REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

SENTENCIA C-037 DE 2024

Referencia: Expediente D-15.350

Asunto: demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 322 de la Ley 2294 de 2023.

Demandante: Luisa Fernanda Guarín Plata

Magistrado Sustanciador: Antonio José Lizarazo Ocampo

Bogotá D.C., quince (15) de febrero de dos mil veinticuatro (2024)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, con fundamento en el artículo 241.4 de la Constitución y cumplidos los trámite previstos en el Decreto Ley 2067 de 1991, decide sobre la demanda presentada, con fundamento en el artículo 40.6 de la Constitución, por la ciudadana Luisa Fernanda Guarín Plata contra el artículo 322 de la Ley 2294 de 2023, cuyo texto es el siguiente (se resalta el apartado que se acusa):

DISPOSICIÓN DEMANDADA

“LEY 2294 DE 202

Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026. Colombia Potencia Mundial de la Vida.

EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA:

[…]

CAPÍTULO VII

ESTABILIDAD MACROECONÓMICA

Artículo 322. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá, por razones de favorabilidad de mercado, disponer de la administración de recursos del FONPET bajo la modalidad de contratación directa, a través de contratos interadministrativos, por un periodo no menor a 5 años, con sociedades fiduciarias de carácter público, en el marco de la Ley 549 de 1999. Estas entidades deberán acreditar experiencia en administración de portafolios pensionales. En todo caso se deberá cumplir con los márgenes de solvencia y la disposición de la rentabilidad mínima establecida en el numeral 5 del artículo 7 de la Ley 549 de 1999”.

LA DEMANDA

Para la ciudadana demandante la disposición desconoce el principio constitucional de unidad de materia (artículos 158 y 169 de la Constitución), al introducir una modificación permanente a la Ley 549 de 1999, sin que dicha medida guarde una conexidad “directa” con la parte general del plan nacional de desarrollo, además de que, en los términos del artículo 339 de la Constitución, la materia regulada no corresponda a las propias de un plan nacional de desarrollo.

Según indica, la disposición autoriza “al Ministerio de Hacienda para contratar en forma directa la administración de los recursos del Fonpet con sociedades fiduciarias de carácter público”, competencia que, de un lado, “no tiene conexidad directa con la parte general del Plan de Desarrollo”, ni “puede predicarse una relación indirecta, mediata o eventual con la primera parte de misma ley” y, de otro lado, “no establece un propósito u objetivo general de largo plazo, una meta o prioridad de la acción estatal de mediano plazo, ni una estrategia u orientación general de la política económica, social o ambiental, y tampoco forma parte del plan de inversiones públicas ni es un instrumento de consecución directa de alguno de estos cometidos, estrategias o prioridades, por lo cual no tiene relación con el contenido propio de un Plan Nacional de Desarrollo”. Da tres razones para fundamentar esta tesis:

En primer lugar, indica que “[l]a autorización que se otorga al Ministerio de Hacienda para disponer de la administración de recursos del FONPET bajo la modalidad de contratación directa, a través de contratos interadministrativos”, “no tiene un vínculo sistemático con el objetico [sic] principal de la ley y tampoco con el eje transversal de la estabilidad macroeconómica''', y, en todo caso, “la efectividad del objetivo de la parte general, tal como aparece definido en la ley, no se deriva en forma alguna de la ejecución del régimen de contratación directa para la administración de los recursos del FONPET de manera que, como ya se enuncio [sic] al inicio de la demanda, la norma censurada no solo no tiene una conexidad directa con la parte general, sino que ni siguiera [sic] ostenta una  relación  indirecta,  mediata  o eventual con la primera parte de ley”.

En segundo lugar, precisa que no “existe conexión directa con el objetivo transversal de definir apuestas en materia económica para garantizar la disponibilidad de los recursos públicos que permitirán financiar las transformaciones”, debido a que “[la] autorización que se otorga al Ministerio de Hacienda para disponer de la administración de recursos del FONPET bajo la modalidad de contratación directa, a través de contratos interadministrativos, por un periodo no menor a 5 años, con sociedades fiduciarias de carácter público, no garantiza la disponibilidad de los recursos públicos que permitirán financiar las transformaciones, por la elemental razón que se trata de la administración de recursos que son propiedad de las entidades territoriales, y que tienen un fin específico determinado por la Ley 549 de 1999”.

En tercer lugar, manifiesta que “[l]a derogatoria de esta regulación de la ley 549 de 1999 por el Plan de Desarrol[l]o (si se trata de una norma instrumental de carácter permanente) o la suspensión (si se trata de una norma con vigencia restringida) no convierte los recursos territoriales en recursos de la Nación y menos aún cambia su destinación específica, para dedicarlos a financiar las transformaciones que se propone el Plan dentro del cuatrienio presidencial”, de allí que, “el mecanismo instrumental creado en el precepto demandado adolece de conexión directa, indirecta, o eventual con el eje transversal denominado estabilidad macroeconómica”. Así, concluye “que no existe una conexidad directa ni inmediata e[n]tre el tema reglado en el artículo 322 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo […] y los objetivos, metas, planes o estrategias vistos en conjunto e incorporados en la Ley 2294 de 2023”. En relación con este aspecto, también señala que, “hay una desconexión total entre las bases del Plan Nacional de Desarrollo y el precepto enjuiciado, porque “no es razonable que se prescinda del procedimiento de la licitación pública que garantiza los principios de publicidad, igualdad, concurrencia, transparencia y responsabilidad en la selección, para permitir la contratación directa, pues ello no contribuye al cumplimiento de los propósitos de lucha contra la corrupción enunciados en las Bases del Plan”, máxime que, “[e]s un axioma que la contratación directa genera el mayor riesgo de corrupción administrativa, [sic] más aún cuando se involucran recursos públicos de cuantías tan importantes, que como en este caso, superan los 50 billones de pesos”.

INTERVENCIONES CIUDADANAS Y CONCEPTOS

En el presente proceso no se recibieron intervenciones ciudadanas (artículos 242.1 y 7 del Decreto 2067 de 1991. Por tal razón en la siguiente tabla sólo se sintetizará el sentido de los conceptos recibidos:

Argumentos de quienes solicitan la declaratoria de exequibilidad

El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República defendió la exequibilidad de la disposición demandada. Según precisó, la norma tiene una “clara y evidente relación de conexidad directa” con “los ejes transversales de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo”. La tesis del concepto, a partir de la cual justifica este argumento, es la siguiente:

“[…] la regla contenida en el artículo 322 de la Ley 2294 de 2023, demandado en esta causa, en cuanto prevé la posibilidad de administrar los recursos del FONPET a través de contratos interadministrativos (negocios fiduciarios) suscritos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público con una sociedad fiduciaria de naturaleza pública, contribuye de manera cierta y efectiva a una gestión eficiente de los recursos públicos y tiene como finalidad incrementar la inversión pública y optimizar su destinación, propósitos que constituyen, como se indicó antes, estrategias y metas del plan nacional de desarrollo para alcanzar sus objetivos. || Así las cosas, es claro que el artículo 322 de la Ley 2294 de 2023 […] constituye un medio cierto y efectivo para la realización de las metas y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo previstas en el Eje Transversal “Estabilidad Macroeconómica” relacionadas con el incremento de la inversión pública, la optimización de su destinación y la gestión eficiente de los recursos públicos''''''''''''''']. || Es importante resaltar que la sola ubicación de la norma demandada (Capítulo VII ESTABILIDAD MACROECONÓMICA de la Ley 2294 de 2023) permite deducir que, se trata de un mecanismo para garantizar la disponibilidad de los recursos públicos que permitan financiar las transformaciones, las cuales están enmarcadas en la actual coyuntura económica global, regional y nacional. Por lo que la norma acusada guarda una relación de medio a fin con la política de estabilidad macroeconómica”.

Argumentos de quienes solicitan la declaratoria de inexequibilidad

Las entidades y expertos invitados que presentaron concepto, al igual que la Procuradora General de la Nación, indicaron que la disposición demandada era contraria al principio constitucional de unidad de materia.

ASOFIDUCIARIAS admite que la disposición demandada es de carácter instrumental, al ubicarse “en los mecanismos de ejecución del Plan”, esto es, en el capítulo VII “Estabilidad macroeconómica”, del Título III “Mecanismos de ejecución del Plan”, y que tiene relación con el capítulo “[h]acia la estabilidad macroeconómica: sostenibilidad financiera” de las bases del plan, en particular con sus literales A (“Expectativas de crecimiento para el periodo 2022 - 2026”) y B (“Progresividad y sostenibilidad fiscal”). Sin embargo, considera que la modificación compromete “la transitoriedad del PND ignorando su vocación temporal; que entre aquellos elementos no es posible establecer una relación de conexidad “directa y, finalmente, que la medida no es idónea para ejecutar los objetivos generales del plan nacional de desarrollo, por cuanto, “el plan plurianual de inversiones no contempla recursos suficientes para atender los requerimientos de solvencia de las sociedades fiduciarias públicas, y en consecuencia, hacen inoperante la medida.

La Universidad Externado de Colombia (Departamento de Derecho Laboral y Seguridad Social) indica que la disposición demandada modifica de manera permanente el artículo 7 de la Ley 549 de 1999 en cuanto ordena que la selección del o los administradores de los recursos del FONPET se realice mediante el procedimiento de licitación pública. Esta circunstancia desconoce la “vocación de temporalidad” que debe caracterizar a las disposiciones del plan nacional de desarrollo, de allí que “no deben introducir modificaciones permanentes en la legislación, ya que esto se encuentra dentro las funciones propias del Órgano Legislativo que deben desarrollarse mediante ley ordinaria”. También precisa que esta modificación permanente del ordenamiento jurídico no “tiene un fin planificador y de impulso a la ejecución del Plan cuatrienal, cuando la licitación pública permite mayor transparencia, máxime cuando se está ante recursos de la seguridad social”. Finalmente, indica que no existe “conexidad directa e inmediata entre la disposición demandada y los objetivos, metas, estrategias y políticas enunciados en la parte general del plan […] por cuanto no es claro cómo el hecho de cambiar la modalidad en la contratación y escogencia de la fiduciaria que administrará los recursos del FONPET, afecta positivamente o es necesaria para la consecución de los fines previstos en el PND”.

Para la Federación Colombiana de Municipios “la norma acusada no guarda conexidad con la parte general ni con el plan de inversiones del plan de desarrollo, como tampoco constituye mecanismo idóneo para alcanzar tales objetivos, medidas, estrategias o políticas, o para la ejecución de los programas y proyectos de inversión”. Según indica, dado que los recursos del FONPET corresponden a “rentas de propiedad de las entidades territoriales”, “no se ve de qué manera la sola modificación en la forma de contratación pueda corresponder a un conjunto de apuestas en materia económica para garantizar la disponibilidad de recursos que permitan financiar las transformaciones”, máxime que “esos recursos […] están afectados por una destinación específica”.

Para la Federación Nacional de Departamentos la disposición demandada “no se refiere ni guarda relación alguna con la habilitación o uso de los recursos del FONPET para la financiación de los proyectos de inversión o apuestas específicas contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo”, y, por tanto, no cumple con las exigencias derivadas del principio de unidad de materia en este ámbito específico. Para justificar esta inferencia expone tres razones: en primer lugar, “el Gobierno nacional estaría facultándose para hacer la contratación directa para la administración del FONPET y a su vez cierra el tipo de entidades habilitadas en el mercado para la administración de estos importantes recursos solamente a sociedades fiduciarias de carácter público, mientras que la Ley 549 establece la licitación pública como mecanismo de contratación para elegir entre una natural mayor pluralidad de oferentes”. En segundo lugar, señala que, “[d]el análisis armónico del contenido de la norma demanda (artículo 322 de la Ley 2294 de 2023), con la justificación de la necesidad planteada en el documento 'Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 Colombia Potencia Mundial de la Vida' [en particular, lo indicado “en el acápite 'Estabilidad Macroeconómica' (pag. 276), en el literal 'B. Progresividad y sostenibilidad fiscal'”], se observa que efectivamente no existe una conexidad directa ni inmediata entre estos, pues la autorización conferida al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para contratar directamente la administración de los recursos del FONPET mediante fiduciarias públicas, no implica per se, ni de manera conexa mejorar la inversión social o un mejor uso de los recursos del FONPET para el pago de los pasivos pensionales; lo cual en ultimas [sic] es el objetivo macroeconómico propuesto”. En tercer lugar, manifiesta que, “es de suma importancia tener en cuenta la naturaleza jurídica, titularidad y la destinación específica que ostentan dichos recursos como se advirtió anteriormente, ya que al ser rentas de propiedad de las entidades territoriales para garantizar el pago de obligaciones pensionales, no podrían respaldar apuestas macroeconómicas o considerarse concurrentes de otras fuentes de recursos, 'para financiar proyectos catalizadores de gran impacto regional, que promuevan sostenidamente el bienestar económico, social y ambiental, de forma inclusiva'.”.

Finalmente, para la Universidad Pontificia Bolivariana de Medellín (clínica jurídica de la Facultad de Derecho) “la disposición normativa acusada no da cuenta de una relación de conexidad directa e inmediata con los objetivos, metas, programas y proyectos de la Ley 2294 de 2023, las Bases del Plan Nacional de Desarrollo y el Plan Plurianual de Inversiones. Flexibilizar las condiciones de contratación, autorizando la modalidad de contratación directa mediante convenios interadministrativos, no encuentra una razón suficiente en los fundamentos teleológicos del PND.

CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN

Mediante el concepto n.° 7266, de septiembre 25 de 2023, la Procuradora General de la Nación solicitó la declaratoria de inexequibilidad del artículo 322 de la Ley 2294 de 2023, al evidenciar el desconocimiento del artículo 158 de la Constitución, por considerar que “se trata de una disposición que no cumple con la exigencia de conexidad razonable con el cuerpo normativo en el que se encuentra contenida”. El fundamento abstracto de este razonamiento, que deriva de su interpretación de los artículos 339 a 344 de la Constitución, y de lo resuelto en las sentencias C-219 de 2019, C-068 de 2020, C-276 de 2021 y C-049 de 2022, es el siguiente:

“la modificación de normas ordinarias relacionadas con la administración, la organización y el funcionamiento de los sistemas de seguridad social por medio de leyes que aprueban planes nacionales de desarrollo resulta una operación prima facie inconstitucional. Ello, porque si bien, por lo general, es posible encontrar alguna conexidad genérica de las mismas con los programas, inversiones y políticas sociales que deben incluirse por mandato superior en dichos cuerpos normativos, lo cierto es que se trata de subrogaciones que, en la mayoría de los eventos, guardan una correspondencia hipotética, conjetural e indirecta con los objetivos generales de los planes respectivos”. Lo anterior, en la medida en que “se trata de preceptos que se limitan a 'subsanar deficiencias' o 'problemáticas' detectadas 'en sistemas preexistentes' de seguridad social, eludiendo el trámite legislativo ordinario, en el que se puede adelantar 'un debate informado y suficiente que preserve la necesaria deliberación democrática' sobre la materia”.”

En relación con el caso concreto, la tesis del concepto la justifica en las siguientes tres razones: en primer lugar, señala: “[l]a norma acusada enmienda tácitamente el artículo 7.4 de la Ley 549 de 1999, en el cual se estipula que la cesión de la administración de los recursos del FONPET a sociedades fiduciarias se realizará mediante licitaciones públicas en los términos de la Ley 80 de 1993”. En segundo lugar, indica: “[s]i bien en el anexo de la Ley 2294 de 2023 (Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2022-202) se hace referencia a la optimización de la inversión estatal financiada, entre otros recursos, con los dineros del FONPET, lo cierto es que no es claro que la contratación de administración de estos capitales mediante la modalidad directa en lugar de la licitación pública sea un instrumento adecuado e indispensable para ejecutar dicho propósito”. Finalmente, precisa que “la modificación a la normativa que incorpora la disposición acusada debió realizarse por medio de una ley ordinaria a fin de debatir de manera abierta y democrática la conveniencia de enmendar la modalidad de contratación de la administración de los recursos del FONPET. Lo anterior, puesto que resulta un elemento extraño a las características de las leyes que aprueban los planes nacionales de desarrollo incluir una reforma permanente sobre la referida materia, dado el carácter eminentemente planificador y la vocación temporal de los referidos cuerpos normativos”.

CONSIDERACIONES

Competencia

La Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución, por dirigirse contra una disposición contenida en una ley ordinaria, esto es, la Ley 2294 de 2023, “[p]or la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026. Colombia Potencia Mundial de la Vida”.

Problema jurídico y metodología de decisión

En atención al único cargo apto y a los conceptos recibidos durante el trámite, corresponde a la Sala decidir si el artículo 322 de la Ley 2294 de 2023 desconoce el principio constitucional de unidad de materia (artículos 158 y 169 de la Constitución) teniendo en cuenta que se trata de una disposición que forma parte de una ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo.

Para resolver el problema jurídico, la Sala hará referencia a las características específicas de la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo (Título 3), al alcance del principio de unidad de materia como parámetro de control constitucional de esta ley especial, en particular cuando se trata de normas que introducen modificaciones permanentes al ordenamiento jurídico (Título 4), y, a partir de estos elementos, concluirá que la disposición demandada no satisface las exigencias normativas del citado principio constitucional (Título 5).

Características de la ley aprobatoria del plan nacional de desarroll

De conformidad con lo dispuesto en el Capítulo II del Título XII de la Constitució y en la Ley 152 de 1994 “por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo”, el plan nacional de desarrollo es el principal instrumento de formulación de las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno durante el respectivo período cuatrienal, para alcanzar los objetivos y metas nacionales y sectoriales de la acción estatal señaladas en el pla.

La estructura básica del plan de desarrollo se encuentra regulada directamente en la Constitución (artículo 339), en la cual se dispone, a su vez, la creación e integración del Consejo Nacional de Planeación como foro para su discusión (artículo 340) y se señala el procedimiento general de su elaboración y aprobación (artículo 341). Los aspectos no previstos en la Constitución en relación con su elaboración, aprobación, ejecución y evaluación, fueron reservados al legislador orgánico, al que corresponde, además, regular los mecanismos apropiados para la sujeción de “los presupuestos oficiales” a los planes de desarrollo (artículo 342 de la Constitución).

El plan, en cuanto principal instrumento de política gubernamenta, es elaborado por el gobierno nacional dentro de los seis meses siguientes al inicio del respectivo período presidencia. El procedimiento de elaboración es participativo e involucra tanto a autoridades nacionales como territoriales y, en particular, a los ciudadanos organizados bajos diversas formas de asociació.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 339 de la Constitución, el plan nacional de desarrollo está conformado por dos partes: una general, de carácter “estratégico” (artículo 3.n de la Ley 152 de 1994), en la que deben contemplarse (i) “los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo”, (ii) “las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo” y (iii) “las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. La segunda parte, de carácter “operativo”, corresponde al plan de inversiones públicas (artículo 3.n de la Ley 152 de 1994), el cual debe contener (i) “los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional”, y (ii) “la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal.

En la parte general se señalarán, además, los “procedimientos y mecanismos generales” necesarios para lograr los objetivos y metas nacionales y sectoriales propuestas en el plan (artículo 5.b de la Ley 152 de 1994), y en el plan de inversiones se deben especificar los “mecanismos idóneos” para la ejecución de los principales programas y proyectos de inversión (artículo 6.d de la Ley 152 de 1994).

La fase de elaboración del plan nacional de desarrollo supone el agotamiento de las siguientes cuatro etapas, que se deben surtir en un periodo de seis meses:

(i) Formulación inicial, que se adelanta bajo la coordinación del director del Departamento Nacional de Planeación (artículo 15 de la Ley 152 de 1994).

(ii) Presentación al Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES): una vez formulada la propuesta inicial, previo concepto del Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS) sobre las implicaciones fiscales del plan de inversiones, el director del Departamento Nacional de Planeación lo debe presentar a consideración del CONPES ampliado (artículo 17 de la Ley 152 de 1994.

(iii) Concepto del Consejo Nacional de Planeación (CNP): el proyecto del plan nacional de desarrollo, como documento consolidado en sus diferentes componentes, debe ser sometido por el presidente de la República al concepto del CN, a más tardar el 15 de noviembre siguiente al inicio del periodo presidencial (artículo 18 de la Ley 152 de 1994).

(iv) Proyecto definitiv: oída la opinión del Consejo Nacional de Planeación, el CONPES debe realizar los ajustes que considere pertinentes, luego de lo cual “el Gobierno a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentará el proyecto a consideración del Congreso antes del 7 de febrero”, para lo cual lo debe convocar a sesiones extraordinarias.

Concluida la fase de elaboración, inicia la de aprobación del plan nacional de desarrollo por parte del Congreso de la República, mediante un procedimiento legislativo que debe surtirse en un lapso de tres meses.

El procedimiento legislativo especial para la aprobación del plan nacional de desarrollo se encuentra regulado en los artículos 341 de la Constitución y 20 a 25 de la Ley 152 de 199'''. A partir de estas disposiciones es posible diferenciar los siguientes momentos del trámite:

(i) Presentación. Es de iniciativa exclusiva del gobierno nacional, por intermedio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, presentar el proyecto de ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo a consideración del Congreso de la República antes del 7 de febrero siguiente al inicio del respectivo periodo presidencial, para lo cual el presidente de la República debe convocar a sesiones extraordinarias.

(ii) Primer debate. Se debe dar primer debate al proyecto en las comisiones de asuntos económicos de ambas Cámaras, en sesión conjunta, en un término improrrogable de cuarenta y cinco días.

(iii) Segundo debate. A partir del informe que elaboren las comisiones conjuntas de asuntos económicos, cada una de las Cámaras en sesión plenaria debe discutir y decidir sobre el proyecto en un término improrrogable de cuarenta y cinco días.

En cuanto a las modificaciones que se le pueden introducir al proyecto durante su trámite legislativo, la Constitución distingue entre las que puede hacer el Gobierno y las que puede realizar el Congreso. El gobierno nacional puede proponer modificaciones a cualquiera de las partes que integran el plan nacional de desarrollo. El Congreso, por su parte, puede introducir modificaciones al componente del plan de inversiones públicas, “siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero” (artículos 341 de la Constitución y 22 de la Ley 152 de 1994), para lo cual requiere previa “aprobación por escrito del Gobierno Nacional por conducto del ministro de Hacienda y Crédito Público”. Cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas o inclusión de proyectos de inversión no contemplados en el proyecto gubernamental, requiere el visto bueno del Gobierno nacional.

Los desacuerdos con el contenido de la parte general, si los hubiere, no son obstáculo para que el gobierno ejecute las políticas propuestas en lo que sea de su competencia (artículo 341 de la Constitución. El plan de inversiones, por el contrario, requiere ser aprobado mediante ley que, en los términos del artículo 341 de la Constitución, tiene prelación sobre las demás leyes y sus mandatos constituyen mecanismos idóneos para su ejecución sin necesidad de la expedición de leyes posteriores, razón por la que si el Congreso de la República no aprueba este componente del plan nacional de desarrollo en el término de tres meses, el Gobierno nacional puede poner en vigencia el proyecto presentado mediante decreto con fuerza de le.

En contraste con la regulación de la Constitución de 1886, la necesidad de dotar de fuerza vinculante a este componente del plan nacional de desarrollo condujo a que se adoptara la regulación contenida en el inciso tercero del artículo 341 de la Constitución Política de 1991, en el sentido de que la ley o el decreto ley que apruebe el plan de inversiones (a) “tendrá prelación sobre las demás leyes”, (b) “sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución” y (c) “suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores''''''.

En síntesis, cabría afirmar que el constituyente le dio mayor énfasis al proceso de elaboración del plan que al de su aprobación. En la Constitución anterior el proceso de fijación del plan por parte del Congreso consistía en un conjunto de mecanismos y procedimientos complejos y dispendiosos sin que ello le garantizara fuerza vinculante al plan. La nueva regulación constitucional presenta las siguientes características:

(i) Mayor énfasis en el proceso de elaboración que en el de su aprobación. La elaboración se encuentra regulada al detalle como un procedimiento participativo que involucra a las autoridades nacionales y territoriales y, en particular, a los ciudadanos organizados bajos diversas formas de asociación, proceso que tiene una duración equivalente al doble de la prevista para su aprobación en el Congreso.

(ii) Mayor fuerza vinculante al plan de inversiones que a la parte general. El plan de inversiones se concibe como la concretización o materialización de la parte general, razón por la que se le confiere mayor fuerza vinculante y, por lo mismo, mayor rigor en su aprobación. La parte general traza la política que el gobierno ejecutará durante su período, lo cual explica que en su aprobación el Congreso carezca de competencia para modificarla y que las diferencias que el Congreso pueda tener con dicha parte no impiden que el Gobierno la ejecute. De allí que su falta de aprobación por el Congreso no requiera su adopción mediante decreto con fuerza de ley que, en todo caso, no impide que el gobierno la ejecute en lo de su competencia. El plan de inversiones, por el contrario, determina con carácter vinculante, por sí mismo, los programas y proyectos que se ejecutarán durante el cuatrienio, razón por la que en su aprobación se garantiza la competencia del Congreso para introducirle modificaciones. Además, requiere su aprobación mediante ley y, por lo mismo, si el Congreso no lo hace, el gobierno puede adoptar el proyecto presentado mediante decreto con fuerza de ley.

El mayor énfasis en la elaboración que en la aprobación del plan se expresa también en el alcance que en la Asamblea Constituyente se le dio a la competencia del Congreso. En efecto, como se puso de presente en la Sentencia C-030 de 2021, en los debates de sesión plenaria de esta, al decidir sobre la competencia del Congreso para “aprobar” los planes de desarrollo (cfr., al respecto, la transcripción de la sesión del 11 de junio de 1991), y luego en la comisión codificadora (junio 14 de 1991), se dijo:

“[...] la intención, al menos en las discusiones en la comisión, era la de circunscribir la función del Congreso, la función legislativa, a la aprobación, por considerar que el verbo fijar tenía una connotación más amplia, ese fue un criterio que se tuvo en cuenta en las discusiones en la Comisión” (énfasis propio).

En esa misma sesión de la comisión codificadora se hizo alusión a la redacción del numeral 4 del artículo 76 de la Constitución anterior, para explicar el cambio de la palabra “fijar” por el de “aprobar”:

“[...] está más preciso el numeral cuarto actual del artículo 76 que este proyecto que se hizo, que es un recorte del actual numeral 4, que no es especialmente afortunado, salvo en cuanto a lo que la Comisión Quinta en lugar de dejar la expresión fijar los planes que tiene el artículo actual, puso aprobar, para disminuir un poco esa facultad del Congreso”.

Tales consideraciones se recogieron en la redacción del numeral 3 del artículo 150 de la Constitución, en cuanto establece como competencia del Congreso aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de (i) los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución y (ii) las medidas necesarias para impulsar su cumplimiento.

El plan nacional de desarrollo, en consecuencia, señalará en la parte general los “procedimientos y mecanismos generales” necesarios para lograr los objetivos y metas nacionales y sectoriales propuestos en el plan (artículo 5.b de la Ley 152 de 1994), y en el plan de inversiones los “mecanismos idóneos” para la ejecución de los principales programas y proyectos de inversión (artículo 6.d de la Ley 152 de 1994). La Ley aprobatoria, por su parte, determinará los recursos y apropiaciones que se autoricen para la ejecución del plan y las medidas necesarias para impulsar su cumplimiento (artículo 150.3 de la Constitución). Estas características del tipo de disposiciones que pueden ser incorporadas al plan y a la ley aprobatoria del mismo (procedimientos, mecanismos, medidas), han llevado a la jurisprudencia a precisar que se trata de disposiciones instrumentales o de apropiación de recursos necesarios para la ejecución del plan.

El principio de unidad de materia en relación con las disposiciones de la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarroll

El principio de unidad de materia lo ha derivado la jurisprudencia constitucional de los artículos 158 y 169 de la Constitución. Se le ha adscrito la función de racionalizar y tecnificar el ejercicio de la función legislativa, de tal forma que se impida la inclusión subrepticia de disposiciones inconexas con la materia principal de cada ley y, por tanto, escapen al riguroso proceso de construcción legislativ . Por tanto, se le ha considerado consustancial al principio democrático, al pretender la defensa del debate legislativ.

El desconocimiento de este principio se ha considerado un vicio sustantivo y no meramente formal, dado que la compatibilidad de las disposiciones acusadas con aquel exige una valoración acerca de la materia objeto de regulación y no propiamente del proceso de formación de la voluntad legislativa. Es por esto por lo que las disposiciones enjuiciadas pueden haber sido adoptadas mediante el procedimiento previsto para su aprobación, sanción y promulgación, y aun así ser inconstitucionales, al no satisfacer las exigencias del principio de unidad de materi. De allí que este tipo de cuestionamientos no esté sujeto al término de caducidad de que trata el artículo 242.3 de la Constitución. En este sentido, en la Sentencia C-1177 de 2004, la Sala precisó que “cualquier desconocimiento de la regla de unidad de materia es por antonomasia un vicio de competencia con entidad sustantiva, ya que el vicio se predica directamente del propio contenido de la norma -al regular ésta un tema extraño al conjunto de la ley-, y que por tal razón no se encuentra sometido al término de caducidad […], pudiendo ser declarado en cualquier momento por el órgano a quien se le asigna el control de constitucionalidad de las leyes, siempre que medie petición ciudadana o tenga lugar el control automático o previo”.

Como se precisa seguidamente, la jurisprudencia de la Sala ha diferenciado el estándar de control para valorar presuntas infracciones al principio de unidad de materia según el tipo de ley de que se trate. Por regla general, y para la mayoría de las leyes, el estándar de control es flexible, dúctil o leve; para las disposiciones de la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo el estándar es estricto.

El estándar general del control constitucional para evidenciar el desconocimiento del principio de unidad de materia para la generalidad de las leyes es de carácter flexible, dúctil o leve

Como regla general, la Sala ha advertido que la rigurosidad en el estudio del cumplimiento de los mandatos derivados del principio de unidad de materia no puede ser de tal magnitud que su aplicación dé lugar a la anulación del principio democrátic; de allí que, “[s]olamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley.

La metodología decantada por la jurisprudencia para determinar la compatibilidad de este tipo de disposiciones con las normas constitucionales de las que se deriva el principio de unidad de materia consta de dos pasos. En primer lugar, se debe identificar el núcleo temático de la ley de la cual forma parte la disposición cuestionada. En segundo lugar, se debe valorar si entre esta y aquel existe una relación de conexidad material, que puede ser de carácter causal, teleológica, temática o sistémica. En caso de que esta relación de conexidad no se acredite, la disposición habría desconocido el contenido normativo del principio de unidad de materia, y, por tanto, se debe declarar inexequible.

A partir de este estándar, en la jurisprudencia constitucional se ha precisado que la unidad de materia “no significa simplicidad temática, de tal manera que un proyecto solo pudiese referirse a un único tema”. Es por esta razón que es admisible la incorporación de varias disposiciones referidas a distintas temáticas en una misma ley, siempre que sea posible evidenciar una relación de conexidad entre sí, incluso cuando tales temáticas no hayan sido tratadas desde el inicio del trámite legislativo (cfr., al respecto, la Sentencia C-992 de 2001), y, por tanto, se ha precisado que “el término 'materia', para estos efectos, se toma en una acepción amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente.

El estándar del control constitucional para evidenciar el desconocimiento del principio de unidad de materia respecto de las disposiciones de la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo es estricto

Como se precisó en el Título 3, tanto la Constitución Política de 1991 como la Ley 152 de 1994, “por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo”, determinan los contenidos de esta ley especial. La jurisprudencia constitucional ha reconocido su contenido multitemático y heterogéne precisamente por contener las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que adoptará el Gobierno durante su período para alcanzar los objetivos y metas nacionales y sectoriales de la acción estatal señaladas en el plan.

Por tal razón, un estándar leve de control, como el que se aplica a la generalidad de las leyes, daría lugar a la inclusión de cualquier tipo de medida en la ley aprobatoria del plan y, por tanto, vaciaría de contenido la competencia legislativa ordinaria del Congreso. En consecuencia, el principio de unidad de materia como parámetro de constitucionalidad de sus disposiciones es estrict''''  .

La metodología general para valorar la compatibilidad de las medidas contenidas en la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo con el principio constitucional de unidad de materia exige verificar tres condiciones sucesivas. En caso de que alguna de estas no se acredite, se debe declarar la inexequibilidad de la medida de que se trate por desconocer lo dispuesto en los artículos 158 y 169 de la Constitució. En primer lugar, “se debe determinar la ubicación y alcance de las normas demandadas”, con la finalidad de establecer, prima facie, si es una disposición instrumental; en segundo lugar, se debe definir si las disposiciones acusadas pueden relacionarse con la parte general del pla     y, en tercer lugar, se ha de constatar que exista conexidad estrecha, directa e inmediata entre las normas cuestionadas y los contenidos de la parte general del pla.

En cuanto a esta tercera condición, en la sentencia en cita (C-415 de 2020) se señala que “[e]n el desarrollo de dicho control, debe establecerse la existencia de una 'conexión directa e inmediata (estrecha y verificable)' entre la parte general del Plan y las disposiciones destinadas a su implementación; por tanto, las normas instrumentales objeto de análisis deberán llevar inequívocamente al logro de lo planteado en los componentes de la parte general”. Esta última condición ha sido considerada especialmente relevante por la jurisprudencia, en atención al carácter multitemático y heterogéneo de la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo, que “no puede dar lugar a que se introduzcan normas que no tengan una conexión estrecha directa e inmediata, dado que el principio democrático se encuentra restringido en tanto, como se ha explicado, la iniciativa es gubernamental, las posibilidades de modificación del proyecto por el Congreso se encuentran limitadas, el término para la aprobación del plan es reducido y la especial prevalencia del plan nacional de inversiones” (Ibid.).

La Sentencia C-415 de 2020, además de su pretensión de unificación en cuanto al control de constitucionalidad cuando se alega el desconocimiento del principio de unidad de materia por parte de una disposición del plan nacional de desarrollo, explicitó un problema de relevancia constitucional recurrente en este ámbito, y que se relaciona con aquellas disposiciones que introducen modificaciones permanentes en el ordenamiento jurídico o que su vigencia supera el respectivo periodo cuatrienal de gobierno.

El control de constitucionalidad de las disposiciones del plan nacional de desarrollo que introducen modificaciones permanentes al ordenamiento jurídico o cuya vigencia supera el respectivo periodo cuatrienal de gobierno

Si bien, antes de la expedición de la Sentencia C-415 de 2020, la Sala había advertido este fenómeno y había efectuado el control de constitucionalidad de tales disposicione, en esta sentencia precisó que “[e]l principio de unidad de materia en la ley del plan proscribe de manera general la aprobación de reglas que modifiquen normas de carácter permanente o impliquen reformas estructurales, aunque no impide la modificación de leyes ordinarias de carácter permanente, siempre que la modificación tenga un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, entre otros presupuestos” (énfasis del original, entre los cuales cabe señalar el de la temporalidad que, “en principio, corresponderá a la del plan cuyo cumplimiento pretende impulsar, pues la pretensión de instaurar políticas de largo aliento (ordinarias) exige acudir a la agenda legislativa del Gobierno y su consiguiente propuesta e impulso ante el Congreso de la República, en garantía del principio democrático.

La Corte precisó que el control de constitucionalidad debe cuidar que la ley aprobatoria del plan no constituya un vaciamiento de las competencias ordinarias del legislador, convirtiéndola en una herramienta para la solución de todas las urgencias legales que precise el gobierno de turno; en fin, trasformando una ley con claros alcances y límites constitucionales, en una especie de cajón de sastre que desplace por completo la competencia ordinaria y permanente del Congreso de la República.

Señaló, en el mismo sentido, que la vigencia de las modificaciones a leyes ordinarias de carácter permanente, “en principio, corresponderá a la del plan cuyo cumplimiento pretende impulsar”, conclusión a la que llegó con fundamento en las siguientes consideraciones:

“108. Este Tribunal en su jurisprudencia más reciente ha hecho énfasis en el carácter temporal de las disposiciones que integran el Plan Nacional de Desarroll. En la sentencia C-126 de 2020 se sostuvo que las medidas que se adopten para impulsar el cumplimiento del plan, 'por su naturaleza, deben tener vocación de temporalidad y, por consiguiente, resultan violatorias del principio de unidad de materia ´aquellas normas que no tengan como fin planificar y priorizar las acciones públicas y la ejecución del presupuesto público durante un cuatrienio' Ya en la sentencia C-068 de 2020 la Corte había manifestado que la regla de la temporalidad 'es un elemento adicional que refuerza o desvirtúa la eventual conexidad de una norma demandada con la ley que la contiene', postura que vendría a ser reforzada en la C-126 de 2020 al afirmarse que 'la temporalidad y el carácter instrumental de la medida, como criterios que permiten evaluar el cumplimiento del requisito de conexidad que acrediten el respeto del principio de unidad de materia, permiten maximizar el principio democrático'.

109.      Conforme a lo explicado, en principio se trata de una vigencia de las disposiciones allí adoptadas por 4 años (ley del PND), no obstante, la regla general de la exigencia de temporalidad no impide la modificación de leyes ordinarias de carácter permanente, siempre que la modificación tenga un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, pero su vigencia, en principio, corresponderá a la del plan cuyo cumplimiento pretende impulsar” (énfasis del texto original).

Más adelante, al resolver el caso concreto, la Sala también indicó lo siguiente:

“210. Ahora bien, el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019, deroga el artículo 110 de la Ley 1943 de 2018³³⁶, por lo tanto, modifica una legislación ordinaria³³⁷ comprometiendo la vocación de transitoriedad de la ley del plan. Por lo tanto, se ha desplazado la competencia ordinaria del Congreso de la República, sin que se pueda identificar que con ello se busca materializar de manera inexorable una política de largo plazo conexa (de forma directa e inmediata) con la ley o las Bases del plan, si no [sic], por el contrario, corregir un problema normativo de legislación permanente preexistente.

211. Al resultar comprometida una competencia legislativa ordinaria permanente, era menester que la iniciativa gubernamental en materia del PND hubiere estado precedida de la justificación suficiente que evidenciara con claridad que la disposición pretendida: i) constituye una expresión de la función de planeación, ii) es una norma instrumental destinada a permitir la ejecución del plan favoreciendo la consecución  de los objetivos generales, iii) es un mecanismo idóneo para la puesta en marcha del plan de inversiones o una medida indispensable para impulsar el cumplimiento del PND y iv) no busca llenar vacíos e inconsistencias de otro tipo de leyes” (énfasis del original).

Luego de la Sentencia C-415 de 2020 y hasta la fecha de expedición de esta providencia, la Sala ha valorado la compatibilidad de disposiciones del plan nacional de desarrollo que introducen modificaciones permanentes al ordenamiento jurídico o cuya vigencia supera el respectivo periodo cuatrienal de gobierno, como se puede apreciar en las sentencias C-440 de 2020, C-464 de 2020, C-493 de 2020, C-030 de 2021, C-047 de 2021, C-063 de 2021, C-095 de 2021, C-105 de 2021, C-276 de 2021, C-049 de 2022, C-084 de 2022, C-161 de 2022 y C-537 de 2023.

De este conjunto de providencias, solo en las sentencias C-063 de 2021 y C-105 de 2021 se declararon exequibles las disposiciones del plan nacional de desarrollo objeto de contro  . En las restantes 11 las disposiciones se declararon inexequible. En todas ellas, con algunas variaciones, matices y precisiones, se aplicaron las reglas de decisión fijadas en la Sentencia C-415 de 2020. En la generalidad de estas, además, la Sala aplicó la metodología descrita en el Título 4.2 supra con sus tres condiciones, para, además, valorar una exigencia adicional, si se evidenciaba que las disposiciones demandadas introducían modificaciones permanentes al ordenamiento o si su vigencia era superior al respectivo periodo presidencial, a saber: verificar si tales modificaciones tenían un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, pues de lo contrario serían incompatibles con el principio constitucional de unidad de materia. Esta valoración adicional tiene como causa la necesidad de realizar un control estricto a la exigencia de unidad de materia en las disposiciones que se introducen a la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo.

De este conjunto de providencias son especialmente relevantes para la solución del caso concreto, en cuanto precisan estas dos exigencias, las sentencias C-415 de 2020, C-440 de 2020, C-047 de 2021, C-049 de 2022 y C-537 de 2023.

En la Sentencia C-415 de 2020, la Sala justificó la declaratoria de inexequibilidad de la expresión “el artículo 110 de la Ley 1943 de 2018”, prevista en el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019 –sobre “vigencias y derogatorias”–, entre otras, por introducir una modificación permanente al ordenamiento jurídico.

En la Sentencia C-440 de 2020 la Sala justificó la inexequibilidad de la expresión “el artículo 167 de la Ley 769 de 2002, contenida en el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019 –sobre “vigencias y derogatorias”–, entre otras, en el siguiente razonamiento: “[a]demás, la Corte advierte que, dada la materia que regula la disposición acusada, esta tiene por objeto llenar las inconsistencias que presentan leyes anteriores, en este caso la Ley 769 de 2002 y, además, tiene vocación de permanencia, lo cual desconoce la potestad legislativa general reconocida al Congreso de la República. En efecto, la derogatoria del artículo 167 de la Ley 769 de 2002, que otorga responsabilidades de administración a la Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial sobre los parqueaderos destinados a vehículos inmovilizados por orden judicial, genera un cambio de responsable, lo cual implica que otra autoridad deba asumir el costo y compromiso de dicha guarda de vehículos. De ahí que, para la Corte, la derogatoria mencionada no tenga por efecto únicamente articular el nuevo orden jurídico que impone la regulación introducida por la Ley 1955 de 2019, sino regular un asunto particular, que es inconexo al Plan Nacional de Desarrollo y excede la regulación propia del cuatrienio” (énfasis de la Sala).

En la Sentencia C-047 de 2021, la Corte declaró la inexequibilidad, entre otras, de los artículos 125 y 126 de la Ley 1955 de 2019 –relacionados con la estructura orgánica y las funciones del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación– al evidenciar que contemplaban “medidas que tienen una vocación de permanencia superior a aquella que corresponde a la vigencia del Plan […] Por tanto, no es dable inferir que se adscriban prima facie al fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal que debe caracterizar las disposiciones que lo integran”, lo anterior, pese a haber evidenciado que tales disposiciones tenían una relación de conexidad temática con la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo de aquel entonces. Además, resaltó: “[a]quella inferencia es más evidente si se tiene en cuenta que los artículos bajo estudio se han sustraído de un asunto sometido a la competencia del legislador ordinario, ya que adicionan y modifican disposiciones que pertenecen a un cuerpo normativo que entró en vigencia antes de la expedición de la Ley 1955 de 2019. Esto es así, si se tiene en cuenta que estas normas prolongarán sus efectos indefinidamente en el tiempo y sin limitarse al cuatrienio en el cual debe ejecutarse la estrategia que justifica su adopción en la parte general del Plan, lo cual deja en evidencia, como seguidamente se señala, que no se trata de disposiciones que pretenden impulsar su cumplimiento, ni constituyen, por lo tanto, expresión de la función de planeación que le es consustancial” (énfasis de la Sala).

En las sentencias C-049 de 2022 y C-537 de 2023, la Corte declaró la inexequibilidad de dos disposiciones que introdujeron modificaciones permanentes al régimen jurídico del sistema general de riesgos laborales, sin que tuviesen un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal: el artículo 203 de la Ley 1955 de 2019 –potestad de las administradoras de riesgos laborales de pagar las comisiones de sus intermediarios con cargo a las cotizaciones, primas o rendimientos financieros de las inversiones de las reservas técnicas– y el artículo 97 de la Ley 2294 de 2023 –deber de las entidades y corporaciones públicas de contratar la administración de riesgos laborales con la ARL Positiva S.A., de propiedad estatal, con exclusión de las ARL de carácter privado–. En la primera de las providencias se indicó que la disposición demandada “modificó una ley ordinaria sobre el Sistema General de Riesgos Laborales, a través de una especialísima ley en donde, además, no es claro que dicha modificación tenga un fin planificador o de impulso a la ejecución cuatrienal del plan. En efecto, la claridad que tenía la disposición de la Ley 1562 de 2012, en el sentido de que, en caso de que se utilice un intermediario, su remuneración deberá pagarse con cargo a los recursos propios de la Administradora de Riesgos Laborales fue desdibujada. En la segunda de las providencias, en atención a que la disposición modificó de manera permanente el artículo 4 del Decreto Ley 1295 de 1994, al valorar el “carácter planificador de la norma, de modo que no supla inconsistencias presentes en leyes anteriores o desconozca la potestad legislativa reconocida al Congreso de la República”, la Sala indicó: “el artículo 97 del PND 2022-2026 modifica una norma transversal del Sistema General de Riesgos Laborales, evadiendo con ello la posibilidad de que ese tipo de reformas sea discutida y debatida en el Congreso de la República a través de una ley ordinaria”.

A partir de este recuento jurisprudencial es posible concluir que las medidas que se incorporan a las leyes aprobatorias de los planes nacionales de desarrollo y que introducen modificaciones permanentes al ordenamiento jurídico o cuya vigencia supera el respectivo periodo cuatrienal de gobierno, son compatibles con el principio constitucional de unidad de materia solo si cumplen las siguientes exigencias: (i) tienen un carácter instrumental, en el sentido de que se trata de procedimientos, mecanismos o medidas destinadas a impulsar el cumplimiento del plan, o de apropiación de los recursos necesarios para su ejecución, (ii) persiguen un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, y (iiii) deben guardar conexidad estrecha, directa e inmediata con las políticas y estrategias que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas fijados en la parte general del plan, o con los programas y proyectos del plan de inversiones.

El artículo 322 de la Ley 2294 de 2023 no satisface las exigencias normativas del principio de unidad de materia, y, por tanto, se debe declarar inexequible

A partir de la metodología descrita, la Sala valorará la compatibilidad del artículo 322 de la Ley 2294 de 2023 con los artículos 158 y 169 de la Constitución, que fundamentan el principio constitucional de unidad de materia. La tesis que justificará la Sala es que, a pesar de que se trata de una medida instrumental, no persigue un fin planificador ni de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, como tampoco es claro, en los términos de la jurisprudencia constitucional –a que se hizo referencia supra–, que guarde una relación de conexidad estrecha, directa e inmediata con las políticas y estrategias que guiarán la acción del Gobierno en función de alcanzar los objetivos y metas fijados en la parte general del plan ni con los programas y proyectos del plan de inversiones.

La disposición demandada modifica de manera permanente el régimen jurídico aplicable a la contratación de la administración de los recursos del FONPET

El artículo 322 de la Ley 2294 de 2023 autoriza al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para contratar la administración de los recursos del FONPET por medio del procedimiento de selección de contratación directa, mediante la celebración de “contratos interadministrativos” con sociedades fiduciarias de carácter público, siempre que se acrediten “razones de favorabilidad de mercado” y las citadas sociedades acrediten “experiencia en administración de portafolios pensionales”. Además, dispone que en caso de que esta competencia discrecional se ejerza, los contratos se deben celebrar por un plazo no inferior a cinco años, en los que se debe “cumplir con los márgenes de solvencia y la disposición de la rentabilidad mínima establecida en el numeral 5 del artículo 7 de la Ley 549 de 1999”.

Este artículo modifica de manera permanente dos elementos estructurales del régimen de administración de los recursos del FONPET, contenido en la Ley 549 de 1999 “por la cual se dictan normas tendientes a financiar el pasivo pensional de las entidades territoriales, se crea el Fondo Nacional de Pensiones de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones en materia prestacional”. De un lado, modifica de manera parcial el artículo 7.4, al no exigir “licitación pública”, conforme a las disposiciones de “la Ley 80 de 1993”, para seleccionar a las entidades que administrarán los recursos del FONPET y, en su lugar, autoriza al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que utilice el procedimiento de “contratación directa .

De otro lado, modifica de manera parcial el inciso primero del artículo 3 de la Ley 549 de 1999, al restringir el mercado potencial de oferentes para esta contratación, ya que la disposición demandada lo limita a “sociedades fiduciarias de carácter público”, a pesar de que la Ley 549 permite que se contraten administradoras de fondos de pensiones y cesantías privadas, sociedades fiduciarias privadas y compañías de seguros de vida privadas o públicas “facultadas para administrar los recursos del Sistema General de Pensiones y de los regímenes pensionales excepcionados del Sistema por ley  .

En atención a su ubicación, naturaleza y teleología, la disposición demandada es de carácter instrumental

La disposición que se demanda hace parte del Capítulo VII “Estabilidad Macroeconómica”, del Título III “Mecanismos de Ejecución del Plan” de la Ley 2294 de 2023, “[p]or la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026. Colombia Potencia Mundial de la Vida, y, en este contexto normativo, tiene una específica relación con los artículos 321 y 323, contenidos en el mismo capítulo, también relacionados con los recursos del FONPE .

Según se advierte del estudio de las bases del citado plan nacional de desarrollo –que integran el contenido normativo de la Ley 2294 de 2023, en los términos de su artículo 2–, y tal y como lo pusieron de presente los intervinientes en el trámite de constitucionalidad –en especial el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y ASOFIDUCIARIAS–, la disposición se relaciona con lo indicado en los literales A y B (“Expectativas de crecimiento para el periodo 2022 - 2026” y “Progresividad y sostenibilidad fiscal”) del eje transversal “Estabilidad Macroeconómica”, así:

“Estabilidad Macroeconómica

[…]

A. Expectativas de crecimiento para el periodo 2022 - 2026

[…]

2. Colombia: crecimiento 2022 - 2026

[…]

[…] dada la política de reindustrialización y transformación energética, la economía requerirá de mayores importaciones de bienes de capital más complejos y de mayor costo. || La inversión pública proyectada será mayor que los promedios históricos y tendrá un incremento importante, derivado de las inversiones financiadas con el presupuesto público (general de la nación, regalías, recursos de las entidades, entre ellos, los recursos excedentes del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales -FONPET-, inversiones de las grandes empresas) y las apuestas de la transformación productiva.

[…]

B. Progresividad y sostenibilidad fiscal

[…]

“La reforma tributaria que se aprobó recientemente tuvo tres grandes propósitos: i) incidir de manera efectiva en la distribución del ingreso, poniendo a pagar más a quienes tiene más; ii) acelerar el proceso de transición energética; e [sic] iii) mejorar las inversiones sociales. || Se requiere que el Estado cuente con una mejor financiación en todos sus niveles. El Gobierno nacional ya ha dado un primer esfuerzo con la reforma tributaria, también se espera un mayor fortalecimiento de los recursos locales por la implementación del catastro multipropósito y la reforma agraria, y una mejor integración productiva entre los territorios, así como un mejor uso de los recursos del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales -FONPET- para el pago de obligaciones pensionales, y como recursos excedentes del Fondo para inversión. || De esta forma, además de contemplar una estructura progresiva y más equitativa, se requiere la concurrencia de todas las fuentes de recursos para financiar proyectos catalizadores de gran impacto regional, que promuevan sostenidamente el bienestar económico, social y ambiental, de forma inclusiva”.

En atención a su ubicación, naturaleza y teleología, el artículo 322 de la Ley 2294 de 2023 tiene un carácter instrumental. En cuanto a lo primero, la disposición es formalmente instrumental, al estar ubicada en los mecanismos de ejecución del plan. En cuanto a lo segundo y tercero, al permitir que el Ministerio de Hacienda y Crédito contrate de manera directa con sociedades fiduciarias de carácter público la administración de los recursos del FONPET, la disposición permite que 52,6 billones de pesos pasen de ser administrados por sociedades fiduciarias privadas a incrementar el patrimonio estatal objeto de administració––, de tal forma que “los recursos excedentes” del fondo se puedan utilizar para “inversión”. Tal como se indica en las bases del plan previamente citadas, se “requiere la concurrencia de todas las fuentes de recursos para financiar proyectos catalizadores de gran impacto regional, que promuevan sostenidamente el bienestar económico, social y ambiental, de forma inclusiva”, en la medida en que, “[l]a inversión pública proyectada será mayor que los promedios históricos y tendrá un incremento importante, derivado de las inversiones financiadas con el presupuesto público”.

En relación con lo anterior, según indicó el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República en su concepto, la disposición es “un mecanismo para garantizar la disponibilidad de los recursos públicos que permitan financiar las transformaciones, las cuales están enmarcadas en la actual coyuntura económica global, regional y nacional”.

Lo anterior, además, es coherente con la tabla II “Distribución fuentes públicas por transformación” del artículo 5 de la Ley 2294 de 2023, que contempla el “Plan Nacional de Inversiones Públicas 2023-2026”, en la que se indica que el monto de fuentes públicas del eje transversal “estabilidad macroeconómica” asciende a 83,4 billones de pesos de 2022. Así pues, es plausible inferir que “los recursos excedentes” del FONPET serán utilizados por el Gobierno nacional para financiar “inversión”, esto es, “proyectos catalizadores de gran impacto regional, que promuevan sostenidamente el bienestar económico, social y ambiental, de forma inclusiva”. Si bien, no es claro a qué monto ascenderían “los recursos excedentes” del FONPET, es claro que se trata de una cifra considerable, ceteris paribus, si se llegaran a generar unos rendimientos financieros semejantes a los del periodo 2012 a 2022, que, según indicó ASOFIDUCIARIAS en su concepto, fueron de 28 billones de pesos.

No obstante, la disposición demandada no tiene un fin planificador ni de impulso a la ejecución del plan cuatrienal; por el contrario, introduce una modificación permanente, estructural o compleja, que desplaza las competencias ordinarias del legislador y afectan el principio democrático.

Como se indicó, el artículo 322 de la Ley 2294 de 2023 modifica de manera permanente el régimen de administración de los recursos del FONPET previsto en la Ley 549 de 1999, en dos sentidos: (i) al eliminar la exigencia de que la administración de estos recursos se contrate mediante un procedimiento de licitación pública, ya que autoriza que se acuda a la celebración de contratos interadministrativos mediante contratación directa, y (ii) al restringir el mercado de oferentes exclusivamente a “sociedades fiduciarias de carácter público”, a pesar de que la normativa ordinaria permite la participación de proponentes de naturaleza pública y privada conformados bajo la forma de sociedades administradoras de fondos de pensiones y cesantías, sociedades fiduciarias y compañías de seguros de vida, siempre que estén facultados para administrar los recursos del sistema general de pensiones y de los regímenes pensionales exceptuados.

En los términos de la Sentencia C-415 de 2020, jurisprudencia ampliamente reiterada por la Sala tal como se indicó supra (Título 4.3), si una política enfrenta una falencia estructural, cuya naturaleza excede la órbita de acción del gobierno, la medida legislativa adoptada para solucionar dicha falencia debe ser, por su naturaleza, de carácter permanente. De lo contrario, se desconocería la vocación de temporalidad del plan nacional de desarrollo, las medidas normativas que se adoptaran excederían la función constitucional de impulsar su cumplimiento y el plan se convertiría en un mecanismo para llenar vacíos legales que indudablemente le corresponde tramitar al legislador  en ejercicio de su competencia reguladora ordinaria, razón por la cual, la pretensión de instaurar políticas de largo aliento, más allá del periodo del gobierno, exige su propuesta e impulso ante el Congreso de la República en garantía del principio democrático.

Sobre el particular, como se indica en la C-415 de 2020, “el principio de unidad de materia en la ley del plan proscribe de manera general la aprobación de reglas que modifiquen normas de carácter permanente o impliquen reformas estructurales, aunque no impide la modificación de leyes ordinarias de carácter permanente, siempre que la modificación tenga un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal”, pero su vigencia, en principio, corresponderá a la del plan cuyo cumplimiento pretende impulsar (§ 109). Para estos efectos, es “menester que la iniciativa gubernamental en materia del PND hubiere estado precedida de la justificación suficiente que evidenciara con claridad que la disposición pretendida: i) constituye una expresión de la función de planeación, ii) es una norma instrumental destinada a permitir la ejecución del plan favoreciendo la consecución  de los objetivos generales, iii) es un mecanismo idóneo para la puesta en marcha del plan de inversiones o una medida indispensable para impulsar el cumplimiento del PND y iv) no busca llenar vacíos e inconsistencias de otro tipo de leyes” (§ 211, énfasis del original).

En el presente caso, no es posible adscribir a la disposición demandada, que modifica de manera permanente el ordenamiento jurídico, un fin planificador o de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, ya que introduce una modificación estructural al régimen de administración de los recursos del FONPET. Esta modificación, más que cumplir un fin planificador o de impulso al cumplimiento del plan, corresponde al ejercicio de la potestad legislativa ordinaria en una materia altamente sensible para la autonomía territorial por cuanto, como se precisa in extenso en el título siguiente, los recursos del FONPET son de propiedad de las entidades territoriales y tienen como destinación específica cubrir el valor de los pasivos pensionales a su cargo.

A pesar de estas tensiones de la disposición con el principio democrático, la iniciativa gubernamental en esta materia no estuvo precedida de una “justificación suficiente” en los términos de la Sentencia C-415 de 2020, que evidenciara el cumplimiento de las exigencias allí señaladas, a pesar de tratarse de una modificación permanente a la forma de administración de los recursos del FONPET y corresponder a un tema altamente sensible para la autonomía de las entidades territoriales.

En atención a la materia que regula, es el procedimiento legislativo ordinario el mecanismo idóneo para garantizar el debate y la deliberación democrática, no así el trámite especial dispuesto para la aprobación de la ley del plan nacional de desarrollo, “dado que el principio democrático se encuentra restringido en tanto, como se ha explicado, la iniciativa es gubernamental, las posibilidades de modificación del proyecto por el Congreso se encuentran limitadas, el término para la aprobación del plan es reducido. Así las cosas, no es posible subsumir este tipo de materias de manera general en la competencia que regula el artículo 150.3 de la Carta, pues supondría una renuncia implícita al debate democrático, dada la particular regulación constitucional y orgánica de la ley aprobatoria del plan nacional de desarrollo.

Este último razonamiento ha sido constantemente reiterado en la jurisprudencia constitucional descrita en el Título 4.3 supra, al igual que fue puesto de presente por la Procuradora General de la Nación en su concepto. En las sentencias C-440 y C-464 de 2020 se indicó, por ejemplo, que el principio constitucional de unidad de materia impide que se ejerza la competencia de que trata el artículo 150.3 de la Constitución para llenar los vacíos e inconsistencias que presenta la legislación o para ejercer la potestad legislativa general reconocida al Congreso de la República. En la Sentencia C-030 de 2021 se precisó que esta competencia no se puede utilizar para invadir o suplantar la competencia legislativa ordinaria encomendada al Congreso, para cuyo ejercicio se disponen de unas condiciones y procedimientos que garantizan en mayor medida el principio democrático y la participación de las diversas fuerzas políticas representadas en el legislativo. En la Sentencia C-049 de 2022 se indicó que un debate sobre una disposición que modifica el Sistema de Riesgos Laborales (materia cercana al ámbito de regulación de la disposición demandada, que se relaciona con la administración de los recursos destinados a cubrir el valor de los pasivos pensionales de las entidades territoriales) debe surtirse por medio de una ley ordinaria, para permitir una amplia discusión sobre un tema tan sensible y que impacta, de manera permanente, en las fuentes de financiación del Sistema General de Seguridad Social.

Esta comprensión del principio constitucional de unidad de materia respecto de las disposiciones del plan nacional de desarrollo pretende evitar que por intermedio del ejercicio de la competencia que le otorga la Constitución al Congreso de la República en el artículo 150.3 se vacíe de contenido su competencia general para “hacer las leyes” (artículo 150, inciso primero, primera oración).

La disposición demandada no guarda conexidad estrecha, directa ni inmediata con las políticas y estrategias que guiarán la acción del Gobierno en función de alcanzar los objetivos y metas fijados en la parte general del plan, ni con los programas y proyectos del plan de inversiones.

A pesar del carácter instrumental de la disposición demandada –como se indicó en el Título 5.2–, no se trata de una medida que tenga una relación de conexidad estrecha, directa e inmediata con los objetivos y metas fijados en la parte general del plan, ni con los programas y proyectos del plan de inversiones.

En efecto, pesar de que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público ejerciera la autorización que le otorga la disposición, esto es, contrate de manera directa la administración de los recursos del FONPET con sociedades fiduciarias de carácter público, sin una modificación legislativa previa de la Ley 549 de 1999, el Gobierno nacional no podría disponer de “los recursos excedentes” del FONPET para “inversión”, esto es, “para financiar proyectos catalizadores de gran impacto regional, que promuevan sostenidamente el bienestar económico, social y ambiental, de forma inclusiva”, como se propone en las bases del plan nacional de desarrollo. Por tal razón, la disposición demandada, por sí misma, no permite lograr los fines que le fueron adscritos y, por tanto, no cumple el estándar jurisprudencial, según el cual, la medida legislativa debe permitir de manera inequívoca impulsar el cumplimiento del plan dentro del respectivo período cuatrienal.

En efecto, de lo dispuesto en los artículos 1 (inciso primero,   , 6 (incisos primero, quinto y sexto   y 7 (numerales 1 y 2, y oración final del numeral 5 de la Ley 549 de 1999, así como de lo previsto en el artículo 321 de la Ley 2294 de 202 –disposición no acusada en la presente demanda– se derivan las siguientes cinco proposiciones: (i) los recursos del FONPET son de propiedad de las entidades territoriales; (ii) tienen una destinación específica: “cubrir en la forma prevista en esta ley, el valor de los pasivos pensionales” a cargo de las entidades territoriales; (iii) los rendimientos financieros que genera la administración de los recursos del FONPET integran los recursos del fondo, ergo, se trata de recursos de las entidades territoriales, (iv) y, por tanto, tienen igual destinación específica, y, (v) finalmente, siempre que se reconozcan estas condiciones especiales, es posible adscribirles una determinada finalidad atribuida por el legislador, al igual que a las fuentes de financiación excedentarias.

Lo primero se deriva del deber que el legislador les atribuye a las entidades territoriales de cubrir sus pasivos pensionales (artículo 1, inciso primero y artículo 3, inciso segundo), para lo cual dispone que “cada una de las entidades territoriales poseerá una cuenta destinada al pago de sus pasivos pensionales” en el FONPE, y que “[l]los valores registrados en las cuentas pertenecerán a las entidades territoriales” (artículo 3, inciso tercero). Por tanto, las competencias que se atribuyen al Ministerio de Hacienda y Crédito Público en relación con los recursos del fondo son exclusivamente de “administración”, que no de disposición, (artículo 3, inciso primero), de allí que, entre otras, le corresponda “recaudar y asignar los recursos a las cuentas de los entes territoriales” (artículo 3, inciso primero), pero no determinar su uso o destinación.

En cuanto a lo segundo, los recursos del fondo deben destinarse exclusivamente a cubrir o garantizar el valor de los pasivos pensionales a cargo de las entidades territoriales (artículo 1, inciso primero y artículo 3, incisos primero y tercero), de allí que su artículo 6 (inciso primero), disponga que “no se podrán retirar recursos de la cuenta de cada entidad territorial en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales hasta tanto […] se haya cubierto el cien por ciento (100%) del pasivo pensional, de conformidad con el respectivo cálculo actuarial”. Solo en caso de que esta condición se cumpla, esto es, cuando el pasivo pensional de la entidad territorial de que se trate esté cubierto, de conformidad con lo dispuesto en el inciso en cita, “los recursos a que se refiere el artículo 2° de esta ley que se causen a partir de dicha fecha podrán ser destinados por la entidad titular de los mismos a los fines que correspondan de acuerdo con las leyes que regulan la destinación de cada uno de estos recursos. Contrario sensu, si el pasivo deja de estar cubierto, el mismo inciso dispone que “deberán destinarse los recursos nuevamente a la financiación de la cuenta de la entidad en el Fondo”. Finalmente, de manera enfática, el artículo 7 (numeral quinto, oración final) de esta ley, al regular una de las reglas para el funcionamiento del FONPET prescribe: “5. […] En ningún caso los recursos del Fondo podrán destinarse a fines distintos a financiar los pasivos pensionales de las entidades territoriales en los términos y condiciones previstos en esta ley”.

En cuanto a lo tercero y cuarto, de manera explícita, el artículo 6 (inciso sexto) de la ley en cita dispone: “[l]os rendimientos financieros que generen los recursos del Fonpet se distribuirán entre las cuentas de las entidades territoriales aportantes, a prorrata del valor de las mismas y en consecuencia se sujetarán a lo previsto en la presente ley”.

Finalmente, en cuanto a la quinta proposición, los incisos primero y quinto del artículo 6 de la Ley 549 de 1999 y el artículo 321 de la Ley 2294 de 2023 permiten, en condiciones muy específicas, que las entidades territoriales retiren recursos de sus cuentas en el FONPET siempre que se haya “cubierto el cien por ciento (100%) del pasivo pensional, de conformidad con el respectivo cálculo actuarial” (inciso primero del artículo 6). Bajo esta misma condición, que el pasivo pensional de la respectiva entidad territorial esté cubierto, se les permite utilizar las fuentes de financiación de sus cuentas, de que trata el artículo 2 de la Ley 549 de 1999, a sus finalidades primigenias “de acuerdo con las leyes que regulan la destinación de cada uno de estos recursos” (inciso quinto del artículo 6), pero, “si el pasivo deja de estar adecuadamente cubierto deberán destinarse los recursos nuevamente a la financiación de la cuenta de la entidad en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Públicas Territoriales” (ibidem). Finalmente, también bajo esta misma condición, pero únicamente en lo que tiene que ver con “el sector propósito general”, y siempre y cuando las entidades territoriales “no tengan obligaciones pensionales con los sectores Salud y Educación del Fonpet” o las tengan debidamente financiadas, se les permite utilizar los recursos excedentes de algunas de las fuentes de financiación de las cuentas del FONPET, de que trata el artículo 2 de la Ley 549 de 1999, en particular “de las fuentes Privatizaciones Nacionales, Capitalizaciones Privadas en Entidades Nacionales, Extinción de Dominio e Impuesto de Timbre Nacional, del sector Propósito General del Fonpet” para financiar proyectos de inversión social incluidos en el plan de desarrollo del respectivo ente territorial (artículo 231 de la Ley 2294 de 2023).

Estas cinco proposiciones pretenden alcanzar los fines constitucionales del artículo 48 de la Cart, ya que buscan que los recursos del FONPET se destinen exclusivamente a fines propios de “las instituciones de la seguridad social”, como es el reconocimiento y pago de las pensiones a cargo de las entidades territoriales, de tal forma que se garantice la “sostenibilidad financiera del sistema pensional”. Este último fin, de hecho, es explícitamente perseguido por la Ley 549 de 1999 al disponer que el deber que se atribuye a las entidades territoriales de cubrir el valor de los pasivos pensionales a su cargo pretende “asegurar la estabilidad económica del Estado” (artículo 1).

Es claro entonces que la administración de los recursos del FONPET por parte de sociedades fiduciarias de carácter público no habilita al Gobierno nacional para utilizar o disponer de “los recursos excedentes” del FONPET para “financiar proyectos catalizadores de gran impacto regional” –que pretende la disposición demandada–, no solo porque los recursos del FONPET, incluidos sus rendimientos financieros, son recursos de las entidades territoriales, sino porque, además, tienen una destinación específica: financiar los pasivos pensionales de las entidades territoriale.

Así las cosas, la modificación permanente de la forma de administración de los recursos del FONPET, especialmente de los artículos 3 (inciso primero) y 7.4, de la Ley 549 de 1999, no permite que el Gobierno nacional utilice los “los recursos excedentes” del FONPET para “financiar proyectos catalizadores de gran impacto regional”. Por tanto, no se evidencia una relación de conexidad estrecha, directa ni inmediata con la parte general del plan cuatrienal que pretende realizar.

Un razonamiento análogo fue utilizado por la Corte de manera reciente en la C-537 de 2023 para justificar la declaratoria de inexequibilidad del artículo 97 de la Ley 2294 de 2023, que imponía a las entidades y corporaciones públicas el deber de contratar la administración de riesgos laborales con la ARL Positiva S.A., de propiedad estatal, con exclusión de las ARL de carácter privado. Se precisó que la disposición demandada no era idónea para “garantizar que los trabajadores de la economía popular tengan acceso al sistema de seguridad social, incluyendo el aseguramiento en riesgos laborales”. Al respecto, se indicó: “el traslado obligatorio de los trabajadores de las entidades públicas a la ARL pública no comporta una medida que promueva de manera directa la política pública destinada a lograr el acceso de los trabajadores de la economía popular a la protección de los riesgos laborales. Esto por cuanto la norma acusada está dirigida a los empleados públicos y no a otro sector de la población laboral perteneciente a la llamada economía popular”.

Decisión a adoptar

La disposición del plan nacional de desarrollo que se demanda introduce una modificación permanente al ordenamiento jurídico. A pesar de su alcance instrumental, no persigue un fin planificador ni de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, y no es claro que la medida que incorpora tenga relación de conexidad estrecha, directa e inmediata con las políticas y estrategias que guiarán la acción del Gobierno en función de alcanzar los objetivos y metas fijados en la parte general del plan, o con los programas y proyectos del plan de inversiones. Por tanto, el artículo 322 de la Ley 2294 de 2023 desconoce lo dispuesto en los artículos 158 y 169 de la Constitución, de los que se ha derivado el principio constitucional de unidad de materia para el trámite de las leyes y, en consecuencia, se debe declarar su inexequibilidad con efectos inmediatos.

En atención a esta declaratoria, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 44.2 y 45 de la Ley 80 de 1993, en caso de que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público hubiese hecho uso de la competencia que le otorgó la disposición que se declara inexequible, los contratos estatales que se hubiesen celebrado con las sociedades fiduciarias de carácter público se deberán terminar de manera unilateral y proceder a su liquidación. Lo anterior en la medida en que desaparece el fundamento normativo de su eventual celebración. En tal caso, la citada autoridad deberá adoptar las medidas necesarias y transitorias para garantizar la adecuada administración de los recursos del FONPET por parte de las sociedades fiduciarias de carácter público, hasta tanto se cumpla con el procedimiento de que tratan los artículos 3 y 7 de la Ley 549 de 1999 para seleccionar mediante licitación pública las entidades que deben administrar estos recursos de las entidades territoriales.

Síntesis de la decisión

La Corte declaró inexequible con efectos inmediatos el artículo 322 de la Ley 2294 de 2023 aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, por desconocer los artículos 158 y 169 de la Constitución, de los que se ha derivado el principio constitucional de unidad de materia en el trámite de las leyes.

La demandante alegó que dicha disposición desconocía el precitado principio constitucional de unidad de materia, al introducir una modificación permanente a la Ley 549 de 1999, en el sentido de autorizar “al Ministerio de Hacienda para contratar en forma directa la administración de los recursos del Fonpet con sociedades fiduciarias de carácter público”. Para la demandante, dicha modificación no guardaba conexidad directa con la parte general, ni corresponde al contenido propio de un plan nacional de desarrollo en los términos del artículo 339 de la Constitución.

Para resolver el problema jurídico planteado en la demanda, la Corte examinó el alcance de la medida en relación con la regulación de la administración de los recursos del fondo de pensiones de las entidades territoriales contenida en la Ley 549 de 1999, y encontró que, a pesar de su alcance instrumental, efectivamente introduce una modificación permanente al ordenamiento jurídico, no persigue un fin planificador ni de impulso a la ejecución del plan cuatrienal, ni tiene relación de conexidad estrecha, directa e inmediata con las políticas y estrategias que guiarán la acción del Gobierno en función de alcanzar los objetivos y metas fijados en la parte general del plan, o con los programas y proyectos del plan de inversiones.

La Corte recordó, así mismo, en los términos de la Sentencia C-415 de 2020, que, si una política enfrenta una falencia estructural, cuya naturaleza excede la órbita de acción del gobierno, la medida legislativa requerida para solucionar dicha falencia debe ser, por su naturaleza, de carácter permanente. Reiteró, sobre el particular, que “el principio de unidad de materia en la ley del plan proscribe de manera general la aprobación de reglas que modifiquen normas de carácter permanente o impliquen reformas estructurales, aunque no impide la modificación de leyes ordinarias de carácter permanente, siempre que la modificación tenga un fin planificador y de impulso a la ejecución del plan cuatrienal”, pero su vigencia, en principio, corresponderá a la del plan cuyo cumplimiento pretende impulsa, pues la pretensión de instaurar políticas de largo aliento, más allá del periodo del gobierno, exige su propuesta e impulso ante el Congreso de la República dentro del amplio catálogo de sus competencias y en garantía del principio democrático.

La disposición demandada modificó de manera parcial el artículo 7.4. de la Ley 549 de 1999, al suprimir el procedimiento de “licitación pública” para seleccionar a las entidades que deben administrar los recursos del fondo, ya que autoriza al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que utilice el procedimiento de “contratación directa”. De otro lado, modificó de manera parcial el inciso primero de su artículo 3, al restringir el mercado potencial de oferentes para esta contratación, ya que la disposición demandada lo circunscribió a “sociedades fiduciarias de carácter público”, a pesar de que la Ley 549 permite que se contraten administradoras de fondos de pensiones y cesantías, sociedades fiduciarias y compañías de seguros de vida, no solo públicas sino también de naturaleza privada.

En atención a esta declaratoria, la Sala precisó que, en caso de que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público hubiese hecho uso de tal autorización, los contratos estatales que se hubiesen celebrado con las sociedades fiduciarias de carácter público se deberán terminar de manera unilateral y proceder a su liquidació, en la medida en que el fundamento normativo que justificó su celebración habría decaído, como consecuencia de la declaratoria de inexequibilidad de la disposición demandada. En tal caso, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá adoptar las medidas necesarias y transitorias para garantizar la adecuada administración de los recursos del FONPET por parte de las sociedades fiduciarias de carácter público, hasta tanto se cumpla con el procedimiento de que tratan los artículos 3 y 7 de la Ley 549 de 1999 para seleccionar mediante licitación pública a las entidades que deben administrar estos recursos de las entidades territoriales.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

Declarar INEXEQUIBLE el artículo 322 de la Ley 2294 de 2023, “[p]or la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026. Colombia Potencia Mundial de la Vida”, por las razones expuestas en la parte motiva.

Notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase,

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Ausente con excusa

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

Con Aclaración de voto

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

Con impedimento aceptado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

Con aclaración de voto

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

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Última actualización: 31 de octubre de 2024 - (Diario Oficial No. 52.908 - 13 de octubre de 2024)

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