Exp. D-8176

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M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub

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Sentencia C-029/11

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-No es oficioso

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Ausencia de certeza de los cargos de inconstitucionalidad

En relación con el requisito de certeza, la Corte ha sido enfática en señalar que el demandante debe atacar la norma de la cual se deriva la supuesta inconstitucionalidad y no otra diferente, toda vez que el control por vía de acción pública de inconstitucionalidad no es oficioso. En el presente caso, la demanda no cumple con el requisito de certeza en relación con la supuesta vulneración del artículo 25 de la Constitución Política, por cuanto la inconstitucionalidad alegada por el demandante no se deduce del texto acusado, artículo 19 de la Ley 1105 de 2006, sino del inciso segundo del artículo 8 de la Ley 1105 del 2006, norma que fue estudiada por esta Corporación en Sentencia C-795 del 2009

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA-No cumplimiento de los requisitos de procedibilidad

Referencia: expediente D-8176

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 19, incisos 1, 2, 5 y 6 (parcial) de la Ley 1105 de 2006, modificatorio del artículo 35 del Decreto Ley 254 de 2000.

Magistrado Ponente:

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Bogotá D. C., veintiséis (26) de enero de dos mil once (2011)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Mauricio González Cuervo -quien la preside-, María Victoria Calle Correa, Juan Carlos Henao Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,

ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Armando Colón Cárdenas demandó la constitucionalidad de algunos apartes de los incisos 1, 2, 5 y 6 del artículo 19 de la Ley 1105 de 2006, modificatorio del artículo 35 del Decreto Ley 254 de 2000.  

Mediante Auto del primero (01) de julio de dos mil diez (2010), fue inadmitida la demanda presentada al no cumplir con los requisitos  previstos en el numeral 3° del artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, referido al señalamiento de las razones por las cuales los textos demandados desconocen los preceptos contenidos en la Carta Política, así como de lo establecido por la jurisprudencia relativo a las características que debe cumplir el concepto de violación en las demandas de inconstitucionalidad y en los cargos por omisión legislativa relativa. En consecuencia, concedió al demandante un término de tres días para que, si lo estimaba pertinente, corrigiera la demanda.

Dentro de la oportunidad prevista, el demandante corrigió la demanda. La demanda fue admitida por Auto del dieciséis (16) de julio de dos mil diez (2010).

El despacho consideró pertinente poner en conocimiento de la demanda al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Departamento Administrativo de la Función Pública e invitar a participar en este asunto a las Facultades de Derecho de la Universidad Javeriana, de la Universidad del Rosario y de la Universidad Sergio Arboleda.   

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.

NORMAS DEMANDADAS

El texto de los apartes demandados es el siguiente (se subraya lo acusado):

"ARTÍCULO 19. El artículo 35 del Decreto-ley 254 de 2000 quedará así:

Artículo 35. A la terminación del plazo de la liquidación, el liquidador podrá celebrar contratos de fiducia mercantil con una entidad fiduciaria por el cual se transferirá activos de la liquidación con el fin de que la misma los enajene y destine el producto de dichos bienes a los fines que en el inciso siguiente se indican. La entidad fiduciaria contratista formará con los bienes recibidos de cada entidad en liquidación un patrimonio autónomo.

La entidad fiduciaria destinará el producto de los activos que les transfiera el liquidador a pagar los pasivos y contingencias de la entidad en liquidación, en la forma que hubiere determinado el liquidador en el contrato respectivo, de conformidad con las reglas de prelación de créditos previstas en la ley.

Si pagadas las obligaciones a cargo de la entidad en liquidación quedaren activos o dinero en poder de la entidad fiduciaria contratada, esta los entregará al Fopep o al Fondo de Reservas de Bonos Pensionales, según corresponda, en la forma y oportunidad que señale el Gobierno Nacional en el decreto que ordene la liquidación o en uno que lo complemente.

Pagados los pasivos o cuando los bienes entregados en fiducia sean suficientes para atenderlos, los demás activos que no hayan sido objeto de fiducia, se traspasarán al Ministerio, Departamento Administrativo o entidad descentralizada que determine la ley o el acto administrativo expedido por el Gobierno Nacional.  Lo anterior, sin perjuicio de que cuando se enajenen bienes, su producto se entregue al Fopep o al Fondo de Reserva de Bonos Pensionales, según lo determine el Gobierno Nacional.

Cumplido el plazo de la liquidación en el acta final de liquidación por la cual se pone fin a la existencia legal de la entidad y, cuando sea del caso, se indicarán los activos que se transfieren o que se encuentran en un patrimonio autónomo de conformidad con el presente artículo, así como los pasivos que se pagarán con cargo a dicho patrimonio autónomo, y las obligaciones que asuman otras entidades con sujeción a lo previsto en el presente decreto.

Si al terminar la liquidación existieren procesos pendientes contra la entidad, las contingencias respectivas se atenderán con cargo al patrimonio autónomo al que se refiere el presente artículo o a falta de este, el que se constituya para el efecto. Lo anterior sin perjuicio de los casos en que la Nación u otra entidad asuman dichos pasivos, de conformidad con la ley."

DEMANDA

En criterio del ciudadano Armando Colón Cárdenas, los apartes demandados del artículo 19 de la Ley 1105 del 2006, modificatorio del artículo 35 del Decreto Ley 254 del 2000, desconocen los artículos 25 y 29 de la Constitución Política, por tanto, solicita la declaración de inexequibilidad por las siguientes razones:

Estima el actor que se contraría el artículo 25 de la Constitución Política por cuanto los apartes facultan al liquidador, dentro de los procesos de supresión de las entidades públicas, a suscribir contratos de fiducia mercantil para constituir patrimonios autónomos. En opinión del actor, esto se traduce en la posibilidad de dar por terminadas las relaciones laborales de los servidores vinculados a tales entidades, sin que haya finalizado en forma real y efectiva la liquidación, pues el patrimonio continúa cumpliendo actividades y funciones propias del trámite, lo que conlleva la desprotección del trabajo como derecho fundamental, a pesar de que el Estado se encuentra en la obligación de protegerlo.

De igual forma, considera que los incisos demandados violan el artículo 29 Superior, pues afirma que la norma no establece quien asumirá el pago de los pasivos que nazcan o inicien con posterioridad a la suscripción del contrato de constitución del patrimonio autónomo. Esto deja sin protección alguna al ciudadano que con posterioridad a la suscripción del contrato "logre generar un pasivo con cargo al proceso liquidatario, es decir al no estipularse de forma concreta quien asume los pasivos del proceso liquidatario, una vez se expide el acta final de liquidación se convierte en una violación al debido proceso, al existir la obligación de estipular para el bien de la sociedad, que entidad es la que asume esos pasivos, lo contrario es dejar desprotegido a los titulares de los pasivos que debieran ser asumidos por el proceso liquidatorio" (sic)

Señala que esa omisión legislativa carece de un principio de razón suficiente, en cuanto se desprotege a los titulares de los pasivos causados con posterioridad al cierre de la liquidación, configurando una desigualdad negativa para los que se encuentran amparados por las consecuencias de la omisión legislativa relativa en la expedición de los apartes atacados.

Enfatiza que la omisión legislativa es consecuencia del incumplimiento del deber específico impuesto por el constituyente al legislador, en cuanto éste debe garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución Política. Advierte que es deber del Congreso de la República establecer el procedimiento para que los ciudadanos puedan reclamar ante una entidad en particular, los pasivos generados con posterioridad a la fecha  de expedición del acta final de liquidación que, en criterio del demandante, podría ser la fiduciaria que crea el patrimonio autónomo, la compañía a la que estaba adscrita o cualquier otra del nivel nacional o territorial.

Cabe señalar que el demandante advierte en su escrito de corrección que "el fundamento de la demanda se encuentra en los efectos que tiene en los pasivos laborales que se originan con ocasión de los procesos liquidatorios tanto del orden nacional como en el orden territorial, donde están utilizando la aplicación de este artículo legal, para suscribir, antes de la finalización real y efectiva de la liquidación, contratos de fiducia mercantil, para constituir patrimonios autónomos que suplantan los procesos liquidatorios y dar por terminado los  vínculos laborales, por un lado y por otro lado, no dejan estipulado quien asume los pasivos que se generen después del cierre definitivo de la entidad, ejemplo de ello es la liquidación de las empresas sociales del Estado LUIS CARLOS GALAN SARMIENTO EN LIQUIDACION, POLICARPA SALAVARRIETA EN LIQUIDACION, JOSE PRUDENCIO PADILLA EN LIQUIDACION, REDEHOSPITALES EN LIQUIDACIÓN EN LA CIUDAD DE BARRANQUILLA, EL RAMÓN GONZÁLEZ VALENCIA EN LIQUIDACIÓN EN LA CIUDAD DE BUCARAMANGA, entre otros ejemplos"(sic)

INTERVENCIONES

Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Dentro del término concedido, el doctor Daniel Mendoza Burgos, en su calidad de representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público intervino en el proceso y solicitó a la Corporación se declarara INHIBIDA por ineptitud de la demanda, o subsidiariamente se declarara la constitucionalidad de la disposición atacada.

En primer lugar, recordó que tanto el Decreto 2067 de 1991 así como la jurisprudencia constitucional, han dejado establecido que el demandante debe cumplir con ciertos requisitos para obtener un pronunciamiento de fondo por parte del Tribunal Constitucional. Específicamente, señaló que el cargo presentado por el ciudadano debe ser cierto, esto es, la demanda debe recaer sobre una proposición jurídica real y existente y no simplemente sobre una deducida por el actor. Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto, y no de proposiciones inexistentes que no son suministradas por el legislador.

Para el interviniente la demanda presentada contra el artículo 19 de la Ley 1105 de 2006 se fundamenta en consideraciones e interpretaciones que el mismo actor hace sobre la aplicación de la norma, más no sobre el contenido jurídico de la misma. En estos términos, señala el demandante que la norma ha sido utilizada para burlar los derechos de las empresas en liquidación, sin embargo, al leer la norma y analizar su contenido jurídico, no se vislumbra ningún quebrantamiento al Estatuto Superior. Por el contrario, si el demandante considera que han existido abusos por parte de las autoridades, el ordenamiento jurídico ofrece los mecanismos ordinarios para remediar tal situación.

Por otro lado, agrega que el actor no dirigió su demanda en forma correcta. En efecto, no es el artículo 19 el que establece la terminación de los contratos laborales (por cuanto éste sólo regula la forma de constitución del patrimonio autónomo), sino el artículo 8 de la Ley 1105 de 2006, que consagra que "al vencimiento del término de liquidación quedarán automáticamente suprimidos los cargos existentes y terminarán las relaciones laborales de acuerdo con el respectivo régimen legal aplicable". Esta norma fue declarada exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-795 de 2009[1], en donde se consideró que esto era una consecuencia razonable de todo proceso liquidatorio y es perfectamente admisible dentro del contexto constitucional.

En relación con la supuesta violación del artículo 29 Constitucional, establece que no es cierto que el legislador no haya regulado la aparición de pasivos posteriores, por cuanto el numeral 6 del artículo 19 de la Ley 1105 de 2006 establece expresamente que estos se atenderán con cargo al patrimonio autónomo al que se refiere la disposición. Por lo tanto, la disposición protege a todos los acreedores.

Departamento Administrativo de la Función Pública

Camilo Escobar Plata, obrando como apoderado del Departamento Administrativo de la Función Pública, solicita a la Corte Constitucional declararse INHIBIDA para pronunciarse de fondo respecto de los cargos de inconstitucionalidad formulados por el demandante. En forma subsidiaria, considera que debe declararse la exequibilidad de los incisos 1, 2, 5 y 6 del artículo 19 (parcial) de la ley 1105 de 2006, por cuanto a su juicio guardan armonía y concordancia con los artículos 25 y 29 de la Constitución.

En primer lugar, considera el interviniente que el actor no logró subsanar los defectos señalados por el Magistrado Ponente en el auto inadmisorio, teniendo en cuenta que existen unos requisitos especiales cuando lo que se persigue es la declaratoria de una omisión legislativa relativa.

Como fundamento de la solicitud de inhibición aduce que la presente demanda no reúne los requisitos mínimos de certeza, especificad y suficiencia; asimismo, señaló que las apreciaciones que hace el actor a la norma cuestionada, son acusaciones subjetivas y equivocadas que no comportan un alcance a los contenidos normativos de los incisos demandados.

Para sustentar en forma subsidiaria la constitucionalidad de la norma, transcribe algunos apartes de la exposición de motivos presentada por el Gobierno Nacional de la Ley 1106 de 2005, mediante la cual se modificó el decreto ley 254 de 2006, sobre el procedimiento de liquidación de las entidades públicas del orden nacional. Allí se da cuenta de la necesidad de buscar la eficiencia y eficacia en la tramitación de los procesos de liquidación de las entidades públicas nacionales y en particular aminorar el impacto de los costos y las pérdidas derivadas de la excesiva prolongación de los procesos liquidatorios, a través de la entrega de actividades que pueden ser cumplidas por entidades fiduciarias especializadas, en beneficio de los derechos de los acreedores.

Por ello, lejos de pretender vulnerar el derecho de los servidores públicos vinculados a la entidad en liquidación, lo que se pretende con la constitución de patrimonios autónomos es la agilidad en el pago de las obligaciones de la entidad liquidada, disminuyendo los costos y plazos, en beneficio del patrimonio público. Además, tal y como lo consagra el parágrafo 1 del artículo 52 de la Ley 489 de 1998, el acto que ordene la supresión, disolución y liquidación de las entidades públicas, dispondrá sobre la subrogación de las obligaciones y derechos de la misma.

En relación con la supuesta vulneración del derecho al trabajo, considera que el tema de la extensión de la permanencia de los servidores públicos en las entidades en liquidación ha sido resuelta por la Corporación en numerosas ocasiones, especialmente en la Sentencia C-795 de 2009, en la cual la Corte declaró la exequibilidad del artículo 8 de la Ley 1105 de 2006, que establece la terminación de los contratos laborales de acuerdo con el régimen aplicable.

En cuanto a la omisión legislativa alegada por el actor para el reconocimiento de acreencias producidas con posterioridad a la liquidación, debe señalarse que este trámite se encuentra regulado en el Decreto-Ley 254 de 2000, la Ley 1105 de 2006 y demás normas que reglamentan la materia, como el Decreto 414 de 2001, y por tanto, no es cierto que tales obligaciones queden desamparadas. Además, todas la actuaciones del liquidador deben estar sometidas bajo el riguroso control de los jueces de la República, sin que pueda afirmarse que en el trámite liquidatorio o con posterioridad a éste, los ciudadanos se encuentren desprovistos de la debida protección de sus acreencias, cuando, en cualquier caso, tales créditos gozan de respaldo constitucional de acuerdo con lo previsto en el artículo 58 de la Carta, sin perjuicio que los derechos deban ser acreditados y reconocidos en la forma que determine la ley.

En consecuencia, considera que con la expedición del artículo 19 de la Ley 1105 de 2006, el Legislador dio estricta aplicación a los postulados de la Carta Política y a los parámetros jurisprudenciales señalados por la Corte Constitucional que apunta a la eficacia en la tramitación de los procesos de liquidación de las entidades públicas nacionales y en particular, la eficiente realización de los activos.

Intervención del ciudadano Nixon Torres Carcomo

En el término previsto, el ciudadano Nixon Torres Carcomo, intervino en el juicio de constitucionalidad que hoy se suscita, solicitando a la Corte la INEXEQUIBILIDAD del artículo 19 de la Ley 1105 de 2006, o en su defecto la exequibilidad condicionada.

En primer lugar, señaló que la Corte ya había tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la terminación de los contratos laborales en los procesos de liquidación de las entidades públicas en la Sentencia C-795 del 2009. Allí se dijo que era constitucional dicha disposición, pero en opinión del demandante no se analizó la norma a la luz del artículo 29 Superior esto es "si hay violación al debido proceso, toda vez que se dé por terminado el proceso liquidatorio sin verificar si real o verdaderamente, previo el agotamiento de las etapas propias del procesos liquidatorio, éste a pesar que no concuerde con el plazo o duración fijado en el decreto que liquida la entidad pública, se pueda dar por terminado" (sic)

Agrega que en los planes de liquidación de las entidades públicas "se acostumbra a no permitir la ejecutoriedad del acta final de liquidación, es decir, una vez publican el acta final de liquidación, le dan efectos inmediatos, sin permitir que frente a esta acta final de liquidación, los acreedores en general puedan controvertir lo consignado allí, como una forma clara de desarrollar el debido proceso constitucional, adoleciendo de este defecto el artículo 19 de la Ley 1105 de 2006, pues no lo corrige."(sic)

Sostiene que la Corte Constitucional debería "aprovechar" esta oportunidad para estudiar si los trabajadores sindicalizados pueden ser despedidos aún finalizado el plazo de la liquidación.

De la misma manera, considera que el artículo 19 de la Ley 1105 de 2006 deja vacios que serán alegados por los funcionarios públicos para negar los derechos que asisten a los ciudadanos. Por ello solicita a la Corte proferir una sentencia condicionada que establezca: (i) que frente al acta final de liquidación es necesario el agotamiento de la vía gubernativa, (ii) que el acta de liquidación sólo puede expedirse agotadas todas las etapas del proceso, (iii) que si el patrimonio autónomo agota los recursos deberá transferírsele recursos nuevas apropiaciones para el pago de los pasivos que nazcan con posterioridad y (iv) es necesario la autorización judicial para despedir a los trabajadores sindicalizados.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

El Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, estando dentro del término legalmente previsto, emitió el concepto de su competencia, en el cual solicitó a la Corte se declarara INHIBIDA para decidir de fondo, en relación con los apartes acusados del artículo 19 de la Ley 1105 de 2006, por ineptitud sustantiva de la demanda. En el evento de que la Corte decidiera pronunciarse de fondo sobre dichas expresiones, el Ministerio Público le solicita declararlas EXEQUIBLES, con base en las siguientes consideraciones:

En primer lugar, señala el Procurador que en las Sentencias C-1052, C-1121 y C-1256 de 2001, al decantar las exigencias de las demandas de inconstitucionalidad, la Corte precisó los requisitos y contenidos mínimos, o exigencias materiales que debe cumplir la demanda, al establecer que los cargos formulados en ella deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes.

En el presente caso, la demanda no cumple con los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia, porque no recae sobre el contenido cierto de la norma acusada, sino sobre una interpretación errónea de ella, que se expresa a través de argumentos vagos o imprecisos. En efecto, no es verdad que las expresiones cuestionadas vulneren el derecho al trabajo de las personas vinculadas a las entidades en liquidación, pues la disposición se limita a facultar al liquidador para celebrar contratos de fiducia mercantil para transferir activos de la liquidación, con el fin de que la misma los enajene y destine el producto de dichos bienes a pagar los pasivos y contingencias de la entidad en liquidación.

Por el contrario, agrega el Ministerio Publico, la terminación de los contratos laborales no está prevista en la norma demandada, sino en el artículo 8º de la Ley 1105 de 2006, que no se demanda. En este último artículo se dispone la supresión de los cargos y la terminación de las relaciones de acuerdo con el respectivo régimen legal aplicable.

En relación con la supuesta omisión legislativa relativa, considera el Procurador que esta imputación carece de certeza, especificidad y suficiencia, si se tiene en cuenta que el cuestionamiento que se haga a una norma por violación del debido proceso debe proponer las razones y fundamentos de tal violación. Por el contrario, no es posible argumentar una omisión, pues una interpretación sistemática de las normas que regulan el proceso administrativo de liquidación, permite establecer que el parágrafo 1º del artículo 52 de la Ley 489 de 1998, consagra la disposición que considera omitida el actor. En efecto, ésta señala que el acto que ordene la supresión, disolución y liquidación, dispondrá sobre la subrogación de obligaciones y derechos de los organismos o entidades suprimidas o disueltas, la titularidad y destinación de los bienes o rentas, los ajustes presupuestales necesarios, el régimen aplicable a la liquidación y, de conformidad con las normas que rigen la materia, la situación de los servidores públicos.

Subsidiariamente solicita el Ministerio Público se declare la constitucionalidad de la norma acusada por cuanto el derecho al trabajo no es absoluto y en el caso en estudio su limitación obedece a la prevalencia del interés general, reconocida por el artículo 1º Superior, que está comprometido en la necesidad de liquidar una entidad pública.

CONSIDERACIONES

1. COMPETENCIA

Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de las expresiones acusadas contenidas en el artículo 19 de la Ley 1105 de 2006, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de textos normativos que hacen parte de una ley.

2. PROBLEMA JURÍDICO

Estima el demandante que las expresiones acusadas del artículo 19 de la Ley 1105 de 2006 desconocen el derecho al trabajo consagrado en el artículo 25 de la Constitución Política, el debido proceso-art 29- e incurren en una omisión legislativa relativa.

Señala el actor que en el proceso de liquidación de las entidades se afecta el derecho al trabajo, al permitir que se termine la relación laboral, como consecuencia de la constitución del patrimonio autónomo sin que la liquidación haya finalizado. En cuanto al debido proceso, considera que la norma omite definir quién asume la responsabilidad de los pasivos que se generen después de expedirse el acta final de liquidación.

La mayoría de los intervinientes consideran que la Corte Constitucional debe declararse inhibida para pronunciarse de fondo sobre la demanda presentada, al adolecer esta de ineptitud sustancial por indebida formulación de los cargos. Esta misma solicitud es hecha por el Ministerio Público.

Así, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público aduce que la demanda presentada contra el artículo 19 de la Ley 1105 de 2006 se fundamenta en consideraciones e interpretaciones subjetivas del actor, más no sobre el contenido jurídico de la disposición. Lo anterior, por cuanto no es el artículo 19 sino el 8 de la misma normatividad el que consagra la terminación de los contratos laborales. En relación con la omisión, refiere que no existe tal situación por cuanto los pasivos posteriores serán asumidos por el patrimonio autónomo.

El Departamento Administrativo de la Función Pública también comparte la posición sobre la insuficiencia de la demanda para generar un debate constitucional. Agrega que el artículo 19 de la Ley 1105 de 2006 fue expedido con miras a racionalizar los procesos de liquidación de las entidades públicas y proteger los derechos de los acreedores. De la misma manera, señala que los derechos de los trabajadores de encuentran protegidos tal y como lo desarrolló la Corte Constitucional en la Sentencia C-795 de 2009. Finalmente, también puso de presente que son varias las disposiciones que reconocen los pasivos reconocidos con posterioridad al acta de liquidación.

El ciudadano Nixon Torres Carcomo coadyuva la solicitud de inexequibilidad al considerar que la aplicación de la norma en casos concretos ha mostrado un desconocimiento de los derechos de los acreedores. Así mismo, solicita que la Corte se pronuncie sobre el derecho de los trabajadores sindicalizados y determine el momento en que tiene ejecutoriedad el acta de liquidación.

Finalmente, el Ministerio Público solicita la inhibición al considerar que del contenido normativo de la norma acusada no se desprende la terminación de los contratos laborales, sino que esto proviene del artículo 8 de la Ley 1105 de 2006, disposición que no fue objeto de la demanda. Agrega, además, que no existe omisión del legislador en relación con la asunción de los pasivos que surjan con posteridad al acta de liquidación, por cuanto una lectura sistemática del ordenamiento permite concluir que tal fenómeno se encuentra regulado.

Planteado entonces el debate constitucional, esta Corporación debe establecer previamente si la demanda presentada por el ciudadano Armando Colón Cárdenas permite un pronunciamiento de fondo. Sólo si la respuesta es afirmativa se entrará a estudiar el asunto presentado por el actor.

3. CUESTIÓN PREVIA: ANÁLISIS DE LA INEPTITUD DE LA DEMANDA

El artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 señala los elementos indispensables que debe contener la demanda en los procesos de inconstitucionalidad[2]. Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una norma determinada debe referir con precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto.

1. Es decir, para que realmente exista en la demanda  una imputación o un cargo de inconstitucionalidad, es indispensable que estos permitan efectuar a la Corte Constitucional  una verdadera confrontación entre la norma acusada, los argumentos expuestos por el demandante  y la disposición constitucional supuestamente vulnerada.  

En este orden de ideas, la Corte Constitucional ha reiterado, en numerosas ocasiones, que no cualquier tipo de argumentación sirve de sustento al análisis que debe realizar el juez de constitucionalidad. En efecto, es necesario que los razonamientos alegados contengan unos parámetros mínimos que permitan a la Corporación hacer un pronunciamiento de fondo respecto del asunto planteado.

En este contexto, en Sentencia C-1052 de 2001[3], esta Corporación señaló que las razones presentadas por los accionantes deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, pues de no ser así, la decisión que adopte la Corte necesariamente debe ser inhibitoria.

En otras palabras, la falta de formulación de una demanda en debida forma, impide que esta Corporación pueda confrontar la disposición acusada con el Texto Superior, ya que carece de cualquier facultad oficiosa de revisión del ordenamiento jurídico. En la referida providencia se explicó lo que debe entenderse por cada uno de estos requisitos en los siguientes términos:

La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque "el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental", no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.

(....)

Las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente "y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita" e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda. Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; "esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden". 

Las razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través "de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada". El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos "vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales" que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan.  Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad. 

La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad.  Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que "el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico"; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia, calificándola "de inocua, innecesaria, o reiterativa" a partir de una valoración parcial de sus efectos.

La suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional." (Subrayado fuera del texto)

2. Esto implica entonces que la acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta). Además, el actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no legales ni puramente doctrinarios ni referidos a situaciones puramente individuales (pertinencia). Finalmente, la acusación debe no sólo estar formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.
3. En relación con el requisito de certeza, la Corte ha sido enfática en señalar que el demandante debe atacar la norma de la cual se deriva la supuesta inconstitucionalidad y no otra diferente. Lo anterior por cuanto el control por vía de acción pública de inconstitucionalidad no es oficioso.

Precisamente, en Sentencia C-447 de 1997[5], se manifestó que: "(...) no corresponde a la Corte Constitucional revisar oficiosamente las leyes sino examinar aquellas que han sido demandadas por los ciudadanos, lo cual implica que el trámite de la acción pública sólo puede adelantarse cuando efectivamente haya habido demanda, esto es, una acusación en debida forma de un ciudadano contra una norma legal (...)".

En efecto, la condición de certeza del cargo implica la necesidad de acusar un precepto legal del cual se extrae la regla que al compararse con la Constitución puede resultar contraria a ella. Es decir, que el reproche formulado se predique directamente de la disposición atacada. Dicho en otros términos, el cargo de inconstitucionalidad es cierto cuando la acusación que formula el demandante recae sobre una norma jurídica o un precepto legal que "tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto"[6] y cuando las razones de inconstitucionalidad se predican del texto normativo acusado.

Así, la Corporación se ha declarado inhibida o ha confirmado el rechazo de una demanda cuando lo que se pretende es atacar una norma frente a la cual no se deduce el contenido normativo presentado por el actor, por cuanto el mismo proviene de una norma no presentada en su escrito de demanda.

4. Así, por ejemplo, en el Auto 107 de 2005[7], la Sala confirmó el rechazo de una demanda de inconstitucionalidad por cuanto el demandante deducía efectos que en realidad provenían de una disposición no demandada, relacionada con la facultad de las empresas sociales del Estado de contratar con terceros. Consideró la Sala:

"Ello significa que es una norma distinta de la acusada la que puede facultar a las empresas sociales del Estado del nivel territorial para cumplir sus funciones a través de contratación con terceros o convenios con entidades públicas o privadas, o mediante operadores externos, y que, por tanto, la que se examina, por no contemplar dicha facultad, no tiene los efectos inconstitucionales  que le atribuye el demandante en relación con el empleo y la carrera administrativa.

Por consiguiente, el contenido normativo impugnado por el demandante no es real o cierto, y sólo es una deducción subjetiva de aquel, defecto éste que por no haber sido corregido en el escrito de corrección de la demanda genera el rechazo de la misma."(Resaltado fuera del texto)

5. En la Sentencia C-831 de 2002[8], la Corporación se declaró inhibida, en razón a que el artículo atacado- 16 del Decreto 1586 de 1989- regulaba la opción del pago de la indemnización cuando mediante sentencia judicial se ordenaba el reintegro de una entidad liquidada, sin embargo, el demandante presentaba cargos relacionados con el reconocimiento de pensiones de jubilación, es decir, asunto que no guardaba relación alguna con la disposición atacada. Dijo la Sala que la acusación carecía de certeza por cuanto la disposición no regulaba en manera alguna las pensiones de jubilación:

"La demanda de la referencia no cumple este requisito porque las razones que expone el actor no recaen sobre una proposición jurídica real y existente. El actor cuestiona la exequibilidad de una interpretación de la norma acusada que no se deriva de su texto. La demanda se fundamenta en un contenido implícito o supuesto de la norma acusada, el cual procede de uno de sus posibles efectos prácticos dado que el artículo acusado no versa sobre las pensiones de jubilación ni sobre los requisitos para acceder a ella. Como el actor acusa una omisión del legislador al haberse abstenido de regular la contabilización del tiempo para que los trabajadores despedidos sin justa causa de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia puedan acceder a la pensión de jubilación, no ataca un contenido normativo comprendido por la disposición acusada, la cual se refiere al cumplimiento de las sentencias que ordenen el reintegro a una entidad en liquidación.

6. También en la Sentencia C-922 de 2007[9], la Corporación se declaró inhibida, por falta de certeza, frente a ciertos cargos presentados con el artículo  17 numeral 2° de la ley 797 de 2003 respecto de la supuesta falta de precisión en el otorgamiento de las facultades extraordinarias al Presidente de la República, en razón a que de esta disposición no se desprendía la inconstitucionalidad alegada. Dijo la Corporación:

"En cuanto a la certeza, los cargos gozarán de ésta siempre y cuando se realicen sobre una proposición jurídica presente en el ordenamiento jurídico, que ataquen la norma acusada y no otra no mencionada en la demanda; así entonces, los cargos no pueden inferir consecuencias subjetivas de las disposiciones demandadas, ni extraer de éstas efectos que ellas no contemplan objetivamente. En últimas, los cargos serán ciertos si las proposiciones jurídicas acusadas devienen objetivamente del "texto normativo". (Resaltado fuera del texto)

7. En igual sentido se pronunció la Sentencia C-1084 de 2008[10]. En aquella oportunidad, la Corporación se declaró inhibida frente a una demanda presentada por el artículo 53, (parcial) de la Ley 1151 de 2007, en razón a que los argumentos deducidos por el actor relacionadas con la integración del transporte masivo, no se deducía de la disposición cuestionada sino de las definiciones de la Ley 1151 de 2007, no atacadas por vía de la acción pública. Señaló la Sala:

"Por el contrario, el cargo no cumple el requisito de certeza cuando el actor deduce una proposición que no ha sido expresamente suministrada o no surge de la intención del legislador al regular determinados supuestos, pues no sólo resultaría absurdo ejercer el control sobre una norma inexistente, sino que desnaturalizaría el carácter rogado de la acción, el hecho de que la Corte decida "reemplazar su contenido y fundamentos o extenderla más allá de lo que exige una integración normativa razonable y necesaria"[11] o que, para iniciar el control de constitucionalidad, el juez le haga decir a la norma algo que no lo dice.

Así las cosas, es claro que el cuestionamiento sobre la existencia de empresas privadas que prestan el servicio colectivo y la manera como se integran al sistema de transporte masivo no se deriva de los textos acusados sino de la definición que el artículo 53 de la Ley de Plan Nacional de Desarrollo (segundo inciso) hace del subsistema de transporte complementario, lo cual, como se evidencia en los antecedentes de esta providencia, no fue objeto de demanda. Luego, es evidente que el supuesto del cual parten las acusaciones formuladas por el demandante no recae sobre el texto normativo acusado sino sobre otra disposición que no fue impugnada." (Resaltado fuera del texto)

8. Estas referencias muestran que en el presente caso, la demanda no cumple con el requisito de certeza en relación con la supuesta vulneración del artículo 25 de la Constitución Política, por cuanto como lo señalaron varios intervinientes, la inconstitucionalidad alegada por el demandante no se deduce del texto acusado, artículo 19 de la Ley 1105 de 2006, sino del inciso segundo del artículo 8 de la Ley 1105 del 2006.

En efecto, el actor señala que los incisos 1, 2, 5 y 6 del artículo 19 de la Ley 1105 de 2006, facultan al liquidador de una entidad pública a constituir patrimonios autónomos, dando por terminadas las relaciones laborales de los servidores públicos vinculados a ella, situación que conlleva a la vulneración del derecho al trabajo.

Sin embargo, se observa que el actor deduce la inconstitucionalidad de una proposición inexistente y que no ha sido suministrada por el legislador, teniendo en cuenta que el texto normativo del artículo 19 de la Ley 1105 de 2006 en ningún momento establece la terminación de las relaciones laborales vigentes sino sólo el procedimiento de la constitución de patrimonios autónomos para que los activos cubran los pasivos existentes.

Así, los incisos atacados establecen: (i) que cumplido el plazo de la liquidación, el liquidador podrá celebrar contratos de fiducia mercantil, a la cual se le transferirá los activos de la liquidación para el pago de los pasivos de la entidad, (ii) el inciso segundo señala que la fiducia destinará el producto de los activos transferidos a pagar los pasivos y contingencias de la entidad en liquidación, en la forma en que hubiere determinado el liquidador en el contrato respectivo, (iii) el inciso quinto regula que los activos que serán transferidos y los pasivos que serán asumidos deben constar en el acta de liquidación y (iv) finalmente el inciso sexto consagra que con cargo al patrimonio autónomo se atenderán las contingencias futuras de la entidad.

Por el contrario, es el inciso segundo del artículo 8 de la Ley 1105 de 2006 el que consagra la terminación de los contratos laborales al vencimiento del término de la liquidación, en los siguientes términos:

ARTÍCULO 8°. El artículo 8° del Decreto-ley 254 de 2000, quedará así:

Artículo 8°. Plazo. Dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha en que asuma sus funciones, el liquidador elaborará un programa de supresión de cargos, determinando el personal que por la naturaleza de las funciones desarrolladas debe acompañar el proceso de liquidación.

No obstante, al vencimiento del término de liquidación quedarán automáticamente suprimidos los cargos existentes y terminarán las relaciones laborales de acuerdo con el respectivo régimen legal aplicable".(Subrayado fuera del texto)

 

De manera entonces que el cuestionamiento sobre la supuesta vulneración del derecho al trabajo por la supresión de los cargos existentes al momento del vencimiento del término de la liquidación, no se deriva de los apartes de los inciso acusados, sino del artículo 8 de la Ley 1105 de 2006, norma que no fue objeto de la demanda. Pero además, cabe señalar que la constitucionalidad del artículo 8 de la Ley 1105 de 2006, fue estudiada por esta Corporación en Sentencia C-795 del 2009[12] y en relación con las acusaciones hoy presentadas contra el artículo 19.

9. En aquella oportunidad, la Sala estudió la demanda interpuesta contra el inciso 2 del artículo 8 de la Ley 1105 de 2006 por el supuesto desconocimiento de los artículos 25 y 29 Superior. El primero, porque al supeditar la duración y permanencia de las relaciones laborales al término previsto para la liquidación de la entidad, y no al tiempo que real y efectivamente dure el proceso liquidatorio, ocasionaba, en opinión de la ciudadana, un menoscabo al derecho al trabajo. A juicio de la actora, quienes están laborando para la entidad pública sometida a este procedimiento, tienen derecho a permanecer vinculados a ella hasta tanto finalice en forma efectiva la liquidación y no  hasta el cumplimiento del término formal estipulado en el decreto correspondiente para la liquidación.

En cuanto al artículo 29 superior, estimaba la actora que su vulneración se producía en razón a que "los trabajadores tienen derecho a que su permanencia en la entidad en liquidación obedezca de forma directa y real al agotamiento de las etapas propias del proceso de liquidación, y no al agotamiento del simple término (...)[13]"

En la Sentencia C-795 del 2009, la Corporación declaró la constitucionalidad del inciso 2° del artículo 8° de la Ley 1105 de 2006 al considerar que la supresión de cargos en los procesos liquidatorios no se constituía en una vulneración del derecho al trabajo.

Consideró la Corporación que reiterada jurisprudencia constitucional ha admitido que el cumplimiento pleno de los fines esenciales del Estado exige la adecuación de la estructura orgánica y  funcional de la administración a los cambios que imponen las dinámicas contemporáneas en que se mueven las relaciones económicas, los avances tecnológicos, las necesidades del servicio, la disponibilidad fiscal y las transformaciones sociales y culturales[14].

Agregó que la supresión de cargos y la consiguiente terminación de las relaciones laborales en el marco de un proceso de renovación de la administración pública  encuentran respaldo en los  principios que rigen la gestión  pública. Pese a lo anterior, el legislador debe buscar mecanismos para que el impacto frente a ciertos trabajadores sea aminorado en razón de la especial protección que frente a ellos impuso el Constituyente.

En este sentido, consideró la Corte que al establecer el inciso 2 del artículo 8 de la Ley 1105 de 2006 "de acuerdo con el respectivo régimen legal aplicable", se respetan los derechos de los trabajadores que tienen un fuero especial e implica la obligación de la elaboración de un plan de retiro por parte del liquidador. Señaló la Corte al analizar la supuesta vulneración del artículo 25 Constitucional:

"40. A juicio de la ciudadana María Fernanda Orozco Tous, el contenido del  inciso 2° del artículo 8° de la Ley 1105 de 2006, representa un menoscabo a las garantías contempladas en  los artículos 25 la Constitución, debido a que condiciona la duración y permanencia de las relaciones laborales de las personas que acompañan el proceso de extinción de la entidad, al término formalmente previsto para la liquidación, y no a aquel en el que materialmente se desarrolle dicho proceso. Para la demandante la terminación de las relaciones laborales, de manera general, debe estar condicionada a la culminación de la existencia jurídica de la entidad pública.

Sobre el particular observa la Sala que el precepto acusado en efecto establece como límite temporal para la supresión de los cargos existentes y la terminación de las relaciones laborales el vencimiento del término previsto para la liquidación, el cual se establecerá, de conformidad con el parágrafo 1° del artículo 2°, en el acto que ordena la supresión o disolución de la respectiva entidad. Agrega, sin embargo, que esa terminación de las relaciones laborales se surtirá "de acuerdo con el respectivo régimen legal aplicable".

41. Para la Corte es claro que la  norma fue expedida con fundamento en facultades que la Constitución atribuye al Congreso de la República; se inserta en el marco del ejercicio de  la función de determinar la estructura de la administración, y en el desarrollo la cual puede crear, fusionar o suprimir entidades y órganos del orden nacional tales como ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos; así como crear o autorizar la creación de empresas industriales del Estado y sociedades de economía mixta, e igualmente reglamentar la creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales (CP. art.150-7).

42. La supresión de cargos y la consiguiente terminación de las relaciones laborales en el marco de un proceso de renovación de la administración pública  encuentran así mismo respaldo en los  principios que rigen la gestión  pública, en particular los de eficacia, economía y celeridad, en procura de la satisfacción del interés general y el bien común (Art. 209 C.P.). No obstante, tal como quedó establecido en el fundamento jurídico No. 14, tales procesos deben ir acompañados de estrategias para que los derechos de los trabajadores no queden desprotegidos, en procura de que se cumplan los fines que inspiran el Estado Social de Derecho y se establezca un equilibrio entre las necesidades de adecuación de la estructura orgánica y funcional de la  administración y los derechos de los trabajadores.

43. La previsión contenida en la norma acusada en el sentido que la supresión de los cargos y la terminación de las relaciones laborales se producirán, de manera general, al vencimiento del término de la liquidación, resulta razonable y compatible con los propósitos de la Ley, orientada esta a establecer un procedimiento para la liquidación de entidades públicas de la rama ejecutiva del orden nacional. Se trata de una consecuencia natural y obvia, en el marco de estos procesos de reestructuración, en cuanto es de la esencia de los mismos la reducción o la readecuación de las plantas de personal; la misma norma, como es también admisible impone  al liquidador el deber elaborar un programa de supresión de cargos, determinando el personal que por la naturaleza de las funciones desarrolladas debe acompañar el proceso de la liquidación. No se advierte así en tal regulación un ejercicio irrazonable o desproporcionado de las facultades que la Constitución adscribe al legislador para establecer causales de retiro del servicio de los empleados y funcionarios del Estado.

44. Lo que no resultaría admisible, desde el punto de vista constitucional, es que estos procesos estuvieren desprovistos de mecanismos orientados a preservar los derechos de los trabajadores. En este sentido la norma acusada prevé que la terminación de las relaciones laborales se producirá de acuerdo con el respectivo régimen legal aplicable, expresión que a juicio de la Sala, comporta un imperativo para la administración consistente en establecer una estrategia de retiro que respete los derechos de los trabajadores, de conformidad con el régimen que le es aplicable a cada uno de ellos. La norma no estipula un retiro genérico, sino que ordena que el mismo tendrá en cuenta el estatuto aplicable de acuerdo con la naturaleza de la vinculación: "de acuerdo con el respectivo régimen legal aplicable".  Es decir que permite un trato diferenciado según se trate de funcionario de carrera, de servidores públicos amparados por el fuero sindical, de trabajadores cobijados por una convención colectiva de trabajo, o de  personas respecto de las cuales se ha establecido un régimen protección consistente en la estabilidad laboral reforzada, en virtud de su condición de sujetos de especial protección constitucional.

(....)

46. De tal manera que no es admisible el planteamiento de la demandante en el sentido que todos los trabajadores que acompañen el proceso de liquidación, independientemente de su condición, deben permanecer hasta el último acto de la empresa en liquidación. Esta prerrogativa ha sido reconocida únicamente a favor de las personas cobijadas por el denominado retén social, en virtud de la protección más intensa que les es debida, derivada de la especial situación de vulnerabilidad reconocida por la Constitución. La supresión paulatina de cargos, en atención a las necesidades que impone la naturaleza y características del proceso de liquidación, constituye una decisión inherente a esa situación jurídico – administrativa, y una potestad legítima del liquidador. Así mismo, el enunciado que dispone suprimir los cargos y dar por terminadas las relaciones laborales al momento del vencimiento del plazo estipulado para la liquidación, o de su prórroga resulta igualmente compatible con las finalidades constitucionales que persiguen estos procesos  de optimización de recursos, de mejoramiento de la gestión pública, y de  adaptación del servicio público a los retos que impone el cambio económico, social, con miras a la satisfacción del interés general, y a la realización del bien común.

47. En consecuencia la Corte declarará la exequibilidad del inciso segundo del artículo 8° de la Ley 1105 de 2006 (...)

10. Lo anterior refuerza la falta de claridad de los cargos presentados por el demandante contra el artículo 19 de la Ley 1105 de 2006. En efecto, la Corte estudió el cargo expuesto por el actor, pero frente al artículo 8 de la normatividad, que es la disposición que consagra la supresión de cargos en los procesos liquidatorios. Por el contrario, el artículo 19 se limita a establecer el procedimiento de la constitución de los patrimonios autónomos, y por tanto, no es de allí de donde se desprende la inconstitucionalidad alegada por el ciudadano.
11. Pero además el cargo no es pertinente, en razón a que como lo señala expresamente el actor en su escrito, la acción pretende la solución de los problemas de la aplicación de la norma en casos específicos. Dice el ciudadano Armando Colón Cárdenas "sea lo primero aclarar que esta demanda de inconstitucionalidad se fundamenta entre otras razones, por los efectos que tiene en los pasivos laborales que se originan con ocasión de los procesos liquidatorios tanto de orden nacional como en el orden territorial, donde están utilizando la aplicación de este artículo legal, para suscribir, antes de la finalización real y efectiva de la liquidación contratos de fiducia mercantil (...) ejemplo de ello es la liquidación de las empresas sociales del Estado LUIS CARLOS GALAN SARMIENTO EN LIQUIDACION, POLICARPA SALAVARRIETA EN LIQUIDACION, JOSE PRUDENCIO PADILLA EN LIQUIDACION, REDEHOSPITALES EN LIQUIDACIÓN EN LA CIUDAD DE BARRANQUILLA, EL RAMÓN GONÁLEZ VALENCIA EN LIQUIDACIÓN EN LA CIUDAD DE BUCARAMANGA, entre otros ejemplos"

En este sentido, esta Corte ha señalado en numerosas ocasiones que el cargo no se encuentra adecuadamente formulado y desnaturaliza el juicio abstracto de constitucionalidad cuando el demandante no acusa realmente el contenido de la norma sino que utiliza la acción pública para resolver un problema particular.

Por todas las anteriores razones, la Corte se inhibirá en relación con la vulneración del artículo 25 Constitucional.

4. NO EXISTE TAMPOCO UN CARGO POR OMISIÓN LEGISLATIVA RELATIVA

El otro cargo presentado por el ciudadano contra algunos apartes de los incisos 1, 2, 5 y 6 del artículo 19 de la Ley 1105 de 2006, radica en considerar que el legislador incurrió en una omisión legislativa relativa, por cuanto al condicionar el pago de los pasivos a aquellos  establecidos en el contrato de fiducia mercantil, se deja a un lado las obligaciones que surjan en forma posterior y por tanto se desconoce el debido proceso.

1. En primer lugar, cabe señalar que además de los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, el cargo por omisión legislativa relativa debe contar con unas particularidades específicas, que de no ser ofrecidas por el demandante conllevan a una sentencia inhibitoria.

En otras palabras, la Corte ha entendido que en estos casos la carga del demandante es mayor y más rigurosa. Así, es necesario que el "actor acuse el contenido normativo específicamente vinculado con la omisión" y que además precise con claridad en qué consiste la omisión, su alcance y sus consecuencias inconstitucionales, por lo que "no resultan atendibles los cargos generales que se dirigen a atacar un conjunto indeterminado de normas  con el argumento de que omiten la regulación de un aspecto particular, o los que se dirigen a atacar normas de las cuales no emerge el precepto que el demandante echa de menos".[15]

2. La jurisprudencia constitucional ha señalado que la Corte carece de competencia para pronunciarse acerca de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una omisión legislativa absoluta, aunque puede hacerlo respecto de la omisión relativa.  

Ésta tiene lugar cuando el legislador "al regular o construir una institución omite una condición o un ingrediente que, de acuerdo con la Constitución, sería exigencia esencial para armonizar con ella. v.gr.: si al regular un procedimiento, se pretermite el derecho de defensa."[16] y puede ocurrir de varias maneras: (i) cuando expide una ley que si bien desarrolla un deber impuesto por la Constitución, favorece a ciertos sectores y perjudica a otros; (ii) cuando adopta un precepto que corresponde a una obligación constitucional, pero excluye expresa o tácitamente a un grupo de ciudadanos de los beneficios que otorga a los demás; y (iii) cuando al regular una institución omite una condición o un elemento esencial exigido por la Constitución.  Frente al particular ha sostenido la Corte:

"La acción pública de inconstitucionalidad si bien permite realizar un control más o menos extenso de la labor legislativa, no autoriza la fiscalización de lo que el legislador genéricamente ha omitido, conforme a las directrices constitucionales. (...)  Lo que se pretende mediante la acción de inconstitucionalidad, es evaluar si el legislador al actuar, ha vulnerado o no los distintos cánones que conforman la Constitución. Por esta razón, hay que excluir de esta forma de control el que se dirige a evaluar las omisiones legislativas absolutas: si no hay actuación, no hay acto  qué comparar con las normas superiores; si no hay actuación, no hay acto que pueda ser sujeto de control. La Corte carece de competencia para conocer de demandas de inconstitucionalidad por omisión legislativa absoluta. (Sentencia C-543/96. M.P. : Dr. Carlos Gaviria Díaz)"

"No obstante lo anterior, resulta necesario explicar que la inconstitucionalidad por omisión no puede ser declarada por el juez constitucional sino en relación con el contenido normativo de una disposición concreta, que por incompleta resulta ser discriminatoria. Es decir, son inconstitucionales por omisión aquellas normas legales que por no comprender todo el universo de las hipótesis de hecho idénticas a la regulada, resultan ser contrarias al principio de igualdad. Pero la omisión legislativa pura o total, no es objeto del debate en el proceso de inexequibilidad, puesto que este consiste, esencialmente, en un juicio de comparación entre dos normas de distinto rango para derivar su conformidad o discrepancia. Luego el vacío legislativo absoluto no puede ser enjuiciado en razón de la carencia de objeto en uno de los extremos de comparación."

El legislador es llamado a desarrollar los preceptos constitucionales y al hacerlo debe respetar los principios y las normas impuestos por el constituyente. No puede, por consiguiente, legislar discriminatoriamente favoreciendo tan solo a un grupo dentro de las muchas personas colocadas en idéntica situación. Si lo hace, incurre en omisión discriminatoria que hace inconstitucional la norma así expedida. (Sentencia C-146/98, M.P. : Dr. Vladimiro Naranjo Mesa y C-891A de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil).

Por las especiales particularidades de la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma por omisión relativa, la Corte ha considerado que para que exista un cargo que de origen a un debate constitucional se requiere que el demandante demuestre: (i) la existencia de una norma frente a la cual se predique la omisión;(ii) la norma acusada debe excluir un ingrediente, condición normativa o consecuencia jurídica que a partir de un análisis inicial o de una visión global de su contenido, permita concluir que su consagración normativa resulta esencial e indispensable para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta [17], (iii) que la omisión en tal norma excluya de sus consecuencias aquellos casos que, por ser asimilables, deberían subsumirse dentro de su presupuesto fáctico; (iv) que dicha exclusión no obedezca a una razón objetiva y suficiente; (v) que al carecer de una razón objetiva y suficiente, la omisión produzca una desigualdad injustificada entre los casos que están y los que no están sujetos a las consecuencias previstas por la norma y; vi) que la omisión implique el incumplimiento de un deber constitucional del legislador".

Por lo anterior ha considerado la Corte que se impone un fallo inhibitorio cuando no es claro que de la norma se predique una omisión, ni el demandante precise con rigor cuáles fueron los contenidos omitidos que resultaron inconstitucionales. Y con esos criterios, esta Corporación se ha abstenido de pronunciarse de fondo cuando dichos requisitos no han sido cumplidos. En Sentencia C-192 de 2006[19], al inhibirse sobre una demanda por omisión legislativa relativa, señaló la Corporación

"De cumplirse los anteriores parámetros sí podría la Corte considerar la procedencia de una demanda por omisión legislativa relativa, siempre y cuando estén demostrados los siguientes presupuestos:"(i) que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador."[20]

De lo anterior, puede señalarse que el ejercicio del derecho político a presentar demandas de inconstitucionalidad por omisión legislativa impone al ciudadano una fuerte carga de argumentación, que en manera alguna restringe su derecho a participar en la defensa de la supremacía de la Constitución sino que por el contrario, hace eficaz el diálogo entre el ciudadano, las autoridades estatales comprometidas en la expedición o aplicación de las normas demandadas y el juez competente para juzgarlas a la luz del Ordenamiento Superior.[21]  (Resaltado fuera del texto)

De la misma manera, la Corporación ha considerado que es esencial demostrar que efectivamente el legislador ha incurrido en una omisión. Es decir, debe el ciudadano exponer que efectivamente el legislador no ha regulado en la disposición demandada la situación que considera ha debido incluirse.

Así, por ejemplo, en la sentencia C-311 de 2003, en donde la Corte se abstuvo de pronunciarse sobre la violación del derecho al debido proceso en los apartes demandados de los artículos 3° y 4° de la Ley 700 de 2001, la Corte se declaró inhibida al considerar que no se había demostrado la supuesta omisión. Dijo entonces esta Corporación:

"(P)ara que el estudio de este caso fuera viable, el actor debió mostrar que realmente no existía procedimiento aplicable y que ello generaba un problema constitucional. Encuentra la Corte que el demandante sólo se ocupó de argumentar en torno a los procesos disciplinarios - en el caso de funcionarios públicos- y el proceso de despido con justa causa (artículo 62 CST y sentencia T-546 de 2000, C-299 de 1998) - en el caso de los empleados del sector privado- sin adentrarse en otros procedimientos. No debe entonces este Tribunal entrar a construir los argumentos que el actor no presentó en su demanda pues el cargo no generó una real controversia constitucional ni cuestionó realmente la norma, pues existen otros procedimientos aplicables.

Así las cosas, considerando que en la presente causa el cargo formulado no se predica directamente de la expresión acusada, pues existen otras normas que pueden desarrollar el procedimiento, la Corte debe abstenerse de emitir pronunciamiento de fondo y, en su lugar, proceder a declararse inhibida por ineptitud sustancial de la demanda frente a ese cargo". (Subrayado fuera del texto)

3. Las anteriores consideraciones nos permiten concluir que el actor no cumplió adecuadamente con las exigencias particulares que el ordenamiento exige para la estructuración de un cargo por omisión legislativa relativa. Específicamente, no está demostrado que la norma haya dejado por fuera los pasivos que se generen con posterioridad al acto de liquidación. En efecto,  al contrario de lo sostenido por el demandante, el último inciso del artículo 19 de la Ley 1105 de 2006, que modifica el Decreto Ley 254 de 2000, regula el procedimiento a seguir en relación con las contingencias y pasivos posteriores y consagra que estos estarán a cargo del patrimonio autónomo, sin perjuicio de la Nación o de la entidad que asuma los pasivos de la entidad de conformidad con la Ley. Señala la disposición:

"Si al terminar la liquidación existieren procesos pendientes contra la entidad, las contingencias respectivas se atenderán con cargo al patrimonio autónomo al que se refiere el presente artículo o a falta de este, el que se constituya para el efecto. Lo anterior sin perjuicio de los casos en que la Nación u otra entidad asuman dichos pasivos, de conformidad con la ley."

Además, tal y como lo señaló el Ministerio Público y el representante del Departamento Administrativo de la Función Pública no es posible argumentar una omisión, pues una interpretación sistemática de las normas que regulan el proceso administrativo de liquidación, permiten concluir que tanto las obligaciones surgidas con anterioridad como con posterioridad al acto de liquidación deben ser asumidas.

En efecto, la Ley 489 de 1998, que regula esta materia, en su artículo 52, establece que el Presidente de la República podrá suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional, previstos en el artículo 38 de la misma ley. En el parágrafo 1 del artículo 52 de la Ley 489 de 1998 se señala que el acto que ordene la supresión, disolución y liquidación, dispondrá sobre la subrogación de obligaciones y derechos de los organismos o entidades suprimidas o disueltas, la titularidad y destinación de los bienes o rentas, los ajustes presupuestales necesarios, el régimen aplicable a la liquidación y, de conformidad con las normas que rigen la materia, la situación de los servidores públicos.

De la misma manera, el Decreto Ley 254 de 2000, sobre liquidación de entidades públicas del orden nacional, modificado por la Ley 1105 de 2006, ha sido reglamentado y allí también se ha regulado la asunción de los pasivos generados después de la terminación de los procesos de liquidación. Así, por ejemplo, el artículo 3 del Decreto 414 de 2001 "por el cual se reglamentan los artículos 25 y 26 del Decreto 254 del 21 de febrero de 2000 sobre el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional", consagra expresamente "Si terminado el proceso de liquidación sobreviven a éste, procesos judiciales o reclamaciones, los mismos serán atendidos por la entidad que, de conformidad con el parágrafo 1o. del artículo 52 de la ley 489 de 1998, haya sido señalada en el acto que ordenó la liquidación como receptora de los inventarios de bienes y subrogataria de los derechos y obligaciones de la entidad liquidada."

Es decir, el actor en realidad no demostró las razones por las cuales existe una omisión relativa, y consecuentemente vulneración del debido proceso, cuando, no sólo es el mismo artículo 19 de la Ley 1105 de 2006, el que regula expresamente la asunción de contingencias posteriores, sino que existen otras disposiciones que lo disponen.

Igualmente, se observa que la norma demandada tampoco señala, como lo asume el demandante, que con la suscripción del contrato de fiducia mercantil de constitución del patrimonio autónomo se excluyan  ciertos pasivos, lo que indica es que los procesos o contingencias pendientes se atenderán con cargo al patrimonio autónomo, sin que pueda deducirse que ello se derive en la exclusión de los pasivos como obligaciones a pagar.

De esta manera, la demanda de inconstitucionalidad, parcial, contra los incisos 1, 2, 5 y 6 del artículo 19 de la Ley 1105 de 2006 no permite activar el control de constitucionalidad, por lo cual, al asistirle razón al señor Procurador General de la Nación y algunos intervinientes, la Corte habrá de inhibirse de hacer pronunciamiento de fondo.

1. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

Declararse INHIBIDA para decidir de fondo, en relación con los apartes acusados de los incisos 1, 2, 5 y 6 del artículo 19 de la Ley 1105 de 2006, por ineptitud sustantiva de la demanda

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Presidente

Impedimento aceptado

MARIA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrada

JUAN CARLOS HENAO PÉREZ

Magistrado

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Magistrado

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

NILSON PINILLA PINILLA

Magistrado

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Magistrado

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO

Secretaria General

[1] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva

[2] Dice la citada norma: "Artículo 2º. Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán: 1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas; 3. Los razones por las cuales dichos textos se estiman violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y 5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda".

[3] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa

[4] Sentencia C-641 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil. Tomado de las Sentencias C-1052 y 1193 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras

[5] M.P. Alejandro Martínez Caballero

[6] Sentencia C-871 de 2003. M.P. Clara Inés Vargas Hernández

[7] M.P. Jaime Araujo Rentería

[8] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa

[9] M.P. Jaime Araujo Rentería

[10] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra

[11] Sentencia C-422 de 2006. M.P. Álvaro Tafur Galvis

[12] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva

[13] Cita contenida en la sentencia C-795 de 2009

[14] Sentencia T-587 de 2008 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto

[15] Sentencia C-427 de 2000 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa

[16] Sentencia C-543 de 1996 M.P Carlos Gaviria Díaz

[17] Véase, sentencias C-543 de 1996 M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-427 de 2000 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-1549 de 2000 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, C-185 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-311 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

[18] . Sentencia C-427 de 2000, reiterado en la Sentencia C-402 de 2003 M.P. Jaime Araujo Rentería

[19] M.P. Jaime Córdoba Triviño

[20] Sentencia C-185 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil.

[21] Sentencia C-1052 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

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"Leyes desde 1992 - Vigencia Expresa y Sentencias de Constitucionalidad"
ISSN [1657-6241 (En linea)]
Última actualización: 31 de octubre de 2024 - (Diario Oficial No. 52.908 - 13 de octubre de 2024)

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