Senado no aprobó la derogatoria acusada por inconveniente y por “revivir” la norma no aprobada. Además, el debate era necesario de cara a considerar que la derogatoria de los parágrafos suponían una modificación de la estructura normativa dispuesta en las leyes 142 y 143 de 1994, situación a la que expresamente se opuso el Senado y la Cámara mediante la eliminación del mencionado artículo 197/218 del proyecto de ley. De otro lado y como ISA opera en el segmento de transmisión/interconexión –actividad asociada a riesgos de monopolio natural y funciones críticas del sistema–, resultaba esencial considerar si la integración vertical propuesta podía intensificar riesgos estructurales en materia de competencia, conflictos de interés e incentivos, entre otros.
Finalmente, era preciso que, tras las modificaciones introducidas al proyecto de ley, el asunto regresara a la comisión permanente en que se surtió el primer debate, por las serias discrepancias entre el artículo 197/218 aprobado en primer debate en sesión conjunta y las derogatorias introducidas en el segundo debate de Cámara, pese a la exclusión expresa de aquel.
El presidente de la Cámara de Representantes expresa y voluntariamente impidió el uso de la palabra para debatir sobre las proposiciones que se referían a las derogatorias demandadas. En esta oportunidad, tal como lo precisó la Corte Constitucional en la Sentencia C-143 de 2025, se configura el vicio de elusión del debate parlamentario por la omisión “voluntaria y consciente” de debatir un tema fundamental y estructural al régimen jurídico de prestación del servicio público domiciliario de energía eléctrica.
La ausencia voluntaria y consciente del debate se constata al apreciar el recuento del procedimiento legislativo, según el cual el presidente de la Cámara de Representantes dirigió el trámite legislativo e impidió la discusión y deliberación sobre las proposiciones y el texto del artículo 372, pues decidió no abrir el debate en relación con el tema que ahora se estudia.
En efecto, el presidente de la Cámara se limitó a dar lectura del nombre del autor de las proposiciones, sin dar a conocer el alcance de su contenido ni permitir el uso de la palabra para el debate. Expresamente indicó que “era simplemente para anunciar y votar” y la dinámica empleada fue “damos a conocer y ya votamos”. No concedió el uso de la palabra en esta instancia pues indicó que “es que volvemos otra vez, damos la palabra, ya es un tema de tiempo, no están avaladas, ya estamos en el cierre, ya entramos en la discusión de los artículos que eran el corazón. No quiero que se me vaya el quorum, de verdad”. Seguido a ello, sostuvo que “no le di la palabra a nadie, a nadie le di la palabra, no le di la palabra a nadie, por eso no quiero dar la oportunidad porque o sino no alcanzamos, ya a estas alturas de la discusión ya es imposiblehttps://www.youtube.com/watch?v=-17GnF1C5eA.
En este punto, no puede perderse de vista la importancia en cuanto que la aprobación del plan nacional de desarrollo, en tanto ley multitemática, esté precedida de un debate democrático y pleno en ejercicio la función constitucional a cargo del Congreso de la Repúblic, pues la planeación requiere una intervención responsable del órgano de representación popular, por la articulación que representa en términos de lineamientos estratégicos en cuanto a las políticas públicas y objetivos de corto, mediano y largo plazo, así como respecto de los instrumentos financieros y presupuestales para alcanzar las metas que se ha propuesto alcanzar el Gobierno. El principio de consecutividad no se satisface con la mera votación de un texto, sino que exige que las discrepancias sustanciales planteadas por cualquier congresista sean debatidas, para no vulnerar el principio democrático, como terminó ocurriendo en este caso.
Como se expuso, los principios de consecutividad e identidad flexible en el PND exigen que la temática introducida guarde una relación material con el proyecto, con lo debatido y con lo aprobado en comisione. De manera que, no puede predicarse tal vínculo material de las expresiones acusadas frente al proyecto radicado y el debate surtido, pues su contenido y efectos no se consideraron a la luz del texto original ni en las discusiones que se llevaron a cabo en primer debate o en aquellas que se dieron con ocasión de un artículo diferente, que posteriormente fue eliminado. En el contexto descrito, las disposiciones acusadas terminan siendo un elemento extraño o novedoso al proyecto de ley del plan, aunque tuvieran cierta relación con el debate de la integración vertical en otros sectores, que no se refirieron a ISA y que no consideraron el impacto de la eliminación del artículo 197/218.
En conclusión, se constató que las expresiones acusadas solo fueron introducidas en el segundo debate del proceso legislativo, que no fueron debatidas y que no se consideró el impacto de la eliminación de un artículo del proyecto de ley radicado en el Congreso de la República en su operatividad. En este contexto, se trataba de materias separables del contenido previsto en el artículo 197/218 – finalmente no aprobado-, que no solo era aplicable a ISA. Además, en el debate se privó conscientemente la discusión sobre la incoherencias de eliminar el artículo sobre integración vertical por el Senado y la subsistencia de una disposición que hacía inoperante el levantamiento de la prohibición. Todo ello da cuenta del desconocimiento del principio de consecutividad y de identidad flexible.
Segundo cargo: las derogatorias del parágrafo 3 del artículo 167 de la Ley 142 de 1994 y del parágrafo 3 del artículo 32 de la Ley 134 de 1994, ordenadas por el artículo 372 de la Ley 2294, desconocen el principio de unidad de materia
La Sala se pronunciará sobre el segundo cargo a pesar de que la primera censura prosperó. Esto, en consideración a la cercanía conceptual que en este caso concreto tienen la identidad flexible y la unidad de materia, pues las dos instituciones presentan elementos comunes. Además, el pronunciamiento sobre este cargo está justificado en casos precedentes en los que la Corte Constitucional ha analizado el cuestionamiento por violación de la unidad de materia a pesar de la prosperidad del cargo por consecutividad, tal y como ocurrió en las sentencias C-489 de 2024 y C-119 de 2025; ello además por razones de pedagogía constitucional, en orden a contribuir al entendimiento sobre el alcance de la unidad de materia, especialmente en asuntos referidos a leyes del plan nacional de desarrollo.
En estos términos, la Sala procede a analizar el segundo cargo dando aplicación a la metodología unificada en la Sentencia C-244 de 2025, para lo cual determinará la intensidad del test (fase 1) y luego lo aplicará a las disposiciones acusadas (fase 2).
En este caso, el test debe ser estricto porque la vigencia de los enunciados normativos acusados exceden el lapso cuatrienal propio del PND e implican una modificación de normas legales adoptadas por el legislador en ejercicio de sus competencias constitucionales ordinarias, por lo que tienen una vocación de permanencia, como se muestra en el siguiente cuadro:
Tabla 10. Determinación de la intensidad del test
| Criterio | Análisis | |
| FASE I | Contenido de la medida | Como se explicó, las derogatorias demandadas y contenidas en el artículo 372 de la Ley 2294 de 2023 ordenaron la supresión de una prohibición legal expresa contenida en el parágrafo 3° del artículo 167 y en el parágrafo 3° del artículo 32 de las leyes 142 y 143 de 1994, respectivamente. Con dichas derogatorias se pretendía la integración vertical de las actividades de generación y transmisión para que la empresa ISA pudiera participar en el mercado de la generación de energía. |
| Temporalidad de la disposición demandada | Los parágrafos derogados hacían parte de las leyes 142 y 143 de 1994, que fueron proferidas por el legislador en uso de sus competencias constitucionales ordinarias por lo que, en consecuencia, su modificación tiene clara vocación de permanencia. Esto, porque eliminar la prohibición, según la cual ISA, como empresa encargada del servicio de interconexión nacional, no podía integrarse en otros eslabones de la cadena de prestación del servicio de energía eléctrica, comporta un mandato cuya aplicación excede el lapso cuatrienal del plan nacional de desarrollo. Por consiguiente, por medio de la ley del plan se varió, de manera permanente, el diseño y la estructura que el legislador dispuso para la prestación del aludido servicio. | |
Dicho esto, se advierte que la conformidad con la unidad de materia se analizará bajo una intensidad estricta para agotar la fase II del juicio. A continuación, la Sala procederá a realizar el examen correspondiente.
Primera etapa. En esta el juez constitucional debe establecer la ubicación y el alcance de la disposición demandada en la ley del plan para definir si se trata de una norma instrumental. Encuentra la Sala que las expresiones acusadas están ubicadas en el artículo 372, denominado vigencias y derogatorias de la Ley 2294 de 2023, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”.
Sobre el artículo 372 de la Ley 2294 de 2023, la Sentencia C-119 de 2025, al analizar la cláusula de derogatorias del plan nacional de desarrollo, encontró que por su ubicación y alcance aquella es una norma de carácter instrumental prima facie, dado que integra el título correspondiente a los mecanismos de ejecución del plan. En ese misma providencia se advirtió que dicho artículo es una norma constitutiva y, en ese sentido, su “finalidad es suprimir disposiciones previas que aún tienen vigencia en el ordenamiento jurídico (…) Como lo ha señalado la Corte en sentencias como la C-440 de 2020, este tipo de disposiciones busca articular una nueva regulación mediante la eliminación de normas incompatibles con el régimen jurídico introducido en una ley específica, como ocurre en este caso con la expedición del Plan Nacional de Desarrollo (PND).
Considerando su ubicación, la Sala constata que en principio los enunciados acusados tienen una función instrumental porque integran la cláusula de derogatorias, que hace parte de los mecanismos de ejecución del plan. No obstante, y como se explicó, el artículo 197/218 contenía una estrategia que permitía la integración vertical de empresas en el mercado de energía eléctrica, también las que desarrollaran actividades de transmisión, y establecía un régimen especial para aquellas que operaran desde antes de la vigencia de las leyes 142 y 143 de 1994, en cuanto no las obligaba a la generación e integración a partir de FNCER. Esta excepción entonces resultaba aplicable a ISA, por tratarse de una empresa que se constituyó antes de 1994 y que desarrolla la actividad de transmisión de energía.
Para la Sala, el hecho de que no se aprobara la referida disposición implica que las derogatorias acusadas quedaran desprovistas de una relación instrumental, a pesar de que integraban la cláusula de derogatorias. En efecto, las expresiones demandadas eliminaron la prohibición específica para que ISA participara en actividades diferentes a la transmisión de energía eléctrica, pero el artículo 74 de la Ley 143 de 1994 impide hacer integraciones verticales que incluyan la transmisión de energía, actividad que constituye el núcleo del objeto social de ISA. Esta norma resulta aplicable a ISA porque se trata de una empresa que presta el servicio de energía eléctrica y que administra y opera el sistema
interconectado nacional SIN. Tal situación hizo que las normas acusadas perdieran su alcance instrumental, pues con ellas no resulta posible lograr el fin perseguido en cuanto a participación en el sistema eléctrico nacional.
Segunda etapa. En esta etapa le corresponde al juez constitucional definir si en la parte general del plan y/o en el plan plurianual de inversiones existen objetivos, metas, planes o estrategias, así como asignación de inversiones, que puedan relacionarse, al menos prima facie, con las disposiciones acusadas. Conviene precisar que la verificación de la conexidad directa e inmediata no se mide a partir de una mención textual en el documento de las Bases o en el Plan de Inversione.
Esta aproximación inicial tampoco puede realizarse en este caso. Algunos intervinientes aducen una relación con la apuesta que, en términos de transición energética, se plantea en las Bases del Plan, puntualmente en el cuarto eje denominado Transformación productiva, internacionalización y acción climática, y con el catalizador de eficiencia energética y del mercado como factor de desarrollo, que propone la revisión general del mercado de energía eléctrica para impulsar la participación de todos los agentes en la generación de FNCER. Asimismo, se sostuvo que el catalizador denominado Transición energética justa, segura, confiable y eficiente pretende la ampliación de la cobertura del servicio público de energía eléctrica. La integración vertical contribuye a este propósito por tratarse de una medida fundada en la eficiencia-
Respecto del plan plurianual de inversiones, este se refiere a la Transformación productiva, internacionalización y acción climática, que es el eje que contiene los catalizadores que guardan relación con las disposiciones acusadas y que se acaban de enunciar. En dicho plan de inversiones se indica que se destina la suma de $114,3 billones de pesos a “actividades productivas diversificadas que aprovechen la biodiversidad y los servicios ecosistémicos, que sean intensivas en conocimiento e innovación, que respeten y garanticen los derechos humanos, y que aporten a la construcción de resiliencia ante los choques climáticos2023-05-04-plan-plurianual-de-inversiones-2023-2026.pdf. Más adelante, en dicho documento se afirma que en lo que se refiere a Transformación productiva, internacionalización y acción climática (2,8%) esta se asocia a la energización rural y a los programas de conservación y restauración ambiental.
Así las cosas, la Sala no encuentra una relación de las derogatorias acusadas con los objetivos del plan ni con los programas del plan plurianual de inversiones, porque: (i) subsiste el artículo 74 de la Ley 143 de 1994, pues no fue modificado finalmente por la ley del plan nacional de desarrollo para ajustar el modelo de integración vertical y permitir el ejercicio combinado de la actividad de transmisión, como actividad relevante de ISA, con la generación; y (ii) las derogatorias no contenían un condicionamiento para el ejercicio de las actividades combinadas por medio de FNCER, pues se limitaban a derogar las normas pertinentes de las leyes 142 y 143 sin otra consideración, e incluso la aplicación del artículo 197/218 permitía su realización sin dichas fuentes, lo que supone un obstáculo para establecer su relación específica con la transición energética como propósito transversal del PND.
Tercera etapa. La tercera y última etapa de análisis implica que el juez constitucional constate una conexidad estrecha, directa, inmediata y verificable entre las disposiciones acusadas y la parte general y las bases del plan nacional de desarrollo o el plan plurianual de inversiones. Ello significa que debe analizarse si las disposiciones instrumentales, es decir, aquellas que se relacionan con las bases del PND o del PPI, tienen una naturaleza planificadora y son efectivas y posibilitan el cumplimiento del propósito para el cual se incluyeron en la ley del plan128.
La aludida no aprobación del artículo 197/218 del proyecto de plan nacional de desarrollo generó como efecto que las derogatorias dejaran de tener operatividad alguna y, en consecuencia, que no fueran un instrumento eficaz para lograr los propósitos del plan, tales como: (i) impulsar la participación de todos los agentes en el mercado de enrgía electirc, pues ISA no puede participar efectivamente desarrollando de forma combinada la actividad de transmisión con cualquier otra de la cadena de valor del servicio de energía; (ii) cerrar brechas y ampliar la cobertura, pues para ello se requiere, de acuerdo con las bases, que la actividad se preste de forma integrad; (iii) el acceso a energías seguras y sostenibles a través del desarrollo, adopción y adaptación de tecnologías para la transición energética, pues ello también tiene como presupuesto que la integración opere materialmente y que se hubiere condicionado la operación de ISA a ese propósito; (iii) la regulación de la CREG, a la que alude el PND, y que es un presupuesto de control para la medida de integración, no tendría objeto alguno pues resulta puramente nominal y carece de efecto práctico dado que la integración no se verifica operativamente.
En conclusión, para que disposiciones como las demandadas materializaran una función planificadora, se requeriría entonces un desarrollo normativo posterior de cara a lograr la efectividad de las disposiciones acusadas.
Ello es tan así, que en mayo de 2023, una vez negada la aprobación del artículo 197/218 del proyecto de PND, el senador José David Name Cardozo presentó a consideración del Congreso un proyecto de ley autónom, al cual el Gobierno nacional solicitó impartirle el trámite de urgencia, mediante comunicación del 19 de mayo de 2023. El proyecto contenía la misma regulación del artículo eliminado en materia de integración vertical del sector eléctrico, justificándose en la imposibilidad de integración por la regulación del artículo 74 de la Ley 143 de 1994 de la actividad de transmisión con otras de la cadena de valor en la prestación del servicio. Aunque la iniciativa fue archivada, para la Sala lo anterior da cuenta de que la operatividad de las derogatoria contenidas en el artículo 373 del PND estaba ciertamente supeditada a la aprobación del artículo 197/218, al punto de que el Gobierno avaló prioritariamente un proyecto con el mismo contenido normativo luego de la eliminación de aquel en el trámite legislativo del plan nacional de desarrollo.
Por lo expuesto, la medida no supera ninguno de los pasos que componen el análisis en cuanto a la censura por unidad de materia, dado que las derogatorias no cuentan con carácter instrumental, no tienen relación con los objetivos y programas del plan y del plan plurianual de inversiones y no tienen alcance planificador.
Adicionalmente la Sala considera relevante precisar que, de acuerdo con la Sentencia C-033 de 2026, en el análisis de la unidad de materia frente a disposiciones contenidas en el plan nacional de desarrollo también se debe analizar el debate surtido para la aprobación de estas y la justificación presentada en el trámite legislativo sobre la necesidad de su adopción.
Conforme se expuso al constatar la vulneración del principio de consecutividad, el aparte demandado no hizo parte del proyecto inicialmente presentado por el Gobierno y tan solo se introdujo en el informe de ponencia para segundo debate. Una vez incorporada al trámite legislativo a título de vigencia y derogatorias, el aparte demandado no fue objeto de un debate amplio y detallado, tal como se expuso a propósito del primer cargo antes resuelto. El Gobierno no ofreció ni el Congreso deliberó sobre una justificación concreta en cuanto a la operatividad de las derogatorias luego de la eliminación del artículo 197/218 del proyecto de plan. Asimismo, ni el Gobierno ni los ponentes en segundo debate sustentaron la inclusión de las medidas revisadas, así como tampoco en la proposición que sustentó la inclusión de las derogatorias demandadas se justificó siquiera mínimamente la introducción de estas en la ley del plan, ni hubo discusión parlamentaria sobre el particular. Se evidencia entonces que no se cumplió el estándar deliberativo mínimo para adoptar este tipo de disposiciones en el plan nacional de desarrollo, lo cual se aprecia con mayor rigor en tratándose de normas que afectan la estructura de un mercado de alta relevancia, encargado de proveer un servicio público domiciliario.
Bajo estas circunstancias y agotadas las fases del análisis conforme la metodología empleada por la Corte Constitucional, la Sala también encuentra acreditado el desconocimiento del principio de unidad de materia, por lo cual se declarará la inexequibilidad de las expresiones “el parágrafo tercero del artículo 167 de la Ley 142 de 1994; el parágrafo tercero del artículo 32 de la Ley 143 de 1994;” contenidas en el artículo 372 de la Ley 2294 de 2023.
- Efectos temporales y materiales de la decisión
Solicitud de efectos diferidos. Sobre los efectos temporales de la sentencia, la Universidad Externado de Colombia solicitó que se declarara la exequibilidad de la norma acusada y, de manera subsidiaria, que se declarara inconstitucional “con efectos diferidos en el tiempo hasta que el Congreso expida una nueva ley con este mismo contenido, pero en cumplimiento del procedimiento formal previsto por la Constitución. Aunque el interviniente no planteó un cargo autónomo, señaló que los parágrafos derogados desconocían el “derecho a la empresa e incumpliendo con el juicio de proporcionalidad y ponderación que debe seguirse cuando el Estado interviene en la economía. Por ello solicitó diferir los efectos de la declaratoria de inexequibilidad.
Posibilidad de adoptar una sentencia con efectos diferidos. La Corte Constitucional ha reconocido que aunque por regla general la declaratoria de inexequibilidad de una norma tiene efectos inmediatos y hacia el futuro, existen casos precisos y excepcionales en los que es posible diferir en el tiempo los efectos de la decisión. Recientemente la Sentencia C-393 de 202 condensó los presupuestos para adoptar esta tipología de sentencias, según los cuales la Corte debe: (i) justificar esa modalidad de decisión; (ii) referir claramente que la decisión de inconstitucionalidad inmediata genera una situación constitucionalmente peor que mantener temporalmente la norma inexequible en el ordenamiento; (iii) explicar por qué es más adecuado declarar la inexequibilidad diferida que proferir una sentencia integradora, valorando el ámbito de libertad de configuración legislativa en la materia, y la intensidad de la afectación de los principios y valores constitucionales derivada del mantenimiento de la disposición acusada en el ordenamiento; y (iv) justificar la extensión del plazo conferido al legislador, en función de la complejidad del tema y del posible impacto de la preservación de la regulación en la vigencia de los principios y derechos constitucionales.
No procede la adopción de una decisión con efectos diferidos en el presente caso. En este asunto la Sala Plena considera que no resulta procedente establecer efectos temporales diferidos a la decisión de inexequibilidad, por dos razones. Primera, porque la solicitud no es clara e incluso es contradictoria. El interviniente señala que los parágrafos objeto de derogatoria eran inconstitucionales, para luego sostener que mantener las normas acusadas ocasiona más reparos que beneficios, lo que parece coincidir con una declaratoria de una inexequibilidad pura y simple. Segunda, porque la inexequibilidad inmediata no genera un escenario constitucionalmente peor al que se pretende evitar, por la sencilla razón de que las derogatorias no se materializaron y, en consecuencia, no hay un escenario para ponderar. En consecuencia, la Corte no ejercerá en este caso la facultad excepcional de modular los efectos temporales de la decisión de inexequibilidad que adopta.
Reviviscencia. A propósito de los efectos materiales de la decisión, la Sala considera necesario disponer la reviviscencia de los parágrafos objeto de derogatoria por la disposición parcialmente acusada. La Corte Constitucional ha sostenido que aquella es un remedio ante la declaratoria de inexequibilidad de una norma que dispone una derogatoria. Esta figura tiene como finalidad “(…) garantizar la supremacía constitucional, en razón del impacto que tendría la inexequibilidad frente al ordenamiento jurídico y respecto de los derechos de las personas.
Como se explicó, fue el constituyente quien dispuso en los artículos 365 y 367 que la ley fijara el régimen de prestación de los servicios públicos domiciliarios. Para desarrollar ese mandato, el legislador en ejercicio de sus competencias ordinarias expidió la Ley 142 de 1994, contentiva del régimen de prestación de los servicios públicos domiciliarios, y la Ley 143 de 1994, que establece el régimen para la generación, interconexión, transmisión, distribución y comercialización de energía eléctrica. Con el fin de evitar un vacío normativo en la regulación por la expulsión de los apartados demandados del artículo 372 de la Ley 2294 de 2023, y con el propósito de mantener el diseño legislativo original adoptado por el legislador en desarrollo de la Constitución, esta Corte encuentra justificado hacer uso de la figura de la reviviscencia respecto del parágrafo tercero del artículo 167 de la Ley 142 de 1994 y del parágrafo tercero del artículo 32 de la Ley 143 de 1994 y así lo dispondrá en la parte resolutiva de esta sentencia.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. Declarar INEXEQUIBLES las expresiones “el parágrafo tercero del artículo 167 de la Ley 142 de 1994; el parágrafo tercero del artículo 32 de la Ley 143 de 1994;” contenidas en el artículo 372 de la Ley 2294 de 2023, “[p]or el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”, por violación de los principios de consecutividad e identidad flexible y de unidad de materia.
SEGUNDO. En consecuencia, disponer la REVIVISCENCIA del parágrafo tercero del artículo 167 de la Ley 142 de 1994 y del parágrafo tercero del artículo 32 de la Ley 143 de 1994.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
CARLOS CAMARGO ASSIS
Magistrado
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
Con impedimento aceptado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 15 de agosto de 2026 - (Diario Oficial No. 53.578 - 5 de agosto de 2026)
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