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Corte Constitucional
Comunicado de Prensa No. 9 del 25 y 26 de febrero de 2026
<Disponible el 27 de febrero de 2026>
La Corte se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad del Decreto 639 del 11 de junio de 2025, “por el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones”, por sustracción de materia, al constatar que dicha norma fue derogada por el Decreto 703 de 2025, no se encuentra vigente y no produce efectos jurídicos.
Sentencia C-036/26 (26 de febrero)
M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar
Expediente: CCP-001
1. Norma objeto de revisión
“Decreto 639 de 20251
(Junio 11)
Por el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, y en especial de las previstas en los artículos 4, 104, 188 y 192 de la Constitución Política, los artículos 50 y 52 de la Ley Estatutaria 134 de 1994, los artículos 1, 3, 31, 32 y 33 de la Ley Estatutaria 1757 de 2015 y sus normas concordantes, y mediando las siguientes
CONSIDERACIONES
(…)
DECRETA:
(…).
ARTÍCULO 1. Excepción de inconstitucionalidad. Con fundamento en lo previsto en el artículo 4 de la Constitución, inaplicar por inconstitucional el acto mediante el cual el Senado de la República, en sesión del 14 de mayo de 2025, decidió dar concepto desfavorable frente a la consulta popular del orden nacional, solicitada por el Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, el 1 de mayo de 2025.
ARTÍCULO 2. Convocatoria. Convóquese al pueblo de Colombia a una consulta popular en todo el territorio nacional para que, en ejercicio de su soberanía, el día siete (7) de agosto de 2025 decida si aprueba o rechaza las siguientes preguntas de trascendencia nacional:
1. ¿Está de acuerdo con que la jornada de trabajo dure máximo 8 horas y la jornada diurna sea entre las 6:00 a. m. y las 6:00 p. m.?
_ Sí _ No
2. ¿Está de acuerdo con que se pague un recargo del 100% por el trabajo los días de descanso dominical o festivo?
_ Sí _ No
3. ¿Está de acuerdo con que las micro, pequeñas y medianas empresas productivas, preferentemente asociativas, reciban tasas de interés en materia de crédito e incentivos para sus proyectos productivos?
_ Sí _ No
4. ¿Está de acuerdo con que las personas puedan tener los permisos necesarios para atender citas médicas y licencias por periodos menstruales incapacitantes?
_ Sí _ No
5. ¿Está de acuerdo en que las empresas deban contratar laboralmente al menos 2 personas con discapacidad por cada 100 trabajadores?
_ Sí _ No
6. ¿Está de acuerdo con que los aprendices del SENA y de instituciones similares tengan un contrato de aprendizaje de carácter laboral?
_ Sí _ No
7. ¿Está de acuerdo con que las personas trabajadoras en plataformas de reparto y transporte acuerden su tipo de contrato y se les garantice el pago de seguridad social?
_ Sí _ No
8. ¿Está de acuerdo con establecer un régimen laboral especial para que los empresarios del campo garanticen los derechos laborales y el salario justo a los trabajadores agrarios?
_ Sí _ No
9. ¿Está de acuerdo en eliminar la tercerización e intermediación laboral mediante contratos sindicales?
_ Sí _ No
10. ¿Está de acuerdo con que las trabajadoras domésticas, madres comunitarias, periodistas, deportistas, artistas, conductores, y demás trabajadores informales, sean formalizados o tengan acceso a la seguridad social?
_ Sí _ No
11. ¿Está de acuerdo con promover la estabilidad laboral mediante contratos a término indefinido como regla general?
_ Sí _ No
12. ¿Está de acuerdo con constituir un fondo especial destinado al reconocimiento de un bono pensional para los campesinos y campesinas?
_ Sí _ No
ARTÍCULO 3. Organización electoral. La organización electoral garantizará el cumplimiento de los principios de la administración pública y el normal desarrollo de la votación del mecanismo de participación ciudadana a que se refiere este decreto, de conformidad con lo establecido en la Constitución Política, las leyes estatutarias 134 de 1994 y 1757 de 2015, así como las demás normas aplicables.
ARTÍCULO 4. Campaña. De conformidad con el artículo 34 de la Ley Estatutaria 1757 de 2015, a partir de la vigencia del presente decreto, y hasta el día seis (6) de agosto de 2025, se podrán desarrollar campañas a favor, en contra o por la abstención para la consulta popular.
ARTÍCULO 5. Pedagogía. El Gobierno Nacional, a través del Ministerio del Interior, y las administraciones departamentales, distritales y municipales en ejercicio de las funciones contempladas en los artículos 86, 87, 88 y 89 de la Ley Estatutaria 1757 de 2015, podrán diseñar y promover estrategias y acciones pedagógicas frene a la participación en la consulta popular convocada por el presente decreto, que permitan a la ciudadanía conocer y tener información sobre el trámite y contenido de la misma.
ARTÍCULO 6. Comunicación a la Registraduría Nacional del Estado Civil. Por conducto del Ministerio del Interior, comuníquese al Registrador Nacional del Estado Civil la convocatoria de la Consulta Popular dispuesta en el presente decreto, con el objeto de que adopte las medidas pertinentes.
ARTÍCULO 7. Control constitucional. Remítase el presente decreto a la Corte Constitucional para que, en el marco de sus competencias, adelante el correspondiente control.
ARTÍCULO 8. Vigencia. El presente decreto rige a partir del día siguiente a la fecha de su publicación”.
2. Decisión
UNICO. INHIBIRSE de pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto 639 del 11 de junio de 2025, “Por el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones”, por sustracción de materia, al constatar que dicha norma fue derogada por el Decreto 703 de 2025, no se encuentra vigente y no produce efectos jurídicos.
3. Síntesis de los fundamentos
La Sala Plena de la Corte Constitucional, al analizar el Decreto 639 del 11 de junio de 2025, “por el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones”, expedido por el Presidente de la República en ejercicio de la facultad prevista en el artículo 104 de la Constitución Política, por decisión unánime, se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo sobre su constitucionalidad, al constatar que dicha norma fue derogada por el Decreto 703 de 2025, no se encuentra vigente y no produce efectos jurídicos. Esta derogatoria acaeció antes de que la convocatoria a una consulta popular de alcance nacional hubiera producido efectos jurídicos.
En vista de la anterior circunstancia, la Sala concluyó que se configuraba el fenómeno de sustracción de materia, en los términos de la jurisprudencia constitucional. Cuando ello ocurre, la regla es la de que no procede el ejercicio del control de constitucionalidad, a menos que concurran circunstancias excepcionales que justifiquen proferir una decisión de mérito, con efectos retroactivos.
En el asunto sub examine la Sala decidió que debía seguirse la regla antedicha, pues no encontró que se configurara ninguna circunstancia excepcional, a partir de la cual se justificase ejercer el control de constitucionalidad y dictar una decisión de fondo.
4. Aclaraciones de voto
Los magistrados Jorge Enrique Ibáñez Najar y Miguel Polo Rosero aclararon su voto.
El magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar aclaró su voto en la Sentencia C-036 de 2026, mediante la cual la Sala Plena se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad del Decreto 639 de 2025, por sustracción de materia derivada de su derogatoria. En primer lugar, precisó que comparte la decisión inhibitoria adoptada unánimemente luego del consenso adoptado alrededor de sus ejes sustanciales, pero conforme lo señaló en la Sala Plena consideró necesario hacer algunas precisiones.
Destacó que la Corte Constitucional es competente para ejercer el control previsto en el artículo 241.3 de la Constitución Política respecto de los decretos que convocan consultas populares de orden nacional en los términos de dicha norma y en la respectiva Ley estatutaria que regula este preciso mecanismo de participación, sin que sea dable aplicar en dicho control las normas que se refieren a otra clase de mecanismos de participación como los referendos o los plebiscitos. En su criterio, dicha competencia se activa desde el acto mismo de la convocatoria a la consulta que, en el caso objeto de examen, se hizo mediante el Decreto 639 de 2025, en la medida en que este puso en marcha el mecanismo de participación ciudadana y podía desplegar efectos jurídicos relevantes en el orden constitucional. No se trata de ejercer un control previo antes de la Convocatoria porque él está proscrito según lo señaló la Corte en la Sentencia C-180 de 1994, sino de ejercer un control posterior a partir del acto de convocatoria, el cual es integral.
En ese sentido, aclaró que el carácter “posterior” del control constitucional no implica que este solo pueda ejercerse después del pronunciamiento del pueblo, sino que excluye únicamente un control previo al acto de convocatoria, sin impedir que la Corte ejerza su competencia una vez este ha sido expedido. En ese marco, el magistrado puso de presente que, en torno a la forma en que se ejerce el control constitucional de las consultas populares de orden nacional, se han planteado dos hipótesis razonables.
De una parte, la hipótesis del control automático que se sustenta en la previsión expresa del artículo 241 numeral 3 de la Constitución Política, el cual atribuye a la Corte Constitucional la competencia para decidir sobre la constitucionalidad de las consultas populares del orden nacional, sin condicionarla a la presentación de una demanda en ejercicio de una acción de inconstitucionalidad. Esta lectura se refuerza por el hecho de que la norma constitucional alude directamente al control de la consulta como tal, y no a la resolución de demandas formuladas contra ella en ejercicio de acciones de inconstitucionalidad.
Esta precisión está confirmada por la técnica normativa empleada en el propio artículo 241 de la Constitución, en el cual, cuando se trata de controles por vía de demanda, el constituyente utiliza de manera expresa dicha fórmula, mientras que, en otros eventos, como el control de las consultas populares, atribuye a la Corte la competencia para decidir directamente sobre la constitucionalidad del respectivo acto. Por lo tanto, el control de constitucionalidad que le corresponde ejercer a la Corte Constitucional automático y posterior, esto es, a partir del recibo del respectivo acto de convocatoria remitido por el Gobierno como ocurrió en el caso objeto de examen, se activa, en un primer momento, a partir de dicho acto de convocatoria y, en un segundo momento, a partir su realización.
De otra parte, cabe la hipótesis conforme a la cual, sin perjuicio del control automático que se sustenta en la previsión expresa del artículo 241 numeral 3 de la Constitución Política, el cual atribuye a la Corte Constitucional la competencia para decidir sobre la constitucionalidad de las consultas populares del orden nacional, se pueda ejercitar igualmente la acción de inconstitucionalidad, porque así lo prevé igualmente el inciso segundo del artículo 379 de la Constitución Política que la admite dentro del término que allí se consagra.
En segundo lugar, señaló que, independientemente de haberse producido la derogatoria del Decreto 639 de 2025 o sin perjuicio de ella, la Corte habría podido pronunciarse de fondo sobre la regularidad constitucional del procedimiento de convocatoria, circunscribiendo su análisis a la verificación de los requisitos procedimentales exigidos por la Constitución y la legislación estatutaria, conforme a la jurisprudencia constitucional reiterada en la materia. Desde esta perspectiva, el magistrado destacó que la convocatoria a una consulta popular de orden nacional exige, como requisito constitucional indispensable, la existencia de un concepto previo y favorable del Senado de la República, en los términos del artículo 104 de la Constitución Política. Subrayó que dicho requisito no constituye una formalidad accesoria ni un trámite subsanable, sino una condición habilitante para el ejercicio válido de la competencia presidencial de convocar a la ciudadanía.
En particular, advirtió que la ausencia de dicho concepto favorable constituye un vicio de procedimiento insubsanable, que compromete la validez constitucional del acto de convocatoria, sin que resulte admisible su sustitución por presunciones, ficciones jurídicas o interpretaciones fundadas en la inactividad de dicha corporación. En este sentido, enfatizó que el orden constitucional y estatutario no consagra una regla de silencio positivo aplicable al concepto del Senado, ni autoriza entender su falta de emisión como una habilitación implícita para la convocatoria de la consulta. Asimismo, precisó que la utilización de la excepción de inconstitucionalidad para desconocer un concepto emitido por el Senado exige un estándar estricto de incompatibilidad manifiesta con la Constitución, el cual no puede darse por satisfecho de manera automática ni anticipar el juicio que corresponde a la autoridad judicial competente, especialmente cuando existe un control judicial en curso ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
En este contexto, el magistrado Ibáñez Najar consideró necesario precisar que, de no haberse configurado la sustracción de materia derivada de la derogatoria del Decreto 639 de 2025, la Corte Constitucional no solo habría estado llamada a pronunciarse de fondo sobre la regularidad del procedimiento de convocatoria, sino que, a partir del análisis efectuado, habría podido declarar la inexequibilidad del decreto examinado, al constatar la existencia de un vicio de procedimiento insubsanable, consistente en la ausencia de un concepto previo y favorable del Senado de la República, exigido de manera expresa por el artículo 104 de la Constitución Política y por la legislación estatutaria que regula la consulta popular de orden nacional.
Por último, el magistrado reiteró que la inhibición adoptada en este caso obedece exclusivamente a la carencia actual de objeto, derivada de la derogatoria del decreto examinado y de la inexistencia de efectos jurídicos vigentes, y no a la falta de competencia de la Corte Constitucional ni a la irrelevancia de los problemas jurídicos planteados, los cuales conservan plena importancia para la interpretación futura del orden constitucional y para la delimitación de las reglas que rigen la convocatoria de los mecanismos de participación ciudadana.
El magistrado Miguel Polo Rosero aclaró el voto, con el objeto de precisar las razones por las cuales la Sala Plena ha debido declararse inhibida. Al respecto, señaló que la decisión adoptada por la Sala Plena encuentra su fundamento, más que en la derogatoria del Decreto 639 de 2025, en la naturaleza del control constitucional que le fue atribuido a la Corte respecto de la consulta popular nacional. Así las cosas, en esta oportunidad, a este Tribunal le correspondía analizar, de manera detallada, el alcance de la competencia prevista en el artículo 241.3 de la Constitución. De ese análisis se desprendía la existencia de un control de naturaleza rogada, escalonada y compleja.
Inicialmente, sostuvo que la jurisprudencia ha tenido oportunidad de precisar la naturaleza del control constitucional de los plebiscitos a los que se refiere el numeral 3 del artículo 241 de la Constitución, mecanismo que opera como instrumento espejo respecto de las consultas nacionales. En esta dirección, la sentencia C-102 de 2018 estableció que se trata de un control rogado, “ya que su activación depende de la presentación de una demanda ciudadana, siendo el cargo formulado, el que limita el alcance del pronunciamiento a cargo de esta Corporación”. Esta regla ha sido aplicada, adicionalmente, entre otras, en la sentencia C-309 de 2017 y, por ello, dado que la fuente de la competencia para conocer de los vicios de procedimiento en la convocatoria y realización del plebiscito es la misma que existe para la consulta popular nacional, la regla de decisión allí establecida puede extenderse plenamente. Con sustento en esta conclusión, el magistrado destacó que la Corte no se encontraba habilitada para adelantar un control automático, ni oficioso, de la convocatoria a la consulta popular, como lo pretendía el Gobierno nacional, en tanto tal competencia solo podía activarse con la presentación de una demanda de inconstitucionalidad. No existía, en consecuencia, alternativa diferente a la inhibición.
Aunque ese ha debido ser el fundamento central de la inhibición, el magistrado Polo Rosero insistió en las características adicionales de la atribución prevista en el artículo 241.3 de la Constitución. Sostuvo que la competencia de la Corte es, además, escalonada, dado que los ciudadanos podrían activarla no solo en el momento en el que tiene lugar la convocatoria, sino también con posterioridad a su realización, esto es, cuando se ha producido la votación de los ciudadanos sobre el mecanismo de participación. Incluso la Corte ya se ha pronunciado únicamente sobre decretos de convocatoria, como ocurrió con el Decreto 1391 de 2016, en el caso del denominado plebiscito por la paz (sentencia C-309 de 2017), en el que, por lo demás, se asumió el conocimiento de varias demandas de nulidad enviadas por razones de competencia desde el Consejo de Estado, al admitir dicha autoridad, que ella “(…) no puede asumir su conocimiento en la medida en que dicho examen recae sobre un posible vicio de procedimiento en su convocatoria, estudio que concierne a la Corte Constitucional”2.
Esta distinción, que hace posible el control de la convocatoria una vez es expedido el decreto que la materializa y con independencia de que tenga o no lugar la votación, contribuye a garantizar la supremacía de la Constitución. El magistrado precisó que esta interpretación no se opone a lo indicado en la sentencia C-180 de 1994, puesto que –de ese pronunciamiento y de las normas que fueron objeto de examen– no se desprende una prohibición de controlar la consulta antes del pronunciamiento del pueblo. La Corte, en consecuencia, ha debido avanzar en la precisión de esta materia. Por lo demás, si no existe decreto de convocatoria, se está en presencia de actos electorales, por ejemplo, ante la negativa del Senado de la República, en tal hipótesis la competencia sería del Consejo de Estado.
En línea con lo expuesto, el magistrado Polo Rosero insistió, además, en el carácter complejo del control judicial asignado a la Corte. Afirmó que su competencia se extiende, una vez la convocatoria de la consulta ha tenido lugar, a todos los actos previos y posteriores que se relacionan con su preparación, ejecución y decisión. Se trata de una atribución exclusiva y excluyente que comprende todas las actuaciones de las autoridades que participan en este proceso, pues solo la Corte puede pronunciarse sobre la validez del mecanismo de participación ciudadana. Esta interpretación se apoya no solo en el texto de la Constitución, sino también en la práctica decisional de esta Corporación. En efecto, cuando le ha sido asignado el control de un acto, la Corte ha considerado que se integran a su órbita de decisión, las actuaciones que han incidido en su proceso de aprobación. En esta dirección apuntan, entre muchas otras, las sentencias C-141 de 2010, C-309 de 2017 y C-102 de 2018. Se trata de una doctrina consolidada que evita la escisión de la jurisdicción, y que también tiene antecedentes de aceptación en el Consejo de Estado.
Así las cosas, se concluyó que la cuestión sometida a consideración de la Sala constituía una extraordinaria oportunidad para avanzar en la interpretación del artículo 241 de la Constitución. Y ello era especialmente relevante en esta oportunidad, al tratarse de un mecanismo de participación ciudadana que ha suscitado discusiones públicas de diferente naturaleza.
1 Derogado por el Decreto 703 de 2025
2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto del 1° de septiembre de 2016.
"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 31 de mayo de 2026 - (Diario Oficial No. 53.497 - 21 de mayo de 2026)
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