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Corte Constitucional
Comunicado de Prensa No. 9 del 25 y 26 de febrero de 2026
<Disponible el 27 de febrero de 2026>
Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada del artículo 34 de la Ley 2294 de 2023, que crea los Consejos Territoriales del Agua en las ecorregiones y territorios estratégicos priorizados en el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026
Sentencia C-039 de 2026 (26 de febrero)
M.P. Héctor Alfonso Carvajal Londoño
Expediente D-16488
1. Norma demandada
“LEY 2294 DE 2023
(mayo 19)
por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”
EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA
[…]
ARTÍCULO 34. Consejos territoriales del agua. Créense Consejos Territoriales del Agua en cada una de las eco regiones y territorios estratégicos priorizados en el Plan Nacional de Desarrollo “Colombia Potencia Mundial de la Vida 2022-2026”, cuyo objeto será fortalecer la gobernanza multinivel, diferencial, inclusiva y justa del agua y el ordenamiento del territorio en torno al agua buscando la consolidación de territorios funcionales con enfoque de adaptabilidad al cambio climático y gestión del riesgo. Para tal efecto, el Gobierno nacional, a través del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, reglamentará la conformación, funcionamiento y articulación de estos Consejos con otros espacios de participación y consulta previstos en los instrumentos de la política nacional de gestión integral del recurso hídrico, o la que haga sus veces, y en los instrumentos de ordenamiento del territorio”
2. Decisión
ÚNICO: Declarar EXEQUIBLE el artículo 34 de la Ley 2294 “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 Colombia Potencia Mundial de la Vida”, frente a los cargos por presunto desconocimiento de los principios de reserva de ley orgánica y de unidad de materia, en el entendido de que (i) los Consejos Territoriales del Agua constituyen exclusivamente instancias de participación, concertación y coordinación, sin potestad decisoria ni facultad para modificar, reasignar o interferir en el reparto constitucional y legal de competencias territoriales, ni para condicionar o limitar las competencias constitucionales y legales de las entidades territoriales en materia de ordenamiento territorial; (ii) su reglamentación por parte del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible no implicará la creación de nuevas competencias normativas o administrativas, la alteración de la estructura institucional territorial ni la imposición de obligaciones vinculantes a las entidades territoriales; y (iii) su vigencia se circunscribe a los programas territoriales y objetivos previstos en el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026.
3. Síntesis de los fundamentos
La Corte resolvió la demanda presentada por un ciudadano contra el artículo 34 de la Ley 2294 de 2023. El demandante argumentó, en primer lugar, que la norma vulnera la reserva de ley orgánica porque crea una instancia de participación territorial que regula aspectos de gobernanza y ordenamiento del territorio, materias que debieron tramitarse mediante ley orgánica conforme los artículos 151 y 288 superiores. En segundo término, alegó que la disposición desconoce el principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la Constitución, al carecer de conexidad directa e inmediata con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo.
Respecto de la reserva de ley orgánica, la Corte identificó que el artículo 34 admite dos lecturas. De acuerdo con una primera interpretación, los Consejos podrían entenderse como instancias con incidencia en el reparto competencial territorial, lo cual activaría la reserva de ley orgánica. Bajo una segunda interpretación, derivada de la lectura sistemática de la norma con las Bases del Plan Nacional de Desarrollo y las normas ambientales pertinentes, los Consejos constituyen instancias de concertación y consulta sin potestad decisoria ni competencia para alterar las atribuciones de las entidades territoriales. Esta segunda interpretación es la que resulta compatible con el principio de reserva de ley orgánica. Por tanto, en virtud del principio de conservación del derecho, la Corte condicionó la exequibilidad de la norma a que se entienda en este último sentido.
Frente al cargo por desconocimiento del principio de unidad de materia, la Corte aplicó el escrutinio de menor intensidad establecido en la Sentencia C-244 de 2025, al concluir que, una vez condicionada, la norma no modifica legislación de manera permanente ni corresponde a una materia que el Congreso debiera tramitar en ejercicio de sus competencias legislativas ordinarias. La Sala verificó que los Consejos guardan una conexidad razonable, objetiva y verificable con la primera transformación del Plan Nacional de Desarrollo, “Ordenamiento del territorio alrededor del agua”, al materializar el catalizador “El agua, la biodiversidad y las personas, en el centro del ordenamiento territorial” previsto en las Bases del Plan.
4. Salvamento de voto
El magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar salvó su voto frente a la decisión adoptada por la Sala Plena respecto del artículo 34 de la Ley 2294 de 2023. El magistrado manifestó su desacuerdo con la declaratoria de exequibilidad y consideró que la disposición debió declararse inexequible por desconocer la reserva de ley orgánica en materia territorial y por no superar el test estricto de unidad de materia.
El magistrado resaltó que, tal como la mayoría de la Sala Plena lo reconoció, la norma demandada no define los elementos estructurales de los Consejos Territoriales del Agua e incumple la carga mínima de intensidad normativa necesaria para delimitar su naturaleza, alcance y efectos. La disposición se limita a crearlos, señalar que operan en “ecorregiones y territorios estratégicos priorizados”, formular objetivos generales y remitir a la reglamentación su conformación, funcionamiento y articulación. No establece su naturaleza jurídica, no precisa el ámbito territorial en el que actúan, no define sus funciones ni determina su incidencia concreta en el ordenamiento territorial.
En opinión del magistrado Ibáñez, los escasos elementos definidos en la disposición acusada fuerzan concluir que los consejos territoriales de agua son instancias de concertación del nivel territorial con incidencia en el ordenamiento del territorio alrededor del agua. Esa incidencia compromete materias relativas a la organización y distribución de competencias en el ámbito territorial. El artículo 151 de la Constitución reserva a la ley orgánica la regulación de la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. El magistrado Ibáñez Najar recordó que la jurisprudencia ha precisado que dicha reserva recae sobre aspectos medulares de la organización territorial y la distribución general de competencias (Sentencias C-600A de 1995, C-795 de 2000 y C-489 de 2012), y ha declarado inexequibles disposiciones ordinarias que atribuían funciones territoriales incluso cuando no eran decisorias (C-795 de 2000). Además, los artículos 300 y 313 de la Constitución atribuyen a las asambleas y concejos la definición de la estructura administrativa de las entidades territoriales, mientras que el artículo 150 numeral 7 faculta al Congreso únicamente para determinar la estructura de la administración nacional. En ese contexto, la creación obligatoria de una instancia que incide estructuralmente en el ordenamiento territorial no puede adoptarse mediante ley ordinaria.
La decisión mayoritaria no materializa el principio de conservación del derecho, por el contrario desborda el ámbito del control abstracto de constitucionalidad. El juicio de constitucionalidad debe recaer sobre el contenido normativo verificable de la disposición acusada y no sobre significados construidos por el juez a partir de documentos programáticos, o terminar modificando de tal forma la disposición acusada de modo que se modifica su naturaleza o la intención perseguida por el legislador con su adopción. La determinación de la naturaleza, alcance y estructura de una instancia institucional constituye una decisión básica que corresponde al legislador. Completar ese contenido o modificarlo sustancialmente mediante la adopción de una sentencia integradora equivale a sustituir su función de configuración y altera el objeto mismo del control constitucional.
En consecuencia, el magistrado Ibáñez Najar consideró que el artículo 34 de la Ley 2294 de 2023 desconoce las exigencias derivadas de la reserva de ley orgánica y no satisface el estándar estricto de unidad de materia, por lo cual debió declararse inexequible.
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 31 de mayo de 2026 - (Diario Oficial No. 53.497 - 21 de mayo de 2026)
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