Sentencia C-013/18

Referencia: Expediente RDL-031

Revisión de constitucionalidad del Decreto Ley 898 del 29 de mayo de 2017, “Por el cual se crea al interior de la Fiscalía General de la Nación la Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo, en cumplimiento de lo dispuesto en el Punto 3.4.4. del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, se determinan lineamientos básicos para su conformación y, en consecuencia, se modifica parcialmente la estructura de la Fiscalía General de la Nación, la planta de cargos de la entidad y se dictan otras disposiciones”.

Magistrado Ponente:

ALBERTO ROJAS RÍOS

Bogotá D.C., marzo catorce (14) de dos mil dieciocho (2018).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales (Tercer inciso del artículo 2º del Acto Legislativo 01  de 2016) y cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, modificado por el Decreto Ley 121 de 2017, ha proferido la siguiente sentencia.

ANTECEDENTES

Mediante oficio del 30 de mayo de 2017 la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República remitió a la Corte Constitucional copia auténtica del Decreto Ley 898 del 29 de mayo de 2017, “Por el cual se crea al interior de la Fiscalía General de la Nación la Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo, en cumplimiento de lo dispuesto en el Punto 3.4.4. del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, se determinan lineamientos básicos para su conformación y, en consecuencia, se modifica parcialmente la estructura de la Fiscalía General de la Nación, la planta de cargos de la entidad y se dictan otras disposiciones”.

El Magistrado Sustanciador, mediante Auto del primero de junio: (i)  asumió conocimiento del Decreto Ley 898 de 2017; (ii) comunicó el inicio del proceso al Presidente del Congreso de la República, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Defensa Nacional, a la Fiscalía General de la Nación y a la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de las Naciones Unidas en Colombia;  (iii) invitó a participar a las Facultades de Derecho de las Universidades de Los Andes, de Antioquia, de Cartagena, EAFIT, Santo Tomás sede Bogotá, Externado de Colombia, Javeriana, Libre, Nacional de Colombia, del Rosario, de La Sabana y Sergio Arboleda; (iv) ordenó por Secretaría General correr traslado al señor Procurador General de la Nación, por el término de diez (10) días, como lo ordena el artículo 3^o del Decreto 121 de 2017; y (v) fijar en lista el asunto de la referencia por el término de diez (10) días, con el fin de permitir a los ciudadanos intervenir, de conformidad con el artículo 3^o del Decreto ley 121 de 2017.

Cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, modificado por el Decreto Ley 121 de 2017,  procede esta Corporación a decidir sobre la exequibilidad de la norma objeto de control.

II. TEXTO DEL DECRETO LEY OBJETO DE REVISIÓN

“DECRETO LEY 898 DE 2017

(29 MAYO 2017)

“Por el cual se crea al interior de la Fiscalía General de la Nación la Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo, en cumplimiento a lo dispuesto en el Punto 3.4.4 del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, se determinan lineamientos básicos para su conformación y, en consecuencia, se modifica parcialmente la estructura de la Fiscalía General de la Nación, la planta de cargos de la entidad y se dictan otras disposiciones"

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,

En ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016, y

CONSIDERANDO:

Que con el fin de cumplir con el mandato constitucional del artículo 22 de la Constitución Política, según el cual la paz es un derecho y deber de obligatorio cumplimiento y en la búsqueda de una paz estable y duradera y la terminación definitiva del conflicto armado, el 24 de noviembre de 2016, el Gobierno Nacional suscribió con el grupo armado Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, Ejército del Pueblo (FARC-EP) un nuevo Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (en adelante Acuerdo Final).

Que el día 30 de noviembre de 2016, el Congreso de la República adoptó la decisión política de refrendar el Acuerdo Final.

Que con base en la suscripción del Acuerdo Final se dio apertura a un proceso amplio e inclusivo de justicia transicional en Colombia, enfocado principalmente en los derechos de las víctimas del conflicto armado y que como parte esencial de ese proceso el Gobierno Nacional está en la obligación de implementar los puntos del Acuerdo Final a través de la readecuación de sus instituciones para cumplir con los compromisos pactados, entre otras, a través de la expedición de normas con fuerza de ley.

Que el Acuerdo Final desarrolla seis ejes temáticos relacionados con: i) Reforma Rural Integral; ii) Participación Política: Apertura democrática para construir la paz; iii) Fin del conflicto; iv) Solución al problema de las drogas ilícitas; v) Acuerdo sobre las víctimas del conflicto; y vi) Mecanismos de implementación y verificación del cumplimiento del Acuerdo.

Que el contenido de este Decreto Ley tiene una naturaleza instrumental, ya que facilita la implementación y el desarrollo normativo del punto 1.1.1 del Acuerdo, relacionado con los procesos de extinción de dominio que son competencia de la Fiscalía General de la Nación; el punto 2.1.2.1 y 2.1.2.2 relativos al sistema de segundad en el ejercicio de la política y garantías para líderes y lideresas de organizaciones y movimientos sociales y defensores y defensoras de derechos humanos; el punto 3.4.3 relacionado con la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad del que forma parte la Fiscalía General de la Nación; el punto 3.4.4 relativo a lucha contra las organizaciones criminales y sus redes de apoyo, incluyendo las que hayan sido denominadas sucesoras del paramilitarismo, que representan la mayor amenaza a la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz; el punto 3.4.7 sobre el Sistema Integral de Seguridad para el ejercicio de la Política con el que debe coordinarse la Fiscalía General de la Nación; el punto 5.1.2 que prevé obligaciones de la Fiscalía en relación con el componente de justicia desarrollado por la Jurisdicción Especial para la Paz; el punto 5.1.3.7 para facilitar la persecución de los bienes de las FARC- EP que permitan una reparación material de las víctimas; el punto 6 relativo a la implementación de lo acordado.

Que el Acuerdo Final, conforme lo anterior, le impone retos trascendentales a la Fiscalía General Nación en el ejercicio de la acción penal, especialmente en los acuerdos de participación política, garantías de seguridad y víctimas. Las principales acciones a cargo del ente acusador se refieren a (i) fortalecer la capacidad investigativa y de judicialización para procesar a quienes atenten contra defensores de derechos humanos, líderes sociales y quienes ejercen la política, combatir la corrupción, intensificar la persecución penal de las organizaciones criminales y los fenómenos criminales relacionados con drogas ilícitas, (¡i) adelantar procesos de especialización en la etapa de investigación y acusación para elevar las capacidades institucionales con el fin de combatir la impunidad, (iii) implementar la Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo, y (iv) entregar informes a la Jurisdicción Especial para la Paz sobre hechos ocurridos con ocasión del conflicto armado.

Que las dependencias que conforman la Fiscalía General de la Nación ejecutan procesos i) estratégicos, ii) misionales, iii) de apoyo, y iv) de seguimiento, control y mejora. Los procesos estratégicos fijan las metas de la Entidad, emiten directrices y planifican los recursos. Los procesos misionales materializan la misión constitucional del ente acusador, a través de la ejecución de las actividades de investigación y acusación. Los procesos de apoyo suministran y distribuyen adecuadamente los recursos necesarios para el desarrollo de todas las actividades a cargo de la Entidad. Los procesos de seguimiento, control y mejora analizan los demás procesos con el fin de emprender acciones de mejora. De esta forma, la Fiscalía General de la Nación, desde el punto de vista organizacional es un todo conformado por distintos eslabones. Por lo tanto, el éxito en el ejercicio de la función que el constituyente le asignó a la Entidad depende de la armonía y coherencia con la que funcionen todas las dependencias que la integran.

Que para fortalecer las capacidades de investigación y acusación de la Fiscalía General de la Nación y adecuarlas a las exigencias del Acuerdo Final, el área misional de la Entidad contará con tres Delegadas, adscritas al Despacho del Vicefiscal General de la Nación: i) Delegada contra la Criminalidad Organizada, ii) Delegada para las Finanzas Criminales y iii) Delegada para la Segundad Ciudadana.

Que la Delegada contra la Criminalidad Organizada focalizará sus esfuerzos en la lucha contra i) el crimen organizado, ii) la corrupción, iii) el narcotráfico, iv) violaciones a los derechos humanos, entre otras, como respuesta a la problemática actual del país en materia criminal, relacionada especialmente con el escenario del postconflicto.

Que para el efecto, la Delegada contra la Criminalidad Organizada tendrá una Dirección Especializada contra las Organizaciones Criminales, encargada de investigar las distintas manifestaciones de la delincuencia organizada, especialmente las nuevas formas de criminalidad que emerjan para ocupar los espacios dejados en los mercados ilegales por el grupo FARC-EP.

Que la Delegada contra la Criminalidad Organizada contará con una Dirección Especializada contra la Corrupción, en cumplimiento del punto 2.2.5 del Acuerdo Final, el cual contempla el programa especial para la eliminación y prevención de la corrupción en la implementación del Acuerdo, por medio de la focalización del ejercicio de la acción penal en actos de corrupción.

Que la Delegada contra la Criminalidad Organizada tendrá una Dirección Especializada contra el Narcotráfico, encargada de investigar las diversas manifestaciones delictivas derivadas del tráfico de narcóticos.

Que la Delegada contra la Criminalidad Organizada tendrá una Dirección Especializada contra las Violaciones a los Derechos Humanos, para la persecución penal de las conductas atentatorias contra las garantías inherentes al ser humano, como la desaparición forzada, desplazamiento forzado y demás vulneraciones contra los derechos humanos.

Que la Delegada contra la Criminalidad Organizada tendrá una Dirección de Justicia Transicional que implementará mecanismos que permitan dar un cierre adecuado a las investigaciones que actualmente se adelantan en contra de postulados y desmovilizados.

Que la Delegada para las Finanzas Criminales contará con i) la Dirección Especializada contra el Lavado de Activos, ii) la Dirección Especializada de Extinción del Derecho de Dominio, y iii) la Dirección Especializada de Investigaciones Financieras. La primera tendrá la función principal de adoptar medidas eficaces para superar la impunidad en las modalidades delincuenciales de lavado de activos asociadas al crimen organizado y, la segunda, materializar la extinción del derecho de dominio de los bienes cuyo origen o destinación se presume ilícito. El ejercicio eficiente de la acción de extinción de dominio a cargo de la Fiscalía General de la Nación incide directamente en la implementación del punto 1 del Acuerdo Final, "Hacia un Nuevo Campo Colombiano: Reforma Rural Integral", toda vez que la acción de extinción de dominio será una de las fuentes del Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral que el Gobierno pretende distribuir gratuitamente. Por su parte, la Dirección Especializada de Investigaciones Financieras perseguirá las diversas modalidades de fraude que se cometen a través del sistema financiero, con el objetivo de debilitar las estructuras criminales.

Que la Delegada para la Seguridad Ciudadana tendrá a su cargo la dirección, coordinación, control y evaluación de la función de investigación y judicialización en todo el territorio nacional, en aras de facilitar la creación de condiciones favorables para la construcción de la paz estable y duradera y contribuir al fortalecimiento de las garantías de seguridad en los territorios, en los términos exigidos en el Acuerdo Final, a la vez que será la encargada de la atención al usuario, la intervención temprana y la oportuna asignación de las noticias criminales. Contará con una Dirección de Apoyo a la Investigación y Análisis para la Seguridad Ciudadana que se encargará del análisis en contexto de la función investigativa y acusatoria de los casos y situaciones priorizados.

Que la creación de la Unidad Especial de Investigación y la nueva organización del área misional de la Fiscalía General de la Nación, hacen necesario el ajuste de la estructura de la Entidad en los niveles estratégicos, de apoyo y de seguimiento, control y mejora, así como la modificación de la planta de personal de la Entidad.

Que para el cumplimiento de los deberes de la Fiscalía General de la Nación derivados del Acuerdo Final, es importante reorganizar el nivel estratégico de la Entidad con la finalidad de adecuar el direccionamiento estratégico a las necesidades del postconflicto, a la implementación de los acuerdos y a la construcción de una paz sostenible y duradera.

Que es necesario realizar algunos ajustes a las áreas de apoyo de la Fiscalía General de la Nación de acuerdo a las necesidades de la Unidad Especial de Investigación y de las Dependencias que integran el nivel misional y estratégico de la Entidad, con el propósito de garantizar el ejercicio armónico y coherente de la función constitucional del ente acusador.

Que, asimismo, el presente decreto reorganiza y fortalece la estructura orgánica de la Fiscalía para adecuar su arquitectura institucional a los cambios exigidos por los acuerdos y a los desafíos de su implementación.

Que la Honorable Corte Constitucional mediante sentencias C- 699 de 2016, C-160 de 2017 y C- 174 de 2017 definió los criterios de validez constitucional que deben cumplir los decretos con fuerza de ley expedidos para facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera y el Gobierno Nacional es consciente de la obligatoriedad y trascendencia de estos criterios y su importancia en un Estado Social de Derecho;

Que de conformidad con lo anterior, este Decreto se construyó sobre la base del cumplimiento de los requisitos de conexidad objetiva, estricta y suficiente, así como el requisito de necesidad estricta para su expedición, tal como se expondrá a continuación:

a. Requisitos formales de validez constitucional

Que según el artículo 5^o del Acto legislativo 01 de 2016, entrará en vigencia a partir de la refrendación popular, la cual se llevó a cabo por el Congreso de la República mediante decisión política del 30 de noviembre de 2016, por lo que comenzó a regir el 01 de diciembre del mismo año.

Que de acuerdo con lo anterior, a la fecha no se han cumplido los 180 días dentro de los cuales se pueden expedir decretos con fuerza de ley por lo que se cumple con el criterio de temporalidad para su expedición.

Que el presente Decreto es suscrito, en cumplimiento del inciso 3^o del artículo 115 de la Constitución Política, por el Presidente de la República, los Ministerios de Justicia y del Derecho, de Hacienda y Crédito Público y por el Departamento Administrativo de la Función Pública, que para este negocio en particular constituyen Gobierno.

Que el presente Decreto en cumplimiento de lo previsto en el artículo 169 de la Constitución Política tiene por título: "Por el cual se crea al interior de la Fiscalía General de la Nación la Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo, en cumplimiento a lo dispuesto en el Punto 3.4.4 del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, se determinan lineamientos básicos para su conformación y, en consecuencia, se modifica parcialmente la estructura de la Fiscalía General de la Nación, se modifica la planta de cargos de la entidad y se dictan otras disposiciones", que corresponde precisamente a su contenido.

Que como parte de los requisitos trazados por la jurisprudencia constitucional, el presente Decreto Ley cuenta con una motivación adecuada y suficiente, en el siguiente sentido:

b. Requisitos materiales de validez constitucional

Que en cumplimiento del requisito de conexidad objetiva el presente Decreto Ley: (i) tiene un vínculo cierto y verificable entre su materia y articulado y el contenido del Acuerdo Final; (ii) sirve para facilitar o asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo (C-174/2017) y (iii) no regula aspectos diferentes, ni rebasa el ámbito de aquellos asuntos imprescindibles para el proceso de implementación del Acuerdo.

Que el contenido de este Decreto Ley facilita la implementación y el desarrollo normativo del punto 1.1.1 del Acuerdo, relacionado con los procesos de extinción de dominio que son competencia de la Fiscalía General de la Nación al crear en su artículo 40 la Delegada para las Finanzas Criminales que se concentrará, a través de sus Direcciones Especializadas contra el Lavado de Activos y Extinción de Dominio y para Investigaciones Criminales y persecución de activos provenientes de actividades ilícitas cuya extinción de dominio nutrirá el Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral.

Que para facilitar la implementación del punto 2.1.2.1 sobre el Sistema Integral de
Seguridad para el Ejercicio de la Política del Acuerdo Final, el presente Decreto
fortalece la capacidad estratégica de la Fiscalía en particular para mejorar las
capacidades investigativas y de judicialización para procesar a quienes atenten
contra aquellos que ejercen política. Así, se implementarán procesos de
especialización en la etapa de investigación y acusación para elevar las
capacidades institucionales para combatir la impunidad y se dará impulso a las
investigaciones por delitos contra quienes ejercen política, especialmente contra la oposición. Esto de conformidad con los artículos 37, 38, 39, 41, 42 y 43 relativos a la Delegada contra la Criminalidad organizada y sus Direcciones Especializadas así como los artículos 44, 45, 46, 47, 48 y 49 relacionados con la Delegada para la Seguridad Ciudadana.

Que de conformidad con el punto 2.1.2.2 del Acuerdo Final, se implementarán garantías de seguridad de líderes y lideresas de organizaciones y movimientos sociales y defensores y defensoras de derechos humanos, para lo cual se fortalecerán las capacidades investigativas y de judicialización de la Fiscalía General de la Nación para atender este tipo de criminalidad los artículos 37, 38, 39, 41, 42 y 43 relativos a la Delegada contra la Criminalidad Organizada y sus Direcciones Especializadas así como los artículos 44, 45, 46, 47, 48 y 49 relacionados con la Delegada para la Seguridad Ciudadana.

Que el fortalecimiento y reorganización de las funciones misionales en las Delegadas contra la Criminalidad Organizada, para las Finanzas Criminales y para la Seguridad Ciudadana, así como sus direcciones también se relacionan con el punto 3.4.3 "Comisión Nacional de Garantías de Seguridad" y el punto 3.4.7 sobre el Sistema Integral de Seguridad para el ejercicio de la Política con el que debe coordinarse la Fiscalía General de la Nación por cuanto permitirá mejorar la respuesta institucional necesaria para garantizar el desmantelamiento de cualquier organización criminal y la persecución de conductas que atenten contra movimientos sociales o políticos. En consecuencia, se simplificará la estructura institucional de la Fiscalía para mejorar el manejo de información y el avance de las investigaciones y se implementarán las herramientas que permitan una articulación armónica entre estas dependencias y la Unidad Especial de Investigación.

Que para asegurar los principios de presencia institucional del Estado y territorialidad, se hace necesario fortalecer y mejorar el aprovechamiento de los recursos humanos disponibles, se modifica la planta de personal para fortalecer los procesos misionales y de gestión para mejorar la cobertura en el territorio.

Que el punto 3.4.4 del Acuerdo dispone la creación al interior de la Fiscalía General de la Nación de una Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atenían contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo, para lo cual el presente Decreto Ley en sus artículos 1 al 24 la crea y desarrolla.

Que el punto 5.1.2 del Acuerdo incluye el componente de verdad, justicia, reparación y no repetición -SIVJRNR- y prevé obligaciones de la Fiscalía en relación con el componente de justicia desarrollado por la Jurisdicción Especial para la Paz, en tanto que concretamente, el ente acusador tiene que presentar reportes e informes dirigidos a las autoridades que la conforman y en esa medida, los artículos 26, 27, 28 y 29 del presente Decreto refuerzan la estructura de la Fiscalía General de la Nación para atender este deber. En particular, estos artículos están dirigidos a centralizar y hacer más claro y directo el flujo de información de los procesos penales relacionados con el conflicto armado con el fin de facilitar la construcción de los informes para la Jurisdicción Especial para la Paz.

Que conforme al punto 5.1.3.7 del Acuerdo para facilitar la persecución de los bienes de las FARC- EP que permitan una reparación material de las víctimas, le compete a la Fiscalía continuar con el procedimiento de extinción de dominio y otros procesos de la legislación ordinaria con relación a los bienes y activos que las FARC-EP no reporten en los inventarios mencionados por el Acuerdo Final. En este sentido, los artículos 40, 41, 42 y 43 relativos a la Delegada para las Finanzas Criminales materializan este aspecto.

Que de forma transversal y teniendo en cuenta que el Acuerdo Final considerando todos los aspectos anteriores redefine la política criminal de la Fiscalía, el Decreto robustece y define de manera más clara la capacidad de dirección estratégica y planeación de la Entidad, para adecuar su estructura a los cambios exigidos por el Acuerdo con el fin de hacer más eficiente la distribución de cargas de trabajo y enfocar los recursos de investigación y judicialización hacia las prioridades del Acuerdo de Paz y de la construcción de una paz estable y duradera, así como fortalecer la presencia de la Fiscalía a nivel territorial. Con ese objetivo se incluyen los artículos 26, 27, 28 y 29 relacionados con la Dirección de Políticas y Estrategia, la Subdirección de Políticas Públicas y Estrategia Institucional, la Subdirección de Política Criminal y Articulación y la Dirección de Planeación y Desarrollo.

Que aunado a lo anterior, la institucionalidad y los procesos establecidos en el Acuerdo Final y en el Acto Legislativo 01 de 2017, modifican el rol de la Fiscalía General de la Nación como titular exclusivo del ejercicio de la acción penal y de la investigación y persecución de los hechos que revistan las características de un delito, desconcentrando estas funciones en los casos de competencia de la Justicia Especializada para la Paz, e imponiendo el deber de articular esfuerzos con esta nueva jurisdicción para lograr la adecuada implementación del Acuerdo Final. Es la primera vez que en el desarrollo de un proceso de justicia transicional en el país la Fiscalía General de la Nación no es el único ente a cargo de la acción penal, lo que implica un cambio en la Entidad.

Que, el contenido del presente Decreto Ley tiene conexidad estricta con el Acuerdo, si se tiene en cuenta que desarrolla de forma concreta, asuntos del Acuerdo Final, tales como los puntos 1.1.1, 2.1.2, 2.3.3, 3.4.4, 4.3.1, 4.3.2, que consagran, respectivamente, mandatos sobre la agilización de procesos de extinción de dominio, persecución de conductas que atenían contra quienes ejercen política y de delitos que afectan el sistema electoral, persecución de organizaciones criminales emergentes que atenten contra la implementación del Acuerdo e investigación y judicialización de conductas de narcotráfico, lavado de activos y corrupción. Así mismo, el punto 5.1.2 prevé obligaciones de la Fiscalía en relación con el componente de justicia desarrollado por la Jurisdicción Especial para la Paz, en tanto, el ente acusador tiene que presentar reportes e informes dirigidos a las autoridades que la componen.

Que el punto 6.1.10 sobre la implementación normativa durante los doce (12) primeros meses tras la firma del Acuerdo, conforme a lo establecido en el Acto Legislativo 01 de 2016, establece la necesidad de adoptar las leyes y normas para la implementación de lo acordado en materia de: (i) la reforma rural integral y la sustitución de los cultivos de uso ilícito; (ii) desarrollo sobre participación política: creación de circunstancias especiales de paz; ampliación de espacios de divulgación para partidos y movimientos políticos incluyendo a medios de comunicación y difusión; (iii) normas de desarrollo para reforma de la extinción judicial de dominio; (iv) reforma al sistema de alertas tempranas; (v) desarrollo sobre el Sistema Integral de Garantías de seguridad para la organización política que surja de los acuerdos de paz; (vi) reforma de la Ley 1448 de 2011, de víctimas y restitución de tierras; (vii) desarrollo sobre garantías y promoción de la participación de la ciudadanía, la sociedad en especial de las Circunscripciones Especiales de Paz, y (viii) adopción de medidas para combatir la corrupción.

Que las obligaciones que debe cumplir la Fiscalía General de la Nación de conformidad con el Acuerdo Final suponen modificaciones en cada una de las materias señaladas en el considerando que antecede, por lo que, de acuerdo con el compromiso asumido, resulta prioritario hacer las modificaciones normativas exigidas para ajustar la estructura de la Entidad a dichos pactos.

Que teniendo en cuenta que los miembros de las FARC-EP que suscribieron y reconocieron el Acuerdo Final, se movilizaron y agruparon en zonas veredales de concentración, resulta urgente reorganizar las capacidades de la Fiscalía General de la Nación para aumentar su presencia institucional en las regiones afectadas por el conflicto, con el objetivo de evitar el aumento de delitos que atentan contra la seguridad ciudadana, combatir el resurgimiento de la criminalidad organizada y la formación de nuevos patrimonios ilícitos.

Que, el presente Decreto con fuerza de ley cumple con el presupuesto de necesidad estricta, conforme al cual las condiciones de urgencia hacen imperativa su expedición sin hacer uso del trámite legislativo, ya sea de carácter ordinario o especial. En efecto, los aspectos regulados mediante este Decreto requieren ser desarrollados con carácter de urgencia, en tanto la implementación del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No repetición y demás institucionalidad necesaria para el cumplimiento del Acuerdo Final debe realizarse a la mayor brevedad. Adicionalmente, si no se fortalece de manera inmediata la estructura de la Fiscalía, en los términos expuestos en esta regulación, la investigación y juzgamiento de las conductas delictivas que atentan contra la implementación del Acuerdo, tales como las que lesionan el ejercicio de la actividad política o las que desarrollan el narcotráfico o el actuar de grupos emergentes y sucesores del paramilitarismo, no podrán ser adelantadas de forma eficiente y eficaz por el ente acusador.

Que en un escenario de postconflicto, resulta esencial asegurar la efectividad de la lucha contra las organizaciones criminales y sus redes de apoyo, incluyendo las que hayan sido denominadas sucesoras del paramilitarismo, las cuales representan una de las mayores amenazas para la implementación del Acuerdo Final y la construcción de una paz estable y duradera.

Que es indispensable garantizar la implementación de medidas dirigidas a intensificar con efectividad y de forma integral, las acciones contra las organizaciones, redes de apoyo y conductas criminales responsables de efectuar violaciones a los derechos humanos de defensores(as) de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos, desmovilizados y personas que participen en la implementación de los acuerdos, así como de las comunidades en los territorios.

Que esta regulación tiene conexidad suficiente con el Acuerdo, en la medida que las obligaciones y mandatos que contiene y que atañen a la Fiscalía General de la Nación, requieren del fortalecimiento de las capacidades de investigación, acusación y, en general, de persecución penal de las conductas que atentan contra su implementación. Concretamente, la cercanía entre el Acuerdo y el presente Decreto se sustenta en que la modificación de la estructura orgánica y funcional de la Fiscalía busca el fortalecimiento de la persecución que adelante el ente acusador en materia de extinción de dominio sobre tierras y de las conductas que atentan contra el ejercicio de la política, delitos y organizaciones emergentes y sucesoras del paramilitarismo y actividades de narcotráfico y de corrupción, entre otras.

Que en virtud del primer punto del Acuerdo, existe la urgencia de agilizar los procesos judiciales sobre extinción de dominio, los cuales –de conformidad con la Ley 1708 de 2014- corresponden a la Fiscalía General de la Nación. La finalidad de esta medida atiende a la necesidad de remediar la concentración ilegal de tierras en beneficio de los campesinos, campesinas y comunidades rurales más afectadas por el conflicto. Igualmente, conforme al punto 5.1.3.7. del Acuerdo Final, le compete al ente acusador continuar con el procedimiento de extinción de dominio y otros que procedan en virtud de la legislación ordinaria, con relación a los bienes y activos que las FARC-EP no reporten en los inventarios mencionados por el Acuerdo Final y que sean necesarios para atender y reparar materialmente a las víctimas.

Que, según el segundo punto del Acuerdo, es evidente la importancia de articular con la Fiscalía las garantías de seguridad para el ejercicio de la Política. En ese sentido, el ente acusador deberá estar coordinado con el Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política, creado por el Acuerdo. Además, deberá implementar, por mandato del Gobierno, medidas necesarias para desarticular las fuentes de violencia en contra de quienes ejercen política y, en especial, para evitar y controlar el resurgimiento de grupos de tipo paramilitar. Así mismo, deberá fortalecer el ejercicio de las capacidades de investigación y acusación para contrarrestar la impunidad, sobre todo respecto de las conductas delictivas que atenten contra la seguridad de líderes y lideresas de organizaciones y movimientos sociales y defensores y defensoras de derechos humanos. De igual forma, la efectividad de esas funciones debe dirigirse a contrarrestar los delitos cometidos en el marco de procesos electorales, razón por la cual es necesario el fortalecimiento de la investigación y sanción de cualquier infiltración criminal en la actividad política.

Que en virtud del punto tercero del Acuerdo Final, es imperante fortalecer las capacidades de investigación y juzgamiento para realizar la persecución penal de "las conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo". Con esa finalidad, el Acuerdo previo la creación de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad, de la cual hace parte el Fiscal General de la Nación y así mismo, de la Unidad Especial de Investigación para adelantar la investigación, persecución y acusación de esos delitos y organizaciones, la cual, por mandato del Acuerdo, será parte de la Fiscalía General de la Nación.

Que, de conformidad con el punto cuarto del Acuerdo, para solucionar de forma definitiva el problema de las drogas ilícitas, es necesario fortalecer las medidas de lucha contra las organizaciones criminales que adelanten actividades de narcotráfico, lavado de activos y corrupción. En ese sentido, es indispensable la especialización de las funciones de la Fiscalía General de la Nación para el cumplimiento de ese mandato y, así mismo, la implementación de una estrategia de política criminal que contrarreste el narcotráfico mediante el fortalecimiento de la investigación, judicialización y sanción de delitos de producción y comercialización de drogas ilícitas, especialmente en contra de las organizaciones criminales asociadas a ese tipo de actividades. Además, el fortalecimiento de la lucha contra las drogas ilícitas requiere la identificación de los sistemas de financiamiento de las organizaciones criminales y, la aplicación efectiva de procesos de extinción de dominio, los cuales también están a cargo del ente acusador.

Que, de conformidad con el punto quinto del Acuerdo Final, la Fiscalía General de la Nación tiene las siguientes funciones: i) presentar informes a la Sala de Reconocimiento, sobre las investigaciones en trámite relacionadas con conductas cometidas con ocasión del conflicto armado; ii) remitir a la Sala de Reconocimiento, las investigaciones sobre hechos y conductas que sean competencia de la Jurisdicción Especial de Paz; iii) suministrar información a la Sala de Reconocimiento, después de la entrega del informe sobre las investigaciones relacionadas con conductas cometidas con ocasión del conflicto armado, respecto de los hechos sobre los cuales la Sala no cuente con suficiente información; iv) colaborar armónicamente con la Sala de Reconocimiento y con la Unidad de Investigación y Acusación; v) fortalecer la coordinación con el Gobierno Nacional para impulsar las denuncias e investigaciones por violaciones a los derechos de los defensores y defensoras de derechos humanos; vi) suministrar al Gobierno Nacional la información sobre personas procesadas y condenadas por conductas relacionadas con su pertenencia a las FARC-EP o acusadas de colaborar o pertenecer a ellas; vii) solicitar al Juez de Conocimiento competente, la preclusión de las investigaciones adelantadas contra integrantes de las FARC-EP, por delitos políticos y conexos.

Que de conformidad con el literal j, numeral 48 del punto 5 del Acuerdo Final, la Fiscalía General de la Nación debe continuar "adelantando las investigaciones hasta el día en que la Sala [...] anuncie públicamente que en tres meses presentará al Tribunal para la Paz su resolución de conclusiones, momento en el cual la Fiscalía o el órgano investigador de que se trate, deberán remitir a la Sala la totalidad de investigaciones que tenga sobre dichos hechos y conductas", responsabilidad que está relacionada con la viabilidad del componente de justicia del Sistema de Verdad, Justicia, Reparación y Garantías de no Repetición creado por el Acto Legislativo 1 de 2017.

Que la Unidad Especial de Investigación, a través del cumplimiento de sus funciones aportará al fortalecimiento de la justicia y al desmantelamiento de las organizaciones que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo, garantizará a su vez la no repetición del fenómeno paramilitar, prevendrá la comisión de nuevas violaciones a los derechos humanos, y aportará así a la construcción de una paz estable y duradera.

Que además de la creación de la Unidad Especial de Investigación en el Acuerdo Final quedaron consagradas distintas obligaciones y mandatos a cargo de la Fiscalía General de la Nación, cuyo cumplimiento impacta, de forma significativa, el desempeño de sus funciones.

Que la Fiscalía General de la Nación tiene el deber de investigar y procesar a los exintegrantes de grupos armados reincidentes, así como a los disidentes que no hicieron parte del proceso de paz. La eficiencia en esta materia es fundamental para la estabilidad del Acuerdo Final y el éxito del proceso de implementación del mismo.

Que de acuerdo con el Informe anual del Alto Comisionado de las Naciones Unidas
para los Derechos Humanos sobre la situación de los derechos humanos en
Colombia (A/HRC/34/3/Add.3), en el 2016 la situación de los defensores y
defensoras de derechos humanos "siguió siendo motivo de preocupación" ya que
se produjeron 59 homicidios, 44 ataques, 210 amenazas y 72 violaciones a los
derechos a la privacidad y a la propiedad, para un total 389 tipos de ataques en
contra de estas personas. En lo que va corrido del 2017, la Oficina del Alto
Comisionado para los Derechos Humanos en Colombia ha registrado 41 denuncias de homicidios de las que ha verificado 14.

Que en el Informe Especial de riesgo: "Violencia y amenazas contra los líderes sociales y defensores de derechos Humanos", la Defensoría del Pueblo reportó al menos, 156 homicidios, 33 atentados y 5 desapariciones forzadas contra líderes y defensores de derechos humanos, durante el periodo comprendido entre el 01 de enero de 2016 y el 01 de marzo de 2017, ratificando la grave situación de riesgo en la que se encuentran los defensores de derechos humanos y movimientos sociales en la implementación del Acuerdo Final .

Que estudios especializados han identificado que la criminalidad organizada, especialmente, la derivada de bandas criminales no sólo participa en el narcotráfico, sino también en la minería ¡legal, el contrabando, el tráfico de armas, el sicariato, el microtráfico, y el control social mediante actos de violencia contra líderes sociales y grupos vulnerables, intimidación de la población y alianzas con sectores políticos y judiciales, fenómenos cuya investigación y judicialización requieren de fiscales especializados tanto en la seguridad ciudadana, como en otros tipos de criminalidad. Igualmente, se ha documentado que la acción y áreas de influencia de estas organizaciones crecen durante los procesos de transición a la paz, por lo cual se requiere de una adecuación del ente investigador para reaccionar rápidamente ante estos fenómenos.

Que existe suficiente evidencia sobre el recrudecimiento de la criminalidad organizada en algunas de las zonas abandonadas por las FARC-EP, lo que implica un reto para la construcción de una paz estable y duradera. En concreto, Observatorios de Derechos Humanos y Organizaciones Sociales han documentado intervenciones de organizaciones criminales en regiones como el Chocó, Nariño y Guaviare, entre otros departamentos.

Que documentos especializados indican que las sociedades en transición pueden sufrir un recrudecimiento de la violencia organizada con posterioridad a la implementación de un Acuerdo de Paz. Al respecto, el Instituto para la Paz de los Estados Unidos -USIP- ha documentado casos como el de Irlanda del Norte, en el que una Comisión de Monitoreo Independiente identificó que existían dificultades en la implementación del Acuerdo del Viernes Santo de 1998, debido a la existencia de grupos paramilitares tanto unionistas como independentistas comprometidos en actividades como el contrabando, narcotráfico, extorsión, falsificación de productos y robos.

Que el USIP también ha hecho referencia a los casos de corrupción que se presentaron en Bosnia y Herzegovina con posterioridad al Acuerdo de Paz de Dayton, protagonizados por partidos nacionalistas bajo la sospecha de destinar los fondos a fugitivos de la guerra.

Que este mismo panorama fue experimentado por Suráfrica con niveles de violencia comparables a aquellos propios de la violencia política gracias al legado del apartheid y los problemas socioeconómicos.

Que esta situación no es ajena a las transiciones latinoamericanas. En el caso de El Salvador, el post acuerdo ha involucrado una escalada de violencia de parte de criminalidad organizada que comete asesinatos, secuestros, extorsiones, violaciones y enfrentamientos callejeros que han afectado la confianza ciudadana.

Que el Relator Especial sobre la promoción de la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición ha señalado que "hay tres cuestiones fundamentales que deben abordarse a fin de prevenir futuras violaciones” entre las que se encuentra "el fortalecimiento de las competencias judiciales en ámbitos especialmente importantes con fines preventivos".

Que en el Informe del Relator Especial sobre la promoción de la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición del 7 de septiembre de 2015, al Consejo de Derechos Humanos sobre las garantías de no repetición, A/HRC/30/42, se ha resaltado la protección que se debe dar a la sociedad civil en un sistema democrático recomendando prestar atención a "la rendición de cuentas y la realización de investigaciones prontas e imparciales en caso de violación".

Que en el caso colombiano, grupos políticos han sido víctimas de homicidios selectivos durante procesos de transición a la vida civil. Al respecto, en 2008 el Programa Presidencial de Derechos Humanos de la Vicepresidencia de la República elaboró un informe en el que documentó que durante el período de 1984 a 1993, 540 homicidios fueron cometidos en contra de los miembros de la Unión Patriótica, que representaron el 40% del total de la violencia política, y el 60% de las víctimas entre 1986 y 1987.

Que el Informe del Secretario General sobre los niños y los conflictos armados en Colombia (septiembre de 2011 a junio de 2016. S/2016/837) recordó que en anteriores ocasiones no fue posible impedir que organizaciones delictivas o grupos armados volvieran a reclutar a miembros desmovilizados, especialmente niños, niñas y adolescentes.

Que la Defensoría del Pueblo en la Nota de Seguimiento No. 08 de 2011 al Informe de Riesgo 029 de 2009, alertó sobre el riesgo de utilización de adolescentes y jóvenes exintegrantes de grupos armados en actividades de explotación sexual o de microtráfico por parte de organizaciones criminales. Por lo tanto, es imprescindible debilitar estas organizaciones como parte de la estrategia de inclusión social de los menores de edad exintegrantes de grupos armados.

Que uno de los principios de implementación del Punto 5 del Acuerdo Final es la garantía de no repetición según el cual "tanto en el punto 5 como en los demás puntos de la Agenda deben apuntar a garantizar la no repetición de manera que ningún colombiano vuelva a ser puesto en condición de víctima o en riesgo de serlo".

Que la estructura orgánica de una Entidad es el medio que le permite el logro de sus fines, motivo por el cual los ajustes a la estructura de la Fiscalía General de la Nación se hacen necesarios con el fin de que las dependencias que desarrollan funciones relacionadas con el Acuerdo Final cuenten con los recursos humanos y técnicos necesarios.

Que mediante los Decretos Ley No. 016, 017 y 018 del 9 de enero de 2014 se modificó y definió la estructura orgánica y funcional de la Fiscalía General de la Nación, la denominación de empleos, así como la planta de cargos de la entidad, respectivamente.

Que la nueva estructura de la Fiscalía General de la Nación exige la modificación de la planta de cargos de la Entidad con el fin de concretar el cumplimiento de las obligaciones del ente acusador, así como la operatividad de la Unidad Especial de Investigación, robusteciendo las funciones investigativas mediante la adopción de estrategias de política criminal encaminadas a la persecución efectiva de los hechos que puedan constituir delitos, especialmente de las distintas formas de criminalidad que ateten contra la implementación del Acuerdo Final.

Que, conforme a la jurisprudencia constitucional, la definición y modificación de la estructura de las entidades públicas debe respetar los derechos laborales de los trabajadores, la estabilidad laboral reforzada, el retén social y las demás consideraciones que ha expresado la Corte Constitucional.

Que el presente Decreto Ley cuenta con el concepto técnico favorable del Departamento Administrativo de la Función Pública y la viabilidad presupuestal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Que el presente Decreto Ley cumple con el presupuesto establecido por la Corte Constitucional para su expedición, en el marco del artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016, conforme al cual por esta vía no pueden regularse asuntos expresamente excluidos de la habilitación legislativa extraordinaria, tales como actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayoría calificada o absoluta, o aquellas que decretan impuestos.

Que, en consideración a lo expuesto, el presente Decreto Ley: i) crea y conforma la Unidad Especial de Investigación, ii) modifica parcialmente la estructura de la Fiscalía General de la Nación, iii) modifica parcialmente la nomenclatura de empleos y iv) modifica parcialmente la planta de cargos de la Entidad.

Que en mérito de lo anterior,

DECRETA:

Objeto y creación de la Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo

Artículo 1. Objeto. El presente Decreto tiene como objeto crear y conformar la Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones criminales responsables de homicidios y masacres o que atenten contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos, incluyendo a las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo, y la persecución de las conductas criminales que amenacen la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, en cumplimiento a lo dispuesto en el Punto 3.4.4 del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera y, en consecuencia, se modifica parcialmente la estructura de la Fiscalía General de la Nación, la planta de cargos de la entidad y se dictan otras disposiciones.

Artículo 2. Creación de la Unidad Especial de Investigación al interior de la Fiscalía General de la Nación. Créase al Interior de la Fiscalía General de la Nación, adscrita al Despacho del Fiscal General de la Nación, la Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres, o que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo.

La Unidad formará parte de la Fiscalía General de la Nación y asumirá la investigación, persecución y acusación de las conductas mencionadas en este artículo, para garantizar el fin de la impunidad.

Parágrafo. La Unidad decidirá lo necesario para su funcionamiento y la conformación de sus grupos de trabajo e investigación, promoviendo en estos espacios la participación efectiva de las mujeres. Tendrá autonomía para decidir sus líneas de investigación, llevarlas a la práctica y para emprender actuaciones ante cualquier jurisdicción.

Artículo 3. Mandato de la Unidad Especial de Investigación. Su mandato será la investigación, persecución y acusación, ante la jurisdicción ordinaria o ante la de Justicia y Paz, de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios, masacres, violencia sistemática en particular contra las mujeres, o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo.

La Unidad realizará sus funciones sin sustituir las ordinarias de la Fiscalía General de la Nación ante la jurisdicción de Justicia y Paz ni ante la jurisdicción ordinaria, y funcionará en estrecha coordinación y articulación con las demás unidades de la Fiscalía y con el Fiscal General de la Nación, siempre conservando sus competencias.

Artículo 4. Principios Orientadores. Además de los principios generales y garantías procesales propias del sistema jurídico colombiano, con el fin de llevar a cabo las funciones que se le asignen, la Unidad Especial deberá tener en cuenta los siguientes principios orientadores:

1. Respeto, garantía, protección y promoción de derechos humanos. El Estado es el garante del libre y pleno ejercicio de los derechos y libertades de las personas y comunidades en todo el territorio nacional. Corresponde a la Fiscalía General de la Nación garantizar en el marco de sus competencias, la prevención de las acciones u omisiones que amenacen o vulneren los Derechos Humanos, así como garantizar la investigación, judicialización y sanción de los responsables de estas, con penas justas y proporcionadas.

2. Fortalecimiento de la Administración de Justicia sin discriminación. En el marco del fin del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, las medidas que se adopten deben contribuir a garantizar el acceso ciudadano a una justicia independiente, oportuna, efectiva en condiciones de igualdad, respetando y promoviendo los mecanismos alternativos de solución de conflictos en los territorios, de manera que se garanticen los derechos fundamentales, la imparcialidad, impedir cualquier forma de justicia privada, y hacer frente a las conductas y organizaciones a que se refiere el punto 3.4.4 del Acuerdo Final del 24 de noviembre de 2016. Estas medidas deben garantizar una justicia efectiva en casos de violencia de género, libre de estereotipos sobre las personas LGTBI y sanciones proporcionales a la gravedad del hecho.

3. Enfoque territorial. Para cumplir con su mandato, la Unidad Especial de Investigación debe reconocer la existencia de una amplia heterogeneidad del territorio nacional en su geografía, desarrollo, diferentes amenazas, particularidades de la criminalidad, condiciones culturales y sociales y necesidades de justicia, que necesariamente deben tenerse en cuenta para la investigación criminal, especialmente las comunidades en los territorios que hayan sido afectadas por el conflicto. Este enfoque debe privilegiar la presencia territorial de la Unidad Especial de Investigación en articulación y apoyo a las Direcciones Seccionales de la Fiscalía General de la Nación.

4. Asegurar el monopolio de los tributos por la Hacienda Pública. Se enfrentarán las formas de economía ilegal y rentas criminales vinculadas a los hechos y conductas a que se refiere este Decreto, de forma coordinada con las demás dependencias de la Fiscalía General de la Nación.

5. Enfoque diferencial y de género. En el cumplimiento de su mandato, la Unidad Especial de Investigación debe reconocer la existencia de poblaciones con características particulares en razón a su edad, sexo, identidad de género, orientación sexual, convicciones religiosas, raza, etnia, situación de discapacidad para garantizar el efectivo acceso a la justicia de estas poblaciones.

6. Coordinación. Como parte de la Fiscalía General de la Nación, la Unidad Especial de Investigación ejercerá sus competencias en estrecha coordinación con las demás dependencias de la Fiscalía.

7. Garantías de no repetición. La Unidad adoptará las medidas para garantizar el esclarecimiento del fenómeno paramilitar, evitar su repetición y garantizar el desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres, y violencia sistemática en particular contra las mujeres, o que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos, o que amenacen o atenten contra las personas que participan en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz. La labor de la Unidad Especial de Investigación contribuye a evitar futuras violaciones a los derechos humanos derivados del accionar de estructuras criminales en el marco del conflicto armado o fuera de éste.

Artículo 5. Funciones. Sin perjuicio de las atribuciones y funciones de la Fiscalía General de la Nación, la Unidad Especial de Investigación cumplirá las siguientes funciones generales:

1.Investigar y acumular casos, en lo que sea de su competencia, y de ser procedente presentará imputaciones y acusaciones ante la jurisdicción ordinaria o ante la de Justicia y Paz, en este último caso, siempre que no haya vencido el plazo legal para las postulaciones.

2. La Unidad podrá solicitar ante el órgano competente la acumulación, en el juzgado de mayor instancia, de las competencias judiciales por todos los delitos cometidos por la organización criminal, dentro de la respectiva jurisdicción.

3. Analizar y generar estrategias de investigación penal sobre la identificación y el desmantelamiento de estructuras criminales y/o conductas delictivas cometidas, que amenacen o atenten contra defensores de derechos humanos, movimientos sociales, movimientos políticos o la implementación del Acuerdo de paz.

4. Acudir a la asociación de casos y analizar los contextos políticos y sociales de agresiones que afecten la implementación del Acuerdo y la construcción de una paz estable y duradera que permita establecer patrones comunes.

5. Desplegar su capacidad de investigación con un enfoque territorial, diferencial y de género, para enfrentar la amenaza, con énfasis en zonas donde confluyen variables que ponen en peligro las comunidades y la construcción de la paz, priorizando la investigación de hechos o conductas cometidos por estructuras de crimen organizado que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz.

6. Ubicar, solicitar, centralizar, sistematizar y analizar la información suministrada o recabada por los funcionarios que hagan parte de la Unidad Especial de Investigación, y de otras dependencias de la Fiscalía General de la Nación y de otras entidades nacionales o locales que se refieran a asuntos de su competencia. Para ello gestionará el acceso a las bases de datos y sistemas de información que sean necesarios para el cumplimiento de su objeto, así como cualquier información sobre personas, grupos armados, bienes, hechos y demás que sea relevante para el cumplimiento de sus funciones, con observancia de las disposiciones sobre reserva de la información y recolección de evidencia.

7. Garantizar la reserva legal en el cumplimiento de sus funciones.

8. Garantizar la protección de los funcionarios de la Unidad, los testigos y víctimas que así lo requieran, de conformidad con las competencias de la Fiscalía General de la Nación.

9. Acceder a toda la información judicial disponible que requiera para las investigaciones, incluyendo la información que repose o que haya sido trasladada a otras unidades de la Fiscalía, especialmente la Unidad de Justicia y Paz. Podrá utilizar los mecanismos de acceso a documentos y fuentes de información previstos para la Jurisdicción Especial para la Paz.

10. Velar porque no existan normas que, directa o indirectamente, permitan o promuevan la existencia de estructuras paramilitares o las que hayan sido denominadas como sucesoras de estas, informando sobre lo anterior a la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad, para que se adopten las medidas pertinentes.

11. Asumir las investigaciones en los supuestos en los que se hayan producido compulsas de copias en la jurisdicción ordinaria o en la jurisdicción de Justicia y Paz para que se investigue la responsabilidad penal de aquellas personas que integraron redes de apoyo de organizaciones criminales incluidas en el Acuerdo Final de Paz de fecha 24 de noviembre de 2016, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo.

12. La Unidad de Investigación, compartirá periódicamente a la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad, un informe sobre los avances y resultados.

13. Asumirá las investigaciones sobre los vínculos entre organizaciones criminales incluidas en su mandato, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo, y funcionarios/as del Estado.

14. De encontrar evidencia sobre la responsabilidad de funcionarios/as públicos, continuará conduciendo la investigación penal y, adicionalmente, dará traslado a la Procuraduría General de la Nación o a la Contraloría General de la República, con el fin de que se inicien las investigaciones disciplinarias y fiscales correspondientes, y solicitará ante las autoridades judiciales competentes, la imposición de penas accesorias como la inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas, entre otras.

15. Las demás que le sean asignadas conforme a su mandato por el Fiscal General de la Nación.

                    Capítulo II

Conformación de la Unidad Especial de investigación

Artículo 6. Estructura orgánica. El Director de la Unidad Especial de Investigación podrá establecer su organización interna, el número de equipos que la componen y el número de funcionarios que serán requeridos para el ejercicio de su mandato. En todo caso deberá contar como mínimo con la siguiente estructura orgánica:

Dirección

1.1. Grupo de Análisis e Investigación Nacional

Coordinadores Territoriales

Grupos destacados en territorio

Grupos Itinerantes

Artículo 7. La Unidad Especial de Investigación estará conformada por:

1. Un (1) Director o directora de Fiscales.

Cinco (5) profesionales expertos.

Cinco (5) profesionales especializados.

Un (1) profesional de gestión I.

Cinco (5) profesionales de gestión III.

Dieciséis (16) Fiscales entre delegados ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial, especializados, seccionales y locales con dieciséis (16) asistentes de fiscal.

Cinco (5) secretarios ejecutivos.

Un (1) relator o relatora.

Dos (2) notificadores.

Tres (3) conductores.

Un (1) jefe especial de policía judicial.

Cincuenta (50) funcionarios de Policía Judicial.

Parágrafo 1. La Unidad Especial de Investigación contará con policía judicial, conformada por miembros del CTI y de la Policía Nacional con dedicación exclusiva, permanente y con competencia en todo el territorio nacional.

Los servidores públicos de la Unidad serán nombrados por el Fiscal General de la Nación de conformidad con la Constitución y la ley. El director de la Unidad escogerá servidores públicos para ser nombrados en la Unidad de acuerdo a lo establecido en el Acuerdo Final, observando altos estándares de transparencia y efectividad en el ejercicio de la función pública, sin perjuicio de la observancia del régimen constitucional sobre servidores públicos y el régimen legal de incompatibilidades e inhabilidades.

Parágrafo 2. Los fiscales de la Unidad tienen competencia en todo el territorio nacional y actúan siempre en representación de la Fiscalía General de la Nación.

Parágrafo 3. Se garantizarán las condiciones necesarias para el desarrollo de la actividad de los servidores públicos con responsabilidad en las actividades y funciones de la Unidad, garantizándoles las condiciones necesarias para su desarrollo, previniendo cualquier perturbación o amenaza al ejercicio de sus funciones.

Artículo 8. Director de la Unidad Especial de Investigación. El Director de la Unidad Especial de Investigación será elegido por el Fiscal General de la Nación y nombrado para un periodo de cuatro (4) años, de una terna de candidatos/as que proponga el mecanismo de selección y nombramiento de magistrados y otros funcionarios judiciales de la Jurisdicción Especial para la Paz seleccionados de conformidad con lo establecido en el Decreto 587 del 5 de abril de 2017. Una vez concluido el mandato del primer Director/a de la "Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de la organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y otros (...)", previsto en el numeral 74 del acuerdo de creación de la Jurisdicción Especial para la Paz y desarrollado en el subpunto 3.4.4. del Acuerdo Final de Paz, los sucesivos Directores/as de esta Unidad se elegirán por el Fiscal General de la Nación de entre una terna que propondrán los magistrados que conforman el Tribunal de Paz de la Jurisdicción Especial para la Paz. Recibida la terna, el Fiscal General de la Nación elegirá para su nombramiento, dentro de los 20 días calendario siguientes.

Parágrafo 1. El Fiscal General solamente podrá devolver la terna porque alguno de sus integrantes no satisfaga los requisitos legales o se encuentre inmerso en causa de inhabilidad o incompatibilidad constitucional o legal para el ejercicio del cargo. En este caso, los postulantes deberán remitir una nueva terna dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes.

Parágrafo 2. En caso de falta absoluta del director de la Unidad, el Fiscal General de la Nación elegirá su sucesor de entre una terna que propondrán los magistrados que conforman el Tribunal de Paz de la Jurisdicción Especial para la Paz. En este caso, los postulantes deberán remitir una nueva terna dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes.

El Fiscal General de la Nación proveerá el cargo de director de la Unidad Especial de Investigación, quien permanecerá en encargo, hasta que el Tribunal de Paz envíe la nueva terna o hasta que desaparezca la causa que originó la ausencia temporal. El cargo será desempeñado por un servidor público de la Unidad Especial que cumpla con los requisitos legales del cargo.

Artículo 9. Requisitos para el cargo de Director(a). Para ser Director(a) de la Unidad Especial de Investigación, se requiere:

Título de abogado

Título de Postgrado relacionado con las funciones del cargo

Tarjeta profesional vigente

Diez (10) años de experiencia profesional relacionada con el cargo y,

Satisfacer criterios de idoneidad técnica y transparencia

Parágrafo. Al Director de la Unidad Especial de Investigación le será aplicable el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los funcionarios/as de la Fiscalía General de la Nación. En ningún caso el Director/a de la Unidad podrá ser destituido/a del cargo por faltas que no sean consideradas graves conforme al régimen disciplinario vigente. Los procesos disciplinarios que se adelanten contra el Director/a de la Unidad Especial de Investigación serán conocidos en única instancia por la Comisión Nacional Disciplinaria.

Artículo 10. Funciones del Director. Las siguientes serán las funciones generales del(a) Director(a):

1. Diseñar estrategias y políticas relacionadas con la investigación de homicidios y masacres, hechos o conductas que atenten contra defensores de derechos humanos, movimientos sociales, movimientos políticos, la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz; la identificación de estructuras criminales y sus redes de apoyo que sean de su competencia, por parte de la Unidad Especial de Investigación; y el análisis de contextos políticos y sociales que permitan establecer patrones comunes de agresiones o conductas definidas en el punto 3.4..del Acuerdo Final para la Paz del 24 de noviembre de 2016.

2. Solicitar al Fiscal General de la Nación la reasignación de los casos que de acuerdo con los criterios materiales que se establecen en este decreto, serán de conocimiento de la Unidad Especial, cuando en razón de circunstancias sobrevinientes puedan resultar afectados el orden público, la imparcialidad o independencia de la administración de justicia, las garantías procesales, la publicidad del juzgamiento, la seguridad del procesado o su integridad personal, así como de los demás partícipes del proceso penal.

3. Implementar planes metodológicos de investigación especializados respecto a los graves hechos de victimización que las organizaciones y conductas objeto del acuerdo ejecuten contra las mujeres, niñas, niños, adolescentes y población LGBTI.

4. Gestionar el efectivo acceso de la Unidad Especial de Investigación a la información que requiera para el pleno ejercicio de sus funciones. Para ello podrá solicitar a cualquier entidad la información que considere necesaria para el cumplimiento de sus funciones.

5. Acordar convenios de cooperación con entidades de otros Estados y con las instituciones nacionales públicas o privadas a que hubiere lugar, cuya protocolización corresponderá al Fiscal General de la Nación.

6. Participar en la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad y rendir ante ésta los informes que le sean solicitados sobre el funcionamiento de la Unidad.

7. Rendir informes públicos y periódicos sobre las actividades de la Unidad Especial de Investigación.

8. Diseñar, implementar y hacer seguimiento del plan de acción para el funcionamiento de la Unidad de Investigación. El mismo, incluirá la conformación de grupos de trabajo e investigación, promoviendo en estos espacios la participación efectiva de las mujeres, organizaciones de derechos humanos y de víctimas. También incluirá el plan de gastos, sin perjuicio de los controles consagrados en la ley.

9. Coordinar y liderar el trabajo de los funcionarios del CTI y de la Policía Judicial adscritos a la Unidad bajo su mando funcional.

10. Coordinar con la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición y la Jurisdicción Especial para la Paz el intercambio de información sobre lo que sea de su competencia.

11. Sin perjuicio de las facultades constitucionales del Fiscal General de la Nación, organizar y adelantar comités técnico-jurídicos de revisión de las situaciones y los casos para la ejecución de acciones en procura del desarrollo efectivo y eficiente de las investigaciones penales de su competencia.

12. Las demás que le sean asignadas por el Fiscal General de la Nación, de acuerdo con su competencia.

Artículo 11. Grupo de Análisis e Investigación Nacional. La Unidad Especial de Investigación contará con un equipo de analistas, investigadores y fiscales capacitados para el análisis, investigación y seguimiento de casos de homicidios, crimen organizado y violaciones a los derechos humanos relacionados con el objeto de la Unidad Especial conforme lo establecido en la estructura orgánica del presente decreto.

Este equipo es el encargado de analizar el contexto nacional de victimización a DDH, movimientos sociales y políticos, así como el que debe trabajar en las iniciativas investigativas que se enfoquen en la caracterización de los grupos considerados como sucesores del paramilitarismo, las estructuras criminales y redes de apoyo que puedan ser responsables de impedir la implementación del proceso de paz y la construcción de una paz estable y duradera. Debe estar en capacidad de identificar dinámicas nacionales o regionales respecto de las agresiones a DDH, movimientos sociales, políticos o implementadores del Acuerdo de Paz. También puede proponer reasignaciones o sugerir estrategias de litigio para apoyar la labor de fiscales en región.

Artículo 12. Grupos destacados en territorio. El/la director(a), de acuerdo con los criterios territoriales y materiales establecidos en el presente decreto, conformará grupos para operaciones en territorio que sean necesarias. Los funcionarios que sean designados para conformar estos grupos deberán estar capacitados para realizar análisis de los contextos regionales de violencia y las estructuras criminales involucradas. Su función principal es la de apoyar in situ a los fiscales y policía judicial que hayan asumido el conocimiento de las agresiones concretas. Deberán rendir informes de su actividad al coordinador territorial.

Los grupos destacados en territorio serán asignados por el/la Director(a) por el tiempo que se requiera en lugares donde, de acuerdo con los criterios establecidos en el presente Decreto, se evidencie una mayor ocurrencia de hechos victimizantes contra Defensores(as) de Derechos Humanos, movimientos sociales o políticos o se permita concluir la existencia de actividades económicas que sustenten los hechos o conductas plasmadas en este Decreto.

Artículo 13. Grupos Itinerantes Los Grupos Itinerantes dependerán de los Grupos destacados en territorio y serán esencialmente móviles. Contarán con la capacidad técnica para la realización de actos urgentes o actividades investigativas especializadas y concretas, en apoyo a los funcionarios competentes.

Artículo 14. Coordinadores territoriales. La Unidad Especial de Investigación podrá tener coordinadores territoriales que serán destacados por el/la Director(a) conforme considere necesario para la coordinación de los equipos que se encuentran en región. Los coordinadores territoriales tendrán las siguientes funciones generales, sin perjuicio de las que particularmente le sean asignadas por el/la Director(a) para el adecuado cumplimiento del objeto de la Unidad Especial de Investigación:

1. Implementar en territorio, las estrategias y políticas que para la investigación de homicidios y masacres, hechos o conductas que atenten contra defensores de derechos humanos, movimientos sociales, movimientos políticos o personas que participan en la implementación de los acuerdos de paz, y demás funciones de la Unidad, que haya definido el/la Director(a).

2. Asesorar al Director respecto de fenómenos locales de criminalidad relacionados con el mandato de la Unidad, y comunicar información que será relevante para la elaboración de contextos o situaciones por parte del nivel central de la Unidad.

3. Apoyar el trabajo de las direcciones nacionales y seccionales que tengan a su cargo investigaciones relacionadas con el objeto de la Unidad Especial de Investigación.

4. Comunicar a las autoridades territoriales competentes cuando conozca de la posible comisión de conductas de orden disciplinario o fiscal con el fin de que se inicien las investigaciones correspondientes.

5. Rendir informes periódicos sobre las actividades de los Grupos Territoriales al Director.

6. Gestionar con las autoridades locales, el efectivo acceso de las Grupos Territoriales a la información que estas requieran para el pleno ejercicio de sus funciones.

7. Establecer espacios de articulación territorial con autoridades locales, policías judiciales y demás entidades que sean necesarias para el ejercicio de las funciones de la Unidad Especial de Investigación.

Artículo 15. La Fiscalía General de la Nación, en coordinación con el Gobierno Nacional, a petición de la unidad, solicitará a la Unión Europea el envío de una misión temporal de acompañamiento para fortalecer las capacidades de lucha contra el crimen organizado de la Unidad y asegurar la adopción de las mejores prácticas internacionales, sin perjuicio de la cooperación internacional adicional que pueda requerir la Unidad a través de la Fiscalía General de la Nación. Tendrá diálogo y permanente acompañamiento de la segunda Misión de Naciones Unidas prevista en el Acuerdo Final de Paz.

Capítulo III

Priorízación y criterios para la focalización de recursos

Artículo 16. Priorízación. La Unidad Especial de Investigación propondrá al Fiscal General de la Nación un Plan de Priorízación Anual para aplicar criterios objetivos en la focalización de sus recursos.

Artículo 17. Focalización de recursos. Con el fin de cumplir las funciones asignadas, la Unidad Especial de Investigación seleccionará sus objetivos específicos de acuerdo con criterios territoriales y materiales.

Artículo 18. Fortalecimiento de la administración de justicia. Con el objetivo de contribuir al fortalecimiento de la administración de justicia en el territorio y hacer frente a las agresiones contra defensores(as) de derechos humanos, miembros de movimientos sociales y políticos, la Unidad Especial deberá garantizar su presencia en territorio a través de las unidades descritas en los artículos precedentes, de manera oportuna.

Artículo 19. Criterios territoriales de selección de objetivos. Para la selección de los territorios en que intervendrá la Unidad Especial de Investigación, se deberán tener en cuenta por lo menos los siguientes criterios:

Municipios con mayor número de agresiones a defensores(as) de derechos humanos, miembros de movimientos sociales y políticos, incluidos los integrantes del nuevo partido político que surjan del tránsito a la actividad política legal de las FARC-EP e implementadores del Acuerdo de Paz.

Municipios y territorios rurales vulnerables en el posconflicto, incluidas las Zonas Veredales Transitorias de Normalización o los espacios donde se realice la reincorporación de las FARC-EP.

Municipios con mayor riesgo de corrupción y cooptación en la región.

Capacidad institucional de la Fiscalía General de la Nación en los municipios.

Artículo 20. Criterio material de selección de objetivos. El criterio material hace referencia al tipo de casos, situaciones o hechos que pueden ser objeto de la competencia de la Unidad Especial. Como pautas de competencia pueden ser tenidas en cuenta el tipo de conducta y el sujeto pasivo, así como el sujeto activo.

Artículo 21. Tipo de Conducta y sujeto pasivo. La Unidad Especial de Investigación adelantará y/o apoyará las investigaciones que correspondan a violaciones a los derechos humanos, especialmente homicidios y amenazas cometidas contra defensores(as) de derechos humanos, miembros de organizaciones sociales o políticas, hechos o conductas que afectan la implementación de los acuerdos de paz, sin perjuicio de que intervenga en la investigación de otro tipo de delitos cuando estos se relacionen de manera determinante con aquellas agresiones. Para estos efectos, la Unidad Especial de Investigación podrá tener en cuenta los informes o denuncias de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad, el sistema de alertas tempranas y las reportadas por las organizaciones de derechos humanos.

Artículo 22. Criterios adicionales. Además de los criterios propuestos en los artículos precedentes, la unidad especial podrá tener en cuenta otros adicionales como las condiciones de vulnerabilidad o la pertenencia a grupos poblacionales afectados por patrones históricos de discriminación de las víctimas. Dará prioridad a casos que versen sobre agresiones a mujeres, niños, niñas y adolescentes y población LGBTI.

Artículo 23. Sujeto activo. La Unidad Especial de Investigación tendrá además como criterio de selección, la calidad del sujeto perpetrador. Podrá priorizar aquellos casos en los que se pueda inferir razonablemente la participación de organizaciones criminales o sus redes de apoyo, servidores públicos, sin que ello excluya otro tipo de sujetos activos, autores de las conductas descritas anteriormente.

Capítulo IV

Otras Disposiciones

Artículo 24. Presupuesto de la Unidad Especial de Investigación. Para garantizar su desempeño con altos estándares de eficiencia, se dispondrá de recursos y presupuesto suficientes para su funcionamiento. La financiación para el funcionamiento de la Unidad provendrá del Presupuesto General de la Nación y de la cooperación internacional. La partida que el Gobierno colombiano aporte a estos efectos será de obligatoria inclusión en el presupuesto anual de la Fiscalía General de la Nación que será sometido a la aprobación del Congreso y de destinación específica para la Unidad. Los recursos se ejecutarán según el plan que establezca su Director/a, sin perjuicio de los controles establecidos legalmente. La Unidad podrá solicitar fondos extraordinarios al Estado o a la cooperación internacional y en este último caso podrá negociar y recibir fondos internacionales para su funcionamiento.

Título II

Reorganización administrativa

Artículo 25. Modificar el artículo 2^o del Decreto-Ley 016 de 2014, el cual quedará así:

"ARTÍCULO 2. ESTRUCTURA. Para el cumplimiento de las funciones constitucionales y legales, la Fiscalía General de la Nación tiene la siguiente estructura:

1.       Despacho del Fiscal General de la Nación

Fiscalía Delegada ante la Corte Suprema de Justicia

Dirección de Políticas y Estrategia

Subdirección de Políticas Públicas y Estrategia Institucional

Subdirección de Política Criminal y Articulación

Dirección de Planeación y Desarrollo

Dirección de Asuntos Jurídicos

Dirección de Comunicaciones

Dirección de Asuntos Internacionales

Dirección de Control Interno

Dirección de Control Disciplinario

Dirección del Cuerpo Técnico de Investigación (CTI)

Dirección de Protección y Asistencia

Dirección de Altos Estudios

Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales  que hayan sido denominadas  como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo  

2. Despacho del Vicefiscal General de la Nación

2.1. Delegada contra la Criminalidad Organizada

Dirección de Apoyo a la Investigación y Análisis contra la Criminalidad Organizada

Dirección Especializada contra las Organizaciones Criminales

Dirección Especializada contra la Corrupción

Dirección Especializada contra el Narcotráfico

Dirección Especializada contra las Violaciones a los Derechos Humanos

Dirección de Justicia Transicional

2.2. Delegada para las Finanzas Criminales

Dirección Especializada contra el Lavado de Activos

Dirección Especializada de Extinción del Derecho de Dominio

Dirección Especializada de Investigaciones Financieras

2.3. Delegada para la Seguridad Ciudadana

Dirección de Atención al Usuario, Intervención Temprana y Asignaciones

Direcciones Seccionales

Sección de Fiscalías y de Seguridad Ciudadana

Sección de Policía Judicial

Sección de Atención al Usuario

2.3.3. Dirección de Apoyo a la Investigación y Análisis para la Seguridad Ciudadana

3. Dirección Ejecutiva

Subdirección de Talento Humano

Subdirección de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones

Subdirección de Gestión Contractual

Subdirección Financiera

Subdirección de Bienes

Subdirección de Gestión Documental

Subdirección de Apoyo a la Comisión de Carrera Especial de la Fiscalía General de la Nación

Subdirecciones Regionales de Apoyo

Órganos y Comités de Asesoría y Coordinación

Entidades Adscritas

5.1.     Establecimiento Público -Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses

PARÁGRAFO. El Fiscal General de la Nación podrá organizar, de acuerdo con las necesidades del servicio, el funcionamiento de las Direcciones Seccionales y determinar las Secciones de Fiscalías y Seguridad Ciudadana, Secciones de Policía Judicial y Secciones de Atención al Usuario, que se requieran para fortalecer la gestión investigativa y mejorar la prestación del servicio.

El Fiscal General de la Nación, mediante resolución, determinará el número de Subdirecciones Regionales de Apoyo, su ubicación, sede y jurisdicción, en concordancia con las necesidades e intereses de la Entidad."

Artículo 26. Modificar el artículo 6 del Decreto Ley 016 de 2014, el cual quedará así:

"ARTICULO 6. DIRECCIÓN DE POLÍTICAS Y ESTRATEGIA. La Dirección de Políticas y Estrategia cumplirá las siguientes funciones:

Asesorar al Fiscal General de la Nación en su participación en el diseño de la política del Estado en materia criminal y en la presentación de proyectos de ley al respecto.

Asesorar en la definición de políticas, lineamientos y estrategias dirigidos a la operatividad, funcionalidad, continuidad y sostenibilidad del Sistema Penal.

Liderar los estudios y las investigaciones que sustenten la formulación de la
política en materia criminal.

Proponer al Fiscal General de la Nación, políticas y directrices de interpretación y/o de orientación para asegurar el ejercicio eficiente y coherente de la acción penal.

Impartir orientaciones para la ejecución y aplicación de las políticas públicas de interés o con incidencia en la Entidad, de conformidad con los lineamientos del Fiscal General de la Nación.

Evaluar los resultados de la implementación de las políticas públicas de interés de la Fiscalía General de la Nación y proponer los insumos para el ajuste y la redefinición de las mismas, en aras del cumplimiento de la misión institucional.

Dirigir, en coordinación con las demás dependencias de la entidad, y con el apoyo de la Dirección de Planeación y Desarrollo, la elaboración e implementación del direccionamiento estratégico y la prospectiva de la entidad.

Diseñar, con el apoyo de la Dirección de Planeación y Desarrollo, la metodología para la elaboración e implementación de los planes de acción de las dependencias de la Fiscalía General de la Nación, así como para el monitoreo de su ejecución.

Construir y aplicar, con el apoyo de la Dirección de Planeación y Desarrollo, los indicadores de seguimiento y evaluación del desempeño misional de la Fiscalía General de la Nación y hacerlos públicos al menos una vez al año, a través de un informe de desempeño misional de la entidad.

Dirigir, en coordinación con la Dirección de Planeación y Desarrollo y la Subdirección de Tecnología y Comunicaciones, la estrategia de datos de la entidad, de tal forma que los procesos misionales y administrativos, el manejo y el análisis de los datos, las aplicaciones computacionales y la infraestructura, estén alineados con los objetivos estratégicos de la Fiscalía General de la Nación.

Dirigir la adopción de mecanismos de articulación y de coordinación con las entidades involucradas en la ejecución del Sistema Penal.

Diseñar y proponer mecanismos de mediación y programas de justicia restaurativa.

Dirigir y coordinar la implementación y ejecución de mecanismos de articulación y colaboración entre la Fiscalía General de la Nación y las diferentes Entidades públicas nacionales y privadas, que puedan prestar apoyo en el desarrollo de las funciones de la Fiscalía General de la Nación.

Asesorar a las demás dependencias de la Fiscalía General de la Nación en el desarrollo de las funciones relacionadas con los temas de competencia de la Dirección.

Diseñar e implementar planes y proyectos para la aproximación estratégica a la carga laboral de la entidad, incluyendo la política de priorízación de la persecución penal.

Proponer, para adopción del Fiscal General de la Nación, protocolos para la investigación y el ejercicio de la acción penal.

Proyectar para el Fiscal General de la Nación, los instructivos o reglamentos que le corresponda expedir en desarrollo del principio de unidad de gestión y jerarquía, que aplicará para todas las unidades y dependencias de la Fiscalía General de la Nación.

Elaborar e implementar los planes de acción en el ámbito de su competencia, de acuerdo con la metodología diseñada para el efecto.

Aplicar las directrices y lineamientos del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la Nación.

Las demás que le sean asignadas por la ley, o delegadas por el Fiscal General de la Nación o Vicefiscal General de la Nación."

Artículo 27. Modificar el artículo 7 del Decreto Ley 016 de 2014, el cual quedará así:  

"ARTICULO 7. SUBDIRECCION DE POLITICAS PÚBLICAS Y ESTRATEGIA INSTITUCIONAL. La Subdirección de Políticas Públicas y Estrategia Institucional cumplirá las siguientes funciones:

Analizar la información sobre el comportamiento delictivo del país y adelantar estudios e investigaciones que apoyen al Fiscal General de la Nación en su participación en la formulación de la política del Estado en materia criminal y en la elaboración de proyectos de ley que se presenten al Congreso de la República.

Proponer los lineamientos, directrices de interpretación y/o de orientación, para la ejecución y aplicación de las políticas públicas de interés o incidencia en la Fiscalía General de la Nación.

Proponer las estrategias para la implementación transversal de un enfoque diferencial en las políticas internas y públicas fomentadas en la Fiscalía General de la Nación.

Hacer seguimiento al interior de la Fiscalía General de la Nación de la ejecución e implementación de la política en materia criminal y prevención del delito y las demás que tengan incidencia en el cumplimiento de las funciones de la Entidad.

Apoyar el estudio y análisis de los proyectos de ley que se presenten en temas de interés para la Fiscalía General de la Nación.

Realizar diagnósticos de la normativa vigente que incidan en el diseño y cumplimiento de las políticas instauradas al interior de la Fiscalía y proponer nuevas iniciativas legislativas o modificaciones a las mismas cuando a ello haya lugar.

Proponer estrategias y acciones para la implementación y ejecución de la política pública en la Fiscalía General de la Nación.

Elaborar e implementar los planes de acción en el ámbito de su competencia, de acuerdo con la metodología diseñada para el efecto.

Asesorar a las demás dependencias de la Fiscalía General de la Nación en los temas de competencia de la Subdirección.

Aplicar las directrices y lineamientos del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la Nación.

Las demás que le sean asignadas por la ley, o delegadas por el Fiscal General de la Nación, el Vicefiscal General de la Nación o por el Director de Políticas y Estrategia."

Artículo 28. Adicionar el artículo 7A al Decreto Ley 016 de 2014, el cual quedará así:

"ARTÍCULO 7A. SUBDIRECCIÓN DE POLÍTICA CRIMINAL Y ARTICULACIÓN. La Subdirección de Política Criminal y Articulación cumplirá las siguientes funciones:

Diseñar y aplicar mecanismos que permitan intercambio de información, colaboración y actuaciones conjuntas entre la Fiscalía General de la Nación y las diferentes Entidades nacionales públicas y privadas que puedan prestar apoyo en el desarrollo de las funciones de la Fiscalía General de la Nación.

Elaborar proyectos de ley que por iniciativa del Fiscal General de la Nación se presenten al Congreso de la República en materia de política criminal.

Unificar criterios y procedimientos internos para la articulación de la Fiscalía General de la Nación con las Entidades que desarrollan funciones o actividades que inciden en su misión institucional.

Generar y participar en espacios de coordinación y articulación con los organismos y Entidades que puedan prestar apoyo en el desarrollo de las funciones de la Fiscalía General de la Nación.

Asesorar a las demás dependencias de la Fiscalía General de la Nación en la ejecución de los lineamientos y directrices para la articulación de éstas con los organismos y Entidades que cumplan funciones o actividades que incidan en la misión de la Entidad.  

Identificar las problemáticas del Sistema Penal Acusatorio y proponer y adelantar acciones de solución a las mismas.

Proponer estrategias e impartir lineamientos para utilizar de manera eficiente los recursos a disposición del Sistema Penal para alcanzar óptimos resultados.

Generar, proponer y participar en espacios de coordinación y articulación con los organismos y Entidades involucradas en la ejecución del Sistema Penal Acusatorio, con el fin de hacerlo eficiente y operativo.

Diseñar mecanismos para que los fiscales, en forma coordinada con los jueces de control de garantías, efectúen la recolección y preservación de evidencias que puedan servir como pruebas anticipadas en el proceso.

Fomentar la cooperación y el intercambio de información con las Entidades públicas para dinamizar y responder a las necesidades que plantea el Sistema Penal Acusatorio.

Elaborar e implementar los planes de acción en el ámbito de su competencia, de acuerdo con la metodología diseñada para el efecto.

Aplicar las directrices y lineamientos del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la Nación.

Las demás que le sean asignadas por la ley, o delegadas por el Fiscal General de la Nación, Vicefiscal General de la Nación o por el Director de Política y Estrategia."

Artículo 29. Modificar el artículo 8 del Decreto Ley 016 de 2014 en el sentido de Transformar la Subdirección de Planeación, en la Dirección de Planeación y Desarrollo, el cual quedará así:

"ARTÍCULO 8. DIRECCIÓN DE PLANEACIÓN Y DESARROLLO. La Dirección de Planeación y Desarrollo cumplirá las siguientes funciones:

Diseñar, planificar y adoptar un modelo de gestión, seguimiento y evaluación en la Fiscalía General de la Nación.

Elaborar, desarrollar y controlar el cumplimiento de las directrices y lineamientos del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la Nación.

Coordinar y hacer seguimiento a la aplicación de las políticas, metodologías y los protocolos adoptados por la Fiscalía General de la Nación.

Apoyar la elaboración del plan estratégico y la prospectiva de la Fiscalía y, una vez aprobado, asesorar su implementación y hacerle seguimiento en lo de su competencia.

Adelantar los estudios sobre la organización y funcionamiento de la Entidad y proponer los ajustes a la estructura, a la planta de personal y a las escalas salariales.

Dirigir y monitorear la implementación de la arquitectura institucional en la Fiscalía General de la Nación.

Definir directrices, metodologías, instrumentos y procedimientos para el seguimiento y la evaluación de planes, programas y proyectos de la Fiscalía General de la Nación.

Apoyar a la Dirección de Políticas y Estrategia, en el diseño de la metodología para la elaboración e implementación de los planes de acción de las dependencias de la Fiscalía General de la Nación, así como para el monitoreo de su ejecución.

Apoyar a la Dirección de Políticas y Estrategia, en la construcción y aplicación de los indicadores de seguimiento y evaluación de desempeño misional de la Fiscalía General de la Nación y hacerlos públicos al menos una vez al año, a través de un informe de desempeño misional de la entidad.

Realizar el seguimiento a la ejecución presupuestal y viabilizar las modificaciones a que haya lugar ante las autoridades competentes.

Gestionar la formulación y evaluación de los proyectos de inversión, en coordinación con las demás dependencias de la Fiscalía y tramitar su inclusión en el Banco Nacional de Programas y Proyectos.}

Elaborar, en coordinación con la Dirección Ejecutiva y con las demás dependencias de la Entidad, el Anteproyecto Anual de Presupuesto, y monitorear su ejecución.

Asesorar a las diferentes dependencias de la Entidad en la formulación de planes, proyectos y programas de inversión y presentarlos ante las instancias correspondientes para su aprobación.

Asesorar en el proceso de administración del riesgo de la Entidad y consolidar el mapa de riesgos institucional con la información que le brinden los líderes de los procesos.

Establecer, en coordinación con las dependencias de la Fiscalía General de la Nación, los índices e indicadores necesarios para un adecuado control de la gestión y de los planes de acción de la Entidad.

Asesorar, consolidar y acompañar a las diferentes áreas en la elaboración y actualización de la documentación del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la Nación.

Elaborar e implementar los planes de acción en el ámbito de su competencia, de acuerdo con la metodología diseñada.

Aplicar las directrices y lineamientos del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la Nación.

Las demás que le sean asignadas por la ley, o delegadas por el Fiscal General de la Nación."

Artículo 30. Modificar el artículo 9 del Decreto Ley 016 de 2014, el cual quedará así:

"ARTÍCULO 9. DIRECCIÓN DE ASUNTOS JURÍDICOS. La Dirección de Asuntos Jurídicos cumplirá las siguientes funciones:

Asesorar al Fiscal General de la Nación, en la definición y formulación de políticas, lineamientos y directrices de interpretación en los temas constitucionales y legales que afecten o involucren los objetivos misionales de la Fiscalía General de la Nación.

Apoyar, en el marco de sus competencias, a la Dirección de Políticas y Estrategia en el análisis de la información jurídica que se requiera para sustentar la formulación de la política en materia criminal, en desarrollo de las competencias constitucionales y legales atribuidas a la Fiscalía General de la Nación.

Asesorar a las dependencias de la Fiscalía General de la Nación en asuntos jurídicos y emitir los conceptos a que haya lugar.

Revisar los documentos asignados por el Despacho del Fiscal General de la Nación.

Proponer directrices y estrategias de defensa en las acciones constitucionales y demandas de constitucionalidad que impacten los asuntos de la Fiscalía General de la Nación, para ser adoptadas por el Fiscal General.

Apoyar el estudio y análisis de constitucionalidad de los proyectos de ley relacionados con los objetivos, misión y funciones de la Fiscalía General de la Nación.

Dirigir e implementar la relatoría de jurisprudencia de interés y que se requiera para el cumplimiento de las funciones de la Entidad.

Hacer seguimiento al trámite de los proyectos de ley y actos legislativos que cursen ante el Congreso de la República y que tengan incidencia en la Entidad.

Representar a la Fiscalía General de la Nación, mediante poder conferido por el Fiscal General o por quien este delegue, en los procesos judiciales, extrajudiciales, prejudiciales y administrativos en que sea parte la Entidad.

Proponer acciones y estrategias de defensa judicial en las que la Fiscalía sea parte.

Dirigir, coordinar, asesorar y realizar las acciones necesarias para dar cumplimiento a las sentencias y conciliaciones.

Proyectar los actos administrativos para el reconocimiento y pago de las sentencias y conciliaciones, de acuerdo con la liquidación que adelante la Subdirección Financiera.

Gestionar la recuperación de dinero, bienes muebles e inmuebles a favor de la Entidad, a través del proceso coactivo.

Mantener la unidad de criterio jurídico en la Entidad en la interpretación y aplicación de la ley para la prevención del daño antijurídico.

Delegar en las coordinaciones y jefaturas de departamento, que para el efecto cree el Fiscal General de la Nación, las funciones de su competencia.

Elaborar e implementar los planes de acción en el ámbito de su competencia, de acuerdo con la metodología diseñada para el efecto.

Aplicar las directrices y lineamientos del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la Nación.

Las demás que le sean asignadas por la ley, o delegadas por el Fiscal General de la Nación."

Artículo 31. Modificar el artículo 10 del Decreto Ley 016 de 2014 en lo referente a la denominación de La Dirección Nacional de Comunicaciones, Prensa y Protocolo, la cual se denominará Dirección de Comunicaciones, y cumplirá las funciones allí previstas.

Artículo 32. Modificar el artículo 12 del Decreto Ley 016 de 2014 en lo referente a la denominación de La Dirección de Gestión Internacional, la cual se denominará Dirección de Asuntos Internacionales, y cumplirá las funciones allí previstas.

Artículo 33. Adicionar el numeral 10 al artículo 14 del Decreto Ley 016 de 2014, el cual quedará así:

"10. Verificar que todos los empleados de las distintas unidades y dependencias de la Fiscalía General de la Nación apliquen estrictamente los criterios e instrucciones que imparta el Fiscal General en desarrollo del artículo 251 de la Constitución Política y aplicar el régimen sancionatorio cuando sea el caso."

Artículo 34. Adicionar el artículo 14A al Decreto Ley 016 de 2014, el cual quedará así:

"ARTÍCULO 14A. DIRECCIÓN DEL CUERPO TÉCNICO DE INVESTIGACIÓN (CTI). La Dirección del Cuerpo Técnico de Investigación (CTI) cumplirá las siguientes funciones:

Asesorar al Fiscal General de la Nación y al Vicefiscal General de la Nación en la formulación de políticas, estrategias, directrices y lineamientos para el ejercicio de las actividades investigativas y la función de policía judicial.

Asesorar al Fiscal General de la Nación y al Vicefiscal General de la Nación en la dirección y coordinación de las funciones de policía judicial que cumplen de manera permanente o transitoria otros organismos y personas naturales o jurídicas.

Planear, dirigir y controlar, en coordinación con el Vicefiscal General de la Nación, las funciones de policía judicial de los grupos que conforme la Dirección para adelantar las investigaciones.

Asesorar y apoyar a las dependencias de la Fiscalía General de la Nación en materia de investigación criminal, servicios forenses y de genérica y en la administración de información técnica y judicial que se requiera para la investigación penal.

Dirigir y coordinar el análisis criminal para apoyar el cumplimiento de las funciones de la Fiscalía General de la Nación.

Asesorar, en el marco de sus competencias, las actuaciones que adelanten las dependencias de la Fiscalía General de la Nación en el ejercicio de sus funciones, cuando estas lo requieran.

Administrar y mantener actualizado el Registro Único de Asuntos de Policía Judicial de la Fiscalía General de la Nación, de acuerdo con los protocolos adoptados por el Fiscal General de la Nación.

Dirigir y coordinar, dentro del ámbito de su competencia, el intercambio de información entre los distintos organismos de investigación, de seguridad e inteligencia a nivel nacional e internacional, para la programación y el desarrollo de operaciones contra la delincuencia, y bajo las directrices del Fiscal General de la Nación. Cuando se trate de organismos internacionales, el intercambio se realizará en coordinación con la Dirección de Asuntos Internacionales.

Dirigir e implementar, en el desarrollo de sus competencias, las políticas de aseguramiento y cadena de custodia de los elementos materiales probatorios y evidencia física.

Dirigir, administrar y controlar en el marco de la Constitución y la Ley, el sistema de interceptación de las comunicaciones que ordene la Fiscalía General de la Nación.

Administrar las bodegas y los almacenes generales y transitorios de evidencias de la Fiscalía General de la Nación.

Liderar y prestar apoyo técnico-científico en coordinación con los demás organismos de policía judicial, en ausencia del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses.

Dirigir, coordinar y controlar en el desarrollo de las funciones que cumplen los servidores y las dependencias o grupos a su cargo, la incorporación y aplicación de políticas públicas, estrategias, metodologías, protocolos de investigación, servicios forenses y de genética, que adopte el Fiscal General de la Nación.

Dirigir y coordinar los grupos de trabajo que se conformen para el cumplimiento de las funciones y competencias de la Dirección.

Proponer, en coordinación con las dependencias que cumplan funciones de policía judicial, las metodologías y protocolos de investigación, para aprobación del Fiscal General de la Nación.

Asesorar, en el marco de sus competencias, a la Dirección de Políticas y Estrategia en el análisis de la información que se requiera para sustentar la formulación de la política en materia criminal.

Consolidar, analizar y clasificar la información de las investigaciones adelantadas por los servidores, dependencias y grupos de trabajo que estén bajo su dependencia, y remitirla a la Dirección de Políticas y Estrategia.

Proponer, liderar y mantener canales de comunicación y coordinación con las dependencias misionales de la Entidad, en especial con las que cumplan funciones de policía judicial, o relacionadas con esta.

Administrar los laboratorios de la Fiscalía General de la Nación a nivel nacional e implementar y proponer los protocolos para su funcionamiento.

Dirigir, controlar y evaluar el desempeño de la gestión de las dependencias de investigaciones y criminalística a su cargo.

Dirimir, de conformidad con la Constitución y la Ley, los conflictos de competencia que se presenten entre la Fiscalía General de la Nación y los demás organismos que desempeñen funciones de Policía Judicial, en el ámbito de su competencia.

Coordinar con otros organismos que ejerzan funciones de policía judicial la definición e implementación de mecanismos de articulación que racionalicen y eviten la duplicidad de esfuerzos en el desarrollo como para la formulación de políticas en la materia, a partir del análisis de la información.

Elaborar e implementar los planes de acción en el ámbito de su competencia, de acuerdo con la metodología diseñada para el efecto.

Aplicar las directrices y lineamientos del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la Nación.

Las demás que le sean asignadas por la ley, o delegadas por el Fiscal o Vicefiscal General de la Nación."

Artículo 35. Adicionar el artículo 14B al Decreto Ley 016 de 2014, el cual quedará así:

"ARTÍCULO 14B. DIRECCIÓN DE PROTECCIÓN Y ASISTENCIA. La Dirección de Protección y Asistencia cumplirá las siguientes funciones:

Asesorar al Fiscal General de la Nación en la formulación y definición de políticas en materia de protección y asistencia social para servidores de la Fiscalía, víctimas, testigos y demás intervinientes en el proceso penal, cuando estos se encuentren en riesgo o amenaza de sufrir agresión a sus derechos, por causa de la intervención en un proceso penal.

Dirigir y administrar el Programa de Protección a Testigos, Víctimas, Intervinientes en el Proceso y Funcionarios de la Fiscalía de que trata la Ley 418 de 1997 y las normas que lo modifiquen, adicionen, sustituyan o reglamenten, para lo cual podrá requerir apoyo a la Policía Judicial de la Fiscalía General de la Nación.

Organizar, en coordinación con las dependencias competentes de la Fiscalía General de la Nación, la protección y el desarrollo de programas de asistencia a víctimas, testigos, servidores e intervinientes, en las investigaciones y procesos que sean de conocimiento de la Fiscalía.

Desarrollar, implementar y controlar las medidas de protección, así como los programas de asistencia integral para las personas que hayan sido beneficiadas por parte del Programa de Protección a Testigos, Víctimas, Intervinientes en el Proceso y Funcionarios de la Fiscalía General de la Nación.

Adelantar programas y proyectos interinstitucionales y gestionar la celebración de convenios o memorandos de entendimiento con otros programas de protección y asistencia a extranjeros, en cumplimiento de los convenios internacionales de los que hace parte el Estado Colombiano.

Brindar los esquemas de seguridad requeridos para el nivel directivo de la Fiscalía General de la Nación y Ex-fiscales Generales de la Nación, su familia y sus bienes, previo estudio de riesgos.

Incorporar enfoques diferenciales en las medidas de protección implementadas, que respondan a los lineamientos otorgados por la Dirección de Políticas y Estrategia.

Dirigir, coordinar y controlar las actividades realizadas por los grupos de trabajo que organice la Dirección en otras ciudades para el cumplimiento del objetivo del programa.

Calificar el nivel de riesgo y evaluar, con autonomía, las medidas de protección o asistencia social, el nexo causal entre el riesgo y la participación del testigo o la víctima dentro de la indagación, investigación o proceso penal; asimismo, decidirá, con autonomía, la vinculación, desvinculación o exclusión de los beneficiarios Programa de Protección a Testigos, Víctimas, Intervinientes en el Proceso y Funcionarios de la Fiscalía.

Llevar los registros de las personas beneficiarías del Programa de Protección a Testigos, Víctimas, Intervinientes en el Proceso y Funcionarios de la Fiscalía y mantenerlos bajo estricta reserva.

Elaborare implementar los planes de acción en el ámbito de su competencia, de acuerdo con la metodología diseñada para el efecto.

Asesorar a las dependencias de la Entidad en el ámbito de su competencia.

Aplicar las directrices y lineamientos del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la Nación.

Las demás que le sean asignadas por la ley, o delegadas por el Fiscal o Vicefiscal General de la Nación.

Artículo 36. Adicionar el artículo 14C al Decreto Ley 016 de 2014, el cual quedará así:

"ARTÍCULO 14C. DIRECCIÓN DE ALTOS ESTUDIOS. La Dirección de Altos Estudios cumplirá las siguientes funciones:

Coordinar con el Comité de Formación y Capacitación de la Fiscalía General de la Nación, la identificación de las necesidades de capacitación y la definición de las políticas que orienten la formulación del plan institucional de formación y capacitación.

Formular el plan institucional de capacitación y gestionarlo ante el Comité de Formación y Capacitación.

Desarrollar los programas de educación para el trabajo en la Fiscalía General de la Nación de acuerdo con los lineamientos de calidad de este sector de la educación.

Ofrecer cursos de educación para el trabajo y el desarrollo humano, con el fin de satisfacer las necesidades de capacitación y formación de los servidores de la Fiscalía.

Coordinar las alianzas y convenios con otros centros educativos nacionales o internacionales y con agencias que ofrezcan iniciativas de formación y capacitación de empleados y funcionarios de la Fiscalía en coordinación con la Dirección de Asuntos Internacionales, cuando se requiera.

Apoyar la implementación de programas de inducción y reinducción de los servidores de la Fiscalía.

Adelantar investigaciones académicas aplicadas que complementen las actividades educativas de los cursos de educación para el trabajo y el desarrollo humano, o que permitan producir el conocimiento necesario para mejorar el desempeño de las funciones de la Fiscalía General de la Nación.

Desarrollar los programas de formación sobre garantías de seguridad y lucha contra las organizaciones y conductas criminales que pongan en riesgo la implementación o estabilidad del Acuerdo Final de Paz, dirigidos a los funcionarios de Fiscalía General de la Nación de acuerdo con pleno cumplimiento de los lineamientos de calidad de este sector de la educación.

Elaborar y mantener actualizado el registro de los discentes, de las capacitaciones y de docentes de la Dirección.

Expedir las constancias sobre las capacitaciones impartidas, cuando le sean requeridas.

Elaborar e implementar los planes de acción en el ámbito de su competencia, de acuerdo con la metodología diseñada para el efecto.

Aplicar las directrices y lineamientos del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la Nación.

Las demás que le asigne el Fiscal General de la Nación o el Vicefiscal General de la Nación."

Artículo 37. La Dirección de Fiscalías Nacionales se denominará Delegada contra la Criminalidad Organizada y cumplirá las funciones del artículo 17 del Decreto Ley 016 de 2014.

Artículo 38. Adicionar los numerales 18, 19, 20, 21 y 22 al artículo 17 del Decreto Ley 016 de 2014, los cuales quedarán así:

18. Dirigir, coordinar, articular y controlar el desarrollo de la función investigativa y acusatoria en las Direcciones a su cargo, así como en los casos y/o situaciones que le sean asignados, según los lineamientos de priorización y la construcción de contextos, cuando haya lugar.

19. Articular y coordinar el desarrollo de las funciones de Policía Judicial, sin perjuicio de la autonomía funcional con la que estas cuentan, en los asuntos a su cargo.

20. Diseñar y aplicar mecanismos para que el desarrollo de las funciones de Policía Judicial se adelante de manera articulada y coordinada, bajo los lineamientos y directrices del Vicefiscal General de la Nación en los asuntos a su cargo.

21. Proponer, en coordinación con la Dirección Nacional del Cuerpo Técnico de Investigación (CTI) y las demás dependencias de la Fiscalía General de la Nación que cumplan funciones de Policía Judicial Especializada, las metodologías y protocolos de investigación para aprobación del Fiscal General de la Nación.

22. Coordinar y hacer seguimiento a la gestión y a la incorporación y aplicación de políticas públicas, directivas, metodologías y protocolos que adopte el Fiscal General de la Nación para el desarrollo de las funciones de Policía Judicial, y presentar informes periódicos y recomendaciones al Vicefiscal General de la Nación."

Artículo 39. Adicionar el artículo 17A al Decreto Ley 016 de 2014, el cual quedará así:

"ARTÍCULO 17A. DIRECCIÓN DE APOYO A LA INVESTIGACIÓN Y ANÁLISIS CONTRA LA CRIMINALIDAD ORGANIZADA. Son funciones de la Dirección de Apoyo a la Investigación y Análisis contra la Criminalidad Organizada:

Asesorar, acompañar y apoyar casos o situaciones de competencia de la Delegada, con el fin de consolidar una estrategia jurídica e investigativa integral.

Realizar barras académicas con el fin de discutir problemas jurídicos doctrinales, jurisprudenciales y de casos, relevantes para el adecuado cumplimiento de las funciones de la Delegada.

Realizar investigaciones analíticas y en contexto y excepcionalmente ejercer la acción penal sobre casos o situaciones priorizados por el Comité Nacional de Priorización de Situaciones y Casos o asignados por el Fiscal General de la Nación.

Elaborar e implementar los planes de acción en el ámbito de su competencia, de acuerdo con la metodología diseñada para el efecto.

Aplicar las directrices y lineamientos del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la Nación.

Las demás que le sean asignadas por la ley, por la Delegada contra la Criminalidad Organizada o por el Fiscal General de la Nación o el Vicefiscal General de la Nación."

Artículo 40. Modificar el artículo 18 del Decreto Ley 016 de 2014, el cual quedará así:

"ARTÍCULO 18. DELEGADA PARA LAS FINANZAS CRIMINALES. Corresponde a la Delegada para las Finanzas Criminales implementar y coordinar las actividades de investigación y análisis criminal de los hechos que revistan características de delitos en materia económica y financiera, bien sea a nivel local, regional, nacional o transnacional. Entre otras, adelantará las investigaciones de las siguientes formas de criminalidad: (i) financiación del terrorismo, (ii) criminalidad financiera y bursátil, (iii) criminalidad tributaria y aduanera (iv) lavado de activos y (v) extinción del derecho de dominio. Para tales efectos cumplirá las funciones previstas en el artículo 17 del Decreto Ley 016 de 2014, en lo de su competencia.

Artículo 41. Modificar el artículo 19 del Decreto Ley 016 de 2014, el cual quedará así:

"ARTÍCULO 19. DIRECCIONES ESPECIALIZADAS. La Delegada contra la Criminalidad Organizada y la Delegada para las Finanzas Criminales tendrán las siguientes Direcciones Especializadas:

A. Delegada contra la Criminalidad Organizada:

Dirección Especializada contra las Organizaciones Criminales

Dirección Especializada contra la Corrupción

Dirección Especializada contra el Narcotráfico

Dirección de Justicia Transicional

Dirección Especializada contra las Violaciones a los Derechos Humanos.

B. Delegada para las Finanzas Criminales:

Dirección Especializada contra el Lavado de Activos.

Dirección Especializada de Extinción del Derecho de Dominio.

Dirección Especializada de Investigaciones Financieras".

Artículo 42. Las Direcciones de Fiscalías Nacionales Especializadas se denominarán Direcciones Especializadas y cumplirán las funciones del artículo 20 del Decreto Ley 016 de 2014.

Artículo 43. Adicionar los numerales 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23 y 24 al artículo 20 del Decreto Ley 016 de 2014, los cuales quedarán así:

"13. Dirigir, coordinar y controlar la investigación y judicialización de las diversas formas de delincuencia, bien sea a nivel local, regional, nacional o transnacional incluidas las nuevas formas de criminalidad emergentes en el posconflicto.

Planear, ejecutar y controlar las funciones de policía judicial a cargo de la Dirección Especializada en el ámbito de su competencia.

Asesorar y apoyar a las dependencias de la Fiscalía General de la Nación en materia de investigación criminal y en la administración de información técnica y judicial que se requiera para la investigación penal, en los asuntos de su competencia.

Hacer análisis criminal, en el ámbito de su competencia, para apoyar el cumplimiento de las funciones de la Fiscalía General de la Nación.

Crear y coordinar grupos especializados de investigación en el ámbito de su competencia que respondan a las líneas de investigación a su cargo, bajo los lineamientos del Fiscal General de la Nación.

Apoyar, en el marco de sus competencias, las actuaciones que adelanten las dependencias de la Fiscalía General de la Nación en el ejercicio de sus funciones, cuando estas lo requieran.

Mantener actualizada la información en el Registro Único de Asuntos de Policía Judicial de la Fiscalía General de la Nación, en los temas de su competencia.

Adelantar el intercambio de información entre los distintos organismos de investigación, de seguridad e inteligencia a nivel nacional e internacional y entre las distintas entidades públicas y privadas, para la programación y el desarrollo de operaciones contra la delincuencia, bajo las directrices del Vicefiscal General de la Nación.

Implementar en el desarrollo de sus competencias las políticas de aseguramiento y cadena de custodia de los elementos materiales probatorios y evidencia física.

Dirigir, coordinar y controlar en el desarrollo de las funciones que cumplen los servidores y las dependencias o grupos a su cargo, la incorporación y aplicación de políticas públicas, estrategias, metodologías, protocolos de investigación que adopte el Fiscal General de la Nación.

Mantener canales de comunicación y coordinación con la Dirección Nacional del Cuerpo Técnico de Investigación (CTI) y con las dependencias de la entidad, en especial con las que cumplan funciones de policía judicial o relacionadas con esta.

Dirigir, coordinar y adelantar las investigaciones y actuaciones en materia de finanzas criminales que le sean asignadas por recomendación del respectivo comité de priorización o directamente por el Fiscal General de la Nación, según los lineamientos de priorización y la construcción de contextos, cuando haya lugar."

Artículo 44. La Dirección Nacional de Seccionales y de Seguridad Ciudadana se denominará Delegada para la Seguridad Ciudadana y cumplirá las funciones del artículo 29 del Decreto Ley 016 de 2014.

Artículo 45. Modificar el artículo 30 en el sentido de Transformar la Subdirección Nacional de Atención a Víctimas y Usuarios, en la Dirección de Atención al Usuario, Intervención Temprana y Asignaciones, el cual quedará así:

"ARTÍCULO 30. DIRECCIÓN DE ATENCIÓN AL USUARIO, INTERVENCIÓN TEMPRANA Y ASIGNACIONES. La Dirección Nacional de Atención al Usuario, Intervención Temprana y Asignaciones tiene las siguientes funciones:

Asesorar al Fiscal General de la Nación en la definición de las políticas, estrategias, metodologías y protocolos en materia de atención a usuarios.

Dirigir, coordinar, controlar y hacer seguimiento a la aplicación de las políticas, metodologías y los protocolos adoptados por la Fiscalía General de la Nación para la atención, clasificación, aplicación de filtros y asignaciones en la recepción de denuncias.

Diseñar, implementar y adelantar programas de orientación y capacitación para la atención a víctimas, con el fin de garantizar sus derechos y evitar la revictimización, de acuerdo a cada tipo de población.

Impartir lineamientos para la conformación, implementación y funcionamiento de centros integrales de atención y de orientación ciudadana o de otros modelos de atención, con el fin de garantizar la atención de las víctimas y la recepción de denuncias.

Consolidar y clasificar la información acerca de los usuarios y las denuncias recibidas, y remitirla a la Dirección Nacional de Políticas Públicas y Planeación, a través de la Dirección Nacional de Seccionales y de Seguridad Ciudadana.

Hacer seguimiento al funcionamiento de los modelos de atención implementados al interior de la Fiscalía General de la Nación y presentar los informes que le sean requeridos.

Mantener canales de comunicación y coordinación con las dependencias de la entidad para la aplicación de políticas, estrategias, metodologías y protocolos en materia de atención a víctimas y usuarios.

Administrar el registro de antecedentes judiciales que debe llevar la Fiscalía General de la Nación.

Diseñar e implementar los mecanismos para la medición de la satisfacción de los usuarios, hacer el seguimiento a la implementación a nivel nacional, consolidar los resultados y proponer, en coordinación con las Direcciones Seccionales, las acciones de mejora correspondientes.

Diseñar e implementar los lineamientos para la atención de quejas y reclamos en la Fiscalía General de la Nación.

Elaborar e implementar los planes de acción anuales en el ámbito de su competencia, de acuerdo con la metodología diseñada por la Subdirección de Planeación.

Aplicar las directrices y lineamientos del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la Nación

13. Las demás que le sean asignadas por la ley, o delegadas por el Fiscal o Vicefiscal General de la Nación o por el Director Nacional de Seccionales y Seguridad Ciudadana".

Artículo 46. Modificar el artículo 33 del Decreto Ley 016 de 2014, en el sentido que la Subdirección Seccional de Fiscalías y de Seguridad Ciudadana se denominará Sección de Fiscalías y de Seguridad Ciudadana, estará a cargo del servidor designado por el Fiscal General y cumplirá las funciones consignadas en el artículo 33 del Decreto Ley 016 de 2014.

Artículo 47. Modificar el artículo 34 del Decreto Ley 016 de 2014, en el sentido que la Subdirección Seccional de Policía Judicial CTI se denominará Sección de Policía Judicial, estará a cargo del servidor designado por el Fiscal General, y cumplirá las funciones consignadas en el artículo 34 del Decreto Ley 016 de 2014.

Artículo 48. Modificar el artículo 35 del Decreto Ley 016 de 2014, en el sentido que la Subdirección Seccional de Atención a Víctimas y Usuarios se denominará Sección de Atención a Usuarios, estará a cargo del servidor designado por el Fiscal General y cumplirá las funciones consignadas en el artículo 35 del Decreto Ley 016 de 2014."

Artículo 49. Adicionar el artículo 35A al Decreto Ley 016 de 2014, el cual quedará así:

"ARTÍCULO 35A. DIRECCIÓN DE APOYO A LA INVESTIGACIÓN Y ANÁLISIS PARA LA SEGURIDAD CIUDADANA. Son funciones de la Dirección de Apoyo a la Investigación y Análisis para la Seguridad Ciudadana:

Asesorar, acompañar y apoyar casos o situaciones de competencia de la Delegada, con el fin de consolidar una estrategia jurídica e investigativa integral.

Realizar barras académicas con el fin de discutir problemas jurídicos doctrinales, jurisprudenciales y de casos, relevantes para el adecuado cumplimiento de las funciones de la Delegada.

Realizar investigaciones analíticas y en contexto y excepcionalmente ejercer la acción penal sobre casos o situaciones priorizados por el Comité Nacional de Priorización de Situaciones y Casos o asignados por el Fiscal General de la Nación.

Elaborar e implementar los planes de acción en el ámbito de su competencia, de acuerdo con la metodología diseñada para el efecto.

Aplicar las directrices y lineamientos del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la Nación.

Las demás que le sean asignadas por la ley, por la Delegada para la Seguridad Ciudadana o por el Fiscal General de la Nación o el Vicefiscal General de la Nación."

Artículo 50. Modificar el artículo 36 del Decreto Ley 016 de 2014, el cual quedará así:

"ARTÍCULO 36. La Fiscalía Delegada ante la Corte Suprema de Justicia a través de su coordinador, la Delegada para la Seguridad Ciudadana, la Delegada Contra la Criminalidad Organizada, la Delegada para las Finanzas Criminales, las Direcciones Especializadas y las Direcciones Seccionales podrán autorizar la utilización de agentes encubiertos y de entregas vigiladas solicitadas por los fiscales de la dependencia correspondiente, en los términos y condiciones establecidos en el Código de Procedimiento Penal."

Artículo 51. Modificar el artículo 37 del Decreto Ley 016 de 2014 en lo referente a la denominación DE LA Dirección Nacional de Apoyo a la Gestión, la cual se denominará Dirección Ejecutiva y cumplirá las funciones previstas en el artículo 37 del Decreto Ley 016 de 2014.

Artículo 52. Adicionar el numeral 15 al artículo 38 del Decreto Ley 016 de 2014, el cual quedará así:

"15. Tramitar los nombramientos y traslados de todos los servidores de la Fiscalía General de la Nación, cuya designación o traslado corresponderá al Fiscal General de la Nación."

Artículo 53. Adicionar el numeral 15 al artículo 43 del Decreto Ley 016 de 2014, el cual quedará así:

"15. Manejar el archivo de las resoluciones de asignación especial, variación de asignación, delegación y designación. Así mismo, proyectar para la firma del Fiscal General de la Nación las resoluciones sobre la misma materia respecto de todas las investigaciones de la Fiscalía General de la Nación."

Artículo 54. Adicionar el artículo 43A al Decreto Ley 016 de 2014, el cual quedará así:

"ARTÍCULO   43A.   SUBDIRECCIONES   REGIONALES   DE   APOYO. Las

Subdirecciones Regionales de Apoyo cumplirán las siguientes funciones:

1. Ejecutar las políticas, objetivos y estrategias adoptadas por el Fiscal General de la Nación para la administración de las Direcciones Seccionales respectivas.
2. Ejecutar e implementar en las Direcciones Seccionales respectivas, los programas y actividades relacionadas con los asuntos financieros y contables, tecnologías de la información y de las comunicaciones, soporte técnico informático, gestión documental y servicios administrativos, de conformidad con los lineamientos impartidos por el Director Ejecutivo.
3. Elaborar y ejecutar, en coordinación con las diferentes dependencias de las Direcciones Seccionales respectivas, el Plan Anual de Adquisiciones.
4. Suministrar al Director Ejecutivo, la información para la elaboración de los estados contables y de ejecución del presupuesto correspondiente a las Direcciones Seccionales respectivas.
5. Adelantar las acciones requeridas para que las Direcciones Seccionales respectivas cuenten con los recursos, tanto humanos como físicos, para el cumplimiento de sus funciones.
6. Dirigir el proceso de talento humano en sus componentes de planeación, gestión y desarrollo, de conformidad con la delegación respectiva y los lineamientos y directrices impartidas por el Director Ejecutivo.
7. Implementar en las Direcciones Seccionales respectivas los modelos de gestión, de administración, de evaluación de personal y la política de estímulos adoptados para los servidores de la Fiscalía General de la Nación.
8. Mantener actualizada la información de la planta de personal de las Direcciones Seccionales respectivas y reportar periódicamente al Director Ejecutivo.
9. Registrar en las historias laborales de los servidores de las Direcciones Seccionales respectivas las sanciones disciplinarias impuestas, las decisiones que impliquen declaración de responsabilidad penal o privación de la libertad y las de responsabilidad penal que le sean reportadas, con el fin de informar al nominador sobre las inhabilidades sobrevinientes.
10. Custodiar y actualizar las historias laborales de los servidores de las Direcciones Seccionales respectivas.
11. Dirigir y controlar las actividades y procesos de contratación administrativa y suscribir los actos y contratos requeridos para el buen funcionamiento de las Direcciones Seccionales respectivas, de conformidad con la delegación.
12. Elaborar e implementar los planes de acción en el ámbito de su competencia, de acuerdo con la metodología diseñada por la Dirección de Planeación y Desarrollo.
13. Aplicar las directrices y lineamientos del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la Nación.
14. Las demás que le sean asignadas por la ley o delegadas por el Fiscal General de la Nación o por el Director Ejecutivo".

Artículo 55. Modificar la denominación del Comité de Gerencia y de Coordinación Interna previsto en los artículos 47 y 48 del Decreto Ley 016 de 2014, la cual quedará así: "Comité Directivo".

Título III

Nomenclatura de cargos de la Fiscalía General de la Nación

Artículo 56. Modificar el artículo 4 del Decreto Ley 017 de 2014, el cual quedará así:

"Artículo 4. Nivel Asesor. El nivel asesor agrupa los empleos a los que corresponde asistir, aconsejar y asesorar directamente a los empleados públicos del nivel Directivo de la Fiscalía General de la Nación. Según su complejidad y competencias exigidas les puede corresponder funciones de coordinación, supervisión y control de secciones, unidades o grupos internos de trabajo."

Artículo 57. Suprimir de la nomenclatura del nivel directivo de la Fiscalía General de la Nación la siguiente denominación de empleo:

NIVEL Y DENOMINACION DEL EMPLEO

NIVEL DIRECTIVO

CONSEJERO JUDICIAL

SUBDIRECTOR SECCIONAL

Artículo 58. Adicionar la nomenclatura del nivel directivo y asesor de la Fiscalía General de la Nación con las siguientes denominaciones de empleo:

NIVEL Y DENOMINACION DEL EMPLEO

NIVEL DIRECTIVO

DELEGADO

DIRECTOR EJECUTIVO

SUBDIRECTOR REGIONAL

NIVEL ASESOR

ASESOR EXPERTO

ASESOR III

Parágrafo. El empleo de Director Ejecutivo tendrá los mismos requisitos y la misma remuneración que por todo concepto percibe el Director Estratégico II. El empleo de Delegado tendrá los mismos requisitos y la misma remuneración que por todo concepto percibe el Director Nacional II. El empleo de Asesor Experto tendrá los mismos requisitos y la misma remuneración que por todo concepto percibe el Director Nacional I. El empleo de Asesor III tendrá los mismos requisitos del Asesor II más un (1) año adicional de experiencia y la misma remuneración que por todo concepto percibía el Subdirector Seccional. El empleo de Subdirector Regional tendrá los mismos requisitos y la misma remuneración que por todo concepto percibía el Subdirector Seccional.

El Fiscal General de la Nación efectuará los ajustes que se requieran al manual de funciones y requisitos de la Fiscalía General de la Nación.

Título IV

Planta de cargos de la Fiscalía General de la Nación

Artículo 59. Supresión de empleos. Suprimir de la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación los siguientes cargos:

NUMERO	DENOMINACION DEL CARGO
PLANTA GLOBAL AREA FISCALIAS
4	CONSEJERO JUDICIAL
291	FISCAL DELEGADO ANTE JUECES PENALES DE CIRCUITO ESPECIALIZADOS
322	FISCAL DELEGADO ANTE JUECES DE CIRCUITO
73	FISCAL DELEGADO ANTE TRIBUNAL DEL DISTRITO
1.101	ASISTENTE DE FISCAL
931	ASISTENTE DE FISCAL
244	ASISTENTE DE FISCAL III
210	ASISTENTE DE FISCAL IV
PLANTA GLOBAL AREA ADMINISTRATIVA
6	DIRECTOR NACIONAL II
1	DIRECTOR ESTRATEGICO
3	DIRECTOR ESTRATEGICO I
5	DIRECTOR ESPECIALIZADO
3	SUBDIRECTOR NACIONAL
128	SUBDIRECTOR SECCIONAL
8	JEFE DE DEPARTAMENTO
23	ASESOR I
27	ASESOR II
91	PROFESIONAL EXPERTO
94	PROFESIONAL ESPECIALIZADO I
151	PROFESIONAL ESPECIALIZADO II
27	PROFESIONAL DE GESTIÓN I
95	PROFESIONAL DE GESTION II
221	PROFESIONAL DE GESTIÓN III
11	TECNICO I
2	TECNICO
11	AUXILIAR I
7	AUXILIAR II
130	CONDUCTOR
140	CONDUCTOR II
1	CONDUCTOR III
2	ASISTENTE I
9	SECRETARIO ADMINISTRATIVO I
7	SECRETARIO ADMINISTRATIVO II
PLANTA GLOBAL AREA POLICIA JUDICIAL
205	PROFESIONAL INVESTIGADOR
62	PROFESIONAL INVESTIGADOR II
143	PROFESIONAL INVESTIGADOR
56	TECNICO INVESTIGADOR I
414	TECNICO INVESTIGADOR II
321	TECNICO INVESTIGADOR III
15	AGENTE DE PROTECCIÓN Y SEGURIDAD I
107	AGENTE DE PROTECCIÓN Y SEGURIDAD II
10	AGENTE DE PROTECCIÓN Y SEGURIDAD III
16	AGENTE DE PROTECCIÓN Y SEGURIDAD IV

Artículo 60. Creación de empleos. Crear los siguientes cargos en la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación, así:

NUMERO	DENOMINACION DEL CARGO
PLANTA GLOBAL ÁREA ADMINISTRATIVA
1	DIRECTOR EJECUTIVO
3	DELEGADO
9	DIRECTOR NACIONAL I
6	DIRECTOR ESTRATÉGICO II
8	SUBDIRECTOR REGIONAL
85	ASESOR III
2	ASESOR DE DESPACHO
1	ASESOR EXPERTO
706	TÉCNICO II
PLANTA GLOBAL ÁREA FISCALIAS
190	FISCAL DELEGADO ANTE JUECES MUNICIPALES Y PROMISCUOS
PLANTA GLOBAL ÁREA POLICÍA JUDICIAL
20	INVESTIGADOR EXPERTO

Artículo 61. Creación de cargos para la Unidad Especial de Investigación. Crear los siguientes cargos en la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación, así:

NUMERO	DENOMINACION DEL CARGO
1	DIRECTOR NACIONAL II
5	PROFESIONAL EXPERTO
5	PROFESIONAL ESPECIALIZADO II
5	PROFESIONAL DE GESTIÓN III
2	PROFESIONAL DE GESTIÓN I
3	FISCAL DELEGADO ANTE TRIBUNAL DEL DISTRITO
4	FISCAL DELEGADO ANTE JUECES PENALES DE CIRCUITO ESPECIALIZADO
4	FISCAL DELEGADO ANTE JUECES DEL CIRCUITO
5	FISCAL DELEGADO ANTE JUECES MUNICIPALES Y PROMISCUOS
5	ASISTENTE DE FISCAL I
4	ASISTENTE DE FISCAL II
4	ASISTENTE DE FISCAL III
3	ASISTENTE DE FISCAL IV
5	SECRETARIO EJECUTIVO
2	ASISTENTES I
1	PROFESIONAL INVESTIGADOR II
12	TÉCNICO INVESTIGADOR I
13	TÉCNICO INVESTIGADOR II
3	CONDUCTOR II

Parágrafo. Los empleos creados en el presente artículo, son de dedicación exclusiva para cumplir las funciones de la Unidad Especial de Investigación y, en consecuencia, en estos cargos no procederá la incorporación de servidores cuyos empleos sean efectivamente suprimidos en el presente Decreto Ley.

ARTÍCULO 62. Continuidad en el servicio. Los servidores continuarán desempeñando las funciones del empleo en el cual están nombrados y devengando la remuneración asignada a éstos, hasta tanto se produzca su incorporación, un nuevo nombramiento o se les comunique la supresión de sus cargos, según el caso.

La supresión efectiva de los cargos de los servidores que tienen causada la pensión, se efectuará una vez ingresen en nómina de pensionados.

ARTÍCULO 63. Planta global y flexible de la Fiscalía General de la Nación. La planta de cargos adoptada para cada área de la Fiscalía General de la Nación es global y flexible y, por lo tanto, el Fiscal General de la Nación se encuentra facultado para distribuir, trasladar y reubicar los empleos dentro de éstas, de conformidad con las necesidades del servicio, los planes, estrategias y los programas de la Entidad.

ARTÍCULO 64. Incorporaciones y movimientos de personal. Las incorporaciones y movimientos de personal que se realicen como resultado de la modificación de la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación, no generarán para los servidores que ostenten derechos de carrera su pérdida o desmejora.

Cuando haya lugar a la actualización en el Registro Único de Carrera, la misma se efectuará de oficio por la Subdirección de la Comisión de Apoyo a la Comisión de la Carrera Especial de la Fiscalía General de la Nación o quien haga sus veces.

A los servidores que se les suprima el empleo de Asistente de Fiscal I y sean nombrados en cargos de Técnico II, no se les exigirán requisitos adicionales a los acreditados al momento de su posesión y devengarán la remuneración que se establezca para el empleo en el cual sean nombrados.

Artículo 65. Referencias normativas. Cuando un texto normativo haga referencia a las dependencias de la Fiscalía que existían antes de la expedición del presente Decreto Ley, debe entenderse que se refiere a las dependencias de la estructura organizacional contenida en este Decreto, de conformidad con las funciones y competencias a estas asignadas en el presente Decreto Ley y en el Decreto 016 de 2014 en lo que no se haya modificado o derogado.

Artículo 66. Efectos Fiscales. Para efectos fiscales, los gastos que demande el presente Decreto Ley serán cubiertos con cargo al presupuesto de la Fiscalía General de la Nación, en el marco de lo previsto en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000, por lo tanto, su costo es neutro.

Artículo 67. Vigencia. El presente Decreto Ley rige a partir de su publicación, modifica en lo pertinente y deroga las disposiciones que le sean contrarias, especialmente los artículos 11, 16, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28 y 32; los numerales 7 y 8 del artículo 17; numeral 7 del artículo 29; numerales 20 y 21 del artículo 31; numeral 7 del artículo 33 y el numeral 2 del artículo 42 del Decreto Ley 016 de 2014. Modifica en lo pertinente los Decretos Ley 017 y 018 de 2014. La Unidad Especial de Investigación durará mientras siga vigente su mandato.

Las funciones asignadas a las dependencias de la Fiscalía General de la Nación establecidas en los citados artículos continuarán vigentes hasta tanto se distribuya la nueva planta de personal, y el Fiscal General de la Nación expida los actos administrativos que considere necesarios para la entrada en funcionamiento de la nueva estructura.”

III. INTERVENCIONES

Presidencia de la República

Los ciudadanos Enrique Gil Botero (Ministro de Justicia y del Derecho), Liliana Caballero (Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública) y Claudia Isabel González Sánchez (Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República), intervienen en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declare exequible el Decreto Ley 898 de 2017.

En lo que atañe a la trascendencia del Decreto Ley 898 de 2017 en términos de implementación del Acuerdo Final hacen referencia: (i) al punto 6.1.9 del mismo sobre “implementación, verificación y refrendación”, el cual contempla la necesidad de crear, de forma prioritaria, la Unidad Especial de Investigación al interior de la Fiscalía; y (ii) las reformas institucionales como uno de los componentes de justicia transicional dirigidos a materializar las obligaciones que el Acuerdo Final le asignó a la Entidad.

Dentro de las priorizadas fijadas en el punto 6.1.9 del Acuerdo Final se encuentran:

La creación de una Unidad Especial de Investigación;

El fortalecimiento del proceso de extinción de dominio, con miras a implementar la reforma rural integral;

El desarrollo de un Sistema Integral de Garantias de Seguridad; y

La adopción de medidas contra la corrupción.

Indican que el texto del Decreto Ley 898 de 2017 debe ser visto como una garantía de no repetición en el marco de la justicia transicional. Se trata de emprender reformas institucionales que permitan identificar y sancionar a los responsables de graves violaciones a los derechos humanos.

En tal sentido, la reforma institucional a la Fiscalía General de la Nación apunta a ganar confianza entre la ciudadanía y a prevenir la comisión de nuevas violaciones a los derechos humanos.

Indican que el principal objetivo del Decreto Ley 898 de 2017 apunta a la creación de la Unidad Especial de Investigación al interior de la Fiscalía General de la Nación, en cumplimiento de lo previsto en el punto 3.4.4. del Acuerdo Final.

En relación con la modificación parcial de la estructura de la Fiscalía sostienen que la creación de la nueva Unidad, así como hacer posible el cumplimiento de otros aspectos puntuales del Acuerdo Final que involucran la función investigativa del Estado, hace indispensable reorganizar la Entidad “y equilibrar su estructura y planta de personal para maximizar la aplicación de los recursos existentes a los fines trazados por la Constitución Política y el Acuerdo Final”.

La modificación parcial opta por adscribir 14 dependencias de la Entidad al Despacho del Fiscal General de la Nación. Adicionalmente, se hicieron algunos ajustes con relación a las Direcciones Estratégicas que ya se encontraban adscritas al mismo.

Por otro lado, el Decreto reorganiza las demás dependencias misionales de la Entidad en tres grandes Delegadas de Criminalidad Organizada, Finanzas Criminales y Seguridad Ciudadana, bajo la dirección del Vicefiscal General de la Nación.

En este marco, el Decreto opta por: (i) inscribir a las 35 Direcciones Seccionales bajo la batuta de la Delegada para la Seguridad Ciudadana; y (ii) crear las Subdirecciones Regionales de Apoyo encargadas de cumplir las funciones administrativas que antes desempeñaban las Subdirecciones de Apoyo en cada una de las Seccionales, en coherencia con la política de austeridad en el gasto.

En lo que atañe a la modicación en la planta de personal señalan que se trata de una consecuencia necesaria de la reestructuración general de la Fiscalía para atender los compromisos del Acuerdo Final.

Recuerdan que, con base en las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República mediante la Ley 1654 de 2013, se expidió el Decreto Ley 018 de 2014, el cual condujo a que la planta de personal de la Entidad pasara de 25.588 a 28.836 empleos. No obstante lo anterior, en el artículo 6º se estableció que la provisión de cargos se efectuaría de forma gradual, de conformidad con las disponibilidades presupuestales y las respectivas vigencias: para el año 2014, 28%;  2015 el 36% y 2016 el procentaje restante, hasta completar el 100% sobre el total asignado para gastos de personal y gastos generales.

Aclaran que “el presupuesto asignado a la Fiscalía General de la Nación durante los años posteriores a la expedición del Decreto Ley 018 de 2014 no permitió proveer la totalidad de los cargos creados en la modernización de 2014. Teniendo en cuenta lo anterior, el Decreto Let 898 de 2017 redujo la planta de la Fiscalía a 24.130 empleados. La nueva planta implica la reducción del nivel directivo y el aumento de cargos en el área misional. Así, se plantea i) un aumento de fiscales del 10%; ii) la asignación de por lo menos un asistente de fiscal para cada fiscal, y iii) el incremento de investigadores a 8.144 investigadores, para una tasa de 1.6% de investigadores por cada fiscal”.

En relación con los requisitos formales, los intervinientes sostienen que el Decreto Ley 898 de 2017 los satisface plenamente, al igual que aquellos de conexidad objetiva, estricta y suficiente, y necesidad.

Respecto a la conexidad, citan: (i) el punto 3.4.4. del Acuerdo Final, referente a la creación de una Unidad Especial de Investigación: (ii) el punto 1.1.1 sobre Reforma Rural Integral, mediante el cual se crea un Fondo de Tierras para su distribución gratuita, el cual será nutrido, entre otros, por bienes provenientes de procesos de extinción de dominio, lo cual comporta dotar a la Entidad de la necesaria estructura administrativa; (iii) el punto 2.1.2. sobre garantías de participación en política, que implica agilizar las investigaciones relacionadas con la neutralización de fenómenos que atenten contra quienes la realizan; (iv) el punto 2.1.2.1. sobre el Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política, uno de cuyos puntos es el fortalecimiento de las capacidades investigativas y de judicialización para procesar a quienes atenten contra quienes ejercen actividades políticas; (v) el punto 2.3.3 sobre Participación Política, que implica combatir los delitos electorales; (vi) el punto 4.3.1. sobre la “Solución al Problema de las Drogas Ilícitas”, que implica la judicialización de organizaciones criminales y perseguir de forma eficaz los bienes de procedencia ilícita; y (vii) el punto 5.1.2. sobre víctimas, que conlleva a la presentación de informes ante la JEP.

De esta forma, las citadas obligaciones guardan una relación directa con la reforma a la estructura y planta de personal de la Fiscalía, así como la creación de una Unidad Especial de Investigación.

Sostienen la existencia de una conexidad estricta entre las disposiciones del Decreto Ley 898 de 2017 y la creación de una Unidad Especial de Investigación. En tal sentido, el texto normativo sometido a la revisión de la Corte alude a la un organismo concertado entre las partes, dirigido a contrarrestar fenómenos definidos en el mismo, es decir, la persecución de las organizaciones criminales y sus redes de apoyo. En tal sentido, el vínculo entre las disposiciones del Decreto Ley 898 de 2017 y el Acuerdo Final es directo y verificable.

Afirman que las normas del Decreto Ley 898 de 2017, mediante las cuales se modifica la estructura orgánica de la Fiscalía, guardan conexidad estricta con el Acuerdo Final, toda vez que: (i) resultan indispensables para desarrollar, de manera concreta, algunas obligaciones que el Estado adquirió; y (ii) son una consecuencia necesaria de la creación de la Unidad Investigativa Especial.

Los cambios incluidos en el Decreto Ley 898 de 2017 a la estructura del ente investigador, constituyen medidas concretas que pretenden dotar a la Entidad de herramientas para asumir los compromisos consistentes en el fortalecimiento y focalización de las investigaciones relacionadas con conductas que atentan contra la implementación del Acuerdo Final.

Insisten en señalar que la reestructuración de la Fiscalía apunta igualmente a agilizar los procesos de extinción de dominio, brindar garantías de seguridad para el ejercicio de la actividad política, la intensificación contra el crimen organizado y la persecución de los bienes ilícitos.

Explican que el artículo 66 del  Decreto Ley 898 de 2017 busca garantizar que la financiación de los gastos que demande la modificación parcial de la estructura de la Fiscalía sea neutro, es decir, que se cuente con una fuente de financiación, sin generar un incremento real de los gastos de personal, ni impactar negativamente el Presupuesto General de la Nación o la sostenibilidad de las finanzas públicas.

En relación con la conexidad estricta en materia de planta de personal, explican que la creación de la Unidad Especial de Investigación y la reorganización administrativa, exigen necesariamente modificarla, en la medida en que el recurso humano de una institución es el encargado de concretar el cumplimiento de sus funciones.

Los artículos 56, 57, 58 y 59 del Decreto Ley 898 de 2017 desarrollan compromisos asumidos por el Gobierno Nacional sobre el fortalecimiento de las capacidades investigativas y de persecución penal de conductas como el narcotráfico, la criminalidad organizada, la corrupción, el lavado de activos y aquellas que atentan contra el ejercicio de la actividad política.

Agregan la existencia de una conexidad suficiente entre las disposiciones del Decreto Ley 898 de 2017 y la creación de una Unidad Especial de Investigación. Lo anterior por cuanto la conformación de la misma se halla en el punto 3.4.4. del Acuerdo Final.

En relación con la conexidad suficiente entre las modificaciones de la estructura orgánica de la Fiscalía y el Acuerdo Final, soportan su existencia en los siguientes términos:

La creación de la Delegada para las Finanzas Criminales permitirá fortalecer la persecución penal de las conductas de narcotráfico y lavado de activos, con concordancia con el punto 3.4.4. del acuerdo Final, que consagra el deber de optimizar el desmantelamiento de las organizaciones emergentes; sobre el mejoramiento de la actuación penal contra organizaciones criminales (punto 4.3.1.) y el seguimiento e intervención de bienes ilícitos (punto 4.3.2.).

Al mismo tiempo, la Dirección Especializada contra las Violaciones a los Derechos Humanos servirá para dar cumplimiento al mandato consagrado en el punto 2 del Acuerdo Final, relacionado con la prevención y judicialización de los delitos electorales en el escenario del posconflicto.

La modificación a la planta de personal también guardar una conexidad suficiente con el Acuerdo Final, toda vez que se trata de un efecto de la creación de la Unidad Especial de Investigación y la consecuente reorganización de la Entidad.

Señalan que la modificación en la planta de personal se soporta sobre un estudio estadístico y técnico de cargas laborales, con miras a mejorar el desempeño de la Fiscalía. Todo lo anterior, es conforme con los puntos 1.1.1., 2.1.2., 2.3.3., 3.4.4., 4.3.1. y 4.3.2. del Acuerdo Final, que establecen la necesidad de alcanzar resultados en los procesos de extinción de dominio, en la persecución penal de los delitos que afecten el ejercicio de la actividad política y electoral, y el combate contra la criminalidad organizada, con énfasis en el narcotráfico y el lavado de activos.

En relación con la estricta necesidad señalan que el Acuerdo Final implicó una variación en el rol de la Fiscalía en la transición y el posconflicto.

Indica que el Acuerdo Final modificó el esquema previsto en el Acto Legislativo 01 de 2012, en el sentido de crear un Sistema Integral para la Verdad, la Justicia y la Reparación, el cual prevé la creación de la Sala de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad que desarrollará un trabajo fundado en criterios de priorización elaborados a partir de la gravedad y representatividad de los delitos; y se crea una Unidad de Investigación y Acusación al interior de la JEP, encargada de ejercer la acción penal, con el fin de satisfacer los derechos de las víctimas. “Así, la Fiscalía General de la Nación pasó de ser el ente principal de la estrategia de judicialización en el eventual contexto transicional a ocupar un lugar anexo al de la Jurisdicción Especial para la Paz acordada en el marco de las negociaciones con las FARC-EP.”

Señalan que la creación de la Unidad Especial de Investigacion es urgente debido al aumento de las vulneraciones en contra de los defensores de los derechos humanos y a la necesidad de garantizar la estabilidad en el contexto del posconflicto. De allí que tales afectaciones “no dan espera al trámite de los demás proyectos de implementación normativa del Acuerdo Final de Paz en el Congreso”.

Sostienen que la creación de la Unidad Especial de Investigación y el fortalecimiento de las demás dependencias relacionadas con el Acuerdo Final alteran la distribución de funciones al interior de la Fiscalía.

Por último, señalan que en el texto del Decreto Ley 898 de 2017 no se incurre en ninguna de las categorías legislativas prohibidas en el Acto Legislativo 01 de 2016.

2. Fiscalía General de la Nación

El ciudadano Néstor Humberto Martínez Neira, actuando en su calidad de Fiscal General de la Nación, solicita a la Corte declare exequible el Decreto Ley 898 de 2017.

Al inicio de su intervención, resume sus principales argumentos en los siguientes términos:

Creación de una Unidad Especial de Investigación. La modificación de la estructura de la Fiscalía, para crear e incorporar una Unidad Especial de Investigación para los delitos cometidos contra los defensores de los derechos humanos, líderes de movimientos sociales o políticos, es conforme con lo establecido en el punto 3.4.4. del Acuerdo Final.  Para lograr tal objetivo “no basta con la creación de una dependencia de la Fiscalía, sino que, es necesaria la adecuación de toda la arquitectura institucional, con el objeto de fortalecer las capacidades operativas y lograr el cumplimiento de las metas propuestas”;

Características de la criminalidad del posconflicto colombiano. Los mapas y las cifras muestran una tendencia de aumento de la criminalidad en las zonas de consolidación. Las principales amenazas contra la seguridad ciudadana, la implementación del Acuerdo Final y la consecución de la paz son: (i) las disidencias de las FARC-EP que hacen presencia en los Departamentos de Vaupés, Guaviare, Meta, Cundinamarca y Tolima; (ii) la guerrilla del ELN, con creciente presencia en sus frentes de guerra en 16 Departamentos; (iii) el Clan del Golfo que opera en 17 Departamentos; (iv) la banda de Los Puntilleros que opera en Vichada y Meta; (v) la de Los Pelusos en Norte de Santander; (vi) los antiguos postulados de Justicia y Paz que empiezan a retornar a sus territorios; y (vii) algunos sectores de milicianos de las FARC-EP. Adicionalmente, algunas organizaciones criminales vienen ocupando áreas de influencia de los frentes desmovilizados de las FARC-EP, “en consecuencia, ha aumentado la criminalidad en los 165 municipios en que tenía presencia el grupo guerrillero”.

Identificación de tres áreas misionales que responden al objetivo constitucionalmente legítimo de enfrentar la criminalidad existente en un contexto de posconflicto. Con el fin de responder a la actividad criminal en Colombia y los desafíos del posconflicto, el Decreto Ley 898 de 2017 crea tres delegadas misionales: (i) la Delegada contra la Criminalidad Organizada; (ii) la Delegada para las Finanzas Criminales; y (iii) la Delegada para la Seguridad Ciudadana.

La nueva estructura de la Fiscalía General de la Nación desarrolla los mandatos del Acuerdo Final y constituye una reforma institucional indispensable para el posconflicto, de las reconocidas en la jurisprudencia nacional e internacional como necesarias en contextos transicionales. La creación de la Unidad Especial de Investigación y la reestructuración parcial de la Fiscalía General de la Nación para su adecuado funcionamiento en un contexto de transición hacia la paz son medidas administrativas que desarrollan los contenidos del Acuerdo Final y representan garantías de no repetición de violaciones a los derechos humanos.

El Título I del Decreto Ley 898 de 2017, sobre la creación de la Unidad Especial de Investigación, desarrolla específicamente lo dispuesto en el punto 3.4.4. del Acuerdo Final de Paz. Igualmente, la modificación de la disposición orgánica de la Entidad procura la movilización de los recursos administrativos, logísticos, técnicos e investigativos necesarios para responder a los desafíos que implica la construcción de una paz estable y duradera. En efecto, la reestructuración administrativa permite que el área misional de la Entidad se adecue a las exigencias del Acuerdo Final y concrete sus esfuerzos en el posconflicto en tres ejes: (i) garantizar la seguridad ciudadana; (ii) combatir la criminalidad organizada, especialmente aquella que afecta el territorio y las zonas de consolidación; y (iii) atacar los patrimonios ilícitos.

A continuación, el interviniente analiza el entorno criminal del posconflicto.

Indica que desde la suscripción del Acuerdo Final y la consecuente desmovilización de las FARC-EP, en Colombia se viene produciendo un fenómeno de veloz mutación de la composición geográfica de los grupos criminales. Se han conformado nuevas estructuras criminales que afectan gravemente la seguridad ciudadana.

Señala que las FARC-EP hacían presencia en 165 municipios, varios de ellos en sectores estratégicos para el narcotráfico, la minería ilegal y las zonas fronterizas, espacios que vienen siendo copados por organizaciones criminales.

Las experiencias comparadas muestran que en escenarios transicionales se suele recrudecer la criminalidad organizada, aumentando los índices de violencia. En los casos de Guatemala, El Salvador y Nicaragua, las medidas adoptadas por los Gobiernos para implementar los Acuerdos de Paz no estuvieron acompañadas con ajustes institucionales que garantizaran la presencia del Estado, especialmente de la administración de justicia en los territorios permeados por la violencia y las economías criminales, como por ejemplo, las maras salvadoreñas.

En tal sentido, la modificación de la estructura de la Fiscalía General de la Nación, no tiene otro propósito que asegurar la presencia institucional del Estado, especialmente en aquellas regiones más abandonadas y en donde existe un alto riesgo de recrudecimiento de la violencia.

Según el interviniente, la salida de las FARC-EP de determinados territorios ha generado una expansión y crecimiento de los frentes de guerra del ELN, en especial, en los Departamentos de Nariño, Chocó y Guajira.

El siguiente mapa muestra la concentración de estructuras criminales y grupos subversivos en el país. En algunas zonas se presenta una presencia simultánea de estas organizaciones, como son, los Departamentos de Meta, Guaviare, Chocó, Nariño, Cauca, Antioquia y Norte de Santander:

Asegura el Jefe del ente investigador que los territorios que eran ocupados por las FARC-EP en el año 2016 se encuentran en disputa entre diversas organizaciones criminales: ELN, disidencias de las FARC-EP, Clan del Golfo, entre otros.

En relación con la importancia de combatir el crimen organizado para asegurar la implementación del Acuerdo Final, indica que las organizaciones criminales siguen siendo un foco de generación de violencia, que afecta todo el territorio nacional, en especial, en zonas que antes eran controladas por las FARC-EP.

En cuanto a los Grupos Armados Organizados, la Fiscalía identifica los siguientes: Los Pelusos, Los Puntilleros y el Clan del Golfo, este último con presencia en cerca de 132 municipio del país.

En materia de desplazamiento forzado se afirma que “el número de víctimas de desplazamiento forzado en el país ha tenido un incremento considerable en el 2017, lo cual es más que representantivo si se tiene en cuenta que la tendencia de los dos años anteriores (2015-2016) era decreciente. Uno de los casos más claros es del (sic) Departamento de Antioquia en donde, en lo que va corrido del año, se han presentado 411 víctimas por desplazamiento forzado, mientras que en el año 2016 el total fue de 185. Lo mismo ha sucedido en Chocó, donde han aumentado esos fenómenos de violencia”.

En relación con el aumento de las tasas de delitos que afectan la seguridad ciudadana en los territorios de paz, sostiene que si bien los índices de criminalidad después de la suscripción del Acuerdo Final han presentado en general una tendencia a la baja, lo cierto es que en los 165 municipios donde había presencia del grupo guerrillero han aumentado los delitos que afectan la seguridad ciudadana. Las cifras que más han aumentado tienen que ver con los homicidios dolosos; hurto; y tráfico, fabricación y porte de estupefacientes.

La Fiscalía considera la existencia de tres (3) causas fundamentales que explicarían estos incrementos delictivos: (i) el hecho que las FARC-EP, en muchas poblaciones, fungían como instancia reguladora, ante la ausencia estatal; (ii) los niveles de disidencia de la organización armada; y (iii) que los territorios dejados por ella vienen siendo ocupados por otras organizaciones delictivas.

Las anteriores circunstancias conllevan a que la Fiscalía “incremente sustancialmente su presencia y planta de funcionarios en el nivel misional y en las regiones, con el fin de satisfacer las necesidades que plantea un escenario de posconflicto”.

En lo atinente a la persecución de las finanzas criminales como estrategia efectiva contra la amenaza macrocriminal a la estabilidad del Acuerdo Final, indica que en el punto 4.3.2. de aquél se establece la necesidad de eliminar los factores que estimulan las economías ilegales, e igualmente, impone al Gobierno Nacional el reto de fortalecer los mecanismos de lucha contra las finanzas criminales.

En relación con la creación de tres (3) Fiscalías Delegadas, adscritas al Despacho del Vicefiscal General de la Nación, afirma que “responde al contexto criminal actual”.

La Delegada contra la Criminal Organizada surge para hacer frente a todos los actos de crimen organizado que se cometan durante el posconflicto y es conforme con lo previsto en el punto 4.3.1 del Acuerdo Final. Contará con las siguiente Direcciones para cumplir su labor misional: (i) Dirección Especializada contra la Corrupción; (ii) Dirección Especializada contra las Organizaciones Criminales; (iii) Dirección Especializada contra el Narcotráfico; (iv) Dirección de Justicia Transicional; (v) Dirección Especializada contra violaciones a los derechos humanos; y (vi) Dirección de Apoyo a la Investigación y Análisis para la Criminalidad Organizada.

La Delegada para las Finanzas Criminales materializa dos compromisos concretos del Acuerdo Final: (i) el punto 4.3.2 referente a la puesta en marcha de una estrategia para perseguir decididamente los bienes y activos involucrados con el narcotráfico; y (ii) la aplicación efectiva de la acción de extinción de dominio. Esta Delegada tendrá a cargo las siguientes Direcciones: (i) la Dirección Especializada de Extinción del Derecho de Dominio; (ii) la Dirección Especializada contra el Lavado de Activos; y (iii) la Dirección Especializada de Investigaciones Financieras.

La creación de una Fiscalía Delegada para la Seguridad Ciudadana responde al cumplimiento del punto 3 del Acuerdo Final.

Para la Fiscalía es claro que la criminalidad posterior a la desmovilización de las FARC-EP no puede ser combatida sólo desde el nivel central. De allí la importancia de fortalecer las Direcciones Seccionales y articular sus esfuerzos investigativos con las tres (3) Delegadas, a través de: (i) fortalecimiento de la presencia territorial; (ii) adecuada selección de los casos objeto de priorización; y (iii) unificación del análisis criminal desde la perspectiva económico-financiera.

En relación con los límites formales, el interviniente considera que el Decreto Ley 898 de 2017 los cumple, por cuanto: (i) fue expedido por el Presidente de la República y algunos Ministros; (ii) dentro del plazo de ciento ochenta días posteriores a la refrendación popular; y (iii) se encuentra motivado.

Sostiene que el Decreto Ley 898 de 2017 guarda una relación de estrecha conexidad con el Acuerdo Final, en relación con los siguientes aspectos: (i) la creación de la Unidad Especial de Investigación; (ii) las modificaciones parciales a la estructura de la Fiscalía; y (iii) las modificaciones en la planta de cargos.

Luego de citar el punto 3.4.4. del Acuerdo Final concluye la existencia de una conexidad estricta entre la creación de la Unidad Especial de Investigación y aquél. Recuerda que el juicio de conexidad comprende: (i) identificar el contenido del Acuerdo Final que es objeto de implementación con el Decreto Ley; y (ii) establecer cómo la medida a implementar se vincula con ese contenido.

En tal sentido, el Acuerdo Final ordena directamente crear una Unidad Especial de Investigación, destinada a combatir los atentados contra defensores de derechos humanos, líderes sociales y políticos, así como personas vinculadas con la implementación de aquél. Y agrega: “Como se trata de la creación de una nueva dependencia en una entidad del Estado, la estructura de esta última debe ajustarse a la integración del nuevo órgano. De lo contrario, difícilmente podrá cumplir con los objetivos trazados en el Acuerdo Final”.

Al mismo tiempo, el propio Acuerdo Final (p. 202) prevé que la creación de la referida Unidad es de carácter urgente, motivo por el cual su puesta en marcha puede realizarse mediante un Decreto Ley (necesidad y urgencia).

En lo que atañe a la conexidad entre la modificación parcial de estructura orgánica de la Fiscalía y el Acuerdo Final, la misma se pretende demostrar de la siguiente manera:

La creación de la Unidad Especial de Investigación es el primer vínculo cierto y verificable entre el Acuerdo y las normas que reforman la estructura de la Fiscalía. Se afirma que la conformación de aquélla “impacta de forma global todo su funcionamiento”.

Las prioridades del posconflicto relacionadas con garantizar la seguridad ciudadana, combatir el crimen organizado y atacar las finanzas ilícitas tienen un vínculo cierto y verificable con las normas del Decreto que reforman la estructura de la Fiscalía. Al respecto se cita: (i) el punto 1 del Acuerdo titulado “Hacia un nuevo campo colombiano”, el cual impone agilizar el proceso judicial de extinción de dominio. Para tales fines, se impone el fortalecimiento de las estructuras institucionales que permitan lograr la identificación de los patrimonios ilícitos; (ii) el punto 2 sobre “Participación política: Apertura democrática para construir la paz”, impone el deber del Estado de neutralizar cualquier fuente de violencia; (iii) el punto 3 sobre “El fin del conflicto” depende de la existencia de una estructura de la Fiscalía articulada y armónica; (iv) el punto 4 “Solución al problema de las drogas ilícitas”, comporta el deber de luchar contra las organizaciones criminales dedicadas al narcotráfico; (v) el punto 5 sobre víctimas implica que, si bien la Fiscalía no hace parte de la JEP, debe colaborar con ella mediante la rendición de informes, presentar las compulsar de copias de Justicia y Paz, recibir las compulsas de copias de la Sala de Reconocimiento y Verdad, continuar con los procesos de extinción de dominio en relación con los bienes de las FARC no inventariados; y (vi) el punto 3.4.11 “Creación de un programa especial para la eliminación y prevención de la corrupción”,  comporta un fortalecimiento institucional.

El interviniente agrega la existencia de las siguientes conexidades específicas entre ciertos artículos del Decreto Ley 898 de 2017 y el Acuerdo Final:

El artículo 25 se vincula con el punto 3.4.4. del Acuerdo Final, en lo atinente a la creación de la Unidad Especial de Investigación;

Los artículos 37, 38 y 39, relativos a la Delegada contra la Criminalidad Organizada y a la Dirección de Apoyo a la Investigación y Análisis contra la Criminalidad Organizada, desarrollan el punto 4.3.1. del Acuerdo Final;

El artículo 40, relativo a la creación de la Delegada para las Finanzas Criminales, desarrolla los puntos 1.1.1 y 4.3.2 del Acuerdo Final;

El artículo 49, referente a la creación de la Dirección de Apoyo a la Investigación y Análisis para la Seguridad Ciudadana, desarrolla el punto 2.1.2 del Acuerdo Final;

En relación con la conexidad suficiente, el interviniente explica que la anterior estructura de la Entidad no fue diseñada para asumir la Unidad Especial de Investigación y, por tal razón, “es indispensable adelantar los ajustes necesarios para su óptimo funcionamiento. Estos ajustes, precisamente, se ejecutaron mediante la modificación parcial de la estructura orgánica, si se tiene en cuenta que, de esa forma, se logró la redistribución de funciones de las demás dependencias de la Entidad, con el objeto de cumplir con las exigencias del Acuerdo Final”.

Explica que, sin la reestructuración, la persecución penal de conductas relacionadas con la corrupción, la criminalidad organizada, el lavado de activos y el narcotráfico, que atentan contra la implementación del Acuerdo Final, no podrían lograrse con los niveles de eficacia y efectividad necesarias, “es decir, sin este ajuste estructural parcial, muchos de los compromisos asumidos por el ente acusador no se cumplirían óptimamente, en tanto los esfuerzos de focalización y especialización que pretenden ser implementados con esta reorganización tampoco resultarían materializados”.

En relación con la conexidad entre la modificación a la planta de personal de la Fiscalía y el Acuerdo Final explica que mediante el Decreto Ley 898 de 2017 se busca reducir el nivel directivo de la Entidad, en aras de aumentar el porcentaje de fiscales encargados de investigar conductas constitutivas de delitos.

Se trata de proveer cargos de fiscales, asistentes de fiscal e investigadores, específicamente, en aquellas formas de delincuencia que atenten contra la implementación del acuerdo de paz. Lo anterior por cuanto la sola modificación de la estructura de la Entidad no resultaba suficiente para cumplir con los mandatos derivados de aquél.

Se insiste en que la nueva planta de personal fortalece el área misional de la Fiscalía, tomando en cuenta que “las obligaciones de la Fiscalía en materia de investigación, derivadas del Acuerdo Final no están supeditadas a las actividades delictivas cometidas con ocasión del conflicto armado, lógica a la que corresponden los Decretos Ley 016 y 018 de 2014, sino a todas aquellas que pueden generarse como reacción a la implementación del Acuerdo y que afecten el objetivo de lograr una paz estable y duradera”.

Las modificaciones de la planta de personal apuntan a incrementar el número de fiscales en 543 (193 nuevos fiscales seccionales y 350 fiscales locales), y en consecuencia, la cantidad de funcionarios dispuestos a indagar y acusar, lo cual es conforme con el Acuerdo Final.

Se trata de reducir el nivel directivo e incrementar aquel de fiscales e investigadores, encargados de adelantar indagaciones en los territorios de paz, con lo cual se está cumpliendo lo acordado.

Insiste en que mediante los artículos 56, 57, 58 y 59 del Decreto Ley 898 de 2017 se reduce el nivel directivo de la Fiscalía y se suprimen cargos que hacen parte del área administrativa de la Entidad. Al mismo tiempo, en el artículo 60 se crean cargos que fortalecen el área misional de la Fiscalía. En concreto, las modificaciones son las siguientes:

Se modifica el número de funcionarios administrativos en cada una de las seccionales, ya que era demasiado alto (por ejemplo, las Subdirecciones de Apoyo a la Gestión en el anterior esquema representaban más del 12% de la nómina de la Entidad);

Cada uno de los fiscales va a contar con un asistente.  El modelo gerencial del sistema penal acusatorio impide que un fiscal pueda adelantar sus causas sino no cuenta con un asistente;

Se incrementa el número de investigadores de la Policía Judicial, al punto de tener 1.6 investigadores por fiscal.

Estos cambios en la planta de personal permitirán cumplir con los siguientes objetivos:

El cumplimiento del deber de rendir informes a la JEP:

La continuidad de los procesos penales mientras el Tribunal para la Paz asume competencia;

Investigar las formas de criminalidad que surjan durante la implementación del Acuerdo Final; y

La supresión de posiciones en el nivel directivo y administrativo implica focalizar los esfuerzos en el fortalecimiento del área misional de la Entidad.

El interviniente señala que la reforma apunta a optimizar las funciones misionales de la Entidad, siendo el fruto de un análisis de las cargas de trabajo, y “no generará, en lo absoluto, pérdida o desmejora para los servidores que ostenten derechos de carrera o que estén en retén social”.

De igual manera, la reestructuración de la Fiscalía pretendió la implementación del Sistema de Intervención Temprana en la Atención de Usuarios y, concretamente, de las víctimas.

Agrega que los cambios propuestos para la planta de personal no implican su ampliación o la adición de recursos al presupuesto y “los cargos que se suprimen, esencialmente, corresponden a empleos vacantes, por lo tanto, el impacto es marginal”.

Indica que el proceso de reestructuración de la planta de personal cumple a cabalidad con los parámetros constitucionales, ya que se está realizando dentro de los principios que rigen la administración pública, siendo su principal propósito cumplir con lo acordado en el Acuerdo Final.

La reducción del nivel directivo, con el fin de aumentar el porcentaje de fiscales, responde a los resultados que trajo la reforma administrativa de 2014:

“La  Entidad contaba con áreas que fueron creadas en la modernización del año 2014, pero que durante más de 3 años de su implementación no generaron un mayor aporte a la investigación criminal y en cambio produjeron una gran desarticulación. Tal es el caso de la policía judicial del CTI, la cual se dividió en policías especializadas, policías de las seccionales, policía de análisis de contextos, y una Dirección Nacional del CTI que apoyaba los ejes temáticos de la Dirección Nacional de Fiscalías. Esto trajo como consecuencia la existencia de metodologías de trabajo independientes, la creación de áreas redundantes (cada policía judicial tenía su propia Sección de Análisis Criminal SAC, con sistemas de información y procesos investigativos diferentes), reprocesos permanentes y problemas de desarticulación.

El crecimiento del nivel central fue tal tamaño que de 3 Direcciones Nacionales y 4 oficinas se pasó a 29 Direcciones Nacionales y 12 Subdirecciones Nacionales que con las Direcciones y Subdirecciones Seccionales generaron 226 cargos directivos que requieren sueldos altos y una logística administrativa, en especial de vehículos y conductores.

Entre tanto, la parte operativa de la Entidad, no obstante el crecimiento de Fiscales y Policía Judicial con relación al año 2013, ha venido congestionándose, año tras año, a una tasa del 15% anual, con despachos en algunas regiones qu tienen más de 1000 casos en promedio como Arauca, Guajira, Guaviare, Magdalena y Magdalena Medio. El promedio de un fiscal local a nivel nacional es de 601 casos por despacho”.

(…)

Con esta reducción fue posible crear, sin costo adicional, 535 nuevos cargos de fiscal, que le permite a la Entidad hacer presencia en las principales regiones que fueron afectadas en el conflicto armado”.

En cuanto a la distribución de las cargas de trabajo, el interviniente sostiene:

“La carga de trabajo de los fiscales locales es de 8.5 veces más alta que la de los fiscales ante el Tribunal, y la de los seccionales 6.36 veces más alta que la de los tribunales. Los fiscales locales y seccionales manejan el 94% de la carga de la Fiscalía y los especializados el 6%. La carga de los fiscales ante el tribunal no alcanza a ser el 1%.

(…)

Por consiguiente, y con el objeto de contar con un mayor recurso humano que atienda la carga de la entidad que permita tener presencia en las zonas de posconflicto y crear la Unidad Especial de Investigación, se redujo la planta de fiscales tribunal, fiscales especializados, conductores y se incrementaron las de fiscales seccionales, locales y cargos de investigadores expertos de la policía judicial.”

El Jefe del ente investigador explica que los nuevos cargos misionales, previstos en el Decreto Ley 898 de 2017, participarán en un Plan de Intervención para garantizar que el fortalecimiento institucional llegue a los municipios con índices más altos de criminalidad y con mayores necesidades en los cuales la Fiscalía no tenía presencia.

El siguiente cuadro muestra la reducción en costos de la Entidad, como resultado de la reestructuración:

Se insiste igualmente en la necesidad de darle un uso eficiente a los recursos públicos, a partir de una planeación adecuada. Se trata de maximizar la relación costos-beneficios.

En cuanto a la urgencia de la medida, el interviniente considera que la misma se soporta sobre lo siguiente:

La exclusión de la Fiscalía de la Jurisdicción Especial para la Paz impacta sus funciones y su anterior estructura administrativa;

En el texto del Acuerdo Final se alude a la urgencia de la creación de la Unidad Especial de Investigación;

Actualmente se está ante un incremento de los índices de criminalidad relacionados con la mutación de los actores del conflicto armado y la consolidación de nuevas estructuras criminales;

De la rapidez con que el ente acusador asuma estos nuevos retos dependerá la consolidación de una paz estable y duradera;

Las experiencias comparadas demuestran el recrudecimiento de la criminalidad organizada durante los posconflictos;

Existe un alto riesgo que los territorios abandonados por las FARC sean copados por diversas organizaciones criminales, principalmente en Antioquia, Choco, Cauca, Nariño, Caquetá y los Santanderes;

La creación de la Unidad Especial de Investigación altera directa e inmediatamente las funciones de las dependencias de la Fiscalía; y

El Acuerdo Final indica expresamente que ciertos temas deben ser adelantados de manera prioritaria.

Por último, señala que actualmente la Fiscalía debe cumplir unos retos durante el posconflicto distintos a las exigencias presentes para el año 2014, año de la anterior reestructuración. “Precisamente, ese fue el propósito del Decreto Ley 898 de 2017: mantiene sustancialmente los aspectos importantes de la reforma de 2014 (priorización, asociación de casos y análisis) y adapta la institución para que, de forma asertiva y eficiente, asuma las funciones que le corresponden en el escenario del posconflicto”.

3. Ciudadano Ramiro Emiro Bustamante Pérez

El ciudadano Ramiro Emiro Bustamante Pérez interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte el artículo 24 del Decreto Ley 898 de 2017, por violar los artículos 151 y 352 Superiores y el artículo 2º del Decreto 111 de 1996.

Indica que el artículo 24 del Decreto Ley 898 de 2017 contiene una obligación de carácter permanente para el Gobierno Nacional, relacionada con la inclusión obligatoria dentro del Presupuesto General de la Nación de una partida que financie el funcionamiento de la nueva Unidad de Investigación Especial. Al condicionar de manera permanente la actividad legislativa ordinaria relativa al trámite de la Ley Anual de Presupuesto (fin de la ley) y al referirse a la programación del presupuesto (aspecto material) se reconoce en el artículo acusado una esencia orgánica que vulnera los postulados constitucionales contenidos en los artículos 151 y 352 Superiores y el artículo 2º del Estatuto Orgánico del Presupuesto.

Señala que el artículo 24 del Decreto Ley 898 de 2017 vulnera la prohibición contenida en el Acto Legislativo 01 de 2016, en el sentido de expedir, por vía de decreto con fuerza de ley, normas de contenido orgánico.

Al mismo tiempo, la citada norma “desvincula la preparación del presupuesto del deber estatal de atender la sostenibilidad fiscal y la estabilidad macroeconómica de las finanzas públicas”. Sin importar la disponibilidad presupuestal, las prioridades del Gobierno Nacional y la sostenibilidad fiscal, se deberá incluir en el Presupuesto Nacional una partida para un fin específico.

El Decreto 111 de 1996, en su artículo 110 contempla que, en virtud del principio de autonomía presupuestal, cada entidad goza de la facultad para tomar decisiones presupuestales, esto es, contratar y ordenar el gasto, atendiendo la disponibilidad de recursos que se apropien en el Presupuesto General de la Nación para cada vigencia fiscal.

Al disponer el artículo 24 del Decreto Ley 898 de 2017 que el Gobierno Nacional deberá incluir una partida en el presupuesto anual de la Fiscalía General de la Nación para financiar el funcionamiento de una Unidad Especial de Investigación, impone una limitación a la autonomía presupuestal de dicho órgano de investigación para tomar decisiones independientes sobre su presupuesto y ordenar así su gasto.

4. Ciudadano Juan Guillermo López Celis

El ciudadano Juan Guillermo López Celis solicita a la Corte declarar la inconstitucionalidad del parágrafo del artículo 2º (parcial), del numeral 11 del artículo 5º , del artículo 6º (parcial) y del artículo 8º (parcial) del Decreto Ley 898 de 2017, así como la constitucionalidad condicionada del parágrafo 1º del artículo 7º del mismo texto normativo.

Indica que las disposiciones cuya inconstitucionalidad o modulación se solicita hacen parte de los compromisos adquiridos por el Gobierno Nacional en el Acuerdo Final, este hecho no impide que la Corte estudie la exequibilidad de las normas que han sido promulgadas para implementación de aquél.

Explica que el artículo 2º del Decreto Ley 898 de 2017 vulnera la Constitución por cuanto le otorga a la Unidad Especial de Investigación, dependencia que hace parte de la Fiscalía General de la Nación, la agtribución de actuar ante otras jurisdicciones, distinta a la ordinaria.

Dado que la nueva Unidad Especial de Investigación fue incorporada a la estructura orgánica y funcional de la Fiscalía General de la Nación, las funciones que le sean asignadas no pueden desbordar los ámbitos competenciales que a la Entidad le fueron asignados.

La factultad de adelantar actuaciones ante otras jurisdicciones no consulta el criterio de necesidad, por cuanto dicha Unidad no requiere actuar ante otras actuaciones.

Argumenta que la competencia de la Unidad Especial de Investigación de conocer de compulsas de copias respecto de las personas que integraron las redes de apoyo de organizaciones criminales es contraria a las disposiciones contenidas en el Acto Legislativo 01 de 2017. Lo anterior por cuanto el numeral 11 del artículo 5º del Decreto Ley 898 de 2017 establece que esa compulsa de copias deben ser conocidas por la Unidad Especial de Investigación, y por la otra, las disposiciones del Acto Legislativo 01 de 2017 y del Acuerdo Final establecen que aquéllas deben ser conocidas por la Sala de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad y Determinación de los Hechos y Conductas. Así mismo, el Acto Legislativo 01 de 2017 establece que la Jurisdicción Especial para la Paz tiene competencia exclusiva para investigar las conductas cometidas con ocasión, por causa o en relación directa o indirecga con el conflicto armado.

La Unidad Especial de Investigación no puede tener competencia para comocer de las compulsas de copias emtidas por la jurisdicción ordinaria ni por aquella de Justicia y Paz, para investigar la responsabilidad penal de aquellas personas que integraron las redes de apoyo de las organizaciones criminales, ya que esta es una competencia exclusiva de la JEP.

Los artículos 6º y 7º del Decreto Ley 898 de 2017 le otorgan facultades al Director de la Unidad Especial de Investigación para “establecer el número de funcionarios que serán requeridos para el ejercicio de su mandato” y para seleccionar los servidores públicos que serán nombrados.

Estas normas le otorgan autonomía administrativa a la Unidad Especial de Investigación para garantizar la efectividad de la lucha contra las organizaciones criminales que atenten contra las personas que participen en la implementación del Acuerdo Final.

No obstante, estas disposiciones son contrarias a los principios constitucionales de unidad de gestión y de jerarquía que rigen el funcionamiento de la Fiscalía General de la Nación, y en particular, contrarían el artículo 251 Superior.

En la Sentencia C-232 de 2016, la Corte señaló que el ejercicio de atribuciones no jurisdiccionales de la Fiscalía General de la Nación está sujeto a los principios de unidad de gestión y jerarquía, en virtud de los cuales, le corresponde al Fiscal General de la Nación determinar el criterio y la posición que la Entidad debe asumir, sin perjuicio de la autonomía de los fiscales delegados.

Las decisiones no jurisdiccionales, como la asignación de funcionarios que conforman una Unidad de investigación, han de ser tomadas por el Fiscal General de la Nación. Adicionalmente, en virtud del principio de jerarquía, las decisiones impartidas por el Fiscal General de la Nación han de ser acatadas por todos los servidores de la Entidad.

Permitir que el Director de la Unidad Especial de Investigación escoja a sus funcionarios, sin consultar el criterio del Fiscal General de la Nación, desconoce la función nominadora del mismo, prevista en el artículo 251.1 Superior.

La facultad nominadora no se limita a la expedición del acto administrativo de nombramiento, sino que comprende la potestad de seleccionar las personas que desempeñarán los distintos empleos en la planta de la Entidad.

Aunque estas disposiciones buscan alcanzar un fin legítimo, como lo es la implementación del Acuerdo Final, estas medidas no son necesarias.

Se solicita igualmente a la Corte declarar la constitucionalidad condicionada del parágrafo del artículo 7º del Decreto Ley 898 de 2017, en el sentido de aclarar que la facultad del Director de la Unidad Especial de Investigación de seleccionar a los servidores que han de ser nombrados en esa dependencia, se ejerza sin desmedro de la facultad nominadora del Fiscal General de la Nación.

En relación con el artículo 8º del Decreto Ley 898 de 2017, referente al nombramiento por cuatro (4) años del Director de la Unidad Especial de Investigación, señala que se crea un funcionario de período al interior de la Fiscalía, distinto al Fiscal General de la Nación, lo cual enerva la facultad nominadora y discrecional del mismo, en relación con los cargos del nivel directivo del ente investigador, que por su carácter de especial confianza, son de libre nombramiento y remoción.

En pocas palabras, se crea una Fiscalía dentro de la actual Fiscalía General de la Nación, lo cual vulnera los principios de unidad de gestión y jerarquía.

5. Ciudadano Andrew Julián Martínez

El ciudadano Andrew Julián Martínez interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declare inexequible el artículo 59 del Decreto Ley 898 de 2017, por cuanto se trata de una norma que “conduce a una auténtica, pero innecesaria e injustificada, MASACRE LABORAL”.

El interviniente sostiene que el Decreto Ley 898 de 2017 no cumple con los requisitos de finalidad, conexidad y estricta necesidad, en lo relativo a la reestructuración de la Entidad, y particularmente la supresión de cargos prevista en el artículo 59.

Afirma que la simple lectura de los apartes del Acuerdo Final, invocados como justificación de la reforma estructural, muestran la inexistencia de “una obligación perentoria e inmediata de modificar la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación. Y menos aún la de suprimir numerosos cargos de carrera y provisionalidad”.

La creación de una Unidad Especial de Investigación no supone, en sí misma, una reforma estructural de la Fiscalía y la supresión de cargos. Contrario a ello, el Acuerdo Final propende por la existencia de una coordinación entre la Unidad y el resto de dependencias del ente investigador. No existen razones para creer que la supresión de cargos facilitará la implementación de los puntos 2.1.2.2., 3.4.3. y 3.4.7. del Acuerdo Final.

De tal suerte que la supresión de cargos no logra superar el juicio de finalidad, en la medida en que no tiene como propósito facilitar y asegurar el desarrollo normativo del Acuerdo Final.

La conexidad apunta a la existencia de una proximidad entre el texto del articulado de decreto y los contenidos del Acuerdo Final, de tal suerte que se configure de forma explícita un vínculo cierto y verificable.

Afirma que se realizan menciones genéricas y abiertas sobre el contenido del Acuerdo Final y la regulación que se adoptó en el Decreto Ley 898 de 2017, “sin precisar en qué aspectos se fundamentó el Gobierno Nacional para decidir que su regulación respondía a un criterio exacto de conexidad”.

Argumenta igualmente el incumplimiento del requisito de necersidad, por cuanto el hecho de modificar la estructura de la Fiscalía y la planta de personal (adicionar y suprimir cargos) no es un asunto perentorio del cual dependa en forma directa la implementación del Acuerdo Final. Además, en ningún momento se sustenta por qué era imposible llevar a cabo el trámite legislativo especial, previsto en el artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2016.

Cumbre Nacional de Mujeres y Paz

La Cumbre Nacional de Mujeres y Paz, alianza de ocho organizaciones, redes y plataformas de mujeres, donde participan más de 1000 organizaciones de mujeres mixtas, étnicas, campesinas, indígenas, afrodescendientes, estudiantes y juveniles de todo el país, en su labor de veeduría a la implementación del Acuerdo Final, solicitan a la Corte se declare exequible el Decreto Ley 898 de 2017.

Afirman que la creación de la Unidad Especial de Investigación es de su mayor interés, dada su relación directa con el acceso de las mujeres a la justicia y a las garantías de no repetición.

Indican que la conformación de la Unidad se encuentra prevista en el texto del Acuerdo Final y busca el desmonte de las organizaciones paramilitares que ponen en riesgo la seguridad de las organizaciones sociales y las defensoras de los derechos humanos.

En tal sentido, consideran que existe una conexidad directa, estricta y suficiente con el Acuerdo Final, en particular con su punto 5 sobre víctimas.

Afirman que a marzo de 2017 se han presentado al menos 120 homicidios, 33 atentados y 27 agresiones de todo tipo contra los defensores de los derechos humanos, según la Defensoría del Pueblo.

Recuerdan que en 2014 Colombia presentó el Examen Periódico Universal, durante el cual recibió 11 recomendaciones relacionadas con la protección de los defensores de los derechos humanos, quienes siguen encontrándose en alto riesgo.

Finalizan afirmando la urgencia de la entrada en funcionamiento de la Unidad Investigativa Especial, con miras al desmonte de las estructuras paramilitares.

Comité Permanente por la Defensa de los Derechos Humanos

Los ciudadanos Gelasio Cardona Serna y Erika Gómez Ardila, actuando en representación del Comité Permanente por la Defensa de los Derechos Humanos, intervienen en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declare exequible el Decreto Ley 898 de 2017.

Destacan la importancia de la creación de la Unidad Especial de Investigación, en tanto que instrumento para combatir el fenómeno paramilitar y hacen un llamado para que se garantice la autonomía de la misma.

9. Organizaciones de víctimas y defensoras de los derechos humanos

Un numeroso grupo de organizaciones de víctimas y defensoras de los derechos humanos intervienen en el proceso de manifestar su apoyo a la creación de la Unidad Especial de Investigación y solicitarle a la Corte declare exequible el Decreto Ley 898 de 2017, por cumplir con todos los requisitos formales y materiales.

Indican que en los últimos tiempos se ha recrudecido la violencia y los ataques contra los defensores de los derechos humanos, por lo cual es imperiosa y urgente la creación de la Unidad Especial de Investigación.

10.Universidad Libre, Seccional Bogotá

Los ciudadanos Jorge Kenneth Burbano Villamarín y Norberto Hernández Jiménez, intervienen en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declare exequible el Decreto Ley 898 de 2017.

Indican que la creación de la Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones criminales responsables de homicidios contra defensores de derechos humanos, líderes sociales y políticos es acorde con la protección que la Corte le ha brindado a estos colectivos.

Señalan que el texto normativo sometido a control cumple con los requisitos formales y materiales, en especial, por el cumplimiento de los compromisos internacionales asumidos por el Estado colombiano en la materia.

Codhes

Los representantes de Codhes intervienen ante la Corte Constitucional para solicitarle declarar la constitucionalidad condicionada del Título I del Decreto Ley 898 de 2017, en el sentido de que se incorpore al mismo aquellos contenidos que se encuentran en el Acuerdo Final y que no fueron recogidos integralmente en la norma analizada, a pesar de que esta refleja en un porcentaje significativo lo establecido en el punto 3.4.4. del Acuerdo Final. De igual manera “alertamos al Alto Tribunal sobre la constitucionalidad parcial e inconstitucionalidad del Capítulo III del Título I y el Título II del Decreto Ley 898 de 2017 por incumplir con los requisitos de finalidad, conexidad y estricta necesidad con el Acuerdo de paz de noviembre de 2016”.

En cuanto al contenido del Acuerdo Final señalan que el punto 3.4. se encuentra estrechamente vinculado y completado con los puntos 2 (Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política, en términos de protección para los opositores); 3.6. (Garantías de seguridad); 3.7. (medidas de esclarecimiento del fenómeno paramilitar); y el punto 5 sobre garantías de no repetición, lo cual exige la creación de instancias o mecanismos judiciales complementarios a la JEP, que contribuyan a establecer y desmantelar el fenómeno paramilitar y eviten su repetición (punto 5.1.2.).

Comparando el texto del Decreto Ley 898 de 2017 con el Acuerdo Final, en punto a la Unidad Especial de Investigación, los intervinientes encuentran lo siguiente:

La Unidad debe investigar la violencia sistémica, en particular, contra las mujeres;

El Decreto ignora ciertos principios orientadores de la Unidad: (i) monopolio legítimo de la fuerza; (ii) participación ciudadana; y (iii) rendición de cuentas;

Los principios de enfoque territorial y de género se apartan de los contenidos en el Acuerdo;

El enfoque territorial, en el texto del Decreto Ley apunta es una labor de coordinación institucional, en tanto que el Acuerdo se refiere es al reconocimiento de determinadas amenazas en los territorios;

El Decreto Ley omite incluir algunas funciones que el Acuerdo prevé; y

El Acuerdo, a diferencia del Decreto, no hace referencia a la posibilidad de devolución de la terna para la elección del Director de la Unidad.

De igual manera, los intervinientes sostienen el incumplimiento del deber de desarrollar el Acuerdo (Criterio finalístico) y conexidad del Capítulo III del Título I sobre priorización y focalización de recursos y el Acuerdo de Paz.

Señalan que el Decreto Ley 898 de 2017 confunde criterios de priorización de la investigación criminal con criterios de focalización de los recursos económicos para la instauración de la Unidad Especial de Investigación.

Aunado a lo anterior, los criterios territoriales para la priorización de los objetivos de la Unidad debieron atender otras circunstancias vinculadas con su mandato, tales como los municipio donde fueron creadas circunscripciones electorales especiales, municipios de focalización de restitución de tierras, municipios donde exista planes de reparación colectiva, entre otros.

De igual manera, dentro de las poblaciones afectadas que serán atendidas por la Unidad no figuran los indígenas ni las víctimas que se encuentran en el exterior.

El Decreto Ley 898 de 2017 tampoco profundiza en la investigación y acusación, por parte de la Fiscalía, sobre los vínculos de terceros con las organizaciones criminales.

Alegan asimismo una falta de conexidad entre el Título II sobre la reorganización administrativa y el Acuerdo Final.

El Decreto Ley se excede en relación con su objeto, que es, en principio, la creación de una Unidad Especial de Investigación,  contemplada en el punto 3.4.4. del Acuerdo Final, lo cual compromete la unidad de materia entre el título y el objetivo del decreto.

Afirman que la reestructuración administrativa de la Fiscalía, contenida en el Título II del Decreto Ley 898 de 2017 busca reflejar una política de focalización de los esfuerzos de persecución penal en la lucha contra el crimen organizado, la corrupción, el narcotráfico y las violaciones a los derechos humanos, como respuesta a la problemática actual del país en materia criminal, relacionada especialmente con el posconflicto.

En ese contexto, algunos puntos del Acuerdo Final se ven parcialmente recogidos en los contenidos del decreto, como sucede por ejemplo con la creación de la Delegada contra la Criminalidad Organizada, de una Delegada contra la Corrupción, en el marco de lucha contra la misma (punto 2.2.5. del Acuerdo Final).

A pesar de lo anterior, el Decreto Ley 898 de 2017, en su Título II sobre reorganización administrativa, omite establecer estrategias, mecanismos, medios o medidas para garantizar la articulación de la Fiscalía con la Comisión Nacional de Garantías.

De igual manera, el Decreto Ley, en su Título II, no establece medidas o estrategias de coordinación entre la Fiscalía y el Sistema Integral de Seguridad para el ejercicio de la política, “de manera que el decreto no implementa ni contribuye a materializar el punto 3.4.7. del Acuerdo, como sostiene su parte motiva”.

El Título de la reorganización administrativa tampoco recoge las obligaciones que el Acuerdo de Paz establece en cabeza de la Fiscalía en relación con el componente de justicia desarrollado por la JEP (punto 5.1.2.), ni establece como función, misión o competencia de ninguna de sus Delegadas (nuevas, anteriores o con cambio de nombre) la de facilitar la persecución de los bienes de las FARC que permitan la reparación material de las víctimas (punto 5.1.3.7.).

El Decreto Ley tampoco establece obligaciones, funciones o preceptos encaminados a garantizar la articulación de la Fiscalía con la Unidad Especial de Investigación de la JEP (punto 5.1.2.). Tampoco desarrolla el deber de la Fiscalía de prestar apoyo a los nuevos órganos del SVJRNR cuando se le solicite, en términos de articulación institucional.

En conclusión, solicitan a la Corte que declare la constitucionalidad condicionada del Título I del Decreto Ley 898 de 2017, en el sentido de que se incorpore al mismo aquellos contenidos que se encuentran en el Acuerdo Final y que no fueron recogidos integralmente en la norma analizada, a pesar de que esta refleja en un porcentaje significativo lo establecido en el punto 3.4.4. del Acuerdo Final.

Critican igualmente el Título II del Decreto Ley 898 de 2017 en el sentido de la existencia de una cuestionable conexidad con el Acuerdo Final, en la medida en que no se prevén mecanismos de articulación con las instancias de implementación de aquél.

12. Organización Nacional Indígena de Colombia ONIC

El ciudadano Luis Fernando Arias Arias, actuando en su calidad de Consejero Mayor de la Organización Nacional Indígena de Colombia ONIC, interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declare la exequibilidad condicionada del Decreto Ley 898 de 2017, en el sentido de que se le ordene al Gobierno Nacional consultar con los pueblos indígenas, en el marco de la Mesa Permanente de Concertación, lo concerniente a la Unidad de Investigación Especial; e igualmente, haga seguimiento al cumplimiento de lo establecido en el Capítulo Étnico y la garantía de los pueblos indígenas en la implementación del Acuerdo Final.

Alega que si bien el Decreto Ley refiere de manera general al enfoque diferencial y de género, no desarrolla el enfoque étnico, la garantía para el acceso de los pueblos indígenas a la justicia y las reformas institucionales en la estructura institucional de la Fiscalía General de la Nación.

Indica que las estructuras criminales y organizaciones sucesoras del paramilitarismo, asociadas a actividades mineras, narcotráfico y explotación de recursos naturales han generados desplazamientos forzados, asesinatos, hostigamientos, actos de violencia sexual, tortura, entre otras violaciones a los derechos humanos. En 2015 tuvieron lugar 28 homicidios, 14 amenazas, 1081 casos de confinamiento y 1995 de desplazamiento forzado contra indígenas.

Señalan que uno de los principios orientadores de la Unidad Especial Investigativa debe ser el enfoque étnico, lo cual implica nombrar personal indígena, que hablen sus idiomas. La Unidad debe hacer presencia en los territorios indígenas y establecer criterios diferenciales de selección de objetivos de investigación.

13. Ciudadanos José Gregorio Hernández Galindo y Janethe Patricia Puentes Sarmiento

Los ciudadanos José Gregorio Hernández Galindo y Janethe Patricia Puentes Sarmiento intervienen en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declare inexequibles los artículos 25 a 67 del Decreto Ley 898 de 2017, este último con la salvedad de que la parte que dice “El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contraria” y “La Unidad Especial de Investigación durará mientras siga vigente su mandato” que se avienen a la Constitución.

A juicio de los intervinientes, las disposiciones anteriormente señaladas vulneran el Preámbulo y los artículos 1, 2, 3, 5, 25, 53, 113, 114, 121, 150 y 253 Superiores y exceden ostensiblemente las facultades extraordinarias conferidas en el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016.

Señalan que quienes detentan el poder no pueden aprovechase de un proceso de paz y la implementación del Acuerdo Final para golpear los derechos de los trabajadores.

Las facultades extraordinarias no implican, ni pueden implicar, a la luz de la Constitución, un traslado ilimitado y abierto de atribuciones legislativas del Congreso al Gobierno Nacional. Su interpretación es de carácter restrictivo.

Sostienen que si bien no todos los artículos del Decreto Ley 898 de 2017 exceden del ámbito competencial señalado, los artículos impugnados sí lo hacen por cuanto no guardan relación con el objeto señalado en la ley habilitante, en cuanto para lograr dicho cometido era innecesario la supresión de cargos, dejar sin trabajo a muchos servidores públicos, ni tampoco reestructurar por completo la Entidad.

Los contenidos de las normas impugnadas no se ciñen al Acuerdo Final. El campo de la Fiscalía es mucho más amplio que aquel de los organismos encargados de aplicar lo previsto en el Acuerdo Final, así que “romper su estructura, afectando las funciones generales del organismo y de paso la estabilidad laboral de sus funcionarios y empleados, y modificar por completo su planta de personal, no encaja en la órbita excepcional de las atribuciones legislativas extraordinarias del Presidente de la República”. Se trata de un tema que es de reserva de ley, y ni siquiera por la vía de “Fast track” sino por los procedimientos ordinarios.

Insisten en que la supresión de cargos no resultaba indispensable ni útil para desarticular las organizaciones criminales.

Ruta Pacífica de las Mujeres

La ciudadana Esther María Gallego Zapata, Coordinadora Nacional de la Ruta Pacífica de las Mujeres, interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declare exequible el Decreto Ley 898 de 2017.

Señala que la creación de la Unidad de Investigación Especial configura una garantía del derecho de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación, siendo conforme con lo dispuesto en el Acuerdo Final. Se trata de no repetir la historia vivida con los grupos paramilitares.

Sostienen que las mujeres residentes en zonas especialmente afectadas por el conflicto armado, y con amplia presencia de grupos paramilitares, requieren con urgencia de acciones concretas de parte del Estado, encaminadas a desarticular estas expresiones armadas ilegales.

Explican que luego de la desmovilización de las FARC-EP se debe evitar que actores armados ingresen a los territorios donde actuó la guerrilla. En este contexto es estrictamente necesario que el Presidente haga uso de sus facultades extraordinarias para desmontar estructuras paramilitares.

Entre enero y junio de 2016, cada día fueron agredidos 2 defensores y cada cinco días uno fue asesinado.

15.Corporación Colectivo de Abogados “José Alvear Retrepo”

La ciudadana Jomary Ortegón Osorio, Presidenta de la Corporación Colectivo de Abogados “José Alvear Retrepo” y un grupo de sus integrantes, solicita a la Corte lo siguiente:

“Se declare la exequibilidad del Título I del Decreto 898 de 2017, y de los artículos 25 (numeral 1.12), 61 y 66, atendiendo a que se cumplan los criterios de validez de acuerdo al estándar constitucional como ya se ha expuesto. No obstante, respecto de los artículos 2, 4, 5, 7, 10, 16 y 21, solicitamos a Usted que se declare la exequibilidad condicionada, atendiendo  a una interpretación que favorezca la autonomía de la Unidad Especial de Investigación, en armonía con el espíritu del Acuerdo Final.

Se declare la inexequibilidad de los numerales 1.1 al 1.11 y 2.1 al 5.1 del artículo 25 del Decreto Ley 898 de 2017, toda vez que estos no guardan estricta relación con lo pactado en el Acuerdo de Paz.

Se declare la inexequibiidad de los artículos 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 62, 63, 64, 65 y 67 del Decreto Ley 898 de 2017, bajo el entendido que no cumplen con los requisitos materiales de constitucionalidad bajo el estándar ya referido, en tanto carecen de conexidad objetiva, estricta y suficiente con el Acuerdo de Paz firmado entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP.

De manera subsidiaria, solicitamos a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad condicionada de la expresión “contra la criminalidad organizada” contenida en el artículo 25 (numeral 2.1.) y en los artículos 37, 39 y 41 del Decreto Ley 898 de 2017, en virtud de lo planteado en el capítulo V “Rol de las direcciones especializadas dentro de la delegada contra la criminalidad organizada” de la presente intervención”.

Consideran que el Título I del Decreto Ley 898 de 2017 guarda conexidad material con el Acuerdo Final, tanto crea la Unidad Especial de Investigación, y al hacerlo desarrolla el punto 3.4.4. del Acuerdo Final. Se trata de una medida que se articula con otras incluidas en el mismo, tales como la Comisión Nacional de Garantías, la creación de un cuerpo élite de la Policía Nacional, entre otras.

Este requisito no se satisface completamente en los Títulos II, III y IV de la misma normativa, en los que se aprovecha este instrumento para modificar la estructura de la Fiscalía en asuntos que no fueron acordados entre las partes, y que han sido fruto de la voluntad unilateral del Gobierno. El fortalecimiento de la Fiscalía, mediante la creación de la referida Unidad, no implica per ser una modificación general, su reorganización y mucho menos la supresión de cargos.

El Título I del Decreto Ley 898 de 2017, que crea la Unidad Especial de Investigación, guarda conexidad estricta, en tanto la situación por la que atraviesan los defensores de derechos humanos, los líderes sociales y políticos, amerita la adopción de medidas urgentes, de naturaleza preventiva, como lo es la desarticulación de grupos paramilitares.

Por el contrario, los Títulos II, III y IV de la misma normatividad irrespetan los principios de bilateralidad y autenticidad del Acuerdo Final, al establecer modificaciones estructurales a la Fiscalía que no se relacionan directamente con la implementación de aquél, razón por la cual deben ser declarados inexequibles.

En relación con la conexidad estricta, el Título I del Decreto Ley 898 de 2017 y los artículos 25, 61 y 66 del mismo, guardan un vínculo estrecho con el Acuerdo Final. En tal sentido, no se presenta extralimitación alguna de las competencias del Presidente de la República.

Afirman que el Gobierno Nacional, dentro de las motivaciones expuestas en el Decreto Ley 898 de 2017, no explica de forma detallada como la reestructuración logrará el fortalecimiento de las capacidades investigativas.

Indican que la motivación que presenta el Decreto Ley es coherente respecto de la creación de la Unidad Especial de Investigación, por cuanto responde de forma auténtica a lo pactado entre las partes en el Acuerdo Final, más exactamente, en el punto 3.4.4.. Por el contrario, los argumentos bajo los cuales se pretende realizar la modificación orgánica de la Fiscalía  se relacionan sólo de forma genérica con los puntos uno, tres y cinco del Acuerdo Final, “sin señalar su estrecha proximidad con la reestructuración”.

Explican que si bien las partes pactaron fortalecer los procesos de extinción de dominio, el sistema de seguridad en el ejercicio de la política y la articulación de la Fiscalía con el SIVJRNR, “no existe dentro del Acuerdo Final, ni en la motivación del decreto, elementos que permitan afirmar que fue decisión de las partes que el desarrollo de dichos puntos exija una modificación total de la Fiscalía. Por lo tanto, consideramos que se cumple el criterio de conexidad suficiente respecto a la creación de la Unidad Especial de Investigación, mientras existe una deficiencia argumentativa sobre la imperiosa necesidad de una reestructuración total de la Fiscalía General de la Nación que hace inconstitucional estos apartes”.

Adicionalmente, consideran que la nueva Unidad Especial de Investigación debe contar con plena autonomía, independencia e imparcialidad respeto de la propia Entidad a la que pertenece y de las otras ramas del poder público. Se trata de un componente autónomo dentro del organigrama de la Fiscalía. “Por ello es importante que el alcance de las funciones que desarrolle el Director de la Unidad sean autónomas, respecto a las decisiones tomadas por parte del Fiscal”.

Por último, solicitan que se declare la constitucionalidad condicionada de la expresión “contra la criminalidad organizada”, en el sentido de que no implica la renuncia al deber de investigar las graves violaciones a los derechos humanos cometidas por agentes estatales.

15.Comisión Colombiana de Juristas

Los representantes de la Comisión Colombiana de Juristas intervienen en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte que declare exequible el Título I del Decreto 898 de 2017; condicione la exequibilidad de los artículos 3, 4, 7, 15, 20, 21, 23 y 24; y declare inexequibles los Títulos II, III y IV, con excepción de los artículos 25, 61, 66 y 67 del Decreto Ley 898 de 2017.

Señalan que la implementación normativa de los Acuerdos de Paz es una etapa fundamental de generación de confianza y estabilización del pacto entre las partes. La expedición de normas constituye un primer paso para la implementación, pero no su concreción, pues requiere de otras medidas.

Indican que, en atención al Acto Legislativo 02 de 2017, el contenido sobre los derechos fundamentales y conexos, así como las normas de derecho internacional humanitario, son parámetros de validez de las normas de implementación.

Solicitan a la Corte que, al momento de analizar los artículos 3 y 21 del Decreto Ley 898 de 2017, y en virtud de una interpretación sistemática, se entienda que la Unidad Especial de Investigación no se debe limitar a investigar los casos de homicidios, amenazas y masacres contra defensores de los derechos humanos, cualquier hecho que afecten la implementación de los Acuerdos y la violencia sistemática en contra de las mujeres, “sino que debe incluir todas la violaciones a los DDHH que realicen las organizaciones criminales que le competen a la Unidad”.

De igual manera, consideran que la Corte debe condicionar la exequibilidad del artículo 24 del Decreto Ley 898 de 2017, en el sentido que el Jefe de la Unidad también tiene competencia para celebrar cualquier convenio o acuerdo de cooperación internacional para fortalecer el cumplimiento de su mandato.

Argumentan que la Unidad Especial de Investigación debe contar con autonomía administrativa, patrimonial y financiera. De allí que deba ser declarada inexequible la expresión “Los servidores públicos de la Unidad serán nombrados por el Fiscal General de la Nación”.

Solicitan igualmente declarar inexequible la expresión “tendrá además como criterio de selección la calidad del sujeto perpetrador”, del artículo 23 del Decreto Ley 898 de 2017, por violar la reserva de ley estatutaria, en los términos del Acto Legislativo 01 de 2012.

Indican que el uso de facultades excepcionales para expedir disposiciones sobre asuntos que no guarden relación y coherencia con el Acuerdo Final, que lo contradigan, lo excedan, lo restrinjan o lo reduzcan esencialmente, deberá conducir a su inexequibilidad.

Por último, sostienen que las normas referentes a la reestructuración de la Fiscalía no guardan conexidad alguna con el Acuerdo Final, y en consecuencia, deben ser declaradas inexequibles.

16.Ciudadano Jorge David Sierra Amaya

El ciudadano Jorge David Sierra Amaya interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declare inexequible el artículo 59 del Decreto Ley 898 de 2017.

El interviniente sostiene que el Acto Legislativo 1 de 2016, en su artículo 2º, no facultó al Presidente de la República para suprimir o modificar la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación, razón por la cual el artículo 59 del Decreto Ley 898 de 2017 configura un exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias.

17.Ciudadano Jhon Jairo Espinosa Silva

El ciudadano Jhon Jairo Espinosa Silva interviene en el proceso de la referencia para solicitarle a la Corte declare exequible el Título I del Decreto Ley 898 de 2017, referente a la creación de una Unidad Especial de Investigación, por cuanto la conformación de la misma se encuentra prevista en el texto del Acuerdo Final.

IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

Mediante Concepto No. 6343 del 23 de junio de 2017, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte:

“Que se declare la INEXEQUIBILIDAD la expresión "la partida que el Gobierno colombiano aporte a estos efectos será de obligatoria inclusión en el presupuesto anual de la Fiscalía General de la Nación que será sometido a la aprobación del Congreso y de destinación específica para la Unidad”, contenida en el artículo 24, por desconocer la reserva de Ley Orgánica.

Que se declare la INEXEQUIBILIDAD de la expresión “el director de la Unidad escogerá servidores públicos para ser nombrados en la Unidad de acuerdo a lo establecido en el Acuerdo Final”, contenida en el parágrafo 1 del artículo 7.

Que se declare la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de la expresión ^“tendrá autonomía para decidir sus líneas de investigación, llevarlas a la práctica y para emprender actuaciones ante cualquier jurisdicción", contenida en el parágrafo del artículo 2^o; la expresión “la Unidad realizará sus funciones sin sustituir las ordinarias de la Fiscalía General de la Nación ante la jurisdicción de Justicia y Paz ni ante la jurisdicción ordinaria, y funcionará en estrecha coordinación y articulación con las demás unidades de la Fiscalía y con el Fiscal General de la Nación, siempre conservando sus competencia”, incluida en el artículo 3^o; la expresión “sin perjuicio de las atribuciones y funciones de la Fiscalía General de la Nación, la Unidad Especial de Investigación cumplirá las siguientes funciones" prevista en el artículo 5^o; todas ellas en el entendido de que existe subordinación de la Unidad Especial creada por el Decreto 898 de 2017 frente al Fiscal General de la Nación.”

En relación con los requisitos formales indica que se encuentran plenamente acreditados, ya que el Decreto Ley 898 de 2017 fue suscrito por el Presidente de la República, se encuentra debidamente motivado, fue expedido dentro de los 180 días siguientes a la refrendación popular, e igualmente, se cumple con el requisito de conexidad.

Respecto a la creación de la Unidad Especial de Investigación, la Vista Fiscal encuentra acreditado el requisito de conexidad teleológica suficiente, por cuanto corresponde a una transcripción del punto 3.4.4. del Acuerdo Final.

En lo que atañe al segundo grupo de medidas, relativas a la priorización y criterios para la focalización de recursos económicos de la Fiscalía, consignadas en los artículos 16 a 24, estima que se cumple con el requisito de conexidad objetiva, toda vez que si bien no se encuentran en el Acuerdo Final, están inescindiblemente vinculadas al funcionamiento de la Unidad.

Agrega que “las medidas adoptadas en los artículos 25 a 67 son constitucionales, porque contienen las disposiciones necesarias para armonizar la puesta en marcha de la nueva unidad y los objetivos previstos en el Acuerdo Final”.

Indica que el Capítulo IV del Decreto Ley 898 de 2017 introduce una reforma a la planta de personal para cumplir con las finalidades previstas en el Acuerdo Final, desde el punto de vista organizacional. De allí que siendo la Fiscalía un todo conformado por diversos eslabones, y que la creación de la Unidad Especial y de la nueva organización del área misional y de apoyo “hacen necesario el ajuste del nivel estratégico de la estructura, así como la planta de personal para adecuarlos a los cambios derivados de los acuerdos”.

El Ministerio Público encuentra que uno de los apartes del artículo 24 desconoce en uno de sus apartes la reserva de ley orgánica, ya que la referida disposición imparte una orden para la preparación del Presupuesto General de la Nación y “una destinación específica de un aporte presupuestal del Gobierno, lo cual está reservado a dicha ley especial”.

De esta manera se pretende condicionar la forma como el Congreso debe aprobar el Presupuesto General de la Nación, en lo respectivo a la Fiscalía, lo cual es de reserva de ley orgánica. Por el contrario, los artículos 25 a 67 contienen una regulación que es propia de la legislación ordinaria, con lo cual no se está desconociendo lo previsto en el Acto Legislativo 01 de 2016.

En relación con el principio de estricta necesidad, para la Vista Fiscal ello pasa por superar la mera conveniencia de una regulación oportuna, acelerada o tecnificada, “pero no sólo ello, sino que implica una ponderación entre cuatro elementos: (i) urgencia; (ii) el nivel de deliberación política que requiere la medida; (iii) la importancia de los intereses constitucionales salvaguardados con la medida; y (iv) la buena fe en la implementación de los acuerdos”.

Indica que el criterio de urgencia de la medida, debe ser aplicado con rigor flexible, conforme a la materia regulada. Habrá de emplearse con mayor rigor en relación con medidas que requieran una especial deliberación democrática y se flexibilizaría ante aquellas que no exijan tal condición.

En cuanto al tema de la Unidad Especial de Investigación, advierte el Procurador que las normas que la regulan admiten dos lecturas: que no se encuentra subordinada al Fiscal General de la Nación (competencias autónomas); y la segunda, que dichas facultades son entregadas al referido organismo, pero siempre bajo la tutela del jefe del ente investigador. Sólo la segunda interpretación es conforme con la Constitución.

Por las anteriores razones, se solicita a la Corte declarar la exequibilidad condicionada de las normas que regulan la creación de la Unidad Especial de Investigación, “bajo el entendido d que existe subordinación de la Unidad Especial del Decreto frente al Fiscal General de la Nación”.

Precisa que, para el presente caso, resulta inaplicable lo previsto en el Acto Legislativo 02 de 2017, por cuanto se trata de reglas orgánicas de una Entidad, y por ello no puede catalogarse como una norma de derecho internacional humanitario, ni como un derecho fundamental.

Respecto a la expresión “el Director de la Unidad escogerá servidores públicos para ser nombrados en la Unidad, de acuerdo a lo establecido en el Acuerdo Final”, la Procuraduría considera que dicha forma de nominación resulta inconstitucional, por cuanto “el Acuerdo Final no puede ser tomado como una fuente de derecho en este punto concreto… por tratarse de reglas de nominación y no de normas de derecho internacional humanitario, ni de derechos fundamentales, ni conexos a estos”.

A manera de conclusión señala:

“para el Ministerio Público esta reforma orgánica y de la planta de personal no vulnera la Constitución porque el legislador extraordinario se limitó a adecuar la estructura de la Fiscalía General en los aspectos estrictamente necesarios, en particular, el acto se limitó a determinar formas de articulación con la nueva Unidad y adicionó funciones relacionadas con el lavado de activos, la participación política y la lucha contra la criminalidad como elemento que impide la participación política, todo lo cual tiene sustento en el cumplimiento de los fines del Estado (art. 2) y en los principios de la función pública (art. 209 C.P.)”.

V.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Competencia

La Corte es competente para revisar el Decreto Ley 898 de 2017,  con base en la facultad otorgada en el tercer inciso del artículo 2º del Acto Legislativo 01  de 2016, de conformidad con el Decreto Ley 121 de 2017[1], y por cuanto, en los términos de la Sentencia  C-160 de 2017, el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, fue objeto de refrendación popular (art. 5 del Acto Legislativo 01 de 2016).

Estructura del fallo y problemas jurídicos

El Presidente de la República, con fundamento en las facultades legislativas extraordinarias otorgadas por el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016, expidió el Decreto Ley 898 de 2017. El objeto del referido Decreto Ley apunta a:

Crear una Unidad Especial de Investigación;

Ajustar parcialmente la estructura de la Fiscalía General de la Nación;

 Variar parcialmente la nomenclatura de unos empleos; y

 Modificar parcialmente la planta de cargos de la Entidad.

La Corte advierte que el texto del Decreto Ley 898 de 2017 cumple con los requisitos de forma, en la medida en que fue expedido por el Presidente de la República e igualmente aparece suscrito por el Viceministro Técnico del Ministerio de Hacienda y Crédito Público encargado de las Funciones del Despacho del Ministro de Hacienda y Crédito Público; el Ministro de Justicia y del Derecho y la Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública.

Contiene un título adecuado, se invoca la cláusula de habilitación constitucional (Artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016) y cuenta con una amplia exposición de motivos.

Así mismo, el Decreto Ley 898 del 29 de mayo de 2017 fue expedido dentro del plazo de ciento ochenta días (180), previsto en el Acto Legislativo 01 de 2016, previa refrendación popular del Acuerdo Final, en los términos de la Sentencia C- 699 de 2016.

En relación con la existencia de vicios de competencia, un examen de las diversas intervenciones y del concepto rendido por el Procurador General de la Nación evidencia la presencia de diversos problemas jurídicos relacionados con: (i) El cumplimiento de los requisitos de conexidad y necesidad estricta de las medidas adoptadas en el texto del Decreto Ley 898 de 2017; (ii) Si algunas disposiciones del mismo, en especial, aquellas referidas al presupuesto de la Unidad Especial de Investigación, regulan aspectos propios de una ley orgánica.

En lo que atañe a los requisitos de conexidad y necesidad, la Corte debe resolver los siguientes problemas jurídicos:

La creación de una Unidad Especial de Investigación, destinada al desmantelamiento de las organizaciones criminales responsables de los homicidios y amenazas cometidos contra defensores de derechos humanos, movimientos sociales y políticos, y personas que participen en la implementación del Acuerdo Final, "incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo" (Título I del Decreto Ley 898 de 2017) ¿guarda una conexidad objetiva, estricta y suficiente con el Acuerdo Final?, e igualmente, ¿cumple con el requisito de necesidad estricta? (Sentencias C-160, C-174, C-224, C-253, C-331, C-469, C-516 y     C-518 de 2017).

La reorganización administrativa, los cambios en la nomenclatura de cargos y la creación y supresión de empleos de la planta de la Fiscalía General de la Nación (Títulos II, III y IV del Decreto Ley 898 de 2017) son medidas que ¿guardan una conexidad objetiva, estricta y suficiente con el Acuerdo Final?, e igualmente, ¿cumplen con el requisito de necesidad estricta? (Sentencias C-160, C-174,   C-224, C-253, C-331, C-469, C-516 y  C-518 de 2017).

Respecto a la regulación del Presupuesto de la Unidad Especial de Investigación (art. 24 del Decreto Ley 898 de 2017), el problema jurídico que se plantea es el siguiente:

Una disposición que obligue al Gobierno Nacional a incluir una partida en el presupuesto anual de la Fiscalía General de la Nación, con una destinación específica (financiamiento del funcionamiento de la Unidad Especial de Investigación),  ¿Vulnera la prohibición de adoptar normas de contenido orgánico por la vía de un decreto con fuerza de ley? (art. 2 del Acto Legislativo 01 de 2016).

Al mismo tiempo, en relación con el examen material, la Corte debe determinar si algunas disposiciones atinentes a la Unidad Especial de Investigación, en especial, en aspectos referentes a su estructura, dirección y funcionamiento, desconoce la Constitución. Lo anterior tomando en consideración las siguientes características de la referida Unidad:

La Unidad forma parte de la Fiscalía General de la Nación y se encuentra adscrita al Despacho del Fiscal General de la Nación;  (art. 2);

Su Director es nombrado por un período de cuatro (4) años por el Fiscal General de la Nación, de una terna propuesta por el mecanismo de selección y nombramiento de Magistrados de la Jurisdicción Especial para la Paz (art. 8);

Sólo podrá ser destituido por faltas graves, conforme al régimen disciplinario vigente (parágrafo del artículo 9);

Los procesos disciplinarios que se adelanten contra el Director serán conocidos en única instancia por la Comisión Nacional Disciplinaria (parágrafo del artículo 9);

La Unidad gozará de autonomía para "decidir sobre sus líneas de investigación, llevarlas a la práctica y para emprender actuaciones ante cualquier jurisdicción" (parágrafo del artículo 2);

Si bien el Fiscal General de la Nación nombra a los servidores de la Unidad, su Director los escogerá "de acuerdo a lo establecido en el Acuerdo Final, observando altos estándares de transparencia y efectividad en el ejercicio de la función pública" (parágrafo 1 del artículo 7);

De igual manera, el Director ejecutará la partida de destinación específica que el Presupuesto General de la Nación le asigne a la Unidad, de conformidad con un plan que establezca "sin perjuicio de los controles establecidos legalmente". De igual manera, se le atribuye competencia para solicitar fondos extraordinarios al Estado o a la cooperación internacional "y en este último caso podrá negociar y recibir fondos internacionales para su funcionamiento" (art. 24).

En pocas palabras, se trata de un funcionario de la Fiscalía General de la Nación que cuenta con un período fijo (a diferencia de los cargos de libre nombramiento y remoción y de carrera); cuya remoción del cargo es compleja, quien además cuenta con un elevado grado de autonomía para fijar líneas de investigación, seleccionar personal y manejar recursos públicos. Todo lo anterior, reconociendo que la Unidad Especial de Investigación se encuentra adscrita al Despacho del Fiscal General de la Nación (art.2); que sus funciones no sustituyen a las ordinarias del órgano de investigación (art.3) y que debe funcionar "en estrecha coordinación y articulación con las demás unidades de la Fiscalía General de la Nación" (art. 3).

Con el propósito de resolver los anteriores problemas jurídicos la Corte adoptará la siguiente metodología:

Describirá brevemente la estructura administrativa del órgano investigador, prevista en los decretos leyes 016, 017 y 018 de 2014;

Explicará el contenido de los artículos relacionados con la creación de una Unidad Investigativa Especial;

Estudiará los alcances del proceso de ajuste organizacional de la Fiscalía General de la Nación;

Analizará si la creación de la Unidad de Investigación Especial supera los juicios de conexidad y necesidad. En caso afirmativo, adelantará un examen material sobre la constitucionalidad de los contenidos relacionados con aquélla.

Examinará si las normas sobre ajuste institucional de la Fiscalía General de la Nación supera los juicios de conexidad y necesidad. En caso afirmativo, adelantará un análisis material sobre la constitucionalidad de tales contenidos.

Sin embargo y antes de proceder al examen de las anteriores cuestiones, la Sala evaluará si las medidas legislativas adoptadas por medio del Decreto Ley 898 de 2017, requería la realización de una consulta previa con las comunidades étnicamente diferenciadas.

Examen sobre la eventual necesidad de efectuar una consulta previa legislativa respecto del Decreto Ley 898 de 2017

Uno de los elementos del control oficioso de constitucionalidad que se efectúa sobre las normas que se expiden con base en el Acto Legislativo 1 de 2016, está relacionado con el escrutinio sobre los requisitos formales que permiten establecer si en el caso de la normatividad que se examina debió o no procederse a efectuar consulta previa sobre comunidades concernidas. En este sentido la pregunta que debe resolver el Tribunal está relacionada con establecer si las medidas adoptadas por medio del Decreto ley 898 de 2017 hacían necesaria la realización de una consulta previa, por el hecho de que eventualmente impliquen afectaciones directas y específicas a comunidades étnicamente diferenciadas.

La procedencia de la consulta previa frente a medidas legislativas de carácter general

La Corte Constitucional ha reconocido expresamente el derecho fundamental que tienen las comunidades étnicamente diferenciadas ser previamente consultadas, en aquellos casos en que sean adoptadas medidas legislativas o administrativas de carácter general que afecten directamente dichas comunidades. De este modo la consulta previa constituye el instrumento adecuado para la protección de los derechos relacionados con la subsistencia y la preservación de la identidad étnica y cultural de dichos pueblos.

Como fundamento de ese derecho han sido mencionados los artículos 1 (Estado social de derecho), 2 (principio de efectividad), 7 (principios de pluralidad y diversidad), 40 (derechos políticos) y 70 (reconocimiento y protección de la diversidad cultural) de la Constitución Política, y muy especialmente el artículo 6 del Convenio 169 de la Organización Internacional del trabajo, que establece específicamente:

“Artículo 1

1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:

(a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente;

(b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan;

(c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin.

2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.”

De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, de lo que se trata es de asegurar un espacio de participación efectiva, en el que las comunidades sean escuchadas y contribuyan a la construcción de ley o de la norma de que se trate.

El tema de la afectación directa a las comunidades étnicamente diferenciadas ha sido tratado por la Corte Constitucional, la que ha señalado que se está frente a casos de afectación directa en los siguientes casos no taxativos[2]:

Cuando la media adoptada está relacionada o interfiere las condiciones establecidas en el artículo 330 de la Constitución, relacionado con el territorio ancestral, el usos del suelo o la extracción de recursos naturales;

Cuando se trata de disposiciones que afectan o modifican el ethos  o la identidad cultural de la comunidad étnicamente diferenciada, alterando su vida política, cultural y social, en virtud de la afectación de los elementos de su identidad;

Impone cargas o la atribución de beneficios a una comunidad, de modo tal que modifica su situación o posición jurídica;

Cuando el objeto de la regulación legal está centrado en una o varias de las comunidades étnicamente diferenciadas, en los grupos tribales o el desarrollo específico de un derecho contenido en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo;

Cuando a pesar de tratarse de una medida general, esta tiene mayores efectos en las comunidades indígenas que en el resto de la población, o regula sistemáticamente materias que conforman la identidad de esas comunidades, lo que puede generar una afectación de las mismas  o un déficit en la protección de sus derechos que resulte discriminatorio.

El hecho de que el Convenio 169 vincule el deber de consulta al criterio de afectación directa, exige que las autoridades respectivas verifiquen en cada caso, si determinada decisión, proyecto o medida puede repercutir en los intereses de una comunidad étnica específica, afectándolos. Por lo mismo, deben ser valorados los criterios de interpretación previstos por el propio Convenio, por otros instrumentos internacionales de protección de los derechos de las minorías étnicas, por la doctrina autorizada y la jurisprudencia[3].

Condiciones y procedimiento de la consulta

El Convenio 169 de la OIT no establece un procedimiento específico para la realización de la consulta previa. Sin embargo la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha identificado dos clases de criterios aplicables al desarrollo de los procesos consultivos, insistiendo en que el mecanismo que se adopte sea idóneo. Así y de conformidad con la Sentencia T-373 de 2012, se tienen de un lado, los “criterios generales de aplicación de la consulta” y del otro, “las reglas o subreglas específicas para el desarrollo o aplicación de la consulta”. Sobre los criterios generales, sostuvo dicho fallo:

“(i) el objetivo de la consulta es alcanzar el consentimiento previo, libre e informado de las comunidades indígenas sobre medidas que las afecten (esto es, normas, políticas, planes, programas, etc.); (ii) el principio de buena fe debe guiar la actuación de las partes, condición imprescindible para su entendimiento y confianza y, por lo tanto para la eficacia de la consulta; (iii) por medio de las consultas se debe asegurar una participación activa y efectiva de los pueblos interesados. Que la participación sea activa significa que no equivale a la simple notificación a los pueblos interesados o a la celebración de reuniones informativas, y que sea efectiva, indica que su punto de vista debe tener incidencia en la decisión que adopten las autoridades concernidas; (iv) la consulta constituye un proceso de diálogo entre iguales. No constituye, por lo tanto, un derecho de veto de las comunidades destinatarias del Convenio 169 de la OIT. Finalmente, (v) la consulta debe ser flexible, de manera que se adapte a las necesidades de cada asunto, y a la diversidad de los pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes”[4].

Y sobre las reglas o subreglas específicas de aplicación, señaló la misma providencia[5]:

“(i) la consulta debe ser previa a la medida objeto de examen, pues de otra forma no tendrá incidencia en la planeación e implementación de la medida; (ii) es obligatorio que los Estados definan junto con las comunidades el modo de realizarla (preconsulta o consulta de la consulta); (iii) debe adelantarse con los representantes legítimos del pueblo o comunidad concernida; y, (iv) en caso de no llegar a un acuerdo en el proceso consultivo, las decisiones estatales deben estar desprovistas de arbitrariedad, aspecto que debe evaluarse a la luz de los principios de razonabilidad y proporcionalidad; (v) cuando resulte pertinente en virtud de la naturaleza de la medida, es obligatorio realizar estudios sobre su impacto ambiental y social”.

Caso concreto

Considerados los anteriores elementos, entra la Sala a verificar si para la expedición de las medidas legislativas contenidas en el Decreto Ley 898 de 2017, era o no necesario adelantar el procedimiento de la consulta previa y satisfacer del derecho de los grupos étnicamente diferenciados.

Como ha sido señalado suficientemente a lo largo de esta sentencia, ese Decreto Ley tiene dos contenidos regulatorios específicos: de un lado, la creación de la Unidad Especial de Investigación contra los grupos armados al margen de la ley; y del otro, modificar parcialmente la estructura de la Fiscalía General de la Nación, a efectos del cumplimiento de sus funciones tras la firma y la implementación del Acuerdo Final. En este sentido, en principio, no se trata de la adopción de medidas que puedan afectar directamente a los pueblos indígenas, comunidades negras, palenqueras, raizales y rom. Sin embargo, si por algún motivo la aplicación de estas medidas pudiera dar lugar a eventos que presenten una diferencia de tratamiento frente a miembros de esos grupos o pueblos, lo que resulta aplicable es el conjunto de reglas desarrolladas por la Corte Constitucional que tienen que ver con la autonomía de esos grupos, los límites a la misma, la coordinación entre jurisdicciones y los criterios de solución de los conflictos de competencia que eventualmente se pudiesen presentar.

Como consecuencia de lo anterior se tiene entonces, que para la expedición del Decreto Ley 898 de 2017 no era necesario efectuar el proceso de consulta previa, por no tratarse de medidas legislativas que afecten directamente a comunidades étnicamente diferenciadas.

La estructura administrativa del órgano investigador prevista en los decretos leyes 016, 017 y 018 de 2014

El Congreso de la República, mediante la Ley 1654 de 2013, otorgó facultades extraordinarias al Presidente de la República para modificar la estructura y la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación y expedir su régimen de carrera y situaciones administrativas:

“ARTÍCULO 1o. FACULTADES EXTRAORDINARIAS. De conformidad con lo establecido en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley para expedir normas con fuerza material de ley, dirigidas a:

a) Modificar y definir la estructura orgánica y funcional de la Fiscalía General de la Nación y sus servidores;

b) Modificar la Planta de Personal de la Fiscalía General de la Nación, creando, suprimiendo o modificando los empleos a que haya lugar. De igual manera, podrá modificarse la nomenclatura, denominación y clasificación de los empleos de la entidad, así como los requisitos y definición de niveles operacionales;

c) Expedir el régimen de carrera especial de la Fiscalía General de la Nación y de sus entidades adscritas y el de las situaciones administrativas de sus servidores;

d) Crear una institución universitaria como establecimiento público de orden nacional, cuyo objeto consistirá en prestar el servicio público de educación superior para la formación y el conocimiento científico de la investigación penal y criminalística y de las distintas áreas del saber que requiere la Fiscalía General de la Nación y sus entidades adscritas para cumplir con sus fines constitucionales, así como su modernización y la capacitación continua de sus agentes que ejercen dichas profesiones, mediante el ejercicio de las funciones de docencia, investigación y extensión universitaria”

Con base en las referidas facultades extraordinarias, el Presidente de la República expidió los siguientes decretos leyes:

Decreto número 016 del 9 de enero de 2014, "Por el cual se modifica y define la estructura orgánica y funcional de la Fiscalía General de la Nación";

Decreto número 017 del 9 de febrero de 2014 "Por el cual se definen los niveles jerárquicos, se modifica la nomenclatura, se establecen las equivalencias y los requisitos generales para los empleos en la Fiscalía General de la Nación"; y

Decreto número 018 del 9 de febrero de 2014, "Por el cual se modifica la planta de cargos de la Fiscalía General de la Nación".

Con base en la reforma introducida por los Decretos Leyes 016, 017 y 018 de 2014, el organigrama del órgano investigador quedó de la siguiente manera:

Creación de una Unidad Investigativa Especial

Uno de los aspectos más destacados del Decreto Ley 898 de 2017 consiste en la creación de una nueva Unidad Especial de Investigación, al interior de la Fiscalía General de la Nación, destinada a desmantelar las organizaciones criminales responsables de homicidios y masacres, o que atenten contra defensores de derechos humanos, movimientos sociales o políticos, incluyendo a las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo, y la persecución de conductas criminales que amenacen la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz (arts. 1 y 2).

La Unidad podrá conformar sus propios grupos de trabajo e investigación, contando con autonomía para decidir sus líneas de investigación y emprender actuaciones ante cualquier jurisdicción (parágrafo del art. 2).

Se aclara que la Unidad no podrá sustituir las funciones ordinarias del ente investigador ante la jurisdicción de justicia y paz, que trabajará de forma articulada y coordinada con las demás unidades de la Fiscalía y con el Fiscal General de la Nación (art. 3).

La nueva Unidad orientará sus actividades por un conjunto de principios tales como: (i) Respeto, garantía, protección y promoción de los derechos humanos; (ii) Fortalecimiento de la Administración de Justicia sin discriminación; (iii) Enfoque territorial; (iv) Asegurar el monopolio de los tributos de la hacienda pública; (v) enfoque diferencia y de género; (vi) Coordinación; y (vii) Garantías de no repetición. (art. 4)

En cuanto a las funciones, la nueva Unidad presentará imputaciones y acusaciones ante la jurisdicción ordinaria, o ante aquella de Justicia y Paz, “siempre que no haya vencido el plazo legal para las postulaciones”.

La Unidad puede solicitar ante el órgano competente la acumulación de investigaciones “por todos los delitos cometidos por la organización criminal dentro de la respectiva jurisdicción”; acudir a la asociación de casos y analizar los contextos políticos y sociales de las agresiones que afecten la implementación del Acuerdo Final; solicitar y analizar información sobre asuntos de su competencia; compartir periódicamente con la Comisión Nacional de Garantías un informe sobre avances y resultados; asumir investigaciones en los supuestos en los que se hayan producido compulsas de copias en la jurisdicción ordinaria o en la jurisdicción de Justicia y Paz, entre otras (art.5).

En lo que atañe a la estructura orgánica, la Unidad contará con una Dirección, un Grupo de Análisis e Investigación Nacional, Grupos Destacados en territorio, Grupos Itinerantes, Coordinadores Territoriales y un grupo de cincuenta (50) funcionarios de Policía Judicial del CTI y la Policía Nacional “con dedicación exclusiva y permanente” (arts. 6 y 7)

Como novedad dentro de la estructura y funcionamiento tradicionales del órgano de investigación, el Director de la Unidad será elegido por el Fiscal General de la Nación para un período de cuatro (4) años, de una terna de candidatos propuesta por el mecanismo de selección de Magistrados de la Jurisdicción Especial para la Paz. Vencido el mandato, el Director será elegido por el jefe del órgano de investigación, de una terna elaborada por los Magistrados que conforman el Tribunal de Paz (art. 8).

Los requisitos para ser nombrado Director de la Unidad Especial de Investigación son:

Título de abogado;

Título de postgrado relacionado con las funciones del cargo;

Tarjeta profesional vigente;

Diez (10) años de experiencia profesional relacionada con el cargo y,

Satisfacer criterios de idoneidad técnica y transparencia

El Director de la Unidad sólo podrá ser destituido por faltas disciplinarias consideradas como graves, en única instancia por la Comisión Nacional Disciplinaria. (parágrafo del artículo 9).

Las funciones del Director de la Unidad apuntan al diseño y ejecución de estrategias investigativas relacionadas con delitos que atenten contra los defensores de los derechos humanos, líderes políticos y sociales, así como la implementación de los acuerdos. Se trata, en pocas palabras, de establecer la existencia de patrones criminales que expliquen estas formas de victimización.

De igual manera, cuenta con competencia para solicitarle al Fiscal General de la Nación la reasignación de expedientes, participa en la Comisión Nacional de Garantías, Coordina el trabajo de los integrantes de la Policía Judicial, coordina actividades con la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad y la Jurisdicción Especial para la Paz, organiza Comités Técnico-Jurídicos de revisión de situaciones y casos, entre otros. (art. 10).

Al interior de la nueva Unidad Especial de Investigación existirá un Grupo de Análisis e Investigación Nacional, encargado de examinar el contexto nacional de victimización a defensores de derechos humanos, movimientos sociales y políticos, así como en la identificación de estructuras criminales y sus redes de apoyo, consideradas sucesoras del paramilitarismo.(art. 11).

Se prevé igualmente la creación de unos “Grupos destacados en territorio”, encargados de realizar análisis de los contextos regionales de violencia y de las estructuras criminales involucradas. Su función principal es la de apoyar in situ a los fiscales y a la Policía Judicial. Su ubicación dependerá del establecimiento de los lugares donde se concentren los hechos victimizantes. (art. 12).

Los “Grupos Itinerantes”, a su vez, dependerán de los “Grupos destacados en territorio” y contarán con la capacidad técnica para la realización de actos urgentes o actividades investigativas especializadas y concretas. (art. 13).

Al mismo tiempo, se faculta a que la Unidad de Investigativa Especial cuente con unos Coordinadores Territoriales encargados de diseñar estrategias y políticas para la investigación de conductas relacionadas con atentados contra defensores de derechos humanos, movimientos sociales y personas que participen en la implementación del Acuerdo Final. Su competencia también apunta a informarle al Director de la Unidad respecto a la existencia de fenómenos locales de criminalidad vinculados con el mandato de aquélla, indagaciones que servirán para la elaboración de contextos por parte del nivel central (art. 14).

Se autoriza igualmente a la Fiscalía General de la Nación para que, en coordinación con el Gobierno Nacional y a petición de la Unidad, solicite a la Unión Europea, el envío de una misión temporal de acompañamiento para fortalecer las capacidades de lucha contra el crimen organizado (art. 15).

En materia de metodologías investigativas se establece que la nueva Unidad le propondrá al Fiscal General de la Nación un Plan de Priorización Anual para aplicar criterios objetivos en la focalización de sus recursos (art. 16).

La focalización de los recursos y la racionalización de los esfuerzos investigativos dependerán de la aplicación de variables relacionadas con aspectos territoriales, variedad de delito, así como los sujetos pasivos y activos del crimen.

Los factores territoriales (art. 19) para priorizar casos o situaciones son:

Municipios con mayor número de agresiones a defensores(as) de derechos humanos, miembros de movimientos sociales y políticos, incluidos los integrantes del nuevo partido político que surjan del tránsito a la actividad política legal de las FARC-EP e implementadores del Acuerdo de Paz;

Municipios y territorios rurales vulnerables en el posconflicto, incluidas las Zonas Veredales Transitorias de Normalización o los espacios donde se realice la reincorporación de las FARC-EP;

Municipios con mayor riesgo de corrupción y cooptación en la región; y

Capacidad institucional de la Fiscalía General de la Nación en los municipios.

Los factores materiales para priorizar apuntan a la clase de delito que puede ser objeto de competencia de la nueva Unidad Especial de Investigación (art. 20).

De igual manera, existen unos criterios adicionales de priorización, relacionados con la protección de ciertos grupos poblacionales afectados por patrones históricos de discriminación (art. 22)

Por último, en materia presupuestal, el Decreto Ley 898 de 2017 prevé que el funcionamiento de la nueva Unidad de Investigación Especial dependerá de recursos  provenientes del Presupuesto General de la Nación y de la cooperación internacional. Y a renglón seguido señala (art. 24):

“La partida que el Gobierno colombiano aporte a estos efectos será de obligatoria inclusión en el presupuesto anual de la Fiscalía General de la Nación que será sometido a la aprobación del Congreso y de destinación específica para la Unidad. Los recursos se ejecutarán según el plan que establezca su Director/a, sin perjuicio de los controles establecidos legalmente. La Unidad podrá solicitar fondos extraordinarios al Estado o a la cooperación internacional y en este último caso podrá negociar y recibir fondos internacionales para su funcionamiento. La Unidad podrá celebrar cualquier convenio o acuerdo de cooperación internacional para fortalecer el cumplimiento de su mandato”.

En líneas generales, la nueva Unidad Investigativa Especial ofrece ciertas particularidades en relación con las demás Fiscalías Delegadas, en especial, en términos de Dirección de la misma.

Reajuste administrativo, supresión y creación de cargos

El Decreto Ley 898 de 2017 introduce algunos cambios en materia de estructura y planta de personal de la Fiscalía General de la Nación. Para una mejor comprensión, se realizará el siguiente examen a doble columna y se adelantarán algunos comentarios a las normas que no fueron modificadas:

Decreto Ley 016 de 2014

Decreto Ley 898 de 2017

ARTÍCULO 2o. ESTRUCTURA.  Para el cumplimiento de las funciones constitucionales y legales, la Fiscalía General de la Nación tiene la siguiente estructura: Despacho del Fiscal General de la Nación. 1.1. Fiscalía Delegada ante la Corte Suprema de Justicia. 1.2. Dirección Nacional de Políticas Públicas y Planeación. 1.2.1. Subdirección de Políticas Públicas 1.2.2. Subdirección de Planeación 1.3. Dirección Nacional de Estrategia en Asuntos Constitucionales. 1.4. Dirección Nacional de Comunicaciones, Prensa y Protocolo. 1.5. Dirección Jurídica. 1.6. Dirección de Gestión Internacional. 1.7. Dirección de Control Interno. 1.8. Dirección de Control Disciplinario. 2. Despacho del Vicefiscal General de la Nación. 2.1. Dirección Nacional de Análisis y Contextos. 2.2. Dirección de Fiscalías Nacionales. 2.3. Dirección de Articulación de Fiscalías Nacionales Especializadas. 2.3.1. Dirección de Fiscalía Nacional Especializada de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario. 2.3.2. Dirección de Fiscalía Nacional Especializada Contra el Crimen Organizado. 2.3.3. Dirección de Fiscalía Nacional Especializada Contra el Terrorismo  2.3.4. Dirección de Fiscalía Nacional Especializada Contra la Corrupción. 2.3.5. Dirección de Fiscalía Nacional Especializada de Justicia Transicional. 2.3.6. Dirección de Fiscalía Nacional Especializada Antinarcóticos y Lavado de Activos. 2.3.7. Dirección de Fiscalía Nacional Especializada de Extinción del Derecho de Dominio. 2.4. Dirección Nacional del Cuerpo Técnico de Investigación (CTI). 2.5. Dirección Nacional de Articulación de Policías Judiciales Especializadas. 2.5.1. Dirección Especializada de Policía Judicial Económico Financiera. 2.5.2. Dirección Especializada de Policía Judicial de Extinción del Derecho de Dominio. 2.5.3. Dirección Especializada de Policía Judicial de Derechos Humanos y de Derecho Internacional Humanitario. 2.5.4. Dirección Especializada de Policía Judicial de Crimen Organizado. 2.5.5. Dirección Especializada de Policía Judicial de Aforados Constitucionales. 2.6. Dirección Nacional del Sistema Penal Acusatorio y de la Articulación Interinstitucional en Materia Penal. 2.6.1. Subdirección de Articulación externa de Policías Judiciales. 2.6.2. Subdirección de Articulación Interinstitucional. 2.7. Dirección Nacional de Protección y Asistencia 2.8. Dirección Nacional de Seccionales y de Seguridad Ciudadana. 2.8.1. Subdirección Nacional de Atención a Víctimas y Usuarios. 2.8.2. Direcciones Seccionales. 2.8.2.1. Subdirección Seccional de Fiscalías y de Seguridad Ciudadana. 2.8.2.2. Subdirección Seccional de Policía Judicial (CTI). 2.8.2.3. Subdirección Seccional de Atención a Víctimas y Usuarios. 2.8.2.4. Subdirección Seccional de Apoyo a la Gestión. 3. Dirección Nacional de Apoyo a la Gestión. 3.1. Subdirección de Talento Humano. 3.2. Subdirección de Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones. 3.3. Subdirección de Gestión Contractual. 3.4. Subdirección Financiera. 3.5. Subdirección de Bienes. 3.6. Subdirección de Gestión Documental. 3.7. Subdirección de Apoyo a la Comisión de la Carrera Especial de la Fiscalía General de la Nación. 4. Órganos y Comités de Asesoría y Coordinación 5. Entidades Adscritas. 5.1. Establecimiento Público - Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses. 5.2. Establecimiento Público de Educación Superior.

"ARTÍCULO 2. ESTRUCTURA. Para el cumplimiento de las funciones constitucionales y legales, la Fiscalía General de la Nación tiene la siguiente estructura: 1.       Despacho del Fiscal General de la Nación Fiscalía Delegada ante la Corte Suprema de Justicia Dirección de Políticas y Estrategia Subdirección de Políticas Públicas y Estrategia Institucional Subdirección de Política Criminal y Articulación Dirección de Planeación y Desarrollo Dirección de Asuntos Jurídicos Dirección de Comunicaciones Dirección de Asuntos Internacionales Dirección de Control Interno Dirección de Control Disciplinario Dirección del Cuerpo Técnico de Investigación (CTI) Dirección de Protección y Asistencia Dirección de Altos Estudios Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales  que hayan sido denominadas  como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo   2. Despacho del Vicefiscal General de la Nación Delegada contra la Criminalidad Organizada Dirección de Apoyo a la Investigación y Análisis contra la Criminalidad Organizada Dirección Especializada contra las Organizaciones Criminales Dirección Especializada contra la Corrupción Dirección Especializada contra el Narcotráfico Dirección Especializada contra las Violaciones a los Derechos Humanos Dirección de Justicia Transicional Delegada para las Finanzas Criminales Dirección Especializada contra el Lavado de Activos Dirección Especializada de Extinción del Derecho de Dominio Dirección Especializada de Investigaciones Financieras Delegada para la Seguridad Ciudadana Dirección de Atención al Usuario, Intervención Temprana y Asignaciones Direcciones Seccionales Sección de Fiscalías y de Seguridad Ciudadana Sección de Policía Judicial Sección de Atención al Usuario Dirección de Apoyo a la Investigación y Análisis para la Seguridad Ciudadana 3. Dirección Ejecutiva 3.1. Subdirección de Talento Humano 3.2. Subdirección de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones Subdirección de Gestión Contractual Subdirección Financiera Subdirección de Bienes Subdirección de Gestión Documental Subdirección de Apoyo a la Comisión de Carrera Especial de la Fiscalía General de la Nación Subdirecciones Regionales de Apoyo 4.Órganos y Comités de Asesoría y Coordinación 5.Entidades Adscritas 5.1. Establecimiento Público –Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses PARÁGRAFO. El Fiscal General de la Nación podrá organizar, de acuerdo con las necesidades del servicio, el funcionamiento de las Direcciones Seccionales y determinar las Secciones de Fiscalías y Seguridad Ciudadana, Secciones de Policía Judicial y Secciones de Atención al Usuario, que se requieran para fortalecer la gestión investigativa y mejorar la prestación del servicio. El Fiscal General de la Nación, mediante resolución, determinará el número de Subdirecciones Regionales de Apoyo, su ubicación, sede y jurisdicción, en concordancia con las necesidades e intereses de la Entidad."

La Dirección de la Fiscalía General de la Nación y la Fiscalía Delegada ante la Corte Suprema de Justicia (arts. 3, 4 y 5 del Decreto Ley 016 de 2014), no sufren cambio alguno.

La Dirección Nacional de Políticas Públicas y Planeación se transforma en la Dirección de Políticas y Estrategia:

Decreto Ley 016 de 2014

Decreto Ley 898 de 2017

ARTÍCULO 6o. DIRECCIÓN NACIONAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS Y PLANEACIÓN.  La Dirección Nacional de Políticas Públicas y Planeación cumplirá las siguientes funciones: 1. Asesorar al Fiscal General de la Nación en su participación en el diseño de la política del Estado en materia criminal y en la presentación de proyectos de ley al respecto. 2. Asesorar en la formulación de políticas estratégicas de aplicación de filtros en la recepción de denuncias y órdenes de trabajo. 3. Liderar los estudios y las investigaciones que sustenten la formulación de la política en materia criminal. 4. Proponer, al Fiscal General de la Nación, políticas y directrices de interpretación y/o de orientación para asegurar el ejercicio eficiente y coherente de la acción penal. 5. Impartir orientaciones para la ejecución y aplicación de las políticas públicas de interés o con incidencia en la entidad, de conformidad con los lineamientos del Fiscal General de la Nación. 6. Evaluar los resultados de la implementación de las políticas públicas de interés de la Fiscalía General de la Nación y proponer los insumos para el ajuste y la redefinición de las mismas, en aras del cumplimiento de la misión institucional. 7. Adoptar las estrategias para la implementación transversal de un enfoque diferencial en las políticas internas y públicas fomentadas en la entidad bajo los lineamientos del Fiscal General de la Nación. 8. Dirigir la elaboración e implementación del plan estratégico y la prospectiva de la entidad. 9. Adoptar un modelo de gestión, seguimiento y evaluación basado en gerencia de planes, programas y proyectos. 10. Definir directrices, metodologías, instrumentos y procedimientos para la formulación, seguimiento y evaluación de planes, programas y proyectos de la Fiscalía General de la Nación. 11. Impartir los lineamientos para la elaboración de estudios sobre la estructura orgánica, planta de personal, escala salarial y, en general, todo lo relacionado con el desarrollo organizacional de la entidad en coordinación con las respectivas dependencias. 12. Liderar, en coordinación con la Dirección Nacional de Apoyo a la Gestión, el proceso de elaboración del Proyecto Anual de Presupuesto de la entidad. 13. Dirigir el proceso de ejecución, seguimiento y evaluación del presupuesto de inversión. 14. Proponer estrategias y acciones para la implementación y ejecución de la política pública en la Fiscalía General de la Nación. 15. Elaborar e implementar los planes operativos anuales en el ámbito de su competencia, de acuerdo con la metodología diseñada por la Subdirección de Planeación. 16. Aplicar las directrices y lineamientos del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la Nación. 17. Las demás que le sean asignadas por la ley, o delegadas por el Fiscal General de la Nación.”

Artículo 26. Modificar el artículo 6 del Decreto Ley 016 de 2014, el cual quedará así: "ARTICULO 6. DIRECCIÓN DE POLÍTICAS Y ESTRATEGIA. La Dirección de Políticas y Estrategia cumplirá las siguientes funciones: 1.Asesorar al Fiscal General de la Nación en su participación en el diseño de la política del Estado en materia criminal y en la presentación de proyectos de ley al respecto. 2.Asesorar en la definición de políticas, lineamientos y estrategias dirigidos a la operatividad, funcionalidad, continuidad y sostenibilidad del Sistema Penal. 3.Liderar los estudios y las investigaciones que sustenten la formulación de la política en materia criminal. 4.Proponer al Fiscal General de la Nación, políticas y directrices de interpretación y/o de orientación para asegurar el ejercicio eficiente y coherente de la acción penal. 5.Impartir orientaciones para la ejecución y aplicación de las políticas públicas de interés o con incidencia en la Entidad, de conformidad con los lineamientos del Fiscal General de la Nación. 6.Evaluar los resultados de la implementación de las políticas públicas de interés de la Fiscalía General de la Nación y proponer los insumos para el ajuste y la redefinición de las mismas, en aras del cumplimiento de la misión institucional. 7.Dirigir, en coordinación con las demás dependencias de la entidad, y con el apoyo de la Dirección de Planeación y Desarrollo, la elaboración e implementación del direccionamiento estratégico y la prospectiva de la entidad. 8.Diseñar, con el apoyo de la Dirección de Planeación y Desarrollo, la metodología para la elaboración e implementación de los planes de acción de las dependencias de la Fiscalía General de la Nación, así como para el monitoreo de su ejecución. 9. Construir y aplicar, con el apoyo de la Dirección de Planeación y Desarrollo, los indicadores de seguimiento y evaluación del desempeño misional de la Fiscalía General de la Nación y hacerlos públicos al menos una vez al año, a través de un informe de desempeño misional de la entidad. 10.Dirigir, en coordinación con la Dirección de Planeación y Desarrollo y la Subdirección de Tecnología y Comunicaciones, la estrategia de datos de la entidad, de tal forma que los procesos misionales y administrativos, el manejo y el análisis de los datos, las aplicaciones computacionales y la infraestructura, estén alineados con los objetivos estratégicos de la Fiscalía General de la Nación. Dirigir la adopción de mecanismos de articulación y de coordinación con las entidades involucradas en la ejecución del Sistema Penal. Diseñar y proponer mecanismos de mediación y programas de justicia restaurativa. Dirigir y coordinar la implementación y ejecución de mecanismos de articulación y colaboración entre la Fiscalía General de la Nación y las diferentes Entidades públicas nacionales y privadas, que puedan prestar apoyo en el desarrollo de las funciones de la Fiscalía General de la Nación. Asesorar a las demás dependencias de la Fiscalía General de la Nación en el desarrollo de las funciones relacionadas con los temas de competencia de la Dirección. Diseñar e implementar planes y proyectos para la aproximación estratégica a la carga laboral de la entidad, incluyendo la política de priorízación de la persecución penal. Proponer, para adopción del Fiscal General de la Nación, protocolos para la investigación y el ejercicio de la acción penal. 17.Proyectar para el Fiscal General de la Nación, los instructivos o reglamentos que le corresponda expedir en desarrollo del principio de unidad de gestión y jerarquía, que aplicará para todas las unidades y dependencias de la Fiscalía General de la Nación. 18.Elaborar e implementar los planes de acción en el ámbito de su competencia, de acuerdo con la metodología diseñada para el efecto. 19.Aplicar las directrices y lineamientos del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la Nación. 20.Las demás que le sean asignadas por la ley, o delegadas por el Fiscal General de la Nación o Vicefiscal General de la Nación."

Al mismo tiempo, la Subdirección de Políticas Públicas se transforma en la Subdirección de Políticas Públicas y Estrategia Institucional creándose además la Subdirección de Política Criminal y Articulación:

Decreto Ley 016 de 2014

Decreto Ley 898 de 2017

ARTÍCULO 7o. SUBDIRECCIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS.  La Subdirección de Políticas Públicas cumplirá las siguientes funciones: 1. Analizar la información sobre el comportamiento delictivo del país y adelantar estudios e investigaciones que apoyen al Fiscal General de la Nación en su participación en la formulación de la política del Estado en materia criminal y en la elaboración de proyectos de ley que se presenten al Congreso de la República. 2. Proponer los lineamientos, directrices de interpretación y/o de orientación, para la ejecución y aplicación de las políticas públicas de interés o incidencia en la Fiscalía General de la Nación. 3. Proponer las estrategias para la implementación transversal de un enfoque diferencial en las políticas internas y públicas fomentadas en la Fiscalía General de la Nación. 4. Hacer seguimiento al interior de la Fiscalía General de la Nación de la ejecución e implementación de la política en materia criminal y prevención del delito y las demás que tengan incidencia en el cumplimiento de las funciones de la entidad. 5. Elaborar proyectos de ley que por iniciativa del Fiscal General de la Nación se presenten al Congreso de la República en materia de política criminal. 6. Apoyar el estudio y análisis de los proyectos de ley que se presenten en temas de interés para la Fiscalía General de la Nación. 7. Realizar diagnósticos de la normativa vigente que incidan en el diseño y cumplimiento de las políticas instauradas al interior de la Fiscalía y proponer nuevas iniciativas legislativas o modificaciones a las mismas cuando a ello haya lugar. 8. Elaborar e implementar los planes operativos anuales en el ámbito de su competencia, de acuerdo con la metodología diseñada por la Subdirección de Planeación. 9. Asesorar a las demás dependencias de la Fiscalía General de la Nación en los temas de competencia de la Dirección. 10. Aplicar las directrices y lineamientos del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la Nación. 11. Las demás que le sean asignadas por la ley, o delegadas por el Fiscal General de la Nación o por el Director Nacional de Políticas Públicas y Planeación.

Artículo 27. Modificar el artículo 7 del Decreto Ley 016 de 2014, el cual quedará así:   "ARTICULO 7. SUBDIRECCION DE POLITICAS PÚBLICAS Y ESTRATEGIA INSTITUCIONAL. La Subdirección de Políticas Públicas y Estrategia Institucional cumplirá las siguientes funciones: 1. Analizar la información sobre el comportamiento delictivo del país y adelantar estudios e investigaciones que apoyen al Fiscal General de la Nación en su participación en la formulación de la política del Estado en materia criminal y en la elaboración de proyectos de ley que se presenten al Congreso de la República. 2.Proponer los lineamientos, directrices de interpretación y/o de orientación, para la ejecución y aplicación de las políticas públicas de interés o incidencia en la Fiscalía General de la Nación. 3.Proponer las estrategias para la implementación transversal de un enfoque diferencial en las políticas internas y públicas fomentadas en la Fiscalía General de la Nación. 4.Hacer seguimiento al interior de la Fiscalía General de la Nación de la ejecución e implementación de la política en materia criminal y prevención del delito y las demás que tengan incidencia en el cumplimiento de las funciones de la Entidad. 5.Apoyar el estudio y análisis de los proyectos de ley que se presenten en temas de interés para la Fiscalía General de la Nación. 6.Realizar diagnósticos de la normativa vigente que incidan en el diseño y cumplimiento de las políticas instauradas al interior de la Fiscalía y proponer nuevas iniciativas legislativas o modificaciones a las mismas cuando a ello haya lugar. 7.Proponer estrategias y acciones para la implementación y ejecución de la política pública en la Fiscalía General de la Nación. 8.Elaborar e implementar los planes de acción en el ámbito de su competencia, de acuerdo con la metodología diseñada para el efecto. 9.Asesorar a las demás dependencias de la Fiscalía General de la Nación en los temas de competencia de la Subdirección. 10.Aplicar las directrices y lineamientos del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la Nación. 11.Las demás que le sean asignadas por la ley, o delegadas por el Fiscal General de la Nación, el Vicefiscal General de la Nación o por el Director de Políticas y Estrategia." Artículo 28. Adicionar el artículo 7A al Decreto Ley 016 de 2014, el cual quedará así: "ARTÍCULO 7A. SUBDIRECCIÓN DE POLÍTICA CRIMINAL Y ARTICULACIÓN. La Subdirección de Política Criminal y Articulación cumplirá las siguientes funciones: 1.Diseñar y aplicar mecanismos que permitan intercambio de información, colaboración y actuaciones conjuntas entre la Fiscalía General de la Nación y las diferentes Entidades nacionales públicas y privadas que puedan prestar apoyo en el desarrollo de las funciones de la Fiscalía General de la Nación. 2.Elaborar proyectos de ley que por iniciativa del Fiscal General de la Nación se presenten al Congreso de la República en materia de política criminal. 3.Unificar criterios y procedimientos internos para la articulación de la Fiscalía General de la Nación con las Entidades que desarrollan funciones o actividades que inciden en su misión institucional. 4.Generar y participar en espacios de coordinación y articulación con los organismos y Entidades que puedan prestar apoyo en el desarrollo de las funciones de la Fiscalía General de la Nación. 5.Asesorar a las demás dependencias de la Fiscalía General de la Nación en la ejecución de los lineamientos y directrices para la articulación de éstas con los organismos y Entidades que cumplan funciones o actividades que incidan en la misión de la Entidad.   6.Identificar las problemáticas del Sistema Penal Acusatorio y proponer y adelantar acciones de solución a las mismas. 7.Proponer estrategias e impartir lineamientos para utilizar de manera eficiente los recursos a disposición del Sistema Penal para alcanzar óptimos resultados. 8.Generar, proponer y participar en espacios de coordinación y articulación con los organismos y Entidades involucradas en la ejecución del Sistema Penal Acusatorio, con el fin de hacerlo eficiente y operativo. 9.Diseñar mecanismos para que los fiscales, en forma coordinada con los jueces de control de garantías, efectúen la recolección y preservación de evidencias que puedan servir como pruebas anticipadas en el proceso. 10.Fomentar la cooperación y el intercambio de información con las Entidades públicas para dinamizar y responder a las necesidades que plantea el Sistema Penal Acusatorio. 11.Elaborar e implementar los planes de acción en el ámbito de su competencia, de acuerdo con la metodología diseñada para el efecto. 12.Aplicar las directrices y lineamientos del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la Nación. 13.Las demás que le sean asignadas por la ley, o delegadas por el Fiscal General de la Nación, Vicefiscal General de la Nación o por el Director de Política y Estrategia."

De igual manera, la Subdirección de Planeación se transforma en la Dirección de Planeación y Desarrollo:

Decreto Ley 016 de 2014

Decreto Ley 898 de 2017

ARTÍCULO 8o. SUBDIRECCIÓN DE PLANEACIÓN. La Subdirección de Planeación cumplirá las siguientes funciones: 1. Elaborar, en coordinación con las diferentes dependencias de la entidad, el plan estratégico y la prospectiva de la Fiscalía y, una vez aprobado, asesorar su implementación y hacerle seguimiento. 2. Asesorar a las diferentes dependencias de la entidad en la formulación de planes, proyectos y programas de inversión y presentarlos ante las instancias correspondientes para su aprobación. 3. Asesorar en el proceso de administración del riesgo de la entidad y consolidar el mapa de riesgos institucional con la información que le brinden los líderes de los procesos. 4. Diseñar la metodología para la elaboración e implementación de los planes operativos anuales de las dependencias de la Fiscalía General de la Nación, y consolidar y monitorear su ejecución. 5. Elaborar, desarrollar y controlar el cumplimiento de las directrices y lineamientos del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la Nación. 6. Elaborar, en coordinación con la Subdirección Financiera, el Proyecto Anual de Presupuesto y con las demás dependencias de la entidad el presupuesto de inversión, así como monitorear la ejecución de este último. 7. Realizar el seguimiento a la ejecución presupuestal y viabilizar las modificaciones a que haya lugar ante el Departamento Nacional de Planeación. 8. Establecer en coordinación con las dependencias de la Fiscalía General de la Nación los índices y los indicadores necesarios para un adecuado control de gestión a los planes y actividades de la entidad. 9. Diseñar, planificar y proponer un modelo de gestión, seguimiento y evaluación en la Fiscalía General de la Nación. 10. Adelantar los estudios sobre la organización y funcionamiento de la entidad y proponer los ajustes a la estructura, a la planta de personal y a las escalas salariales. 11. Asesorar, consolidar y acompañar a las diferentes áreas en la elaboración y actualización de la documentación del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la Nación. 12. Elaborar y divulgar boletines periódicos y estandarizados de estadísticas de gestión. 13. Gestionar la formulación y evaluación de los proyectos de inversión, en coordinación con las demás dependencias de la Fiscalía y tramitar su inclusión en el Banco Nacional de Programas y Proyectos. 14. Elaborar e implementar los planes operativos anuales en el ámbito de su competencia, de acuerdo con la metodología diseñada para tal fin. 15. Aplicar las directrices y lineamientos del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la Nación. 16. Las demás que le sean asignadas por la ley, o delegadas por el Fiscal General de la Nación o por el Director Nacional de Políticas Públicas y Planeación.

Artículo 29. Modificar el artículo 8 del Decreto Ley 016 de 2014 en el sentido de Transformar la Subdirección de Planeación, en la Dirección de Planeación y Desarrollo, el cual quedará así: "ARTÍCULO 8. DIRECCIÓN DE PLANEACIÓN Y DESARROLLO. La Dirección de Planeación y Desarrollo cumplirá las siguientes funciones: 1.Diseñar, planificar y adoptar un modelo de gestión, seguimiento y evaluación en la Fiscalía General de la Nación. 2.Elaborar, desarrollar y controlar el cumplimiento de las directrices y lineamientos del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la Nación. 3.Coordinar y hacer seguimiento a la aplicación de las políticas, metodologías y los protocolos adoptados por la Fiscalía General de la Nación. 4.Apoyar la elaboración del plan estratégico y la prospectiva de la Fiscalía y, una vez aprobado, asesorar su implementación y hacerle seguimiento en lo de su competencia. 5.Adelantar los estudios sobre la organización y funcionamiento de la Entidad y proponer los ajustes a la estructura, a la planta de personal y a las escalas salariales. 6.Dirigir y monitorear la implementación de la arquitectura institucional en la Fiscalía General de la Nación. 7.Definir directrices, metodologías, instrumentos y procedimientos para el seguimiento y la evaluación de planes, programas y proyectos de la Fiscalía General de la Nación. 8.Apoyar a la Dirección de Políticas y Estrategia, en el diseño de la metodología para la elaboración e implementación de los planes de acción de las dependencias de la Fiscalía General de la Nación, así como para el monitoreo de su ejecución. 9.Apoyar a la Dirección de Políticas y Estrategia, en la construcción y aplicación de los indicadores de seguimiento y evaluación de desempeño misional de la Fiscalía General de la Nación y hacerlos públicos al menos una vez al año, a través de un informe de desempeño misional de la entidad. 10.Realizar el seguimiento a la ejecución presupuestal y viabilizar las modificaciones a que haya lugar ante las autoridades competentes. 11.Gestionar la formulación y evaluación de los proyectos de inversión, en coordinación con las demás dependencias de la Fiscalía y tramitar su inclusión en el Banco Nacional de Programas y Proyectos. 12.Elaborar, en coordinación con la Dirección Ejecutiva y con las demás dependencias de la Entidad, el Anteproyecto Anual de Presupuesto, y monitorear su ejecución. 13.Asesorar a las diferentes dependencias de la Entidad en la formulación de planes, proyectos y programas de inversión y presentarlos ante las instancias correspondientes para su aprobación. 14.Asesorar en el proceso de administración del riesgo de la Entidad y consolidar el mapa de riesgos institucional con la información que le brinden los líderes de los procesos. 15.Establecer, en coordinación con las dependencias de la Fiscalía General de la Nación, los índices e indicadores necesarios para un adecuado control de la gestión y de los planes de acción de la Entidad. 16.Asesorar, consolidar y acompañar a las diferentes áreas en la elaboración y actualización de la documentación del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la Nación. 17.Elaborar e implementar los planes de acción en el ámbito de su competencia, de acuerdo con la metodología diseñada. 18.Aplicar las directrices y lineamientos del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la Nación. 19.Las demás que le sean asignadas por la ley, o delegadas por el Fiscal General de la Nación."

La Dirección Nacional de Estrategia en Asuntos Constitucionales pasa a ser la Dirección de Asuntos Jurídicos:

Decreto Ley 016 de 2014

Decreto Ley 898 de 2017

ARTÍCULO 9o. DIRECCIÓN NACIONAL DE ESTRATEGIA EN ASUNTOS CONSTITUCIONALES.  La Dirección Nacional de Estrategia en Asuntos Constitucionales cumplirá las siguientes funciones: 1. Asesorar al Fiscal General de la Nación, en la definición y formulación de políticas, lineamientos y directrices de interpretación en los temas constitucionales que afecten o involucren los objetivos misionales de la Fiscalía General de la Nación. 2. Realizar los estudios y análisis y emitir conceptos sobre la constitucionalidad de los asuntos que sean de interés o tengan incidencia en la Fiscalía General de la Nación, sometidos a su consideración por el Fiscal General de la Nación. 3. Proponer directrices y estrategias de defensa en las acciones constitucionales y demandas de constitucionalidad que impacten los asuntos de la Fiscalía General de la Nación, para ser adoptadas por el Fiscal General. 4. Proponer acciones y estrategias de defensa judicial en los casos en que el Fiscal General lo requiera. 5. Intervenir en los procesos constitucionales y en las demandas de inconstitucionalidad, de interés para la Fiscalía General de la Nación. 6. Apoyar el estudio y análisis de constitucionalidad de los proyectos de ley relacionados con los objetivos, misión y funciones de la Fiscalía General de la Nación. 7. Dirigir e implementar la relatoría de jurisprudencia de interés y que se requiera para el cumplimiento de las funciones de la entidad. 8. Elaborar e implementar los planes operativos anuales en el ámbito de su competencia, de acuerdo con la metodología diseñada por la Subdirección de Planeación. 9. Aplicar las directrices y lineamientos del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la Nación. 10. Las demás que le sean asignadas por la ley, o delegadas por el Fiscal General de la Nación.

Artículo 30. Modificar el artículo 9 del Decreto Ley 016 de 2014, el cual quedará así: "ARTÍCULO 9. DIRECCIÓN DE ASUNTOS JURÍDICOS. La Dirección de Asuntos Jurídicos cumplirá las siguientes funciones: 1.Asesorar al Fiscal General de la Nación, en la definición y formulación de políticas, lineamientos y directrices de interpretación en los temas constitucionales y legales que afecten o involucren los objetivos misionales de la Fiscalía General de la Nación. 2.Apoyar, en el marco de sus competencias, a la Dirección de Políticas y Estrategia en el análisis de la información jurídica que se requiera para sustentar la formulación de la política en materia criminal, en desarrollo de las competencias constitucionales y legales atribuidas a la Fiscalía General de la Nación. 3.Asesorar a las dependencias de la Fiscalía General de la Nación en asuntos jurídicos y emitir los conceptos a que haya lugar. 4.Revisar los documentos asignados por el Despacho del Fiscal General de la Nación. 5.Proponer directrices y estrategias de defensa en las acciones constitucionales y demandas de constitucionalidad que impacten los asuntos de la Fiscalía General de la Nación, para ser adoptadas por el Fiscal General. 6.Apoyar el estudio y análisis de constitucionalidad de los proyectos de ley relacionados con los objetivos, misión y funciones de la Fiscalía General de la Nación. 7.Dirigir e implementar la relatoría de jurisprudencia de interés y que se requiera para el cumplimiento de las funciones de la Entidad. 8.Hacer seguimiento al trámite de los proyectos de ley y actos legislativos que cursen ante el Congreso de la República y que tengan incidencia en la Entidad. 9.Representar a la Fiscalía General de la Nación, mediante poder conferido por el Fiscal General o por quien este delegue, en los procesos judiciales, extrajudiciales, prejudiciales y administrativos en que sea parte la Entidad. 10.Proponer acciones y estrategias de defensa judicial en las que la Fiscalía sea parte. 11.Dirigir, coordinar, asesorar y realizar las acciones necesarias para dar cumplimiento a las sentencias y conciliaciones. 12.Proyectar los actos administrativos para el reconocimiento y pago de las sentencias y conciliaciones, de acuerdo con la liquidación que adelante la Subdirección Financiera. 13.Gestionar la recuperación de dinero, bienes muebles e inmuebles a favor de la Entidad, a través del proceso coactivo. 14.Mantener la unidad de criterio jurídico en la Entidad en la interpretación y aplicación de la ley para la prevención del daño antijurídico. 15.Delegar en las coordinaciones y jefaturas de departamento, que para el efecto cree el Fiscal General de la Nación, las funciones de su competencia. 16.Elaborar e implementar los planes de acción en el ámbito de su competencia, de acuerdo con la metodología diseñada para el efecto. 17.Aplicar las directrices y lineamientos del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la Nación. 18.Las demás que le sean asignadas por la ley, o delegadas por el Fiscal General de la Nación."

La Dirección Nacional de Comunicaciones, Prensa y Protocolo pasa a denominarse “Dirección de Comunicaciones” (art. 31), al tiempo que la Dirección de Gestión Internacional se llamará “Dirección de Asuntos Internacionales” (art. 32).

Se le adicionan las siguientes competencias a la Dirección de Control Disciplinario:

“Artículo 33. Adicionar el numeral 10 al artículo 14 del Decreto Ley 016 de 2014, el cual quedará así:

"10. Verificar que todos los empleados de las distintas unidades y dependencias de la Fiscalía General de la Nación apliquen estrictamente los criterios e instrucciones que imparta el Fiscal General en desarrollo del artículo 251 de la Constitución Política y aplicar el régimen sancionatorio cuando sea el caso."

Al mismo tiempo, al actual artículo 14 del Decreto Ley 016 de 2014, el cual versa sobre la “Dirección de Control Disciplinario”, se le adicionan tres (3) literales sobre: Dirección del Cuerpo Técnico de Investigación (CTI); Dirección de Protección y Asistencia; y Dirección de Altos Estudios:

Artículo 34. Adicionar el artículo 14A al Decreto Ley 016 de 2014, el cual quedará así:

"ARTÍCULO 14A. DIRECCIÓN DEL CUERPO TÉCNICO DE INVESTIGACIÓN (CTI). La Dirección del Cuerpo Técnico de Investigación (CTI) cumplirá las siguientes funciones:

Asesorar al Fiscal General de la Nación y al Vicefiscal General de la Nación en la formulación de políticas, estrategias, directrices y lineamientos para el ejercicio de las actividades investigativas y la función de policía judicial.

Asesorar al Fiscal General de la Nación y al Vicefiscal General de la Nación en la dirección y coordinación de las funciones de policía judicial que cumplen de manera permanente o transitoria otros organismos y personas naturales o jurídicas.

Planear, dirigir y controlar, en coordinación con el Vicefiscal General de la Nación, las funciones de policía judicial de los grupos que conforme la Dirección para adelantar las investigaciones.

Asesorar y apoyar a las dependencias de la Fiscalía General de la Nación en materia de investigación criminal, servicios forenses y de genérica y en la administración de información técnica y judicial que se requiera para la investigación penal.

Dirigir y coordinar el análisis criminal para apoyar el cumplimiento de las funciones de la Fiscalía General de la Nación.

Asesorar, en el marco de sus competencias, las actuaciones que adelanten las dependencias de la Fiscalía General de la Nación en el ejercicio de sus funciones, cuando estas lo requieran.

Administrar y mantener actualizado el Registro Único de Asuntos de Policía Judicial de la Fiscalía General de la Nación, de acuerdo con los protocolos adoptados por el Fiscal General de la Nación.

Dirigir y coordinar, dentro del ámbito de su competencia, el intercambio de información entre los distintos organismos de investigación, de seguridad e inteligencia a nivel nacional e internacional, para la programación y el desarrollo de operaciones contra la delincuencia, y bajo las directrices del Fiscal General de la Nación. Cuando se trate de organismos internacionales, el intercambio se realizará en coordinación con la Dirección de Asuntos Internacionales.

Dirigir e implementar, en el desarrollo de sus competencias, las políticas de aseguramiento y cadena de custodia de los elementos materiales probatorios y evidencia física.

Dirigir, administrar y controlar en el marco de la Constitución y la Ley, el sistema de interceptación de las comunicaciones que ordene la Fiscalía General de la Nación.

Administrar las bodegas y los almacenes generales y transitorios de evidencias de la Fiscalía General de la Nación.

Liderar y prestar apoyo técnico-científico en coordinación con los demás organismos de policía judicial, en ausencia del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses.

Dirigir, coordinar y controlar en el desarrollo de las funciones que cumplen los servidores y las dependencias o grupos a su cargo, la incorporación y aplicación de políticas públicas, estrategias, metodologías, protocolos de investigación, servicios forenses y de genética, que adopte el Fiscal General de la Nación.

Dirigir y coordinar los grupos de trabajo que se conformen para el cumplimiento de las funciones y competencias de la Dirección.

Proponer, en coordinación con las dependencias que cumplan funciones de policía judicial, las metodologías y protocolos de investigación, para aprobación del Fiscal General de la Nación.

Asesorar, en el marco de sus competencias, a la Dirección de Políticas y Estrategia en el análisis de la información que se requiera para sustentar la formulación de la política en materia criminal.

Consolidar, analizar y clasificar la información de las investigaciones adelantadas por los servidores, dependencias y grupos de trabajo que estén bajo su dependencia, y remitirla a la Dirección de Políticas y Estrategia.

Proponer, liderar y mantener canales de comunicación y coordinación con las dependencias misionales de la Entidad, en especial con las que cumplan funciones de policía judicial, o relacionadas con esta.

Administrar los laboratorios de la Fiscalía General de la Nación a nivel nacional e implementar y proponer los protocolos para su funcionamiento.

Dirigir, controlar y evaluar el desempeño de la gestión de las dependencias de investigaciones y criminalística a su cargo.

Dirimir, de conformidad con la Constitución y la Ley, los conflictos de competencia que se presenten entre la Fiscalía General de la Nación y los demás organismos que desempeñen funciones de Policía Judicial, en el ámbito de su competencia.

Coordinar con otros organismos que ejerzan funciones de policía judicial la definición e implementación de mecanismos de articulación que racionalicen y eviten la duplicidad de esfuerzos en el desarrollo como para la formulación de políticas en la materia, a partir del análisis de la información.

Elaborar e implementar los planes de acción en el ámbito de su competencia, de acuerdo con la metodología diseñada para el efecto.

Aplicar las directrices y lineamientos del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la Nación.

Las demás que le sean asignadas por la ley, o delegadas por el Fiscal o Vicefiscal General de la Nación."

Artículo 35. Adicionar el artículo 14B al Decreto Ley 016 de 2014, el cual quedará así:

"ARTÍCULO 14B. DIRECCIÓN DE PROTECCIÓN Y ASISTENCIA. La Dirección de Protección y Asistencia cumplirá las siguientes funciones:

Asesorar al Fiscal General de la Nación en la formulación y definición de políticas en materia de protección y asistencia social para servidores de la Fiscalía, víctimas, testigos y demás intervinientes en el proceso penal, cuando estos se encuentren en riesgo o amenaza de sufrir agresión a sus derechos, por causa de la intervención en un proceso penal.

Dirigir y administrar el Programa de Protección a Testigos, Víctimas, Intervinientes en el Proceso y Funcionarios de la Fiscalía de que trata la Ley 418 de 1997 y las normas que lo modifiquen, adicionen, sustituyan o reglamenten, para lo cual podrá requerir apoyo a la Policía Judicial de la Fiscalía General de la Nación.

Organizar, en coordinación con las dependencias competentes de la Fiscalía General de la Nación, la protección y el desarrollo de programas de asistencia a víctimas, testigos, servidores e intervinientes, en las investigaciones y procesos que sean de conocimiento de la Fiscalía.

Desarrollar, implementar y controlar las medidas de protección, así como los programas de asistencia integral para las personas que hayan sido beneficiadas por parte del Programa de Protección a Testigos, Víctimas, Intervinientes en el Proceso y Funcionarios de la Fiscalía General de la Nación.

Adelantar programas y proyectos interinstitucionales y gestionar la celebración de convenios o memorandos de entendimiento con otros programas de protección y asistencia a extranjeros, en cumplimiento de los convenios internacionales de los que hace parte el Estado Colombiano.

Brindar los esquemas de seguridad requeridos para el nivel directivo de la Fiscalía General de la Nación y Ex-fiscales Generales de la Nación, su familia y sus bienes, previo estudio de riesgos.

Incorporar enfoques diferenciales en las medidas de protección implementadas, que respondan a los lineamientos otorgados por la Dirección de Políticas y Estrategia.

Dirigir, coordinar y controlar las actividades realizadas por los grupos de trabajo que organice la Dirección en otras ciudades para el cumplimiento del objetivo del programa.

Calificar el nivel de riesgo y evaluar, con autonomía, las medidas de protección o asistencia social, el nexo causal entre el riesgo y la participación del testigo o la víctima dentro de la indagación, investigación o proceso penal; asimismo, decidirá, con autonomía, la vinculación, desvinculación o exclusión de los beneficiarios Programa de Protección a Testigos, Víctimas, Intervinientes en el Proceso y Funcionarios de la Fiscalía.

Llevar los registros de las personas beneficiarías del Programa de Protección a Testigos, Víctimas, Intervinientes en el Proceso y Funcionarios de la Fiscalía y mantenerlos bajo estricta reserva.

Elaborare implementar los planes de acción en el ámbito de su competencia, de acuerdo con la metodología diseñada para el efecto.

Asesorar a las dependencias de la Entidad en el ámbito de su competencia.

Aplicar las directrices y lineamientos del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la Nación.

Las demás que le sean asignadas por la ley, o delegadas por el Fiscal o Vicefiscal General de la Nación.

Artículo 36. Adicionar el artículo 14C al Decreto Ley 016 de 2014, el cual quedará así:

"ARTÍCULO 14C. DIRECCIÓN DE ALTOS ESTUDIOS. La Dirección de Altos Estudios cumplirá las siguientes funciones:

Coordinar con el Comité de Formación y Capacitación de la Fiscalía General de la Nación, la identificación de las necesidades de capacitación y la definición de las políticas que orienten la formulación del plan institucional de formación y capacitación.

Formular el plan institucional de capacitación y gestionarlo ante el Comité de Formación y Capacitación.

Desarrollar los programas de educación para el trabajo en la Fiscalía General de la Nación de acuerdo con los lineamientos de calidad de este sector de la educación.

Ofrecer cursos de educación para el trabajo y el desarrollo humano, con el fin de satisfacer las necesidades de capacitación y formación de los servidores de la Fiscalía.

Coordinar las alianzas y convenios con otros centros educativos nacionales o internacionales y con agencias que ofrezcan iniciativas de formación y capacitación de empleados y funcionarios de la Fiscalía en coordinación con la Dirección de Asuntos Internacionales, cuando se requiera.

Apoyar la implementación de programas de inducción y reinducción de los servidores de la Fiscalía.

Adelantar investigaciones académicas aplicadas que complementen las actividades educativas de los cursos de educación para el trabajo y el desarrollo humano, o que permitan producir el conocimiento necesario para mejorar el desempeño de las funciones de la Fiscalía General de la Nación.

Desarrollar los programas de formación sobre garantías de seguridad y lucha contra las organizaciones y conductas criminales que pongan en riesgo la implementación o estabilidad del Acuerdo Final de Paz, dirigidos a los funcionarios de Fiscalía General de la Nación de acuerdo con pleno cumplimiento de los lineamientos de calidad de este sector de la educación.

Elaborar y mantener actualizado el registro de los discentes, de las capacitaciones y de docentes de la Dirección.

Expedir las constancias sobre las capacitaciones impartidas, cuando le sean requeridas.

Elaborar e implementar los planes de acción en el ámbito de su competencia, de acuerdo con la metodología diseñada para el efecto.

Aplicar las directrices y lineamientos del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la Nación.

Las demás que le asigne el Fiscal General de la Nación o el Vicefiscal General de la Nación."

Artículo 37. La Dirección de Fiscalías Nacionales se denominará Delegada contra la Criminalidad Organizada y cumplirá las funciones del artículo 17 del Decreto Ley 016 de 2014.

Artículo 38. Adicionar los numerales 18, 19, 20, 21 y 22 al artículo 17 del Decreto Ley 016 de 2014, los cuales quedarán así:

Dirigir, coordinar, articular y controlar el desarrollo de la función investigativa y acusatoria en las Direcciones a su cargo, así como en los casos y/o situaciones que le sean asignados, según los lineamientos de priorización y la construcción de contextos, cuando haya lugar.

Articular y coordinar el desarrollo de las funciones de Policía Judicial, sin perjuicio de la autonomía funcional con la que estas cuentan, en los asuntos a su cargo.

Diseñar y aplicar mecanismos para que el desarrollo de las funciones de Policía Judicial se adelante de manera articulada y coordinada, bajo los lineamientos y directrices del Vicefiscal General de la Nación en los asuntos a su cargo.

Proponer, en coordinación con la Dirección Nacional del Cuerpo Técnico de Investigación (CTI) y las demás dependencias de la Fiscalía General de la Nación que cumplan funciones de Policía Judicial Especializada, las metodologías y protocolos de investigación para aprobación del Fiscal General de la Nación.

Coordinar y hacer seguimiento a la gestión y a la incorporación y aplicación de políticas públicas, directivas, metodologías y protocolos que adopte el Fiscal General de la Nación para el desarrollo de las funciones de Policía Judicial, y presentar informes periódicos y recomendaciones al Vicefiscal General de la Nación."

En adelante, la Dirección de Fiscalías Nacionales se denominará “Delegada contra la Criminalidad Organizada” y cumplirá las funciones del artículo 17 del Decreto Ley 016 de 2014 (art. 37).

El artículo 17 del Decreto Ley 016 de 2014, el cual versa sobre la Dirección de Fiscalías Nacionales, es adicionado con cinco (5) nuevas competencias (art. 38):

“Artículo 38. Adicionar los numerales 18, 19, 20, 21 y 22 al artículo 17 del Decreto Ley 016 de 2014, los cuales quedarán así:

Dirigir, coordinar, articular y controlar el desarrollo de la función investigativa y acusatoria en las Direcciones a su cargo, así como en los casos y/o situaciones que le sean asignados, según los lineamientos de priorización y la construcción de contextos, cuando haya lugar.

Articular y coordinar el desarrollo de las funciones de Policía Judicial, sin perjuicio de la autonomía funcional con la que estas cuentan, en los asuntos a su cargo.

Diseñar y aplicar mecanismos para que el desarrollo de las funciones de Policía Judicial se adelante de manera articulada y coordinada, bajo los lineamientos y directrices del Vicefiscal General de la Nación en los asuntos a su cargo.

Proponer, en coordinación con la Dirección Nacional del Cuerpo Técnico de Investigación (CTI) y las demás dependencias de la Fiscalía General de la Nación que cumplan funciones de Policía Judicial Especializada, las metodologías y protocolos de investigación para aprobación del Fiscal General de la Nación.

22. Coordinar y hacer seguimiento a la gestión y a la incorporación y aplicación de políticas públicas, directivas, metodologías y protocolos que adopte el Fiscal General de la Nación para el desarrollo de las funciones de Policía Judicial, y presentar informes periódicos y recomendaciones al Vicefiscal General de la Nación."

De igual manera, se crea una Dirección de Apoyo a la Investigación y Análisis contra la Criminalidad Organizada (art. 39):

“Artículo 39. Adicionar el artículo 17A al Decreto Ley 016 de 2014, el cual quedará así:

"ARTÍCULO 17A. DIRECCIÓN DE APOYO A LA INVESTIGACIÓN Y ANÁLISIS CONTRA LA CRIMINALIDAD ORGANIZADA. Son funciones de la Dirección de Apoyo a la Investigación y Análisis contra la Criminalidad Organizada:

Asesorar, acompañar y apoyar casos o situaciones de competencia de la Delegada, con el fin de consolidar una estrategia jurídica e investigativa integral.

Realizar barras académicas con el fin de discutir problemas jurídicos doctrinales, jurisprudenciales y de casos, relevantes para el adecuado cumplimiento de las funciones de la Delegada.

Realizar investigaciones analíticas y en contexto y excepcionalmente ejercer la acción penal sobre casos o situaciones priorizados por el Comité Nacional de Priorización de Situaciones y Casos o asignados por el Fiscal General de la Nación.

Elaborar e implementar los planes de acción en el ámbito de su competencia, de acuerdo con la metodología diseñada para el efecto.

Aplicar las directrices y lineamientos del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la Nación.

Las demás que le sean asignadas por la ley, por la Delegada contra la Criminalidad Organizada o por el Fiscal General de la Nación o el Vicefiscal General de la Nación."

Se crea asimismo una Delegada para las Finanzas Criminales, con las siguientes competencias (art.40):

“Artículo 40. Modificar el artículo 18 del Decreto Ley 016 de 2014, el cual quedará así:

"ARTÍCULO 18. DELEGADA PARA LAS FINANZAS CRIMINALES. Corresponde a la Delegada para las Finanzas Criminales implementar y coordinar las actividades de investigación y análisis criminal de los hechos que revistan características de delitos en materia económica y financiera, bien sea a nivel local, regional, nacional o transnacional. Entre otras, adelantará las investigaciones de las siguientes formas de criminalidad: (i) financiación del terrorismo, (ii) criminalidad financiera y bursátil, (iii) criminalidad tributaria y aduanera (iv) lavado de activos y (v) extinción del derecho de dominio. Para tales efectos cumplirá las funciones previstas en el artículo 17 del Decreto Ley 016 de 2014, en lo de su competencia”.

Al mismo tiempo, las Direcciones de Fiscalías Especializadas, conocieron los siguientes cambios (art. 41):

Decreto Ley 016 de 2014

Decreto Ley 898 de 2017

ARTÍCULO 19. DIRECCIONES DE FISCALÍAS NACIONALES ESPECIALIZADAS. La Fiscalía General de la Nación tiene las siguientes Direcciones de Fiscalías Nacionales Especializadas: 1. Dirección de Fiscalía Nacional Especializada de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario. 2. Dirección de Fiscalía Nacional Especializada contra el Crimen Organizado. 3. Dirección de Fiscalía Nacional Especializada contra el Terrorismo. 4. Dirección de Fiscalía Nacional Especializada contra la Corrupción. 5. Dirección de Fiscalía Nacional Especializada de Justicia Transicional. 6. Dirección de Fiscalía Nacional Especializada Antinarcóticos y Lavado de Activos. 7. Dirección de Fiscalía Nacional Especializada de Extinción del Derecho de Dominio. PARÁGRAFO. Las Direcciones de Fiscalías Nacionales Especializadas tienen competencia en todo el territorio nacional y su dirección será ejercida por un Fiscal Delegado designado por el Fiscal General de la Nación.

Artículo 41. Modificar el artículo 19 del Decreto Ley 016 de 2014, el cual quedará así: "ARTÍCULO 19. DIRECCIONES ESPECIALIZADAS. La Delegada contra la Criminalidad Organizada y la Delegada para las Finanzas Criminales tendrán las siguientes Direcciones Especializadas: A. Delegada contra la Criminalidad Organizada: 1.Dirección Especializada contra las Organizaciones Criminales 2.Dirección Especializada contra la Corrupción 3.Dirección Especializada contra el Narcotráfico Dirección de Justicia Transicional Dirección Especializada contra las Violaciones a los Derechos Humanos. B. Delegada para las Finanzas Criminales: 1.Dirección Especializada contra el Lavado de Activos. 2.Dirección Especializada de Extinción del Derecho de Dominio. Dirección Especializada de Investigaciones Financieras".

Al mismo tiempo, a las Direcciones Especializadas de Fiscalías se le adicionan las siguientes competencias (art. 43):

“Artículo 43. Adicionar los numerales 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23 y 24 al artículo 20 del Decreto Ley 016 de 2014, los cuales quedarán así:

"13. Dirigir, coordinar y controlar la investigación y judicialización de las diversas formas de delincuencia, bien sea a nivel local, regional, nacional o transnacional incluidas las nuevas formas de criminalidad emergentes en el posconflicto.

14.Planear, ejecutar y controlar las funciones de policía judicial a cargo de la Dirección Especializada en el ámbito de su competencia.

15.Asesorar y apoyar a las dependencias de la Fiscalía General de la Nación en materia de investigación criminal y en la administración de información técnica y judicial que se requiera para la investigación penal, en los asuntos de su competencia.

16.Hacer análisis criminal, en el ámbito de su competencia, para apoyar el cumplimiento de las funciones de la Fiscalía General de la Nación.

17.Crear y coordinar grupos especializados de investigación en el ámbito de su competencia que respondan a las líneas de investigación a su cargo, bajo los lineamientos del Fiscal General de la Nación.

18.Apoyar, en el marco de sus competencias, las actuaciones que adelanten las dependencias de la Fiscalía General de la Nación en el ejercicio de sus funciones, cuando estas lo requieran.

19.Mantener actualizada la información en el Registro Único de Asuntos de Policía Judicial de la Fiscalía General de la Nación, en los temas de su competencia.

20.Adelantar el intercambio de información entre los distintos organismos de investigación, de seguridad e inteligencia a nivel nacional e internacional y entre las distintas entidades públicas y privadas, para la programación y el desarrollo de operaciones contra la delincuencia, bajo las directrices del Vicefiscal General de la Nación.

21.Implementar en el desarrollo de sus competencias las políticas de aseguramiento y cadena de custodia de los elementos materiales probatorios y evidencia física.

22.Dirigir, coordinar y controlar en el desarrollo de las funciones que cumplen los servidores y las dependencias o grupos a su cargo, la incorporación y aplicación de políticas públicas, estrategias, metodologías, protocolos de investigación que adopte el Fiscal General de la Nación.

23.Mantener canales de comunicación y coordinación con la Dirección Nacional del Cuerpo Técnico de Investigación (CTI) y con las dependencias de la entidad, en especial con las que cumplan funciones de policía judicial o relacionadas con esta.

24.Dirigir, coordinar y adelantar las investigaciones y actuaciones en materia de finanzas criminales que le sean asignadas por recomendación del respectivo comité de priorización o directamente por el Fiscal General de la Nación, según los lineamientos de priorización y la construcción de contextos, cuando haya lugar."

En adelante, la Dirección Nacional de Seccionales y de Seguridad Ciudadana se denominará “Delegada para la Seguridad Ciudadana” (art. 44), e igualmente, la Subdirección Nacional de Atención a Víctimas y Usuarios se transforma en la “Dirección de Atención al Usuario, Intervención Temprana y Asignaciones”, quedando con las siguientes funciones (art. 45):

"ARTÍCULO 30. DIRECCIÓN DE ATENCIÓN AL USUARIO, INTERVENCIÓN TEMPRANA Y ASIGNACIONES. La Dirección Nacional de Atención al Usuario, Intervención Temprana y Asignaciones tiene las siguientes funciones:

Asesorar al Fiscal General de la Nación en la definición de las políticas, estrategias, metodologías y protocolos en materia de atención a usuarios.

Dirigir, coordinar, controlar y hacer seguimiento a la aplicación de las políticas, metodologías y los protocolos adoptados por la Fiscalía General de la Nación para la atención, clasificación, aplicación de filtros y asignaciones en la recepción de denuncias.

Diseñar, implementar y adelantar programas de orientación y capacitación para la atención a víctimas, con el fin de garantizar sus derechos y evitar la revictimización, de acuerdo a cada tipo de población.

Impartir lineamientos para la conformación, implementación y funcionamiento de centros integrales de atención y de orientación ciudadana o de otros modelos de atención, con el fin de garantizar la atención de las víctimas y la recepción de denuncias.

Consolidar y clasificar la información acerca de los usuarios y las denuncias recibidas, y remitirla a la Dirección Nacional de Políticas Públicas y Planeación, a través de la Dirección Nacional de Seccionales y de Seguridad Ciudadana.

Hacer seguimiento al funcionamiento de los modelos de atención implementados al interior de la Fiscalía General de la Nación y presentar los informes que le sean requeridos.

Mantener canales de comunicación y coordinación con las dependencias de la entidad para la aplicación de políticas, estrategias, metodologías y protocolos en materia de atención a víctimas y usuarios.

Administrar el registro de antecedentes judiciales que debe llevar la Fiscalía General de la Nación.

Diseñar e implementar los mecanismos para la medición de la satisfacción de los usuarios, hacer el seguimiento a la implementación a nivel nacional, consolidar los resultados y proponer, en coordinación con las Direcciones Seccionales, las acciones de mejora correspondientes.

Diseñar e implementar los lineamientos para la atención de quejas y reclamos en la Fiscalía General de la Nación.

Elaborar e implementar los planes de acción anuales en el ámbito de su competencia, de acuerdo con la metodología diseñada por la Subdirección de Planeación.

Aplicar las directrices y lineamientos del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la Nación

Las demás que le sean asignadas por la ley, o delegadas por el Fiscal o Vicefiscal General de la Nación o por el Director Nacional de Seccionales y Seguridad Ciudadana".

De igual manera, la Subdirección Seccional de Fiscalías y de Seguridad Ciudadana se denominará Sección de Fiscalías y de Seguridad Ciudadana (art. 46); la Subdirección Seccional de Policía Judicial CTI se denominará Sección de Policía Judicial (art. 47); la Subdirección Seccional de Atención a Víctimas y Usuarios se denominará Sección de Atención a Usuarios (art. 48).

Se crea asimismo la Dirección de Apoyo a la Investigación y Análisis para la Seguridad Ciudadana, con las siguientes competencias (art. 49):

“Artículo 49. Adicionar el artículo 35A al Decreto Ley 016 de 2014, el cual quedará así:

"ARTÍCULO 35A. DIRECCIÓN DE APOYO A LA INVESTIGACIÓN Y ANÁLISIS PARA LA SEGURIDAD CIUDADANA. Son funciones de la Dirección de Apoyo a la Investigación y Análisis para la Seguridad Ciudadana:

Asesorar, acompañar y apoyar casos o situaciones de competencia de la Delegada, con el fin de consolidar una estrategia jurídica e investigativa integral.

Realizar barras académicas con el fin de discutir problemas jurídicos doctrinales, jurisprudenciales y de casos, relevantes para el adecuado cumplimiento de las funciones de la Delegada.

Realizar investigaciones analíticas y en contexto y excepcionalmente ejercer la acción penal sobre casos o situaciones priorizados por el Comité Nacional de Priorización de Situaciones y Casos o asignados por el Fiscal General de la Nación.

Elaborar e implementar los planes de acción en el ámbito de su competencia, de acuerdo con la metodología diseñada para el efecto.

Aplicar las directrices y lineamientos del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la Nación.

Las demás que le sean asignadas por la ley, por la Delegada para la Seguridad Ciudadana o por el Fiscal General de la Nación o el Vicefiscal General de la Nación."

El anterior artículo 36 del Decreto Ley 016 de 2014 fue sustancialmente modificado:

Decreto Ley 016 de 2014

Decreto Ley 898 de 2017

ARTÍCULO 36. SUBDIRECCIÓN SECCIONAL DE APOYO A LA GESTIÓN. La Subdirección Seccional de Apoyo a la Gestión tiene las siguientes funciones: 1. Ejecutar las políticas, objetivos y estrategias adoptadas por el Fiscal General de la Nación para la administración de la entidad. 2.Ejecutar e implementar en la seccional los programas y actividades relacionadas con los asuntos financieros y contables, tecnologías de la información y de las comunicaciones, soporte técnico informático, gestión documental y servicios administrativos, de conformidad con los lineamientos impartidos por el Director Seccional y el Director Nacional de Apoyo a la Gestión. 3. Elaborar y ejecutar, en coordinación con las diferentes dependencias de la Dirección Seccional, el Plan Anual de Adquisiciones de la Dirección Seccional. (…)

Artículo 50. Modificar el artículo 36 del Decreto Ley 016 de 2014, el cual quedará así: "ARTÍCULO 36. La Fiscalía Delegada ante la Corte Suprema de Justicia a través de su coordinador, la Delegada para la Seguridad Ciudadana, la Delegada Contra la Criminalidad Organizada, la Delegada para las Finanzas Criminales, las Direcciones Especializadas y las Direcciones Seccionales podrán autorizar la utilización de agentes encubiertos y de entregas vigiladas solicitadas por los fiscales de la dependencia correspondiente, en los términos y condiciones establecidos en el Código de Procedimiento Penal."

La Dirección Nacional de Apoyo a la Gestión pasa a denominarse “Dirección Ejecutiva” (art. 51). Al mismo tiempo, se le adiciona una función a la Subdirección de Talento Humano (art. 52):

“Artículo 52. Adicionar el numeral 15 al artículo 38 del Decreto Ley 016 de 2014, el cual quedará así:

"15. Tramitar los nombramientos y traslados de todos los servidores de la Fiscalía General de la Nación, cuya designación o traslado corresponderá al Fiscal General de la Nación."

La Subdirección de Gestión Documental cuenta asimismo con una nueva competencia (art. 53):

“Artículo 53. Adicionar el numeral 15 al artículo 43 del Decreto Ley 016 de 2014, el cual quedará así:

"15. Manejar el archivo de las resoluciones de asignación especial, variación de asignación, delegación y designación. Así mismo, proyectar para la firma del Fiscal General de la Nación las resoluciones sobre la misma materia respecto de todas las investigaciones de la Fiscalía General de la Nación."

Se crean igualmente las Subdirecciones Regionales de Apoyo (art. 54):

“Artículo 54. Adicionar el artículo 43A al Decreto Ley 016 de 2014, el cual quedará así:

"ARTÍCULO   43A.   SUBDIRECCIONES   REGIONALES   DE   APOYO. Las Subdirecciones Regionales de Apoyo cumplirán las siguientes funciones:

Ejecutar las políticas, objetivos y estrategias adoptadas por el Fiscal General de la Nación para la administración de las Direcciones Seccionales respectivas.

Ejecutar e implementar en las Direcciones Seccionales respectivas, los programas y actividades relacionadas con los asuntos financieros y contables, tecnologías de la información y de las comunicaciones, soporte técnico informático, gestión documental y servicios administrativos, de conformidad con los lineamientos impartidos por el Director Ejecutivo.

Elaborar y ejecutar, en coordinación con las diferentes dependencias de las Direcciones Seccionales respectivas, el Plan Anual de Adquisiciones.

Suministrar al Director Ejecutivo, la información para la elaboración de los estados contables y de ejecución del presupuesto correspondiente a las Direcciones Seccionales respectivas.

Adelantar las acciones requeridas para que las Direcciones Seccionales respectivas cuenten con los recursos, tanto humanos como físicos, para el cumplimiento de sus funciones.

Dirigir el proceso de talento humano en sus componentes de planeación, gestión y desarrollo, de conformidad con la delegación respectiva y los lineamientos y directrices impartidas por el Director Ejecutivo.

Implementar en las Direcciones Seccionales respectivas los modelos de gestión, de administración, de evaluación de personal y la política de estímulos adoptados para los servidores de la Fiscalía General de la Nación.

Mantener actualizada la información de la planta de personal de las Direcciones Seccionales respectivas y reportar periódicamente al Director Ejecutivo.

Registrar en las historias laborales de los servidores de las Direcciones Seccionales respectivas las sanciones disciplinarias impuestas, las decisiones que impliquen declaración de responsabilidad penal o privación de la libertad y las de responsabilidad penal que le sean reportadas, con el fin de informar al nominador sobre las inhabilidades sobrevinientes.

Custodiar y actualizar las historias laborales de los servidores de las Direcciones Seccionales respectivas.

Dirigir y controlar las actividades y procesos de contratación administrativa y suscribir los actos y contratos requeridos para el buen funcionamiento de las Direcciones Seccionales respectivas, de conformidad con la delegación.

Elaborar e implementar los planes de acción en el ámbito de su competencia, de acuerdo con la metodología diseñada por la Dirección de Planeación y Desarrollo.

Aplicar las directrices y lineamientos del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la Nación.

Las demás que le sean asignadas por la ley o delegadas por el Fiscal General de la Nación o por el Director Ejecutivo".

El Comité de Gerencia y de Coordinación Interna pasa a denominase "Comité Directivo" (art. 55).

El siguiente organigrama muestra la nueva estructura de la Fiscalía General de la Nación:

En materia de nomenclatura de cargos (Título III del Decreto Ley 898 de 2017) se realizan varios cambios. El artículo 4º del Decreto Ley 017 de 2014 fue modificado, en los siguientes términos:

Decreto Ley 017 de 2014

Decreto Ley 898 de 2017

Artículo 4. Nivel Asesor. El nivel asesor agrupa los empleos a los que corresponde asistir, aconsejar y asesorar directamente a los empleados públicos del nivel Directivo de la Fiscalía General de la Nación.

Artículo 56. Modificar el artículo 4 del Decreto Ley 017 de 2014, el cual quedará así: "Artículo 4. Nivel Asesor. El nivel asesor agrupa los empleos a los que corresponde asistir, aconsejar y asesorar directamente a los empleados públicos del nivel Directivo de la Fiscalía General de la Nación. Según su complejidad y competencias exigidas les puede corresponder funciones de coordinación, supervisión y control de secciones, unidades o grupos internos de trabajo."

De igual manera, en el nivel directivo de la Fiscalía fueron suprimidas las siguientes nomenclaturas (art. 57):

NIVEL Y DENOMINACION DEL EMPLEO

NIVEL DIRECTIVO

CONSEJERO JUDICIAL

SUBDIRECTOR SECCIONAL

Al mismo tiempo, a la nomenclatura del nivel directivo y asesor de la Fiscalía le fueron adicionadas las siguientes nomenclaturas:

NIVEL Y DENOMINACION DEL EMPLEO

NIVEL DIRECTIVO

DELEGADO

DIRECTOR EJECUTIVO

SUBDIRECTOR REGIONAL

NIVEL ASESOR

ASESOR EXPERTO

ASESOR III

A lo largo del Título IV del Decreto Ley 898 de 2017 se dispone la supresión de los siguientes empleos de la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación:

NUMERO	DENOMINACION DEL CARGO
PLANTA GLOBAL AREA FISCALIAS
4	CONSEJERO JUDICIAL
291	FISCAL DELEGADO ANTE JUECES PENALES DE CIRCUITO ESPECIALIZADOS
322	FISCAL DELEGADO ANTE JUECES DE CIRCUITO
73	FISCAL DELEGADO ANTE TRIBUNAL DEL DISTRITO
1.101	ASISTENTE DE FISCAL
931	ASISTENTE DE FISCAL
244	ASISTENTE DE FISCAL III
210	ASISTENTE DE FISCAL IV
PLANTA GLOBAL AREA ADMINISTRATIVA
6	DIRECTOR NACIONAL II
1	DIRECTOR ESTRATEGICO
3	DIRECTOR ESTRATEGICO I
5	DIRECTOR ESPECIALIZADO
3	SUBDIRECTOR NACIONAL
128	SUBDIRECTOR SECCIONAL
8	JEFE DE DEPARTAMENTO
23	ASESOR I
27	ASESOR II
91	PROFESIONAL EXPERTO
94	PROFESIONAL ESPECIALIZADO I
151	PROFESIONAL ESPECIALIZADO II
27	PROFESIONAL DE GESTIÓN I
95	PROFESIONAL DE GESTION II
221	PROFESIONAL DE GESTIÓN III
11	TECNICO I
2	TECNICO
11	AUXILIAR I
7	AUXILIAR II
130	CONDUCTOR
140	CONDUCTOR II
1	CONDUCTOR III
2	ASISTENTE I
9	SECRETARIO ADMINISTRATIVO I
7	SECRETARIO ADMINISTRATIVO II
PLANTA GLOBAL AREA POLICIA JUDICIAL
205	PROFESIONAL INVESTIGADOR
62	PROFESIONAL INVESTIGADOR II
143	PROFESIONAL INVESTIGADOR
56	TECNICO INVESTIGADOR I
414	TECNICO INVESTIGADOR II
321	TECNICO INVESTIGADOR III
15	AGENTE DE PROTECCIÓN Y SEGURIDAD I
107	AGENTE DE PROTECCIÓN Y SEGURIDAD II
10	AGENTE DE PROTECCIÓN Y SEGURIDAD III
16	AGENTE DE PROTECCIÓN Y SEGURIDAD IV

Así las cosas, de la Planta Global  del Área de Fiscalías fueron suprimidos tres mil ciento setenta y seis cargos (3.176); de la Planta Global Administrativa lo fueron mil doscientos tres cargos (1.203); en tanto que de la Planta Global del Área Judicial lo fueron mil trescientos cincuenta y ocho cargos (1.358) para un total de cinco mil setecientos treinta y siete (5.737) cargos.

El artículo 60 del Decreto Ley 898 de 2017 dispone la creación de los siguientes cargos en la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación:

NUMERO	DENOMINACION DEL CARGO
PLANTA GLOBAL ÁREA ADMINISTRATIVA
1	DIRECTOR EJECUTIVO
3	DELEGADO
9	DIRECTOR NACIONAL I
6	DIRECTOR ESTRATÉGICO II
8	SUBDIRECTOR REGIONAL
85	ASESOR III
2	ASESOR DE DESPACHO
1	ASESOR EXPERTO
706	TÉCNICO II
PLANTA GLOBAL ÁREA FISCALIAS
190	FISCAL DELEGADO ANTE JUECES MUNICIPALES Y PROMISCUOS
PLANTA GLOBAL ÁREA POLICÍA JUDICIAL
20	INVESTIGADOR EXPERTO

En la Planta Global del Área Administrativa fueron creados ochocientos veintiún cargos (821); en la Planta Global del Área de Fiscalías ciento noventa cargos (190); en tanto que en la Planta Global del Área de Policía Judicial fueron creados veinte (20) cargos, para un total de mil treinta y un cargos (1.031)

Al mismo tiempo, el artículo 61 del Decreto Ley 898 de 2017 dispone la creación de los siguientes cargos para la Unidad Especial de Investigación:

NUMERO	DENOMINACION DEL CARGO
1	DIRECTOR NACIONAL II
5	PROFESIONAL EXPERTO
5	PROFESIONAL ESPECIALIZADO II
5	PROFESIONAL DE GESTIÓN III
2	PROFESIONAL DE GESTIÓN I
3	FISCAL DELEGADO ANTE TRIBUNAL DEL DISTRITO
4	FISCAL DELEGADO ANTE JUECES PENALES DE CIRCUITO ESPECIALIZADO
4	FISCAL DELEGADO ANTE JUECES DEL CIRCUITO
5	FISCAL DELEGADO ANTE JUECES MUNICIPALES Y PROMISCUOS
5	ASISTENTE DE FISCAL I
4	ASISTENTE DE FISCAL II
4	ASISTENTE DE FISCAL III
3	ASISTENTE DE FISCAL IV
5	SECRETARIO EJECUTIVO
2	ASISTENTES I
1	PROFESIONAL INVESTIGADOR II
12	TÉCNICO INVESTIGADOR I
13	TÉCNICO INVESTIGADOR II
3	CONDUCTOR II

En total el Decreto Ley 898 de 2017 prevé la creación de ochenta y seis (86) cargos con destinación a la nueva Unidad Especial de Investigación, aclarando que:

“Parágrafo. Los empleos creados en el presente artículo, son de dedicación exclusiva para cumplir las funciones de la Unidad Especial de Investigación y, en consecuencia, en estos cargos no procederá la incorporación de servidores cuyos empleos sean efectivamente suprimidos en el presente Decreto Ley”.

Por último, los artículos 62 a 67 del Decreto Ley 898 de 2017 regulan los siguientes temas:

Continuidad en el servicio. Se prevé que los servidores continuarán desempeñando las funciones del empleo en el cual se encuentran nombrados y devengado su respectiva remuneración, hasta tanto se produzca su incorporación, un nuevo nombramiento o se les comunique la supresión de sus cargos, aclarando que "La supresión efectiva de los cargos de los servidores que tienen causada la pensión, se efectuará una vez ingresen en nómina de pensionados". (art. 62).

Planta global y flexible de la Fiscalía General de la Nación. Se dispone que la planta de cargos adoptada para cada área de la Fiscalía General de la Nación es global y flexible y, por lo tanto, el Fiscal General de la Nación se encuentra facultado para distribuir, trasladar y reubicar los empleos dentro de éstas, "de conformidad con las necesidades del servicio, los planes, estrategias y los programas de la Entidad". (art. 63).

Incorporaciones y movimientos de personal. El Decreto Ley 898 de 2017 dispone que las incorporaciones y movimientos de personal que se realicen como resultado de la modificación de la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación, "no generarán para los servidores que ostenten derechos de carrera su pérdida o desmejora". (art. 64)

Referencias normativas. En materia de referencias normativas, el Decreto Ley 898 de 2017 prevé que cuando un texto normativo se haga referencia a las dependencias de la Fiscalía que existían antes de la expedición del mismo, "debe entenderse que se refiere a las dependencias de la estructura organizacional contenida en este Decreto, de conformidad con las funciones y competencias a estas asignadas en el presente Decreto Ley y en el Decreto 016 de 2014 en lo que no se haya modificado o derogado". (art. 65).

Efectos Fiscales. En materia de efectos fiscales, los gastos que demande el Decreto Ley 898 de 2017 serán cubiertos con cargo al presupuesto de la Fiscalía General de la Nación, en el marco de lo previsto en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000,  "por lo tanto, su costo es neutro". (art. 66).

 Vigencia. En lo atinente al tema de la vigencia, el Decreto Ley 898 de 2017 rige a partir de su publicación, modifica en lo pertinente y deroga las disposiciones que le sean contrarias, "especialmente los artículos 11, 16, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28 y 32; los numerales 7 y 8 del artículo 17; numeral 7 del artículo 29; numerales 20 y 21 del artículo 31; numeral 7 del artículo 33 y el numeral 2 del artículo 42 del Decreto Ley 016 de 2014. Modifica en lo pertinente los Decretos Ley 017 y 018 de 2014. La Unidad Especial de Investigación durará mientras siga vigente su mandato".

De igual manera se aclara que las  funciones asignadas a las dependencias de la Fiscalía General de la Nación establecidas en los citados artículos continuarán vigentes hasta tanto se distribuya la nueva planta de personal, y el Fiscal General de la Nación expida los actos administrativos que considere necesarios para la entrada en funcionamiento de la nueva estructura.

El examen de conexidad y necesidad sobre la creación de la Unidad de Investigación Especial supera los juicios de conexidad y necesidad

La totalidad de los intervinientes, al igual que el Procurador General de la Nación, coinciden en afirmar que las disposiciones contenidas en el Decreto Ley 898 de 2017, referentes a la creación de la Unidad Especial de Investigación, cumplen con los requisitos de conexidad y necesidad. Lo anterior por cuanto el punto 3.4.4. del Acuerdo Final prevé la conformación, características y competencias de la referida Unidad.

En los términos del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016, los decretos con fuerza de ley que expida el Presidente de la República, tendrán por objeto “facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”.

La Corte Constitucional, en Sentencia C-160 de 2017, reiterada en Sentencia C-331 del mismo año, consideró que debe existir una conexidad objetiva, estricta y suficiente entre el decreto y el Acuerdo Final. La esencia de cada una características, es la siguiente:

Objetiva. Debe existir un vínculo cierto y verificable entre un contenido del Acuerdo Final y la materia regulada en el mismo;

Estricta. Implica que el Gobierno Nacional debe demostrar que el desarrollo normativo contenido en el decreto responde de manera precisa a un aspecto definido y concreto del Acuerdo.  De allí que deba identificar cuál es el contenido preciso del Acuerdo que es objeto de implementación y demostrar que la medida respectiva está vinculada con dicho contenido; y

Suficiente. El Gobierno Nacional debe probar la existencia de un grado de estrecha proximidad entre las materias objeto de regulación por parte del decreto respectivo y el contenido preciso del Acuerdo que se pretende implementar.  

En el mismo fallo, la Corte señaló que los decretos presidenciales, expedidos con base en la habilitación prevista en el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016, debían superar un juicio de necesidad estricta, lo cual “exige entonces al Gobierno demostrar que el trámite legislativo ordinario, así como el procedimiento legislativo especial de que trata el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016, no eran idóneos para regular la materia objeto del decreto.  Por ende, el requisito de necesidad estricta exige que la regulación adoptada a través de la habilitación legislativa extraordinaria tenga carácter urgente e imperioso, de manera tal que no sea objetivamente posible tramitar el asunto a través de los canales deliberativos que tiene el Congreso, bien sea ordinarios y especiales”.

En Sentencia C-516 de 2017, la Corte sostuvo que por la vía de los decretos con fuerza de ley se podían regular aspectos accesorios y secundarios, que no implicaran la realización de un amplio debate parlamentario. En otras palabras, es indispensable revisar la materia objeto de regulación, tal y como se consideró igualmente en Sentencia C-253 de 2017.

Las referencias en el texto del Acuerdo Final a la Unidad Especial de Investigación

Una revisión del texto del Acuerdo Final evidencia el particular interés de las partes negociadoras, no sólo por prever la futura creación una Unidad Especial de Investigación, sino por detallar aspectos referentes a su composición, competencias y funcionamiento. El punto 3.4.4. del referido Acuerdo prevé:

“3.4.4 Unidad Especial de investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo".

En el marco del fin del conflicto y con el fin de asegurar la efectividad de la lucha contra las organizaciones criminales y sus redes de apoyo, incluyendo las que hayan sido denominadas sucesoras del paramilitarismo, que representen la mayor amenaza a la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, el Gobierno Nacional impulsará las medidas necesarias para la creación y puesta en marcha, en el marco de la jurisdicción ordinaria, de una Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones criminales y sus redes de apoyo, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo, de conformidad con lo establecido en el numeral 74 del punto 5.1.2 del Acuerdo Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición. La Unidad se mantendrá durante el tiempo necesario para concluir su mandato.

Su mandato será la investigación, persecución y acusación de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios, masacres, violencia sistemática en particular contra las mujeres, o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo

La Unidad Especial, a través del cumplimiento de sus funciones en la Jurisdicción ordinaria, contribuirá al cumplimiento de los objetivos de la Ley de Justicia y Paz y de la Jurisdicción Especial para la Paz. En la medida en que aportará al fortalecimiento de la justicia y al desmantelamiento de las organizaciones que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo, garantizará a su vez la no repetición del fenómeno paramilitar, prevendrá la comisión de nuevas violaciones a los derechos humanos, y aportará así a la construcción de una paz estable y duradera.

Esta Unidad Especial de Investigación tendrá las siguientes características:

Se creará por fuera de la Jurisdicción Especial para la Paz. Será parte de la jurisdicción ordinaria y de la Fiscalía General de la Nación. La Unidad decidirá lo necesario para su funcionamiento y la conformación de sus grupos de trabajo e investigación, promoviendo en estos espacios la participación efectiva de las mujeres. Tendrá autonomía para decidir sus líneas de investigación, llevarlas a la práctica y para emprender actuaciones ante cualquier jurisdicción.

El Director/a de la Unidad será el responsable de la toma de decisiones respecto de cualquier función o competencia de la Unidad, pudiendo delegar dichas responsabilidades, en todo o en parte, en otros servidores/as públicos adscritos a la misma.

La Unidad investigará, acumulará casos en lo que sea de su competencia, y de ser procedente presentará imputaciones y acusaciones ante la jurisdicción ordinaria o ante la de Justicia y Paz, siempre que no haya vencido el plazo legal para las postulaciones. La Unidad podrá solicitar ante el órgano competente la acumulación, en el juzgado de mayor instancia, de las competencias judiciales por todos los delitos cometidos por la organización criminal, dentro de la respectiva jurisdicción.

La Unidad realizará sus funciones sin sustituir las ordinarias de la Fiscalía General e la Nación ante la jurisdicción de Justicia y Paz ni ante la jurisdicción ordinaria, y funcionará en estrecha coordinación y articulación con las demás unidades de la Fiscalía y con el Fiscal General de la Nación, siempre conservando sus competencias.

Su Director/a deberá ser jurista, satisfacer criterios de idoneidad técnica y transparencia y deberá tener experiencia en el campo de las investigaciones penales y haber demostrado resultados en la lucha contra el crimen organizado, y será designado/a por un período de 4 años. Al Director/a de la Unidad le será aplicable el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los funcionarios/as de la Fiscalía General de la Nación. En ningún caso el Director/a de la Unidad podrá ser destituido/a del cargo por faltas que no sean consideradas graves conforme al régimen disciplinario vigente. Los procesos disciplinarios que se adelanten contra el Director/a de la Unidad serán conocidos en única instancia por la Comisión Nacional Disciplinaria.

Esta Unidad desplegará su capacidad de investigación con un enfoque territorial, diferencial y de género, para enfrentar la amenaza, con énfasis en zonas donde confluyen variables que ponen en peligro las comunidades y la construcción de la paz, priorizando la investigación de estructuras de crimen organizado que se encuentren dentro de su competencia.

Contará con una Unidad Especial de Policía Judicial conformada por funcionarios/as especializados/as de la Fiscalía y la Policía Judicial de la Policía Nacional, experto/as en distintas materias, que deberán tener conocimiento del desarrollo y la consolidación de las organizaciones de crimen organizado, incluyendo conocimiento del fenómeno paramilitar y de las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo. Se buscará que dichos funcionarios/as tengan conocimiento en violencia y justicia de género. El Director/a ostentará el mando funcional de los funcionarios/as del CTI adscritos a su Unidad, y el mando funcional de los demás funcionarios/as de la Policía Judicial adscritos a la misma.

Los servidores/as públicos que la integren serán elegidos/as por el Director/a de la Unidad, aplicando mecanismos especiales de selección, incorporación y seguimiento al desempeño de sus funcionarios/as, priorizando altos estándares de transparencia, efectividad en el ejercicio público.

Esta Unidad tendrá como base de funcionamiento la articulación de un enfoque investigativo multidimensional que se ocupe de toda la cadena criminal de las organizaciones y conductas objeto de su mandato, incluyendo las conductas criminales que afecten a mujeres, niñas, niños y adolescentes.

Para garantizar su desempeño con altos estándares de eficiencia, se dispondrá de recursos y presupuesto suficientes para su funcionamiento. La financiación para el funcionamiento de la Unidad provendrá del Presupuesto General de la Nación y de la cooperación internacional. La partida que el Gobierno colombiano aporte a estos efectos será de obligatoria inclusión en el presupuesto anual de la Fiscalía General de la Nación que será sometido a la aprobación del Congreso y de destinación específica para la Unidad. Los recursos se ejecutarán según el plan que establezca su Director/a, sin perjuicio de los controles establecidos legalmente. La Unidad podrá solicitar fondos extraordinarios al Estado o a la cooperación internacional y en este último caso podrá negociar y recibir fondos internacionales para su funcionamiento. La Unidad podrá celebrar cualquier convenio o acuerdo de cooperación internacional para fortalecer el cumplimiento de su mandato.

La Unidad de Investigación, compartirá periódicamente a la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad, un informe sobre los avances y resultados.

La Fiscalía General de la Nación, en coordinación con el Gobierno Nacional, a petición de la Unidad, solicitará a la Unión Europea el envío de una misión temporal de acompañamiento para fortalecer las capacidades de lucha contra el crimen organizado de la Unidad y asegurar la adopción de las mejores prácticas internacionales, sin perjuicio de la cooperación Internacional adicional que pueda requerir la Unidad a través de la Fiscalía General de la Nación.

Tendrá acceso a toda la información judicial disponible que requiera para sus investigaciones, incluyendo la información que repose o que haya sido trasladada a otras unidades de la Fiscalía, especialmente la Unidad de Justicia y Paz. Podrá utilizar los mecanismos de acceso a documentos y fuentes de información previstos para la Jurisdicción Especial para la Paz (numeral 69 del Acuerdo de Jurisdicción Especial para la Paz).

La Unidad garantizará la reserva legal en el cumplimiento de sus funciones y tomará las medidas necesarias para proteger a los testigos y víctimas que así lo requieran.

El Director/a de la Unidad será elegido por parte del Fiscal General de la Nación, de entre una terna de candidatos/as que proponga el mecanismo de selección y nombramiento de magistrados y otros funcionarios judiciales de la Jurisdicción Especial para la Paz, plasmado en el numeral 68 de la Jurisdicción Especial para la Paz y desarrollado en el punto 5.3 del Acuerdo Final para la Terminación del conflicto, denominado "Acuerdo complementario sobre el "Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición". Una vez concluido el mandato del primer Director/a de la "Unidad Especial de investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y otros (...)", previsto en el numeral 74 del Acuerdo de creación de la Jurisdicción Especial para la Paz y desarrollado en el subpunto 3.4.4 del Acuerdo Final de Paz, los sucesivos directores/as de esta Unidad se elegirán por el Fiscal General de la Nación de entre una terna que propondrán los magistrados que conforman el Tribunal de Paz de la Jurisdicción Especial para la Paz.

Competencia

La Unidad Especial:

Perseguirá judicialmente las conductas y a las organizaciones objeto de su mandato conforme a los tipos penales vigentes. Investigará las respectivas responsabilidades penales de los integrantes de estas organizaciones y remitirá la información obtenida sobre autores/as, instigadores/as, organizadores/as y financiadores/as de estas estructuras a la autoridad competente a efectos de apertura de juicio o de investigación por otro órgano que resultara competente.

Asumirá las investigaciones en los supuestos en los que se hayan producido compulsas de copias en la jurisdicción ordinaria o en la jurisdicción de Justicia y Paz para que se investigue la responsabilidad penal de aquellas personas que integraron redes de apoyo de organizaciones criminales incluidas en este acuerdo, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo.

Implementará planes metodológicos de investigación especializados respecto a los más graves hechos de victimización que las organizaciones y conductas objeto de este acuerdo ejecuten contra las mujeres, niñas, niños, adolescentes y población LGTBI.

Asumirá las investigaciones sobre los vínculos entre organizaciones criminales incluidas en su mandato, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo, y funcionarios/as del Estado.

De encontrar evidencia sobre la responsabilidad de funcionarios/as públicos, continuará conduciendo la investigación penal, y adicionalmente, dará traslado a la Procuraduría General de la Nación o a la Contraloría General de la República, con el fin de que se inicien las investigaciones disciplinarias y fiscales correspondientes.

De encontrar evidencia sobre la responsabilidad de funcionarios/as públicos, la Unidad solicitará ante las autoridades judiciales competentes la imposición de penas accesorias como la inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas, entre otras.

Velará porque no existan normas que, directa o indirectamente, permitan o promuevan la existencia de estructuras paramilitares o sucesoras de estas, informando sobre lo anterior a la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad para que se adopten las medidas pertinentes.

Podrá informar periódicamente a la opinión pública nacional e internacional acerca de los avances y obstáculos en el cumplimiento de su misión.

Coordinará con la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición y la Jurisdicción Especial para la Paz el intercambio de información sobre lo que sea de su competencia".

Dado el grado de detalle que ofrece el Acuerdo Final, en punto a la creación de una Unidad Especial de Investigación, el margen de configuración con el que cuenta el legislador en la materia, se encuentra más reducido.

Los artículos 1 a 24 del Decreto Ley 898 de 2017 logran superar los juicios de conexidad y estricta necesidad

La Corte considera que los artículos 1 a 24 del Decreto Ley 898 de 2017 superan el juicio de conexidad objetiva, estricta y suficiente, por las siguientes razones:

La existencia de un vínculo “cierto y verificable” entre el punto 3.4.4. del Acuerdo Final y los artículos 1 a 24 del Decreto Ley 898 de 2017 resulta evidente. Como se explicó, las partes negociadoras, en el punto 3.4. referente al Acuerdo sobre Garantías de Seguridad y Lucha contra las Organizaciones Criminales, regularon los siguientes aspectos complementarios, entre otros:

Pacto Político Nacional (punto 3.4.2.);

Comisión Nacional de Garantías (punto 3.4.3.);

Unidad Especial de Investigación (punto 3.4.4.);

Integración del Cuerpo Élite (punto 3.4.5.);

Garantías Básicas para el Ejercicio de la Función de los Fiscales (punto 3.4.6.);

Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política (punto 3.4.7.);

Protección Integral de Seguridad y Protección de Comunidades (punto 3.4.8.); y

Instrumentos de Prevención y Monitoreo de las Organizaciones Criminales (punto 3.4.9.).

De igual manera, en el texto de las consideraciones, el Gobierno Nacional demostró que el desarrollo normativo contenido en el Decreto Ley responde de manera precisa a un aspecto definido y concreto del Acuerdo:

“Que el punto 3.4.4 del Acuerdo dispone la creación al interior de la Fiscalía General de la Nación de una Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atenían contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo, para lo cual el presente Decreto Ley en sus artículos 1 al 24 la crea y desarrolla” (negrillas agregadas).

Por las mismas razones, los artículos 1 a 24 del Decreto Ley 898 de 2017 satisfacen el requisito de conexidad suficiente, por cuanto el Gobierno Nacional demostró la existencia de una proximidad estrecha entre el objeto regulado en el texto del Acuerdo Final (punto 3.4.4.) y las disposiciones sometidas al control de constitucionalidad.

En lo que concierne al juicio de estricta necesidad, el Tribunal Constitucional considera que los artículos 1 a 24 del Decreto Ley 898 de 2017 logran superarlo. La creación de una Unidad de Investigación Especial se torna en una medida indispensable, dada la victimización de la cual vienen siendo objeto en Colombia los defensores de los derechos humanos, así como los líderes de los movimientos sociales y políticos relacionados con la implementación del Acuerdo Final. Al respecto, el Gobierno Nacional afirma:

“Que de acuerdo con el Informe anual del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la situación de los derechos humanos en Colombia (A/HRC/34/3/Add.3), en el 2016 la situación de los defensores y  defensoras de derechos humanos "siguió siendo motivo de preocupación" ya que se produjeron 59 homicidios, 44 ataques, 210 amenazas y 72 violaciones a los derechos a la privacidad y a la propiedad, para un total 389 tipos de ataques en contra de estas personas. En lo que va corrido del 2017, la Oficina del Alto
Comisionado para los Derechos Humanos en Colombia ha registrado 41 denuncias de homicidios de las que ha verificado 14”

La estricta necesidad para el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República para la creación de la Unidad Especial de Investigación a la que se viene haciendo referencia, se satisface además, por la insuficiencia de la potestad reglamentaria para desarrollar la materia, la necesidad urgente de implementación de la medida, el carácter técnico de la misma y la pertinencia del procedimiento elegido.

El ejercicio de la potestad reglamentaria es claramente insuficiente, pues la creación de una Unidad Especial de ese tipo al interior de la Fiscalía General de la Nación tiene reserva de ley y no puede ser efectuada mediante un decreto de contenido administrativo. El carácter urgente de la medida, como ya fue señalado, corresponde a la necesidad de proteger específicamente a los defensores de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz. La experiencia nacional en procesos de negociación con grupos armados y el desarrollo de acuerdos de paz del pasado, señalan que una vez logrados los acuerdos, sobrevienen acciones violentas contra quienes participaron en las negociaciones y contra los antiguos integrantes de esos grupos[6]. Conforme lo ha señalado este Tribunal “la urgencia de la medida debe valorarse a la luz del contexto y las circunstancias imperantes”[7], y desafortunadamente el contexto actual señala el ejercicio de acciones violentas en contra de líderes sociales y defensores de derechos humanos.

En conclusión: los artículos 1 a 24 del Decreto Ley 898 de 2017 logran superar los juicios de conexidad y estricta necesidad.

Examen material sobre las normas que crean la Unidad Especial de Investigación (arts. 1 a 24)

Las diversos intervinientes y el Procurador General de la Nación coinciden en señalar la conformidad de la creación de la Unidad Especial de Investigación con la Constitución. Sin embargo, sus posturas disienten profundamente en relación con determinados aspectos referidos al nombramiento y competencias de su Director.

El Gobierno Nacional y la Fiscalía General de la Nación, en sus respectivas intervenciones, sostienen la inexistencia de contradicciones entre los artículos 1 a 24 del Decreto Ley 898 de 2017 y la Constitución.

La Procuraduría General de la Nación, por el contrario, considera que:

La inclusión obligatoria de una partida dentro del Presupuesto General de la Nación, con destino a financiar el funcionamiento de la Unidad Especial de Investigación (art. 24), vulnera la reserva de ley orgánica (Art. 2 del A.L. 01 de 2016);

La expresión "el director de la Unidad escogerá servidores públicos para ser nombrados en la Unidad, de acuerdo a lo establecido en el Acuerdo Final" (parágrafo 1 del artículo 7º), vulnera la reserva de ley (arts. 125 y 150 Superiores);

Las expresiones: ^"tendrá autonomía para decidir sus líneas de investigación, llevarlas a la práctica y para emprender actuaciones ante cualquier jurisdicción" (parágrafo del artículo 2); la expresión "la Unidad realizará sus funciones sin sustituir las ordinarias de la Fiscalía General de la Nación ante la jurisdicción de Justicia y Paz ni ante la jurisdicción ordinaria, y funcionará en estrecha coordinación y articulación con las demás unidades de la Fiscalía y con el Fiscal General de la Nación, siempre conservando sus competencia" (art. 3); la expresión "sin perjuicio de las atribuciones y funciones de la Fiscalía General de la Nación, la Unidad Especial de Investigación cumplirá las siguientes funciones" (art. 5); deben ser declaradas exequibles, en el entendido que existe subordinación de la Unidad Especial creada por el Decreto 898 de 2017 frente al Fiscal General de la Nación. De lo contrario, se vulnerarían los artículos 251.2, 251.3 Superiores, al igual que el Acto Legislativo 01 de 2017.

El planteamiento del Procurador General de la Nación es el siguiente: las disposiciones del Decreto Ley 898 de 2017 que reconocen un importante grado de autonomía al Director de la Unidad Especial de Investigación  vulneran algunas disposiciones constitucionales, referidas a la reserva de ley y a los principios de unidad de gestión y jerarquía, que orientan el funcionamiento de la Fiscalía General de la Nación. Sin embargo, tales previsiones son acordes con el texto del Acuerdo Final.

Las referidas antinomias podrían ser superadas, en su concepto, si la Corte abandonara su tesis tradicional según la cual el Acuerdo Final es sólo un documento político, y lo reconociera como parámetro para ejercer el control de constitucionalidad de las normas de implementación, en los términos del Acto Legislativo 02 de 2017.

Sin embargo, aún en dicho supuesto, las cuestionadas normas legales deberían ser declaradas inexequibles, o al menos ser objeto de un fallo de exequibilidad condicionada, en tanto no se está ante normas de derechos fundamentales o de derecho internacional humanitario.

La postura asumida por la mayoría de intervinientes, por el contrario, es que las disposiciones legales que le reconocen una amplia autonomía al Director de la Unidad Especial de Investigación no sólo son conformes con el texto del Acuerdo Final, sino que incluso algunas previsiones del Decreto Ley 898 de 2017 incurren en los siguientes defectos, como por ejemplo, se regula la posibilidad de que el Fiscal General de la Nación devuelva la terna (parágrafo 1º del artículo 8), en tanto que el Acuerdo Final no prevé tal facultad.

Con el propósito de determinar la constitucionalidad de los artículos 1 a 24 del Decreto Ley 898 de 2017, la Corte abordará los siguientes temas:

Determinará el punto 3.4.4 del Acuerdo Final en los términos del Acto Legislativo 02 de 2017 y de la Sentencia C-630 de 2017;

Reagrupará y examinará conjuntamente las disposiciones cuya constitucionalidad no ofrece duda alguna;

Examinará la validez de las disposiciones que revelan la existencia de ciertas tensiones entre la Constitución y el punto 3.4.4. del Acuerdo Final.

El punto 3.4.4. del Acuerdo Final y la creación de la unidad Especial de Investigación

El Procurador General de la Nación sostiene que el punto 3.4.4. del Acuerdo Final, mediante el cual se prevé la creación y competencias de la Unidad Especial de Investigación, comprende “reglas orgánicas de una entidad”, y por ende, no se trata de normas de derecho internacional humanitario o de derechos fundamentales, en los términos del Acto Legislativo 02 de 2017. En consecuencia, el punto 3.4.4. del Acuerdo Final no sería parámetro para juzgar la constitucionalidad de los artículos 1 a 24 del Decreto Ley 898 de 2017. La Corte disiente de tales conclusiones, por las siguientes razones:

A primera vista, es cierto que el punto 3.4.4. del Acuerdo Final no es una norma de carácter sustantivo de derecho internacional humanitario ni de derechos fundamentales. En efecto, no se están regulando las hostilidades, ni los derechos de la población civil frente a los combatientes, o la comisión y juzgamiento de crímenes de guerra. Tampoco consagra un catálogo de derechos fundamentales. Y como bien lo señala el Procurador General de la Nación en su concepto, se trata de un conjunto de normas destinadas regular aspectos de la estructura orgánica de una entidad del Estado.

En lo que atañe al derecho internacional humanitario, es preciso recordar que si bien la mayoría de sus disposiciones están llamadas a ser aplicadas en tiempos de conflicto armado, sea internacional o interno, algunas de ellas tienen vocación de aplicación durante el posconflicto. A esta categoría pertenecen, por ejemplo, las reglas referidas a las actividades de la Agencia Central de Búsqueda, cuyo propósito es el de preservar los vínculos sociales y familiares de las víctimas de los conflictos armados. La tarea de mantener o restablecer esos vínculos “puede superar, en muchos casos, la duración del conflicto armado [...] y necesita, por lo tanto, un régimen jurídico que no desaparezca con el fin de las hostilidades”.[8]

En este orden de ideas, la creación de una Unidad Especial de Investigación, destinada a investigar y desmantelar ciertas organizaciones criminales, calificadas en términos de “sucesoras del paramilitarismo”, también encuentra una conexión directa con el fin de las hostilidades y la prevención del resurgimiento del mismo.

En igual sentido, se puede afirmar que la conformación de la referida Unidad, tal y como lo afirman varios intervinientes, configura una garantía de no repetición, y por esta vía, constituye un desarrollo de las normas sustantivas del derecho internacional de los derechos humanos referidas a los derechos de las víctimas, máxime si se considera, que la Unidad Especial de Investigación fue conformada como como una instancia de investigación de homicidios y agresiones sufridas por los defensores de los derechos humanos.

Examen de los artículos 1 a 23 del Decreto Ley 898 de 2017, a la luz de la Constitución y el punto 3.4.4. del Acuerdo Final

Un examen de los artículos 1 a 23 del Decreto Ley 898 de 2017 evidencia su plena conformidad con la Constitución y el punto 3.4.4. del Acuerdo Final. La existencia de disconformidades o tensiones, entre la una y el otro, será examinada en el siguiente numeral.

A lo largo del Capítulo I del Título I del Decreto Ley 898 de 2017 se crea la Unidad Especial de Investigación, destinada al desmantelamiento de las organizaciones criminales y sus redes de apoyo, responsables de homicidios y agresiones perpetradas contra defensores de derechos humanos, líderes sociales y políticos, y personas que participen en la implementación del Acuerdo Final.

La creación y mandato de dicha Unidad (arts. 1 a 3), como se ha explicado, se encuentra prevista a lo largo del punto 3.4.4. del Acuerdo Final. Su conformación y mandato no ofrecen duda alguna de constitucionalidad, dado que configura un instrumento para alcanzar la paz (art. 22 Superior) y una garantía de no repetición de violaciones graves a los derechos humanos (art. 93 Superior).

El Acuerdo Final prevé igualmente que la Unidad será creada por fuera de la Jurisdicción Especial para la Paz y hará parte de la estructura orgánica de la Fiscalía General de la Nación, previsiones que se encuentran desarrolladas en el artículo 2 del Decreto Ley 898 de 2017, y que asimismo son conformes a la Constitución, en la medida en que se ajustan a los  artículos 249,  250 y 251 Superiores.

El artículo 3º del Decreto Ley 898 de 2017 prevé que la Unidad deberá actuar en estrecha coordinación y articulación con las demás unidades de la Fiscalía, lo cual refuerza la idea de que no se trata de crear una estructura investigativa paralela a la institucionalidad vigente.

Los principios orientadores del funcionamiento de la Unidad (art. 4) se ajustan igualmente a la Constitución y a lo previsto en el punto 3.4.4. del Acuerdo Final. En efecto, se trata de respetar los derechos humanos, fortalecer la administración de justicia sin discriminación, aplicar un enfoque territorial, diferencial y de género, y servir como garantía de no repetición.

En lo que concierne a las funciones de la Unidad (art. 5), las mismas son semejantes a las asignadas a cualquier dependencia investigativa de la Fiscalía General de la Nación: investigar delitos,  presentar imputaciones y acusaciones, acceder a bases de datos y a toda la información judicial disponible, etcétera. Al mismo tiempo, el punto 3.4.4. del Acuerdo Final y el Decreto Ley 898 de 2017 le otorgan a la Unidad ciertas competencias enfocadas a cumplir con mayor eficacia su mandato, como son aquellas relacionadas con la acumulación de casos, el análisis y la construcción de contextos sobre las organizaciones criminales cuyo accionar afecte la implementación del acuerdo de paz, asumir investigaciones relacionadas, entre otras. Respecto a la constitucionalidad del artículo 5.11. referente asumir las compulsas de copias de la jurisdicción ordinaria y de justicia y paz, la Corte se pronunciará más adelante.

La importancia y la constitucionalidad de la construcción de contextos, en tanto que herramienta metodológica idónea para la investigación de la macrocriminalidad y del crimen organizado, fue examinada por la Corte, in extenso, en Sentencia C-694 de 2015:

“Adviértase que, el adelantamiento de una investigación criminal en contexto permite que, una vez probada judicialmente la línea de actuación, los planes criminales, la estructura y el accionar (modus operandi) de una determinada organización criminal (patrón de macrocriminalidad) al término de una sentencia emitida en un trámite que se adelantó con base en criterios de priorización, no sea necesario demostrar, en  procesos judiciales posteriores, la comisión individual de cada uno de los delitos imputables a los integrantes del grupo armado ilegal. Bastará con que cada postulado los acepte para que los respectivos procesos puedan darse por terminados.

 

En este orden de ideas, la construcción técnica de los patrones macrocriminales, le brinda a los afectados una visión mucho más completa y real de lo sucedido, toda vez que apunta a develar las causas profundas y ocultas de su victimización, sin que aquello se aponga a que las respectivas autoridades judiciales logren alcanzar un mayor grado de detalle en relación con lo acontecido en un caso concreto”.

La estructura orgánica de la Unidad Especial Investigativa (arts. 6 y 7) tampoco ofrece reparo alguno de constitucionalidad. Se trata simplemente de un grupo de fiscales, investigadores criminales y analistas, encargados de judicializar a quienes atenten contra los defensores de derechos humanos y las personas que participen activamente en la implementación del Acuerdo Final.

La elección del Director de la Unidad (art. 8) configura uno de esos escenarios de tensión entre la Constitución y el Acuerdo Final, motivo por el cual será analizado en el numeral siguiente.

Los requisitos para ser designado Director de la Unidad (art. 9) resultan razonables y ajustados a la Constitución.  Se prevé igualmente un régimen de inhabilidades e incompatibilidades para su nombramiento.

Las funciones asignadas al Director de la Unidad (art. 10) corresponde, en términos generales, a aquellas de carácter administrativo e investigativo propias de un cargo de tal entidad. Con todo, se le reconocen ciertas competencias relacionadas con el cumplimiento del Acuerdo Final, tales como realizar ciertas coordinaciones con la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición, así como  con la Comisión Nacional de Garantías.

La Unidad contará igualmente con un Grupo de Análisis e Investigación Nacional (art. 11), encargado de construir los contextos de victimización y las estructuras criminales y redes de apoyo, que atenten contra los defensores de derechos humanos y personas relacionadas con el proceso de implementación del acuerdo de paz.

La labor e importancia de los analistas de contexto también fue examinada por la Corte en Sentencia C-694 de 2015:

“El Tribunal Penal Internacional para la antigua Yugoslavia, al igual que la Corte Penal Internacional, cuentan con unidades especializadas de analistas, encargadas de construir los contextos de macrocriminalidad, los cuales cumplen las siguientes funciones: (i) estructuran y orientan las investigaciones; (ii) ayudan a seleccionar la forma de autoría y participación que será empleada por los fiscales; (iii) permiten asociar casos; (iv) y constituyen un medio de prueba (testigo experto), el cual, junto con las demás evidencias (testimonios, documentos , etcétera), llevarán a determinar el grado de responsabilidad de un acusado en la comisión de crímenes internacionales. En otras palabras, estas investigaciones internacionales se realizan en contexto, en el sentido de orientar la elaboración de programas metodológicos y la recolección de evidencia (medio) y, a su vez, conducen a construir contextos (fin).”

La creación de Grupos Destacados en Territorio (art. 12), encargados de construir contextos regionales de victimización y la reconstrucción de organizaciones criminales y sus redes de apoyo, se ajusta igualmente a la Constitución, por cuanto se trata de una metodología investigativa apta para combatir fenómenos de macrocrimnalidad, que afectan gravemente a los defensores de los derechos humanos en las regiones colombianas.

La conformación de Grupos Itinerantes (art. 13) y Coordinadores Regionales (art. 14) responden a una lógica de descentralización del trabajo de la Fiscalía General de la Nación, que igualmente se ajusta a los postulados constitucionales, en especial, con miras a asegurar el ejercicio del derecho fundamental de acceso a la justicia en los escenarios regionales.

La solicitud a la Unión Europea del envío de una misión temporal de acompañamiento para fortalecer las capacidades de lucha contra el crimen organizado (art. 15) no ofrece tampoco reparo alguno de constitucionalidad.

A lo largo del Capítulo III del Decreto Ley 898 de 2017 se regulan los criterios de priorización y la focalización de recursos de la Unidad Especial de Investigación.

La priorización, en términos generales, es una metodología fundada en la asociación de casos, cruce de variables (vgr. calidad de la víctima y del victimario, tipo de delito, tiempos y espacios, modus operandi, etcétera) aplicación de métodos cualitativos y cuantitativos, elaboración de productos de análisis criminal (vgr. mapas, tablas, redes, minería de datos, perfiles criminales, etcétera) y construcción de contextos, todo lo cual permite enfocar y priorizar los esfuerzos investigativos hacia las organizaciones criminales, los máximos responsables, y los casos que mayor impacto causan en una sociedad.

La aplicación de dichas técnicas investigativas siempre va de la mano de la demostración de la responsabilidad penal del individuo en la comisión de determinados crímenes, lo cual apunta a evidenciar su aporte a la realización del plan criminal. De tal suerte que deben encontrarse probados los hechos (vgr. un asesinato, un desplazamiento, una amenaza, etcétera), el contexto en el cual se perpetraron (entendido como la organización criminal que actúa en un determinado territorio caracterizado por ciertas condiciones  sociales, económicas y políticas, siendo responsable de la comisión de los mismos), así como la participación o aporte del individuo al plan criminal.

Mediante la aplicación de diversos criterios (vgr. subjetivo, clase de delito, región, etcétera), los investigadores van delimitando situaciones (vgr. victimización de defensores de derechos humanos en el Urabá chocoano en determinado año), y a partir de allí se enfocan en la organización, estructura o red criminal responsable de los ataques.  No se trata, por tanto, de sólo dar cuenta de unos factores sociales, geográficos y culturales que rodearon un determinado fenómeno de victimización.

La conformidad de la priorización con la Constitución ha sido examinada por la Corte en dos fallos.

En Sentencia C-579 de 2013, con ocasión del examen de una demanda de inconstitucionalidad formulada contra ciertas expresiones del Marco Jurídico para la Paz, esta Corporación consideró:

“Para efectuar la priorización es necesario adoptar criterios, esto ocurre por las siguientes razones: (i) la formulación de un criterio juega un papel muy importante en la comunicación y manejo de expectativas de la población, (ii) las prioridades iniciales y la dirección de las investigaciones tienen gran impacto en el desarrollo que haga la Fiscalía en el proceso, (iii) en un ambiente politizado el criterio para la priorización de los casos debe basarse en criterios profesionales y objetivos, fundados en la gravedad del crimen cometido, lo que dará legitimidad al proceso, (iv) reconsiderar y ajustar los criterios usados en el pasado no es una debilidad, si este cambio se hace como producto de un análisis profesional y objetivo, (v) absoluciones derivadas de la falta de evidencia pueden tener un impacto negativo en el alcance de la justicia y la sensación de abandono a ciertos grupos, (vi) el respeto al derecho a la igualdad, no implica una igualdad matemática, (vii) la legitimidad o confianza en la persecución penal se debe basar en la experiencia profesional y los estándares aplicados a la situación  particular de un crimen internacional”.

En Sentencia C-694 de 2015, referida al examen de constitucionalidad de varias disposiciones de la Ley 1592 de 2012, la Corte examinó las diversas justificaciones que ofrece la aplicación de criterios de priorización en las investigaciones criminales:

“La priorización tiene diversas justificaciones: (i) la sobrecriminalización del sistema hace que sea fácticamente imposible perseguir al mismo tiempo y con la misma intensidad, todos los delitos; (ii) una visión de derecho penal, no sólo como un mecanismo de represión, sino en términos de ejecución de una política pública encaminada a la lucha contra el crimen, que exige focalizar acciones en los delitos que afectan de manera más grave a la comunidad;  (iii) reconocer que no todas las demandas de justicia ofrecen la misma entidad y (iv) la necesidad de clasificar y reagrupar casos que presenten los mismos patrones criminales.”

En el mismo fallo, la Corte examinó las principales metodologías para aplicar la priorización en contextos de justicia transicional, bien sea de forma exclusiva, simultánea o sucesiva:

 

Los llamados casos "fáciles" (the easiest cases). Se trata de priorizar aquellos asuntos que pueden ofrecer resultados a corto plazo. Su lógica consiste en buscar "las manzanas más bajas del árbol" (low-hanging fruits). Bien empleada esta técnica puede ayudar a construir casos más complejos contra los líderes de las organizaciones delictivas[9].

Los casos de alto impacto (the high impact cases). Se priorizan aquellos crímenes que han tenido efectos muy profundos en determinadas comunidades[10].

Las más graves violaciones (the most serious violations). Consiste en priorizar por clase de delito, como por ejemplo, crímenes de lesa humanidad.[11]

Los máximos responsables (the most responsible perpetrators). Se trata de priorizar por persona y no por variedad de delito, en especial, los jefes de las organizaciones delictivas.

Los llamados "casos emblemáticos" (the symbolic or paradigmatic cases). Se priorizan algunos asuntos que muestren los patrones criminales de la organización delictiva, a partir del examen de caso concreto.

En el caso concreto, se prevé que el Director de la Unidad Especial de Investigación le propondrá al Fiscal General de la Nación un Plan de Priorización Anual, para la aplicación de criterios objetivos en la focalización de los recursos (art. 16).

A lo largo de los artículos 17 a 23 del Decreto Ley 898 de 2017 se detallan los criterios de priorización que empleará la Unidad Especial de Investigación los cuales, en esencia, apunta a una combinación de variables territoriales, personales (calidad de la víctima y del victimario) y objetivas (tipo de delito). Se trata de realizar un trabajo inicial de mapeo o georeferenciación, con miras a identificar aquellas regiones o localidades donde se concentra el mayor número de agresiones contra los defensores de derechos humanos y los miembros de movimientos sociales y políticos que surjan del nuevo partido legal creado por las FARC. Se incluyen igualmente las llamadas Zonas Veredales Transitorias de Normalización, es decir, escenarios críticos para el posconflicto.

En conclusión, la Corte considera que los criterios de priorización fijados por el legislador extraordinario son razonables y se ajustan las necesidades y retos que implica la implementación del Acuerdo Final.

Análisis de las disposiciones legales que revelan la existencia de ciertas tensiones entre la Constitución y el punto 3.4.4. del Acuerdo Final

Un examen de los artículos 1 a 24 del Decreto Ley 898 de 2017 evidencia lo siguiente: (i) la inclusión de una partida presupuestal con destinación específica (art. 24) para el funcionamiento de la Unidad Especial de Investigación, prevista en el punto 3.4.4. del Acuerdo Final; (ii) la designación y ciertas competencias del Director de la Unidad Especial de Investigación generan tensiones entre la Constitución y el punto 3.4.4. del Acuerdo Final; (iii) es necesario analizar la amplitud del margen de configuración del legislador extraordinario en relación con lo previsto en el Acuerdo Final, en el sentido de adicionar ciertas disposiciones; y (iv) por último, es preciso revisar las relaciones entre la Unidad Especial de Investigación y la Jurisdicción Especial para la Paz.

La exequibilidad del artículo 24 del Decreto Ley 898 de 2017

El artículo 24 del Decreto Ley 898 de 2017 dispone:

“Artículo 24. Presupuesto de la Unidad Especial de Investigación. Para garantizar su desempeño con altos estándares de eficiencia, se dispondrá de recursos y presupuesto suficientes para su funcionamiento. La financiación para el funcionamiento de la Unidad provendrá del Presupuesto General de la Nación y de la cooperación internacional. La partida que el Gobierno colombiano aporte a estos efectos será de obligatoria inclusión en el presupuesto anual de la Fiscalía General de la Nación que será sometido a la aprobación del Congreso y de destinación específica para la Unidad. Los recursos se ejecutarán según el plan que establezca su Director/a, sin perjuicio de los controles establecidos legalmente. La Unidad podrá solicitar fondos extraordinarios al Estado o a la cooperación internacional y en este último caso podrá negociar y recibir fondos internacionales para su funcionamiento.” (negrillas agregadas).

La citada disposición reproduce, en buena parte, lo previsto en el punto 3.4.4. del Acuerdo Final (pág. 85, primera párrafo):

“Para garantizar su desempeño con altos estándares de eficiencia, se dispondrá de recursos y presupuesto suficientes para su funcionamiento. La financiación para el funcionamiento de la Unidad provendrá del Presupuesto General de la Nación y de la cooperación internacional. La partida que el Gobierno colombiano aporte a estos efectos será de obligatoria inclusión en el presupuesto anual de la Fiscalía General de la Nación que será sometido a la aprobación del Congreso y de destinación específica para la Unidad. Los recursos se ejecutarán según el plan que establezca su Director/a, sin perjuicio de los controles establecidos legalmente. La Unidad podrá solicitar fondos extraordinarios al Estado o a la cooperación internacional y en este último caso podrá negociar y recibir fondos internacionales para su funcionamiento. La Unidad podrá celebrar cualquier convenio o acuerdo de cooperación internacional para fortalecer el cumplimiento de su mandato.”

La mayoría de intervinientes sostienen que la Corte debe declarar exequible la existencia de una partida presupuestal con destinación específica para el funcionamiento de la Unidad Especial de Investigación, por cuanto así lo acordaron las partes en el texto del Acuerdo Final. El Procurador General de la Nación, al igual que algunos intervinientes son de la opinión contraria, por cuanto se está desconociendo la reserva de ley orgánica, en los términos del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016. Esta norma limita la habilitación legislativa transitoria acordada al Presidente de la República para expedir decretos con fuerza de ley, en el sentido de abstenerse de regular temas propios del legislador orgánico, como lo es, precisamente, la elaboración del Presupuesto General de la Nación.

La Corte en Sentencia C-331 de 2017, con ocasión de la revisión automática del Decreto Ley 298 del 23 de febrero de 2017 “Por el cual se exceptúa a la Unidad Nacional de Protección de las restricciones previstas en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000” sintetizó  la jurisprudencia constitucional referida a las características e importancia que ofrecen las leyes orgánicas en el sistema de fuentes colombiano:

“La Constitución se refiere en varias disposiciones a las leyes orgánicas. En primer lugar (i) el artículo 151 prescribe que (a) le corresponde al Congreso de la República la adopción de leyes orgánicas que tienen como propósito establecer reglas a las que debe sujetarse la actividad legislativa, (b) deben ser aprobadas por la mayoría absoluta de los miembros de ambas cámaras y (c) por medio de ellas se establece el reglamento del Congreso, las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones así como del Plan Nacional de Desarrollo y, finalmente, las relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales.

 

A su vez (ii) el artículo 150.10 prohíbe que se otorguen facultades extraordinarias al Presidente de la República para la expedición de normas orgánicas; (iii) el artículo 288 prescribe que a través de este tipo de leyes se establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales; (iv) el artículo 297 autoriza al Congreso de la República para decretar la formación de nuevos departamentos con sujeción a los requisitos exigidos en la Ley Orgánica del Ordenamiento Territorial; (v) el artículo 307 dispone que la ley orgánica fijará, entre otras cosas, las condiciones para solicitar la conversión de la región en una entidad territorial, las atribuciones, los órganos de administración, los recursos de las regiones así como los principios para la adopción del estatuto especial de cada región; y (vi) el artículo 329 determina que la conformación de las entidades territoriales indígenas se hará con sujeción a lo dispuesto en la ley orgánica de ordenamiento territorial.

 

Por su parte (vii) el artículo 342 indica que la ley orgánica reglamentará todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo, los mecanismos apropiados para su armonización y para la sujeción a ellos de los presupuestos oficiales así como la organización y funciones del Consejo Nacional de Planeación y de los consejos territoriales, y los procedimientos para hacer efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo; (viii) el artículo 349 dispone que la discusión y aprobación del Presupuesto se hará por el Congreso de acuerdo con lo establecido en la ley orgánica; (ix) el artículo 350 indica que el gasto público social en la ley de presupuesto agrupará las partidas de esa naturaleza, según la definición que de ello haga la ley orgánica respectiva; y (x) el artículo 352 señala que la ley orgánica de presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo así como su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo”.

La Corte encontró que el Presidente de la República se había excedido en el ejercicio de sus competencias, al expedir un decreto con fuerza de ley mediante el cual se regulaba un tema propio de ley orgánica.

En este caso concreto, el artículo 24 del Decreto Ley 898 de 2017 establece que la financiación para el presupuesto de la Unidad Especial de Investigación provendrá del Presupuesto General de la Nación y de la cooperación intencional, previendo para el efecto, la inclusión de una partida en el presupuesto anual de la Fiscalía General de la Nación, con destinación específica, a iniciativa del Presidente de la República, que será sometida a la aprobación del Congreso.

La Sala encuentra que el mandato que impone la inclusión de esa partida se ajusta a la Constitución y que en sentido contrario a lo planteado por la Procuraduría General de la Nación y otros intervinientes, no vulnera de ninguna  manera la reserva de ley orgánica.

En efecto, este enunciado constituye una concreción y desarrollo del principio de programación integral, previsto en el artículo 17 de la Ley Orgánica de Presupuesto, donde se dispone que “Todo programa presupuestal deberá contemplar simultáneamente los gastos de inversión y de funcionamiento que las exigencias técnicas y administrativas demanden como necesarios para su ejecución y operación, de conformidad con los procedimientos y normas legales vigentes”, cuya interpretación y aplicación resulta concurrente con lo previsto en el literal d) del artículo 38 del mismo Estatuto, donde se prevé lo siguiente:

“ARTÍCULO 38. En el presupuesto de gastos sólo se podrán incluir apropiaciones que correspondan: (…)

d)  A las leyes que organizan la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los establecimientos públicos y la Policía Nacional, que constituyen título para incluir en el presupuesto partidas para gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública.”

La Corte Constitucional ya se ha pronunciado alrededor del contenido y alcance de este mismo principio. De este modo dijo en la Sentencia C-562 de 1998, al examinar la constitucionalidad de algunas normas de la Ley 413 de 1997 “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 1998”, que a los principios generales del régimen presupuestal “han de agregarse el de la programación integral y el de la planificación, conforme a los cuales en los programas presupuestales se deben incluir, simultáneamente los “gastos de inversión y de funcionamiento que las exigencias técnicas y administrativas demanden como necesarios para su ejecución y operación”, según lo dispone la ley, de un lado; y, de otro, la exigencia de que exista concordancia entre el plan nacional de desarrollo, el plan nacional de inversiones, el plan financiero y el plan operativo anual de inversiones, con lo que disponga, cada año, el Presupuesto General de la Nación (Artículos 17 y 13, Decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional), lo que indica, con absoluta claridad que el presupuesto es un instrumento para la realización de la política estatal, en orden a alcanzar las finalidades sociales en el Estado de Derecho”[12].

Como conclusión de lo anterior se tiene que en virtud del principio de programación integral, previsto en el Estatuto Orgánico de Presupuesto, el establecimiento de una partida obligatoria con destinación específica, dentro del presupuesto anual de la Fiscalía General de la Nación, destinada al funcionamiento de la Unidad Especial de Investigación, que deba ser aprobada por el Congreso de la República, resulta conforme con la Constitución Política y no viola el artículo 151 de la Constitución que establece las materias reservadas de ley orgánica.

La Sala Plena aclara finalmente, que los recursos provenientes dela cooperación internacional de que trata el artículo 24, no pueden ser recibidos directamente por la Unidad Especial de Investigación, sino que requieren de un mecanismo de incorporación dentro del presupuesto.

Designación, período y ciertas competencias del Director de la Unidad Especial de Investigación

Una revisión de la designación y ciertas competencias del Director de la Unidad Especial de Investigación evidencian la existencia de tensiones entre el punto 3.4.4. del Acuerdo Final y ciertas disposiciones constitucionales:

Designación y período. El artículo 8 del Decreto Ley 898 de 2017, en consonancia con punto 3.4.4. del Acuerdo Final (pag. 85, sexto párrafo), prevé que el Director de la Unidad Especial de Investigación será elegido por el Fiscal General de la Nación, por un período de cuatro (4) años, de una terna que le remita el mecanismo de selección y nombramiento de magistrados de la Jurisdicción Especial para la Paz. Vencido el período, el siguiente Director será elegido igualmente por el Fiscal General de la Nación de una terna elaborada por los Magistrados del Tribunal de Paz. Tales previsiones, prima facie, contrarían lo previsto en el artículo 251.2 Superior según el cual son competencias del Fiscal General de la Nación "Nombrar y remover, de conformidad con la ley, a los servidores bajo su dependencia."

Autonomía para decidir sobre líneas de investigación. El artículo 2º del Decreto 898 de 2017, en concordancia con el punto 3.4.4. del Acuerdo Final (pág. 84, primer párrafo), dispone que el Director de la Unidad Especial de Investigación "Tendrá autonomía para decidir sus líneas de investigación, llevarlas a la práctica y para emprender actuaciones ante cualquier jurisdicción". Lo anterior, prima facie, contraría los principios constitucionales de jerarquía y unidad de gestión, que orientan la estructura y el funcionamiento de la Fiscalía General de la Nación (art. 251.3 Superior).

Selección de los servidores públicos que integrarán la Unidad Especial de Investigación. El parágrafo 1 del artículo 7º del Decreto Ley 898 de 2017, reproduciendo lo previsto en el punto 3.4.4. del Acuerdo Final (p.84, octavo párrafo), dispone que el Director de la Unidad Especial de Investigación escogerá a los servidores que laborarán en ella, conforme a altos estándares de transparencia y efectividad en el ejercicio de la función pública. Tales disposiciones, prima facie, contrarían lo previsto en el artículo 251.2 Superior según el cual son competencias del Fiscal General de la Nación "Nombrar y remover, de conformidad con la ley, a los servidores bajo su dependencia."

Autonomía presupuestal. El artículo 24 del Decreto Ley 898 de 2017, dispone que los recursos públicos destinados a asegurar el funcionamiento de la Unidad Especial de Investigación serán ejecutados de conformidad con el plan que establezca el Director de la misma, lo cual coincide con lo previsto en el punto 3.4.4. del Acuerdo Final (pág. 85, primer párrafo). Lo anterior, prima facie, desconoce los principios constitucionales de jerarquía y unidad de gestión, que orientan la estructura y el funcionamiento de la Fiscalía General de la Nación (art. 251.3 Superior).

El Procurador General de la Nación considera que la Corte debe declarar la exequibilidad de las referidas normas legales, en el entendido que existe subordinación de la Unidad Especial de Investigación frente al Fiscal General de la Nación. La Corte considera que tales condicionamientos resultan improcedentes, por las razones que pasan a explicarse:

Si el juez constitucional confrontara las referidas disposiciones exclusivamente con la Carta Política de 1991, es decir, haciendo total abstracción del texto del Acuerdo Final, procedería un fallo de inexequibilidad de las mismas, por cuanto desconocen la estructura y funcionamiento de la Fiscalía General de la Nación. Sin embargo, como se explicó, la entrada en vigencia del Acto Legislativo 02 de 2017 comporta que la Corte se esfuerce por buscar soluciones interpretativas, que logren superar las eventuales tensiones que se presenten entre la Constitución y el Acuerdo Final.  

La búsqueda de soluciones armónicas entre la Constitución y el Acuerdo Final fue aceptada por la Corte en Sentencia C-224 de 2017:

"En conclusión: si bien los decretos con fuerza de ley, expedidos por el Presidente de la República con base en el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016 deben guardar una conexidad con el texto del Acuerdo Final, también lo es que el Jefe de Estado cuenta con un margen de configuración normativa en materia de normas de ejecución de lo acordado, lo cual le permite introducir ciertas modificaciones que logren armonizar la Constitución con el Acuerdo de Paz." (negrillas y subrayados agregados)

Se trata, en consecuencia, de alcanzar un delicado equilibrio entre la necesidad de cumplir lo acordado, en tanto que manifestación del derecho a la paz (art. 22 Superior), y evitar crear una institucionalidad  ad hoc, que funcione de manera insular y desarticulada con las autoridades públicas preexistentes.

Así las cosas, resultaría inadmisible la creación de una Unidad Especial de Investigación, que actuara por fuera del diseño institucional  preexistente de la Fiscalía General de la Nación, es decir, una instancia investigativa paralela.

Por el contrario, el diseño que trae el Decreto Ley 898 de 2017, el cual   responde, en lo esencial, al previsto en el punto 3.4.4. del Acuerdo Final, reafirma que la Unidad Especial de Investigación hace parte de la estructura orgánica de la Fiscalía General de la Nación (art.2); que además debe funcionar en estrecha coordinación y articulación con las demás unidades y con el Fiscal General de la Nación (art. 3). Los servidores públicos que integraran la Unidad, si bien son seleccionados por el Director de la misma, finalmente son nombrados por el Fiscal General de la Nación (parágrafo 1 del artículo 7).

Así las cosas, si bien el Director de la Unidad Especial de Investigación es seleccionado de una forma sui generis, en cuyo proceso por lo demás interviene el Fiscal General de la Nación, y que permanecerá en el cargo por un período de cuatro (4) años, también lo es que se encuentra sometido al  régimen de inhabilidades e incompatibilidades de la misma Fiscalía, pudiendo ser destituido por la comisión de faltas graves (parágrafo del art. 9).

De igual manera, la autonomía con que cuenta el Director de la Unidad, en temas de fijación de líneas investigativas termina siendo relativa, por cuanto, en los términos del artículo 16 del Decreto 898 de 2017, se encuentra obligado a proponerle al Fiscal General de la Nación un Plan de Priorización Anual.

Por último, la discrecionalidad con que cuenta el Director de la Unidad para manejar los recursos públicos destinados al financiamiento de la misma (art. 24), si bien afecta de cierta forma la vigencia de los principios jerárquicos y de unidad de gestión de la Fiscalía, también lo es que la misma norma dispone que aquello será “sin perjuicio de los controles establecidos legalmente”.

Dado que la Fiscalía General de la Nación opera bajo criterios de jerarquía y unidad de mando, la Corte enfatiza la relatividad de la autonomía del Director de la Unidad Especial de Investigación. Una visión contraria implicaría el caos administrativo ante la fractura que significaría entender la unidad como un ente autónomo independiente, atomizando además la responsabilidad constitucional en materia de política criminal radicada en el Fiscal General de la Nación. Estas reglas no pueden afectar el principio de unidad de mando a cargo del Fiscal General de la Nación.

En conclusión: las particularidades que ofrece el nombramiento, período y funciones del Director de la Unidad Especial de Investigación logran superar el control de constitucionalidad, en la medida en que no conducen a crear una instancia investigativa paralela. De hecho, a lo largo de los artículos 1 a 24 del Decreto Ley 898 de 2017 se logra alcanzar un delicado equilibrio entre el imperativo de cumplir lo acordado (art. 22 Superior) y preservar la institucionalidad vigente (arts. 249, 250 y 251 Superiores).

Amplitud del margen de configuración del legislador extraordinario en relación con lo previsto en el Acuerdo Final, en el sentido de adicionar ciertas disposiciones

Algunos intervinientes alegan que el Presidente de la República se excedió en el ejercicio de sus funciones, en la medida en que incluyó en el Decreto Ley 898 de 2017 algunos temas no previstos en el punto 3.4.4., en concreto, la facultad que le reconoce al Fiscal General de la Nación de devolver la terna (parágrafo 1 del artículo 8). La Corte no comparte tal conclusión, por las siguientes razones:

En los términos del parágrafo del artículo 8º del Decreto Ley 898 el Fiscal General de la Nación sólo podrá devolver la terna porque alguno de sus integrantes no satisfaga los requisitos legales o se encuentre inmerso en causa de inhabilidad o incompatibilidad constitucional o legal para el ejercicio del cargo. En este caso, los postulantes deberán remitir una nueva terna dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes.

Si bien es cierto que el punto 3.4.4. del Acuerdo Final no prevé la figura de la devolución de la terna en materia de elección del Director de la Unidad Especial de Investigación, también lo es que el legislador cuenta con un cierto margen de configuración normativa al momento de implementar el acuerdo de paz. Su labor, en consecuencia, no se limita a transcribir literalmente lo acordado, sino a ejecutar los compromisos asumidos. Además, el Acuerdo Final no puede ser entendido como un texto omnicomprensivo y cerrado, sino como un documento que debe ser interpretado de buena fe y complementado.

9. Análisis de conexidad y estricta necesidad en relación con el proceso de ajuste institucional parcial de la Fiscalía General de la Nación (Títulos II, III y IV)

A diferencia de la creación de la Unidad Especial de Investigación, el proceso de reajuste institucional de la Fiscalía General de la Nación, acompañado de unos cambios en la nomenclatura de ciertos cargos (arts. 56, 57 y 58), la supresión de unos empleos de la planta de la Entidad (art. 59) y la creación de otros en el área administrativa, de Fiscalías y de Policía Judicial (art. 60), generó diversas posturas entre los intervinientes y el Procurador General de la Nación, en punto a los juicios de conexidad y necesidad. De hecho, el único aspecto en el cual todos coinciden es el referente a la constitucionalidad del artículo 61 del Decreto Ley 898 de 2017, referente a la creación de cargos para la Unidad Especial de Investigación.

El Gobierno Nacional alega la existencia de una conexidad entre el proceso de ajuste institucional de la Fiscalía y las siguientes disposiciones del Acuerdo Final:

El punto 3.4.4. del Acuerdo Final, referente a la creación de una Unidad Especial de Investigación;

El punto 1.1.1 sobre Reforma Rural Integral, mediante el cual se crea un Fondo de Tierras para su distribución gratuita, el cual será nutrido, entre otros, por bienes provenientes de procesos de extinción de dominio, lo cual comporta dotar a la Entidad de la necesaria estructura administrativa;

El punto 2.1.2. sobre garantías de participación en política, que implica agilizar las investigaciones relacionadas con la neutralización de fenómenos que atenten contra quienes la realizan;

El punto 2.1.2.1. sobre el Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política, uno de cuyos puntos es el fortalecimiento de las capacidades investigativas y de judicialización para procesar a quienes atenten contra quienes ejercen actividades políticas;

El punto 2.3.3 sobre Participación Política, que implica combatir los delitos electorales;

El punto 4.3.1. sobre la "Solución al Problema de las Drogas Ilícitas", que implica la judicialización de organizaciones criminales y perseguir de forma eficaz los bienes de procedencia ilícita; y

El punto 5.1.2. sobre víctimas, que conlleva a la presentación, por parte de la Fiscalía General de la Nación, de informes ante la JEP.

En lo atinente al requisito de estricta necesidad, el Gobierno considera que se encuentra acreditado, por dos razones complementarias:

La conformación de la Unidad Especial de Investigación es urgente debido al aumento de vulneraciones en contra de los defensores de derechos humanos y a la necesidad de garantizar la estabilidad en el contexto del posacuerdo; y

La creación de la Unidad Especial y el fortalecimiento de las dependencias relacionadas con el Acuerdo altera la distribución de funciones al interior de la Entidad.

La Fiscalía General de la Nación apoya igualmente el planteamiento de la existencia de conexidad y estricta necesidad de la medida. A manera de síntesis sostiene:

Creación de una Unidad Especial de Investigación. La modificación de la estructura de la Fiscalía, para crear e incorporar una Unidad Especial de Investigación para los delitos cometidos contra los defensores de los derechos humanos, líderes de movimientos sociales o políticos, es conforme con lo establecido en el punto 3.4.4. del Acuerdo Final.  Para lograr tal objetivo “no basta con la creación de una dependencia de la Fiscalía, sino que, es necesaria la adecuación de toda la arquitectura institucional, con el objeto de fortalecer las capacidades operativas y lograr el cumplimiento de las metas propuestas”;

Características de la criminalidad del posconflicto colombiano. Los mapas y las cifras muestran una tendencia de aumento de la criminalidad en las zonas de consolidación. Las principales amenazas contra la seguridad ciudadana, la implementación del Acuerdo Final y la consecución de la paz son: (i) Las disidencias de las FARC-EP que hacen presencia en los Departamentos de Vaupés, Guaviare, Meta, Cundinamarca y Tolima; (ii) La guerrilla del ELN, con creciente presencia en sus frentes de guerra en 16 Departamentos; (iii) El Clan del Golfo que opera en 17 Departamentos; (iv) La banda de Los Puntilleros que opera en Vichada y Meta; (v) La banda de Los Pelusos en Norte de Santander; (vi) Los antiguos postulados de Justicia y Paz que empiezan a retornar a sus territorios; y (vii) Algunos sectores de milicianos de las FARC-EP. Adicionalmente, algunas organizaciones criminales vienen ocupando áreas de influencia de los frentes desmovilizados de las FARC-EP, “en consecuencia, ha aumentado la criminalidad en los 165 municipios en que tenía presencia el grupo guerrillero”.

Identificación de tres áreas misionales que responden al objetivo constitucionalmente legítimo de enfrentar la criminalidad existente en un contexto de posconflicto. Con el fin de responder a la actividad criminal en Colombia y los desafíos del posconflicto, el Decreto Ley 898 de 2017 crea tres delegadas misionales: (i) La Delegada contra la Criminalidad Organizada; (ii) La Delegada para las Finanzas Criminales; y (iii) La Delegada para la Seguridad Ciudadana.

Los ajustes en la estructura de la Fiscalía General de la Nación desarrollan los mandatos del Acuerdo Final y constituyen una reforma institucional indispensable para el posconflicto, de las reconocidas en la jurisprudencia nacional e internacional como necesarias en contextos transicionales. La creación de la Unidad Especial de Investigación y la reestructuración parcial de la Fiscalía General de la Nación para su adecuado funcionamiento en un contexto de transición hacia la paz son medidas administrativas que desarrollan los contenidos del Acuerdo Final y representan garantías de no repetición de violaciones a los derechos humanos.

El Título I del Decreto Ley 898 de 2017, sobre la creación de la Unidad Especial de Investigación, desarrolla específicamente lo dispuesto en el punto 3.4.4. del Acuerdo Final de Paz. Igualmente, la modificación de la disposición orgánica de la Entidad procura la movilización de los recursos administrativos, logísticos, técnicos e investigativos necesarios para responder a los desafíos que implica la construcción de una paz estable y duradera. En efecto, la reestructuración administrativa permite que el área misional de la Entidad se adecue a las exigencias del Acuerdo Final y concrete sus esfuerzos en el posconflicto en tres ejes: (i) garantizar la seguridad ciudadana; (ii) combatir la criminalidad organizada, especialmente aquella que afecta el territorio y las zonas de consolidación; y (iii) atacar los patrimonios ilícitos.

El Procurador General de la Nación sostiene que el ajuste organizacional de la Fiscalía, y las consecuentes reformas introducidas en la planta de cargos de la Entidad, encuentran su fundamento en varias disposiciones del Acuerdo Final.

La totalidad de los intervinientes, salvo la Universidad Libre de Bogotá, coinciden en afirmar que sólo la creación de la Unidad Especial de Investigación guarda una conexidad objetiva estricta y suficiente con el texto del Acuerdo Final. De igual manera, afirman que no se logró probar por qué razón tales reformas eran necesarias, en términos de urgencia, lo cual justifica su no sometimiento al procedimiento legislativo ordinario.

9.1. Juicio de conexidad objetiva, estricta y suficiente en relación con el proceso de ajuste institucional de la Fiscalía General de la Nación

La Corte interpreta el texto del Acuerdo Final como un todo, una integralidad, un conjunto de compromisos bilaterales que apuntan no sólo a la desmovilización de un grupo armado ilegal, sino a la construcción de una paz estable y duradera. De tal suerte que sus diversas cláusulas no puedan ser leídas de forma aislada, descontextualizada, sino de forma armoniosa y coherente.

En materia de reformas a la Fiscalía General de la Nación, amén del citado punto 3.4.4. del Acuerdo Final, en el punto 6.1.9. sobre “Prioridades para la implementación normativa”, en su literal c) expresamente aparece la conformación de la Unidad Especial de Investigación, bien sea mediante ley o acto legislativo (pág. 200, tercer párrafo). La Corte entiende que tal compromiso se cumple mediante la expedición de un decreto con fuerza de ley.

A su vez, la conexidad objetiva, estricta y suficiente entre las normas del Decreto Ley 898 de 2017, referentes a la reorganización de la Fiscalía General de la Nación, y el texto del Acuerdo Final, deriva de una lectura integral y transversal del mismo.  

La primera alusión al Acuerdo Final es al punto 1.1.1., relacionado con la creación de un Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral:

“1.1.1. Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral

Con el propósito de lograr la democratización del acceso a la tierra, en beneficio de los campesinos y de manera especial las campesinas sin tierra o con tierra insuficiente y de las comunidades rurales más afectadas por la miseria, el abandono y el conflicto, regularizando los derechos de propiedad y en consecuencia desconcentrando y promoviendo una distribución equitativa de la tierra, el Gobierno Nacional creará un Fondo de Tierras de distribución gratuita. El Fondo de Tierras, que tiene un carácter permanente, dispondrá de 3 millones de hectáreas durante sus primeros 12 años de creación, las que provendrán de las siguientes fuentes:

Tierras provenientes de la extinción judicial de dominio a favor de la Nación: el Gobierno Nacional adelantarás las reformas necesarias para agilizar el proceso judicial de extinción, con el fin de revertir la concentración ilegal de tierras” (negrillas y subrayados agregados).

La segunda referencia al Acuerdo Final es a los puntos 2.1.2.1. y 2.1.2.2. relacionados con el Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política y las Garantías de Seguridad para Líderes y Lideresas de Organizaciones y Movimientos Sociales y Defensores y Defensoras de Derechos Humanos, respectivamente.

En lo atinente al punto 2.1.2.1, el Gobierno Nacional cita en su intervención el siguiente apartado:

“Fortalecimiento de las capacidades investigativas y de judicialización para procesar a quienes atenten contra quienes ejercen la política. Se adelantará un proceso de especialización en la etapa de investigación y acusación para elevar las capacidades institucionales para combatir la impunidad”. (pág. 39, punto a) Adecuación normativa e institucional).

A su vez, en el punto 2.1.2.2., el mismo interviniente trae a colación el siguiente compromiso:

“Fortalecimiento de las capacidades investigativas y de judicialización contra quienes atenten contra líderes y lideresas de organizaciones y movimientos sociales y defensores y defensoras de derechos humanos”. (pag. 41, punto a) a) Adecuación normativa e institucional).

La tercera referencia al Acuerdo Final que figura en parte motiva del Decreto Ley 898 de 2017 es punto 3.4.3., relacionado con la creación de la Comisión Nacional de Garantías. La explicación del Gobierno Nacional es la siguiente:

“Que en virtud del punto tercero del Acuerdo Final, es imperante fortalecer las capacidades de investigación y juzgamiento para realizar la persecución penal de "las conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo". Con esa finalidad, el Acuerdo previo la creación de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad, de la cual hace parte el Fiscal General de la Nación y así mismo, de la Unidad Especial de Investigación para adelantar la investigación, persecución y acusación de esos delitos y organizaciones, la cual, por mandato del Acuerdo, será parte de la Fiscalía General de la Nación”.

La cuarta referencia que figura en la parte motiva del Decreto Ley 898 de 2017 al Acuerdo Final es el punto 3.4.7. sobre “Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política”, cuyo texto es el siguiente:

“3.4.7 Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política

El Sistema Integral desarrollará un nuevo modelo de garantías de derechos ciudadanos y protección para los movimientos y partidos políticos, incluyendo el movimiento que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal, las comunidades rurales y organizaciones sociales, de mujeres y defensoras de derechos humanos respetando lo acordado en el Acuerdo de Participación Política”. (pág. 86)

La quinta alusión al Acuerdo Final en el Decreto Ley 898 de 2017 es al punto 5.1.2. referente al Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y no Repetición (SIVJRNR), el cual prevé ciertas obligaciones de la Fiscalía en relación con la Jurisdicción Especial para la Paz. Concretamente, se trata de rendir unos informes:

Así, la Sala de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad y de Determinación de los Hechos y Conductas tendrá dentro de sus funciones:

“Recibir los informes que le presentarán la Fiscalía General de la Nación, los órganos competentes de la justicia penal militar, la Comisión de acusaciones de la Cámara de Representantes o el órgano que la reemplace…” (pág. 154)

De igual manera, la Fiscalía deberá remitirle a la referida Sala la totalidad de las investigaciones adelantadas por conductas de competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz:

“La Fiscalía General de la Nación o el órgano investigador de cualquier otra jurisdicción que opere en Colombia, continuarán adelantando las investigaciones hasta el día en que la Sala, una vez concluidas las etapas anteriormente previstas, - salvo la recepción de los reconocimientos de verdad y responsabilidad, los cuales siempre deberán ser posteriores al recibimiento en la Sala de la totalidad de investigaciones efectuadas respecto a la conducta imputada-, anuncie públicamente que en tres meses presentará al Tribunal para la Paz su resolución de conclusiones, momento en el cual la Fiscalía o el órgano investigador de que se trate, deberán remitir a la Sala la totalidad de investigaciones que tenga sobre dichos hechos y conductas, momento en el cual la Fiscalía o el órgano investigador de que se trate perderá competencias para continuar investigando hechos o conductas competencia de la Jurisdicción Especial de Paz.” (Pág. 156).

Así mismo, la Sala podrá solicitarle información a la Fiscalía sobre conductas cometidas con ocasión del conflicto, respecto de las cuales no cuente con la suficiente información:

“Después de recibido el informe de la Fiscalía General de la Nación, de las organizaciones de víctimas y de derechos humanos, o del órgano investigador de que se trate, la Sala podrá solicitar a las mismas o a otros órganos competentes del Estado, que informen respecto de hechos sobre los cuales no se cuente con información suficiente”. (pág. 156)

Una sexta referencia que realiza el Decreto Ley 898 de 2017 al texto del Acuerdo Final es el atinente a la lucha contra la corrupción:

Judicialización efectiva

Como parte del compromiso de intensificación de la lucha contra la corrupción, el crimen organizado y sus redes de apoyo (subpunto 3.4. del Acuerdo General), en el marco del fin del conflicto armado y con el objetivo de proteger tanto a las comunidades y el buen desarrollo del PNIS, como la implementación de una estrategia integral de lucha contra la corrupción, que fortalezca y cualifique la presencia  y efectividad institucional y concentre sus capacidades en la investigación, judicialización y sanción de los delitos asociados a cualquier organización o agrupación criminal relacionados con la producción y comercialización de drogas ilícitas, siempre considerando el tratamiento diferenciado que se debe dar a los campesinos y campesinas y pobladores rurales vinculados a la explotación de los cultivos de uso ilícito”.

Una séptima alusión realizada en la parte motiva del Decreto Ley 898 de 2017 al Acuerdo Final, es el atinente al punto 5.1.3.7., titulado “Adecuación y fortalecimiento participativo de la política de atención y reparación integral a víctimas en el marco del fin del conflicto y contribución a la reparación material de las víctimas”:

“Adecuación y fortalecimiento participativo de la Política de atención y reparación integral a víctimas en el marco del fin del conflicto y contribución a la reparación material de las víctimas ?el Gobierno Nacional y las FARC-EP acuerdan que en el marco del fin de conflicto es necesario fortalecer la Política de atención y reparación integral a víctimas, adecuarla a las necesidades y oportunidades de este nuevo contexto, y asegurar que contribuya de manera efectiva a la convivencia, la no repetición y la reconciliación. ?Para ello el Gobierno Nacional pondrá en marcha un proceso efectivo con la más amplia participación posible de las víctimas y sus organizaciones, promoviendo espacios para la discusión de sus propuestas con las autoridades competentes. Este proceso se realizará en el marco de las instancias de participación de víctimas existentes, que serán ampliadas y fortalecidas para tal efecto, de manera que organizaciones de víctimas y víctimas que no hagan parte de estas instancias, puedan participar en este proceso.

Con objeto de concretar lo anterior, se convocará y celebrará un evento de amplia participación con organizaciones de víctimas y víctimas incluyendo las que no hacen parte de estas instancias de participación. Se invitará a expertos académicos y organizaciones especializadas y de defensores y defensoras de derechos humanos.

Como consecuencia de este proceso de participación y discusión de las propuestas de las víctimas y sus organizaciones, el Gobierno pondrá en marcha los ajustes y reformas normativas y de política necesarios para: adecuar la Política a lo acordado en el sub-punto de reparaciones; garantizar la articulación con la implementación de los planes y programas a nivel local e interinstitucional que se deriven de la firma del Acuerdo Final; superar las dificultades y aprovechar las oportunidades que supone el fin del conflicto; y hacer los ajustes a las prioridades de ejecución de recursos, a los planes de ejecución de metas, y a los criterios de priorización poblacional y territorial para su ejecución.

(…)

Por su parte, en el marco del fin del conflicto y dentro de los parámetros del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, las FARC-EP como organización insurgente que actuó en el marco de la rebelión, se comprometen a contribuir a la reparación material de las víctimas y en general a su reparación integral, sobre la base de los hechos que identifique la Jurisdicción Especial para la Paz.

(…)

Una octava referencia al texto del Acuerdo Final es la referente a la lucha contra el lavado de activos:

“4.3.2.Estrategia contra los activos involucrados en el narcotráfico y el lavado de activos

(…)

El Gobierno Nacional pondrá en marcha una nueva estrategia para garantizar la aplicación efectiva de la extinción de dominio, que incluya los recursos y los ajustes normativos e institucionales necesarios para cualificar y fortalecer las capacidades de las entidades del Estado competentes en materia de identificación de activos, investigación y judicialización, que estará acompañada de la implementación de una estrategia integral de lucha contra la corrupción”.

Una novena alusión al Acuerdo Final, realizada por el texto del Decreto Ley 898 de 2017, apunta al desmantelamiento de las organizaciones criminales:

Solución al fenómeno de producción y comercialización de narcóticos: (...)

El propósito central es desarticular las organizaciones criminales comprometidas con este flagelo, incluyendo las redes dedicadas al lavado de activos”.

Una última referencia realizada por el Decreto 898 de 2017 al Acuerdo Final, es la atinente al fortalecimiento de las investigaciones por la comisión de delitos electorales:

“2.3.3.1.Medidas para la promoción de la transparencia en los procesos electorales.

Con el objetivo de promover una mayor transparencia electoral, el Gobierno Nacional garantizará, junto con las autoridades competentes, la implementación de las siguientes medidas:

(…)

Fortalecer la capacidad de investigación y sanción de los delitos, las faltas electorales y la infiltración en la actividad política”.

La Corte advierte que las diez (10) referencias que el texto del Decreto Ley 898 de 2017 realiza a diversos puntos del Acuerdo Final, demuestran la voluntad de las partes negociadoras de fortalecer las capacidades investigativas y de judicialización del Estado, con miras a alcanzar los siguientes objetivos:

Luchar contra la  impunidad en materia de crímenes cometidos contra defensores de los derechos humanos, líderes sociales y políticos, así como personas vinculadas con la implementación del Acuerdo Final;

Combatir las finanzas de las organizaciones criminales, en especial, aquellas vinculadas con el tráfico de estupefacientes. Lo anterior implica agilizar los procesos de extinción de dominio y lavado de activos;

Hacerle frente a fenómenos de corrupción administrativa que afecten la implementación del Acuerdo Final;

Incrementar la efectividad de las investigaciones adelantadas en materia de delitos electorales;

Enfrentar las diversas modalidades de criminalidad organizada que afectan al país; y

Disponer de herramientas investigativas fuertes destinadas a perseguir los bienes ilícitos de las FARC, y por esta vía, buscar la reparación de las víctimas; y

Preparar la Institución para la elaboración y entrega de informes a la Jurisdicción Especial para la Paz.

De tal suerte que se logró probar:

La existencia de un vínculo cierto y verificable entre los diez (10) contenidos del Acuerdo Final y el proceso de reestructuración y modificación de la planta de la Fiscalía General de la Nación (conexidad objetiva);

El Gobierno Nacional demostró que el desarrollo normativo contenido en el decreto responde, de manera precisa, a diversos aspectos definidos y concretos del Acuerdo (conexidad estricta); y

El legislador extraordinario probó la existencia de un grado de estrecha proximidad entre las materias objeto de regulación por parte del decreto respectivo (reorganización administrativa y modificación de la planta de personal) y diversos contenidos  del Acuerdo que se pretenden implementar (agilización del proceso de extinción de dominio, protección de los defensores de los derechos humanos, lucha contra la corrupción, persecución de bienes de la FARC, creación de la Comisión Nacional de Garantías, rendición de informes a la JEP, etcétera) (conexidad suficiente).

Adicionalmente, la debida implementación del Acuerdo Final implica el fortalecimiento de la capacidad del Estado y, en particular, de la Fiscalía, para perseguir el delito. El cumplimiento del deber del Estado de investigar y sancionar las graves violaciones a los derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario, se traduce para la Fiscalía en el deber de priorizar la investigación y persecución de tales delitos cometidos en el marco del conflicto armado y atribuibles a sujetos respecto de los cuales mantiene competencia al haber sido excluidos de la competencia de la JEP. La reforma, en fin, es necesaria y conexa con el Acuerdo Final, porque responde a la necesidad de reestructurar otras áreas de la Fiscalía con la finalidad de armonizar los diferentes componentes de la política criminal en el marco del proceso de Justicia Transicional.

En efecto, la Justicia Transicional no se encuentra circunscrita exclusivamente a la JEP, pues esta se compone de “toda variedad de procesos y mecanismos asociados con los intentos de una sociedad por resolver los problemas derivados de un pasado de abusos a gran escala, a fin de que los responsables rindan cuentas de sus actos, servir a la justicia y lograr la reconciliación”[13] (Informe del Secretario General de Naciones Unidas, El Estado de derecho y la justicia de transición en las sociedades que sufren o han sufrido conflictos, Documento S/2004/616, 3 de agosto de 2004). En el mismo sentido, el Acto Legislativo 01 de 2012 señaló que “los instrumentos de justicia transicional tendrán como finalidad prevalente facilitar la terminación del conflicto armado interno y el logro de la paz estable y duradera, con garantías de no repetición y de seguridad para todos los colombianos; y garantizarán en el mayor nivel posible, los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación”.

El conflicto armado interno ha sido de larga duración, complejo y con participación de muchos actores: guerrillas, grupos paramilitares y miembros de la Fuerza Pública; también han sido responsables, de manera directa o indirecta en la comisión de delitos en el marco del conflicto armado, civiles –no combatientes-.

De acuerdo a lo anterior, la garantía del derecho a la justicia en el proceso de Justicia Transicional en Colombia no está circunscrito exclusivamente a la JEP, pues la investigación, juzgamiento y sanción de los crímenes cometidos en el marco del conflicto armado, así como del otorgamiento de los beneficios jurídicos dirigidos a alcanzar la transición, está distribuida en varias instancias judiciales, según el autor responsable de los hechos:

La judicialización y tratamientos especiales de justicia para miembros de grupos armados ilegales desmovilizados individual o colectivamente antes de 2005 se rige por los procedimientos de Justicia y Paz y Acuerdos de contribución a la Verdad Histórica y a la Reparación[15], a cargo de la jurisdicción ordinaria y de la FGN.

La judicialización y tratamientos especiales de justicia para miembros de las FARC en el marco de la suscripción del Acuerdo de Paz, se rige por el procedimiento ante la Jurisdicción Especial para la Paz[16], así como los jueces ordinarios que pueden conceder las amnistías y libertades.

La judicialización de los aforados constitucionales, presuntamente responsables de delitos en el marco del conflicto armado está a cargo de las autoridades que señala la Constitución Política,[17] sin perjuicio de que voluntariamente se puedan someter a la JEP.

La judicialización de los civiles, servidores públicos o particulares, presuntamente responsables de delitos en el marco del conflicto armado, está a cargo de la jurisdicción ordinaria y de la Fiscalía General de la Nación, sin perjuicio de que voluntariamente se puedan someter a la JEP[18].

Conforme a lo anterior, es necesario que la Fiscalía General de la Nación adecúe su estructura, como lo hace el  Decreto Ley bajo examen, en aras de cumplir los propósitos de una estrategia de Justicia Transicional amplia, que armonice los esfuerzos de investigación, juzgamiento y sanción de todos los delitos, cometidos por todos los responsables, en el marco del conflicto armado.

En conclusión: el legislador extraordinario demostró la existencia de una conexidad objetiva, estricta y suficiente entre las disposiciones del Decreto Ley 898 de 2017 que regulan el proceso de reestructuración de la Fiscalía General de la Nación y las modificaciones en la planta de personal, y el texto del Acuerdo Final.

9.2. Juicio de estricta necesidad de la reorganización de la Fiscalía General de la Nación

La Corte en sus Sentencias C-160 y 331 de 2017 ha señalado que los decretos con fuerza de ley que expida el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades que le fueron otorgadas en el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016, deben superar un juicio de necesidad estricta, lo cual “exige entonces al Gobierno demostrar que el trámite legislativo ordinario, así como el procedimiento legislativo especial de que trata el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016, no eran idóneos para regular la materia objeto del decreto.  Por ende, el requisito de necesidad estricta exige que la regulación adoptada a través de la habilitación legislativa extraordinaria tenga carácter urgente e imperioso, de manera tal que no sea objetivamente posible tramitar el asunto a través de los canales deliberativos que tiene el Congreso, bien sea ordinarios y especiales”.

Para tales efectos, la Corte analizará:

Los propósitos perseguidos con el proceso de reajuste institucional;

Los elementos contextuales que evidencian la existencia de diversas y graves amenazas para la adecuada implementación del Acuerdo Final;

Las experiencias comparadas referidas al incremento de la criminalidad durante la fase del posconflicto; y

La inidoneidad del trámite legislativo (ordinario y Especial para la Paz).

Los propósitos perseguidos con el proceso de reajuste institucional

El proceso de reajuste institucional busca contar con una Entidad más eficiente en lo misional y menos costosa en la parte administrativa. Se trata de un reacomodamiento institucional a costo cero (0), para enfrentar las necesidades y retos de la administración de justicia del posconflicto.

La disminución de cargos administrativos, así como la supresión de setenta y tres (73) puestos de Fiscales Delegados ante Tribunales de Distrito Judicial, según datos aportados por el órgano investigador[19], le permitirá a la Entidad llegar por primera vez a cuarenta y tres (43) municipios del país y a aumentar la presencia de fiscales e investigadores en otros ciento y ocho (108), a partir de julio de 2017.

Al respecto, la Corte advierte que se trata de municipios ubicados, muchos de ellos, en zonas donde tradicionalmente hacían presencia las FARC, tales como San Miguel (Putumayo), Medio Baudó (Chocó), San José del Fragua (Caquetá), Mapiripán (Meta), entre otros. Se trata, en consecuencia, de consolidar la paz en los territorios más apartados de la geografía nacional.

Para el cumplimiento de estos propósitos, la Fiscalía General de la Nación, plantea lo siguiente:

“Lograr la intervención propuesta exige a la Fiscalía la designación de los funcionarios que cumplirán con esas funciones. Para ello, se nombrarán (500) fiscales nuevos que se destinarán exclusivamente al fortalecimiento regional. Esta distribución se hará de la siguiente manera: (i) se destinarán (207) fiscales locales y seccionales para la intervención de los 151 municipios priorizados; (ii) se asignarán (293) nuevos fiscales que se designarán  para fortalecer las diferentes seccionales. Todo esto también tendrá efectos inmediatos a partir del 01 de julio de 2017.

Ahora bien, las fases 2 y 3 del programa de priorización de (500) municipios están previstas para cumplirse entre 2018 y 2020, con lo que se atenderán los (350) municipios restantes. Como quiera que este programa tiene una agenda planeada a 3 años, es imprescindible que su implementación comience de inmediato en aras de poder cumplir con las metas propuestas”.[20]

De conformidad con la información aportada por la Fiscalía General de la Nación, los municipios que han sido intervenidos han aumentado sus niveles de productividad de forma vertiginosa, desde julio hasta septiembre de 2017. Durante los dos primeros meses de implementación del plan, se apreció un incremento del 34.4% de su productividad, que mide las decisiones relevantes que toma cada fiscal en sus casos (imputaciones, acusaciones y preclusiones), como se indica a continuación:

En pocas palabras, el principio rector del proceso de reajuste institucional de la Fiscalía General de la Nación es aquel de hacer presencia estatal, con carácter urgente, en los territorios anteriormente controlados por las FARC, y de esa manera, contribuir a crear las condiciones de seguridad necesarias para la implementación del Acuerdo Final.

Elementos contextuales que evidencian la existencia de diversas y graves amenazas para la adecuada implementación del Acuerdo Final

En numerosas ocasiones, la Corte ha tomado en consideración elementos contextuales, con miras a determinar la constitucionalidad de una determinada normatividad. Baste citar los fallos sobre decretos mediante los cuales de decreta un estado de excepción[21], se definen competencias de órganos de naturaleza pública[22], se examinan reformas tributarias[23] o  asuntos presupuestales[24], entre otras.

Lo anterior por cuanto, como se afirmó en Sentencia C- 557 de 2001, “Si bien el control de constitucionalidad de las normas es un control abstracto porque no surge de su aplicación en un proceso particular, ello no significa que el juicio de exequibilidad deba efectuarse sin tener en cuenta el contexto dentro del cual la norma fue creada (i.e. su nacimiento), y dentro del cual ha sido interpretada (i.e. ha vivido).  En fin: en buena medida, el sentido de toda norma jurídica depende del contexto dentro del cual es aplicada”.

La Fiscalía General de la Nación, a lo largo de su intervención, refiere la existencia de diversas y complejas amenazas que se ciernen sobre la adecuada implementación del Acuerdo Final, y por ende, la premura y necesidad en fortalecer el aparato investigativo estatal:

“La Fiscalía General de la Nación ha encontrado que, desde enero del presente año, el censo de criminalidad en las regiones donde tradicionalmente había hecho presencia la guerrilla de las FARC[25], ha aumentado significativamente.

Tal como se advirtió desde la intervención de la Fiscalía en junio, la urgencia e imperiosidad de tramitar la reorganización administrativa de la Entidad a través de un Decreto, tiene auténtico y sólido fundamento en la necesidad de llenar de manera inmediata los vacíos “presenciales” dejados por las FARC, puesto que eso habrá de impactar directamente los índices de delitos contra la seguridad ciudadana negativamente”.

En cuanto a otros delitos, durante el 2017 aumentó el número de noticias criminales recibidas por la Fiscalía mes a mes en las zonas afectadas por el conflicto. Al menos el 60% de los delitos ocurridos en las zonas priorizadas son conductas que atentan directamente contra la seguridad ciudadana”.

Al respecto, indica que desde la suscripción del Acuerdo Final y la consecuente desmovilización de las FARC, se ha venido produciendo un fenómeno de veloz mutación geográfica de los grupos criminales. Han surgido nuevas estructuras delictivas en los espacios con baja presencia estatal.

La situación actual de posconflicto muestra las siguientes amenazas: (i) algunas disidencias de las FARC; (ii) el ELN; (iii) otros Grupos Armados Organizados (Los Pelusos, Los Puntilleros y el Clan de Golfo). Los siguientes mapas muestran la dimensión del problema:

El siguiente mapa muestra la coincidencia existente entre las zonas de concentración de diferentes grupos armados y el fenómeno de desplazamiento forzado:

Señala asimismo la Fiscalía que, si bien es cierto que los índices de criminalidad, después de la suscripción del Acuerdo Final, han tenido una tendencia a la baja, también lo es que en los 165 municipios donde había presencia de las FARC, se han incrementado los delitos que afectan la seguridad ciudadana, en especial: hurto, lesiones personales, tráfico y porte de estupefacientes, minería ilegal, entre otros.

La Fiscalía explica el incremento de la criminalidad en las antiguas zonas controladas por las FARC, debido a las siguientes causas:

El hecho de que las FARC, en muchas poblaciones, fungían como el órgano regulador, por la ausencia estatal;

Se han registrado niveles de disidencia de militantes de la guerrilla; y

Los territorios que han dejado las FARC han venido siendo ocupados por otros grupos al margen de la ley.

Las anteriores circunstancias obligan al Estado, por intermedio de la Fiscalía General de la Nación, en tanto que órgano de investigación y acusación, a incrementar su presencia y planta física en tales territorios, con miras a enfrentar el escenario del posconflicto.

Así las cosas, las transformaciones que vienen conociendo los patrones de macrocriminalidad en el posconflicto, revelan la necesidad de transformar orgánicamente el ente investigador del Estado. En tal sentido, la reforma planteada en el Decreto Ley 898 de 2017, apunta a fortalecer tres (3) ejes temáticos:

Delegada contra la criminalidad organizada;

Delegada para las finanzas criminales; y

Delegada para la seguridad ciudadana

En conclusión: los retos de seguridad y las diversas amenazas que se ciernen sobre la implementación del Acuerdo Final, evidencian la necesidad de adoptar medidas urgentes destinadas a fortalecer la capacidad investigativa estatal, y en consecuencia, la reforma orgánica y de personal de la Fiscalía General de la Nación.

Las experiencias comparadas referidas al incremento de la criminalidad durante la fase del posconflicto

En el texto del Decreto Ley 898 de 2017, el Gobierno Nacional trae a colación diversas experiencias comparadas, las cuales muestran el incremento de ciertas formas de criminalidad en escenarios de posconflicto:

“Que documentos especializados indican que las sociedades en transición pueden sufrir un recrudecimiento de la violencia organizada con posterioridad a la implementación de un Acuerdo de Paz. Al respecto, el Instituto para la Paz de los Estados Unidos -USIP- ha documentado casos como el de Irlanda del Norte, en el que una Comisión de Monitoreo Independiente identificó que existían dificultades en la implementación del Acuerdo del Viernes Santo de 1998, debido a la existencia de grupos paramilitares tanto unionistas como independentistas comprometidos en actividades como el contrabando, narcotráfico, extorsión, falsificación de productos y robos.

Que el USIP también ha hecho referencia a los casos de corrupción que se presentaron en Bosnia y Herzegovina con posterioridad al Acuerdo de Paz de Dayton, protagonizados por partidos nacionalistas bajo la sospecha de destinar los fondos a fugitivos de la guerra.

Que este mismo panorama fue experimentado por Suráfrica con niveles de violencia comparables a aquellos propios de la violencia política gracias al legado del apartheid y los problemas socioeconómicos.

Que esta situación no es ajena a las transiciones latinoamericanas. En el caso de El Salvador, el post acuerdo ha involucrado una escalada de violencia de parte de criminalidad organizada que comete asesinatos, secuestros, extorsiones, violaciones y enfrentamientos callejeros que han afectado la confianza ciudadana”.

Las anteriores afirmaciones coinciden con lo señalado por la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos en Colombia (Informe 2015), a cuyo tenor:

“24. Conforme a la experiencia internacional, es posible prever que el fin de las hostilidades y la desmovilización de la guerrilla podría generar vacíos de poder y disputas por controlar las rentas ilícitas (ganancias derivadas del narcotráfico, extorsión, trata de personas, prostitución, minería, captura de recursos estatales, entre otras). Diversos intereses locales y grupos que se oponen a los cambios que promueve el proceso de paz ya están empleando la violencia y la intimidación para proteger sus intereses, sin una respuesta estatal suficientemente efectiva”

(…)

26.Como la Oficina viene observando, esa violencia se emplea contra la población, funcionarios públicos y líderes sociales que defienden derechos o se oponen a los intereses ilegales. Podrían ser vulnerables también las personas que participan en la implementación de los acuerdos de paz, incluso desmovilizados que contribuyan a la verdad, la justicia y la no-repetición. Los riesgos para las personas desmovilizadas son ya conocidos en la historia de Colombia, a partir de procesos previos de desmovilización en Colombia, incluyendo los del M-19 y de grupos paramilitares.” (negrillas agregadas).

Las experiencias comparadas enseñan que si bien los acuerdos de paz conducen a la desmovilización y al desarme de los grupos ilegales, también lo es que los espacios geográficos que controlaban son rápidamente copados por otras formas de criminalidad. De allí la necesidad de adoptar medidas encaminadas a fortalecer la capacidad investigativa del Estado, en especial, en aquellos territorios.

La Corte advierte que el Gobierno Nacional, en el texto del Decreto Ley 898 de 2017 demostró la existencia de razones suficientes por las cuales los ajustes que sufrió la estructura orgánica de la Fiscalía General de la Nación, con las consiguientes modificaciones en su planta de personal eran urgentes e imperiosas, dadas las numerosas amenazas de seguridad que se ciernen sobre ciertas regiones del país durante el posconflicto, cumpliendo de esta forma con el requisito de necesidad estricta.

La inidoneidad del trámite legislativo (ordinario y Especial para la Paz).

El carácter urgente y la inidoneidad del trámite legislativo fueron explicados por el Presidente de la República, en el texto del Decreto Ley 898 de 2017, en los siguientes términos:

“Que, el presente Decreto con fuerza de ley cumple con el presupuesto de necesidad estricta, conforme al cual las condiciones de urgencia hacen imperativa su expedición sin hacer uso del trámite legislativo, ya sea de carácter ordinario o especial. En efecto, los aspectos regulados mediante este Decreto requieren ser desarrollados con carácter de urgencia, en tanto la implementación del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No repetición y demás institucionalidad necesaria para el cumplimiento del Acuerdo Final debe realizarse a la mayor brevedad. Adicionalmente, si no se fortalece de manera inmediata la estructura de la Fiscalía, en los términos expuestos en esta regulación, la investigación y juzgamiento de las conductas delictivas que atentan contra la implementación del Acuerdo, tales como las que lesionan el ejercicio de la actividad política o las que desarrollan el narcotráfico o el actuar de grupos emergentes y sucesores del paramilitarismo, no podrán ser adelantadas de forma eficiente y eficaz por el ente acusador.

Que en un escenario de postconflicto, resulta esencial asegurar la efectividad de la lucha contra las organizaciones criminales y sus redes de apoyo, incluyendo las que hayan sido denominadas sucesoras del paramilitarismo, las cuales representan una de las mayores amenazas para la implementación del Acuerdo Final y la construcción de una paz estable y duradera”.(Negrillas y subrayados agregados).

La Fiscalía General de la Nación argumenta por qué el trámite legislativo ordinario y el procedimiento legislativo especial resultaban idóneos en su momento, para garantizar una respuesta inmediata a las necesidades de justicia que se presentaban en los territorios colombianos tras la firma del Acuerdo Final.

En la gráfica siguiente, la Entidad interviniente muestra el movimiento legislativo dentro del último año respecto de los proyectos de ley que han sido tramitados bajo el procedimiento legislativo especial 'fast track':

Según la Entidad interviniente:

“De los proyectos analizados, solo uno ha tenido sanción presidencial, fue la Ley 1820 de 2016 sobre amnistías e indultos que se aprobó en menos un mes. El resto de proyectos no han sido aprobados, en algunos ni siquiera se ha presentado ponencia para primer debate. El proyecto que menos lleva en ese trámite en el mejor de los casos ya han pasado cuatro (4) meses sin que se agote el trámite legislativo”. (negrillas agregada)

(…)

“De haberse acudido al trámite ordinario, la implementación de la reestructuración habría tomado, al menos, dos (2) años de acuerdo a lo que se evidencia en otros proyectos de ley que así tramitados.

De conformidad con la información suministrada por la Secretaría General del Senado de la República, por vía del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz fueron aprobados los siguientes textos normativos:

Actos Legislativos:

Acto Legislativo 01 de 2017. "Por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera";

Acto Legislativo 02 de 2017. "Por el cual se adiciona un artículo transitorio a la Constitución con el propósito de dar estabilidad y seguridad jurídica al Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera";

Acto Legislativo 03 de 2017. "Por medio del cual se regula parcialmente el componente de reincorporación política del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera";

Acto Legislativo 04 de 2017. "Por el cual se adiciona el artículo 361 de la Constitución Política. Sistema General de Regalías";

Proyecto de Acto Legislativo Senado 04/17, Cámara 015/17. "Por medio del cual se dictan disposiciones para asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las armas por parte del Estado" (Pendiente de promulgación); y

Proyecto de Acto Legislativo Senado 05/17, Cámara 017/17. "Por medio del cual se crean 16 circunscripciones transitorias especiales para la Cámara de Representantes en los períodos 2018- 2022 y 2022- 2016". (Pendiente de promulgación).

Leyes:

Ley 1820 de 2016. "Por medio de la cual se dictan disposiciones sobre amnistía, indulto y tratamientos penales especiales";

Ley 1830 de 2017. "Por medio del cual se reglamenta parcialmente el Acto Legislativo 01 de 2016. Voceros de las FARC.EP";

Ley 1865 de 2017. "Por medio de la cual se exceptúa a la Unidad Nacional de Protección de lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley 617 del 2000";

Proyecto de Ley Senado 03/17, Cámara 006/17. "Por medio del cual se adopta el Estatuto de la Oposición y algunos derechos de las agrupaciones políticas independientes. Estatuto de la Oposición" (pendiente de control de constitucionalidad);

Proyecto de Ley Senado 04/17, Cámara 008/17. "Por medio de la cual se crea el Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria y se dictan otras disposiciones" (pendiente de sanción);

Proyecto de Ley Senado 08/17, Cámara 016/17. "Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz" (pendiente de sanción).

Al mismo tiempo, la Secretaría General del Senado de la República da cuenta del archivo de ocho (8) proyectos de ley, tramitados por vía del fast track.

La Corte advierte que el número de leyes aprobadas por vía del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz fue bastante bajo, dado que sólo fueron aprobados seis (6) proyectos de ley, en tanto que ocho (8) resultaron archivados. Las anteriores cifras evidencian que se encuentra acreditado el requisito de la estricta necesidad.

Análisis material de la reorganización de la Fiscalía General de la Nación y de las modificaciones a su planta de personal

Dado que la Corte considera que los artículos del Decreto Ley 898 de 2017, referentes a la reorganización de la Fiscalía General de la Nación y su planta de personal, cumplen con los requisitos de conexidad y estricta necesidad, pasa esta Corporación a examinar si aquéllos se ajustan materialmente a la Carta Política.

Examen del Título II. Reorganización administrativa (art. 25 a 55)

Los artículos 25 a 55 del Decreto Ley 898 de 2017 versan sobre la reorganización administrativa de la Fiscalía General de la Nación.

Un examen global del proceso de reajuste administrativo de la Fiscalía General de la Nación evidencia lo siguiente:

Fue creada una nueva Unidad Especial Investigativa, cuyo mandato se concentra en la investigación de los homicidios y ataques perpetrados con defensores de derechos humanos, líderes sociales y políticos, así como personas relacionadas con la implementación del Acuerdo Final. En tal sentido, sus actividades apuntarán al desmantelamiento de las organizaciones criminales sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo.

El Director de la referida Unidad es nombrado por un período de cuatro (4) años, por el Fiscal General de la Nación, de una terna elaborada por el mecanismo de selección y nombramiento de los Magistrados de la Jurisdicción Especial para la Paz. Participa en el nombramiento de los servidores público que la conforman, diseña unas líneas investigativas, aplica criterios de priorización y goza de autonomía presupuestal.

Los cambios  introducidos a nivel del Despacho del Fiscal General de la Nación fueron los siguientes:

La Subdirección de Planeación pasa a ser la Dirección de Planeación y Desarrollo;

La Dirección Nacional de Estrategia en Asuntos Constitucionales se fusiona con la Dirección de Asuntos Jurídicos;

La Dirección Nacional de Análisis y Contextos se elimina y se crean las Direcciones de Apoyo a la Investigación y Análisis contra la Criminalidad Organizada y para la Seguridad Ciudadana;

Se modifica el nombre de la Dirección Nacional de Comunicaciones, de Protocolo y Prensa;

Se crea la Dirección del Cuerpo Técnico de Investigación (CTI);

Se crea la Dirección de Asistencia y Protección;

La Dirección de Altos Estudios reemplaza al establecimiento público de educación superior;

Se le modifica la denominación a la Dirección de Gestión Internacional, la cual pasa a ser la Dirección de Asuntos Internacionales;

Se le adicionan algunas funciones a la Dirección de Talento Humano y a la Dirección de Gestión Documental;

Se crean las Subdirecciones Regionales de Apoyo con relación a asuntos financieros y contables, de administración del talento humano, planta de personal e historias laborales;

A su vez, las modificaciones realizadas a nivel del Despacho del Vicefiscal General de la Nación fueron los siguientes:

Se eliminan la Dirección Fiscalías Nacionales y la Dirección de Articulación de Fiscalías Nacionales Especializadas y se crea la Delegada contra la Criminalidad Organizada, la cual asume las funciones de las Direcciones Especializadas de Fiscalías y de Policía Judicial;

Las funciones de la Dirección de Fiscalía Especializada de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario pasan a la Delegada contra el Crimen Organizado;

Las funciones de la Dirección de Fiscalía Nacional Especializada contra el Crimen Organizado, pasan a la Delegada contra el Crimen Organizado;

Las funciones de la Dirección de Fiscalía Nacional Especializada contra el Terrorismo, pasan a la Delegada contra el Crimen Organizado;

Las funciones de la Dirección de Fiscalía Nacional contra la Corrupción pasan a la Delegada contra el Crimen Organizado;

Las funciones de la Fiscalía Nacional Especializada de Justicia Transicional, pasan a la Delegada contra el Crimen Organizado;

En relación con la Dirección de Fiscalía Nacional Especializada Antinarcóticos y Lavado de Activos, sus funciones pasan a la Dirección Especializada contra el Lavado de Activos, dependiendo de la Delegada para las Finanzas Criminales. A su turno, las funciones de antinarcóticos pasan a la Dirección Especializada contra el Narcotráfico;

Las funciones de la Fiscalía Nacional Especializada de Extinción de Dominio pasan a la Dirección Especializada de Extinción del Derecho de Dominio, que depende de la Delegada para las Finanzas Criminales;

En relación con la Dirección Nacional del Articulación de Policías Judiciales Especializadas, se suprimen sus funciones en cuanto desaparecen las Policías Judiciales Especializadas;

Las funciones de la Dirección Especializada de Policía Judicial Económica y Financiera, pasan a la Dirección Especializada de Investigaciones Financieras;

Las competencias de la Dirección Especializada de Policía Judicial de Extinción del Derecho de Dominio, pasan a la Delegada contra las Finanzas Criminales;

Las atribuciones de la Dirección Especializada de Policía Judicial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, pasan a la Delegada contra el Crimen Organizado;

Las facultades de la Dirección Especializada de Policía Judicial contra el Crimen Organizado pasan a la Delegada contra el Crimen Organizado;

Las competencias de la Dirección Especializada de Policía Judicial de Aforados Constitucionales pasan a la Unidad Delegada ante la Corte Suprema de Justicia;

Las funciones de la Dirección Nacional del Sistema Penal Acusatorio y de la Articulación Interinstitucional en materia penal son asumidas por la Dirección de Políticas y Estrategia;

Las atribuciones de la Subdirección de Articulación externa de Policías Judiciales son asumidas por la Dirección Nacional del CTI;

Se suprime la Dirección Nacional de Seccionales y de Seguridad Ciudadana y se crea la Delegada para la Seguridad Ciudadana;

Se elimina la Subdirección Nacional de Atención a Víctimas y Usuarios y se crea la Dirección de Atención al Usuario, Intervención Temprana y Asignaciones;

Las funciones de la Subdirección Seccional de Fiscalías y de Seguridad Ciudadana quedan a cargo de las Direcciones Seccionales;

Las funciones de la Subdirección Seccional de Policía Judicial (CTI) quedan en las Direcciones Seccionales;

Las competencias de la Subdirección Seccional de Atención a Víctimas y Usuarios quedan en las Direcciones Seccionales; y

Las atribuciones de la Subdirección Seccional de Apoyo a la Gestión quedan en las Subdirecciones Regionales.

Como se ha analizado a lo largo de esta Sentencia, el proceso de reajuste institucional de la Fiscalía General de la Nación, en algunos casos comportó simplemente un cambio de denominación de la respectiva dependencia (vgr. la Dirección Nacional de Comunicaciones, de Protocolo y Prensa pasa a llamarse Dirección de Comunicaciones); o un incremento de funciones de una oficina (art. 53 sobre la Subdirección de Gestión Documental); o fusiones entre dependencias (vgr. la Dirección Nacional de Estrategia en Asuntos Constitucionales se fusiona con la Dirección de Asuntos Jurídicos); amén de la creación de la Unidad Especial de Investigación.

La Corte considera que los cambios introducidos en la estructura orgánica de la Fiscalía General de la Nación, no controvierten disposición alguna constitucional.

La supresión de algunas dependencias del órgano de investigación y acusación, la fusión y creación de otras, constituyen cambios cuya competencia no desborda el ámbito de la norma constitucional habilitante (art. 2º del AL 01 de 2016). Tampoco se alteran las competencias y facultades constitucionales de la Fiscalía General de la Nación (arts. 249, 250, 251 y 252 Superiores).

Al respecto, cabe recordar que el pasado proceso de reestructuración de la Fiscalía General de la Nación también fue realizado con base en la figura de las facultades extraordinarias. En efecto, el Congreso de la República, con base en el artículo 150.10 Superior facultó al Presidente de la República, mediante la Ley 1654 de 2013, para: (i) Modificar y definir la estructura orgánica y funcional de la Fiscalía General de la Nación y sus servidores; (ii) Modificar la Planta de Personal de la Fiscalía General de la Nación, creando, suprimiendo o modificando los empleos a que haya lugar. De igual manera, podrá modificarse la nomenclatura, denominación y clasificación de los empleos de la entidad, así como los requisitos y definición de niveles operacionales; (iii) Expedir el régimen de carrera especial de la Fiscalía General de la Nación y de sus entidades adscritas y el de las situaciones administrativas de sus servidores; y (iv) Crear una institución universitaria como establecimiento público de orden nacional, cuyo objeto consistirá en prestar el servicio público de educación superior para la formación y el conocimiento científico de la investigación penal y criminalística y de las distintas áreas del saber que requiere la Fiscalía General de la Nación y sus entidades adscritas para cumplir con sus fines constitucionales, así como su modernización y la capacitación continua de sus agentes que ejercen dichas profesiones, mediante el ejercicio de las funciones de docencia, investigación y extensión universitaria.

De tal suerte que, así como los decretos 016, 017 y 018 de 2014, mediante los cuales fue reestructurada la Fiscalía General de la Nación, fueron expedidos con base en una ley de facultades, el Decreto con fuerza de ley 898 de 2017 fue proferido por el Presidente de la República con fundamento en una norma constitucional habilitante, es decir, ni siquiera una ley sino directamente mediante una reforma a la Carta Política.

La Corte Constitucional mediante Sentencia C-674 de 2017, efectuó el control de constitucionalidad del Acto Legislativo 1 de 2017, que entre otros elementos, dispuso la creación del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y no Repetición, declarando la inexequibilidad de los incisos 2 y 3 del artículo transitorio 16 del artículo 1 de ese acto legislativo, por encontrar la Corte que el acceso forzoso de los no combatientes en el conflicto armado a la Jurisdicción Especial para la Paz y al tratamiento especial correspondiente, anulaba la garantía del juez natural y el principio de legalidad.

En este sentido precisó el Tribunal, que dicha jurisdicción ha sido dispuesta para los combatientes en el conflicto armado, quienes quedan sometidos a ella “al paso que los civiles y agentes del Estado no miembros de la fuerza pública, sólo accederán a esa instancia voluntariamente, en función de las ventajas que puedan obtener  como contrapartida a su decisión de aportar verdad, reparación y garantías de no repetición”[26].

Se tiene entonces que la competencia para la investigación, juzgamiento y sanción de los particulares y los agentes estatales que no sean miembros de la fuerza pública, por la eventual realización de conductas que sean de competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz, corresponde a la autoridades de la jurisdicción penal ordinaria, salvo la decisión expresa de esas mismas personas de acogerse al régimen de la Jurisdicción Especial para la Paz, caso en el cual la averiguación y juzgamiento corresponderá a las autoridades establecidas en el Acto Legislativo 1 de 2017, la Ley 1820 de 2016 y el Decreto Ley 277 de 2016.

De este modo y salvo manifestación en contrario, en caso de que de las investigaciones de las que esté conociendo la Jurisdicción Especial para la Paz, se considere que haya lugar a investigar la realización de hechos delictivos cometidos en el marco del conflicto armado por particulares o agentes estatales que no sean miembros de la fuerza pública, los respectivos funcionarios compulsarán copias de las actuaciones pertinentes a la Fiscalía General de la Nación, para que en desarrollo de sus competencias constitucionales y legales, adelante el ejercicio de la acción penal y realice la investigación de los hechos, priorizando los casos provenientes de la Justicia Especial para la Paz, priorización que será mantenida por órganos de la jurisdicción ordinaria o del régimen jurídico respectivo.

También deberán priorizarse aquellas investigaciones por hechos cometidos en el marco del conflicto armado cuya competencia corresponda a la Fiscalía General de la Nación –sin perjuicio de la priorización de hechos cometidos con posterioridad al primero de diciembre de 2016-. De conformidad con la Sentencia C-674 de 2017, estas investigaciones no tendrán que ser trasladados a la JEP, pero deberán ser priorizados por la Fiscalía, en el marco de una estrategia integral de Justicia Transicional. Ahora bien, cuando los presuntos responsables se sometan voluntariamente al Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, la Fiscalía trasladará los respectivos casos a la Jurisdicción Especial de Paz.

La obligación de priorización de todas las investigaciones por hechos relacionados con el conflicto armado que no son de competencia de la JEP, incluidas las que corresponden a la Fiscalía General de la Nación, se fundamenta en el artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2017, según el cual, los criterios de priorización y de selección son inherentes a los instrumentos de justicia transicional, siendo de competencia del Fiscal General de la Nación, la determinación de los criterios de priorización para el ejercicio de la acción penal, “Salvo en los asuntos que sean de competencia de la jurisdicción Especial para la Paz”

De este modo, la priorización, como instrumento de la Justicia Transicional, debe ser aplicado en la investigación de los hechos cometidos en el marco del conflicto armado incluso cuando su competencia corresponda a la Jurisdicción Ordinaria, sea porque fueron cometidos por civiles –servidores públicos o no-, que no se han sometido voluntariamente a la JEP, sea porque son atribuibles a miembros de grupos armados ilegales sometidos a la Ley de Justicia y Paz, o porque se trata de aforados constitucionales sobre los que la Fiscalía mantiene competencia, todo ello de conformidad con el artículo 3 Acto Legislativo 01 de 2017.

La legislación y la jurisprudencia de este Tribunal reconocen como derechos fundamentales de las víctimas, la verdad (como derecho individual y colectivo a saber los hechos acontecidos, la identidad de los ejecutores y de sus patrocinadores), la justicia (como derecho a una investigación seria y conducente, y como a la adjudicación de sanciones pertinentes a los responsables) y la reparación (inicialmente como medidas de restablecimiento y años después, como un conjunto integral de medidas de diverso contenido y dimensión).

Ese plexo de derechos ingresaría al sistema colombiano tanto por la vía del control abstracto[27], como del concreto de constitucionalidad y se despliega con intensidad en el escenario de la justicia de transición, pues como lo dijo este Tribunal al declarar la constitucionalidad del Marco jurídico para la paz contenido en el Acto Legislativo 1 de 2012, “los horrores del pasado deben ser enfrentados  con mecanismos concretos, cuyo objetivo primordial sea la satisfacción de los “derechos de las víctimas (verdad, justicia, reparación, dignificación) y la garantía de no repetición de las atrocidades (Estado de derecho, reforma institucional, reconciliación democrática, deliberación pública)” .

En segundo término se tiene la obligación que tiene el Estado, de investigar, juzgar y sancionar las violaciones de los derechos humanos, obligación que no se satisface con la simple apertura de los procesos penales, sino que exige el cumplimiento de los deberes de debida diligencia, cuyo contenido ha sido precisado por la Corte interamericana de Derechos Humanos al señalar que “debe considerarse que la debida diligencia exige que el órgano que investiga lleve a cabo todas aquellas actuaciones y averiguaciones necesarias para procurar el resultado que se persigue[, dado que d]e otro modo, la investigación no es efectiva en los términos de la Convención”[29], lo que resulta indispensable en los escenarios de violaciones graves de los derechos humanos, la realización de crímenes de sistema y los casos de existencia de obstáculos de facto o de iuere que dificultan la lucha contra la impunidad.

Debe señalarse además, que la priorización de los referidos procesos se impone al atender a la experiencia real de desarrollo de los procesos ante la jurisdicción penal en Colombia y el riesgo permanente de prescripción de la acción penal en favor de los procesados. En este sentido, la simple radicación del proceso en la Fiscalía y el eventual despliegue del proceso en la etapa del juicio, no constituyen una garantía de cumplimento del derecho a la justicia. Por lo mismo, la priorización se erige en una verdadera garantía de cumplimiento de una investigación hábil, idónea y conducente, adecuada a los contenidos del debido proceso y la protección judicial.

En consecuencia, los artículos del Título II que refieren a las funciones de priorización de la Fiscalía General de la Nación, deben ser interpretados conforme a los enunciados del artículo 3 del Acto Legislativo 1 de 2017. Las disposiciones del Decreto Ley 898 de 2017 que refieren la facultad y deber de priorización del Fiscal General y sus funcionarios directivos son:

El art. 26 que reforma el numeral 15 del artículo 6 del Decreto Ley 016 de 2014, que hace referencia a la función de la Dirección de política y estrategias de la FGN de “Diseñar e implementar planes y proyectos para la aproximación estratégica a la carga laboral de la entidad, incluyendo la política de la priorización penal”.

El art. 38 que reforma el numeral 18 del  artículo 17 del Decreto Ley 016 de 2014 que establece que la Dirección Delegada contra la criminalidad organizada, de quien depende la Dirección Especializada de Justicia Transicional y la Dirección Especializada contra las Violaciones a los Derechos Humanos de la FGN debe “Dirigir, coordinar, articular y controlar el desarrollo de la función investigativa y acusatoria en las Direcciones a su cargo, así como en los casos y/o situaciones que le sean asignadas, según los lineamientos de priorización y la construcción de contextos, cuando haya lugar”.

El art. 39 que reforma el numeral 3 del artículo 17ª del Decreto Ley 016 de 2014 que establece que la Dirección de Apoyo a la Investigación y Análisis contra la Criminalidad Organizada que tiene la función de “Realizar investigaciones analíticas y en contexto y excepcionalmente ejercer la acción penal sobre casos o situaciones priorizados en el Comité Nacional de Priorización de Situaciones y Casos asignados por el Fiscal General de la Nación”.

El art. 43, que reforma el artículo 20 del Decreto Ley 016 de 2014, que se refiere a las funciones de las direcciones especializadas, entre las cuales se encuentran la Dirección Especializada de Justicia Transicional y la Dirección Especializada contra las Violaciones a los Derechos Humanos. Particularmente, reforma el numeral 24 que hace referencia a la aplicación de los criterios de priorización que emita el Fiscal General de la Nación.

En aras de que la definición de dichos criterios de priorización, en aplicación de los artículos 26, 38, 39 y 43 del Decreto Ley bajo examen contribuyan efectivamente a la superación de la impunidad de los hechos cometidos en el marco del conflicto armado, y además sean armónicos con toda la estrategia integral de Justicia Transicional, la Fiscalía deberá aplicar los siguientes criterios:

Los criterios de priorización sobre civiles responsables de delitos cometidos en el marco del conflicto armado interno deben ser definidos periódicamente de manera transparente dado el impacto que puede tener en las expectativas de las víctimas, como lo ha dicho esta Corte en la Sentencia C-579 de 2013 y se reitera en esta sentencia.

En función del criterio de conexidad, para la definición de los criterios de priorización, las víctimas “deberán ser oídas en los supuestos de priorización y selección de casos”.

Dado que estos criterios hacen parte de una política de Justicia Transicional cuya implementación compete a distintas instancias judiciales del Estado, incluyendo no sólo a la FGN sino también a la Jurisdicción Ordinaria en su conjunto y a la Jurisdicción Especial para la Paz, en el marco del SIVJRNR, dichos criterios deberán ser adoptados por el Fiscal General de la Nación teniendo en cuenta el derecho de las víctimas a la verdad, la justicia y la no repetición en el marco de los procesos de Justicia Transicional, cuya satisfacción requiere un mínimo grado de coherencia y armonía en la adopción y aplicación de tales criterios por parte de todas las autoridades estatales a cuyo cargo se encuentra la Justicia Transicional.

Por lo demás, valga precisar con la Corte Constitucional conforme se dijo al examinar la Constitucionalidad del Acto Legislativo 1 de 2017, que “el acceso voluntario a la Jurisdicción Especial para la Paz no genera ningún espacio de impunidad, ya que la regulación que se declara inexequible se refiere, no a la responsabilidad penal de estas personas, ni a su deber de colaborar con la verdad, la justicia, la reparación y la garantía de no repetición, sino a la jurisdicción y al régimen jurídico al que se encuentran sometidas, de modo que el efecto jurídico de la declaratoria de inexequibilidad de los incisos 2 y 3 del artículo transitorio 16 es que los terceros civiles se encuentran sujetos en principio, al juez natural y al régimen jurídico general determinado en la Constitución Política y la legislación ordinaria, régimen que, por lo demás, es más estricto que el contemplado en el Acto Legislativo 01 de 2017. Dado que los criterios de priorización y de selección son inherentes a un sistema de justicia transicional, la Fiscalía General de la Nación y la Procuraduría General de la Nación adoptarán las medidas necesarias para garantizar los derechos fundamentales de las víctimas en los procesos ante la jurisdicción ordinaria.”[30]

Así las cosas, la Corte declarará exequibles los artículos 25 a 55 del Decreto Ley 898 de 2017.

Análisis del Título III. Nomenclatura de cargos de la Fiscalía General de la Nación (arts. 56 a 58)

A lo largo del Título III del Decreto Ley 898 de 2017 se realizan varios ajustes en materia de nomenclatura de cargos de la Fiscalía General de la Nación. El artículo 4º del Decreto Ley 017 de 2014 fue modificado, en los siguientes términos:

Decreto Ley 017 de 2014

Decreto Ley 898 de 2017

Artículo 4. Nivel Asesor. El nivel asesor agrupa los empleos a los que corresponde asistir, aconsejar y asesorar directamente a los empleados públicos del nivel Directivo de la Fiscalía General de la Nación.

Artículo 56. Modificar el artículo 4 del Decreto Ley 017 de 2014, el cual quedará así: "Artículo 4. Nivel Asesor. El nivel asesor agrupa los empleos a los que corresponde asistir, aconsejar y asesorar directamente a los empleados públicos del nivel Directivo de la Fiscalía General de la Nación. Según su complejidad y competencias exigidas les puede corresponder funciones de coordinación, supervisión y control de secciones, unidades o grupos internos de trabajo."

De igual manera, en el nivel directivo de la Fiscalía fueron suprimidas las siguientes nomenclaturas (art. 57):

NIVEL Y DENOMINACION DEL EMPLEO

NIVEL DIRECTIVO

CONSEJERO JUDICIAL

SUBDIRECTOR SECCIONAL

Al mismo tiempo, a la nomenclatura del nivel directivo y asesor de la Fiscalía fue adicionada la siguiente nomenclatura:

NIVEL Y DENOMINACION DEL EMPLEO

NIVEL DIRECTIVO

DELEGADO

DIRECTOR EJECUTIVO

SUBDIRECTOR REGIONAL

NIVEL ASESOR

ASESOR EXPERTO

ASESOR III

Las referidas modificaciones en materia de nomenclatura de cargos de la Fiscalía General de la Nación se ajustan al artículo 253 Superior, a cuyo tenor le corresponde al legislador fijar la denominación de los funcionarios y empleos de dicha Entidad.

Examen del Título IV. Planta de cargos de la Fiscalía General de la Nación (arts. 59 a 67)

En lo que concierne a las modificaciones de la planta de personal, un examen del artículo 59 del Decreto Ley 898 de 2017 muestra la supresión tres mil ciento setenta y seis cargos (3.176) de la Planta Global de Área de Fiscalías;  de la Planta Global Administrativa lo fueron mil doscientos tres cargos (1.203); en tanto que de la Planta Global del Área de Policía Judicial lo fueron mil trescientos cincuenta y ocho cargos (1.358) para un total de cinco mil setecientos treinta y siete (5.737) cargos.

Al mismo tiempo, el artículo 60 del Decreto Ley 898 de 2017 dispone la creación en la Planta Global del Área Administrativa de ochocientos veintiún cargos (821); en la Planta Global del Área de Fiscalías ciento noventa cargos (190); en tanto que en la Planta Global del Área de Policía Judicial fueron creados veinte (20) cargos, para un total de mil treinta y un cargos (1.031).

De igual manera, el artículo 61 del Decreto Ley 898 de 2017 prevé la creación de los cargos para la Unidad Especial de Investigación:

NUMERO	DENOMINACION DEL CARGO
1	DIRECTOR NACIONAL II
5	PROFESIONAL EXPERTO
5	PROFESIONAL ESPECIALIZADO II
5	PROFESIONAL DE GESTIÓN III
2	PROFESIONAL DE GESTIÓN I
3	FISCAL DELEGADO ANTE TRIBUNAL DEL DISTRITO
4	FISCAL DELEGADO ANTE JUECES PENALES DE CIRCUITO ESPECIALIZADO
4	FISCAL DELEGADO ANTE JUECES DEL CIRCUITO
5	FISCAL DELEGADO ANTE JUECES MUNICIPALES Y PROMISCUOS
5	ASISTENTE DE FISCAL I
4	ASISTENTE DE FISCAL II
4	ASISTENTE DE FISCAL III
3	ASISTENTE DE FISCAL IV
5	SECRETARIO EJECUTIVO
2	ASISTENTES I
1	PROFESIONAL INVESTIGADOR II
12	TÉCNICO INVESTIGADOR I
13	TÉCNICO INVESTIGADOR II
3	CONDUCTOR II

“Parágrafo. Los empleos creados en el presente artículo, son de dedicación exclusiva para cumplir las funciones de la Unidad Especial de Investigación y, en consecuencia, en estos cargos no procederá la incorporación de servidores cuyos empleos sean efectivamente suprimidos en el presente Decreto Ley.”

En relación con los cambios introducidos en la planta de personal y la aplicación de un retén social, la Fiscalía General de la Nación (E) explicó:

“Se insiste en que el proceso de reestructuración de la Fiscalía contó con una primera etapa en la que se procedió a analizar y verificar las situaciones específicas de los servidores que, eventualmente, podrían verse afectados con la supresión de los cargos. Lo anterior obedeció a la finalidad de suprimir empleos ocupados por servidores que fueran titulares de estabilidad laboral reforzada.

A partir del anterior análisis, se determinó que se suprimió un total de cuatro mil seiscientos (4.620) cargos. De estos, mil trescientos sesenta y cuatro (1.364) cargos están actualmente ocupados, lo que no quiere decir que se vaya a producir la salida efectiva de ese personal. Aproximadamente, el 70% de esos funcionarios serán nombrados en nuevos cargos, en virtud de las necesidades del servicio y siempre que acrediten el cumplimiento de los requisitos pertinentes.

Finalmente, respecto del 30% restante de los cargos actualmente ocupados y que serán suprimidos –como consecuencia de la reestructuración- es preciso anotar que los servidores que los desempeñan no son titulares de derechos de carrera administrativa e, igualmente, no reportan en su historia laboral ninguna situación de retén social.

La siguiente tabla ilustra el número de servidores que serán reincorporados a la planta de personal en otro cargo y aquellos que serán retirados de forma definitiva, de conformidad con los porcentajes arriba señalados.

Decreto	Cargos
Servidores que se reincorporarán a la planta en cargos distintos a los que ocupaban	1.117
Servidores que se retiran en forma definitiva	254

El artículo 62 del Decreto Ley 898 de 2017 regula la continuidad en el servicio. Se prevé que los servidores continuarán desempeñando las funciones del empleo en el cual se encuentran nombrados y devengado su respectiva remuneración, hasta tanto se produzca su incorporación, un nuevo nombramiento o se les comunique la supresión de sus cargos, aclarando que “La supresión efectiva de los cargos de los servidores que tienen causada la pensión, se efectuará una vez ingresen en nómina de pensionados”.

El artículo 209 de la Constitución Política establece que la administración pública está al servicio del interés general y se orienta por los principios de igualdad, eficacia y economía, entre otros. Dentro de ese marco, las autoridades públicas deben propender por el adecuado cumplimiento de los fines del Estado, dando un manejo eficiente de los recursos públicos.

Los procesos de reforma institucional son los mecanismos por medio de los cuales la administración pública hace frente a las exigencias que se presentan en el cumplimiento de los fines del Estado. Respecto de las modificaciones a la planta de personal de las entidades, la Corte Constitucional por medio de la Sentencia C-795 de 2009 manifestó lo siguiente:

“la Corte ha reafirmado la posibilidad de alterar las plantas de personal, pero dejó en claro que esas atribuciones de la administración están enmarcadas en el respeto de algunos criterios, en concreto, la observancia de los derechos fundamentales, teniendo presente que “como regla general, los procesos de reestructuración deben procurar garantizar la estabilidad laboral de los trabajadores”, y sólo cuando ello no es posible hay lugar al pago de la correspondiente indemnización.”

La Corporación ha insistido en la necesidad de examinar las características, fines y propósitos de los procesos de reestructuración, “de modo que será lo primero cuando se configure realmente una nueva organización, con un criterio objetivo y razonable”[31]. Dentro de esta misma línea de argumentación ha señalado, que aunque es claro que los procesos de reestructuración son necesarios y persiguen fines constitucionalmente admisibles, su ejecución genera efectos en la sociedad, haciéndose necesario que las autoridades obren diligentemente en su diseño y desarrollo, para no vulnerar los derechos de los sectores involucrados en el proceso.

Uno de los grupos sobre los cuales inciden dichos procesos es el de los servidores públicos, quienes frecuentemente ven afectada su estabilidad laboral a consecuencia de los cambios estructurales que buscan hacer más eficiente la administración pública. En este punto la Corte ha expresado que “aun aceptando la prevalencia del interés general en la supresión de cargos en las entidades estatales, el principio de equilibrio en las cargas públicas, genera la necesidad de reparar el daño causado a los empleados que no tienen el deber de renunciar –aún en aras de proteger el interés general-  a sus derechos laborales, trascendentales en el marco del Estado social de derecho”[33].

De este modo se tiene que, frente a los servidores que se ven perjudicados en el marco de los procesos de reestructuración, nace la obligación de las autoridades de respetar sus derechos fundamentales. Específicamente esta Corporación ha dicho que:

“La estructura, funciones y planta de personal de las entidades públicas no constituyen elementos inalterables. Las necesidades del servicio, los nuevos retos a los que se enfrentan las entidades públicas, la superación de ciertos problemas, factores económicos, son, entre muchas, razones por las cuales en algunas ocasiones resulta necesario proceder a reestructurar entidades públicas.

La Corte ha señalado que tales procesos no pueden realizarse de manera libre, sino que a las autoridades les asiste el deber de respetar ciertos parámetros. Entre ellos, se ha destacado la necesidad de respetar y proteger los derechos de los trabajadores. (…)

En concordancia con lo anterior, la Corte ha señalado, en reiteradas ocasiones, que la estructura de la administración pública no es intangible sino que puede reformarse incluyendo una readecuación de la planta física y de personal de la misma. La reforma de las entidades y organismos sólo será procedente si, conforme a los mandatos constitucionales, se ajusta a las funciones asignadas a los poderes públicos y no vulnera los derechos fundamentales de los ciudadanos, en especial, los derechos laborales de los servidores públicos (C.P., arts. 53 y 58).”[34]

Los procesos de reestructuración de las entidades públicas y las subsecuentes modificaciones a las plantas de personal, deben ir acompañadas de las garantías necesarias para proteger los derechos fundamentales del trabajador y muy especialmente los de aquellos que por su condición personal ven limitadas las posibilidades de desempeño, como ocurre en el caso de los prepensionados, las personas en situación de discapacidad y los hombres y mujeres cabeza de familia, alrededor de los cuales ha sido dispuesto el “retén social”.

El Congreso de la República expidió la Ley 790 de 2002, que en el artículo 12 estableció “la política denominada Retén Social, que es una medida afirmativa de protección laboral tendiente a dar cumplimiento a la igualdad real y efectiva consagrada en la Constitución, que busca que en los procesos de reforma institucional se otorgue una protección mayor, en materia de permanencia y estabilidad en el empleo a ciertas categorías de sujetos, son ellas las personas con limitaciones físicas, mental, visual o auditiva; las madres y padres cabeza de familia sin alternativa económica y las personas próximas a pensionarse”[35].   

Posteriormente el artículo 8 de la Ley 812 de 2003 “Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario", estableció que el conjunto de beneficios entre los que se encontraba el retén social “aplicarán hasta el 31 de enero de 2004, salvo en lo relacionado con los servidores próximos a pensionarse, cuya garantía deberá respetarse hasta el reconocimiento de la pensión de jubilación o de vejez.”, limitación temporal que fue declarada inexequible por la Sentencia C-991 de 2004[36], al considerar que las normas constitucionales que fundamentan el retén social no tienen una fecha específica de agotamiento, pues sus mandatos se mantienen durante la ejecución del programa de renovación  estatal. En palabras de la Corte Constitucional:

“En efecto, ello se fundamenta en la idea del Estado social de derecho, el cual busca hacer efectiva tanto la igualdad material, como la formal, haciendo indispensable formular acciones afirmativas conminadas a salvaguardar los intereses de los grupos discriminados o quienes se encuadren en circunstancias de debilidad manifiesta.[37]

En conclusión, el “retén social” constituye una garantía de estabilidad laboral dirigida a las madres y padres cabeza de familia, las personas en condición de discapacidad y los servidores públicos a quienes les falte tres o menos años para reunir los requisitos de edad y tiempo de servicio para pensionarse a partir de la promulgación de la Ley 790 de 2002.”[38]

El retén social, como garantía de estabilidad laboral de los trabajadores vinculados a una planta de personal que es objeto de reestructuración, ha tenido aplicación en diversos escenarios institucionales, entre los que se cuenta la Fiscalía General de la Nación, como se deriva de lo resuelto en la Sentencia SU-446 de 2011, que amparó los derechos de trabajadores que ocupaban cargos específicos que serían provistos con el registro de elegibles. El aquella ocasión la Corte precisó, que la Fiscalía, a pesar de la discrecionalidad de la que gozaba, “sí tenía la obligación de dar un trato preferencial, como medida de acción afirmativa a: i) las madres y padres cabeza de familia; ii) las personas que estaban próximas a pensionarse, entiéndase a quienes  (…) les faltaren tres años o menos para cumplir los requisitos para obtener la respectiva pensión; y iii) las personas en situación de discapacidad”[39].

Adicionalmente sostuvo el fallo, que el retén social aplicaba también a la Fiscalía a pesar de no pertenecer a la rama ejecutiva del poder público, pues “razones de igualdad material propias del Estado Social de Derecho que nos rige, imponen a la Sala ordenar al ente fiscal tener especial cuidado con las personas en las situaciones antedichas”[40].

En el presente caso la Corte encuentra, que las modificaciones realizadas en la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación apuntan a reforzar el área misional de la Entidad, en la medida en que se suprimen cargos directivos. De igual manera, se reduce el número de dependencias de la Dirección de Apoyo a la Gestión, pasando de 24 Subdirecciones Seccionales a 8 Subdirecciones Regionales. Como consecuencia de lo anterior, se presenta una disminución importante en los cargos del nivel directivo, profesional y asistencial, lo cual conlleva a una reducción en los gastos de personal.

Gráficamente la situación es la siguiente:

Al mismo tiempo, la Fiscalía aporta el siguiente cuadro, el cual muestra el proceso de fortalecimiento institucional emprendido con miras a hacer presencia en las zonas más lejanas y apartadas del país, propósito que resulta esencial para la consolidación de la paz en los territorios:

En lo que se refiere específicamente al retén social, la Fiscal General de la Nación (e) afirmó ante la Corte:

“Se insiste en que el proceso de reestructuración de la Fiscalía contó con una primera etapa en la que se procedió a analizar y verificar las situaciones específicas de los servidores que, eventualmente, podrían verse afectados con la supresión de los cargos. Lo anterior obedeció a la finalidad de suprimir empleos ocupados por servidores que fueran titulares de estabilidad laboral reforzada”.

Dado que las modificaciones a la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación persiguen unos fines constitucionalmente válidos y que no se advierte persecución sindical alguna, la Corte declarará exequibles los artículos 59, 60 y 61 del Decreto Ley 898 de 2017.

Sin embargo la Sala considera que dentro del proceso de ajuste institucional que se surte, resulta necesario preservar los derechos de los trabajadores y la vigencia y contenido del retén social, en el sentido de asegurar que los hombres y mujeres cabeza de familia en los términos de la jurisprudencia de la Corte Constitucional; las personas que a 29 de mayo de 2017, fecha de expedición del Decreto Ley 898 de 2017, les faltaren tres años o menos para cumplir los requisitos para obtener la respetiva pensión; y las personas en condición de discapacidad, respecto de quienes se suprimen los cargos que venían ocupando, no sufran la afectación de sus derechos constitucionales. En este sentido, se declarará la exequibilidad condicionada del artículo 62 del Decreto Ley 898 de 2017, en el entendido que las personas a las que se ha hecho referencia, cuyos cargos hayan sido suprimidos con ocasión del proceso de ajuste institucional, deberán ser reubicados o nombrados y posesionados en otro cargo igual o del mismo nivel de los que se crean o de los que se mantienen en la Fiscalía General de la Nación.

La Sala precisa que el establecimiento del retén social corresponde a la implantación de una medida de acción afirmativa de protección laboral, que busca la protección de personas vulnerables en procesos de reforma institucional, razón por la cual resultan excluidos de dicho beneficio, las personas que ejercen cargos directivos.

El artículo 63 del Decreto Ley 898 de 2017 versa sobre la planta global y flexible de la Fiscalía General de la Nación, disponiendo que la misma es global y flexible y, por lo tanto, el Fiscal General de la Nación se encuentra facultado para distribuir, trasladar y reubicar los empleos dentro de éstas, “de conformidad con las necesidades del servicio, los planes, estrategias y los programas de la Entidad”. La citada disposición es conforme con el artículo 251 Superior.

El artículo 64 del Decreto Ley 898 de 2017 trata sobre las incorporaciones y movimientos de personal. Al respecto prevé que los cambios de personal que se realicen como resultado de la modificación de la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación, “no generarán para los servidores que ostenten derechos de carrera su pérdida o desmejora”. Lo anterior se ajusta a los dictados del artículo 125 Superior.

En materia de referencias normativas, el artículo 65 del Decreto Ley 898 de 2017 dispone que cuando un texto normativo se haga referencia a las dependencias de la Fiscalía que existían antes de la expedición del mismo, “debe entenderse que se refiere a las dependencias de la estructura organizacional contenida en este Decreto, de conformidad con las funciones y competencias a estas asignadas en el presente Decreto Ley y en el Decreto 016 de 2014 en lo que no se haya modificado o derogado”. La citada disposición no ofrece reparo alguno de constitucionalidad.

En materia de efectos fiscales, el artículo 66 del Decreto Ley 898 de 2017 dispone que aquéllos serán cubiertos con cargo al presupuesto de la Fiscalía General de la Nación, en el marco de lo previsto en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000,  “por lo tanto, su costo es neutro”. Esta disposición se ajusta a la Constitución, en la medida en que se respeta los contenidos de la ley orgánica de presupuesto.

El último artículo del Decreto Ley 898 de 2017, referente al tema de la vigencia, no ofrece duda alguna de constitucionalidad, en la medida en que se limita a derogar algunas disposiciones de los Decretos Ley 017 y 018 de 2014.

Dado que las disposiciones del Decreto Ley 898 de 2017, referentes a la reestructuración orgánica de la Fiscalía General de la Nación y de su planta de personal, superaron los juicios de conexidad y necesidad, al igual que el examen material, la Corte declarará exequibles los artículos 25, 26, 27,28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66 y 67 del referido Decreto Ley.

11. Síntesis

11.1. Competencia de la Corte. La Corte es competente para revisar la constitucionalidad del Decreto Ley 898 de 2017,  con base en la facultad otorgada en el tercer inciso del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016, y por cuanto, en los términos de la Sentencia C-160 de 2017, el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, fue objeto de refrendación popular (art. 5 del Acto Legislativo 01 de 2016).

11.2. Texto normativo sometido al control de la Corte. Con base en las facultades extraordinarias acordadas al Presidente de la República mediante el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016, el 29 de mayo de 2017 fue expedido el Decreto Ley 898 del 29 de mayo de 2017, “Por el cual se crea al interior de la Fiscalía General de la Nación la Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo, en cumplimiento de lo dispuesto en el Punto 3.4.4. del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, se determinan lineamientos básicos para su conformación y, en consecuencia, se modifica parcialmente la estructura de la Fiscalía General de la Nación, la planta de cargos de la entidad y se dictan otras disposiciones”.

11.3. Principales contenidos del Decreto Ley 898 de 2017. Mediante el Decreto Ley 898 de 2017: (i) Se crea una Unidad Especial de Investigación; (ii) se modifica parcialmente la estructura orgánica de la Fiscalía General de la Nación; (iii) Se cambia la denominación de algunos cargos; y (iv) Se crean y suprimen empleos de la planta global de personal de la Entidad.

11.4. Ausencia de vicios de forma. La Corte advierte que el texto del Decreto Ley 898 de 2017 cumple con los requisitos de forma, en la medida en que fue expedido por el Presidente de la República e igualmente aparece suscrito por el Viceministro Técnico del Ministerio de Hacienda y Crédito Público encargado de las Funciones del Despacho del Ministro de Hacienda y Crédito Público; el Ministro de Justicia y del Derecho y la Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública. Contiene un título adecuado, se invoca la cláusula de habilitación constitucional (Artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016) y cuenta con una amplia exposición de motivos.

Así mismo, el Decreto Ley 898 del 29 de mayo de 2017 fue expedido dentro del plazo de ciento ochenta días (180), previsto en el Acto Legislativo 01 de 2016, previa refrendación popular del Acuerdo Final, en los términos de la Sentencia C- 699 de 2016.

11.5. Improcedencia de consulta previa sobre comunidades étnicamente diferenciadas. El Decreto Ley tiene dos contenidos regulatorios específicos: la creación de la Unidad Especial de Investigación contra los grupos armados al margen de la ley; y la modificación parcial de la estructura de la Fiscalía General de la Nación, a efectos del cumplimiento de sus funciones tras la firma y la implementación del Acuerdo Final. La Sala concluyó que no fueron adoptadas medidas que puedan afectar directamente a los pueblos indígenas, comunidades negras, palenqueras, raizales y rom. Por lo mismo, la expedición del Decreto Ley 898 de 2017 no requería efectuar el proceso de consulta previa.

11.6. Juicios de conexidad y estricta necesidad respecto a la creación de una Unidad Especial de Investigación y la reorganización administrativa parcial de la Fiscalía General de la Nación.  Respecto del Título I del Decreto Ley 898 de 2017, el problema jurídico a resolver consistíó en determinar si la conformación de la Unidad especial guarda una conexidad objetiva, estricta y suficiente con el Acuerdo Final, e igualmente, si cumple con el requisito de estricta necesidad. En lo que tiene que ver con los Títulos II, III y IV del Decreto Ley 898 de 2017, la Corte examinó si tales medidas ¿guardan una conexidad objetiva, estricta y suficiente con el Acuerdo Final?, y asimismo, ¿cumplen con el requisito de estricta necesidad?

11.7. Particularidades relacionadas con la designación, período y competencias del Director de la Unidad Especial de Investigación. La Corte examina la constitucionalidad de las siguientes características que ofrece el Director de la referida Unidad:

El Director es nombrado por un período de cuatro (4) años por el Fiscal General de la Nación, de una terna propuesta por el mecanismo de selección y nombramiento de Magistrados de la Jurisdicción Especial para la Paz (art. 8);

Sólo podrá ser destituido por faltas graves, conforme al régimen disciplinario vigente (parágrafo del artículo 9);

Los procesos disciplinarios que se adelanten contra el Director serán conocidos en única instancia por la Comisión Nacional Disciplinaria (parágrafo del artículo 9);

La Unidad gozará de autonomía para "decidir sobre sus líneas de investigación, llevarlas a la práctica y para emprender actuaciones ante cualquier jurisdicción" (parágrafo del artículo 2);

Si bien el Fiscal General de la Nación nombra a los servidores de la Unidad, su Director los escogerá "de acuerdo a lo establecido en el Acuerdo Final, observando altos estándares de transparencia y efectividad en el ejercicio de la función pública" (parágrafo 1 del artículo 7);

De igual manera, el Director ejecutará la partida de destinación específica que el Presupuesto General de la Nación le asigne a la Unidad, de conformidad con un plan que establezca "sin perjuicio de los controles establecidos legalmente". De igual manera, se le atribuye competencia para solicitar fondos extraordinarios al Estado o a la cooperación internacional "y en este último caso podrá negociar y recibir fondos internacionales para su funcionamiento" (art. 24).

La Corte insiste en que la Fiscalía General de la Nación opera bajo criterios de jerarquía y unidad de mando, y reitera la relatividad de la autonomía del Director de la Unidad Especial de Investigación. Una visión contraria desencadenaría el caos administrativo ante la fractura que significaría asumir esta Unidad Especial de Investigación como un ente autónomo independiente, atomizando además la responsabilidad constitucional en materia de política criminal radicada en el Fiscal General de la Nación. En suma: estas reglas no pueden, bajo ninguna circunstancia, afectar el principio de unidad de mando a cargo del Fiscal General de la Nación.

11.8. Esquema de resolución de la Sentencia. El programa de la decisión fue el siguiente: (i)  Breve descripción de la estructura administrativa del órgano investigador, prevista en los decretos leyes 016, 017 y 018 de 2014; (ii) Explicación del contenido de los artículos relacionados con la creación de una Unidad Investigativa Especial; y (iii) Estudio de los alcances del proceso de reestructuración de la Fiscalía General de la Nación.

Finalizada esta parte descriptiva, la Corte entró a analizar si la creación de la Unidad de Investigación Especial superaba el juicio de conexidad y necesidad. Dado que la respuesta fue afirmativa, se adelantó el examen material sobre la constitucionalidad de las disposiciones que regulan su estructura y funcionamiento. Finalmente el Tribunal Constitucional examinó si las normas sobre la reestructuración de la Fiscalía General de la Nación superaban los juicios de conexidad y estricta necesidad, procediendo luego al análisis material sobre la constitucionalidad de las mismas.

11.9. Propósitos y características principales del proceso de reajuste institucional de la Fiscalía General de la Nación. Un examen de las pruebas obrantes el expediente evidencia que el proceso de reorganización de la Fiscalía General de la Nación presenta las siguientes características:

En cuanto a las finalidades se tiene:

Enfrentar las nuevas amenazas (Crimen organizado, disidencia de las FARC y ELN), que se ciernen sobre los territorios antiguamente controlados por las FARC, es decir, brindar garantías de seguridad en el posconflicto en las zonas más apartadas de Colombia;

Llegar a un total de ciento noventa municipios (190) donde actualmente no hay presencia de la Fiscalía General de la Nación, en tres fases:

Primera fase: 43 municipios (abril 2017/marzo 2018);

Segunda fase: 58 municipios (abril 2018/marzo 2019); y

Tercera fase. 89 municipios (abril 2019/ marzo 2020).

Al mismo tiempo, se busca fortalecer la presencia de la Entidad en 311 municipios:

Primera etapa: 108 municipios (abril 2017/ marzo 2018);

Segunda etapa: 117 municipios (abril 2018/ marzo 2019); y

Tercera etapa: 86 municipios (abril 2019/ marzo 2020).

Para la consecución de los referidos propósitos, se adoptan las siguientes medidas:

Reducir la nómina en lo administrativo y fortalecerla en lo misional, en especial, en las regiones más apartadas del país;

Supresión de algunos cargos directivos con elevados salarios y de Fiscales Delegados ante el Tribunal, lo cual permitió la creación de nuevos cargos de fiscal local a costo cero (o);

Crear una Unidad de Investigación Especial para luchar contra fenómenos criminales que afecten el posconflicto, en especial, organizaciones paramilitares; y

Reagrupar diversas dependencias de la Entidad en tres fiscalías Delegadas:

Para la Seguridad Ciudadana;

Contra la Criminalidad Organizada; y

Para las Finanzas Criminales.

En relación con los cargos suprimidos y creados se tiene:

Anterior planta de personal: 28.836 funcionarios, entre ellos, 5.116 no provistos;

El Decreto Ley 898 de 2017 suprimió 5.737 cargos, y al mismo tiempo, creó 1.031 cargos;

Los cargos realmente suprimidos fueron, en total, 1.371.

Un total de 892 funcionarios fueron nombrados en otros cargos en la Entidad; y

Al final, sólo 254 funcionarios fueron desvinculados de la Entidad. Se trataba, principalmente, de cargos directivos y de Fiscales Delegados ante Tribunal. La supresión de estos 65 Fiscales permitió la creación de 182 cargos de fiscal local. De igual manera, los servidores desvinculados no se encontraban cobijados por el retén social.

Por último, desde una perspectiva normativa, si se compara el texto del Decreto Ley 898 de 2017 con el Decreto Ley 016 de 2014 se concluye:

Artículos sin modificación alguna: 30;

Artículos nuevos: 28, de los cuales 24 corresponden a la creación de la Unidad Especial de Investigación;

Artículos modificados: 21, muchos de ellos, con cambios menores (vgr. denominación de las dependencias).

Lo anterior implica que no se trata, realmente, de un rediseño institucional integral y profundo, sino de un proceso de reajuste organizacional de la Entidad, con miras a asumir los retos que trae el posconflicto en materia de seguridad ciudadana.

11.10 Examen de conexidad sobre la creación de la Unidad de Investigación Especial (arts. 1 a 24) supera los juicios de conexidad objetiva, estricta y suficiente. La existencia de un vínculo “cierto y verificable” entre el Acuerdo Final y los artículos 1 a 24 del Decreto Ley 898 de 2017 resulta evidente, dado que el legislador extraordinario, en buena medida, transcribió lo previsto en el punto 3.4.4. del acuerdo de paz.  Por las mismas razones, los artículos 1 a 24 del Decreto Ley 898 de 2017 satisfacen el requisito de conexidad estricta y suficiente, por cuanto el Gobierno Nacional demostró la existencia de una proximidad estrecha entre el objeto regulado en el texto del Acuerdo Final (punto 3.4.4.) y las disposiciones sometidas al control de constitucionalidad.

11.11. Juicio de estricta necesidad sobre la creación de la Unidad de Investigación Especial (arts. 1 a 24). El Tribunal Constitucional considera que los artículos 1 a 24 del Decreto Ley 898 de 2017 logran superar el juicio de necesidad estricta. La creación de una Unidad de Investigación Especial se torna en una medida indispensable y urgente, dada la victimización de la cual viene siendo víctimas en Colombia los defensores de los derechos humanos, así como los líderes de los movimientos sociales y políticos relacionados con la implementación del Acuerdo Final.

11.12. Examen material sobre las normas que crean la Unidad Especial de Investigación. El examen de los artículos 1 a 23 del Decreto Ley 898 de 2017 evidenció su conformidad con la Constitución y el punto 3.4.4. del Acuerdo Final. Dichas normas dispusieron la creación y mandato de la Unidad Especial de Investigación, su estrecha coordinación y articulación con las demás unidad de Fiscalía, determinando los principios orientadores de funcionamiento, las funciones de la unidad, la importancia en la construcción de contextos, su estructura orgánica, la figura del Director, su elección y funciones, así como el establecimiento de los Grupos y Coordinadores Regionales.

De especial significación son los artículos 17 a 23 del Decreto Ley que regulan lo relacionado con la priorización, alrededor de la cual determinó la Sala, que de conformidad con lo establecido por el artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2017 y la Sentencia C-674 de 2017, que declaró su constitucionalidad, que en caso de que de las investigaciones de las que esté conociéndola Jurisdicción Especial para la Paz, se considere que haya lugar a investigar la realización de hechos delictivos cometidos por particulares y los agentes estatales que no sean miembros de la fuerza pública, los respectivos funcionarios compulsarán copias de las actuaciones pertinentes a la Fiscalía General de la Nación, para que en desarrollo de sus competencias constitucionales y legales, adelante el ejercicio de la acción penal y realice la investigación de los hechos, priorizando los casos provenientes de la Justicia Especial para la Paz, priorización que será mantenida por los jueces de la jurisdicción ordinaria o del régimen jurídico respectivo durante la etapa de juzgamiento, en caso de existir acusación.

La Sala precisó que la obligación de priorizar todas las investigaciones derivadas del ejercicio de las competencias de la Justicia Especial para la Paz, tiene tres fundamentos centrales: (i) la necesidad jurídica y moral de satisfacer los derechos de las víctimas del conflicto interno; (ii) el deber del Estado de investigar, juzgar y sancionar las violaciones de los derechos humanos; y (iii) las prácticas de las partes y la lentitud real de los procesos que se ventilan ante la jurisdicción penal ordinaria.

11.13 La exequibilidad del artículo 24 del Decreto Ley 898 de 2017. Respecto de esta norma la sala concluyó, que en virtud del principio de programación integral previsto en el Estatuto Orgánico de Presupuesto, el establecimiento de una partida obligatoria con destinación específica, dentro del presupuesto anual de la Fiscalía General de la Nación, destinada al funcionamiento de la Unidad Especial de Investigación, que deba ser aprobada por el Congreso de la República, resulta conforme con la Constitución Política y no viola el artículo 151 de la Constitución que establece las materias reservadas de ley orgánica. Aclaró además, que los recursos provenientes dela cooperación internacional de que trata el artículo 24, no pueden ser recibidos directamente por la Unidad Especial de Investigación, sino que requieren de un mecanismo de incorporación dentro del presupuesto.

11.14. Análisis de las disposiciones legales que revelan ciertas tensiones entre la Constitución y el punto 3.4.4. del Acuerdo Final. Designación, período y determinadas competencias del Director de la Unidad Especial de Investigación. Para la Corte, resultaría inadmisible la creación de una Unidad Especial de Investigación, que actuara por fuera del diseño institucional  preexistente de la Fiscalía General de la Nación, es decir, una instancia investigativa paralela. Por el contrario, el diseño que trae el Decreto Ley 898 de 2017, el cual  responde, en lo esencial, al previsto en el punto 3.4.4. del Acuerdo Final, reafirma que la Unidad Especial de Investigación hace parte de la estructura orgánica de la Fiscalía General de la Nación (art.2); que además debe funcionar en estrecha coordinación y articulación con las demás unidades y con el Fiscal General de la Nación (art. 3). Los servidores públicos que integraran la Unidad, si bien son seleccionados por el Director de la misma, finalmente son nombrados por el Fiscal General de la Nación (parágrafo 1 del artículo 7).

Así las cosas, si bien el Director de la Unidad Especial de Investigación es seleccionado de una forma sui generis, en cuyo proceso por lo demás interviene el Fiscal General de la Nación, y que permanecerá en el cargo por un período de cuatro (4) años, también lo es que se encuentra sometido al  régimen de inhabilidades e incompatibilidades de la misma Fiscalía, pudiendo ser destituido por la comisión de faltas graves (parágrafo del art. 9). Adicionalmente se tiene que el margen de discrecionalidad con que cuenta el Director de la Unidad para manejar los recursos públicos destinados al financiamiento de la misma (art. 24) se ajusta a la Constitución, en tanto que la misma está sometida al ejercicio “de los controles establecidos legalmente”.

En conclusión: las particularidades que ofrece el nombramiento, período y funciones del Director de la Unidad Especial de Investigación logran superar el control de constitucionalidad, en la medida en que no conducen a crear una instancia investigativa paralela. De hecho, a lo largo de los artículos 1 a 24 del Decreto Ley 898 de 2017 se logra alcanzar un delicado equilibrio entre el imperativo de cumplir lo acordado (art. 22 Superior) y preservar la institucionalidad vigente (arts. 249, 250 y 251 Superiores).

11.15 Amplitud del margen de configuración del legislador extraordinario en relación con lo previsto en el Acuerdo Final, en el sentido de adicionar ciertas disposiciones. Algunos intervinientes alegan que el Presidente de la República se excedió en el ejercicio de sus funciones, en la medida en que incluyó en el Decreto Ley 898 de 2017 algunos temas no previsto en el punto 3.4.4., en concreto, la facultad que le reconoce al Fiscal General de la Nación de devolver la terna (parágrafo 1 del artículo 8). La Corte no comparte tal conclusión, por cuanto si bien es cierto que el punto 3.4.4. del Acuerdo Final no prevé la figura de la devolución de la terna en materia de elección del Director de la Unidad Especial de Investigación, también lo es que el legislador cuenta con un cierto margen de configuración normativa al momento de implementar el acuerdo de paz. Su labor, en consecuencia, no se limita a transcribir literalmente lo acordado, sino a ejecutar los compromisos asumidos. Además, el Acuerdo Final no puede ser entendido como un texto omnicomprensivo y cerrado, sino como un documento que debe ser interpretado de buena fe y complementado.

11.16. Juicio de conexidad en relación con el proceso de reestructuración de la Fiscalía General de la Nación (Títulos II, III y IV). La Corte interpreta el texto del Acuerdo Final como un todo, una integralidad, que apunta no sólo a la desmovilización de un grupo armado ilegal, sino a la construcción de una paz estable y duradera. De tal suerte que sus cláusulas no puedan ser leídas de forma aislada, descontextualizada, sino armoniosa y coherentemente.

El Tribunal Constitucional advierte que las diez (10) referencias que el texto del Decreto Ley 898 de 2017 realiza a diversos puntos del Acuerdo Final, demuestran la voluntad de las partes negociadoras de fortalecer las capacidades investigativas y de judicialización del Estado, con miras a alcanzar los siguientes objetivos:

Luchar contra la  impunidad en materia de crímenes cometidos contra defensores de los derechos humanos, líderes sociales y políticos, así como personas vinculadas con la implementación del Acuerdo Final;

Combatir las finanzas de las organizaciones criminales, en especial, aquellas vinculadas con el tráfico de estupefacientes. Lo anterior implica agilizar los procesos de extinción de dominio y lavado de activos;

Hacerle frente a fenómenos de corrupción administrativa que afecten la implementación del Acuerdo Final;

Incrementar la efectividad de las investigaciones adelantadas en materia de delitos electorales;

Enfrentar las diversas modalidades de criminalidad organizada que afectan al país; y

Disponer de herramientas investigativas fuertes destinadas a perseguir los bienes ilícitos de las FARC, y por esta vía, buscar la reparación de las víctimas; y

Preparar la Institución para la elaboración y entrega de informes a la Jurisdicción Especial para la Paz.

De tal suerte que se logró probar:

La existencia de un vínculo cierto y verificable entre los diez (10) contenidos del Acuerdo Final y el proceso de reestructuración y modificación de la planta de la Fiscalía General de la Nación (conexidad objetiva);

El Gobierno Nacional demostró que el desarrollo normativo contenido en el decreto respondiera, de manera precisa, a un aspecto definido y concreto del Acuerdo (conexidad estricta); y

El Gobierno Nacional probó la existencia de un grado de estrecha proximidad entre las materias objeto de regulación por parte del decreto respectivo (reorganización administrativa y modificación de la planta de personal) y los diversos contenidos  del Acuerdo que se pretenden implementar (agilización del proceso de extinción de dominio, protección de los defensores de los derechos humanos, lucha contra la corrupción, persecución de bienes de la FARC, creación de la Comisión Nacional de Garantías, rendición de informes a la JEP, etcétera) (conexidad suficiente).

Adicionalmente, la Corte constató que para la debida satisfacción de los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la no repetición, la Fiscalía debe armonizar su estrategia de priorización a las necesidades de la Justicia Transicional, de acuerdo con las competencias que mantiene en relación con la investigación de hechos atribuibles a paramilitares y a terceros responsables de delitos en el marco del conflicto armado. La reforma es necesaria y conexa con el Acuerdo Final, porque responde a la necesidad de reestructurar otras áreas de la Fiscalía con la finalidad de armonizar los diferentes componentes de la política criminal en el marco del proceso de Justicia Transicional.

En conclusión: el legislador extraordinario demostró la existencia de una conexidad objetiva, estricta y suficiente entre las disposiciones del Decreto Ley 898 de 2017 que regulan el proceso de reestructuración de la Fiscalía General de la Nación y las modificaciones en la planta de personal, y el texto del Acuerdo Final.

11.17. Juicio de estricta necesidad respecto a la reorganización de la Fiscalía General de la Nación y las modificaciones a su planta de personal. La Corte considera que obran en el expediente numerosas pruebas del carácter indispensable e impostergable de la reforma orgánica y de planta de personal de la Fiscalía General de la Nación, tomando en cuenta: (i) Los elementos contextuales que evidencian la existencia de diversas y graves amenazas para la adecuada implementación del Acuerdo Final (i.e. disidencias de las FARC, ELN y bandas criminales), frente a las cuales hay que adoptar medidas urgentes; (ii) Las experiencias comparadas, referidas por el Gobierno Nacional en el texto del Decreto Ley 898 de 2017, atinentes al incremento de los índices delictivos en situaciones de posconflicto; y (iii) la inidoniedad del trámite legislativo (ordinario y Especial para la Paz).

Los retos de seguridad y las diversas amenazas que se ciernen sobre la implementación del Acuerdo Final, evidencian la necesidad imperiosa de adoptar medidas urgentes destinadas a fortalecer la capacidad investigativa estatal, y en consecuencia, la reforma orgánica y de personal de la Fiscalía General de la Nación.

11.18. Análisis material del Título II del Decreto Ley 898 de 2017. Reorganización administrativa. La Corte considera que los cambios introducidos en la estructura orgánica de la Fiscalía General de la Nación, no controvierten disposición alguna constitucional. La supresión de algunas dependencias del órgano de investigación y acusación, la fusión y creación de otras, constituyen cambios orgánicos cuya competencia la Constitución le acuerda al legislador (art. 253 Superior), y cuya entidad, de forma alguna, alteran las competencias y facultades constitucionales de la Fiscalía General de la Nación (arts. 249, 250, 251 y 252 Superiores).

De especial significación son los artículos 26, 38, 39 y 43 del Decreto Ley que regulan lo relacionado con la priorización, alrededor de la cual determinó la Sala, que de conformidad con lo establecido por el artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2017 y la Sentencia C-674 de 2017, que en caso de que de las investigaciones de las que esté conociéndola Jurisdicción Especial para la Paz, se considere que haya lugar a investigar la realización de hechos delictivos cometidos por particulares y los agentes estatales que no sean miembros de la fuerza pública, los respectivos funcionarios compulsarán copias de las actuaciones pertinentes a la Fiscalía General de la Nación, para que en desarrollo de sus competencias constitucionales y legales, adelante el ejercicio de la acción penal y realice la investigación de los hechos, priorizando los casos provenientes de la Justicia Especial para la Paz, priorización que será mantenida por los jueces de la jurisdicción ordinaria o del régimen jurídico respectivo durante la etapa de juzgamiento, en caso de existir acusación. Igualmente deberán ser priorizados casos que se encuentren en curso en la jurisdicción ordinaria.

La Sala precisó que la obligación de priorizar todas las investigaciones derivadas del ejercicio de competencias de la Justicia Especial para la Paz, tiene tres fundamentos centrales: (i) la necesidad jurídica y moral de satisfacer los derechos de las víctimas del conflicto interno; (ii) el deber del Estado de investigar, juzgar y sancionar las violaciones de los derechos humanos; (iii) la sistemática morosidad de los procesos que se ventilan ante la jurisdicción penal ordinaria”.

Para un ejercicio de priorización coherente con la estrategia global de Justicia Transicional y armonioso con la obligación de cumplir de buena fe el Acuerdo Final, la Corte definió que los criterios de priorización de los delitos cometidos en el marco del conflicto armado que se encuentren en la Jurisdicción Ordinaria deben ser definidos periódicamente de manera pública y transparente dado el impacto que puede tener en las expectativas de las víctimas; deben ser adoptaos habiendo escuchado a las víctimas; y articulados con la Jurisdicción Especial para la Paz”.

11.19 El retén social dentro del proceso de ajuste institucional de la Fiscalía General de la Nación. La Sala considera que es necesario preservar los derechos de los trabajadores y la vigencia y contenido del retén social, inicialmente previsto en la Ley 790 de 2002, institucionalizado por medio de la Ley 812 de 2003 y la Sentencia C-991 de 2004 y posteriormente aplicado a la Fiscalía General de la Nación, entre otras, por la Sentencia SU-446 de 2011. En este sentido declara la exequibilidad del artículo 62 entendiendo que los funcionarios hombres y mujeres cabeza de familia en los términos de la jurisprudencia de la Corte Constitucional; las personas que a 29 de mayo de 2017, fecha de expedición del Decreto Ley 898 de 2017, les faltaren tres años o menos para cumplir los requisitos para obtener la respetiva pensión; y las personas en condición de discapacidad, respecto de quienes se suprimen los cargos que venían ocupando con ocasión del proceso de ajuste institucional, deberán ser reubicados o nombrados y posesionados en otro cargo igual o del mismo nivel de los que se crean o de los que se mantienen en la Fiscalía General de la Nación, excluyendo de dicha protección a los funcionarios del nivel directivo, por tratarse de una medida de acción afirmativa.

11.20. Examen material del Título III del Decreto Ley 898 de 2017. Nomenclatura de cargos de la Fiscalía General de la Nación. Las modificaciones en materia de nomenclatura de cargos de la Fiscalía General de la Nación se ajustan al artículo 253 Superior, a cuyo tenor le corresponde al legislador fijar la denominación de los funcionarios y empleos de dicha Entidad.

11.21. Examen material del Título IV del Decreto Ley 898 de 2017. Supresión y creación de cargos. En lo que concierne a las modificaciones de la planta de personal, un examen del artículo 59 del Decreto Ley 898 de 2017 muestra la supresión tres mil ciento setenta y seis cargos (3.176) de la Planta Global de Área de Fiscalías; de la Planta Global Administrativa lo fueron mil doscientos tres cargos (1.203); en tanto que de la Planta Global del Área de Policía Judicial lo fueron mil trescientos cincuenta y ocho cargos (1.358) para un total de cinco mil setecientos treinta y siete (5.737) cargos.

Sobre el particular la Fiscalía General de la Nación aclara que de los cargos suprimidos, solamente se encontraban ocupados 1.364 cargos. Y a renglón seguido aclara que “lo que no quiere decir que se vaya a producir la salida efectiva de ese personal. Aproximadamente, el 70% de esos funcionarios serán nombrados en nuevos cargos, en virtud de las necesidades del servicio y siempre que acrediten el cumplimiento de los requisitos pertinentes”. A renglón seguido, la Fiscalía presenta el siguiente cuadro[41]:

Decreto	Cargos
Servidores que se reincorporarán a la planta en cargos distintos a los que ocupaban	1.117
Servidores que se retiran en forma definitiva	254

Como puede advertirse, si bien formalmente fueron suprimidos cinco mil setecientos treinta y siete (5.737) cargos de la planta de la Fiscalía General de la Nación, en la práctica sólo fueron desvinculados de la Entidad un total de doscientos cincuenta y cuatro (254) funcionarios.

Al mismo tiempo, el artículo 60 del Decreto Ley 898 de 2017 dispone la creación en la Planta Global del Área Administrativa de ochocientos veintiún cargos (821); en la Planta Global del Área de Fiscalías ciento noventa cargos (190); en tanto que en la Planta Global del Área de Policía Judicial fueron creados veinte (20) cargos, para un total de mil treinta y un cargos (1.031).

A su vez, el artículo 61 del Decreto Ley 898 de 2017 dispone la creación de los cargos necesarios para la conformación de la Unidad Especial de Investigación.

La Corte encuentra que las modificaciones realizadas en la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación apuntan a reforzar el área misional de la Entidad, en la medida en que se suprimen cargos directivos; que se reduce el número de dependencias de la Dirección de Apoyo a la Gestión, pasando de 24 Subdirecciones Seccionales a 8 Subdirecciones Regionales; que como consecuencia de lo anterior, se presenta una reducción en los gastos de personal, y que las modificaciones a la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación persiguen unos fines constitucionalmente válidos, lo que conduce a declarar la exequibilidad de los artículos 59, 60 y 61 del Decreto Ley 898 de 2017, así como la de los artículos 62, 63, 64, 65, 66 y 67 del Decreto Ley 898 de 2017, que no ofrecen reparo alguno de constitucionalidad.

VI. DECISION

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Primero.- LEVANTAR la suspensión de términos decretada en el presente proceso, mediante Auto 345 del 12 de julio de 2017.

Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el Decreto Ley 898 del 29 de mayo de 2017, “Por el cual se crea al interior de la Fiscalía General de la Nación la Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo, en cumplimiento de lo dispuesto en el Punto 3.4.4. del Acuerdo Final Para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, se determinan lineamientos básicos para su conformación y, en consecuencia, se modifica parcialmente la estructura de la Fiscalía General de la Nación, la planta de cargos de la entidad y se dictan otras disposiciones”, por vicios de procedimiento en su formación.

Tercero.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 63, 64, 65, 66 y 67 del Decreto Ley 898 de 2017, con excepción del artículo 62, que se declara EXEQUIBLE, en el entendido de que los derechos constitucionales laborales se protegerán de conformidad con lo expresado en la parte motiva de esta providencia.

Notifíquese, comuníquese al Presidente de la República y al Presidente del Congreso, publíquese y cúmplase.

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Presidente

Con aclaración de voto

CARLOS BERNAL PULIDO

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

Con aclaración de voto

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

Ausente con autorizacion

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

Con aclaracion de voto

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

Con impedimento aceptado

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

Con aclaración de voto

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

Con aclaración de voto

ALBERTO ROJAS RIOS

Magistrado

Con aclaración de voto

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA

 CRISTINA PARDO SCHLESINGER

 A LA SENTENCIA C-013/18  

Referencia: expediente RDL-031

Revisión de constitucionalidad del Decreto Ley  898 de 2017, “"Por el cual se crea al interior de la fiscalía General de la Nación la Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos de la paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo, en cumplimiento a lo dispuesto en el Punto 3.4.4 del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, se determinan lineamientos básicos para su conformación y, en consecuencia, se modifica parcialmente la estructura de la Fiscalía General de la Nación, la planta de cargos de la entidad y se dictan otras disposiciones".  

Magistrado Ponente:

ALBERTO ROJAS RÍOS

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena, y pese a estar de acuerdo con la decisión tomada por la sentencia C-013 de 2018, aclaro mi voto, por considerar que la exigencia del requisito de estricta necesidad o “competencia material del ejecutivo” -tal como la Sala Plena de la Corporación lo exigió al Decreto Ley 898 de 2017-, carece de fundamento constitucional, en particular porque desnaturaliza las competencias del ejecutivo en el marco del Acto Legislativo 1 de 2016 y desatiende la importancia que tiene la rapidez en la implementación del Acuerdo Final para la paz.

Expondré mi postura con base en las dos razones indicadas. En primer lugar, el alcance de las competencias del ejecutivo a partir del Acto Legislativo 1 de 2016, y en segundo lugar, la urgencia que requiere la implementación del Acuerdo y, finalmente, me referiré a la integralidad del proceso y al carácter inescindible de las medidas.

La Competencia Legislativa excepcional del Acto Legislativa 01 de 2016  

La Constitución Política, en virtud de la reforma surtida por el Acto Legislativo 1 de 2016, dotó al Presidente de la República de una competencia especial para dictar los Decretos con fuerza de Ley dirigidos a la implementación del Acuerdo Final, en los siguientes términos:

“Artículo 2°. La Constitución Política tendrá un nuevo artículo transitorio, el cual quedará así: Artículo transitorio. Facultades presidenciales para la paz. Dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, facúltese al Presidente de la República para expedir los decretos con fuerza de ley cuyo contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. Las anteriores facultades no podrán ser utilizadas para expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías calificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos. Los decretos con fuerza de ley que se dicten en desarrollo de este artículo tendrán control de constitucionalidad automático posterior a su entrada en vigencia. El procedimiento de revisión de constitucionalidad de estas disposiciones deberá surtirse por parte de la Corte Constitucional dentro de los dos meses siguientes a su expedición.”

El artículo transitorio de la Carta consagra expresamente los límites de las facultades entregadas, en cuanto al tiempo (Dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo), la conexidad con el acuerdo (cuyo contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera), las jerarquías y materias normativas (Las anteriores facultades no podrán ser utilizadas para expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías calificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos) y, además, implementa un control automático de constitucionalidad para las normas que se profieran en el marco de estas competencias.

Sin embargo, ni el artículo que otorga constitucionalmente las facultades, ni ninguna otra disposición de la Carta Política, establecen que los decretos con fuerza de ley que se expiden en uso de dichas competencias deban ser “estrictamente necesarios”. Fue la sentencia C-160 de 2017 la primera decisión de la Corte Constitucional en la que se fijó este límite. El argumento se sostuvo en lo decidido en la Sentencia C-699 de 2016, por la cual se declaró la exequibilidad del Acto Legislativo 01 de 2016, y en donde la Corte manifestó que “en desarrollo de este control, la Corte deberá verificar que los decretos con fuerza de ley cumplan la finalidad para la cual se confieren las facultades, a saber, facilitar o asegurar el desarrollo normativo del acuerdo final; que tengan entonces una conexidad objetiva, estricta y suficiente con el referido acuerdo; que se den en circunstancias excepcionales, pues las facultades son precisamente extraordinarias, lo cual supone que sea necesario usarlas en vez de acudir al trámite legislativo ante el Congreso; y que respeten en general el ordenamiento constitucional. Esta redacción fue interpretada de la forma más radical posible en el examen de constitucionalidad del Decreto Ley 2204 de 2016 “Por el cual se cambia la adscripción de la Agencia de Renovación del Territorio”, llegando al extremo de exigir al Gobierno una carga argumentativa sobre la estricta necesidad para usar las facultades legislativas especiales y, por no encontrar dicha argumentación en la parte motiva de la norma, la sentencia decidió declararla inexequible. La exigencia del requisito se planteó en la sentencia C-160 de 2016 con las siguientes palabras:

 “la habilitación legislativa extraordinaria es limitada materialmente y tiene carácter excepcional, puesto que la regla general para la producción normativa en el Estado constitucional es la actividad ordinaria del Congreso, en tanto la misma cuenta con niveles suficientes de representatividad democrática, deliberación y protección de los derechos de participación, en particular de dichas minorías.

Esta condición de excepcionalidad exige entonces al Gobierno demostrar que el trámite legislativo ordinario, así como el procedimiento legislativo especial de que trata el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016, no eran idóneos para regular la materia objeto del decreto.  Por ende, el requisito de necesidad estricta exige que la regulación adoptada a través de la habilitación legislativa extraordinaria tenga carácter urgente e imperioso, de manera tal que no sea objetivamente posible tramitar el asunto a través de los canales deliberativos que tiene el Congreso, bien sea ordinarios y especiales.

(…) [L]e corresponde al Ejecutivo establecer, dentro de los considerandos de los decretos extraordinarios, cómo el uso de la habilitación legislativa especial es imperioso para regular la materia específica de que trata el decreto respectivo.  De no demostrarse ese grado de necesidad, se estaría ante un abuso en el ejercicio de la habilitación legislativa extraordinaria, puesto que se actuaría en abierto desmedro del carácter general y preferente de la cláusula de competencia legislativa a favor del Congreso.

Evidentemente la decisión excede aquello establecido por la sentencia C-699 de 2016, donde lo único que se exigía, además de la conexidad, era que el uso de las competencias se dé “en circunstancias excepcionales, pues las facultades son precisamente extraordinarias, lo cual supone que sea necesario usarlas en vez de acudir al trámite legislativo ante el Congreso.” Si la Corte aceptó que la reforma constitucional del Acto Legislativo 1 de 2016 no constituía una sustitución a la Carta, fue porque consideró que las competencias excepcionales que surtían de la reforma se justificaban claramente en la búsqueda de un logro que constituye un fin esencial del Estado Colombiano y un derecho fundamental de los ciudadanos, la paz. Es porque existe una situación excepcional que potencialmente pone fin a más de cinco décadas de guerra fratricida, y que puede entrar en riesgo si se deja pasar mucho tiempo, que se hace necesario usar vías expeditas para generar los ajustes legales e institucionales requeridos en la implementación del Acuerdo Final logrado con las FARC.

En otras palabras, la circunstancia excepcional que amerita acudir a las facultades para dictar decretos con fuerza de ley es el proceso de implementación del Acuerdo de Paz en el que se encuentra el país, que constituye la razón de ser del Acto Legislativo 01 de 2016 y de todas las normas conexas que se desarrollan en uso de sus facultades.  La reforma constitucional que les sirve de fundamento se planteó para agilizar un proceso de formación normativa que en su trámite ordinario resultaría incompatible con las necesidades propias del Acuerdo Final. Esa fue la decisión del legislador en su rol de constituyente derivado y así lo admitió esta Corporación en la sentencia C-699 de 2016, aceptando que la transicionalidad hacia el logro de la paz justificaba la flexibilización incluso de los procesos de reforma.

Frente a los decretos ley, es evidente que el proceso de implementación de los acuerdos es, en sí mismo, una situación excepcional que amerita actuar de forma célere, pues como se verá más adelante, los retrasos son un grave riesgo para la efectividad del Acuerdo en cuanto al logro de la paz.  Por eso, existiendo de antemano una situación excepcional que sirvió de base a la expedición del Acto Legislativo 01 de 2016, esto es, existiendo una norma constitucional que expresamente lo autoriza, además de desgastante institucionalmente y redundante argumentativamente, resulta ser un ejercicio inútil hacer un examen de necesidad estricta, si se ha examinado de antemano la conexidad con  al Acuerdo Final, puesto que si las normas están ligadas al proceso de paz, la excepcionalidad que la justifica es evidente.

La urgencia de la implementación

Según las experiencias internacionales, el paso del tiempo es uno de los factores que mayores efectos negativos tiene frente a la eficacia de los acuerdos de paz.

Según indica el estudio de Standford University sobre implementación de procesos de paz,[42] la concepción del logro de la paz como un fenómeno lineal, que simplemente se consolida luego de un acuerdo, dejó de ser válido desde la década de los años 80, “cuando varias guerras civiles-Angola, Ruanda y Liberia- desafiaron esa visión y dejaron en claro la importancia que tienen las dificultades de las partes para cumplir sus compromisos. La etapa inmediatamente posterior a la firma de una Acuerdo, lejos de ser una época de reducción de conflictos, es un lapso cargado de riesgos, incertidumbre y vulnerabilidad para las partes en conflicto y los civiles que están en el medio.”

En efecto, el problema más importante a corto plazo, antes de la consolidación de una paz general y permanente, es cómo evitar que el conflicto entre las mismas partes que llegaron al acuerdo se renueve. Los resultados en la implementación de un proceso de paz no se miden, por lo tanto, a largo plazo, puesto que son diversos los fenómenos que intervienen en la consolidación de la estabilidad posterior,[44] sino que se analizan a corto plazo, en la mayor parte de los estudios dentro de los dos años siguientes, que es cuando, por regla general, se logran los pasos definitivos y se puede por lo tanto calificar el éxito o fracaso de un proceso de paz.

Según lo sostiene parte de la doctrina, la implementación urgente de los acuerdos de paz es una cuestión determinante, pues está demostrado por experiencias internacionales que la seriedad de la fase de implementación de los acuerdos es crucial para la estabilidad de la paz y para que no se reabran puntos de negociación que ya habrían sido superados.[46]

Del análisis de los datos de la Peace Accord Matrix (PAM) de Notre Dame University - la matriz más importante de evaluación de acuerdos de paz en el mundo-, es posible extraer un parámetro común entre los casos de éxito y aquellos que han fracasado en la implementación de los acuerdos de paz. El éxito o el fracaso del resultado final de un proceso de paz parecen tener una relación directa con el grado de avance en la implementación que se logre en los meses subsiguientes a la firma de los acuerdos. Algunos de los casos, que prueban esta tesis como ejemplos de fracaso o éxito en la implementación temprana y en la consolidación final de la paz son los siguientes:[47]

India ha adelantado diversos acuerdos de paz. El primero de ellos, con el primer acuerdo de Bodo, es un ejemplo de fracaso producto de la inexistencia de un marco jurídico para implementar los compromisos. El  acuerdo estipulaba la creación de un Consejo Autónomo de Bodo  –democráticamente electo–.  El consejo estaba específicamente obligado a salvaguardar las prácticas religiosas y sociales de los habitantes de esa región, y para ello tendría una serie de competencias. Sin embargo, no se logró adelantar el marco jurídico para ello y las elecciones para implementarlo jamás se realizaron.[48] Al primer año sólo se logró implementar el 23,52% de los acuerdos y no se realizaron más avances.[49] El resultado fue que en menos de dos años, el conflicto recrudeció y la región fue azotada por una ola de violencia étnica que duró casi una década, hasta que en el año 2003 se logró un nuevo acuerdo.

Angola, en cuyo primer acuerdo de paz (Protocolo de Lusaka, 1994), durante el primer año sólo se logró implementar el 1,85% de los compromisos, a los 5 años tan sólo se había avanzado el 53,7%. La ONG Amnistía Internacional, evidenciando lo sucedido manifestó:

“El Protocolo de Lusaka lo firmaron el gobierno angoleño y la Unión Nacional para la Independencia Total de Angola (UNITA) el 20 de noviembre de 1994 en Lusaka, Zambia. En virtud de este acuerdo, la ONU aceptó establecer una nueva operación de mantenimiento de la paz en Angola. UNAVEM III quedó establecida en virtud de la Resolución 976 del Consejo de Seguridad de la ONU del 8 de febrero de 1995. Al cumplirse el primer año de UNAVEM III, el Consejo de Seguridad decidió ampliar su mandato sólo tres meses, en lugar de los seis que recomendaba el Secretario General de la ONU. Esta decisión reflejaba la creciente impaciencia de la comunidad internacional ante los lentos progresos del proceso de paz. Existe el riesgo de que la ONU se retire de Angola si no se producen avances reales de aquí al 8 de mayo, fecha en que se revisará el mandato de UNAVEM III. Si eso ocurre, las perspectivas de restablecimiento de la paz y de respeto a los derechos humanos sufrirán un largo estancamiento.”[51]   

La falta de implementación del acuerdo generó en los años subsiguientes el recrudecimiento de la guerra, “[l]a reanudación de los combates provocó el desplazamiento de cientos de miles de angoleños y un auténtico desastre humanitario. Millares de soldados desmovilizados encontraron serias dificultades al retornar a sus aldeas de origen, ante las escasas perspectivas de empleo en los pueblos rurales pequeños y la lenta llegada de la ayuda económica.”[52] Esta situación siguió empeorando hasta que en el año 2002 se logró firmar un nuevo acuerdo, que gracias a las lecciones aprendidas se implementó de la forma más célere posible. “tan solo en el primer año se logró implementar el 68,42% lo que explica, en parte, su éxito.”

c)  En el caso de Senegal, se firmó el primer acuerdo de paz en diciembre de 2004. Sin embargo, las dificultades y demoras en cumplir los compromisos y avanzar en la implementación hicieron que éste fracasara.[54]  Según la matriz de la Universidad de Notre Dame, la implementación del acuerdo, no solo fue lenta sino que en el tercer año retrocedió, del 33 al 25%,  de tal forma que cinco años después de la firma, no se había podido pasar del 30% en el avance. El fracaso del proceso hizo necesario realizar un nuevo acuerdo en el año 2012.

Ejemplos de éxito en la consolidación de la paz, que fueron considerados por esta Corte en la sentencia C-699 de 2016[55] dan cuenta de la importancia de la implementación célere de los acuerdos, así: a) En el acuerdo de Bosnia y Herzegovina de 1995 el Estado logró implementar el 72% del acuerdo de paz tan solo en dentro del primer año siguiente a la firma. Los acuerdos implicaban llevar a cabo reformas legales y constitucionales para su implementación y el logro de la paz. En el primer año se adelantaron todas las reformas legislativas, y en el segundo se culminaron por completo las reformas constitucionales. Pese a las grandes dificultades que implicaron las reformas y los debates en torno a las complejidades del proceso, el acuerdo se implementó y desde entonces, pese a las grandes dificultades que tiene el Estado Bosnio por su conformación multiétnica, no ha habido nuevos enfrentamientos bélicos.[56]  b) En el Salvador, “además de ser un caso de éxito en la consolidación de la paz, es una muestra de la importancia de la agilidad en la implementación”.[57] Al segundo año, ejecutó el 68,05% de los acuerdos a los que se llegó en el marco de las negociaciones.[58] La implementación de los acuerdos del Salvador[59] requería de reformas constitucionales. Al primer año, más de la mitad de este punto se había cumplido y al segundo año se cumplió de forma completa. c) Irlanda del Norte es un ejemplo particularmente relevante, porque utilizó mecanismos de fast track para adelantar con prontitud las reformas constitucionales y legales pertinentes para la implementación del acuerdo. El éxito de la medida se evidencia en que en el primer año se realizaron todas las reformas normativas necesarias, llegando a este punto del acuerdo se cumplió por completo y actualmente es el uno de los países que más ha avanzado en el proceso general de implementación.

Las razones por las cuales la celeridad en el tiempo de implementación se convierte en un aspecto de vital importancia para el éxito del proceso de paz son diversas, pero en general, han sido identificados algunos factores que pueden clasificarse así:

1. Seguridad: el desarme, desmovilización y reintegración de los combatientes requiere agilidad para evitar los riesgos de seguridad, puesto que en la medida en que comienzan a desarmarse se crea una situación de tensión que incrementa los riesgos de volver al conflicto. “Cuantas menos armas tienen, más vulnerables se sienten. Cuanto más vulnerables se sienten, más sensibles se muestran a las posibles violaciones y transgresiones, y cuanto más sensibles son a las violaciones y transgresiones, menos dispuestos se encuentran a cumplir con su parte del acuerdo”.[60]
2. La confianza generada por las instituciones y las normas: la implementación rápida de las normas pactadas sobre participación democrática y garantías de no violencia, genera en los actores desmovilizados una confianza razonable sobre su seguridad. “Se trata, en suma, de la aplicación de una estrategia no coercitiva – de construcción de confianza- que ha ido ganando terreno en el manejo de los conflictos armados intraestatales”.[61] Esta confianza alienta a continuar en el proceso, especialmente cuando las reformas permiten una participación democrática.
3. El efecto nocivo de los boicoteadores: el profesor Stedman hace énfasis en la importancia que pueden tener aquellos que aprovechan el proceso para lograr intereses oportunistas, “los `saboteadores´, entendidos como actores que quedan fuera de los acuerdos pactados o que se ven afectados por los mismos, buscan descomponer el incipiente sistema de implementación.” Esto tiene efectos en dos vías, una primera frente a aquellos que se oponen al proceso, para lo cual el lapso de tiempo que transcurre en la implementación es una oportunidad de frustrar el proceso. Otros que buscan sacar provecho de las medidas de implementación, desdibujando su naturaleza y generando efectos nocivos en la estabilización de los acuerdos. Para Stendman, “1) cualquier actor puede actuar de forma oportunista, no sólo los actores que fueron excluidos, y 2) el cumplimiento de los acuerdos requiere estrategias de diseño institucional y no sólo sobre el manejo específico de estos grupos”.[62]  

Esta situación es ampliamente reconocida y ha motivado que la comunidad internacional le manifieste al Gobierno colombiano la importancia de actuar con celeridad en la implementación del Acuerdo.

En su comunicado en diciembre de 2016, el entonces Secretario General de las Naciones Unidas, Ban Ki Moon, manifestó: “La ratificación del Acuerdo constituye un hito importante en el proceso de paz que reafirma las esperanzas de todos los colombianos por un futuro de paz y prosperidad después de décadas de conflicto. El Secretario General espera que todos los esfuerzos se dirijan rápidamente al arduo trabajo de implementación del acuerdo, con especial énfasis en poner fin a la violencia y traer los beneficios de la paz a las regiones y a las comunidades vulnerables más afectadas por el conflicto.”[63]

En junio de 2017, el actual Secretario General de las Naciones Unidas ha seguido con atención el proceso de implementación, y recientemente se manifestó alentando a la continuidad de los esfuerzos en esa tarea.  “El Secretario-General considera alentador el progreso realizado en la implementación del acuerdo de paz en Colombia, en particular con respecto a la finalización de la entrega ayer del primer 30 por ciento de las armas individuales de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – Ejército del Pueblo (FARC-EP) a la Misión de Naciones Unidas. El Secretario-General exhorta ambas partes a continuar avanzando hacia mayores progresos en la implementación de sus respectivos compromisos plasmados en el acuerdo de paz y reitera la disposición de las Naciones Unidas para continuar apoyando el proceso de paz, según sea requerido.”

Por lo tanto, no cabe duda de que la celeridad en las medidas destinadas a la implementación del Acuerdo es una condición indispensable para lograr la consolidación de la paz. Todos los factores identificados por la doctrina entran en juego en el caso colombiano y generan riesgos que solo pueden ser superados  si el Estado actúa de forma ágil, promoviendo seguridad, confianza y debilitando las posibilidades de que terceros afecten nocivamente las condiciones necesarias para lograr la paz. Esta celeridad no solo ha sido reconocida por la doctrina y por las instancias internacionales, sino que esta misma Corte ha dado cuenta de ello en sus pronunciamientos. Por lo tanto, exigir una argumentación sobre la necesidad de acudir a una vía expedita para proferir las normas destinadas a la implementación del Acuerdo, es una postura desprovista de sentido, que contradice la jurisprudencia y desconoce la evidencia.

La integralidad del proceso de paz

Una posible vía argumentativa para sustentar que se hace necesario revisar la "estricta necesidad" de cada medida en que se haga uso de las competencias del Acto Legislativo 01 de 2016, es suponer que la diferencia en las materias de cada norma hace necesario analizar y valorar la urgencia de cada una de ellas de forma separada.

El problema de este argumento es que desconoce la naturaleza integral del proceso de justicia transicional en Colombia. La integralidad del proceso gira en torno a dos aspectos. El primero, en cuanto el proceso de paz en Colombia no se concentra en un solo asunto (como podría ser la amnistía), sino en todos los elementos necesarios para la consolidación de la paz, incluyendo reformas institucionales y reformas destinadas a generar los cambios indispensables para la sostenibilidad de los efectos. El segundo significa que todas las medidas conexas con los acuerdos, son igualmente esenciales para el logro de la paz. Por lo tanto el proceso es uno solo y las medidas son inescindibles, con lo cual se evita, justamente, la desarticulación del proceso y el incumplimiento de ciertos aspectos del Acuerdo. Esto genera confianza en las partes y evita que se desfigure lo pactado.

El proceso colombiano hace por lo tanto parte del enfoque integral de la justicia transicional, que ha alcanzado un considerable nivel de aceptación en los últimos años. En su informe del 2004 sobre el "Estado de Derecho y la Justicia de Transición en las Sociedades que sufren o han sufrido conflictos", el Secretario General de las Naciones Unidas describe la justicia de transición como una "variedad de procesos y mecanismos asociados con los intentos de una sociedad por resolver los problemas derivados de un pasado de abusos a gran escala, a fin de que los responsables rindan cuentas de sus actos, servir a la justicia y lograr la reconciliación" (párr. 8). En la introducción del escrito, señala el Secretario: "Justicia, paz y democracia no son objetivos mutuamente excluyentes sino más bien imperativos que se refuerzan uno al otro. Para avanzar hacia la consecución de los tres objetivos en las frágiles situaciones posteriores a los conflictos se requieren una planificación estratégica, una integración cuidadosa y una secuencia sensata de las actividades. De nada servirá centrarse exclusivamente en una determinada institución o desestimar a la sociedad civil o a las víctimas". Sobre el asunto de la integralidad señala el informe que "23. Nuestra experiencia confirma que un planteamiento poco sistemático del Estado de derecho y la justicia de transición no arrojará resultados satisfactorios en una nación devastada por la guerra y marcada por las atrocidades. Las estrategias relativas al Estado de derecho y a la justicia, para ser eficaces, deben ser cabales y dar participación a todas las instituciones del sector de la justicia, tanto oficiales como no oficiales, en el desarrollo y la aplicación de un plan estratégico para el sector, controlado y dirigido desde el país.". [65]

Según lo señaló el Relator Especial sobre la promoción de la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición, Pablo de Greiff, ante la Asamblea General de las Naciones Unidas en 2012, "La justicia transicional implica la articulación de una serie de medidas, judiciales o extrajudiciales, y puede abarcar el enjuiciamiento de personas, el resarcimiento, la búsqueda de la verdad, la reforma institucional, la investigación de antecedentes, la remoción del cargo o combinaciones de todas las anteriores, tal como ha reconocido el propio Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas".

Para el Relator, la práctica ha demostrado que las iniciativas aisladas y fragmentarias de procesos de paz, no logran resultados permanentes en la estabilidad de la transición. No basta con la justicia penal. "Si se desarrollan en forma aislada, ni siquiera los procesos más rigurosos de búsqueda de la verdad son equiparados a justicia, ya que la revelación de la verdad no satisface plenamente la necesidad de una reparación adecuada. La justicia no solo obliga a conocer los hechos sino que también requiere actuar sobre la verdad descubierta. Del mismo modo, las reparaciones sin enjuiciamiento, la búsqueda de la verdad o la reforma institucional son fácilmente interpretables como intentos de comprar la aquiescencia de las víctimas. Por último, las medidas de reforma de las instituciones, como la investigación de antecedentes y depuración del personal, también resultarán insuficientes a falta de los demás mecanismos, tanto para hacer frente a las violaciones como para garantizar que no se repitan".[66]

En el mismo sentido se han pronunciado 5 de los 7 jueces de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, quienes, firmando en conjunto el voto concurrente del Juez García Sayán a la Sentencia sobre las Masacres del Mozote Vs. El Salvador (2012), sostuvieron:  

"21. A partir del derecho internacional de los derechos humanos y, particularmente, de la Convención Americana, se pueden delinear algunos criterios fundamentales en la perspectiva de procesar estas tensiones, que en el fondo es la tensión entre justicia y reconciliación. 22. Un primer y obvio punto de partida es que la situación anómala y excepcional de un conflicto armado no internacional genera que pueden contarse por millares los nombres de los victimarios y, especialmente, de las víctimas. Esa situación excepcional suele demandar mecanismos de respuesta también excepcionales. La clave está en construir el ejercicio de ponderación que procese de la mejor manera esa tensión entre justicia y terminación del conflicto para lo cual se debe considerar varios componentes, tanto judiciales como no judiciales. Que se orienten, simultáneamente, en la búsqueda de la verdad, justicia y la reparación. Esto se debe a que las demandas derivadas de masivas violaciones, las respuestas a las secuelas dejadas por el conflicto y la búsqueda de la paz duradera, demandan de los Estados y la sociedad en su conjunto la aplicación de medidas concurrentes que permitan el mayor grado de atención simultánea a esos tres derechos. 23. En este contexto, los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación, deben ser entendidos como interdependientes. Solo la aplicación integrada de medidas en favor de las víctimas en todos esos ámbitos puede conseguir resultados eficaces y concordantes con el ordenamiento interamericano de derechos humanos. Así, la simple aplicación de sanciones penales, sin que ellas impliquen un serio esfuerzo de encontrar y decir la verdad en su conjunto, podría convertirse en un proceso burocrático que no satisfaga la pretensión válida de las víctimas de llegar a la mayor verdad posible. Por otro lado, el otorgamiento de reparaciones sin que se sepa la verdad de las violaciones ocurridas, y sin sentar condiciones para una paz duradera, sólo produciría un aparente alivio en la situación de las víctimas, pero no una transformación de las condiciones que permiten la recurrencia de las violaciones."[67]

Por lo tanto, la fortaleza de un modelo de justicia transicional, está en la capacidad de dar respuesta a múltiples derechos y objetivos en juego, y ello solo se logra a partir de la integralidad del modelo y de la interdependencia de las diferentes medidas para lograrlo.

En el ámbito nacional, la Comisión Asesora de Política Criminal también se ha alineado con este enfoque al recomendar que "en el caso colombiano, habida cuenta de la magnitud y complejidad del problema por resolver después de casi cincuenta años de conflicto armado interno, así como de la ponderación necesaria entre los valores de la justicia y la paz, [...] el modelo de justicia posconflicto que deberá acompañar eventuales negociaciones futuras entre el Estado y las guerrillas, deberá ser un modelo holístico que integre, entre otros, dispositivos de castigo, verdad y memoria, reparación integral y aun, reformas institucionales".[68]  

En este sentido, como ya lo ha sostenido esta Corporación, existe una interrelación entre los diferentes elementos de la justicia transicional, que son fundamentales para lograr una paz verdadera:

"(i) la verdad será una condición para la paz si hace imposible denegar pasadas justicias; (ii) la verdad será una condición para la paz cívica mediante el screening de funcionarios y políticos que hayan colaborado con el régimen pre-transicional; (iii) la justicia transicional será una condición para la paz si satisface las demandas de retribución; (iv) la justicia distributiva será una condición de una paz duradera si determina las causas del conflicto; (v) justicia puede hacer evitar nuevos delitos pero hay que estimar si una paz a largo plazo justifica prolongar el conflicto. Por su parte, existen también múltiples relaciones entre los elementos de la justicia transicional: (i) La justicia sirve a la verdad, pues es un producto de los trabajos ordinarios de la justicia, (ii) La verdad también sirve a la justicia identificando a los perpetradores; (iii) la verdad también es un instrumento para dar justicia a las víctimas".[69]

La Corte Constitucional ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre el carácter integral del modelo de justicia transicional adoptado en Colombia. Así, En la Sentencia C-579 de 2013 sostuvo la Corte: "Dentro del diseño integral de los instrumentos de justicia transicional derivados del marco jurídico para la paz, la Ley Estatutaria deberá determinar los criterios de selección y priorización, sin perjuicio de la competencia que la propia Constitución atribuye a la Fiscalía para fijar, en desarrollo de la política criminal del Estado, los criterios de priorización." Y finalmente concluyó "9.1. , la Corte encontró que: si bien la demanda se dirigía contra la expresiones  "máximos", "cometidos de manera sistemática" y "todos los", contenidas en el inciso cuarto del artículo 1°, estas se encuentran estrechamente vinculadas a un sistema integral de justicia transicional, por lo cual era necesario pronunciarse sobre la totalidad del inciso."[70]

En la Sentencia C-577 de 2014, al evaluar el Acto Legislativo 1 de 2012 sobre participación política de los desmovilizados dijo la Corte: "parte de un proceso que tiene pretensiones de integralidad y, por tanto, resulta complemento de las medidas previstas para la investigación, sanción y juzgamiento de los máximos responsables en el artículo transitorio 66 de la Constitución, la participación en política es un elemento de naturaleza, condiciones y condicionamientos distintos de aquellos a los que se encuentra sometido el componente penal del marco transicional".[71]  

La naturaleza integral del proceso de justicia transicional en Colombia tiene un efecto directo en la interdependencia de las diferentes medidas que lo componen, pues el proceso debe ser entendido como un todo armónico e inescindible, en el que cada medida está íntimamente relacionada con las demás y la afectación de una de ellas tiene consecuencias en todo el proceso. Esta premisa es fundamental a la hora de evaluar las medidas, porque la Corte no puede perder de vista que todas las herramientas destinadas al logro de la paz tienen un valor intrínseco por el aporte que hacen al proceso, pero también un valor extrínseco, por la relación que guardan con el sistema integral, de forma tal que su análisis no puede hacerse como si se tratara de medidas aisladas o independientes, porque se desnaturalizaría su verdadero sentido.

Por lo tanto, si la implementación del Acuerdo final debe realizarse con urgencia, y por ello fue reformada la Carta con el Acto Legislativo 01 de 2016, exigir un sustento sobre la estricta necesidad del uso de las competencias excepcionales, resulta totalmente redundante e inadecuado. El examen de conexidad de las medidas, con el que se establece la relación entre el Acuerdo y las normas proferidas no solo resulta pertinente y suficiente, sino que es además el que mejor se adapta al carácter integral del modelo de justicia transicional colombiano.

Por estas razones, no estoy de acuerdo con la realización de un examen de estricta necesidad a los Decretos Ley dictados por el Presidente de la República en uso de las facultades conferidas por el Acto Legislativo 01 de 2016.

Fecha ut supra,

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA

DIANA FAJARDO RIVERA

A LA SENTENCIA C-013/18

1. Con el debido respeto por las decisiones de esta Corporación, aclaro mi voto frente al requisito competencial, de creación jurisprudencial, denominado “estricta necesidad”, que fue empleado en la sentencia C-013 de 2018, en la cual fue declarado exequible el Decreto Ley 898 de 2017.

2. Tal como lo he sostenido de manera reiterada ante la Sala Plena[72], junto con otros Magistrados, no comparto la inclusión ni alcance que, dentro del análisis de competencia, se ha dado a la estricta necesidad. Este requisito no fue establecido en el Acto Legislativo 01 de 2016, ni se infiere del mismo. Se trata, en cambio, de una creación jurisprudencial, que resulta superflua e innecesaria, como explico a continuación.

 

3. La denominada estricta necesidad es superflua dado que, dentro del test de competencia, se analiza si las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional satisfacen el requisito de conexidad (objetiva, estricta y, por lo tanto, suficiente); elementos que, de configurarse, dan cuenta de la urgencia e imperiosidad de la expedición normativa al inscribirse en el marco de implementación del Acuerdo Final y, en esa medida no hace falta una carga argumentativa adicional en cabeza del Gobierno Nacional para justificar por qué las vías ordinarias adicionales no son adecuadas para la expedición de las normas contenidas en los decretos proferidos al amparo de las facultades especiales para la paz.

 

4. Aunado a lo anterior, si bien la Sala Plena, en su mayoría, afirma que el requisito de estricta necesidad persigue la protección del principio de separación de poderes, un eje axial de la Constitución, lo cierto es que este último se encuentra plenamente garantizado, a través de diversas medidas que sí fueron expresamente previstas en el Acto Legislativo 01 de 2016, y que se concretan en (i) el límite temporal, de 180 días para el uso de las facultades especiales, y (ii) la prohibición de expedir por esta vía contenidos propios de la competencia del Congreso de la República, como actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, códigos, leyes que requieran mayorías calificada o absoluta para su aprobación o leyes que decretan impuestos. 

 

5. Por las razones expuestas, considero que el requisito de estricta necesidad no le es exigible al Gobierno y, en esta medida, la Corte no debería analizarlo en la revisión de los decretos ley expedidos en virtud de las citadas facultades excepcionales constitucionales.

Fecha ut supra

Diana Fajardo Rivera

Magistrada

[1] Sentencia C-174 de 2017.

[2] Sentencia C-068 de 2013 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, Sentencia C-077 de 2017 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva

[3] Sentencia T-576 de 2014 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva

[4] Sentencia T-373 de 2012 M.P. María Victoria Calle Correa

[5] Dichas reglas no corresponden a un listado taxativo. La Corte Constitucional les ha dado un contenido específico al aplicarlas a casos concretos con supuestos fácticos diferentes.

[6] Alrededor de este punto, el caso de los miembros del Partido Político Unión Patriótica es emblemático. Al respecto puede ser consultada: Corte IDH. Caso Manuel Cepeda Vargas contra Colombia. Sentencia de mayo 26 de 2010. Serie C No. 213, párrafos 88 a 102

[7] Sentencia C-607 de 2017

[8] Swinarski, Christope. Principales nociones e institutos del derecho internacional humanitario como sistema de protección de la persona humana. Segunda edición. San José: Comité Internacional de la Cruz Roja/Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 1991, pp. 40-41.

[9] Ver al respecto: A/HRC/27/56, Informe del Relator Especial para la  promoción de la verdad, la justicia, la reparación  y las garantías de no repetición, Pablo de Greiff, 27 de agosto de 2014

[10] Morten Bergsmo y María Paula Saffon, "Enfrentando una fila de atrocidades pasadas: ¿cómo seleccionar y priorizar casos de crímenes internacionales centrales?" en Kai Ambos, ed., Selección y priorización como estrategia de persecución en los casos de crímenes internacionales, Bogotá, 2011, pág. 26.

[11] Siri Frigaard, "Some introductory remarks", en Morten Bergsmo, ed., Criteria for Prioritizing and ?Selecting Core International Crimes Cases, FICHL Publication Series No 4 (2010), págs. 1 a 3.

[12] Sentencia C-562 de 1998 M.P. Alfredo Beltrán Sierra

[13] Informe del Secretario General de la Organización de Naciones Unidas. El Estado de derecho y la justicia de transición en las sociedades que sufren o han sufrido conflictos. Documento S/2004/616, agosto 3 de 2004

[14] Artículo 66 Transitorio de la Constitución Política

[15] Ley 975 de 2005, modificada por la Ley 1424 de 2010 y la Ley 1592 de 2012

[16] Acto Legislativo 1 de 2017, Proyecto de Ley estatutaria de la Jurisdicción Especial para la Paz, Ley 1820 de 2016, principalmente

[17] Parágrafo 1 del artículo 5 transitorio  del Acto Legislativo 1 de 2017, de conformidad con la Sentencia C-674 de 2017.

[18] Sentencia C-674 de 2017

[19] Visible a folio 14 del cuaderno de pruebas

[20] Ibídem, p. 15.

[21] Corte Constitucional, Sentencias C-027 de 1996 y C-122 de 1997.

[22] Corte Constitucional, Sentencia C-535 de 2012.

[23] Corte Constitucional, Sentencia C-776 de 2003.

[24] Corte Constitucional, Sentencias C-1064 de 2001 y C-1017 de 2003.

[25] Estas regiones se seleccionaron a partir del análisis de dos fuentes: (i) el listado de 165 municipios de donde habrían salido las FARC-EP elaborado por la Fiscalía General de la Nación y; (ii) el análisis de riesgo de aumento de criminalidad en el posconflicto, de acuerdo con la priorización de las FFMM , la Alta Consejería para el Posconflicto y la Policía Nacional;

[26] Corte Constitucional. Comunicado No. 55 de noviembre 14 de 2017. Sentencia C-674 de 2017

[27] Al respecto es emblemática la Sentencia C-228 de 2002

[28] Sentencia C-579 de 2013

[29] Corte IDH. Caso Pacheco León y otros contra Honduras. Sentencia de noviembre 15 de 2017. Serie C NO. 342, párrafo 75. En idéntico sentido, Caso de las Hermanas Serrano Cruz contra El Salvador. Sentencia de 1 de marzo de 2005. Serie C No. 120, párrafo 83, y Caso Gutiérrez Hernández y otros Vs. Guatemala. Sentencia de agosto 24 de 2017. Serie C No. 339, párrafo 148.

[30] Corte Constitucional, Sentencia C-674 de 2017 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

[31] Corte Constitucional, Sentencia T-426 de 2003.

[32] Corte Constitucional, Sentencia T-034 de 2010.

[33] Sentencia T-1052 de 2007.

[34] Corte Constitucional, Sentencia T-512 de 2001.

[35] Sentencia T-623 de 2011

[36] Sentencia C-991 de 2004, punto resolutivo tercero

[37] Sentencia T-1031 de 2006.

[38] Sentencia T-420 de 2017

[39] Sentencia SU-446 de 2011

[40] Sentencia SU-446 de 2011

[41] Visible a folio 22 del cuaderno de pruebas

[42] CISAC - Center For International Security And Cooperation Stanford University, el texto de Stephen John Stedman, Implementing Peace Agreements in Civil Wars: Lessons and Recommendations for Policymakers, explica en su prefacio. "Between late 1997 and early 2000, Stanford University's Center for International Security and Cooperation (CISAC) and the International Peace Academy (IPA) engaged over two dozen scholars to undertake a systematic study of the determinants of successful peace implementation. The project examined every peace agreement between 1980 and 1997 where international actors were prominently involved. The sixteen cases studied covered the full range of outcomes: from failure, to partial success, to success, thereby permitting a more rigorous investigation of what makes implementation work. To strengthen the policy relevance of the research, practitioners contributed to the design of the project and participated in the workshops, conferences, and policy fora in which preliminary findings were presented and discussed. It is our hope that the results of this research will help improve the design and practice of peace implementation."

[43] CISAC- Stephen John Stedman, Implementing Peace Agreements in Civil Wars: Lessons and Recommendations for Policymakers.  "There was also a tendency to conceive of conflict resolution in a linear fashion, where successful negotiation signaled an irreversible reduction in conflict. Successful cases in the 1980s–Zimbabwe, Namibia, and Nicaragua–reinforced these assumptions. Before long, however, several civil wars–Angola, Rwanda, and Liberia–defied the linear view of conflict - resolution and brought attention to the difficulties of getting parties to live up to their commitments to peace.2 Far from being a time of conflict reduction, the period immediately after the signing of a peace agreement seemed fraught with risk, uncertainty, and vulnerability for the warring parties and civilians caught in between."

[44] George Downs and Stephen John Stedman, Evaluating the International Implementation of Peace Agreements in Civil Wars. "The further away one gets in time from the conclusion of a peace mission, the more likely it is that any number of other extraneous factors (e.g. business cycles, famines, unusually good or bad w e a t h e r, the policies of a neighboring state, the behavior of the first elected leaders) are what is actually responsible for what has taken place rather than the technology of the peace mission itself. As the potential impact of such exogenous factors increases, the quality of our inferences about the contribution of the peace operation itself tends to diminish until the point where it breaks down completely."

[45] Bajo esta medida, para el Center For International Security And Cooperation -Cisac de Stanford University, los casos de Ruanda, Angola, Somalia, o Sri Lanka, se consideran fracasos. El caso de  Bosnia, en que el proceso estaba en desarrollo pero no había posibilidad de retorno a la guerra, fue calificado como éxito parcial.  En cambio en El Salvador, Mozambique, Guatemala,  y Nicaragua, donde 2 años después de la firma del acuerdo la guerra había cesado y el proceso de implementación sumamente avanzado, la calificación es de éxito.

[46] Acosta Juana Inés, intervención ante el Congreso de la República, en el debate del Acto Legislativo 01 de 2016.

[47] Este análisis se basa en el documento elaborado y presentado por la profesora Juana Acosta, el 24 de septiembre de 2015,  para la Comisión Primera del Senado, en la audiencia pública del actual Acto Legislativo 01 de 2016.

[48] Harihar Bhattacharyya, India: los derechos del pueblo Bodo dan un paso hacia adelante. En: Revista Federaciones, Vol. 4 No. 3 / marzo de 2005. "Después del Acuerdo, la Ley del Consejo Autónomo de Bodoland fue aprobada por la Asamblea Legislativa Assamesa en 1993. Sin embargo, como resultado de la considerable oposición de varias organizaciones Bodo, nunca se llevaron a cabo las elecciones para constituir ese organismo. La manzana de la discordia fueron las 515 aldeas adicionales que una sección de los Bodo había reclamado y el Gobierno de Assam se había negado a incluir en el área con el argumento de que los Bodo no constituían más del dos por ciento en esas aldeas." P. 17.

[49] Acosta Juana, Intervención ante el Congreso de la República, con base en el índice de Peace Accord Matrix. Universidad de Notre Dame, de cuya tabla se puede extraer la siguiente información: India, Memorandum of Settlement (Bodo Accord), Feb 20 1993. Implementation score 1993: 23,52941%, 1994: 23,52941%; 1995: 23,52941%.

[50] Ibídem. "El movimiento Bodo se hizo cada vez más violento después de 1993, los Tigres de Liberación de Bodolandia tomaron el mando. En 2003 el Gobierno de India, el Estado de Assam y los Tigres de Liberación de Bodolandia –en representación de los Bodo– firmaron el segundo acuerdo para un Consejo Territorial Bodo autónomo con competencia similar a la del consejo original pero con una mayor autonomía bajo el Sexto Anexo de la Constitución de la India. (...) Las elecciones para formar el consejo se programarían para los primeros seis meses, contados a partir de marzo de 2003, cuando los Tigres de Liberación de Bodolandia se transformaran en un partido político para competir en las elecciones. (Cabe señalar que los Tigres entregaron las armas y el consejo provisional fue formado en diciembre de 2003.)" P. 18.

[51] Amnistia Internacional, ANGOLA El Protocolo de Lusaka El futuro de los derechos humanos, (AI: AFR 12/02/96/s) Consultado del sitio de internet:  http://www.derechos.net/amnesty/doc/africa/angola1.html

[52] Demurtas Barbara, Angola, futuro y libertad. P. 40. Consultado de: https://books.google.com.co/books?id=mOOP05-jN6MC&pg=PA39&lpg=PA39&dq=protocolo+de+paz+de+lusaka&source=bl&ots=d_5OVUqRQ8&sig=VkBYOsAeFAJR06yrFDFocf2kKLU&hl=es&sa=X&ved=0ahUKEwiykMGS_5LVAhVIbSYKHQAdBk4Q6AEIXTAI#v=onepage&q=protocolo%20de%20paz%20de%20lusaka&f=false

[53] Acosta Juana, ídem.

[54] Tomás Jordi, ¿Nuevas estrategias para viejas esperanzas? Escepticismo y paciencia en el proceso de paz de Casamance. En: Análisis. P. 100. "En diciembre de 2007, el conflicto de Casamance, que opone a los independentistas casamanceses y el Gobierno senegalés, cumple 25 años. Han pasado tres años desde que, en diciembre de 2004, el presidente senegalés, Abdoulaye Wade, y el abbé Augustin Diamacoune, el líder histórico del MFDC (Mouvement des Forces Démocratiques de Casamance), firmaron un acuerdo de paz. Sin embargo, este acuerdo no fue suscrito por todos los independentistas y, de hecho, la violencia ha continuado en algunas zonas de la región, como muestran el asesinato, en enero de 2006, del subprefecto de Diouloulou o, a finales del mismo año, el del presidente del consejo regional de Ziguinchor, El Hadj Oumar Lamine Badji."  Consultado en: http://www.novaafrica.net/documentos/archivo_NA22/07NA22.Tomas99-116.pdf

[55] Corte Constitucional, Sentencia C-699 de 2016 "(v) los procedimientos de curso rápido (fast track) se han usado en otros países con fines de implementación de medidas para garantizar la paz, como ocurrió luego del proceso de desarme del IRA en Irlanda."

[56] Montiel Oliveros Alicia, Kleinschmidt Jochen. Los Acuerdos de Dayton y la disfunción del pos-conflicto en Bosnia y Herzegovina. En: EAFIT, Blogs, 17 de septiembre de 2015. "Aunque los Acuerdos de Dayton permitieron una estabilización rápida del conflicto militar – es decir, hasta hoy en día no hubo una reanudación del conflicto armado en Bosnia y Herzegovina – surgieron varios puntos problemáticos que tienden a deslegitimizar el Estado de Bosnia: Los acuerdos tácitamente legitimaron los resultados de la llamada 'limpieza étnica': Realmente no se trata de un Estado multicultural, pero de varias zonas monoculturales bajo un mismo sistema político. No están dadas las condiciones  para construir una identidad multicultural.". Consultado en: http://blogs.eafit.edu.co/gris/?p=450

[57] Juana Acosta, ídem.

[58] de Peace Accord Matrix. Universidad de Notre Dame, "El Salvador Chapultepec Peace Agreement, Jan 16 1992 1992 56,94444%;  1993 68,05556%."

[59] Los Acuerdos de Paz de Chapultepec fueron un conjunto de acuerdos firmados el jueves 16 de enero de 1992 entre el Gobierno de El Salvador y el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN) en el Castillo de Chapultepec, México, que pusieron fin a doce años de guerra civil en el país.

[60] B Walter (1999), 134, Tomado de: Zamudio Laura, Pacificadores Vs. Oportunistas, la difícil implementación de un acuerdo de paz. El caso del Salvador (1992 -1994).

[61] Al respecto: Ottaway Mariane, think Again: National Building EN: Foreing Policy Magazine, Canegie Endowment for iInternational Peace. Consultado en: http:/www.ceip.org/gfiles/publications

[62] S. Stedman y D. Rotchild, The Callenger o strategic coordination: Contaning opposition an susteining implementation of peace Agreements in Civil Wars, International Peace Academíe, 1-28, citado en: Zamudio Laura, Pacificadores Vs. Oportunistas, la difícil implementación de un acuerdo de paz. El caso del Salvador (1992 -1994).P. 25.

[63] Declaración del portavoz del Secretario General de las Naciones Unidas sobre Colombia, Nueva York, 1 de diciembre de 2016. Resaltado fuera del original. Consultada de la página de internet:  http://www.co.undp.org/content/colombia/es/home/presscenter/pressreleases/2016/12/01/declaraci-n-atribuible-al-portavoz-del-secretario-general-de-naciones-unidas-sobre-colombia.html

[64] Declaración del Portavoz del Secretario General sobre Colombia, Nueva York 8 de  junio de 2017. Resaltado fuera del original. Consultado de: https://colombia.unmissions.org/declaraci%C3%B3n-atribuible-al-portavoz-del-secretario-general-sobre-colombia-5

[65] Organización de las Naciones Unidas, Consejo de Seguridad. 2004. El Estado de derecho y la justicia de transición en las sociedades que sufren o han sufrido conflictos, UN/DOC/S/2004/616.Nueva York y Ginebra: Naciones Unidas.   

[66] Organización de las Naciones Unidas (ONU), Asamblea General. 2012. Informe del Relator Especial sobre la promoción de la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición, Pablo de Greiff. Nueva York y Ginebra: Naciones Unidas. párr. 23

[67]  Voto concurrente del juez Diego García-Sayán sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos caso masacres del Mozote y lugares aledaños vs. El Salvador de 25 de octubre de 2012. Los Jueces y Juezas Leonardo A. Franco, Margarette May Macaulay, Rhadys Abreu Blondet y Alberto Pérez Pérez se adhirieron al Voto. Negrillas fuera del texto original.

[68] Comisión Asesora de Política Criminal. 2012. Informe final. Diagnóstico y propuesta de lineamientos de política criminal para el Estado colombiano. Bogotá: Comisión Asesora de Política Criminal. Párr. 231

[69] Corte Constitucional, Sentencia C-579 de 2015 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) citando a ELSTER, Jon: Justice, Truth, Peace:  en: WILLIAMS, Melissa / NAGY, Rosemary / ELSTER, Jon: Transitional Justice, New York University Press, Nueva York, 2012, 83 y 84; CROCKER, David: El rol de la sociedad  civil en la elaboración de la verdad, en : Justicia Transicional, en : MINOW, Martha / CROCKER, David / MANI, Rama : Justicia Transicional, Siglo del Hombre Editores; Universidad de los Andes; Pontificia Universidad Javeriana-Instituto Pensar, Bogotá, 2011, 124.

[70] Corte Constitucional, Sentencia C-379 de 2015 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). Negrilla fuera del texto original.

[71] Corte Constitucional, Sentencia C-577 de 2014 (MP Martha Victoria Sáchica Méndez).

[72] Ver, entre otras, Sentencias C-516 de 2017 (MP. Luis Guillermo Guerrero), C-518 de 2017 (MP. Antonio José Lizarazo), C-527 de 2017 (MP. Cristina Pardo), C-535 de 2017 (MP. Gloria Stella Ortiz), C-555 de 2017 (Iván Humberto Escrucería) y C-569 de 2017 (MP. Luis Guillermo Guerrero).